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COMPENSAÇÃO AMBIENTAL: INSTRUMENTO ECONÔMICO PARA A TUTELA DO MEIO AMBIENTE *

ENVIRONMENTAL COMPENSATION: AN ECONOMIC INSTRUMENT FOR THE ENVIRONMENT PROTECTION

Vinicius Freitas Lott

RESUMO

A Compensação Ambiental é um mecanismo financeiro de compensação pelos efeitos de impactos não mitigáveis ocorridos quando da implantação de empreendimentos, e identificados no processo de licenciamento ambiental. Entretanto, a implementação de um instrumento econômico não é trivial. Tendo sido recente a publicação de sua regulamentação, além dos aspectos institucionais e legais e questões relacionadas à sua integração com padrões ambientais existentes, precisa ser examinado cuidadosamente. O estudo aborda a compensação ambiental como instituto jurídico-econômico de cunho indenizatório que alberga em seu conteúdo diversos princípios jurídicos norteadores do Direito Ambiental, quais sejam, da restauração natural, da precaução, da responsabilidade ambiental objetiva e do poluidor-pagador. Se devidamente instrumentalizada, a compensação ambiental pode ser um importante mecanismo viabilizador de uma política pública ambiental responsável perante a natureza e o próprio homem, sujeito de direito a um meio ambiente equilibrado, sadio e diversificado biologicamente.

PALAVRAS-CHAVES: COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. DIREITO AMBIENTAL. EXTERNALIDADES NEGATIVAS. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO.

ABSTRACT

The Environmental Compensation is a financial mechanism to offset the effects of not zymotic impacts occurred in the project implementation, and identified in the environmental licensing process. However, the implementation of an economic instrument is not trivial. Has recently been publicated its regulations, in addition to the institutional and legal issues related integration with existing environmental standards, it must be examined carefully. The study addresses the environmental compensation as a legal-economic institute that imprints indemnity and has in its content several legal principles of the Environmental Law: natural restorations, precaution, environmental objective responsibility and the polluter pays principle. If properly exploited, the environmental compensation can be an important mechanism facilitator of a public environmental policy, responsible to the nature and humanity, bound of the right to a balanced environment, healthy and biologically diverse.

* Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo – SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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KEYWORDS: ENVIRONMENTAL COMPENSATION. ENVIRONMENTAL LAW. NEGATIVE EXTERNALITIES. ENVIRONMENTAL LICENSING. CONSERVATION UNIT

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1 INTRODUÇÃO

Em face ao quadro incessante e, muitas vezes, irreversível, de destruição da base natural de nosso planeta, o Direito, com maior vigor a partir dos anos 70 do Século XX, incorporou preocupações ambientais à sua agenda e ampliou sua intervenção de proteção da natureza, mediante o desenho de um rol de instrumentos multifacetários. O direito ao meio ambiente é tido como um direito-dever erga omnes, pois ao mesmo tempo em que a pessoa é titular do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, também tem a obrigação de defendê-lo e preservá-lo. Direito difuso, de terceira geração, vem ampliar o conteúdo dos direitos humanos fundamentais e sua positivação envolve a revisão de todo o direito, em seu ordenamento, sua teoria e implementação (LEITE; AYALA, 2001, p.73).

De acordo com MILARÉ (2007), o tema ambiental só foi inserido pela primeira vez de forma clara no ordenamento jurídico brasileiro nas diretrizes básicas para o zoneamento industrial em áreas críticas de poluição, pela Lei 6.803 de 02 de julho de 1980, com a preocupação expressa em seu art. 1º, que define que “nas áreas críticas de poluição [...], as zonas destinadas à instalação de indústrias serão definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com a proteção ambiental”.

Posteriormente observou-se a elaboração de uma Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981), que definiu como prioridade a avaliação de impactos ambientais como meio de preservar os processos ecológicos essenciais. A Constituição Federal de 1988 apresenta, além de um capítulo exclusivo para as questões ambientais, em seu artigo 225 e seguintes e em diversos outros artigos esparsos, a responsabilidade do Estado e da sociedade civil para com o meio ambiente.

O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, amplia o conteúdo dos direitos humanos e o próprio conceito de cidadania. Um dos valores fundamentais a esse direito é a igualdade (LEITE; AYALA,2001,p.204).

Nos esforço de tutela da flora, fauna e habitat, ênfase particular é dada aos chamados instrumentos jurídicos de prevenção e de conservação in situ, incluindo-se aí as chamadas Áreas Protegidas (BENJAMIN, 2001,p.32).

A Lei do SNUC, definiu, em seu art. 2º, II, o que entende ser conservação da natureza:

II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do

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ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral;

Da mesma forma, e no mesmo artigo, conceituou o que vem a ser preservação:

V - preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais;

Segundo GODOI (2006), no caso dos impactos mitigáveis (como o risco de acidentes com derramamento de substâncias tóxicas), deve-se exigir que o empreendedor adote medidas mitigadoras preventivas (sinalização adequada, traçado apropriado da pista) e corretivas (equipes de emergência em permanente prontidão). Quanto aos impactos não-mitigáveis, entram em cena as medidas compensatórias. Por exemplo, no caso de uma rodovia que provoque a destruição de uma determinada área de vegetação primária, tem-se uma degradação ambiental não-mitigável, pois as perdas em termos de redução da biodiversidade são irreversíveis.

O artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição da República prevê a adoção de medidas compensatórias ambientais como obrigação para o licenciamento de todo empreendimento causador de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão competente.

A compensação ambiental pode ser entendida como uma obrigação pecuniária paga pelo empreendedor e destinada ao apoio a implementação e manutenção de unidade de conservação, para a expedição do licenciamento ambiental de forma a compensar os impactos ambientais não-mitigáveis que possa gerar.

Consiste, portanto, na obrigação do empreendedor de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação da natureza do grupo de proteção integral, sejam elas federais, estaduais ou municipais, a serem definidas pelo órgão licenciador, devendo ser beneficiadas obrigatoriamente as unidades de conservação afetadas direta ou indiretamente pelo empreendimento, ainda que não integrantes do grupo de proteção integral.

Segundo o artigo 2º, “I”, da Lei Federal nº 9.985, de 18/07/2000 unidade de conservação é o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

As unidades de Conservação são áreas sujeitas a um processo de ocupação ordenado, tendo em vista seus aspectos naturais relevantes, tais como sítios goemorfológicos,

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mananciais hídricos, endemismo de fauna e flora, remanescentes de vegetação em diferentes estágios de conservação, espécies ameaçadas de extinção, etc.; podem ser de domínio público ou privado e estão sob jurisdição federal, estadual ou municipal. (MAZZINI, 2008, p. 482)

O uso de instrumentos econômicos, tais como a cobrança pelo uso da água, o ICMS ecológico e a própria compensação ambiental, tem sido defendido como uma abordagem complementar e eficiente para a política ambiental (YOUNG, 2005, p.208). Além disso, os instrumentos econômicos têm sido também considerados como importantes instrumentos de geração de fundos para atividades sustentáveis.

O presente estudo buscará analisar a finalidade do instituto da compensação ambiental como instrumento econômico do direito para a preservação e promoção da sustentabilidade ambiental. Como objetivos específicos um estudo dos aspectos histórico e jurídico-principiológico da natureza jurídica da compensação ambiental como forma de orientar as adequações do instrumento quanto sua aplicabilidade e operacionalização.

O tema deste trabalho é dotado de grande relevância social, uma vez que a compensação ambiental constitui a principal fonte de recursos para a criação e instalação das unidades de conservação da natureza do grupo de proteção integral. Ademais, uma análise da compensação ambiental e de instrumentos auxiliares à sua utilização e aperfeiçoamento seria extremamente útil para a literatura especializada e para o desenvolvimento de sua aplicação, o que contribuirá para os estudos futuros e para a complementação de trabalhos existentes sobre o tema.

O presente trabalho foi orientado pelas técnicas de pesquisa do tipo bibliográfica e investigação documental. A metodologia utilizada foi basicamente a observacional e a comparativa, objetivando um equilíbrio temático no decorrer do estudo.

Como recurso metodológico, foi utilizada a revisão bibliográfica da legislação e material publicado (livros, revistas, jornais e redes eletrônicas) jurisprudencial e da doutrina técnica e jurídica.

O foco do trabalho se apresentou dentro dos aspectos conceituais, ideológicos e doutrinários da unidade de análise, no caso o instituto da compensação ambiental. Dessa maneira o estudo pode ser caracterizado na “vertente jurídico-teórica”, conforme leciona GUSTIN (2002, p. 42).

Considerando a natureza teórica do presente trabalho, de acordo com GUSTIN (2002, p. 41), a linha apresentada é crítico-metodológica e segue pensamento jurídico problemático. Isso porque, de acordo com os objetivos estabelecidos para o estudo, serão elencadas as características passadas e atuais da legislação pertinente ao instituto da compensação ambiental - bem como da evolução legislativa da matéria ambiental no Brasil - identificadas as razões históricas que levaram a sua criação e descritas as dificuldades de implementação do aludido instituto.

2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

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A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação. A Política Nacional do Meio Ambiente, conforme o caput do art. 2º, tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propicia à vida, visando assegurar, condições ao desenvolvimento econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

Além deste objetivo, o art. 4º, inciso VII, imputa “ao poluidor e ao predador, a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.”

Os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente estão elencados no artigo 9º na referida lei, sendo, dos 13 instrumentos, nove (9) instrumentos de planejamento, tais como o zoneamento ecológico econômico, o cadastro técnico federal e o sistema nacional de informações, dois (2) instrumentos de comando e controle, fiscalização e licenciamento, e dois (2) são mecanismos econômicos.

A existência de danos ambientais originados por um empreendimento específico é avaliada em conjunto com os benefícios que são gerados e, a partir de uma análise balanceada de uns e de outros é que surge a opção política consubstanciada no deferimento ou indeferimento do chamado licenciamento ambiental, um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.

De acordo com FIORILLO (2008) o licenciamento ambiental é o complexo de etapas que compõe o procedimento administrativo, o qual tem como objetivo a concessão de licença.

O art. 10 da Lei 6.938/1981 condiciona ao prévio licenciamento ambiental “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.”

O CONAMA, através de sua Resolução nº 01/86, artigo 1º, definiu impacto ambiental como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as atividades econômicas e sociais,a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais.

O CONAMA revisou os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental através da Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997, de forma a efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental.

No artigo 1º, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237/97 conceitua-se o licenciamento ambiental como:

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“[...] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”

O mesmo diploma legal definiu a licença ambiental como (artigo 1º, inciso II):

“ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”

O licenciamento ambiental é realizado em três etapas: concessão de licença prévia, concessão de licença de instalação e concessão de licença de operação. Na primeira etapa pode-se fazer necessário o estudo de viabilidade ambiental e entre uma e outra etapa audiência pública.

A licença prévia está prevista no art. 8º, I, da Resolução CONAMA nº 237/1997 como aquela concedida na fase preliminar do planejamento da atividade ou empreendimento, aprovando a sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de implementação. Ressalte-se que o prazo da referida licença é de cinco anos, conforme exposto no art. 18, I[1], da mesma resolução.

A licença de instalação, obrigatoriamente precedida pela licença prévia é aquela que “autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante”, conforme art. 8º, II, da Resolução CONAMA nº 237/1997. O prazo de validade desta é de seis anos, conforme art. 18, II, da resolução.

A licença de operação ou licença de funcionamento tem por finalidade autorizar a “operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação”, conforme era. 8º, III, da Resolução CONAMA nº 237/1997.

3 O INSTITUTO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL

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A compensação ambiental, objeto de estudo do presente trabalho, prevista no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, obrigatória para empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental, consiste na obrigação do empreendedor de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação da natureza do grupo de proteção integral, sejam elas federais, estaduais ou municipais, a serem definidas pelo órgão licenciador, devendo ser beneficiadas obrigatoriamente as unidades de conservação afetadas direta ou indiretamente pelo empreendimento, ainda que não integrantes do grupo de proteção integral.

Esse conceito atual do instituto, apesar de ter recente, teve sua evolução dentro do conjunto de normas ambientais em nosso ordenamento jurídico.

4 COMPENSAÇÃO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DO DIREITO

A inserção do Direito Econômico no ordenamento jurídico do Brasil tem início com a Constituição de 1934, que foi a primeira a estabelecer mecanismos jurídico-constitucionais de intervenção estatal na ordem econômica e financeira. Através de mecanismos institucionais propiciados pelo Direito Econômico era possível que o estado fomentasse ações e condutas cuja finalidade seria a produção de determinados resultados econômicos e sociais concretos.

Segundo ANTUNES (2007), a característica mais marcante deste ramo do direito é a interdisciplinariedade. Pode-se dizer o Direito Econômico é, de certa forma um pólo ao redor do qual circulam o Direito Financeiro, o Direito Administrativo, Direito Tributário e Direito Ambiental.

Os artigos 170 e seguintes da Constituição Federal apresentam os princípios da ordem Financeira e Econômica, dentre eles “a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”. Que significa que a livre iniciativa poderá ser praticada apenas se respeitados determinados parâmetros constitucionais, como o respeito ao meio ambiente.

O estabelecimento de preços pela utilização dos recursos ambientais e a criação de incentivos para a utilização menos intensiva destes recursos são instrumentos importantes de intervenção econômica, pois condicionam o agente econômico a se conduzir para direções ecologicamente desejáveis.

Ao mesmo tempo em que o Direito Econômico pode ser indutor de proteção ambiental, com diretrizes, recomendações e planos, pode também a legislação ambiental ser um instrumento de intervenção na ordem econômica.

A Constituição Federal, no parágrafo único de seu art. 170, assegura que todos têm o livre exercício sobre qualquer atividade econômica, independente da autorização de órgãos públicos, exceto para os casos previstos em lei. No entanto, o mesmo artigo 170 da Constituição afirma que a ordem econômica observará os princípios da defesa do meio ambiente.

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Quando os custos da degradação ecológica não são pagos por aqueles que a geram, estes custos são externalidades para o sistema econômico, os custos afetam terceiros sem a devida compensação. De acordo com SEROA DA MOTTA (1998, p. 17):

Isto ocorre porque a as atividades econômicas são planejadas sem levar em consideração essas externalidades ambientais e, consequentemente, os padrões de consumo das pessoas são forjados sem nenhuma internalização dos custos socioambientais. O resultado é um padrão de apropriação do capital natural onde os benefícios são providos para alguns usuários de recursos ambientais sem que estes compensem os custos incorridos por usuários excluídos. Além disso, as gerações futuras serão deixadas com um estoque de capital natural resultante das decisões das gerações atuais, arcando com os custos que estas decisões podem implicar.

Diante da existência dessas externalidades, surge a situação oportuna de intervenção governamental na economia, de forma a internalizar tais custos externos. Uma das maneiras de internalização é a medida compensatória.

5 DA VALORAÇÃO AMBIENTAL

De acordo com SEROA DA MOTTA (2000, p. 86), “externalidades surgem quando o consumo ou a produção de um bem gera efeitos adversos (ou benéficos) a outros consumidores e/ou firmas, e estes não são compensados efetivamente no mercado via sistema de preços”.

Para PRIEUR apud MILARÉ (2005, p. 164):

São chamadas externalidades porque, embora resultantes da produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é recebido pelo produtor privado. Daí a expressão “privatização de lucros e socialização de perdas”, quando identificadas as externalidades negativas.

As externalidades podem ser entendidas, portanto, como os resultados provenientes do poder de manipulação e transformação do homem que afetam toda a sociedade e o meio, independentemente dessa coletividade ter, ou não, participado do processo que gerou tais resultados. Para reverter as tendências restritivas, a internalização das externalidades pelas atividades econômicas deve ser guiada pelo Poder Público mediante o respaldo da lei.

De acordo com MANKIW (2005) a internalização de externalidades consiste na “alteração dos incentivos de uma forma que as pessoas levem em consideração os efeitos externos de suas ações”. A compensação ambiental, ao revestir-se do princípio

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do poluidor-pagador, visa justamente a internalização dos custos externos dos processos produtivos.

A grande dificuldade está na definição de um valor para cada bem ambiental lesado. Isto fica mais evidente no caso da conservação da diversidade biológica, sobre a qual, devido a sua complexidade, revela-se insuficiente o conhecimento técnico, teórico e gerencial por parte dos empreendedores e do governo.

Embora o uso de recursos ambientais não tenha seu preço reconhecido no mercado, seu valor econômico existe na medida que seu uso altera o nível de produção e consumo (bem-estar) da sociedade.

A noção do papel econômico na valoração de recursos ambientais não é inovadora, pois há anos já é tratada na literatura especializada nacional e mais ainda em outros países.

A literatura especializada sobre o critério econômico no gerenciamento dos recursos naturais tem sido muito fértil nos últimos anos. As principais proposições para sua aplicação são evidenciadas por SEROA DA MOTTA (1998, p. 18): i) Análise custo-benefício; ii) Análise custo-utilidade; iii) Análise custo eficiência.

Como em toda teoria, há diversas limitações e margens para questionamento sobre o valor aferido por essas metodologias e como já ainda não há uma metodologia padrão para o cálculo da compensação ambiental no país. Ou seja, cada estudo de impacto ambiental pode utilizar uma metodologia a ser avaliada e aprovada pelas Câmaras de Compensação Ambiental do órgão licenciador competente.

6 PRINCÍPIOS JURÍDICOS QUE AMPARAM A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL

Princípios jurídicos, segundo CRETELLA JUNIOR apud MILARÉ (2005. p. 157), “são as proposições básicas, fundamentais, típicas , que condicionam todas as estruturas subseqüentes”. Correspondem aos axiomas, teoremas e leis em outras ciências.

De acordo com Sampaio (2003, p.47):

“[...] princípios são enunciados deônticos que sedimentam e cristalizam valores e políticas no ordenamento jurídico (princípios formais e materiais). Denominam-se também princípios as normas técnico-operacionais do sistema jurídico que orientam mais diretamente as operações estruturais sistêmicas (princípios funcionais ou operacionais). Uns e outros podem vir expressos ou implícitos”.

Para MILARÉ (2005, p. 155) o Direito do Ambiente consiste no “complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou

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indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações”.

Outro autor define o Direito Ambiental como “conjunto de princípios e regras destinados à proteção do meio ambiente, compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a reparação econômica e financeira dos danos causados ao ambiente, aos ecossistemas, de uma maneira geral”. (CARVALHO, 1990, p.140).

É comum para ambos que os princípios e normas são componentes deste ramo do direito. Vários são os princípios do Direito Ambiental elencados pela doutrina, tais como: o princípio do equilíbrio ecológico, da participação comunitária, do poluidor-pagador, da prevenção, da precaução, da função socioambiental da propriedade, do usuário-pagador, da cooperação entre povos.

Pode-se ressaltar a presença do princípio da restauração integral neste instituto. A restauração natural ou restauração integral é a recuperação in natura do bem ambiental lesado e deve ser percebida como a opção fundamental do sistema de responsabilidade civil por danos ecológicos (STEIGLEDER, 2005, p.43).

O princípio da restauração integral tem como premissa que:

A lesão causada ao meio ambiente há de ser recuperada em sua integridade e qualquer norma jurídica que disponha em sentido contrário ou que pretenda limitar o montante indenizatório a um teto máximo será inconstitucional, por isso mesmo quando não for possível a reparação do dano, ainda será devida a indenização pecuniária correspondente (grifo nosso). (MILARÉ, 2007, p. 900).

Este princípio, assim como os outros, volta-se para a lógica do princípio da conservação do equilíbrio ecológico.

Pelo fato das regras do direito ambiental serem em sua maioria de natureza pública (e até alguns princípios de misturarem como princípios do direito ambiental, princípios gerais e do direito público, como natureza pública da proteção ambiental, e do controle do poluidor pelo poder Público), poder-se-ía elencar uma série desses princípios que condicionam o exercício da função do estado à preservação do meio ambiente (supremacia do interesse público; legalidade; isonomia; proporcionalidade dos meios aos fins) e do direto administrativo (indisponibilidade do interesse; especialidade administrativa; poder do administrador público; moralidade; publicidade).

7 EVOLUÇÃO NORMATIVA DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL

7.1 Resolução CONAMA nº 010, de 3 de dezembro de 1987

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A Resolução CONAMA nº 010, de 3 de dezembro de 1987, de definiu que sempre que se tratar de licenciamento de empreendimentos de grande porte teria o responsável de implantar uma Estação Ecológica[2], preferencialmente junto à área do empreendimento (artigo 1º).

O valor dessa benfeitoria não deveria ser menor que 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento (GODOI, 2006). A reparação, prevista no artigo 1.º da Resolução 010/87, por sua vez foi fixada pelo artigo 2.º, e determina que: "O valor da área a ser utilizada e das benfeitorias a serem feitas para o fim previsto no artigo anterior, será proporcional ao dano ambiental a ressarcir e não poderá ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação dos empreendimentos". A Resolução estabeleceu um valor mínimo, porém a quantificação deve ser proporcional ao impacto ambiental, sem definição de teto máximo.

O artigo 5º da Resolução prevê que a reparação dos danos ambientais não-mitigáveis causados pela destruição de florestas e ecossistemas, seria realizada sob a forma de implantação de estação ecológica junto à área do empreendimento, e que o responsável pelo empreendimento, após a implantação da unidade, deverá transferir seu domínio à entidade do Poder Público responsável pela administração de unidades de conservação, podendo realizar sua manutenção diretamente ou mediante convênio com o órgão competente.

Quanto a definição do quantum a ser reparado, o artigo 4º revela que “o EIA/RIMA, relativo ao empreendimento, apresentará proposta ou projeto ou indicará possíveis alternativas para o atendimento ao disposto nesta Resolução". Ou seja, quando da confecção do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, já deverão ser indicadas as propostas ou projetos, ou outras possíveis alternativas, considerando para isso a extensão, os limites e as construções a serem feitas.

A Resolução nº 010/1987 já previa que essas reparações e benfeitorias deveriam ser proporcionais ao dano ambiental a ressarcir e, apesar de definir claramente que, não poderiam ser inferiores a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação das atividades ou empreendimentos, poderiam evidentemente ser maiores do que 0,5% do investimento. (MAGALHÃES, 2007)

A Resolução nº010/1987 pode ser considerada como marco importante no caminho da preservação ambiental em nosso país porque consolida pela primeira vez na legislação nacional a reparação dos danos ambientais como resultado de atividades que provoquem a destruição do ambiente ou de ecossistemas.

7.2 Resolução CONAMA 002, de 18 de abril de 1996

Em seguida, foi publicada a Resolução CONAMA 002, de 18 de abril de 1996, que revoga a Resolução nº010/1987. Dentre as principais alterações trazidas pela norma, observa-se o previsto no artigo 1º da Resolução:

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“O licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento no EIA/RIMA, terá como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto, preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empreendedor".

A alteração, portanto, apresenta-se no requisito para licenciamento de empreendimentos, que na redação da Resolução nº 010/87, era "obras de grande porte", tornou-se o requisito "empreendimentos de relevante impacto ambiental".

De acordo com MAGALHÃES (2007), outro ponto modificado foi o tipo de Unidade de Conservação que deveria ser implantada, que ficou definida como "unidade de conservação de domínio público e uso indireto", e apenas "preferencialmente uma estação ecológica", configurando-se como uma opção à rigidez da norma anterior que determinava a implantação de estação ecológica, bem como preferencialmente junto ao empreendimento. É o que define o artigo 1º, § 1º da Resolução nº 002/1996:

"Em função das características da região ou em situações especiais, poderão ser propostos o custeio de atividades ou aquisição de bens para unidades de conservação públicas definidas na legislação, já existentes ou a serem criadas, ou a implantação de uma única unidade para atender a mais de um empreendimento na mesma área de influência.”

A preferência pela reparação na região de instalação do empreendimento se justifica pelo argumento apresentado no artigo 1º, § 2º, desta resolução: “[...] a preservação de amostras representativas dos ecossistemas afetados."

A inovação da Resolução nº 002/1996 está essencialmente na definição de critérios mais lógicos para a aplicação e implantação da reparação. Primeiramente ao imputar o licenciamento apenas para os casos que efetivamente causem relevante impacto ambiental, pois não necessariamente um empreendimento de grande porte gera impactos relevantes, não se pode excluir a possibilidade de empreendimentos de pequeno porte, em face ao potencial poluidor, causarem grandes impactos ao meio ambiente. Ademais, as reparações devidas, poderão ser efetivadas como custeio de atividades ou aquisição de bens para unidades de conservação públicas, existentes ou a serem criadas, ou mesmo a implantação de uma única unidade de conservação para atender a mais de um empreendimento na mesma área de influência do empreendimento, o que se insere em um contexto de análise regional, de ganhos em faixas de conectividade entre fragmentos de vegetação.

A determinação a respeito da responsabilidade de reparação, que não poderá ser inferior a 0,50% (meio por cento) dos custos totais previstos para implantação do empreendimento, definida na norma anterior, permanece na Resolução nº 002/1996, em seu artigo 2º. E é acrescentada a prerrogativa para o Poder Público na qual “estando em desacordo, compete ao CONAMA suspender a execução de projeto”. Mas ao mesmo tempo, define as obrigações do poder público relacionado a este poder-dever, dentre as

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quais, compete ao órgão ambiental responsável explicitar todas as condições a serem atendidas pelo empreendedor para o cumprimento do disposto nesta Resolução, durante o processo de licenciamento ambiental (artigo 3º).

É importante ressaltar que essa resolução define que além de ser uma unidade de conservação de uso indireto, ou seja, não haverá exploração dos recursos naturais existentes no ambiente, a Unidade de Conservação será de domínio público. O artigo 5º, não obstante, determina que “[...] após a implantação da unidade de conservação o particular transferirá seu domínio à entidade do Poder Público responsável por sua administração, e realizará sua manutenção mediante convênio com o órgão competente”.

Observa-se que o termo compensação ambiental não aparecia nas Resoluções apresentadas. O termo surge no §3º do artigo 36 da lei nº 9.985/2000 e nos artigos 31 a 33 do Decreto 4.340/2002.

7.3 Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000

A Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação.

O artigo 36 da Lei 9.985/2000 manteve as mesmas características das normas anteriores, definindo que a aplicação da compensação ambiental poderá ser dada em unidades de conservação existentes ou a serem criadas:

“Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerados pelo órgão ambiental competente, com fundamento no estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor fica obrigado apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei”.

Portanto, condiciona o licenciamento ao EIA/RIMA e impõe uma nova obrigação qual seja de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de Proteção Integral. (MAGALHÃES, 2007)

O regulamento da Lei nº 9.985/2000 é o Decreto nº 4.340, 22 de agosto de 2002, que traz um detalhamento do tema relativo ao Sistema de Unidades de Conservação da Natureza - SUCN e, especificamente, sobre os artigos. 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 33, 36, 41, 42, 47, 48 e 55, da Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, bem como os artigos. 15, 17, 18 e 20, no que concerne aos Conselhos das Unidades de Conservação. Dispõe sobre a forma de gestão integrada do conjunto das unidades de conservação e estabelece regras sobre outras matérias, sejam elas:

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I - a criação e delimitação de unidades de conservação;

II - determinação e administração do mosaico de unidades de conservação;

III - composição do "Conselho do Mosaico" de unidades de conservação, com caráter consultivo ou deliberativo;

IV - regras de reconhecimento, de composição e da ordem de prioridade na alocação de recursos da compensação;

V - fixação do valor da compensação ambiental; constituição e competência dos órgãos licenciadores;

VI - instituição de "Câmaras de Compensação Ambiental - CCA", compostas por representantes do órgão;

VII - plano de manejo da unidade de conservação; forma de gestão compartilhada de unidade de conservação por organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP);

VIII - da autorização para exploração de produtos, subprodutos ou serviços inerentes às unidades de conservação;

IX - educação ambiental;

X - reassentamento das populações tradicionais e do processo indenizatório;

XI - de modelo de gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, objetivando a preservação da biodiversidade e o desenvolvimento das atividades de pesquisa científica;

XII - e regulamentação de cada categoria de unidade de conservação integrante do SNUC, por regulamento específico.

De maneira geral, o mais relevante que se observa no Decreto citado a respeito da compensação ambiental, é a forma de reconhecimento, da composição e da ordem de prioridade na alocação de recursos advindos da compensação referente ao licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental; a definição da fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, pelo órgão ambiental licenciador, a partir de 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados a ser aplicado no mosaico de unidades de conservação; a forma de instituição no âmbito dos órgãos licenciadores de "Câmaras de Compensação Ambiental", compostas por representantes do órgão, com a finalidade de analisar e propor a aplicação da compensação ambiental, para a aprovação da autoridade competente, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais definidos; e a regulamentação de cada categoria de unidade de conservação integrante do SNUC, por regulamento específico. A compensação ambiental por significativo impacto ambiental

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foi expressamente regulamentada no artigo 31 do Decreto em tela, fixando-se a forma de compensação em função do grau de impacto a partir dos estudos ambientais realizados para o licenciamento, sendo considerados os impactos negativos não mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais.

Enfim, a Compensação Ambiental pode ser entendida como uma obrigação pecuniária paga pelo empreendedor e destinada ao apoio a implementação e manutenção de unidade de conservação, para a expedição do licenciamento ambiental de forma a compensar a os impactos ambientais não-mitigáveis que possa gerar, sendo tais impactos definidos do Estudo de Impacto Ambiental e no Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA).

A compensação ambiental pode ser cumprida diretamente pelo empreendedor (sem o ingresso nos cofres públicos), mediante elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo, aquisição de bens ou serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, desenvolvimento de estudo, dentre outros ou ser paga ao poder público para que este faça sua utilização vinculada à finalidade, porém, com caráter discricionário.

7.3.1 Definição do quantum do significativo impacto

De acordo com ANTUNES (2007), o dano ambiental mede-se por sua extensão, impondo a reparação integral, de acordo com os artigos 14, §1º, da lei 6.938/1981 e 225, §3º, da Constituição Federal de 1988.

O Decreto nº 4.340/2002, em seu art. 31, afirma que a fixação de compensação ambiental será estabelecida “a partir de estudos ambientais”. Os estudos ambientais podem ser “relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental (PCA), relatório ambiental preliminar (RCA), diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco”, como se vê na Resolução nº 237/1997 do CONAMA.

A Resolução CONAMA n.° 371, de 5 de abril de 2006 estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos financeiros advindos da compensação ambiental decorrente dos impactos causados pela implantação de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em Estudos de Impacto Ambiental - EIA e Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, conforme o art. 36 da Lei n.º 9.985/2000.

Todo esse entendimento não contraria, de fato, a prescrição do Decreto Decreto 4.340/2002, que regulamenta a Lei n.º 9.985/2000:

Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei n.º 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto a partir

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dos estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos negativos, não mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais. Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput.

No artigo 2° ressalta-se a obrigatoriedade do órgão ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto ambiental causado pela implantação de cada empreendimento, fundamentado em base técnica específica que possa avaliar os impactos negativos e não mitigáveis aos recursos ambientais identificados no processo de licenciamento, de acordo com o EIA/RIMA, e respeitado o princípio da publicidade.

De fato, o cálculo do impacto ambiental não mitigável deverá constar do EIA-RIMA, e deverá ser fundamentado em base técnica específica. Determinado o grau de impacto ambiental, é importante observar que dispõe o §2º, do art. 2°, que para o cálculo do percentual devido na forma de compensação ambiental, o órgão ambiental licenciador deverá elaborar instrumento específico com base técnica, observado o disposto no caput do artigo citado. Com essa redação torna-se imperiosa a necessidade de elaboração de uma metodologia de cálculo da compensação baseada no grau de impacto aferido no EIA-RIMA.

Concluindo, com base no disposto, nota-se que enquanto não houvesse a efetiva elaboração e aprovação de uma metodologia de cálculo consistente para determinar o valor da compensação devida em face do grau de impacto ambiental, a compensação ambiental se resumiria em simples aplicação do percentual de 0,5% sobre o valor total do investimento.

7.3.2 Da proporcionalidade da valoração entre o dano e a compensação ambiental

A falta de definição de um critério padrão como metodologia de cálculo da compensação ambiental levou a Confederação Nacional da Indústria (CNI), em julho de 2000, propor Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn 3.378) perante o Supremo Tribunal Federal, alegando que o art.36 da Lei 9.985/2000 viola o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade:

IV.1 - Se o EIA/RIMA não previr, no âmbito do processo de licenciamento, a eliminação e/ou mitigação dos impactos negativos significativos, não será deferida a licença ambiental. Por que, então, pagar a compensação ambiental, se não haverá significativo impacto ambiental, que constitui o suporte jurídico que respalda a sua cobrança? (Inicial da ADIn 3.378, p. 13-14)

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IV.2 – A base de cálculo para apurar o montante a ser pago pelo empreendedor a título de compensação ambiental – os custos totais previstos para a implantação do empreendimento – acabou por penalizar justamente aqueles que mais investiram em equipamentos e tecnologia para proteção ambiental – Inadequação da norma.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) nº 3378 interposta pela Confederação Nacional da Indústria alega que o art. 36 da Lei do SNUC carece de constitucionalidade por conter “evidente violação ao princípio da legalidade”. De acordo com essa ADIn nº 3378, a violação se constitui no fato de tal dispositivo ter delegado ao órgão ambiental a competência de fixação do montante de recursos a ser aportado pelo empreendedor com um limite infinito, “tendo apenas fixado o valor mínimo equivalente a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”.

O Projeto de Lei nº 4082/2004 do Deputado Ronaldo Dimas (rejeitado pela Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável) propunha que o limite mínimo fosse o teto máximo: meio por cento do valor total do investimento despendido na implantação do projeto, descontados encargos tributários, trabalhistas e sociais e os valores destinados à mitigação de impactos ambientais negativos e à melhoria da qualidade ambiental.

Com já exposto, MACHADO (2002, p.751) entende que “a fixação de percentual acima de meio por cento dos custos totais previstos para a implantação demandará do órgão licenciador clara e fundada motivação, para que não haja arbitrariedade”.

No embate entre quem detém a competência de fixação do percentual devido referente à compensação ambiental tem-se dois lados. De um lado, o Poder Público, alicerçado no que dita a Lei do SNUC quanto ao percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento (artigo 36) entende ser ele o responsável, porque se trataria de uma delegação técnica referente à preservação da biodiversidade, competência cabível aos órgãos licenciadores. Na outra frente, em que estão, majoritariamente, entidades de classe do setor privado, rejeita-se qualquer possibilidade do próprio órgão público licenciador estipular o quantum devido por se tratar de usurpação de poderes do órgão executivo. Segundo esta última frente, somente mediante lei poder-se-ia fazer tal fixação.

A Resolução 371, de 05 de abril de 2006, surgiu após a ADIn 3.378 justamente para tentar pacificar as incongruências do instrumento. Regulamenta os procedimentos para aplicação da compensação ambiental, segundo a ordem de prioridades estabelecida pelo artigo nº 33 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, pelos órgãos ambientais competentes, conferindo-lhes clareza e objetividade, bem como estabelece diretrizes gerais que orientem os procedimentos e princípios gerais para efeito de cálculo e aplicação dos recursos da compensação ambiental que devem ser adotados pelos órgãos ambientais, entre elas a obrigatoriedade do empreendedor apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral; os casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental; o atendimento ao Princípio da Participação, consagrado pela Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Princípio 10) e pela Constituição Federal (art. 225). Ao final, no art. 15, estabelece que o valor da compensação ambiental ficará

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fixado em 0,5% (meio por cento) dos custos previstos para a implantação do empreendimento até que o órgão ambiental estabeleça e publique metodologia para definição do grau de impacto ambiental.

A decisão da ADIn só foi dada em 09 de abril de 2008, definindo como inconstitucional o cálculo do valor pago a título de compensação ambiental, porém a Corte não esclareceu até o atual momento a nova metodologia para o cálculo.

A Corte entendeu que a compensação é legítima e necessária, e que o primeiro argumento da inicial contém uma premissa falha, pois nos empreendimentos em que não há potenciais impactos negativos significativos e não-mitigáveis, não há a cobrança de compensação ambiental.

Apesar da celeuma que se instaurou, o voto do Ministro Carlos Britto foi claro ao proferir que:

[...] o órgão licenciador não poderá, arbitrariamente, definir o valor do financiamento compartilhado, uma vez que deverá agir sob o manto da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 do CF). Deve, isto sim, fixar o quantum compensatório em estrita conformidade com os dados técnicos do EIA/RIMA. Cabendo ao Poder Judiciário coibir, no caso concreto, eventuais excessos do administrador público quando da fixação do respectivo valor.[3]

A principal mudança com a decisão é que o valor da compensação deverá ser proporcional ao impacto ambiental e não mais ser baseado em um percentual mínimo de 0,5%, incidente sobre os custos do empreendimento.

Se fosse mantida a metodologia de cálculo anterior à decisão da ADIn 3.378, (sobre o custo total de implantação do empreendimento), prejudicar-se-ia aqueles que tivessem a intenção de investir mais em suas atividades, o que é um contra-senso ao desenvolvimento. E há muito tempo foi superada a discussão sobre a dicotomia entre preservação ambiental e desenvolvimento econômico.

Como a valoração de impactos ambientais é algo deveras impreciso e de altíssima dificuldade, uma vez que as externalidades negativas geradas por um empreendimento nem sempre podem ser totalmente enumeradas e quantificadas, a definição do valor da compensação ambiental também aparece como um tema controverso e a definição da metodologia, uma tarefa árdua.

7.4 Decreto nº 6.848, DE 14 DE MAIO DE 2009

Após nove (9) anos de indefinição da metodologia padrão de cálculo da compensação ambiental, e em resposta a decisão do STF em relação à Adin 3.378, o é publicado o

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Decreto nº 6.848, DE 14 DE MAIO DE 2009 altera e acrescenta dispositivos ao Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, para regulamentar a compensação ambiental.

A inovação da metodologia apresentada na norma regulamentadora é justamente a utilização de indicadores de Grau de Impacto Ambiental (GI). O GI é a unidade de medida dos impactos gerados por empreendimentos sujeitos ao licenciamento de acordo com as Resoluções CONAMA 001/86 e 237/97.

Esta unidade corresponde ao somatório dos fatores de impacto sobre os ecossistemas: impactos sobre a biodiversidade, comprometimento da área prioritária e influência em unidades de conservação. Cada um dos fatores é calculado a partir de faixas de graduação de seus componentes, tais como grau de magnitude, temporalidade, nível abrangência. Quanto ao fator influência em Unidades de Conservação, este será valorado de acordo com a classificação de Unidades de Conservação e a interferências que o empreendimento pode exercer sobre elas.

Para efeito de faixa de graduação de impactos, para todos os empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental, fixou-se uma escala de variação do GI entre 0% e 5,0%.

Ao final o GI é multiplicado pelo fator VR que é o “somatório dos investimentos necessários para implantação do empreendimento, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo empreendimento, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais”.

Nota-se que mesmo admitindo a incorreção causada pela apuração do quantum da compensação ambiental através dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, este fator ainda permanece na nova metodologia de cálculo apresentada.

Desta maneira, matematicamente observando, permanece a decisão de imputar ao empreendedor cujo empreendimento é passível de licenciamento e que apresenta impacto ambiental não-mitigável, apenas 0,5% dos custos totais da implantação de seu empreendimento. Ou seja, não se observa a possibilidade da utilização do princípio da restauração integral caso a reparação seja maior que 0,5% desses custos.

Outra limitação apresentada pela norma regulamentadora é o fato de incidir a compensação no limite geográfico do trecho licenciado. Ou seja, não há uma análise sistêmica ou regional dos impactos não-mitigáveis gerados pelo empreendimento ao seu ecossistema, como prevê o § 4º do art. 2, do decreto 6.848/2009:

Art. 2º - O Decreto no 4.340, de 2002, passa a vigorar acrescido dos seguintes artigos:

[...]

§ 4º A compensação ambiental poderá incidir sobre cada trecho, naqueles empreendimentos em que for emitida a licença de instalação por trecho.

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Mesmo tendo apresentado um avanço quando as regras de cálculo da compensação ambiental, o decreto 6.848/2009 deixou uma grande zona cinzenta, ou subjetiva, ao estabelecer graus de classificação do tipo: pouco, médio ou muito, para os componentes do GI. E certamente um EIA/RIMA poderá apresentar um enquadramento nestas faixas muito distinto de outros estudos de impacto ambiental para o mesmo empreendimento, devido a esta subjetividade apresentada.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os debates acerca da cobrança da compensação ambiental não podem enfraquecer o instrumento, mas sim aprimorá-lo, pois a obrigação de forma alguma pode ser vista como um preço a ser pago pelo empreendedor para legalizar ou legitimar a instalação de empreendimentos que coloquem em risco o desenvolvimento sustentável. Por isso é necessário o estudo e o desenvolvimento deste instrumento e de outros processos paralelos que atuem positivamente na preservação ambiental.

O Direito Ambiental possui alguns instrumentos específicos que proporcionam subsídios para determinar padrões de apropriação dos recursos naturais. Alguns dos mais importantes instrumentos estão previstos na lei 6.938/1981, a Avaliação Ambiental Estratégica[4] e o Zoneamento Ecológico Econômico[5].

Uma avaliação pode ser realizada ex post ou ex ante. De acordo com MILARÉ (2007), comumente observa-se a avaliação de projetos e programas para verificar se relação custo-benefício foi satisfatória, se objetivos foram alcançados. Este tipo de avaliação, que se faz após a ocorrência do evento é muito importante, inclusive para a prática da gestão ambiental, entretanto, se faz necessário a realização de avaliações prévias, como forma de prever os possíveis impactos que as realizar intervenções no meio ambiente podem causar e evitar os danos, ao invés de remediá-los.

Dentre as ferramentas de avaliação ex ante propostos pela Política Nacional de Meio Ambiente, tem-se o Estudo de Impacto ambiental (EIA) seguido do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), além de outros instrumentos que compõem a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), como o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), o Relatório Ambiental Preliminar (RAP) e o Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA).

Tais ferramentas de avaliação prévia se voltam para empreendimentos, obras e serviços que geram intervenções no meio ambiente. Porém não atuam num momento ainda mais anterior às intervenções de forma a encontrar e agir na origem do problema. Este o objetivo da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE).

A estratégia deve preceder a ação, e define as regras pelas ou políticas quais os atores sociais ou agentes ambientais devem seguir para que suas condutas, métodos e ações estejam de acordo com um plano que impeça o desequilíbrio ecológico e danos ambientais graves.

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Tanto a AAE como o ZEE são instrumentos pouco utilizados no Brasil, porém, estabelecendo um zoneamento que defina os usos possíveis, pode se realizar em planejamento para a implantação das atividades econômicas no ambiente.

Tanto o Zoneamento Ecológico Econômico como a Avaliação Ambiental Estratégica podem ser mecanismos extremamente úteis para uma aferição mais exata dos valores a serem estipulados no EIA/RIMA para cobrança da compensação ambiental em de empreendimentos a serem instalados. Ademais, são ferramentas de planejamento mais amplo e que geram uma maior possibilidade de prevenção de danos por deterem uma metodologia mais ampla e abrangente.

A despeito da validade ou legalidade dos questionamentos a respeito da constitucionalidade da compensação ambiental em relação a sua natureza jurídica e de sua valoração, tais questionamentos não invalidam a legitimidade e a justiça, em termos sociais e ambientais que este instrumento proporciona. Em geral, os recursos naturais são bens públicos que são explorados por interesses privados, por meio de uma concessão do Estado (como no caso mineral). A apropriação do lucro privado decorrente da exploração de um bem público deve sim ser objeto de uma compensação na forma material ou mesmo financeira, devendo ser aplicada em todos os casos em que não há possibilidade de mitigação e cujo impacto seja relevante para o meio e a sociedade – que estará privada de seu usufruto para finalidades diversas.

Entretanto, para que seja eficiente, não basta ser aplicado de forma isolada. Ao contrário, deve estar associada á utilização de outras ferramentas de gestão territorial, como o zoneamento ecológico-econômico e da avaliação ambiental estratégica, que proporcionam uma análise integrada do uso e da ocupação do território em suas dimensões sociais, ambientais e econômicas, permitindo desta forma um gerenciamento e um planejamento mais eficiente das diversas intervenções no meio ambiente.

Como bem adverte BENJAMIN (1998, p.10):

Não imaginemos, todavia, que a utilização pelo direito ambiental de uma responsabilidade civil revitalizada resolverá, de vez, a degradação do planeta. Inicialmente, é bom lembrar que as técnicas de proteção do meio ambiente são (e precisam ser) complementares entre si e devem funcionar de maneira integrada, da responsabilidade civil, penal e administrativa ao planejamento, auditorias e instrumentos econômicos.

O que não pode ocorrer é o uso abusivo da compensação ambiental, distorcendo-o a uma taxa básica a ser paga sempre que for requerido o licenciamento ambiental, ou que seja reconhecido como um pagamento que legitima a degradação ambiental promovida pelo empreendimento.

Muito há que se avançar no tema com a utilização de conhecimentos interdisciplinares como na seara das ciências contábeis, econômicas, biológicas, geológicas e humanas para otimizar a utilização do instrumento como uma ferramenta eficiente da tutela ambiental. Mesmo que surja uma resposta no direito positivo para a mensuração do dano, para a reparação integral, qualquer adequação e evolução do instituto deverá levar

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como diretriz a finalidade deste objeto, tendo em vista sua natureza jurídica reparatória e preventiva.

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[2] Estação ecológica é um tipo de Unidade de Conservação de proteção integral que por sua vez é uma Unidade de Conservação integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e tem como objetivo preservar a natureza, permitindo apenas o uso indireto dos recursos naturais, com exceção dos casos previstos na Lei Federal nº 9.985, de 18/07/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza – SNUC. As unidades de proteção integral são constituídas por: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento natural, refúgio de vida silvestre. (MAZZINI, 2008, p. 481)

Outros tipos de unidades de conservação previstos na Lei nº 9.985/2000, são: as unidades de uso direto (unidades de conservação nas quais a exploração dos recursos naturais e o aproveitamento econômico direto são permitidos, desde que sejam feitos de forma planejada ou regulamentada); as unidades de conservação de uso indireto (unidades de conservação onde é totalmente restringida a exploração e o aproveitamento econômico direto dos recursos naturais, podendo haver apenas o aproveitamento indireto de seus benefícios); e as unidades de conservação de uso sustentável (unidades de conservação que têm como objetivo básico, compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. São constituídas por: Área de Proteção Ambiental, Área de relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural). (MAZZINI, 2008, p. 482)

[3] BRASÍLIA, 2006, disponível em: <http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas/ler.asp?CODIGO=197947&tip=UN&param=>. Acesso em 29 set. 2006

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[4] Como explicita MILARÉ (2007), a AAE materializa, portanto, os princípios da prevenção e precaução. No entanto é uma ferramenta pouco delineada tanto para os agentes ambientais como para o Poder Público. Sua construção, ademais, não é de encargo exclusivo do órgão de meio ambiente da Administração Pública, mas é um instrumento a ser criado em conjunto com os departamentos e políticas setoriais que devam incluir a variável ambiental em seu escopo. É, portanto, uma ferramenta transversal, e uma forma de concretizar esta transversalidade é com a criação de núcleos setoriais de gestão ambiental, de natureza técnica, que auxiliam na elaboração e utilização das AAEs.

[5] Segundo o art. 2º do Decreto 4.297/2002, o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) é o “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido para a implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população”. Gera informações para o processo decisório relacionado aos planos, programas, projetos e atividades de agentes púbicos e privados que direta ou indiretamente utilizem recursos naturais, a partir do conhecimento adquirido sobre o meio ambiente estudado.