CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA E PESQUISA

MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL

ANDRÉIA CRISTINA BARRETO

PARCERIA ENTRE ESTADO E ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS:

Uma análise da eficiência na execução conjunta da Política Pró-Criança e Adolescente no estado de Minas Gerais- O Programa De

Volta Para casa.

Belo Horizonte 2012

ANDRÉIA CRISTINA BARRETO

PARCERIA ENTRE ESTADO E ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS:

Uma análise da eficiência na execução conjunta da Política Pró-Criança e Adolescente no estado de Minas Gerais- O Programa de

Volta Para casa.

Projeto de Pesquisa e Intervenção apresentado ao Mestrado Profissional de Gestão Social, Educação, Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre.

Área de concentração: Inovações Sociais Educação e Desenvolvimento Local.

Linha de pesquisa: Processos Político-Sociais: Articulações Institucionais e Desenvolvimento Local.

Orientadora: Prof. Dra. Raquel Garcia Gonçalves

Belo Horizonte 2012

Dedico à minha filha Malú que, com apenas 8 meses de idade, já aprendeu a ser compreensiva

com as minhas ausências, ao meu marido, meu Porto Seguro.

E a todas as crianças e adolescentes a quem dediquei minha carreira profissional

na luta pelos seus direitos.

AGRADECIMENTOS

Parceria, um dos temas dessa dissertação, também é parte do resultado

deste trabalho. Se não fosse o engajamento e contribuição de todos ao meu redor,

nada disso seria possível.

Dois partos concretizaram-se nesses anos de 2011 e 2012, um biológico, da

minha filha Maria Luiza, que veio a esse mundo me ensinar o verdadeiro sentimento

do amor e, o segundo “parto”, essa dissertação, que, como uma filha, trouxe dores,

preocupações, noites sem dormir e muitas realizações.

Minha família ficou mais completa com a chegada da Malú, em meio ao caos

do fim do mestrado, ela compreendeu, com muita doçura, os momentos de

ausência. Com a grandeza de um coração ainda tão pequeno, recebeu-me todos os

dias com sorrisos e carinhos que encobriam todas as dificuldades.

Ao meu grande companheiro de sonhos e projetos de vida, Cláudio Vieira

Dias, pela dedicação, pelo apoio, pelo cuidado e por não me deixar desistir.

À minha mãe, Ivone Barreto, que incondicionalmente abdicou de sua vida

para “cuidar da minha”, pela dedicação ao meu “bem” maior e a mim, neste ano de

tantos atropelos e exigências.

Aos amigos da Kindernothilfe, o apoio e compreensão de vocês foram

fundamentais, o aprendizado de cada dia à frente dessa instituição possibilitou-me

chegar ate aqui.

Às minhas grandes amigas, Lucinara e Glaucineide, pela torcida, pelas

risadas e incentivos.

Aos colegas e amigos que fiz no mestrado, em especial à querida amiga

Roberta Cardoso, uma menina-mulher que me ensinou grandes lições. À amiga

Maria Cristina Abreu, exemplo de profissional. Ao Frederico Oliveira, companheiro

nas produções e à Daniela Portes que acreditou em mim e propiciou-me uma das

melhores oportunidades na minha vida acadêmica.

Aos professores que cruzaram meu caminho, um particular agradecimento ao

Aluízio Barros, que iniciou essa jornada ao meu lado, orientando-me e apoiando-me,

e à Eloísa Cabral, por quem tenho uma grande admiração. Obrigada pelas lições.

Um agradecimento especial às Unidades de Acolhimento Institucional que

participaram desta pesquisa, a contribuição de vocês foi fundamental para a

produção de conhecimento. Um especial agradecimento à Liziane da Casa Novella,

por ter aberto todas as portas para que esta pesquisa fosse possível.

Agradeço ao Murilo Tadeu Moreira e Eliane Quaresma, junto à Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Social do Estado de Minas Gerais, por permitir a

realização desta pesquisa e contribuir com a troca de experiências.

À orientadora Raquel Garcia Gonçalves, não tenho palavras para expressar

tamanha gratidão pela contribuição, troca de conhecimentos, construção e

amadurecimento no meu percurso acadêmico. Sua sensibilidade e compreensão

foram muito importantes neste momento único da minha vida - a maternidade.

Aos professores Armindo Teodósio e Adilene Gonçalves Quaresma, por

aceitarem contribuir para minha banca de defesa.

E como não podia faltar, a Deus, por ter me concedido mais essa benção, a

oportunidade de realizar o sonho de fazer um mestrado.

Por fim, dedico e agradeço a todos que sonharam comigo e contribuíram

para que este trabalho fosse realizado. O meu muito obrigada!!!!!

.

“O saber a gente aprende com os mestres e os livros. A sabedoria se aprende é com a vida e com os humildes”.

Cora Coralina

RESUMO

As relações Estado e Sociedade Civil sofreram, nos últimos anos, mudanças significativas de paradigmas, concomitantemente, nessa mesma época, cresceu o investimento na área social no Brasil. Nesse contexto, surgem as parceiras Público- privado na execução de políticas sociais que se constituíram como um campo inovador, no qual a visibilidade e discussão de resultados e impactos dinamizam um processo de transformações locais. Logo o estudo da gestão das políticas sociais, juntamente com seus programas, projetos e ações, constitui-se um desafio no atual cenário brasileiro. Enredada em torno do tema das parcerias entre Estado e Organizações Não Governamentais (ONGs) na execução da política da criança e do adolescente, esta pesquisa buscou identificar se a gestão das políticas públicas da criança e do adolescente é mais eficiente quando executada por uma Organização Não Governamental em parceria com o Estado. Para isso, foi analisado o programa De Volta Para Casa (DVPC). A condução do estudo tem como base os pressupostos e pesquisas no campo das políticas públicas para criança e adolescente, da Gestão Social e no tema da avaliação. A discussão teórica levanta as principais correntes acerca dos novos papéis do Estado, partindo do pressuposto de que, para possibilitar impactos mais efetivos e eficientes para a superação da pobreza e promoção do desenvolvimento, é fundamental a articulação e coordenação de diversos atores. Para a investigação empírica, optou-se por uma pesquisa qualitativa, na qual foram realizadas entrevistas semiestruturadas e análise documental dos relatórios de gestão dos anos de 2008 a 2010 do DVPC. Os resultados indicam que existem muitos desafios para a avaliação das políticas sociais na área da criança e adolescente, Sem dúvida, há um déficit de investigação em relação à eficiência da gestão de programas e projetos nessa área. Existem lacunas a preencher nas parcerias Estado e ONGs na execução de um programa/projeto e uma delas é a avaliação, seja ela de eficiência, de impacto ou de qualquer outro tipo. O estudo dos processos e dinâmicas do programa De Volta para Casa foi fundamental para conhecer e discutir se a execução conjunta Estado e ONGs torna a política da criança e do adolescente mais eficiente. Como a avaliação de políticas sociais na área da criança e do adolescente é uma prática ainda muito nova e em construção, as informações coletadas levam a crer que organizações bem estruturadas, com instrumentos de gestão social na sua prática e com autonomia financeira, têm mais chances de ser mais eficientes na execução da política.

Palavras chave: Gestão Social; Avaliação de Políticas Sociais; Parcerias.

ABSTRACT

Keywords:

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 01 – Logomarca do Programa De Volta Para Casa XX

FIGURA 02 – Mapa de cobertura do Programa De Volta Para Casa XX

FIGURA 03 –.Fluxograma do Programa De Volta Para Casa XX

LISTA DE QUADROS

QUADRO 01 – Quadro de atores envolvidos no do Programa DVPC................ XX

QUADRO 02 – Perfil dos Entrevistados........................................... XX

QUADRO 03 - Recursos Financeiros do Programa DVPC........................ XX

LISTA DE SIGLAS

ABONG - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais AC - Análise de Conteúdo ACB - Avaliação Custo Benefício ACI - Avaliação Custo Impacto BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

CAO IJ - Centro de Apoio Operacional às Promotorias da Infância e Juventude do Estado de Minas Gerais

CDC - Convenção dos Direitos das Crianças CEBs - Comunidades Eclesiais de Base CEDCA - Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe CEPCAD - Coordenadoria Especial da Política Pró-Criança e Adolescente CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente CRAS - Centro Referência da Assistência Social DVPC - De Volta Para Casa ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente ENAPEGS - Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão Social FEBEMs - Fundação Estadual para o Bem Estar do Menor IDH - Índice de Desenvolvimento Humano OCDE - Organização de Cooperação e.Desenvolvimento Econômico OIT - Organização Internacional do Trabalho ONG - Organização Não Governamental OSCIP - Organizações da Sociedade Civil de interesse Público PNCFC - Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária RITS - Rede de Informação para o Terceiro Setor SEDESE - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social UAI - Unidades de Acolhimento Institucional

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO................................................................................................ 1,1 Do tema e objetivos da pesquisa ............................................................. 1.2 Justificativa e Resultados esperados ..................................................... 1.3 Metodologia................................................................................................ 2 REFERENCIAL TEÓRICO............................................................................. 2.1 Estado e Sociedade Civil..................................................................... 2.1.1 Reforma do Estado e Sociedade Civil: Conceito e história .................. 2.1.2 Sociedade Civil. Movimentos Sociais e Organizações não governamentais (ONGs)....................................................................................

2.2 Gestão Social da Política da Criança e do Adolescente........................ 2.2.1 Gestão social: Alguns pressupostos .................................................... 2.2.2 Estado e Sociedade Civil: novas relações para a gestão social de políticas públicas ...............................................................................................

2.2.3- Política da criança e do Adolescente no contexto da Gestão social ... 2.3 Avaliação de políticas sociais .............................. 2.3.1 - Breve Histórico sobre avaliação de políticas públicas......................... 2.3.2 - Conceitos a partir de um arcabouço teórico........................................ 2.3.3 - Tipos, critérios e características........................................................... 2.3.4 Avaliação de eficiência .......................................................................... 3- CONTEXTO DE ANÁLISE ...........................................................................

3.1 Bases do estudo para o desenvolvimento da pesquisa......................... 3.2 O Programa De Volta Para Casa (DVPC).................................................. 3.3 Os sujeitos da pesquisa .......................................................................... 4- ANÁLISE DOS DADOS: RESULTADOS E DISCUSSÕES.......................... 4.1 A Avaliação do Programa De Volta Para Casa (DVPC): do Marco Zero aos Resultados .......................................................................................

4.2 Parceria Estado e ONGs na execução de políticas sociais .................. 4.3 Avaliação de eficiência: Os custos versus benefícios do programa ... 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................ REFERÊNCIAS.................................................................................................. APÊNDICE............................................................................................ ............. APÊNDICE 01 Proposta de Intervenção ........................................................ APÊNDICE 02.. Carta convite para participar da pesquisa ......................... APÊNDICE 03 TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO APÊNDICE 04. ROTEIRO DE ENTREVISTA 1 ................................................ APÊNDICE 05 ROTEIRO DE ENTREVISTA 2.............................................. ANEXOS............................................................................................................

1 INTRODUÇÃO

1.1 Do Tema e objetivos da pesquisa

A relação entre o Estado, mercado e sociedade civil na execução de políticas sociais

tem suscitado um amplo debate na sociedade e, especialmente, na academia

(TEODÓSIO, 2010; FALEIROS, 2010; DAGNINO, 2002). No centro desse debate,

está a articulação dos atores sociais e a questão da natureza e do montante dos

recursos destinados às políticas públicas.

Ao longo dos últimos anos, diversos fatores contribuíram para uma mudança de

paradigma na relação entre Estado e Sociedade, na redefinição dos seus papéis e

alianças. É notório que o grande divisor de águas dá-se a partir da Constituição

Federal de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã, que, com a volta do

regime democrático, tornou-se o estuário das demandas da sociedade por

participação no processo político.

No período histórico que precedeu a promulgação da Constituição Federal, o Brasil

viveu por mais de vinte anos sob a égide de um regime militar autoritário. Na

transição desse regime para o Estado democrático, houve uma reorientação das

relações estatais, com a formatação de um modelo que ampliou o papel do mercado

e da sociedade civil na execução das políticas públicas/sociais.

Foi nesse contexto, segundo Gohn (2007), que se fortaleceram os movimentos

sociais na cena política brasileira que, logo após a conquista da redemocratização

do país, passaram por uma nova configuração, conforme será abordado no

referencial teórico. Outro aspecto importante de todo esse processo deu-se a partir

dos anos 90, quando houve a institucionalização da participação popular e as novas

formas de interação entre Estado e Sociedade Civil, sendo que esta passou a

ocupar espaços que até então eram de incidência exclusiva do poder público.

Na década de 90, muitos movimentos tornaram-se organizações juridicamente

organizadas, sendo possível perceber um gradativo distanciamento da dicotômica

oposição deles ao Estado, ao assumirem um papel de interlocução com o governo.

Nessa conjuntura, as Organizações Não Governamentais, também conhecidas pela

sigla ONGs, adquiriram grande visibilidade no cenário brasileiro, multiplicando-se e

diversificando-se, o que acabou por instigar tanto a imprensa quanto as

universidades para a definição do que representariam essas instituições, bem como

quais seriam os seus principais objetivos e atribuições, conforme afirma Teixeira

(2002).

Como decorrência da discussão sobre a importância da parceria entre essas

instituições e o governo, aprova-se, em 1999, o Marco Legal do Terceiro Setor, que

propõe uma classificação e viabiliza as ações entre essas duas esferas. As

entidades que se enquadram nos critérios estabelecidos passam a ser qualificadas

como “Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público” (OSCIPs).

Na área da infância e da adolescência, foco desta pesquisa, consolida-se, na

década de 90, a participação da sociedade civil organizada nas políticas propostas

pelo Estado. E é a partir da parceria entre esses dois atores que se delineia o objeto

da pesquisa aqui apresentado.

A literatura sobre parcerias1 focaliza, em sua maioria, os mecanismos e processos

de formalização, as relações de cooptação, a “terceirização” de serviços, entre

outros. Sem dúvida, temas relevantes, mas que geram polêmica diante da falta de

conhecimento dos fatos e da realidade no atual cenário de discussão da gestão

social.

Nessa direção, despertou-se a inquietação da aplicabilidade dessas parcerias do

ponto de vista da eficiência da gestão e, assim, partindo do conflito histórico dessa

relação dual entre Sociedade Civil e Estado, a situação problema que motivou esta

dissertação que são, justamente, os pontos de vista conflitantes no debate sobre as

parcerias entre Estado e organizações sociais, criando relações desiguais, de

cooptação e/ou falta de relações horizontais. A razão para isso decorre não apenas

da dependência financeira do Estado, mas principalmente pela insuficiente

instrumentalização das ONGs de elementos factuais que fortaleçam seu status na

parceria.

1 DOWBOR (2002) e CKAGNAZAROFF (2007).

Faltam investigações sobre o custo x benefício na gestão das políticas da criança e

do adolescente no Estado de Minas Gerais, quando há atuação conjunta entre

Estado e ONGs. Existem poucos elementos sobre o que está acontecendo nas

experiências vivenciadas e, para tanto, faz-se necessário definir o conceito de

eficiência e pensar em indicadores que permitam avaliá-la dentro do contexto já

apresentado.

Dessa forma, o tema central desta pesquisa versa sobre os processos e dinâmicas

de parceria entre poder público e as Organizações Não Governamentais,

considerando o Programa de Volta para Casa no Estado de Minas Gerais com a

relação benefício e custo social na parceria do Estado com a ONG Casa Novella.

Assim, a pergunta central que norteia esta investigação é: a gestão das políticas

públicas da criança e do adolescente é mais eficiente quando executada por uma

Organização Não Governamental em parceria com o Estado?

O que é possível constatar na literatura, diante dos poucos estudos que avaliam a

eficiência das parcerias na execução de políticas públicas, é que eles concentram o

foco na capacidade do Estado de se articular com outros atores e, por outro lado, na

incapacidade do Estado de prover todos os recursos necessários à formulação e

implementação dessas políticas. O último estudo publicado por Faleiros (2010)

aponta os inúmeros dilemas e as contradições postas à parceria entre Estado e

Sociedade Civil. A dissertação de Pereira (2005), no mestrado em Serviço Social da

Universidade Federal de Pernambuco, assinala no mesmo sentido de Faleiros

(2010). Sem dúvida, há um déficit de investigação em relação a indicadores de

eficiência da gestão de projetos e programas, como apontam alguns pesquisadores

do Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em

Administração (EnANPAD) no ano de 2003.

Nesse sentido, a proposta desta pesquisa não é apontar se o Estado é mais ou

menos eficiente que as ONGs na execução das políticas sociais, mas sim investigar

como estão, Estado e ONG, avaliando os seus programas/projetos sociais. Há

indicadores de eficiência? Para isso, foi considerada uma análise mais abrangente

do desempenho organizacional da Casa Novella, dentro do contexto da gestão

política da criança e do adolescente. Espera-se, assim, proporcionar uma discussão

sobre a importância da avaliação dentro da perspectiva da gestão social, trazendo

alguns elementos que possam suprir o déficit de avaliação nessa área.

Partindo do pressuposto de que, para possibilitar impactos mais efetivos para a

superação da pobreza e promoção do desenvolvimento seja fundamental a

articulação e coordenação de atores e de interesses que garantam a implementação

e a avaliação de políticas públicas, a proposta da pesquisa contempla essa

discussão, com base nos dados levantados da construção dessas interfaces na

execução do Programa De Volta Para Casa.

Sendo assim, o objetivo geral da presente pesquisa é avaliar a eficiência da gestão

conjunta Estado e Casa Novella na execução do programa De Volta Para Casa com

o intuito de discutir suas implicações e desdobramentos. Como objetivos

específicos, têm-se: conhecer as ferramentas de gestão, monitoramento e avaliação

utilizadas tanto pela CEPCAD quanto pela Casa Novella e discutir as possibilidades

que se abrem para a gestão de políticas sociais com a cooperação das

Organizações Não Governamentais (ONGs).

De acordo com a delimitação do universo de pesquisa, algumas questões e

hipóteses poderão ser evidenciadas. A hipótese central é de que a ONG, ao utilizar

de instrumentos da gestão social, consegue ter mais impacto nas ações. Há indícios

que permitem supor que exista uma relação direta entre repasse de serviços e maior

eficiência das ONGs na execução de programas atrelados a políticas

governamentais. Alega-se que essa eficiência advém da menor burocracia das

organizações e sua maior proximidade com as demandas do público-alvo, chegando

com menos custos aos que mais necessitam.

Portanto outras interrogações relacionam-se à questão central da investigação e

permearam o diálogo com o referencial teórico.

As parcerias entre Estado e ONGs produzem políticas fragmentadas,

setorializadas, pontuais, compensatórias e paliativas que conservariam a

baixa capacidade de impactos, considerando-se que um dos impulsos

que movem grande parte das ONGs para a relação com os governos é a

própria sobrevivência?

Que percepção o Estado e as ONGs têm das parceiras?

Que instrumentos de avaliação têm sido utilizados por essas

organizações para medir o desempenho de seu trabalho?

Existem avaliações das ações executadas em parceria?

O modelo burocrático da administração pública se mostra incompatível

com as atuais exigências da gestão social?

Dessa forma, a pesquisa aqui apresentada torna-se relevante diante da escassez

dos trabalhos sobre avaliação de desempenho das parcerias do Estado e ONGs e,

especificamente, de análise de eficiência.

Por fim, cabe resgatar que a condução deste estudo tem como base os

pressupostos, escritos e pesquisas no campo das políticas públicas para criança e

adolescente, no campo da Gestão Social e no tema da avaliação.

1.2 Justificativa e resultados esperados

As leituras iniciais que possibilitaram a delimitação de um objeto para esta pesquisa

contribuíram para vislumbrar as inúmeras e diferentes maneiras a partir das quais

são compreendidas as relações entre Sociedade Civil e Estado.

As relações anunciadas em alguns momentos como parcerias são, em outros,

elucidadas por conflitos e cooptação. Pode-se encontrar na literatura uma tendência

para anunciar as parcerias como uma alternativa para a prestação de serviços

públicos, que estaria sob a “responsabilidade” do Estado, vista como uma estratégia

de terceirização das funções do Estado pela sociedade civil.

Ao longo dos últimos anos, as parcerias entre o Estado e as Organizações Não-

Governamentais têm sido alçadas à condição de paradigma inovador nas políticas

de desenvolvimento. Organizações internacionais, como a Organização

Internacional do Trabalho OIT, o Banco Interamericano do Desenvolvimento (BID) e

o Banco Mundial, fomentaram e analisaram sistematicamente uma longa série de

iniciativas bem-sucedidas em grande número de países na América Latina.

Em relação às Organizações Não Governamentais (ONGs), existem algumas visões

diferenciadas, como aponta Ckagnazaroff (2007). Por um lado, verifica-se o

posicionamento que considera a parceria como algo nocivo às ONGs, porque pode

afetar a sua capacidade de crítica, de cobrança e controle em relação ao Estado. Há

também posições que consideram essa parceria como uma oportunidade de as

ONGs ampliarem a sua área de atuação e, ao mesmo tempo, influenciarem o

processo de elaboração de políticas públicas. Teodósio (2002), sobre o tema,

escreve:

Posições polarizam-se em torno de dois eixos: uma visão extremamente favorável quanto ao papel das organizações não governamentais (ONGs), atividades de voluntariado e investimento social de empresas na modernização das políticas públicas; outra concepção centrada na ideia de que a crescente atividade de organizações filantrópicas e assistencialistas, de voluntários e empresas na área social teria como pano de fundo uma retirada gradativa do Estado da provisão de direitos sociais básicos à população e a imposição de agendas de organismos e ONGs internacionais aos países periféricos. Entre as duas vertentes de argumentação, percebe-se que novas configurações, dilemas, desafios e armadilhas se constroem na relação entre organizações da sociedade civil e Estado no provimento de políticas públicas (TEODÒSIO, 2002, p.98-99).

Torna-se evidente que há uma complexidade de relações que abrange o conjunto

dessas parcerias, tornando seu estudo tão amplo quanto fascinante. Pesquisas, que

avaliam a eficiência da execução de políticas sociais pelas ONGs, mais

especialmente aquelas relacionadas à criança e ao adolescente, ainda não se

constituíram ação referendada e sua relevância tem suscitado um largo debate na

sociedade, especialmente porque isso afeta a economia, a política e o mercado.

Na América Latina, especialmente no Brasil, são escassas as análises do processo

de gestão na execução de Políticas Públicas. Os raros trabalhos que se dedicam à

questão concentram o foco na capacidade do Estado de se articular com outros

atores e, por outro lado, na incapacidade do Estado de prover todos os recursos

necessários à formulação e implementação de Políticas Públicas. Inúmeros são os

dilemas e as contradições na avaliação da parceria entre Estado e Sociedade Civil,

principalmente na relação de impactos e eficiência.

Existe, no momento, um ciclo virtuoso no país em que os investimentos sociais

contribuem para o momento positivo, com desenvolvimento, distribuição de renda e

inclusão social. Esses resultados são frutos do esforço ‘compartilhado’ do governo e

da Sociedade Civil.

No entanto ainda existe um contexto de grandes necessidades sociais, demandas

de políticas e programas de desenvolvimento social, o que exige a implementação

eficiente das políticas públicas. Um dos grandes desafios do Brasil é fortalecer e

aprimorar a gestão social das suas ações, que perpassam pela eficiência na

utilização do gasto público e na administração das parcerias público-privado. Nesse

cenário, a presente pesquisa tem extrema relevância.

Sabe-se ainda pouco sobre a Gestão Social, e a proposta desta pesquisa é discutir

a perspectiva da Gestão Social como um fio condutor dessas relações do Estado e

Sociedade Civil, que se afirmam na prática e que têm despontado no cenário como

um novo modo de tecer o desenvolvimento.

Justifica-se, portanto, tal estudo, pois contribuirá para melhor compreensão da

atuação das parcerias na prestação de serviços sociais, com vistas a pensar a

avaliação como mais um instrumento da gestão social, visando a aperfeiçoar as

atividades e os serviços prestados, o que acarretará a otimização dos resultados

para atender o interesse das crianças e adolescentes, com melhor desempenho dos

projetos e programas.

O interesse pelo tema apresentado partiu da experiência de trabalho ao longo de

seis anos à frente de uma Agência de Cooperação Internacional que possui

convênios com diversas organizações sociais brasileiras. Após mudanças nas

diretrizes das organizações internacionais financiadoras de programas e projetos

sociais, fonte de manutenção quase exclusiva das ONGs, essas entidades

lançaram-se à busca de parcerias com o Estado e assumiram, nos últimos anos, a

responsabilidade de executar projetos/programas que seriam “função do Estado”,

por meio de parcerias com o Poder Local. Essa conformação despertou a

inquietação de avaliar as experiências dessas parcerias que se tornaram um ponto

de discussão relevante nas agendas internacional e nacional.

Assim, foi por meio dessa problematização e por presenciar que no dia a dia das

organizações lhes faltam argumentos baseados em indicadores para ir às mesas de

negociação com o Estado e financiadores e demonstrar que suas ações provocam

mudanças na vida das pessoas, é que essa pesquisa surge: para tentar encontrar

respostas.

Para avaliar a eficiência das parcerias na execução das políticas para crianças e

adolescentes, levou-se em consideração os novos papéis delineados para o Estado,

em um contexto de grandes transformações econômicas mundiais e face à

necessidade de promover relações de parceria com diversos atores e com as

organizações da sociedade civil, que vêm assumindo crescentemente a promoção

de políticas sociais.

Nessa perspectiva, a condução deste estudo desenvolveu-se em três capítulos. O

primeiro, apresentando os referenciais teórico-metodológicos sobre as categorias:

Sociedade Civil, Reforma do Estado, parceria, gestão social e avaliação.

Analisando desse conjunto que engloba os principais autores que tratam desses

temas, o próximo capítulo trata do contexto de análise com informações sobre a

política da criança e do adolescente e conta um pouco sobre o Programa De Volta

Para Casa e seus dados mais relevantes.

O terceiro capítulo apresenta o caminho da investigação realizada junto às Unidades

de Acolhimento Institucional, explicitando os métodos de análise e os dados

coletados e os resultados encontrados.

Ao final, é apresentada, como resultado do processo de investigação, uma

estratégia de intervenção para contribuir nos processos de gestão das Organizações

governamentais e não governamentais, em vista do desenvolvimento local e de

potencializar a relação Estado e ONGs na execução da política pública.

1.3 Metodologia

Quanto ao processo metodológico, o estudo primou pela abordagem qualitativa, que

permitiu o fenômeno proposto por meio de estudo e análise do programa De Volta

Para Casa.

O método utilizado para se alcançarem os objetivos propostos será baseado nos

paradigmas da pesquisa qualitativa, defendidos por Alves-Mazzotti (1998). A

investigação qualitativa, que é muito utilizada nas ciências sociais, visa a um

aprofundamento no estudo, partindo daquilo que não é diretamente observável. Da

mesma forma Godoy explicita:

A pesquisa qualitativa parte de questões ou focos de interesses amplos, que vão se definindo à medida que o estudo se desenvolve. Envolve a obtenção de dados descritivos sobre pessoas, lugares e processos interativos pelo contato direto do pesquisador com a situação estudada, procurando compreender os fenômenos segundo a perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação em estudo (GODOY, 1995, p. 58).

O universo desta pesquisa está constituído no programa De Volta para Casa da

Coordenadoria Especial da Política Pró-Criança e Adolescente (CEPCAD) do

governo do estado de Minas Gerais, por meio do estudo das informações fornecidas

pela CEPCAD e pela ONG que executou o programa em parceria de 2008 a 2010.

.

Foram três as estratégias de investigação adotadas, além da revisão teórica, a

análise documental e as entrevistas. A revisão teórica esteve presente em todas as

etapas da pesquisa, subsidiando a definição das estratégias de investigação, as

análises ao longo do trabalho de campo e posteriores a ele.

Considerando que a SEDESE é a instância responsável por grande parte das ações

públicas na área da infância e adolescência, essa foi a principal fonte onde se

buscaram as informações e dados para a análise documental. As informações foram

fornecidas pela Coordenadoria Especial Pró Criança e Adolescente, CEPCAD, órgão

da SEDESE que é responsável por coordenar as ações do Estado na área da

Criança e do Adolescente em Minas Gerais.

Já as entrevistas semiestruturadas foram realizadas no total de oito e aconteceram

tanto com os gestores do programa (SEDESE e Casa Novella), com os abrigos onde

as ações foram executadas, quanto com o Centro de Apoio Operacional das

promotorias da Infância e juventude de Minas Gerais (CAO IJ), parceiro do

programa. Essas entrevistas foram gravadas em áudio e, posteriormente, transcritas.

Também foram enviados questionários para oito unidades de acolhimento

institucional do interior de Minas Gerais. No entanto apenas duas retornaram.

Aqui cabe destacar que apenas duas unidades retornaram o questionário, mesmo

depois de varias tentativas por parte da pesquisadora que não obteve sucesso. É

possível supor dois motivos principais: um certo receio por parte de alguns abrigos

que ainda não se adequaram a lei e sentiram-se acuados com a pesquisa (mesmo

estando claro que não era a proposta) e a grande rotatividade de profissionais, as

novas pessoas que não participaram do programa não o conheciam para avaliá-lo.

Os questionários, elaborados pela pesquisadora e preenchidos pelo informante,

foram enviados com uma carta de apresentação sobre a pesquisa2, instruções sobre

o preenchimento, instruções para a devolução e um agradecimento pela

participação. Os questionários continham as mesmas perguntas das entrevistas

realizadas pessoalmente e os respondentes enviaram, por meio eletrônico, suas

respostas que foram utilizados como uma opção de instrumento de coleta de dados

para obter as informações dos abrigos localizados em outras regiões do estado e

que seria de difícil acesso geográfico.

As entrevistas semiestruturadas3, realizadas individualmente, continham questões

abertas, com linguagem acessível ao entrevistado e norteadoras do tema. Essas

entrevistas seguiram o pensamento de Triviños (1987):

[...] a entrevista semiestruturada, em geral, aquela que parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que interessam à pesquisa, [...]. Sendo a entrevista semiestruturada mais flexível possibilita uma maior coleta de dados permitindo que o indivíduo entrevistado se sinta mais à vontade para falar sobre o tema proposto através das perguntas e questionamentos abrindo assim um leque maior de entendimento ao pesquisador (TRIVINÕS, 1987, p145-146).

As entrevistas foram realizadas dentro de um prazo aproximado de 20 dias, entre os

meses de maio e junho de 2012, após prévio agendamento por telefone e ou e-mail

com os entrevistados, foram gravadas e transcritas na íntegra.

2 Apêndice 2

3 Apêndices 4 e 5

Após a realização das entrevistas, procedeu-se a transcrição com o intuito de obter

uma visão geral do todo e apropriar-se adequadamente do conteúdo, possibilitando

uma melhor análise em conjunto com as respostas obtidas pelos questionários

enviados por e-mail.

Os procedimentos metodológicos da pesquisa foram construídos com o objetivo de

proporcionar não apenas o registro da avaliação dos sujeitos a respeito do programa

DVPC, como também a reflexão sobre a ação conjunta do Estado e Casa Novella

para a eficiência do programa. Cada entrevistado deu a sua contribuição do ponto

de vista do seu campo de trabalho.

As informações coletadas nas entrevistas foram analisadas, utilizando a técnica

categorial na Análise de Conteúdo (AC) que permitiu separar os conteúdos por

categorias comuns, tendo como base os temas abordados no roteiro das entrevistas

e o cruzamento com a análise documental por meio de procedimentos estatísticos

de análise de dados no Excel. Como indica Bardin (1977):

[...] um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando a obter, por procedimentos, sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção destas mensagens (BARDIN, 1977, p.42).

Como a investigação foi desenhada para fazer uma analise da eficiência na

execução conjunta da Política Pró-Criança e Adolescente no estado de Minas Gerais

por meio do Programa de Volta Para Casa, a maneira que se identificou ser a mais

adequada para alcançar esse objetivo foi o contato com a coordenadora da ONG,

que executou o programa, e a gestora da Coordenadoria da criança e do

adolescente de Minas Gerais. A partir desses contatos, surgiram as indicações de

todas as Unidades de Acolhimento Institucional que participaram do programa, além

dos parceiros estratégicos como Ministério Público e Conselho Estadual da Criança

e do adolescente.4

4 Várias tentativas de contato com a Ex-presidente do Conselho nos anos de 2009/2010 foram feitas,

chegou-se a enviar o questionário para ela por e-mail, mas a mesma não retornou.

Embora de posse de várias informações preliminares, foi necessário um

levantamento anterior sobre o contexto a ser pesquisado, pois parte dos

documentos analisados estava confusa e pouco esclarecedora. Assim o primeiro

contato com a coordenadora da Casa Novella proporcionou uma visão geral acerca

da atividade de trabalho pesquisada, no qual foram discutidas as questões

operacionais e políticas do processo de criação do programa DVPC e, ao final, levou

à definição dos sujeitos a serem entrevistados.

A partir disso, os contatos, por telefone, foram realizados com todos os

diretores/coordenadores das Unidades de Acolhimento Institucional, que foram

escolhidos com base nos seguintes critérios: 1) estar funcionando regularmente; 2)

fazer parte da região metropolitana de Belo Horizonte e ter participado desde a

primeira etapa do programa em 2008; 3) fazer parte das regiões geográficas de

Minas Gerais com maior número populacional. Aos abrigos que se encaixavam

nesse último critério, devido à distância geográfica, foi enviado por e-mail o

questionário para preenchimento.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 ESTADO E SOCIEDADE CIVIL 2.1.1 Reforma do Estado e Sociedade Civil: conceitos e história. Na chamada reforma do Estado, por meados dos anos de 1990, deu-se inicio ao

surgimento de um novo pensamento para a esfera pública, trazendo à tona o

aparecimento do conceito de público não-estatal. Tal conceito concerne na mudança

da relação estabelecida entre Estado e sociedade e parte do entendimento da

organização da sociedade civil compartilhando com o Estado a produção de bens e

serviços públicos.

Assim, nos anos 90, foi difundido um novo modelo de relação entre Estado,

sociedade civil e mercado, que representa um outro paradigma, uma mudança no

cenário social, político e econômico. Teodósio (2010) chama esse novo modelo de

Parcerias Trissetoriais.

Antes disso, na efervescência dos movimentos sociais em fins da década de 80, os

direitos sociais formalizaram-se como pauta da agenda política e como condição

essencial da construção da cidadania dos brasileiros. Essa efervescência é, em

parte, explicada pelos graves problemas do país vivenciados nos anos anteriores.

Passado o período conhecido como ‘milagre econômico’ (que durou até o início da

década de 70), a concentração das riquezas aumentava em proporção semelhante

ao contingente de pobres que proliferava (tal concentração já acontecia no período

do “milagre”). Os anos seguintes foram marcados por recessão e pelo

aprofundamento do fosso social que separava os ricos dos pobres. Nesse contexto,

fortaleceram-se os movimentos sociais na cena política brasileira. Protagonistas da

luta contra a ditadura militar e pela redemocratização do país, os movimentos sociais

exigiram do Estado a possibilidade de participarem do processo decisório das

Políticas Públicas.

A partir da Constituição Federal de 1988, essa relação Estado e Sociedade sofreu

alterações que trouxeram como legado à sociedade uma serie de direitos políticos,

civis e sociais, que, atrelados a outros fatores, somaram esforços na tentativa de

assegurar aos indivíduos a condição de cidadania. No entanto o que se percebe é

que o Brasil formalizou um conjunto denso de normas, que impunha uma nova

configuração em relação às políticas sociais e ao gasto público, mas não estava

preparado estruturalmente para tal, ou seja, criaram-se instrumentos legais para

garantir os direitos, mas não foram criados mecanismos que os tornassem

imediatamente efetivos.

Para Luza (s/d),, no contexto da elaboração e aprovação da Constituição de 1988, a

ampliação dos deveres sociais do Estado aponta para uma ingovernabilidade do

mesmo. O excesso de demandas sociais colocadas ao Estado entraria em choque

com a impossibilidade de atender a essas demandas, levando à formação de

embates corporativos dentro da esfera política, em que os grupos mais organizados

conseguiriam atender mais as suas reinvindicações do que os grupos minoritários.

O fato é que, com a Constituição de 1988, conhecida como constituição cidadã, o

Brasil passa a adotar o modelo de Estado Democrático de Direito. Para Costa e

Stein (2010), esse modelo, no contexto da complexidade normativa da constituição,

aponta a intencionalidade do legislador com uma formulação que mantém a lógica

do capitalismo, mas impõe ao Estado uma série de deveres, configurando assim os

chamados Estados Sociais, agregando elemento democrático.

Ainda segundo os autores:

É nesse contexto de mudança, ruptura e crise que a Constituição de 1988 ordena a estrutura do processo econômico no Brasil. A necessidade de revisão dos paradigmas dicotômicos entre Estado (público) e Mercado (privado) revela a importância de se buscar alternativas ao Estado neoliberal e também revisar o Estado burocrático. Desse modo, imperiosa uma avaliação da reconfiguração da ordem econômica, em especial após as reformas constitucionais ocorridas na década de 1990, perquirindo sobre alternativas sociais à realização dos direitos fundamentais e à prestação de serviços públicos, em especial os sociais (COSTA e STEIN, 2010, p. 07).

Apesar da chamada Constituição Cidadã, que visa ao bem estar social, as práticas

permeadas pelo contexto neoliberal ganharam força nos governos que seguiram a

década de 90, na qual o Estado claramente atuava como mínimo.

A reforma do Estado foi amplamente discutida e debatida nas décadas passadas,

com inúmeras criticas e divergências em relação ao tema. Ganhou forças no

chamado movimento de ajuste global que trazia no cerne da discussão um modelo

econômico e político, o que significou, no Brasil, entre outras intervenções, as

políticas neoliberais, as privatizações e a flexibilização de contratos trabalhistas.

Para alguns autores, como Soares (2000), o ajuste neoliberal teve um alto custo

social e implicou diretamente no aumento da pobreza e desigualdade no país,

agravado pela informalidade e pelo desemprego.

Para Ferrarezi (1997), a sociedade civil, diante desse aumento visível da pobreza,

tendeu a negar o fundamental papel do Estado na execução das políticas sociais,

demarcando sua responsabilidade pela situação de precariedade em que vivia a

maioria da população. Essa negação do Estado como protagonista na condução das

políticas públicas permeou todo o processo de descentralização do poder e de

redemocratização, com reflexos até os dias atuais. Whitehead (1999) explicita que,

quando a sociedade vê as ações do Estado como uma ameaça, a tendência é de se

tomar a descentralização e a privatização das práticas como ações viáveis.

Faria, Rocha e Filgueiras (2006) salientam que, nesse contexto de emergência de

novos atores e de certa fragilização do Estado, de valorização da sociedade civil na

gestão pública e de complexificação dos processos sociais, torna-se central a

questão da cooperação e das parcerias.

Teixeira5 (citado por PEREZ, 2005) afirma que:

O fenômeno da participação popular não pode ser creditado somente ao aumento da conscientização por parte de quem está reivindicando, mas também deve ser entendido a partir da esfera governamental. O governo não só abriu espaços como até incentivou a participação da sociedade no processo de tomada de decisão e de implementação das políticas. E o fez não apenas para atender aos interesses de setores da população, mas também para contemplar seus próprios objetivos, na medida em que as organizações podiam tornar os serviços estatais mais eficientes e baratos (PEREZ, 2005, p.44).

Assim, as mudanças que propiciaram a participação de parcelas da sociedade civil

organizada nas discussões das políticas públicas aconteceram em parte pela

pressão desse segmento da sociedade, mas também como curso da iniciativa do

Estado, até então sobrecarregado com políticas centralizadas (PEREZ, 2005).

Movimento semelhante sugere mudanças legais e políticas que têm levado o Estado

5 TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Sociedade civil e Participação Cidadã no Poder Local. Salvador: UFBA, 2000.

a abrir espaço para organizações sociais participarem em diferentes fases de

implementação das políticas públicas.

Essas mudanças, chamadas por alguns de crise do Estado, segundo Ferrarezi

(1997), foram aguçadas pela crise econômica mundial, que abalou fortemente os

conceitos de administração pública, exigindo diversas reestruturações e invocando a

necessidade do aumento de eficiência governamental. Para a autora, era preciso um

Estado mais flexível capaz de se adaptar às mudanças externas.

Em decorrência, surgem na Europa e EUA, na década de 80, as reformas administrativas cujos temas eram: aumento da eficiência, corte nos gastos e atuação mais flexível do aparato burocrático. Tenta-se introduzir a lógica da produtividade e os modelos gerenciais do setor privado na administração pública (FERRAREZI, 1997, p.1).

Na literatura existe uma considerável produção sobre os processos da reforma do

Estado, com análises e pontos de vista polarizados. De forma generalizada, o que

se diz é que o Estado reduziu seu papel de executor para assumir o caráter de

regulador, com a função de coordenar estrategicamente a integração e

intersetorialidade das políticas. É importante destacar que o tema traz à tona da

discussão o papel tradicional do Estado, que foi sendo superado. “O Estado de hoje

está muito mais propenso a exercer uma função de mediador e garantidor do que a

de detentor do poder de império” (BOBBIO, 1985, p.26).

Nessa perspectiva não se pode deixar de citar um dos grandes mentores da

Reforma do Estado no contexto brasileiro, Luiz Carlos Bresser Pereira (1997), que

apontou entre outros argumentos a necessidade de delimitação do tamanho do

Estado a partir das ideias de privatização, “publicização” e terceirização. No seu

projeto, a Sociedade Civil torna-se um membro/parceiro para assumir as funções do

gerenciamento das políticas, substituindo o Estado nas suas funções como saúde,

educação e assistência social.

Nesse contexto, com o propósito de gerar mudanças no desempenho estatal

perante a introdução de outras formas de gestão consideradas inovadoras, menos

burocráticas, descentralizadas e mais flexíveis nas estruturas e procedimentos, a

discussão sobre a Reforma do Estado precisa ser compreendida dentro de um

contexto global, que aponta como uma das principais características a delimitação

do tamanho do Estado, reduzindo suas funções por meio de privatização e

terceirização que, segundo Bresser Pereira (1997), são essenciais para que o

Estado torne seus custos mais baratos e seja mais eficiente na realização de suas

tarefas.

No entanto, como toda discussão acadêmica e política tem dois lados, dois pontos

de vista que podem ou não ser contraditórios, outra forma de conceber a Reforma

do Estado, e que vem ao encontro da proposta deste trabalho, é entendê-la como

um processo de transformação com o intuito de solucionar os problemas de

governança, que correspondem às suas dimensões política e administrativa. Nesse

sentido, uma das alternativas apontadas para a superação dessa crise do Estado foi

o estabelecimento de parcerias entre o setor público e o privado, o que conduz ao

crescimento das chamadas parcerias público/privadas.

No que concerne à relação entre Estado e Sociedade Civil, inicia-se aí uma relação

ora de conflitos ora de cumplicidade que podem ser verificadas, especialmente, no

âmbito das políticas sociais. O processo de abertura do Estado para a sociedade,

presente no cenário descrito acima, traz reflexos contundentes no âmbito da gestão

das políticas públicas mais eficientes e eficazes.

Em cena, a sociedade civil tem uma “nova” função nem de complementar e nem de

suplementar, e sim de dinamizar as iniciativas em conjunto com o Estado e o

mercado, fazendo na prática um modo de gerir que priorize as necessidades e

demandas sociais como será visto mais adiante nos próximos capítulos deste

trabalho.

2.1.2 -Sociedade Civil, Movimentos Sociais e Organizações Não Governamentais

(ONGs)

Nos últimos anos, tem sido comum escutar o termo “Sociedade Civil” como uma

expressão que se popularizou para anunciar “aglomerações”, “fatos”, “mobilizações”,

“movimentos”, carregando uma diversidade de significados. Mas o que se percebe é

que, por trás dessa vasta utilização do termo, não está compreendida uma

discussão aprofundada sobre suas origens e seus reais significados. Dessa forma, o

termo passa a ser empregado em diversos contextos, para enunciar participação,

para fazer oposição ao governo, para se falar em estruturação das sociedades e,

especialmente, como sinônimo de movimentos sociais.

Por sociedade civil compreende-se agrupamento de pessoas, estruturado sob a

forma de uma instituição, sem finalidades lucrativas, tendo como objetivo comum

lutar por causas coletivas e/ou apoiá-las. Nessa perspectiva, as Organizações da

Sociedade Civil ou as Organizações Não Governamentais estariam integradas a

essa sociedade e representariam um novo espaço organizador da sociedade civil.

Teixeira (2002) diz que

O termo ONG foi utilizado pela ONU na década de 1940 para designar

diferentes entidades executoras de projetos humanitários ou de interesse

público. No Brasil, a expressão referia-se principalmente às organizações

de "Cooperação Internacional”, formadas por Igrejas (católica e protestante),

organizações de solidariedade, ou governos de vários países, a partir de

meados dos anos 1990. Com a Conferência Mundial sobre o Meio

Ambiente, conhecida como ECO 92, o termo passa a ser utilizado de forma

mais ampla referindo-se às instituições de utilidade pública sem fins

lucrativos (TEIXEIRA, 2002, p. 106).

O conceito de sociedade civil, segundo Luza e Simonatto (2011), é definido como

espaço de transferência de potencialidades democráticas, luta por direitos e

constituição de uma esfera pública sintetizada por meio da atuação das

organizações não governamentais.

A expressão sociedade civil passa a ocupar espaços nas discussões acadêmicas,

nos discursos políticos e, especialmente, entre os movimentos sociais. Nas ciências

sociais, o termo também tem sido intensamente empregado e tem suscitado debates

em diversas esferas da sociedade.6

Atualmente é muito comum sociedade civil e participação aparecerem como

elementos-chave em agendas diversas, nas políticas e, especialmente, quando se

fala em democracia, transparência e controle social das instituições políticas, do

fortalecimento da capacidade de ação e participação da sociedade na gestão pública

6 Sérgio Costa (1997), Evelina Dagnino (2002) e Arato e Cohen (1989) dão substância e densidade à

discussão de sociedade civil na contemporaneidade e serão importantes fontes de consulta para este trabalho

e, é claro, nas literaturas da democracia participativa e da própria sociedade civil,

sendo, muitas vezes, utilizados para falar da esfera da vida privada, em oposição ao

Estado.

Do ponto de vista da concepção teórica, das iniciativas até o momento apreendidas

e da intenção mais do que manifesta de apresentar uma breve introdução histórica e

conceitual do termo, enfatiza-se novamente que não há a pretensão de se descrever

um conceito fechado, de se chegar a um consenso quanto à terminologia “sociedade

civil”.

É possível afirmar que sociedade civil seja um dos conceitos da teoria política

clássica mais usado no discurso social e político contemporâneo. Inúmeras

classificações têm sido feitas por vários autores e, desde Aristóteles, o conceito tem

sido discutido por quase todos os pensadores políticos ocidentais, passando por

Hobbes, Locke, Hegel, Tocqueville e Gramsci.

Embora tão distantes no tempo, pode-se dizer que esses autores continuam

influenciando o pensamento de nossos contemporâneos. A partir da pesquisa no

livro Os clássicos da política de Costa Weffort (2008) pode-se apreender que o

conceito de sociedade civil era visto, em Hobbes, Locke e Rousseau, como sinônimo

de Estado, em oposição ao “Estado de Natureza”.

Hobbes, em “Leviatã”, foi um dos primeiros a colocar a questão das origens da

sociedade de uma forma sistemática, instituindo uma distinção entre o “Estado de

Natureza” e a sociedade civil. Mas foi a obra de Hegel (citado por Costa, 1997, p.

04) a primeira em que o “conceito de sociedade civil vem assumir um estatuto

teórico efetivo”. Como ponto de partida, para se empreender o conceito, Hegel

define a sociedade civil como instituições intermediárias que se situam entre a

família e o Estado.

Hegel é um autor relevante para a presente discussão. Para ele, conforme Costa

(1997), a sociedade civil era constituída por associações, comunidades e

corporações que teriam um papel normativo e sociológico fundamental na relação

entre os indivíduos e o Estado.

Outros dois importantes autores para o tema da sociedade civil são Gramsci (1987),

que introduziu o modelo Tripartite (sociedade civil-economia-Estado), e Habermas

(2003), que concebe as duas esferas baseadas no entendimento de que o mundo

social é composto por um sistema que se subdivide em subsistema político,

subsistema econômico e mundo da vida (formado pelas esferas pública e privada).

Cohen & Arato (1989), entre tantas contribuições importantes, descrevem que

apoiam a visão política dual do modelo dialético de sociedade – sistema/mundo da

vida – desenvolvido por Habermas.

Sociedade, por si só, também é um conceito complexo. Quando adicionado a ela os

adjetivos civil e organizada torna-se ainda mais complexo e relacional. O conceito de

Sociedade Civil tal como entendido por Gramsci, um dos maiores pensadores do

século XX, resultou no mais rico e intrigante dos últimos tempos e sinaliza uma nova

base para a ideia de política. Segundo Gramsci (citado por Potyara, 2001, p.159), “é

o conjunto das instituições responsáveis pela representação dos interesses de

diferentes grupos sociais, bem como pela elaboração e ou difusão de valores

simbólicos, de ideologias”.

No século XX, há sem dúvida um revigoramento da ideia de sociedade civil, que

volta às Ciências Políticas, num contexto histórico e político (redemocratização na

América Latina, no Leste Europeu) que enriquece e influencia os significados do

termo, como foi apontado na seção anterior.

Fabio Wanderley Reis (2002), um cientista político brasileiro, sustenta que a

sociedade civil, entendida como foro de solidariedade aos quais os indivíduos

aderem voluntariamente, é análoga ao mercado político. Isso pelo fato de os

interesses não serem compreendidos apenas como restritos ao âmbito econômico,

mas sim como conexos a todo valor e objetivo de natureza material.

Em relação aos movimentos sociais, autores brasileiros, que têm se dedicado ao

estudo do tema, como Evelina Dagnino (2002) e Maria da Gloria Gohn (2003),

mencionam a institucionalização dos mesmos. Para Gohn (2010), não é o fim dos

movimentos sociais, e sim novas formas de configuração.

Na realidade histórica, os movimentos sempre existiram e cremos que sempre existirão. Isto porque eles representam forças sociais organizadas, porque aglutinam as pessoas não como força-tarefa de ordem numérica, mas como campo de atividades e de experimentação social, e essas atividades são fontes geradoras de criatividade e inovações socioculturais (GOHN, 2010, p.336).

Para Ruth Cardoso (2004), essa fase da institucionalização ocorre em um contexto

político que obriga os movimentos a repensarem sua atuação e é, nesse contexto,

que se faz necessário, antes de qualquer coisa, demarcar, como feito acima no

conceito de sociedade civil, o entendimento sobre o conceito de movimentos sociais.

A definição encontrada nos textos de Gohn (2005) explicita movimentos sociais

como ações sociais coletivas de caráter sociopolítico e cultural que viabilizam

distintas formas da população se organizar e expressar suas demandas.

Os movimentos sociais são atores coletivos, grupos de pessoas que se originam de

tensões estruturais. Apesar de o senso comum associá-los à anarquia e violência,

ainda que nem todos usem dessa estratégia como forma de mobilização, acaba-se

passando deles uma imagem negativa e deturpada.

Outra origem para os movimentos sociais é a experiência cultural comum, quando,

por exemplo, as pessoas mobilizam-se para exigirem a modificação de um dado

status quo (como o movimento feminista). Ou quando as vulnerabilidades comuns

transformam-se em demandas coletivas, muitas vezes traduzidas em demandas

materiais, a exemplo dos movimentos de bairro, nos quais as pessoas mobilizam-se

em razão da carência de água e saneamento.

É importante frisar que o movimento é uma “ação humana”, um processo de

mobilização permanente; uma estratégia para ação – ação coletiva, conjugando

esforços e recursos para o alcance de um fim comum que fuja aos padrões

rotineiros e seja visto por vários autores como uma expressão de poder da

sociedade civil. Nessa perspectiva, são processos político-sociais e não sinônimos

de sociedade civil.

O que se tinha até a década de 70 eram movimentos locais (como associações de

moradores, por exemplo). O período posterior foi de surgimento de novos atores,

com organizações diferentes e demandas no âmbito da reprodução de bens.

Nesse movimento, a Igreja Católica teve um papel fundamental, especialmente com

os valores propalados pela “Teoria da Libertação”, cujo intuito era proporcionar

melhores condições de vida para a população. Assim, a Igreja passa a ser a

principal instituição de defesa, suporte e legitimação/ sustentação dos movimentos

sociais, como foi o caso das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base).

Já na década de 80, há uma explosão significativa de movimentos sociais no Brasil,

em um contexto político de transformação social. As demandas, que estavam

baseadas nos ângulos materiais (transporte, habitação), são aprofundadas por

aspectos socioculturais, de bens materiais. Outros aspectos relevantes são as

discussões de políticas universais, que levaram grandes contribuições para a

Constituição Federal no final da década de 80.

Após a Constituição Federal de 1988, especialmente no início do século XXI, há

uma constatação da pluralização das Organizações Não Governamentais (ONGs),

com significativa difusão de espaços de participação social (ex: Conselhos) e, com

isso, um ocultamento dos movimentos sociais, fruto, em parte, do alcance dos

objetivos dos movimentos das décadas de 70 e 80, restituição de direitos civis e

políticos, bem como de direitos sociais, culminando com a participação ampliada do

controle social sobre a gestão pública.

Diante desse novo cenário e dessa nova conjuntura política, fala-se no

enfraquecimento dos movimentos sociais. No entanto, o que se pode ajuizar na

caminhada analítica dos autores de referência, é uma mudança no perfil dos

movimentos, pois eles redefiniram-se em razão dessas mudanças, como aponta

Gohn.

[...] ao longo dos anos 90, os movimentos sociais em geral, e os populares em especial, tiveram que abandonar as posturas mais críticas e ficarem mais ativos/propositivos. Passaram a atuar em rede e em parceria com outros atores sociais, dentro dos marcos da institucionalidade existente e não mais à margem, de costas para o Estado, somente no interior da

sociedade civil, como no período anterior, na fase ainda do regime militar (GOHN, 2005, p.149).

Nessa mesma década, as Organizações Não Governamentais ganharam maior

visibilidade. Na década de 1990, mudanças sociopolíticas, econômicas e culturais

influenciaram os movimentos sociais no Brasil, porque, a partir da reforma do

Estado, delega-se à sociedade a execução de algumas ações na área de saúde,

educação e habitação, nas quais acontecem os processos de reestruturação

produtiva, com a flexibilização das relações de trabalho.

Um dado mais recente foi a formalização de uma legislação de OSCIPs

(Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público), uma qualificação/titulo

decorrente da lei 9.790 de 23/03/99, permitindo que as instituições tenham acesso

direto ao orçamento público.

Surgem, também, associações responsáveis pela articulação de instituições da

Sociedade Civil, facilitando o trabalho em rede (ABONG7, RITS8,), fortalecendo as

instituições e os movimentos sociais. Proliferam, também na década de 90, novas

formas de mobilização, facilitadas pelas tecnologias de comunicação (especialmente

a Internet).

Vale fazer um pequeno adendo antes de encerrar essa sessão, que apesar de ser

muito comum a utilização do termo Terceiro Setor, para falar de Sociedade Civil,

ONGs e Organizações Sociais, o uso do termo não será vinculado neste trabalho,

pois os conceitos associados à ideia de Terceiro Setor são amplos, imprecisos e

contraditórios entre si. Além disso, falta ao termo uma identificação histórica como

ocorre com os movimentos sociais e as ONGs.

Assim, a concepção de ONG aqui discutida seguirá a tipologia definida por Teixeira

(2002) – “diferentes entidades executoras de projetos humanitários ou de interesse

público”. No entanto a reflexão em torno dos termos e conceitos não se esgota aqui

com a definição acima. Outros questionamentos serão feitos em torno do termo ao

longo do trabalho a fim de enriquecer e problematizar a reflexão.

7 ABONG - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais

8 RITS - Rede de informações para o terceiro Setor

2.2 Gestão Social da Política da Criança e do Adolescente

2.2.1 Gestão social: Alguns pressupostos

O tema da gestão social, recente do ponto de vista da ciência brasileira, tem sido

objeto de estudo e pesquisa desde a década de 1990 em várias universidades

nacionais e internacionais, que investem na busca de seu conceito. Ao longo dos

últimos dez anos, o tema vem alcançando o posto de área de conhecimento

inovadora e, ao mesmo tempo, complexa, cujos paradigmas estão por ser definidos.

A delimitação do conceito, do campo de atuação e dos instrumentos ainda é um

desafio para os estudiosos. A pesquisa bibliográfica realizada para este trabalho

aponta uma área de conhecimento interdisciplinar, que tem sido demandada pelas

inquietudes do trabalho de diversos profissionais, de organizações governamentais,

não governamentais e do mercado que enfrentam, nas suas práticas sociais, um

crescimento considerável da atuação no território brasileiro com um grande apelo

para a gestão chamada participativa, tendo como principal desafio a sua

instrumentalização.

Os estudos realizados nos mais diversos textos sobre o tema da gestão social

apontam que o conceito nasce dos campos da administração, economia, sociologia,

e por fim, com grande destaque, do Serviço Social9. Como o conhecimento teórico é

fundamental para compreender os processos históricos, a apresentação deste

capítulo assim justifica-se, pois objetiva resgatar referências construídas, acerca das

questões implicadas ao objeto de estudo aqui desenvolvido. Como diz Maia (2005,

p.41): “Essa aproximação com os referenciais pode parecer, por vezes, óbvia,

entretanto é carregada de sentido, já que as palavras revelam práticas e ideias que

apontam ações e propósitos”.

Em termos de conceituação, é possível encontrar nos anais publicados pelo

Encontro Nacional de Pós-Graduação em Gestão Social (ENAPEGS) diversos

autores que tentam delimitá-lo como, por exemplo, Tenório (2009, p.12) que

9 Ver Maia (2005), Tenório (1998, 2002), Fischer (2002).

escreveu: “caracteriza-se por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no

qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais". Ainda,

segundo esse autor (2005, p.8), a gestão social "deve atender, por meio da esfera

pública, ao bem comum da sociedade".

No dicionário da Educação Profissional, de autoria conjunta de Lucília Machado e

Fernando Fidalgo (2000), gestão social é definida como:

Uma modalidade de gerenciamento das políticas sociais que exige modelos flexíveis e participativos, que envolvam negociação e participação plural de uma variedade de interlocutores nas decisões e ações envolvidas nas diversas políticas [...]. Pressupõe a descentralização política, a articulação com a política econômica, o fortalecimento da capacidade institucional, participação, controle social e avaliação [...]. É também fundamental o desenvolvimento de ferramentas de gestão que possam facilitar e institucionalizar um trabalho de transformação das políticas e programas sociais (FIDALGO e MACHADO, 2000, p.56).

O que se percebe com os conceitos apresentados é a associação da gestão social

às políticas sociais, à prática das organizações sociais, às parcerias para o

desenvolvimento, numa visível articulação entre governos, empresas e organizações

da sociedade civil como uma alternativa ao modelo hierárquico e centralizador do

Estado para os processos de transformação social.

Vários autores acreditam que a gestão social opera ou deveria operar nos dias de hoje a partir de práticas não fundadas em conflitos ideológicos, mas sim em consensos e colaborações, reproduzindo a construção social do discurso que remete as parcerias Trissetoriais o status de uma nova dimensão de relacionamento de atores da sociedade civil, Estado e mercado na esfera pública (TEODÓSIO, 2010, p.160).

Há uma tendência, no senso comum, de aproximação entre a gestão social e a

gestão de uma forma geral, desde o nível das políticas sociais ao das organizações

da sociedade civil. Assim, a partir de ideias chaves sobre o termo gestão social,

identificadas na pesquisa teórica, foi possível absorver as principais tendências

conceituais que balizam a elaboração deste trabalho.

Tenório (2002, p.7), um dos pioneiros no estudo do tema da gestão social,

conceitua-a como: “O conjunto de processos sociais no qual a ação gerencial se

desenvolve por meio de uma ação negociada entre seus atores, perdendo o caráter

burocrático em função da relação direta entre o processo administrativo e a múltipla

participação social e política. serviços e riquezas societárias.”

Para Maia e Carvalho, respectivamente:

[...] gestão social como um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do desenvolvimento societário, emancipatório e transformador. É fundada nos valores, práticas e formação da democracia e da cidadania, em vista do enfrentamento às expressões da questão social, da garantia dos direitos humanos universais e da afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova civilidade. Construção realizada em pactuação democrática, nos âmbitos local, nacional e municipal; entre os agentes das esferas da sociedade civil, sociedade política e da economia, com efetiva participação dos cidadãos historicamente excluídos dos processos de distribuição das riquezas e do poder (MAIA, 2005, p.78). Trata-se da gestão das ações sociais públicas, sendo que a gestão do social é a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos. E as respostas a essas demandas e necessidades são as políticas sociais, os programas e projetos sociais. A gestão social tem um compromisso com a sociedade e com os cidadãos de assegurar por meio das políticas e programas públicos o acesso efetivo aos bens (CARVALHO, 1999, p.28).

Por fim, Eloisa Cabral (2007), focada no estudo da gestão social no âmbito do

espaço público não estatal, define:

[...] o processo de organização, decisão e produção de bens públicos de proteção social, que se desenvolve perseguindo uma missão institucional e articulando os públicos constituintes, envolvidos em uma organização que tende a incorporar atributos do espaço público não estatal, na abordagem que faz da questão social. Esses atributos são os elementos que, de forma coordenada e convergente, devem ser observados e tomados como parâmetros no desenvolvimento do processo de gestão (CABRAL, 2007, p134).

Diante de tantas conceituações, pode-se inferir que a gestão social é uma forma de

gerenciar que valoriza a diversidade de saberes, a participação e a construção

coletiva dos objetivos e dos meios para alcançá-los. É um processo que pressupõe

instrumentos participativos de monitoramento e avaliação, atuação intersetorial,

eficácia e eficiência das políticas públicas, gerando transparência e impacto social.

Os autores citados ao longo do trabalho apresentam um foco comum da gestão

social, especialmente em relação à gestão das organizações, gestão das políticas

sociais notadamente ligados à administração, ciência política e ciências sociais.

Vale observar que esse referencial é basicamente utilizado pelas produções que relacionam a gestão às ações, justificando, com isso, o caráter instrumental dado à gestão do social. Por outro lado, vemos ampliados os referenciais teóricos pelos autores que apontam a gestão social como um processo de afirmação ou transformação do desenvolvimento (MAIA, 2005, p.14).

Com isso, a gestão social consolida um espaço de interesse público, com novos

padrões de execução das políticas públicas, cuja relação está diretamente ligada ao

caráter instrumental da ação.

Essas indicações ensejam e corroboram com a questão norteadora deste trabalho,

as parcerias entre Organizações Não Governamentais e o Estado, uma clara

mediação afirmadora da gestão social que poderia trazer mais eficiência para

políticas públicas, conforme será abordado a seguir na próxima sessão.

Os pressupostos acima sinalizam uma série de fatores que indicam os desafios e

especificidades da gestão social nas relações de parceria. A partir desse conjunto de

elementos, aportados para reconhecer o conceito, ficam indicados que, para um

resultado eficiente e eficaz da política pública, faz-se necessário a consideração da

gestão social. Em outras palavras, para fazer Gestão Social é necessário gerenciar

todo um processo que envolve variados métodos e instrumentos de monitoramento,

avaliação, diagnóstico, análise e tomada de decisão.

2.2.2 Estado e Sociedade Civil: novas relações para a gestão social de políticas

públicas

Para dar continuidade à jornada da discussão teórica aqui proposta, é oportuno

retomar o pensamento de Barros e Castro (2011, p.2) que considera que “o

fortalecimento da sociedade civil como esfera pública trouxe mudanças de

paradigma no campo disciplinar da gestão pública (KEINERT, 2000; COELHO,

2006), e possibilitou o aparecimento da gestão social como campo de atuação e

área de produção acadêmica”.

Ainda, segundo os autores Barros e Castro (2011, p.4) “o papel do Estado na gestão

social é motivo de polêmica. Enquanto em Paula, Bresser-Pereira e Carvalho (1999),

a primazia é do Estado, em Tenório, Fischer, Schommer, França Filho e outros, a

sociedade civil é a protagonista”.

É evidente que a referência para tratar as relações Estado e Sociedade é histórica e

complexa. Tal relação tem sido descrita a partir de profundas tensões e de tentativas

de clarificação quanto ao que compete ao Estado e ao que compete à Sociedade

civil, especialmente quando o tema em voga é a execução de políticas públicas.

Como descreve Jacobi (2005),

Os atores sociais que emergiram na sociedade civil após 1970, à revelia do Estado, criaram novos espaços e formas de participação e relacionamento com o poder público. Esses espaços foram construídos tanto pelos movimentos populares quanto pelas diversas instituições da sociedade civil que articulam alianças de resistência popular e lutas pela conquista de direitos civis e sociais (JACOBI, 2000, p.19).

Os registros históricos sinalizam um Estado centralizador, com um papel tradicional

de implementar e tomar as decisões em relação às políticas públicas. No entanto,

mais recentemente, as parcerias entre o Estado e as organizações não

governamentais alcançaram um cenário de grande visibilidade na execução das

políticas, chegando, conforme a análise de Franco (1996), a um paradigma

emergente, que sinaliza o Estado como um dentre um conjunto de agentes que

aportam recursos e implementam políticas sociais.

Segundo Costa (2010) e Keinert (2007), o antigo modelo da administração pública,

burocrático e lento, não se adapta mais às novas exigências da gestão social que

estabelece cada vez mais um Estado eficiente, eficaz, flexível e capaz de se adaptar

constantemente às novas demandas dos programas sociais e às reduções

orçamentárias.

Destarte toda a discussão sobre a quem compete determinado papel na execução

das políticas públicas/sociais, é sabido que as parcerias entre os setores público e

privado assumiram uma posição de extrema relevância e que trazem contribuições

inegáveis aos processos de emancipação da população e de fortalecimento nas

execuções de programas e projetos sociais.

A emersão dos novos atores e os modelos de organização por estes adotados

trouxeram uma nova tônica à gestão pública e, consequentemente, à gestão das

políticas públicas sociais. É importante esclarecer que as políticas sociais

representam uma modalidade de políticas públicas, que, nas ideias de Pereira

(2001), são formuladas/executadas com o intuito de enfrentar os resultados

inadvertidos gerados pela economia de mercado, visando especialmente à

composição da renda dos cidadãos e à promoção de uma vida mais digna.

É interessante fazer uma breve pausa e retratar o conceito de políticas públicas de

Rocha (2001):

As políticas públicas referem-se a decisões governamentais projetadas para atacar problemas que podem estar relacionados, por exemplo, à política externa, saúde pública, proteção do meio ambiente, crime e desemprego, dentre outros. Seus efeitos são diretamente válidos para a sociedade, ou seja, tem poder vinculatório. As políticas públicas são predicados dos governos, implicam decisões fortalecidas em um programa que utiliza, em última instância, a virtualidade do uso da força para a sua realização (ROCHA, 2001, p.12).

Política pública é uma expressão polissêmica que tem sua origem nas ciências

políticas, definida aqui como o conjunto de ações ampliadas e articuladas, com

recursos financeiros e humanos, que tem por finalidade garantir a todo cidadão os

seus direitos, permitindo o acesso aos bens e serviços coletivos. Compreendidas,

conforme Giovanni, como:

[...] uma forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as relações sociais travadas também no campo da economia. Penso, também, que é exatamente nessa interação que se definem as situações sociais consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos, os meios, os sentidos e as modalidades de intervenção estatal (GIOVANNI, 2009, p.5).

Políticas Públicas são ações do governo voltadas para o bem comum e o interesse

público. Em outras palavras, são as medidas e intervenções impulsionadas pelo

Estado visando a melhorar a vida da população, a garantir e a ampliar direitos. Para

isso, necessita de um arcabouço político administrativo que exige do governante

arranjos institucionais.

É nesse arranjo institucional, sobre o qual se constituem as parcerias entre Estado e

ONGs, que fica mais explicito o conceito de gestão social, trabalhado por Tenório

(2005), como o processo de gestão a partir do diálogo, da participação e

compartilhamento de decisões. Dessa forma, as parcerias entre Estado e ONGs

podem indicar a gestão social, apontando um novo modelo de relações para o

enfrentamento dos desafios sociais. Conforme Schommer e Boullosa (2009), “A

gestão social passa, então, a ser vista como construto estratégico capaz de dar

sentido e reconhecimento a experiências localizadas até então dispersas”. Para as

autoras (2009), o processo de construção da gestão social como alternativa de

governança e de relação entre atores evidencia o propósito de avanço rumo à

democratização nas relações sociais. Com essa perspectiva, isola-se a ideia de um

Estado centralizador que restringe público e privado, para uma concepção de

espaços de interação ampliados à noção de espaço público.

Compreendidas e observadas sob vários pontos de vista, as parcerias representam

as estratégias adotadas pelas ONGs em relação ao governo e vice-versa.

É uma relação acordada, baseada em um conjunto de ligações entre duas ou mais organizações em um projeto de desenvolvimento, em geral envolvendo uma divisão de papéis e responsabilidades, tendo em comum a busca dos mesmos objetivos (CKAGNAZAROFF et al., 2007, p. 7).

É importante observar que as parcerias com o governo nem sempre retratam a

realidade apresentada acima. Normalmente as relações e alianças são criadas

mediante um prévio processo de negociação. O que tem sido defendido por alguns

autores, como Dowbor (2002), é que as parcerias firmadas pelo Estado retratam

uma realidade, algumas vezes, de difíceis negociações e de tentativas de

cooptações.

Justificativas para a concretização de parcerias são diversas, indo desde as

vantagens econômicas (pois as ONGS normalmente entram com contrapartida), até

uma maior eficiência das ações, transparência e avanço na democracia. Para

Junqueira (2000, p. 40), as alianças, parcerias ou redes intersetoriais “constituem

um meio de tornar mais eficaz a gestão das políticas”.

Partindo do pressuposto apresentado por Junqueira, um novo arranjo e uma nova

forma de administrar estão à tona, denominados aqui pelo termo Gestão Social,

cujas referências são: o diálogo, a negociação, o acordo, a descentralização e a

colaboração.

Parte-se aqui do pressuposto de que as parcerias sejam uma prática que poderia

propiciar a gestão social, dando suporte aos processos decisórios estratégicos e de

implantação de políticas públicas destinadas a um bem comum.

O que se registra é que a relação entre o Estado e as ONGs, no plano da

administração pública, remete ao principio da eficiência e do planejamento o que

impacta diretamente na execução da política social. Esse princípio pode ser

facilmente identificado no contraponto aos modos de gestão tradicional do governo,

fundado em hierarquia, controle e racionalização para um modelo voltado para

objetivos de longo prazo, mais eficaz e eficiente.

Nesse contraponto, faz-se compreender que a gestão social, pelo viés das

parcerias, está relacionada ao processo de articulação e gestão participativa,

controle social e eficiência nas políticas públicas.

A gestão social, efetivada por meio das parcerias entre Estado e Sociedade Civil,

aparece como uma alternativa de organização que assegura a participação dos

cidadãos e traz respostas inovadoras. O encontro entre a gestão social e as

parcerias, na perspectiva da descentralização política, oferece expectativas no

campo da administração pública e traz tendências, como o dinamismo, a

desburocratização e o impacto social, que obrigam os governos e sociedades a

repensarem suas formas de organizar-se e relacionar-se.

O papel das ONGs, antes denunciador e provocativo, dá lugar a uma postura

negociadora e favorável em uma cooperação mais próxima com o Estado. Na última

década, as ONGs, em geral, assumiram um papel relevante na execução das

políticas públicas, principalmente em âmbito municipal. A promulgação da

Constituição Federal de 1988 e a criação da lei das OSCIPs (Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público), em 1999, respaldaram legalmente a relação

público-privada, que mantém atualmente um intenso processo de articulação e

cooptação.

O que se tem apreendido tanto na literatura recente quanto nas experiências

propriamente ditas é a necessidade de superação da histórica dicotomia público-

privada, que tinha por trás um discurso que desvinculava a eficiência das ações do

governo, com uma forte tendência de demonização do Estado como público e

sublimação do privado (ABRAMOVAY, 2004).

As experiências de gestão social das políticas públicas têm provocado uma reflexão

sobre a evolução de novos parâmetros nos papéis e na relação entre o Estado e

Sociedade, na abertura de novos espaços para formulação, gestão, controle e

avaliação das políticas, como, por exemplo, os conselhos gestores, que podem ser

espaços privilegiados de participação cidadã.

Na busca por ações assertivas, que efetivem transformação social e atendam às

demandas e necessidades da população, a gestão social vem progressivamente

afirmando-se como uma alternativa plausível aos modelos de governar existentes.

As experiências estimulam a refletir que a evolução nas parcerias, na gestão das

organizações sociais, no aumento da responsabilidade social por parte do

empresariado e na abertura dos governos para impulsionar espaços de participação

levam à construção de uma sociedade mais democrática.

As alianças construídas por meio das parcerias têm trazido, sob o ponto de vista da

gestão social, uma nova perspectiva para governos locais na efetivação de políticas

universais e democráticas.

A preconização dos novos papéis do Estado e da Sociedade, a articulação destes e

a coordenação conjunta da gestão social buscam novos espaços políticos e

econômicos que não podem mais ser tratados apenas como uma formalização ou

terceirização, pois têm-se mostrado parte importante do desenvolvimento do país,

apontando novos paradigmas que ultrapassam as esferas estatais e de mercado.

Assim, diante do exposto, o termo gestão social parece indicar a gestão das

demandas e necessidades da própria sociedade, as quais extrapolam a ideia de o

Estado ser o único responsável para tal. As articulações com as organizações da

sociedade civil, em maior ou menor grau e nas suas diversas formas de parceria,

indicam um modo de gerenciar processos e instrumentos, por meio do diálogo, da

participação e da tomada de decisões coletivas, valorizando diferentes vozes e

saberes em cada contexto específico.

Surge, no cenário teórico-político, outra forma de fazer política, com o argumento de

maior eficiência na gestão de políticas públicas inclusivas que promovam a

cidadania e os direitos humanos.

Na discussão feita anteriormente na primeira sessão deste capitulo, buscou-se

brevemente refletir sobre algumas características estruturais do Estado brasileiro,

para, a partir disso, compreender a assunção da sociedade civil como importante

parceira na execução das políticas públicas, especialmente das políticas para

crianças e adolescentes.

O que se apresentará adiante terá como cerne a política da criança e do

adolescente no contexto da parceria sociedade civil e Estado até se chegar à

discussão propriamente dita da avaliação da execução conjunta do programa De

Volta pra Casa.

2.2.3- Política da criança e do adolescente no contexto da Gestão social

A infância e a adolescência têm sido, ao longo da história, foco de intervenção do

Estado e da sociedade, com ações que ora se transformam em políticas públicas,

ora são isoladas e de efeito paliativo.

Entre os estudos realizados no campo das políticas públicas no Brasil, há um

número considerável de trabalhos que falam sobre a política da criança e do

adolescente. Uma das áreas de maior atuação governamental e não governamental

na atualidade foi marcada no passado pela marginalização de uma infância pobre

engendrada pelo Estado e pela igreja com atendimento assistencialista e caritativo e

pela ausência de prioridade na agenda política dos governantes.

O preceito histórico e social dos serviços de proteção à criança e ao adolescente, no

Brasil, sinaliza como a realidade socioeconômica e cultural traçaram a questão da

infância no país, com evidente inexistência de um sistema que garantisse a efetiva

proteção aos meninos e meninas.

Dessa forma, tratar de uma política social pública, como o caso da política para

crianças e adolescentes, requer inicialmente conhecer a história e a realidade desse

público dentro do contexto nacional e, mais propriamente, do estado de Minas

Gerais, foco desta pesquisa.

A luta pelos direitos da criança e do adolescente orientava-se até o final da década

de 1980 com o objetivo de superar a concepção restritiva das políticas públicas que

lhes era atribuída devido à não maioridade (SPOSITO; CARRANO, 2003).

Em 1988, com a Constituição Federal, a sociedade viu-se mobilizada para propor

ações que pudessem superar as situações excludentes e, como fruto dessa

participação, deu-se a redação do Estatuto da Criança e Adolescente – ECA, lei

federal de número 8.069, promulgada em 13 de julho de 1990:

[...] O ECA é o marco legal de um processo prático-reflexivo que se dispôs a transformar o estatuto da menoridade brasileira, especialmente naquilo que se refere aos que estão em processo de exclusão social ou em conflito com a lei. O ECA, além de representar radical mudança de rumo ético-político perante o antigo ordenamento jurídico-institucional configurado no segundo Código de Menores (1979), gerou estruturas colegiadas nos âmbitos nacional – Conselho Nacional dos Direitos da criança e do Adolescente (CONANDA), estadual e municipal – (conselhos estaduais e municipais de direitos da criança e do adolescente) (SPOSITO; CARRANO, 2003, p.19).

A partir do ECA, crianças e adolescentes passam a ser vistos como sujeitos de

direitos. No Brasil, o Código de Menores, legislação que antecedia o Estatuto, não

os reconhecia como sujeitos – para a legislação, vigente naquela época, crianças e

adolescentes eram delinquentes e carentes, o que encobria as reais causas das

dificuldades vividas por esse público. Foi preciso um tratado internacional: a

Convenção Internacional dos direitos da criança - CDC, para introduzir essa

discussão no mundo.

Uma das legislações mais comentadas e reconhecidas nacionalmente e

internacionalmente como um dos maiores avanços em termos de proteção à

infância, a aprovação do ECA, marcou um momento histórico de participação

popular no Brasil.

A participação de diversos atores na formulação de demandas para se pensar em

políticas públicas sempre foi fundamental na história brasileira, da mesma forma na

área da criança e do adolescente, que se consolida na década de 90 e ganha

destaque em direção à luta pela garantia de direitos.

O reconhecimento da criança e do adolescente como sujeito de direito mudou o

marco de referência legal. A prioridade absoluta no atendimento aos seus direitos,

garantida em lei, impôs ao Estado e à sociedade uma série de obrigações,

regulamentando a ação das políticas públicas para esse público.

Sem dúvida, as políticas públicas têm um papel crucial para efetivar direitos, não é

diferente com as crianças e adolescentes. Para a efetivação e implementação de

políticas voltadas para a proteção integral delas, o ECA determina em seu Art. 86

que:

A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL, 1999)

Dessa forma, a implementação do Estatuto foi pensada para se consolidar por meio

de um sistema chamado de SGD (Sistema de Garantia de Direitos), que representa

o arcabouço da política de atendimento à infância e adolescência no Brasil e

compreende um conjunto de organizações, programas e serviços de atendimento

enredado em diversas conexões no qual devem atuar de forma articulada e

integrada diversos atores como conselhos, secretarias de governos, instituições,

promotorias que passam a ser corresponsáveis pela efetivação dos direitos da

criança e do adolescente.

É importante registrar que, paralelamente ao processo de elaboração e

implementação das políticas sociais destinadas à criança e ao adolescente,

acontecia no Brasil o período de redemocratização, com características importantes

para a política pública como: a reforma administrativa do Estado, a descentralização

e a municipalização de políticas públicas, a institucionalização do controle social, a

cogestão política, bem como a mobilização e participação social de diversos setores

da sociedade civil.

Assim, sob essa ótica, a política da criança e do adolescente estruturou-se, com um

importante destaque para a presença da sociedade civil, realizando o atendimento

direto, apoiando a reorganização dos serviços e complementando a intervenção

estatal, conforme estabelece o ECA - uma nova atuação da sociedade civil no

processo de formulação e execução de políticas públicas voltadas à população

infanto-juvenil.

Essa nova configuração é importante, pois tenta resolver um problema do passado

com resultados insatisfatórios que caracterizaram as ações sociais governamentais

ao longo de anos.

Portanto, nesse cenário, o novo desafio é pensar políticas integradas e intersetoriais

que considerem a fase de desenvolvimento vivida pelas crianças e adolescentes e

todo o contexto em que vivem suas famílias e comunidades. Nesse sentido, tanto a

Constituição Federal como o Estatuto trouxeram uma inovação, os espaços de

articulação e deliberação da política – os conselhos. Vale fazer uma ressalva: que

não se pode perder de vista que os conselhos são os porta-vozes da política pública.

O papel dessa instância é crucial para ampliar o debate público, promover a

participação e a efetiva implementação dos direitos sociais.

Portanto, como as políticas públicas referem-se aos serviços que concretizam os

direitos garantidos em lei, elas são os mecanismos utilizados pelos governos para

solucionar os problemas vividos pela população. São elas que permitem o alcance

da cidadania, a superação das desigualdades e a obtenção dos direitos

consagrados nas leis e documentos internacionais.

Sua essência é constituída por objetivos e diretrizes que se desdobram em planos,

programas e projetos que, quando bem formulados e implementados, propõem e

utilizam mecanismos de monitoramento e avaliação.

No caso específico da criança e do adolescente, como uma área transversal a várias

políticas públicas, é preciso sempre estar atento às iniciativas em torno da

elaboração de políticas temáticas. As práticas assistencialistas e estigmatizadoras

que prevaleceram por décadas têm sido superadas por ações intersetoriais que

visam a discutir a criança e o adolescente como sujeitos integrais dentro de um

contexto sistêmico que se justapõe ao modelo discutido anteriormente da gestão

social.

As mudanças no perfil das políticas sociais no Brasil nas últimas décadas, o

fortalecimento de canais democráticos de participação e o crescente debate sobre

resultados baseados na eficiência do gasto público promoveram o desenvolvimento

de experiências inovadoras na gestão das políticas.

Para isso, são necessários mecanismos de fortalecimento da articulação entre as

diversas secretarias e ministérios, bem como com a sociedade, organizações sociais

e mercado. Torna-se cada vez mais claro que o modelo de fornecimento de políticas

sociais em que o Estado desempenha todas as funções está sendo substituído por

ações em parcerias que sinalizam um gerenciamento compartilhado e o

equacionamento dos problemas sociais. Como diz Comerlatto (2007, p.266), “as

relações partilhadas entre Estado e sociedade passam a determinar mudanças na

cultura das instituições públicas e de seus agentes nas capacidades propositivas”.

Em Minas Gerais, a área da criança e do adolescente tem iniciativas inovadoras

consolidadas por meio de parcerias entre prefeituras, empresas, organizações

comunitárias e instituições sociais e da mobilização de recursos públicos e privados

que contribuem para a construção de espaços organizacionais flexíveis, dinâmicos e

com impacto social.

No entanto alguns desafios apresentam-se, no âmbito do estado de Minas. A

dimensão territorial e as diferenças regionais são, sem dúvida, dificultadores para se

pensar políticas universais. Com oitocentos e cinquenta e três municípios e índices

tão díspares que vão desde os melhores IDH (Índice de Desenvolvimento Humano)

aos mais baixos, comparados a países da África, o estado precisa prover políticas

que promovam equidade.

A estrutura na qual está montada a atual política para crianças e adolescentes no

governo de Minas tentou superar esses desafios por meio da criação, em 2007, da

Coordenadoria Especial da Política Pró-Criança e Adolescente, CEPCAD, alocada

dentro da Secretaria de Desenvolvimento Social. A CEPCAD tem por finalidade a

coordenação, planejamento, promoção, orientação, monitoramento e avaliação do

desenvolvimento de ações, programas e projetos da política de atendimento e

garantia dos direitos da criança e do adolescente.

O fato de existir dentro da estrutura de secretaria de governo uma coordenadoria

especial para tratar o tema da infância aponta, sem dúvida, o investimento

governamental na área. Contudo, ao mergulhar no cenário da política para crianças

e adolescentes no estado, percebe-se a importância da atuação de outros atores

que se constituem como rede para que os direitos desse público sejam uma

realidade.

A experiência brasileira (a partir de 1990) tem mostrado que a participação social na gestão das políticas públicas vem se ampliando desde a formalização dos conselhos gestores de políticas públicas, a instituição dos fundos orçamentários e a elaboração dos planos na atenção local. Essas políticas são reconhecidas como instrumentos necessários que fortalecem o processo de descentralização para assegurar os interesses da grande maioria da população. Dessa forma, entram em cena novos atores na gestão dos serviços públicos com atribuições partilhadas, re-significando as relações de poder em prol de decisões e práticas intersetoriais que assegurem o acesso e a efetivação de direitos sociais (COMERLATTO, 2007, p.266).

Nessa perspectiva, os convênios e parcerias firmados com organizações não-

governamentais também têm sido uma estratégia utilizada pelo Estado de Minas

Gerais nas ações conjuntas para causar maior impacto de forma mais eficiente. O

modelo referenda-se a uma nova forma de gestão social, flexível e participativa, com

maior autonomia para o gerenciamento dos serviços, apagando a rigidez e

centralismo da tradicional forma de gestão.

2.3 Avaliação de políticas sociais

“Apesar de bilhões de dólares serem gastos todos os anos com projetos sociais, muito pouco se sabe do seu impacto sobre beneficiários e sua viabilidade econômica” Banco Mundial

Há cerca de quinze anos, as organizações que atuam no campo social no Brasil,

influenciadas em grande medida pela cooperação internacional, começavam a se

deparar com questões relativas à avaliação de seus programas e ações.

Igualmente, os governos brasileiros também atentam-se para o assunto que

historicamente foi deixado de lado. Contudo a preocupação com as melhorias da

gestão do setor público sempre esteve muito mais voltada para os processos de

formulação do que para a avaliação propriamente dita.

As evidências apontam que esse desinteresse histórico começa a mudar a partir da

década de 90, cunhado especialmente pelas reformas no setor público, com a

adoção dos princípios da eficiência e eficácia. Além disso, o alto investimento nas

políticas sociais chama a atenção do mundo e cresce o interesse de pesquisadores.

Faria assinala que o momento da reforma do setor público tem a prerrogativa de

dois supostos básicos:

A adoção de uma perspectiva de contenção dos gastos públicos, de busca de melhoria da eficiência e da produtividade, de ampliação da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximização da transparência da gestão pública e de responsabilização dos gestores, em um processo no qual o “consumidor” dos bens e serviços públicos estaria, supostamente, em primeiro plano. O segundo propósito ou expectativa é de que tais reformas pudessem contribuir para uma reavaliação da pertinência das organizações governamentais preservarem todo o seu leque tradicional de atribuições, prevalecendo um contexto de valorização da provisão privada de bens e serviços (FARIA, 2005, p.99).

Dessa forma, a demanda por avaliação emerge dos financiadores, das organizações

e dos governos que passam a compreender que prestar contas de sua atuação vai

além da utilização do recurso financeiro. A sociedade exige mais transparência, e o

impacto das ações torna-se cada vez mais essencial de ser demonstrado em dados

e informações verificáveis. Avaliar políticas e programas sociais tornou-se um

desafio, um dever ético dos dirigentes e governantes, uma ação estratégica e

imprescindível para captação de recursos.

Nesse contexto, cresce a demanda por avaliações, mas ainda são sutis as

publicações brasileiras encontradas, muitas traduções norte-americanas e

adaptações do campo da administração. Também são frágeis as experiências

concretas, nas quais a avaliação faz parte de todo o ciclo dos programas e projetos

sociais.

Logo o tema ganha espaço no discurso dos profissionais, nas discussões cientificas

e metodológicas. É verídico que as ações sociais tomaram outro formato e saem do

campo das “boas intenções” para uma ação mais profissional e preocupada com

resultados. No entanto, o que se percebe é que a prática ainda está longe do

discurso.

Antes de iniciar a discussão do arcabouço teórico sobre avaliação, vale uma

pequena introdução histórica para compreender o caminho até o momento atual.

2.3.1 - Breve Histórico sobre a avaliação de políticas públicas.

Remota dos anos de 1930, nos Estados Unidos, uma das primeiras referências

sobre avaliação de políticas públicas. Trata de um estudo desenvolvido por Ralph

Tyler para avaliar um programa de ensino sobre rendimento escolar e foi

considerado o marco das avaliações naquele país.

Na França, as referências em relação à experiência com avaliação de políticas

públicas data de meados de 1960, quando a administração pública tentou

estabelecer indicadores de custos e dos efeitos previsíveis dos programas

administrativos. Gradativamente, a França incorporou, em sua gestão, a avaliação

que se desenvolveu no campo das ciências sociais e no vocabulário da

administração. Em 1980, instaurou-se no país um marco para as avaliações de

políticas públicas que, em meio ao contexto de crise econômica, tornou-se uma peça

importante para controlar os custos com as ações sociais.

No contexto da América Latina, segundo Mokate (2002), a partir de 1990, inicia-se

um questionamento sobre o papel e a eficiência do setor público. Esse

questionamento possibilitou abrir novas iniciativas para planejar e colocar em prática

processos eficazes de avaliação.

No Brasil, particularmente, não havia, até meados da década de 1980, uma tradição

de avaliação de políticas e programas sociais. Essa prática é relativamente recente

e desponta após o período de redemocratização do país e do boom dos movimentos

sociais em prol dos direitos sociais, da maior transparência e do controle social.

Dentro do cenário da América Latina, a avaliação também ganhou mais investimento

na sociedade brasileira, principalmente, a partir de 1990. No contexto já abordado

anteriormente do projeto neoliberal, ela passa a configurar um mecanismo de

controle do Estado que precisa prestar contas e ser mais eficiente com os gastos

públicos.

No âmbito do estado de Minas Gerais, as exigências quanto á implementação de

sistemas de planejamento, avaliação e monitoramento não são diferentes e o

governo estadual encontra-se às voltas com metodologias de avaliação a partir de

indicadores de resultados. Ao longo dos últimos dez anos, implantou ciclos de

reforma e modernização da gestão pública conhecidas como Choque de Gestão.

O propósito do Choque de Gestão, segundo informações disponíveis no site do

governo do estado10, é permitir a “consolidação de um Estado para Resultados em

Minas Gerais”. Tem como principal objetivo impulsionar a administração pública

estadual a assumir novos padrões comportamentais com inovação em busca de

eficiência e eficácia.

Nessa perspectiva, o Estado trabalharia a partir do conceito de rede que parte do

princípio da gestão participativa envolvendo a sociedade civil. O que estaria explícito

por detrás dessa metodologia é a maior qualidade e eficiência das políticas públicas

e um melhor desempenho dos órgãos públicos.

Nessa conjuntura de reforma do Estado e ajuste econômico, a descentralização

juntamente com a abertura para a participação da sociedade civil na execução dos

programas e projetos sociais passa a ser uma das características marcantes do

impulso dado à avaliação no país.

Para Faria (2005), entre as décadas de 80 e 90, a avaliação das políticas públicas

foi colocada a serviço da reforma do setor público. Entretanto, não obstante, em que

pese o grande impulso experimentado pelas iniciativas de avaliação das políticas

públicas, as iniciativas na área social foram ainda mais lentas e os seus resultados

pouco têm produzido modificações significativas nos rumos das políticas e

programas.

[...] há uma dificuldade de incorporação dos resultados da avaliação nas decisões governamentais, no sentido de orientarem ou reorientarem o planejamento e a execução das ações. Com efeito, especialmente no Brasil, dada à falta de tradição e de uma cultura avaliativa, os produtos das avaliações costumam ser, na maioria das vezes, engavetados, servindo muito mais para atender às exigências pré-estabelecidas pelos organismos financiadores e de controle (FARIA, 2005, p.60).

10

http://www.mg.gov.br/governomg/portal/m/governomg/governo/acoes-do-governo/5802-choque-de-gestao-

de-segunda-geracao/5794/5040

Os relatórios e documentos brasileiros revelam que a função da avaliação nos

programas sociais no país foi incorporada a um modelo inovador de planejamento e

gestão pública e têm apresentado uma grande variedade de conceitos e abordagens

em relação à função de avaliar, especialmente no contexto da experiência de

planejamento, gestão governamental e em desenvolvimento de programas sociais

no nível federal.

Não obstante a isso, as experiências de avaliação ainda são insuficientes e

insatisfatórias, marcadas pela descontinuidade e pouca sistematização dos

resultados. Além disso, as avaliações de políticas e programas sociais no Brasil

enfrentam outro desafio: a complexidade de uma realidade de pobreza,

desigualdade e exclusão social, que superam muitas vezes a capacidade de

respostas desses programas.

Dito isso, a parte que se segue neste capitulo expõe o arcabouço teórico sobre o

tema da avaliação, ressaltando a variedade de conceitos e metodologias utilizadas

pelos estudiosos da matéria. O conhecimento das diversas opções teóricas é

fundamental na escolha do método mais adequado para cada tipo de

programa/projeto em todas as etapas do processo, desde a elaboração da

metodologia até a aferição dos resultados e, conhecê-las, vai contribuir para a

análise do objeto desta pesquisa.

2.3.2 - Conceitos a partir de um arcabouço teórico.

Para iniciar essa discussão, uma pequena definição do termo avaliação apoia e

norteia os caminhos que serão percorridos daqui em diante. De acordo com o

dicionário Aurélio11, avaliação é o valor determinado por peritos, uma apreciação. No

sentido lato, avaliar é atribuir valor a algo, em que, baseado em critérios, se medem

os méritos.

De um modo geral, sinaliza uma forma de conhecer e orientar as ações, portanto se

trata de uma prática sistemática que está longe da ideia do senso comum de

11 FERREIRA, Aurélio Buarque de H. Dicionário Aurélio Eletrônico.

punição. Conforme Belloni (2001, p.14), “avaliação é uma ação corriqueira e

espontânea realizada por qualquer indivíduo acerca de qualquer atividade humana.”

Quanto à avaliação, no que concernem as políticas, programas e projetos sociais,

sem muita pretensão de indicar um conceito único, pois o conceito admite inúmeras

definições, serão apresentadas, logo a seguir, considerações que facilitarão atingir o

propósito desta pesquisa.

Não obstante, também nos determinantes do processo de avaliação, pode-se

perceber que o tema da avaliação, quando relacionado a projetos, programas ou

políticas sociais, de acordo com Almeida (2008), precisa ser analisado sob a ótica de

um referencial mais amplo que inclui temas como políticas públicas; controle público

e controle social; gestão democrática; entre outros. Por sua vez, esses temas podem

ser analisados, segundo distintas perspectivas teóricas que orientam diferentes

métodos e instrumentos de análise.

Ala-Harja e Helgason (2000) indicam que não existe consenso quanto ao que seja

avaliação de políticas públicas.

Não há consenso quanto ao que seja avaliação. O conceito admite múltiplas definições, algumas delas contraditórias. Isso se explica pela variedade de disciplinas (economia, formulação de políticas e procedimentos administrativos, estatística, sociologia, psicologia, etc.), instituições e executores, além da gama de questões, necessidades e clientes abrangidos (ALA-HARJA; HELGASON, 2000, p.7).

Igualmente, nesse universo das avaliações, Ala-Harja e Helgason (2000, p.8)

afirmam que: “o termo compreende a avaliação dos resultados de um programa em

relação aos objetivos propostos”.

De acordo com Garcia (2001, p.31), avaliação:

É uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos (GARCIA, 2001, p.31),.

Para Aguilar e Ander-Egg (1994 p. 31-32), “a avaliação deve ser fruto de um

processo sistematizado a partir de valores ou julgamentos por parte daqueles que

buscam estimar determinada ação ou programa, pois com ela é possível identificar

problemas e corrigi-los”.

Já no entendimento do Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE12,

(citado por Mokate, 2002, p.4), “o propósito da avaliação é determinar a pertinência

e alcance dos objetivos, a eficiência, efetividade, impacto e sustentabilidade do

desenvolvimento”13.

Ainda, segundo Mokate (2002), a avaliação deve proporcionar informação que seja

factível e útil para permitir ser incorporada na experiência e no processo de tomada

de decisão.

Em projetos, programas e políticas sociais, a avaliação é um elemento importante

que gera aprendizado e a busca de soluções para os problemas e desafios, além de

aprofundar o conhecimento nas estratégias, na realização dos objetivos e fornecer

dados verificáveis que aumentem a transparência e tornem públicos os efeitos e

impactos. Conforme Ander-Egg (1994), as atividades de avaliação propiciam o

comprometimento e responsabilização (accountability) dos atores e agentes em

torno de objetivos a serem partilhados e conjugadamente alcançados.

Para Januzzi (2005), a avaliação de uma política pública precisa ser um dos

estágios de sua execução. Como instrumento de gestão, a avaliação deve integrar a

política como atividade constante que englobe todas as fases, desde a identificação

do problema até a análise das mudanças sociais advindas da intervenção.

Olhando por essa ótica de Januzzi, a avaliação tem duas dimensões que são

tratadas por Lima (2010), como Dimensão Técnica e Dimensão Política. Na

perspectiva da dimensão técnica, segundo Lima (2010), a avaliação visa a dar

subsídios à decisão dos formuladores da política quanto à pertinência e adequação

dos programas/projetos diante da realidade que eles pretendem modificar.

Ademais, ainda segundo a autora (2010), na dimensão política, a avaliação tem um

papel de socializar informações sobre o desenvolvimento e os resultados dos

12 OECD. Comité de Asistencia para el Desarrollo. 1991. Principios de Evaluación de Asistencia para el Desarrollo. París: OECD 13

Tradução da autora

programas/projetos implementados, para que possa subsidiar a sociedade em suas

lutas em prol de direitos e na formulação e encaminhamento de novas demandas à

agenda pública.

Dessa forma, são múltiplas as concepções a respeito do que é avaliação de

políticas, programas e projetos sociais. Nessa perspectiva, as premissas gerais que

parametrizam o processo de avaliação aqui analisado partem do pressuposto que

avaliar significa estabelecer uma relação de causalidade entre um programa e seu

resultado. É consenso entre os autores, citados ao longo deste capitulo, que a

avaliação tem como principal objetivo estabelecer um valor ou julgamento sobre o

significado e efeitos das políticas sociais e só tem sentido, se seus resultados forem

utilizados para aperfeiçoar a política.

2.3.3 – Tipos, critérios e características.

É sabido e repetido quase como um clichê que o monitoramento e avaliação devem

ocorrer em todas as etapas de um programa/ projeto social. No entanto poucas são

as políticas, os programas e projetos que prevêem, em seu escopo, a avaliação e

muito menos destinam recursos financeiros para tal.

Um processo de avaliação é uma importante ferramenta para o gestor da política

que tem em mãos a possibilidade de analisar os processos e procedimentos; aferir

os resultados quanti-qualitativos; mensurar o impacto social; identificar os pontos

fortes e fracos; e reorientar as ações.

Cohen e Franco (1993) apontam que a avaliação de políticas sociais tem um papel

central no processo de melhorar o desempenho dos programas e projetos e deve

ser considerada como um elemento básico do planejamento. Para os autores, sem

avaliar os resultados de aplicação dos programas e projetos, não há possibilidade de

que eles possam ser eficazes.

A literatura, relativa à avaliação de políticas sociais, aborda tipos diferentes de

avaliação, que levam em consideração os aspectos que serão objetos de estudo,

isso é, a origem, o diagnóstico, a formulação e ou a implementação da política.

Esses critérios diferenciam-se de autores para autores, mas são três as formas

clássicas de avaliação: ex-ante, de processo e ex- post.

A avaliação ex-ante ou avaliação do Marco Zero verifica a capacidade do projeto de

responder às demandas do público alvo, a viabilidade da proposta, a coerência entre

objetivos, estratégias e resultados pretendidos.

A avaliação do marco zero ocorre antes da instalação de um determinado programa ou projeto e serve para orientar a equipe responsável por ele no planejamento das ações, garantindo o máximo de proximidade às reais necessidades e expectativas dos futuros usuários (CHIANCA, 2001, p.18).

A segunda fase da avaliação chamada de avaliação de progresso, formativa ou

também conhecida como monitoramento, acontece durante a implementação e

execução e é imprescindível, pois fornece informações importantes sobre problemas

ou desvios do projeto, o que permite a correção no decorrer da ação. Para que essa

etapa ocorra com êxito, é necessário estabelecer um sistema de informações com

indicadores que permitam o acompanhamento de todo o processo.

Segundo Chianca (2001,p.17), a avaliação de processo ou formativa “tem como

objetivo prover informações essenciais sobre um determinado programa para que os

gestores possam introduzir mudanças a fim de melhorá-lo ainda durante seu

processo de implementação”.

Esse momento da avaliação é de grande importância, pois tem a capacidade de

fornecer, concomitantemente ao desenvolvimento do programa, informações acerca

dos problemas ou desvios na execução.

E, por fim, a avaliação ex-post, também conhecida como avaliação de produto,

somativa ou de impacto. É o momento no qual se avalia a efetividade da

intervenção. Ela concentra-se em medir se os beneficiários e a própria organização

gestora alcançaram mudanças efetivas em sua situação, como consequência do

programa/projeto. Para Almeida (2008, p.97), “a avaliação ex post, realizada após o

término do programa, visa a analisar sua eficácia, sua eficiência e a evidenciar os

fatores que condicionaram o seu êxito”.

Esse tipo de avaliação de impacto deve ser conduzida, conforme Chianca (2001,

p.18), “após o término de um programa ou projeto, serve basicamente para julgar o

mérito e a relevância de um programa ou projeto em relação a determinados

critérios”.

Portanto o que a avaliação de impacto busca é verificar se os resultados finais

seriam os mesmos ou parecidos, se não tivesse ocorrido a implantação do

programa. É importante apontar também, nesse tipo de avaliação, quais outros

resultados positivos ou negativos o programa produziu.

De um modo geral, a segunda e terceira fases da metodologia avaliativa (progresso

e ex-post) enfrentam um grande problema ou desafio, conseguir quantificar o grau

de alcance das metas, dos objetivos gerais e específicos, estabelecendo uma

relação de causalidade entre as ações e os resultados alcançados pelos programas.

Nesse sentido, estabelecer previamente os objetivos a serem alcançados num

projeto, programa ou política social é imprescindível para poder mensurar os

impactos ao final do processo de implantação e execução.

Para isso, é fundamental estabelecer, desde o início do programa, um sistema de

informações com indicadores válidos que permita o acompanhamento das ações,

processos e resultados.

A avaliação de um programa ou de uma política, segundo Januzzi:

Requer indicadores que possam dimensionar o grau de cumprimento dos objetivos dos mesmos (eficácia), o nível de utilização de recursos frente aos custos em disponibilizá-los (eficiência) e a efetividade social ou impacto do programa (JANUZZI, 2005, p.19).

Desse ponto de vista, após introduzir os conceitos de avaliação em seus diferentes

momentos, tratar-se-á dos três critérios de avaliação de políticas públicas (eficiência,

eficácia e efetividade), já apontadas por Januzzi (2005) na citação acima.

Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são quase que unânimes nos

artigos que tratam da temática de avaliação. São muito divulgados e difundidos, mas

nem sempre são compreendidos de forma uníssona e suas conceituações e usos,

por vezes, têm sentidos difusos.

No dia-a-dia das organizações, ao se referirem aos três termos, o que se costuma

pronunciar para facilitar o entendimento é: eficiência -‘fazer certo a “coisa”’; eficácia

- ‘fazer a “coisa” certa’; efetividade - ‘fazer a “coisa” que tem que ser feita’. Essa

seria uma tentativa simples de explicar e internalizar os conceitos, nos quais “a

coisa” simboliza a ação ou o resultado dela.

Isto posto, passamos ao detalhamento dos conceitos. No entanto, para fins desta

pesquisa, entender o conceito de avaliação de eficiência é o primordial para a

análise proposta.

Eficiência é a capacidade de atingir os resultados com menos esforços, ”por

avaliação de eficiência, Arretche (1999, p.34) entende como “a avaliação da relação

entre o esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados

alcançados”.

Eficácia é a resultante da relação entre metas alcançadas e metas almejadas.

Arretche (1999, p. 34) resume “Por avaliação de eficácia, entende-se a avaliação da

relação entre os objetivos e instrumentos explicitados de um dado programa e seus

resultados efetivos”.

Efetividade é o que avalia a dimensão dos resultados sociais de uma política

pública. Segundo Arretche (1999, p.34), “constata-se a efetividade de uma política

pública quando ela atinge os objetivos definidos em seu desenho e os seus impactos

e/ou resultados se mede em uma efetiva mudança nas condições sociais da vida

das pessoas a quem se destina a política.”

3.3.4 Avaliação de eficiência

Nos últimos anos, aumentou consideravelmente a demanda por métodos que

permitissem avaliar a eficiência do gasto público.

Os acentuados interesses pelos processos e técnicas de avaliação de projetos,

programas e políticas sociais possuem múltiplos determinantes, dentre eles o

grande volume de recursos públicos que, nas três esferas de governo, tem sido

investido em programas e projetos em parceria, que exigem a sistematização das

informações e consequentemente uma avaliação.

De acordo com Arretche (1999), vêm se sofisticando, nos últimos anos, os

mecanismos de avaliação da eficiência em políticas e programas sociais. Dentre os

motivos, a escassez de recursos públicos e as crescentes demandas sociais.

Uma das alternativas encontrada pelos governantes para melhorar a eficiência foi a

parceria Público/Privado que, por meio de termos de parceria, como já abordado

anteriormente neste capitulo, atende às necessidades das organizações que

desenvolvem projetos em conjunto com o Estado. A partir desse fato, aumentou

assustadoramente o número de ONGs no país.

Essa modalidade de parceira traz inovações e fixa critérios de avaliação com metas

e resultados, além de estabelecer obrigatoriedade de auditoria, tornando os

processos mais transparentes e públicos. Assim, ao analisar os projetos e

programas apresentados pelas organizações para execução em conjunto com o

Estado, observam-se iniciativas que contemplam de alguma forma a avaliação.

O exercício de pensar em avaliação de eficiência na área social é quase sempre

assustador e desafiante. Assustador, porque existe uma prerrogativa de que os

resultados e impactos não podem ser expressos em termos de valor financeiro;

desafiante, pois há, cada vez mais, uma pressão por maior eficiência, sem repetir a

lógica do mercado em detrimento da gestão social.

Atualmente, é de fundamental importância para a sobrevivência das instituições e de

qualquer política pública dar ênfase na eficiência da gestão e, por conseguinte, na

oferta dos serviços com menos custos e mais impactos.

Como acontece com quase todos os conceitos, há uma infinidade de definições para

eficiência – na literatura, o foco está na administração e no âmbito das empresas

privadas, que têm sofrido adaptações na área social.

Adaptar as teorias das ciências administrativas e econômicas é uma das alternativas

utilizadas por várias metodologias que tentam aplicar a avaliação de eficiência para

conferir valor econômico a impactos sociais, como é o caso da metodologia do

Social Return on Investiment (SROI), proposta por uma fundação norte-americana,

que traz o SROI, um indicador que tenta levantar a relação entre o montante

investido em uma organização social e os resultados dessa organização.

Cotta (1998) traduz o conceito de eficiência como sendo:

O conceito de eficiência diz respeito à relação entre os resultados e os custos envolvidos na execução de um projeto ou programa. Quando ambos podem ser traduzidos em unidades monetárias, recorre-se à Análise Custo-Benefício (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os benefícios líquidos do projeto excedem seus custos operacionais (COTTA, 1998, p.112).

Nesse contexto, um dilema está posto, pois muitos programas e projetos sociais não

são facilmente analisados pela Análise de Custo Benefício, uma vez que não

envolvem resultados que podem ser expressos financeiramente.

Para esta pesquisa, será usado o entendimento de que eficiência é a otimização dos

recursos (financeiros e humanos), para um melhor resultado possível, ou seja, diz

respeito à relação entre os resultados e os custos na comparação entre objetivos

alcançados, recursos investidos e tempo de execução. Nesse sentido, a dimensão

da avaliação de eficiência remete ao benefício e custo dos programas sociais.

Paiva (2010) ressalta que "eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o

que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importa

em relação ao grau de utilidade alcançado".

Para a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, a eficiência pode ser

medida sob vários aspectos, entre eles:

Análise Custo-Benefício (ACB): parte do princípio de comparar os custos

com os benefícios econômicos. É uma metodologia que, segundo a CEPAL

(1997, p.11), é “adequada para a análise de projetos produtivos, uma vez

que tanto os custos como os benefícios são de tipo econômico.”

Análise Custo-Impacto (ACI) compara custos com o alcance dos objetivos.

Sabe-se que as medidas de eficiência são úteis e necessárias às organizações e às

políticas públicas. No entanto, ainda não se tem um método fechado para se medir a

eficiência na área social.

Um dos grandes problemas enfrentados na avaliação é a ausência de dados

preliminares, para que se possa ter um retrato mais fiel da realidade antes e depois

da intervenção avaliada. Outro obstáculo é a ausência de indicadores que medem o

que se quer avaliar, retratando a realidade de forma objetiva.

Outro fator desafiador para a avaliação de políticas e programas/projetos sociais no

Brasil é deficiência na elaboração de objetivos claros e mensuráveis, além da

carência de literatura e de recursos que permitam adotar práticas avaliativas ao

longo da execução.

Em qualquer tipo de avaliação, para se medir os efeitos, é preciso pensar em

indicadores que possibilitem dimensionar o que se busca conhecer. O grande

desafio está exatamente em encontrar indicadores na medição da eficiência e, no

caso específico desta pesquisa, encontrar indicadores que possibilitem avaliar bem

os serviços oferecidos a crianças e adolescentes, minimizando os esforços, as

despesas e os recursos humanos, porém produzindo os resultados desejados.

Os indicadores, nesse caso, precisam estar ligados à eficiência dos processos,

tratando a utilização dos recursos para gerar mudança na vida das crianças e

adolescentes, público-alvo das políticas sociais.

No entanto, vale ressaltar que não há modelo ou receita do melhor ou mais eficiente

sistema de gestão a ser aplicado nos programas, projetos sociais. É fato

consolidado a importância da avaliação. Parece que já não é mais preciso advogar

pela relevância da avaliação das políticas sociais em seus projetos e programas, no

entanto ainda é importante observar para que finalidade ela tem sido utilizada e se

tem configurado como instrumento significativo para a verificação dos resultados de

programas e políticas da criança e do adolescente, pois, por meio dessas

avaliações, é que se pode mensurar a sustentabilidade da política e as mudanças

efetivas que podem ocasionar na vida do beneficiário, nesse caso, as crianças e

adolescentes.

3- CONTEXTO DE ANÁLISE

3.1 Bases do estudo para o desenvolvimento da pesquisa. Expostas as referências teóricas que subsidiaram as análises acerca do objeto

definido para essa dissertação, o presente capítulo tratará do contexto do programa

De Volta Para Casa que pautou o decorrer da análise para a avaliação da execução

conjunta Estado e Organizações da Sociedade Civil na política da Criança e

Adolescente.

O foco da investigação, como já citado anteriormente, é a avaliação da eficiência de

um programa/projeto social na área da criança e do adolescente, quando há

execução conjunta de Organizações Não Governamentais e Estado. Para tal, foi

escolhido o programa de Volta Para Casa, como objeto de estudo e análise. Esse

programa14, conforme nomenclatura utilizada pelo Governo do estado de Minas

Gerais, foi executado durante os anos de 2008, 2009 e 2010 pela ONG associação

Casa Novella em parceria com a Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDESE)

do governo do estado de Minas Gerais.

Nesse sentido, o processo de avaliação implantado durante a pesquisa de mestrado

terá um olhar para a eficiência do programa De Volta Para Casa. Pretende-se ainda

avaliar os custos do programa e julgar se os mesmos resultados, em termos de

quantidade e qualidade, poderiam ser atingidos de maneira mais eficiente, caso a

execução não fosse em parceria.

Para isso, utilizaram-se três instrumentos, conjugando entrevistas semiestruturadas,

questionário autoaplicável e análise documental. A coleta de dados, conforme já

detalhado na introdução, deu-se através dos gestores e técnicos das Unidades de

14

É importante frisar que a ONG executora não o considera como programa e sim como projeto,

dessa forma, em seus relatórios, classifica o De Volta Para Casa como Projeto baseado, segundo a coordenadora, na Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999, publicada no Diário Oficial da União em 15 de abril de 1999: “programa” é um instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual e “projeto” é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento de uma ação do governo.

Acolhimento Institucional, da ONG executora e do Governo do Estado, além de

parceiros estratégicos como Conselho e Promotoria da Infância.

Para fins de contextualização das Unidades de acolhimento institucional, nas quais o

programa De Volta Para Casa foi implantado e que participaram da pesquisa, serão

apresentadas, a posteriori, algumas informações a respeito das mesmas, em

relação à configuração, motivos da escolha e situação antes do programa.

3.2 O Programa De Volta Para Casa (DVPC) O universo desta pesquisa está constituído no programa De Volta para Casa da

Coordenadoria Especial da Política Pró-Criança e Adolescente (CEPCAD) do

governo do estado de Minas Gerais, por meio do estudo das informações fornecidas

pela CEPCAD e pela ONG, Casa Novella, que executou o programa nos anos de

2008, 2009 e 2010.

As informações que se seguem estão baseadas nos documentos e relatórios15

cedidos pela CEPCAD

O programa De Volta Para Casa surgiu em 2007 em uma visita técnica da equipe da

CEPCAD ao município Teófilo Otoni, onde se constatou a existência de uma

unidade de acolhimento institucional nos moldes das antigas FEBENs (Fundação

Estadual do Bem-Estar do Menor) com 180 crianças e adolescentes

institucionalizados oriundos de diversos municípios do Estado. A partir dessa visita,

verificou-se a necessidade de uma proposta para reordenamento daquela

instituição. Desde então, a proposta foi aperfeiçoada e ampliada até culminar no

programa De Volta Para Casa.

15

Projeto apresentado à Petrobras 2009, projeto da SEDESE, e relatórios de execução da Casa Novella 2009,

2010.

FIGURA 1: logomarca que simboliza o projeto/programa De Volta Para Casa.

Fonte: Projeto final Casa Novella

Também, após essa visita, uma pesquisa sobre a realidade dos Abrigos no estado

de Minas Gerais foi encomendada à Fundação João Pinheiro. A pesquisa, intitulada

Censo de Abrigos, teve início em 2008 e seus resultados foram divulgados em 2009.

Com o objetivo principal de proporcionar o reordenamento das Unidades de

Acolhimento Institucional da Região Metropolitana BH/ Central/ Norte de Minas/ Vale

do Jequitinhonha/ Vale do Rio Doce e Vale do Mucuri, o programa iniciou em 2008,

contemplando 8 municípios.

O programa teve, como principal estratégia, fortalecer (solidifcar) os abrigos com um

conjunto de ações voltadas à reestruturação familiar, possibilitando o fortalecimento

dos relacionamentos e da responsabilização com relação ao núcleo familiar, a

superação das situações de risco e a reinserção familiar da criança ou adolescente.

Além disso, o DPVC também previa a assessoria e capacitação dos atores

envolvidos no Sistema de Garantia de Direitos (tais como conselhos, juizes,

promotores, gestores municipais, técnicos dos serviços de assistência social do

município), com vistas ao reordenamento dos abrigos de forma a melhorar a

assistência à criança e adolescente em situação de risco.

Dessa forma, o programa de Volta Para Casa foi pensado e estruturado dentro do

Plano Nacional de convivência Familiar e Comunitária (PNCFC)16. Tal plano foi

aprovado, em 2006, pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do

Adolescente (Conanda) e pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).

O PNCFC prevê, como uma de suas diretrizes, o reordenamento dos abrigos, que

consiste em reorientar as instituições de acolhimento de um paradigma, que passa a

focar a família como centro das ações de abrigamento. Os abrigos tornam-se

medida de caráter provisório e a criança e o adolescente passam a ser concebidos

como integrantes do seu contexto familiar e comunitário.

Assim, o reordenamento dos abrigos e a promoção de políticas públicas voltadas

para o desabrigamento e para a construção de alternativas ao acolhimento de

crianças e adolescentes são aspectos essenciais do plano.

O plano aponta, ainda, uma inovação ao conceber políticas integradas às famílias,

rompendo com a cultura da institucionalização de crianças e adolescentes no Brasil.

Dessa forma, trata-se de uma política de prevenção ao abandono, através do

fortalecimento das famílias, da qualificação dos profissionais que trabalham nos

programas de acolhimento institucional e de uma maior articulação das entidades de

atendimento com a rede de serviços e Sistema de garantia de Direitos.

Além disso, é importante destacar que o documento nacional estabelece indicadores

quanti-qualitativos de avaliação dos programas e que foram utilizados na análise dos

resultados desta pesquisa para comparar com os indicadores e resultados do

programa DVPC.

Outrossim o objetivo do plano é fortalecer a rede de proteção social de forma que a

família seja provida de todo o suporte necessário à criação e à educação das

crianças e a minimizar os prejuízos decorrentes das situações em que a separação

seja inevitável. Suas estratégias e diretrizes estão fundamentadas na prevenção ao

16

BRASIL, Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à

Convivência Familiar e Comunitária. Brasília (2006).

rompimento dos vínculos familiares, assegurando, dentre outras, a excepcionalidade

e a provisoriedade do acolhimento da criança e do adolescente.

Dito isso, o Programa De Volta Para Casa foi pensado com base nas diretrizes do

Plano Nacional de convivência familiar e comunitária e para executá-lo foram

realizados 03 (três) contratos, chamados de convênios, com a Associação Casa

Novella, organização da sociedade civil, sediada em Belo Horizonte e fundada em

2001. A Casa de Acolhida Novella tem como missão contribuir para a defesa dos

direitos da criança, sobretudo o direito à convivência familiar.

Desde a sua criação, a Casa Novella definiu como principal objetivo institucional

reintegrar as crianças vítimas de violência doméstica, sob medida de proteção de

abrigamento, às suas famílias de origem. Os resultados do seu trabalho são os altos

índices de reinserção das crianças ao seio familiar, após alguns meses de

abrigamento.

Com documentada experiência de acompanhamento a famílias de risco,

desenvolveu uma metodologia específica, fazendo com que essa experiência

pudesse estender-se a outras instituições que prestam serviços similares e

contribuísse para a divulgação e implementação efetiva do ECA.

Dentre as ações da casa Novella destacam-se:

acolhimento e acompanhamento de crianças abrigadas;

acompanhamento de famílias em situação de risco social;

formação de uma rede de Famílias Acolhedoras;

implantação de uma rede de abrigos em prol da melhoria do atendimento às

crianças e suas famílias.

Para a execução do DVPC, a primeira contratação da casa Novella ocorreu com o

Convênio nº 860/2008, firmado entre a CEPCAD/SEDESE, a Associação Casa

Novella e a Petrobrás, utilizando recursos do Fundo para a Infância e Adolescência.

Como objetivo, o programa previa: “fortalecimento de famílias e do ambiente

domiciliar, com vistas à garantia da convivência familiar e comunitária para crianças

e adolescentes em situação de risco pessoal e social ou sob medida de proteção,

através da implantação do acompanhamento e reintegração familiar”. Nessa fase, o

programa teve, como áreas de atuação, os municípios da Região Metropolitana de

Belo Horizonte e da região de Montes Claros e Teófilo Otoni.

Nessa etapa, o foco foi o repasse da metodologia de acompanhamento familiar para

os profissionais das unidades de acolhimento institucional (UAI) selecionados. O

projeto foi desenvolvido nos municípios de Belo Horizonte (parcialmente) e Região

Metropolitana (Santa Luzia, Ribeirão das Neves, Nova Lima, Contagem e Sabará);

em Montes Claros (Norte de Minas) e Teófilo Otoni (Vale do Mucuri). A Região

Metropolitana foi escolhida por ser área de atuação da instituição executora e com

maior número de UAIs em todo o Estado. Já os municípios de Montes Claros e

Teófilo Otoni foram escolhidos por apresentarem Índice de Desenvolvimento Infantil

(IDI) abaixo da média estadual.

As ações envolveram os abrigos e casas lares dos municípios citados acima e

tiveram como foco o assessoramento das equipes na implantação de atividades de

acompanhamento familiar, através de visitas domiciliares, acompanhamento das

visitas dos pais ou responsáveis aos abrigos, grupos educativos, estudo de casos e

elaboração da proposta de acompanhamento individualizado e acompanhamento do

processo judicial.

De acordo com o plano de trabalho do DVPC, nessa primeira fase, a previsão era

beneficiar as famílias de 400 crianças e adolescentes abrigados (cerca de 340

famílias, considerando os grupos de irmãos), com o fortalecimento do núcleo

familiar, identificação dos problemas e riscos e fomento de uma posição responsável

e protagonista no enfrentamento dos seus problemas.

A 2ª etapa de expansão ocorreu em setembro de 2009, por meio do convênio de nº

086/2009, tendo como objetivo a “assessoria aos municípios no reordenamento das

unidades de acolhimento institucional, com vistas à elaboração do Plano Municipal

de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à

Convivência Familiar e Comunitária”.

Essa fase foi reealizada em duas regiões de planejamento do Estado – Norte de

Minas e Vale do Mucuri - definidas com base em dados preliminares do censo de

abrigos. Os municípios eleitos foram aqueles que possuíam unidade de acolhimento

institucional, estendendo o projeto antes desenvolvido em Montes Claros e Teófilo

Otoni.

A metodologia, dessa etapa, previa oficinas de trabalho voltadas para gestores e

técnicos das secretarias municipais, conselheiros tutelares, conselheiros de direitos,

profissionais das UAI, dos Centros de referência da Assistência Social (CRAS) e

demais atores do Sistema de Garantia de Direitos. As oficinas foram seguidas de

módulos de formação nas cidades pólos e, posteriormente, os municípios foram

incentivados a elaborar o Plano Municipal de convivência familiar e comunitária.

Todos os municípios e UAI, além dos outros equipamentos, como CRAS, foram

visitados e foi elaborado um diagnóstico institucional das UAI.

Em 2010, ocorreu a terceira etapa com o convênio estabelecido através do acordo

nº 1160/2009, cujo objetivo foi a “formação da rede do Sistema de Garantia de

Direito às Crianças e Adolescentes cumprindo medida protetiva de acolhimento

institucional”.

A expansão ocorreu para as regiões de abrangência das regionais da SEDESE,

localizadas em: Almenara, Araçuaí, Governador Valadares, Timóteo, São João Del

Rei, Muriaé, Juiz de Fora, Curvelo e região Metropolitana de Belo Horizonte. A

escolha dos municípios teve como critério o referido Censo de Abrigos, realizado

pela fundação João Pinheiro.

Na FIG. 2, é possível visualizar as regiões atendidas pelo Programa De Volta Para

Casa, nos anos 2008 a 2010.

FIGURA 2: Mapa área de cobertura do programa De Volta Para Casa.

Fonte: CEPCAD

De uma forma sintética, o programa De Volta Para Casa envolveu de 2008 a 2010:

acompanhamento de famílias de crianças abrigadas através de visitas

domiciliares;

acompanhamento de famílias de crianças abrigadas através da supervisão da

visita feita aos abrigos pelos pais e responsáveis ou através da realização de

grupos educativos;

assessoria à equipe técnica dos abrigos na discussão de caso das famílias

acompanhadas, bem como na elaboração da proposta de acompanhamento

familiar e no acompanhamento do processo da criança ou adolescente no

juizado;

elaboração de um software a ser implantado em todas as instituições para

coleta e sistematização das informações das famílias e das atividades de

acompanhamento familiar;

elaboração de uma proposta de implantação definitiva do acompanhamento

familiar pelos abrigos participantes.

O fluxograma, FIG. 3, retirado do primeiro relatório da equipe técnica, referente ao

período de janeiro a maio de 2010, mostra de forma esquemática as ações e ajuda a

compreender melhor as etapas do programa.

FIGURA 3: Fluxograma do programa De Volta Para Casa.

Fonte: Relatório da Casa Novella

Para a execução do programa, segundo dados dos relatórios disponibilizados pela

CEPCAD, foram investidos em recursos financeiros ao longo de três anos R$

797.101,00 (setecentos e noventa e sete mil e cento e um reais) valores esses

repassados, de 2008 a 2010, com recursos de ementa parlamentar, fundo estadual

da infância e adolescência, Petrobrás e Governo do Estado de Minas Gerais.

Vale destacar, ainda, que, para o funcionamento do programa, um conjunto de

parcerias, que não envolveram recursos financeiros, foi fundamental para o

andamento do mesmo. São elas: Ministério Público do Estado de Minas Gerais;

Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente; Conselho Estadual de

Direitos da Criança e do Adolescente; GT Mineiro Pró-Convivência Familiar e

Comunitária de Minas Gerais; e os abrigos nos municípios.

Essas parcerias foram resumidas no QUADRO 1 que aponta os papéis de cada

uma:

QUADRO 1: Quadro de atores envolvidos no programa DVPC. Fonte: projeto final apresentado pela Casa Novella

Por fim, com grande importância para este trabalho, o tema do monitoramento e

avaliação do programa aparece sem muito destaque no plano de trabalho e

relatórios. No entanto, a proposta do plano de trabalho da casa Novella apresenta

uma matriz do Marco Lógico com os objetivos, metas, indicadores e resultados bem

definidos, um excelente instrumento de monitoramento e avaliação que será

discutido e analisado no próximo capítulo.

De acordo com os relatórios e documentos, os dados do monitoramento do

programa teriam a pretensão de apoiar a elaboração das políticas públicas de

proteção à criança e ao adolescente e esse monitoramento ficaria a cargo das

instituições parceiras - a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e o

Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Centro de Apoio

Operacional às Promotorias de Justiça da Infância e Juventude (CAO IJ).

3.3 Os sujeitos da pesquisa

Neste subitem, será feita uma apresentação, de forma sucinta, dos sujeitos da

pesquisa e seus contextos, que repercutiram diretamente nos dados construídos ao

longo do trabalho de campo.

Participaram, como sujeitos desta pesquisa, 11 pessoas, entre eles, os

coordenadores dos abrigos, a coordenadora da Casa Novella, a coordenadora da

CEPCAD e do CAO IJ e a antiga presidente do CEDCA MG. Todos estavam

envolvidos com as atividades do programa entre os anos de 2008 e 2010. Seus

depoimentos contribuíram para vislumbrar um processo de avaliação de eficiência

de um programa social na área da infância e adolescência, fornecendo instrumentos

importantes de gestão e avaliação, com vistas à sistematização das informações

necessárias para uma melhor gestão social.

O QUADRO 2 apresenta o perfil dos participantes das entrevistas semiestruturadas

e dos questionários respondidos por e-mail.

Município Metodologia Entrevista

Ou questionário Instituição de acolhimento

Cargo ocupado na Instituição

1

Belo Horizonte Entrevista

Ministério Criança Feliz Coordenador

2 TJ Criança Abriga Técnico

3 Contagem Entrevista Casa de Apoio Coordenador

4 Governador Valadares

Questionário Abrigo SOMIHEU Coordenador

5 Nova Lima Entrevista Casa de Apóio Paz Coordenador

6 Santa Luzia Entrevista Casa de Refúgio e Aconchego Céu Coordenador

7 Teófilo Otoni Questionário O Ninho Coordenador

8 Entrevista SEDESE Técnico

9 Entrevista CEDCA MG Ex- presidente

10 Entrevista Casa Novella Coordenador

11 Entrevista CAO IJ Coordenador

QUADRO 2: Perfil dos entrevistados.

Fonte: Elaboração própria

No capítulo seguinte, serão exibidos os resultados originados das

entrevistas/questionários e da análise documental.

4- ANÁLISE DOS DADOS: RESULTADOS E DISCUSSÕES

Expostas as referências teóricas que subsidiaram as análises acerca do objeto desta

dissertação, elucidar-se-á, neste capítulo, uma análise da eficiência na execução

conjunta - Estado e Organizações não-governamentais - da política da criança e do

adolescente. Para isso, foi analisado o Programa de Volta para Casa, uma iniciativa

do governo do Estado de Minas Gerais, como concedente, e da ONG Casa Novella,

como executora/proponente.

Com esse foco de investigação, a presente pesquisa buscou conhecer a situação do

programa desde o seu surgimento até o fechamento no ano de 2010. Um estudo em

profundidade, por meio de fontes múltiplas de informações, combinado com as

técnicas de entrevista semiestruturada e pesquisa teórica originaram os resultados

apresentados a seguir.

O estudo do programa/projeto De Volta Para Casa possibilitou conhecer a situação

inicial dos abrigos em Minas Gerais, por meio da pesquisa realizada pela Fundação

João Pinheiro17, e os resultados alcançados com a implantação do programa. Vale

destacar que apesar de não ser o propósito desta pesquisa a avaliação do DVPC, é

inevitável não falar dos avanços e resultados do mesmo.

A pesquisa teórica sobre o tema das avaliações de programas/projetos sociais bem

como sobre as parcerias realizadas entre Estado e Organizações da sociedade civil

na execução de uma política pública moldaram o plano de coleta de dados desta

dissertação. A pesquisa teórica teve como objetivo primordial o levantamento do

maior número possível de acervo sobre o tema pesquisado. Publicações em

periódicos nacionais e internacionais, dissertações, teses, livros, dentre outros

apoiaram na focalização da atenção na pesquisa documental e nas entrevistas e

deram uma base teórica prévia fundamental para não se ter o ímpeto de avaliar o

programa DVPC e perder o foco da discussão da eficiência na execução de uma

política social.

17

Os resultados finais da pesquisa não foram disponibilizados pela Fundação João Pinheiro. A síntese dos dados

de acesso público será apresentada neste capitulo como o Marco Zero do programa DVPC.

A análise documental, como um dos métodos de pesquisa adotado, possibilitou uma

análise qualitativa de importantes fontes de dados como relatórios, plano de trabalho

e apresentações em eventos. Esses documentos trouxeram uma importante

contribuição no estudo do tema da parceria Público - Privado.

O material, ao qual se teve acesso, foi analisado e utilizado para corroborar

evidências e/ou acrescentar informações coletadas nas entrevistas. Os documentos

forneceram “pistas” sobre outros elementos, como a dificuldade de articulação com a

rede, a falta de avaliação do programa/projeto e a “ausência” do Estado na

execução, informações essas que foram confrontadas com as entrevistas.

Dessa forma, as entrevistas semiestruturadas compuseram o conjunto metodológico

utilizado nesta pesquisa e, somadas à análise documental, serviram de base para

aanálise do conteúdo a ser apresentado e o entendimento dos resultados

alcançados.

As entrevistas18 partiram de questionamentos básicos e gap’s deixados pela análise

documental. Nesse sentido, algumas questões orientadoras foram elaboradas a

priori e complementadas à medida que foram aparecendo mais informações na

análise dos documentos.

Os diferentes atores envolvidos no programa De Volta Para Casa foram

entrevistados, pessoalmente ou por questionários autoaplicáveis, com o objetivo de

levantar o máximo de dados. No entanto, como poderá ser observado mais adiante,

não foi possível obterem-se muitas informações, porque os entrevistados não

conheciam os objetivos e resultados formais do programa.

A justificativa para combinar dois métodos - as entrevistas, e os questionários

enviados por e-mail - deu-se para que fosse possível contemplar o maior número de

Unidades de Acolhimento Institucional (UAI) e a distância geográfica era um

impedimento para que se pudesse entrevistá-los. Assim, acredita-se que, com isso,

foi possível construir um conhecimento mais próximo da realidade do fenômeno

pesquisado, sendo que os grupos selecionados para tal foram compostos por UAI,

18

Ver roteiro das entrevistas no Apêndice 4 e 5.

que estavam localizadas em regiões maiores do estado e que se predispuseram a

participar.

As dez entrevistas foram realizadas com as UAI da região metropolitana de Belo

Horizonte, participantes do programa desde o primeiro ano (2008). Além disso,

participaram também o Centro de Apoio Operacional às Promotorias da Infância e

Juventude do Estado de Minas Gerais (CAO IJ) e os executores do programa (casa

Novella e SEDESE). O questionário indagou sobre o plano de trabalho, os objetivos

e metas, os resultados e impactos do DVPC, o orçamento, a parceria Estado/ONG e

a eficiência.

Desse modo, foi utilizado o método do instrumento de análise de discurso, no qual

foram listadas todas as ideias centrais e as expressões-chave para cada um dos

participantes/respondente, relativas às mesmas respostas para cada uma das

perguntas formuladas, preservando totalmente a literalidade da fala dos sujeitos em

questão.

Após várias releituras das entrevistas, partiu-se para a localização das expressões-

chave, tendo-se em mente que as falas, durante as entrevistas, estavam em total

sintonia e expressavam o cerne da questão que originou este estudo.

Dessa forma, serão destacadas, quando necessário, observações dos entrevistados

para um melhor conhecimento dos processos que foram investigados.

Para a análise dos dados coletados, foi separado o conteúdo das falas em

categorias, que buscou orientar a análise fundamentada nas proposições teóricas.

Logo isso permitiu reunir unidades de registro baseadas nas entrevistas de dois

grupos: os Gestores e as Unidades de Acolhimento Institucional.

As perguntas foram agrupadas em três unidades: a primeira relaciona-se com as

metas, objetivos e impacto do programa/projeto, ou seja, a avaliação do programa,

seus benefícios, os instrumentos utilizados para a avaliação e os envolvidos.

A segunda refere-se às relações de parceria Casa Novella - SEDESE na execução

do programa, com o propósito de saber se o fato de uma ONG executar o programa

trouxe mais impacto, menos custos financeiros e, no caso positivo, identificar como

isso acontece.

E, por último, conhecer o investimento/orçamento do programa, na tentativa de

demonstrar o custo benefício do mesmo, buscando identificar um indicador para

essa relação.

Antes de apresentar os resultados das análises, vale fazer um breve desenho do

grupo que participou das entrevistas. Esse grupo será identificado como G e UAI. O

grupo G é composto pela Coordenadoria Especial de Política Pró-Criança e

Adolescente (Cepcad/SEDESE), pela ONG executora do Programa Casa Novella e

pelo Centro de Apoio Operacional às Promotorias da Infância e Juventude do Estado

de Minas Gerais (CAO IJ).

Já o grupo UAI é composto por técnicos e coordenadores representantes das

Unidades de Acolhimento Institucional que responderam a um roteiro de entrevista

diferenciado19.

As Unidades de Acolhimento Institucional que responderam à pesquisa estão

localizadas nos municípios de Belo Horizonte (2), Nova Lima, Santa Luzia,

Contagem, Montes Claros e Teófilo Otoni, totalizando sete unidades entrevistadas.

Todas são instituições privadas constituídas como associações e acolhem crianças

e adolescentes de 0 a 18 anos sob medida protetiva de abrigo.

A grande maioria das instituições, apesar de serem associações de interesse

privado, possui parceria com o poder público local, executando os serviços de

acolhimento, cuidado e espaço de desenvolvimento para grupos de crianças e

adolescentes em situação de abandono ou cujas famílias/responsáveis encontrem-

se impossibilitados de cumprir temporariamente sua função de cuidado e proteção.

Esses serviços integram a Política de Atendimento à criança e ao adolescente e são

chamados de serviços de Alta Complexidade do Sistema Único de Assistência

Social.

19

Apêndice 4.

4.1. A Avaliação do Programa De Volta Para Casa (DVPC): do Marco Zero aos

Resultados.

Para o levantamento das informações que compõem essa categoria de análise,

foram entrevistadas sete unidades de acolhimento institucional (UAI) a CEPCAD, a

executora do programa e o CAO IJ. Todos os entrevistados foram questionados

sobre as metas, objetivos e resultados do programa, ou seja, foram indagados se

conheciam formalmente ou informalmente o plano de trabalho do DVPC. Apesar da

pergunta ter sido feita aos dois grupos de entrevistas, UAI e G, o primeiro grupo

pouco conhecia sobre o plano de trabalho ou os objetivos e metas.

Da mesma forma, quando questionados a respeito da existência de uma avaliação

para mensurar se os resultados do programa foram alcançados, o grupo das

unidades de acolhimento pouco ou quase nada sabia sobre tal questão.

A evidência da ausência de informação por parte das Unidades de Acolhimento,

público-alvo do programa, é explicitada nas respostas ao longo das entrevistas.

Mesmo aquelas UAI que responderam não conhecer os objetivos e metas

formalmente, mas sabiam do que se tratava o programa, tinham visões diferentes

sobre seus objetivos. Para alguns, o DVPC tinha o propósito único de capacitação

dos abrigos; para uns, o programa era para reordenamento; e, para outros, o

objetivo era de articulação da rede local.

Essas divergências de entendimento dos objetivos podem indicar uma deficiência no

quesito participação e ou publicização da informação. Ao que tudo indica, não foi

apresentado e discutido com o público-alvo o plano de trabalho e os objetivos do

programa do qual iriam participar. Essa informação apenas confirma uma prática

muito comum na gestão dos programas sociais no Brasil: a falta de diálogo e

envolvimento dos ‘interessados’ (stakeholder) na discussão das políticas sociais.

O que de fato está em questão nesta discussão é a participação dos envolvidos e a

divulgação das informações. Os processos de planejamento, gestão e avaliação

participativa, sem dúvida, viabilizam um modelo de gestão que integra os

interessados na expressão de suas demandas, influenciando diretamente a

democratização das políticas sociais.

Na atualidade, a palavra participação tornou-se um ícone do Estado Democrático de

Direito. Existem inúmeras definições e proposições sobre o termo, que parecem

circundar em torno dos modos de relacionamento Estado e sociedade,

especialmente ligado à influência que a sociedade tem sobre os processos

decisórios na esfera governamental.

Os órgãos financiadores, os estudiosos da área e até mesmo os próprios governos

têm utilizado, nas últimas décadas, o discurso da participação. Da mesma forma, os

editais de projetos e os chamamentos públicos para acesso a financiamento trazem

em seu escopo a “exigência” da participação do beneficiário em todo o ciclo do

projeto, que vai desde a sua elaboração à sua avaliação. Por trás desse discurso,

trazem como mensagem a importância da participação para a gestão social. Ao

mesmo tempo, demonstram que a participação e o envolvimento do público-alvo no

desenvolvimento das atividades previstas em um programa/projeto e na política

pública são fundamentais para promover a efetividade dos mesmos.

Desde o início dos anos 1990, no bojo desse processo de reforma da administração pública na América Latina, a participação social vem sendo construída como um dos princípios organizativos centrais, declarado e repetido em foros regionais e internacionais, dos processos de deliberação democrática no âmbito local. Fazer participar os cidadãos e as organizações da sociedade civil (OSC) no processo de formulação de políticas públicas foi transformado em modelo da gestão pública local contemporânea. A participação social, também conhecida como dos cidadãos, popular, democrática, comunitária, entre os muitos termos atualmente utilizados para referir-se à prática de inclusão dos cidadãos e das OSCs no processo decisório de algumas políticas públicas, foi erigida em princípio político-administrativo. Fomentar a participação dos diferentes atores sociais em sentido abrangente e criar uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as decisões políticas tornou-se o paradigma de inúmeros projetos de desenvolvimento local (auto) qualificados de inovadores e de políticas públicas locais (auto) consideradas progressistas (MILANI, 2008, p. 553-554).

Entretanto, vale destacar, que um processo participativo na construção de uma

política social é muito mais amplo e complexo, do que está sendo abordado neste

capitulo. A participação da sociedade no âmbito das políticas sociais vai da

formulação, à gestão, implementação e controle das políticas sociais.

O que se observa na execução do DVPC, é que a participação, embora valorizada

na fala da instituição gestora do programa, não foi incorporada de modo que

permitisse aos envolvidos conhecimentos mínimos.

Entretanto, mesmo com a limitação da falta de conhecimento sobre o plano de

trabalho e outras limitações apontadas pelos entrevistados, que serão abordadas

mais à frente, o que se apreende com a análise documental e as respostas dos

entrevistados é que o programa conseguiu alcançar um resultado satisfatório e

atingiu, em parte, os objetivos propostos, que poderiam ter sido alcançados de forma

mais efetiva, se não fossem os fatores externos, como dificuldades de adesão dos

municípios e atraso nos repasses de recursos por parte do Estado.

Frente ao objetivo do programa De Volta para Casa, de fortalecimento dos vínculos

familiares e melhoria da qualidade do atendimento a crianças e adolescentes

institucionalizados, através de um trabalho de assessoria, capacitação e repasse de

metodologia de acompanhamento e reintegração familiar os entrevistados disseram:

UAI 5: [...] nós conseguimos alcançar sim aquilo que estava proposto. Há alguns casos que eles não tiveram êxito, porque demandava um trabalho mais profundo, um estudo de caso mais aprofundado e uma participação mais efetiva dos familiares das crianças acolhidas.

UAI 4: O projeto foi muito bom, só não atingiu o que a gente esperava de fato. Eu acho que faltou mais a responsabilidade do município que, às vezes, não quer assumir seu compromisso.

G3: Então, assim, o programa poderia ter sido melhor se os objetivos tivessem sido cumpridos à risca. Porque o que tem de relato assim: pagamento de profissional, repasse de recurso, isso era feito com atraso. Os meninos da Casa Novela tinham que se desdobrar, mendigar, pra poder pagar seus profissionais

Percebe-se que todos os entrevistados indicam um fator externo que impediu ao

programa atingir melhores resultados. Segundo os relatos, a dificuldade de

funcionamento da rede de atendimento à criança e ao adolescente, o pouco

envolvimento dos executivos municipais e os atrasos no repasse de recursos da

secretaria de estado dificultaram o maior êxito.

Vale destacar que esses tópicos elencados nas falas dos entrevistados reforçam a

realidade enfrentada pelas organizações, de um modo geral, que trabalham na

execução da política da criança e do adolescente. Nessa mesma linha de

pensamento, destaca-se a resposta da coordenadora da instituição executora do

programa, as dificuldades de trabalhar em rede, a política fragmentada sem uma

ação intersetorial, o despreparo dos municípios dentre outros fatores:

G 1: O programa não atingiu os objetivos propostos, porque ele teve muitos momentos em que parou o processo

20. Primeiro pela própria dificuldade de

atuar com os municípios, então isso já atrasou a boa vontade mesmo dos municípios de compreender o que a gente estava fazendo ali. [...] A mobilização não era fato, porque na verdade o Estado deveria ter entrado com um papel que era das regionais da SEDESE, [...] Então, acaba que a gente tinha que fazer algumas metas num período muito menor do que era proposto e eu acho que isso prejudicava bastante.

Para G1, uma das principais falhas do programa DVPC foi a ausência de

acompanhamento dos equipamentos da assistência social. Para ela, é difícil discutir

e executar uma política tão complexa que envolve diretamente os serviços básicos

da assistência e a mesma não se integrar ao programa. Para a entrevistada, o

trabalho articulado com outros atores sociais acabou demandando um tempo maior

do que o previsto e prejudicou o cronograma do programa.

Sem dúvida, é muito pouco provável que um programa/projeto e até mesmo uma

política da grandiosidade que é a política para crianças e adolescente tenha

resultados, trabalhando isoladamente. Geralmente, como aponta G1, quando não

existe a efetiva participação de todos, os resultados são parciais.

Quando o assunto é resultado, os entrevistados também foram indagados sobre o

impacto do programa, o que mudou depois da implantação do DVPC, e as respostas

reforçam a qualidade da execução da Casa Novella à frente do programa com

importantes resultados, apesar dos obstáculos.

UAI 1: Eu creio que abriu a mentalidade da rede. Porque muitas vezes a gente batalhava com a vara de família, com o conselho tutelar, com a família... [...]. Então, eu vejo assim que contribuiu pra esta rede toda, assim, ela vai se aperfeiçoar e a gente tem mais facilidade. [...]. Então, contribuiu sim pra que esta rede se... estreitar os laços.

20

Quando se fala que o programa paralisou, a entrevistada está fazendo referência às dificuldades com os

atrasos no repasse de recurso por parte do Estado.

UAI 5: Então, o projeto De Volta Pra Casa ele vem em um contexto em que o trabalho com as famílias, cada um tinha a sua experiência, ou cada um tentava estabelecer um trabalho em que a reinserção ou a colocação em família substituta fosse uma coisa efetivada, mas fora daquele prazo que é colocado agora de 2 anos, [...].Então, apesar da instituição fazer um trabalho de Reinserção, já ter um trabalho de reinserção e ter bons resultados, o De Volta Pra Casa vem e apresenta uma sistematização mais organizada para com este trabalho. E depois, então, vem a Lei 12010 que estabelece esses prazos e os fluxos para efetivar esse retorno, para que a criança, para que ela não permaneça tanto tempo dentro das entidades de acolhimento. Então, eu diria que isso guardou a instituição, isso assim a gente já tinha um número de inserção bastante alto, mas isso aumentou pra gente assim 20%, o sucesso na reinserção, sabe das crianças acolhidas.

UAI 4: Com certeza! Com certeza! Né, houve. Aqui a gente, a cada momento que passa você fica com a sua escuta mais sensível, você fica com o seu olhar diferencial, né, vê, valoriza, pequenos detalhes, né, e essa experiência foi de valor muito grande sabe. [...] UAI 6: Bom, com relação a esse programa mudamos e tivemos uma visão muito além do que se deve realizar em uma instituição de acolhimento. G 3: Minas Gerais é o Estado que mais abriga no Brasil. E... a situação, quando o projeto começou, era péssima. Então a gente tinha meio que a gente tinha até FEBEMS no interior. Então, como uma questão de paradigma, eram FEBEMS apoiadas pelo próprio Sistema de Justiça. Então, eu acho que o maior legado do projeto foi apresentar política pra rede. [...] a experiência deles é essa: é estar com a família de origem, né. Agora, o que eu consigo ver e a avaliação nossa foi que o programa contribuiu para diminuir o tempo de abrigamento. O tempo de abrigamento diminuiu justamente porque as crianças voltaram pra casa, né. Então, a gente consegue ver isso sim. E aquela coisa assim do abrigamento leviano de tipo assim: “ah eu abriguei foi pra dar um susto na mãe”; “ah, eu abriguei porque a mãe ta doente”; “ah, você conversou com a tia? Não”. Esses abrigamentos levianos diminuíram muito, muito mesmo.

G 2: Fez, fez porque, é... isso se espalhou pelos outros abrigos que não participaram.. .que não foram bem reordenados ou que o pessoal dirigente e técnico mudou, eles, nos solicitam... é... a gente quer participar de uma outra fase do programa De Volta Pra Casa. .

Assim, de acordo com G1, o impacto do programa foi significativo, no entanto é

necessário manter uma ação continuada por parte do Estado, capacitando os

técnicos e a rede de atendimento para que os resultados sejam sustentáveis e não

retornem a estaca zero. Para o entrevistado, mesmo com muitas falhas e

fragilidades, o DVPC conseguiu importantes resultados.

Os resultados do programa e os impactos na vida das crianças e adolescentes na

ótica dos relatórios refletem exatamente o que já foi apontado acima. Os

documentos apontam que os resultados foram muito bons com mais de 1700

crianças e adolescentes que retornaram para sua casa. No entanto, houve vários

dificultadores, com destaque para a falta de definição clara de papéis na rede de

atendimento, envolvendo os órgãos Municipais; as Unidades de Acolhimento

Institucional; o Conselho Tutelar; o Juizado da Infância e da Juventude/Varas da

Infância; o Ministério Público / Promotoria da Infância; e os Conselhos de Direito e

da Assistência Social.

Outro importante ponto destacado é a necessidade de maior interação entre as

políticas públicas e da rede sócio-assistencial direcionadas às famílias em situação

vulnerável, e a falta de estrutura física e humana dos Centros de referência da

assistência social para acompanhamento da família na base territorial.

Por outro lado, inúmeros avanços foram registrados no relatório final e detectados

nas entrevistas que podem sinalizar efeitos provocados pelo programa De Volta

Para Casa, dentre eles destacam-se:

sensibilização e mobilização das instituições parceiras nos encontros pontuais

e envolvimento dos mesmos em espaços de articulação;

constituição da Gerência de Acolhimento Institucional e encontros mensais

dos Abrigos, caminhando para a formalização de Fóruns de Abrigos nos

municípios;

criação da Comissão Intersetorial para elaboração dos Planos Municipais de

Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente à

Convivência Familiar e Comunitária;

fortalecimento dos abrigos;

procura de melhora dos abrigos em sua estrutura física e de recursos

humanos, maior articulação local principalmente com os Centros de

Referência Especializados da Assistência Social (CREAS);

reestruturação dos abrigos e atualização de documentos.

Para os participantes da pesquisa e, também, segundo os registros encontrados nos

relatórios do programa, as capacitações realizadas pelo DVPC foram muito

importantes, pois através delas foi possível adquirir conhecimento e mudar as

práticas.

Em relação à avaliação, a mesma situação relatada anteriormente repete-se, ou

seja, dos participantes do projeto, quando questionados se participaram ou

conheciam a avaliação final do programa, todas as UAI responderam que não. Mais

uma vez, essa resposta reforça um erro grave cometido pelos executores e gestores

das políticas sociais, qual seja o de não discutir com os interessados todos os

resultados alcançados. Essa ideia aproxima-se do que aborda Babylon (2012, s.p.):

“o sucesso de qualquer empreendimento depende da participação de suas partes

interessadas e, por isso, é necessário assegurar que suas expectativas e

necessidades sejam conhecidas e consideradas pelos gestores”.

Uma boa política social, e o mesmo vale para programas e projetos, tem que prever,

em seu escopo, três pontos fundamentais: a gestão participativa, o

acompanhamento técnico sistemático e continuado e o desenvolvimento de ações

de disseminação da informação/resultados para a população envolvida, que deve,

na medida do possível, participar do processo de avaliação e não apenas ser

informada dos resultados registrados pelos executores.

Os atores sociais participantes, conhecidos como stakeholders, precisam ser

envolvidos, pois os processos de avaliação só terão sucesso, se concebidos com o

envolvimento e participação dos interessados. Quando os stakeholders estão

envolvidos, conseguem se identificar com o problema, apontar as dificuldades e

encontrar as soluções com mais facilidade.

O que se percebe com o resultado da pesquisa é o mesmo que se observa no

cenário das políticas sociais e das organizações de um modo geral, isto é, a falta de

uma cultura de avaliação. A avaliação ainda não foi incorporada nos programas e

projetos como parte do processo que apoia a gestão, a tomada de decisão,

ajudando a corrigir rumos.

Fica claro na fala da executora do programa que é preciso uma mudança de

paradigma em relação ao tema da avaliação. Os órgãos do estado, que aportam, na

maioria das vezes, os recursos públicos para a execução das políticas sociais,

precisam incorporar o tema em suas ações.

.

Entrevistadora: Foi feita uma avaliação formal? Um momento pra apresentar a todos os parceiros tudo o que foi feito e os resultados alcançados? G1: Não, não foi feita. É que não tinha um padrão de relatório. A gente realmente não sabia o que a SEDESE queria enquanto relatório, a gente estava o tempo todo perguntando isso, porque não tinha. Tinha um momento de reunião, mas, assim, eu não considero que esse momento de reunião possa ser chamado de uma avaliação inteira, mas continha algo pra ver como estava encaminhando, mas uma avaliação concreta, do ponto de vista do que precisava ter uma avaliação nesse projeto, não teve não. Até em função das mudanças. Por exemplo: no De Volta Pra Casa 1

21, 4

técnicos da SEDESE acompanharam, foram 4 vezes que o profissional da SEDESE mudou. Então, quando aquele entrava, a gente começava do zero com ele. Aí, mal ele aprendia, ele saía de novo. Então não tem como você avaliar um serviço dessa forma.

Essa fala apresenta, dentre outras coisas, um ponto pertinente de destaque, a

ausência de instrumentos de avaliação, principalmente em se tratando de impactos

qualitativos. Essa é uma lacuna que limita a utilização dos resultados para decisões

gerenciais e acaba sendo um complicador na relação financiador e executor como

aponta Teodósio.

A inadequação dos instrumentos de avaliação do impacto dos projetos sociais também é mencionada como um fator complicador e tencionador da relação entre financiadores e financiados. Muitas das fontes de recursos acabam se limitando a avaliações quantificáveis, cuja validade para analisar transformações sociais mais profundas, inesperadas e de longo-prazo seriam questionáveis (TEODÓSIO, 2002, p.117).

Quando o gestor do estado foi perguntado sobre a avaliação, ele alegou que a

avaliação foi feita pelo técnico da SEDESE, com base nos relatórios da Casa

Novella, e, quando questionado sobre uma avaliação com todos os envolvidos,

respondeu: “Não, não, isso seria um procedimento requerido, mas que não

aconteceu.”(G2)

G 2: Os relatórios da Casa Novella foram enormes, muito detalhados. São perfeitos! São muito descritivos, bem analisados de forma qualitativa, tem análise qualitativa, tem estudo de caso, tudo o que você quiser tem ali.

21

O programa De Volta Para Casa foi dividido em 4 etapas por isso a referência ao DVPC 1.

A avaliação ainda não foi incorporada com a devida Importância na gestão das

políticas públicas. Formar a consciência da importância do registro dos resultados,

estabelecendo um marco conceitual e metodológico com combinação de

abordagens qualitativas e quantitativas é um grande desafio. De um modo geral, e,

como aponta a fala acima do G2, a avaliação quase sempre é associada, de uma

forma muito limitada, a relatórios executivos que não estabelecem indicadores

prévios e meios de verificação para validação.

Nos documentos analisados, é possível perceber uma iniciativa de registro e

acompanhamento das metas e indicadores por meio de uma matriz, baseada na

metodologia do Marco Lógico. Essa metodologia, muito utilizada por organismos

internacionais para monitorar projetos sociais, é uma excelente ferramenta de

planejamento que permite definir e construir parâmetros para mensurar o êxito de

um programa/projeto. Segundo a metodologia do Marco Lógico, projeto social bem-

sucedido é aquele que consegue atingir os resultados desejados com qualidade

dentro do cronograma e do orçamento previsto e alcançar os objetivos

estabelecidos, resultando em mudanças concretas na vida das pessoas.

No entanto, a tabela do marco lógico22 com os objetivos, metas, indicadores só foi

encontrada no plano de trabalho do primeiro ano do programa De Volta Para Casa,

o que limitou utilizá-la para a análise dos resultados.

Um dos grandes problemas enfrentados na avaliação, como já mencionado no

referencial teórico, é a ausência de dados preliminares, ou marco zero, e de

indicadores que meçam o que se quer avaliar, retratando a realidade de forma

objetiva. Com o programa De Volta Para Casa não foi diferente, não há indicadores

específicos o que dificulta bastante avaliar os impactos e mudanças da realidade.

Um indicador consiste em um valor usado para medir e acompanhar a evolução de algum fenômeno ou os resultados de processos sociais. O aumento ou diminuição desse valor permite verificar as mudanças na condição desse fenômeno. Os indicadores de monitoramento da SAGI foram agrupados nas seguintes classes: “estrutura” – valores relativos à execução físico-financeira, à infra-estrutura, etc.; “processos” – valores relativos às etapas/relações que fazem parte da implementação do

22

Anexo 2

programa; “resultados” – valores relativos ao alcance de metas do programa (VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006, p. 22).

No entanto, é importante destacar que o programa teve como Marco zero a pesquisa

da Fundação João Pinheiro, em 2008, que detectou 352 abrigos (trezentos e

cinquenta e dois) e 4.731 crianças e adolescentes abrigadas (quatro mil setecentos

e trinta e um). Após essa pesquisa, não houve nenhuma ação que pudesse

comparar à situação pós-programa.

A fragilidade em relação ao monitoramento também poderia ser evitada, se o plano

de trabalho tivesse sido cumprido, pois ele previa ao Conselho Estadual dos direitos

da Criança e do Adolescente (CEDCA) esse papel, além disso também foi previsto,

no ultimo ano de execução, um técnico responsável pela avaliação e registros do

programa, mas, por vários motivos, isso não aconteceu.

A resposta, a seguir, aponta a ausência de registros mais sistemáticos e pré-

definidos e responde a uma das indagações levantadas no início dessa pesquisa.

Que instrumentos de avaliação têm sido utilizados pelas organizações para medir o

desempenho de seu trabalho?

Entrevistadora: Como foram os registros dos resultados do programa? G 2: eles foram através dos relatórios da Casa Novela, que foram enormes, muito detalhados, no entanto, depois do programa, a gente não sabe hoje a situação dos abrigos. O que a gente tem notícia é que a demanda... os municípios e as ONG nos ligam, nos pedem o retorno, mas a gente não tem pernas pra isso, né, não tem recursos. G1: A gente só acompanhou, na verdade, enquanto a gente estava, até o De Volta Pra Casa 3 foi que a gente acompanhou, porque a gente manteve contato com as unidades de acolhimento e solicitava que eles nos mandassem o termo de desligamento das crianças.

Outro ponto que chama a atenção é o fato das UAI não terem avaliado internamente

o programa. No universo de sete entrevistadas, apenas duas UAI responderam que

fizeram uma avaliação interna do programa, o que mais uma vez indica a ausência

da cultura de avaliação nas organizações.

Para uma das unidades que realizou a avaliação do programa, ela relatou um

importante fator que precisa ser considerado no desenho das políticas sociais.

UAI 5: O impacto no interior do estado é bem maior, muito maior e muito mais significativo, muito mais importante. Mas é aquilo que a gente pensa num projeto de magnitude estadual ou até mesmo nacional, é que você tem perfis distintos por região. Então quando eu falo que na avaliação e no monitoramento de um projeto que tem a pretensão de se fazer um programa, de se implantar um programa, tem que haver abertura para o redirecionamento das ações, de acordo com as regiões, de acordo com os casos que o projeto ele vai encontrando [...] para que a gente tenha bons resultados é preciso que a gente trabalhe com as metas e as ações, claro, pensadas, idealizadas, mas com a possibilidade de adequação na região que a gente está tentando trabalhar.

Da mesma forma, o Centro de Apoio Operacional às Promotorias da Infância e

Juventude do Estado de Minas Gerais não conhece a avaliação final, mas fez uma

discussão sobre o programa e apresentou suas impressões à SEDESE.

G3: O que a gente fez foi uma avaliação nossa e o ministério público, com as regionais que acompanharam, né, a gente fez a avaliação e a gente esteve com a SEDESE passando essa informação. E a gente esteve com ela, né, dando um feedback da nossa avaliação, e pontuando que a gente avaliava esse monitoramento ele tinha que ser mais extenso, no mínimo por 6 meses e que tinha que ter um plantão de dúvidas. Porque o que estava acontecendo? O plantão de dúvidas estava virando o Ministério Público. É... que de uma forma até faz bem pro subsidiariamente, não ordinariamente, e no final estava fazendo ordinariamente, né. E, né, a gente teve a notícia de que eles iam tentar melhorar isso, mas, assim, um posicionamento formal a gente nunca teve.

Por fim, vale considerar que a forma pela qual a informação sobre a avaliação é

compartilhada entre os vários atores interessados é de fundamental importância

para a influência que os resultados da avaliação possam vir a exercer sobre futuros

programas e projetos.

Isso posto, pode-se afirmar que são muitos os desafios para a institucionalização da

avaliação nas organizações e nas políticas sociais. Na prática, a adoção de métodos

e critérios de avaliação permite estabelecer uma dimensão de causalidade entre os

objetivos das políticas e programas e os seus resultados, possibilitando uma gestão

local mais eficiente do ponto de vista do gasto público e do impacto social.

A avaliação precisa ser incorporada como um elemento integrante e não um mero

acessório. Avaliar políticas sociais, juntamente com seus programas, projetos e

ações é uma forma concreta de enfrentar as questões sociais e chegar a melhores

resultados.

4.2 Parceria Estado e ONGs na execução de políticas sociais As duas próximas unidades de análise que se seguem compõem o núcleo central

desta pesquisa e deram origem às primeiras inquietações sobre o tema que partiu

de dois questionamentos: as ONGS na parceria com o Estado perdem seu papel de

controle social? As Organizações, ao executarem políticas sociais na área da

criança e do adolescente, são mais eficientes do que o Estado, ou seja, conseguem

mais resultados com menos recursos?

Seguindo essa lógica de pensamento, parceria é o tema dessa categoria que tratará

da relação Estado e ONG na execução de uma política social, nesse caso

especifico, a política da criança e do adolescente.

Apesar das dificuldades encontradas e relatadas pela organização executora, pois,

segundo a mesma, o Estado, em alguns momentos, deixou de cumprir seu papel na

execução do programa, as duas organizações, Casa Novella e SEDESE, uniram-se

para resolver a situação de calamidade que se encontravam os abrigos de Minas

Gerais. Essa ideia aproxima-se do que Fischer (2002) fala das parcerias, pois, para

a autora, elas ocorrem quando duas organizações conjugam esforços mútuos para

perseguir um objetivo comum.

Sob essa ótica, subentende-se um acordo entre as partes, no qual ambas aportam

um pouco de si, adicionando parcelas de recursos técnicos, financeiros, humanos

entre outros e dividem responsabilidades pelos erros e acertos.

Dessa forma, segundo Souza e Junior (2010), a parceria na execução de uma

política social é uma aliança estratégica que proporciona aos envolvidos maior

probabilidade de êxito diante dos desafios e oportunidades do contexto em que

estão inseridos. Essa aliança precisa considerar a diversidade entre as partes e é

fundamental para seu sucesso ter diretrizes claras sobre papéis, comunicação e

transparência.

No entanto Teodósio (2008) chama a atenção para o risco da terceirização da

execução da política, ou seja, o Estado repassa a “obrigação” e desobriga-se da

discussão e do seu papel.

A parceria com o Estado pode se transformar em “terceirização” das

políticas públicas, ou seja, o governo se desonera da execução de seus programas sociais, esperando que as organizações do Terceiro Setor solucionem todos os problemas comunitários. Ou então, o Estado, demonstrando pouca abertura de dialogar com os movimentos sociais, impõe regras, procedimentos, metodologias etc., que deverão ser seguidos à risca pelo Terceiro Setor, perdendo-se as grandes possibilidades de crescimento mútuo e interação democrática com a sociedade (TEODÓSIO, 2002, p.104).

Ao que tudo indica, foi isso que aconteceu com a execução do DVPC, pois, apesar

de definido previamente os papéis de cada parceiro, algumas ações ficaram

comprometidas pela ausência da SEDESE durante a execução. De acordo com os

entrevistados, a presença, o contato e o diálogo foram quase que exclusivamente

com a Casa Novella. Os relatos e documentos apontam que, no inicio do programa,

existia um maior comprometimento da CEPCAD, com equipes envolvidas e

atuantes, no entanto, com varias mudanças ocorridas dentro da Secretaria, houve

uma ‘entrega’ do projeto para a Casa Novella que se sentiu sozinha no processo.

G2: - Olha, da nossa parte, da minha parte, é... eu me dividi, me desdobrei em vários, em vários projetos. Eu pessoalmente me envolvi pelo encantamento do tema. Mas, com o quadro técnico reduzidíssimo que eu vejo que hoje a coordenadoria tem, foi impossível acompanhar. G1: – A SEDESE com as dificuldades da própria SEDESE, com a mudança de funcionário, com... aliás, na verdade, quando o projeto começou a tomar muito corpo, assim: a imprensa começou a falar, ganhou prêmio e tudo, aí nesses momentos eles apareciam e aí ficava aquela discussão de que a SEDESE não estava presente... Mas na verdade, todos, vamos combinar, desde o início, várias vezes, inclusive em outros trabalhos, sempre, a SEDESE estava ali na frente, estaria junto conosco. Aliás esta foi uma discussão que a gente estava muito mais sozinha que junto. E... e aí com isso tem uma falha nossa também, porque poderia ter insistido mais,. não sei... provocado mais o Estado, insistido mais. Mas aí também chegou um ponto de esgotamento da equipe, porque foi muito pesado, as coisas que a gente viu nos municípios foram muito pesadas, foram casos gravíssimos de violência dentro das unidades de acolhimento. Então, você chegava no limite também de dar conta de toda hora estar chamando pra conversar.. Então eu acho assim, que acabou tendo falhas de ambos os lados.

Nas informações acima, é possível encontrar outro dado muito importante, quando

se fala de instâncias governamentais. As constantes mudanças no gerenciamento

das secretarias motivadas, na maioria das vezes, por questões políticas acarretam

mudanças de pessoal e, consequentemente, de condução e de prioridades dos

programas e projetos. Por meio dos relatos, parece ser exatamente o que aconteceu

com a execução do DVPC como aponta a fala do G2 acima.

Dessa maneira, percebe-se que a referência para as UAI estava na ONG executora.

Para os abrigos, quando questionados sobre como foi a relação com a Casa Novella

e com a SEDESE, as respostas quase sempre tinham a mesma conotação, a

satisfação do contato com a Casa Novella e o pouco ou ausente contato com a

SEDESE.

UAI 4: Excelente, Muito, muito, muito boa mesmo! E a equipe da Casa Novella então, que carinho, assim, qualquer coisa que a gente precisava, que tinha... eles deixavam assim, se precisasse, a gente ia lá conversar, eles recebiam a gente assim, com proprietária, assim, deste nível. Já com a SEDESE quase não tivemos contato UAI 7: A relação com a Casa Novella foi satisfatória, uma vez que a Equipe nos acolheu muito bem no período em que participamos do Programa, cursos e demais. Quanto ao Governo de Minas não houve contato.

Outra constatação que se pode fazer, a partir dos relatos, é a importância da

organização executora ter conhecimento prático da temática do programa que

executa, ou seja, a expertise da Casa Novella no tema foi de fundamental

importância para que as UAI sentissem-se seguras e provocassem mudanças em

suas práticas de atuação. Também muito foi falado sobre a qualidade da equipe

técnica da Casa Novella que, ao contrario do que se pensa no senso comum das

ONGs, é composta por profissionais capacitados e especializados no tema.

G1: o Estado tem uma rotatividade muito grande, como a Casa Novella tem uma rotatividade muito baixa, acaba que tem uma relação de confiança, vamos dizer assim, maior que das outras entidades, assim. Você está falando de algo que você vive e principalmente no caso da Casa Novela também já é uma situação que se vive, então isso a gente tomou, sabe. Então, você tem mais propriedade porque você sabe o que fazer com uma criança que chega à meia noite, uma hora, os problemas. Então, por um lado, isso dá um... uma questão, assim, eu acho que a gente fica um pouco mais dentro da realidade, a gente tem a teoria, tem toda essa realidade prática do que é um acolhimento. UAI 5: A Casa Novela tem sido um Know-how para um bom trabalho com a família, até mesmo algumas metodologias que foram desenvolvidas no projeto, a instituição incorporou algumas destas metodologias O que resultou, apesar do projeto ter finalizado, o que resultou num aumento do percentual de inserção da unidade. Então, a própria unidade se apropriou de alguns pontos da metodologia do projeto.

G2. É... eu vi uma ONG que tem um prestígio, que tem uma pressão, que todo mundo ouve falar, né, que tem um abrigo modelo em Belo Horizonte, né, executando um tipo de trabalho desse, né? e chegar no interior, convidar o Ministério público, começar a convidar o pessoal dirigente da cidade, chamar todo mundo... isso tem uma força muito grande, tem uma autoridade muito grande, né. É... a pessoa, a... ONG chega muito empoderada no fim. Então tem uma força mobilizadora, é... um poder avassalador muito grande, um poder de mudança muito grande

Assim, parece que há um indicativo que essa parceria trouxe eficiência, otimização

de recursos, relatórios detalhados e alta qualificação de quem executou o serviço.

Essa constatação pode ser verificada na fala de G3.

G3: A Casa Novella executou com seriedade com dedicação. Só não foi maior em razão das dificuldades operacionais, relacionadas ao dinheiro. Que é o contrario da SEDESE assim, né. Com uma equipe dessas, a SEDESE tinha que estar carregando na bandeja, né, e não fez. [...] e assim, comprometida, né, porque assim, geralmente o cara é comprometido, mas não tem a técnica, né, poxa! Eles conseguem as duas coisas.

Portanto isso leva a crer que, apesar do risco eminente para as ONGS nas parcerias

com o Estado, descrito especialmente por Teodósio (2002), de cooptação das ONGs

e perda do papel eminente de controle social, a Casa Novella manteve sua posição

na interlocução com o Estado, sem deixar de pontuar nos seus relatórios as

debilidades do parceiro.

A seguir trecho retirado do relatório final do DPVC:

A Associação Casa Novella, instituição executora do DVPC, finaliza suas atividades certa de que alcançou as metas possíveis diante das circunstâncias enfrentadas no ano de 2010, ano de eleição do executivo e legislativo estadual e federal, o que suscitou mudanças complexas dentro da CEPCAD – Coordenaria Especial de Políticas Pró-Criança e Adolescente do Estado de Minas Gerais, e atrasos nos repasses de recurso acordado no convênio responsável por duas paralisações do cronograma de atividade. Ressalva-se que, durante toda a execução do DVPC, foi solicitada pela instituição executora reunião com vários fins, sendo um deles a definição pela CEPCAD das informações que necessitavam dos municípios e o modelo de instrumental para compilação dos dados quantitativos e qualitativos. O que foi apresentado somente em meados de agosto de 2010. Salienta-se que, a todo o momento, eram solicitadas informações novas ao já pactuado, conturbando a execução do Programa/Projeto. Certo é que a clareza do objetivo e das metas a serem alcançadas, para ambos facilitaria o desenvolvimento das ações.

Particularmente, os depoimentos e os documentos analisados durante a pesquisa

indicam que a parceria com a Casa Novella fez diferença para se alcançar os

resultados do programa, todos os entrevistados relatam esse fato. As respostas vão

ao encontro do que retrata Fischer (2008) de que as alianças, no âmbito das

Organizações sociais e do poder público, são ideais quando se consegue provocar

mudanças nas políticas sociais. Para a autora, os projetos sociais que são

realizados por meio de parcerias têm melhores condições de obterem resultados

concretos.

Nesse sentido, a tônica de algumas perguntas deu-se no intuito de levantar se a

parceria fez diferença para alcançar os resultados, e os respondentes foram

categóricos que sim.

G1: Eu acho que... é uma coisa que eu tenho que falar: o Estado na verdade não tem pernas pra fazer isso ele tem uma rotatividade muito grande, mas por outro lado, o Estado consegue potencializar... ele pode não ter pernas aqui em Belo Horizonte, mas se as regionais fossem potencializadas, tivessem técnicos capazes, com o entendimento da política pública, seria muito interessante o projeto. Porque você tem várias regionais, dentro da estrutura da SEDESE e que poderiam fazer esse movimento com os municípios, pelo menos ali com aquelas comarcas e tudo. Então eu acho que, se, é... o Estado potencializa isso, ele pode ter sim uma força muito grande. Mas hoje, como está configurado sem... as regionais praticamente têm um funcionário, um ou dois, algumas não chegavam a ter nem um técnico, né, um técnico de cunho social e tudo, eu acho complicado porque aí você não tem técnico mesmo, saber difundir mesmo, chegarem lugar que é muito longe, o que o Estado não dá conta de fazer.

G3: a Casa Novela é extremamente séria, profissional. E, assim, o que a SEDESE não é, porque é o improviso. Então, assim, o programa poderia ter sido melhor se os objetivos tivessem sido cumpridos à risca. Porque o que tem de relato assim: pagamento de profissional, repasse de recurso, isso era feito com atraso, os meninos da Casa Novela tinham que se desdobrar, mendigar, pra poder pagar seus profissionais. G2 – Sim,o Estado não tem expertise para fazer este tipo de trabalho. O pessoal técnico, desde o Governo Newton Cardoso, o pessoal técnico vem sistematicamente saindo, para terceiro setor, atraídos por melhores salários, por frustrações de toda ordem que a gente sabe, né, uma gestão que é muito burocrática, né? Isso motiva os técnicos, qualquer técnico com um pouquinho de sensibilidade é atraído pelo terceiro setor, né, porque os salários do terceiro setor são muito melhores. E pra você fazer a gestão e executar um programa desse, só mesmo uma instituição.

Nessa lógica, os estudos de Teodósio (2002) aportam no mesmo direcionamento.

Por fim, muitas delas se fazem muito próximas dos beneficiários de seus projetos sociais, atendendo com maior eficiência e propriedade as demandas de seus beneficiários, até mesmo porque, em muitos casos, essas organizações nasceram da própria associação dessas pessoas, visando a sanar problemas sociais, econômicos e afetivos que as afligem (TEODÓSIO, 2002, p 110.).

A partir desse entendimento, o cerne da questão passa a abranger como esse

processo de parceria entre ONGs e Estado reflete um avanço na Gestão social,

tornando a política pública mais eficiente. Fica evidenciado com a pesquisa que a

participação da sociedade civil na execução dos serviços, programas e projetos não

deve ser mais vista de maneira pontual e caritativa, mas sim como um avanço na

gestão, cujos resultados são percebidos no fortalecimento das ações e na melhor

relação custo/benefício como será discutido adiante.

4.3 Avaliação de eficiência: Os custos versus benefícios do programa

Como já mencionado no referencial teórico, o campo da avaliação é repleto de

termos, conceitos, tipos e outros recursos metodológicos. Assim, para se discutir a

temática em questão, é pertinente reafirmar que o termo eficiência, que será usado

aqui, fundamenta-se na equação entre os resultados e os custos financeiros,

conforme adota Romera e Paulilo.

A avaliação da eficiência é o estudo entre os recursos ou insumos empregados na implementação de uma política social pública ou um programa, os resultados alcançados e impactos produzidos. Esse tipo de avaliação possibilita conhecer diversas variáveis na relação recursos/resultados/impactos, tais como: se os resultados e os graus de impacto obtidos poderiam ser alcançados com recursos menores ou, ao contrário, se os resultados esperados e o impacto necessário dependerão de maiores investimentos financeiros e/ou reorganização de recursos materiais, humanos ou físicos ou mesmo financeiros; se os recursos são adequados para se obter alguns resultados, mas não produzem impactos necessários. Concluímos, assim, que a eficiência não se resume a uma simples relação entre recursos financeiros, resultados e impactos. Pode ocorrer que um grande investimento financeiro mal gerenciado e pulverizado produza pequenos resultados que não obtêm nenhum impacto (ROMERA e PAULILO, 2003, p.16).

Como era esperado, as dificuldades e desafios de discutir esse tema foram imensos.

Não se pode falar de eficiência sem analisar custos financeiros e o tema do

orçamento ainda é um mito nas organizações e governos.

As indagações centrais que guiaram essa fase do estudo resumem-se em duas

perguntas: as ONGs são mais eficientes que o Estado na execução de políticas

sociais? Existem indicadores e avaliação de eficiência das ações que as

organizações estão executando, para que possam ir às ‘mesas de negociação’ com

o Estado, municiadas com resultados concretos de seu trabalho?

Entendendo que essa unidade de categoria é uma das principais para atingir o

objetivo da pesquisa, as limitações de informações encontradas, tanto nas

entrevistas quanto nos documentos, provocou um prejuízo na análise. Com exceção

da organização executora do programa e do Gestor (SEDESE/CEPCAD), todos os

outros envolvidos na pesquisa responderam que não conheciam o orçamento do

DVPC.

Essa informação, apesar de limitar a análise aqui proposta, abre um leque de

discussão extremamente pertinente para a gestão social. É preciso sobrepujar

urgentemente as dificuldades de construir indicadores e superar o discurso do social

deslocado da discussão de orçamento.

É evidente, como discutido no referencial teórico, que a nova administração pública

brasileira tem como um dos seus princípios o da eficiência o que exige, das políticas

sociais, adaptação e revisão e, nesse sentido, entende-se que a avaliação das

políticas sociais é uma discussão fundamental para garantir maior eficiência dos

gastos públicos e alcançar melhores resultados nas iniciativas governamentais.

Nesse sentido, essa investigação buscou encontrar formas de avaliar a eficiência da

execução do programa DVPC na tentativa de tornar seus resultados um aprendizado

que poderá ser utilizado em outros momentos por diferentes programas ou políticas.

Para contribuir com o objetivo principal desta pesquisa e com o intuito de realizar um

estudo empírico, cujos dados obtidos sejam relacionados ao arcabouço teórico, o

cerne do estudo partiu dos questionamentos sobre o orçamento. No entanto, como

já mencionado, os entrevistados do grupo UAI não conheciam o tema. Diante dessa

circunstância, foi perguntado diretamente a eles se achavam que a executora havia

utilizado os recursos de forma apropriada e se tinha conseguido alcançar um bom

custo/beneficio do programa. Para todos os entrevistados a resposta foi sim.

Disseram que, mesmo sem conhecer o orçamento, puderam supor, pelas

experiências acumuladas na parceria com o poder público, que, mesmo diante das

limitações de recursos e os constantes atrasos nos repasses, a Casa Novella

conseguiu atingir um alto número de abrigos, com qualidade nas capacitações,

importante trabalho de reordenamento e considerável número de crianças

reintegradas ao núcleo familiar.

Essa junção de pensamentos referenda a ideia de que a eficiência denota

competências para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e

reafirma a fala dos gestores a seguir:

Entrevistadora: Você conhece o orçamento e a prestação de contas do programa?

Acha que ele foi eficiente?

G2- Sim, foi baixíssimo o custo, né, se você fizer uma análise fria, uma análise orçamentária, é... você vai ver que o custo da Casa Novela é baixíssimo, por isso que o Estado jamais poderia fazer dessa forma [...] a prestação de contas que a gente viu foi uma coisa criteriosíssima, que eu tenho pena da pessoa, do diretor que faz convênio com, que tem que apresentar aquelas metas fininhas, com números, aquilo tudo, somar centavos... foi rigorosíssima. A aplicação de recursos da Casa Novela foi assim... é... foi perfeita. Eles contrataram os profissionais pelo preço exato que o sindicato paga. G1: Sim, na verdade, a gente chegou a devolver recurso. Teve sobra de recursos. A sobra de recursos teve muito haver um pouco em função da paralisação, mas foi um pouco também em função da espera de um terceiro profissional que seria para uma proposta de monitoramento e avaliação. Mas aí, naquela loucura não foi possível fazer [...] Nós prestamos contas só pra SEDESE, no primeiro pra Petrobrás e ficou combinado que... ficou acertado que na verdade quem repassaria os relatórios pro CEDCA e pro Ministério Público seria a CEPCAD. É, aí eu não sei como isso foi feito. Até hoje eu não sei.

Concomitante à tentativa de desvendar os custos em comparação aos benefícios, foi

perguntado sobre o impacto do programa, o que o investimento trouxe de benefícios

para as unidades de acolhimento institucional e para a vida das crianças. As

respostas sugerem uma boa relação custo/benefício, um investimento de

aproximadamente um milhão de reais e mais de três mil crianças e adolescentes

beneficiados, quase oito mil atores capacitados e uma taxa de 54% de crianças e

adolescentes reintegradas às famílias ou adotadas.

G2: O programa fez diferença [...] pode parecer simples essa tecnologia, que realmente reuniu fatores de garantia, de chamar o Ministério público, mas isso teve um impacto, teve uma força muito grande. É... eu vi uma ONG que tem um prestígio, que tem uma pressão, que todo mundo ouve falar, né, que tem um abrigo modelo em Belo Horizonte, né, executando um tipo de trabalho desse, né? e chegar no interior, convidar o Ministério público, começar a convidar o pessoal dirigente da cidade, chamar todo mundo... isso tem uma força muito grande, tem uma autoridade muito grande,.. ONG chega muito empoderada no fim. Então tem uma força mobilizadora, é... um poder avassalador muito grande, um poder de mudança muito grande. G1 – Eu acho que ele conseguiu ter um impacto, mas que, se esse impacto a cada ano que vai passando que não tem uma continuidade dessa ação, esse impacto se perde. Ele acaba voltando à estaca zero. É um pouco meio que por aí mesmo. Poucos assim, igual Teófilo Otoni, que realmente,

apesar de não estar enquadrado do jeito que precisa, teve uma mudança muito grande porque eram muitas crianças, eram 280, então em dois anos cair pra 60, 70, é uma mudança muito grande [...].Então, o número de crianças que voltaram para casa foi maior do que a gente pensava. E aí eu fico pensando: como que uma ação que ainda tem um monte de falhas, que ainda teve um monte de fragilidades conseguiu esse impacto? Tantas crianças saíram, imagina se fosse mais consistente, mais pontual, mais articulada mesmo?

Com essas informações, apesar das respostas de que o programa foi eficiente, os

dados não são suficientes para afirmar categoricamente que sim, no entanto se

pode observar que os entrevistados afirmam que o Estado não conseguiria com os

mesmos recursos alcançar tanto impacto. Teodósio (2002) consegue apresentar

uma boa visão a esse respeito que resume as questões aqui levantadas.

Sendo assim, percebe-se que, em muitos casos, as organizações do Terceiro Setor alcançam metas gerenciais que são centrais para a iniciativa privada, visto que conseguem operar com estruturas reduzidas – devido à carência de recursos financeiros e humanos –, além de gozar de uma sólida imagem institucional junto à comunidade (TEODÓSIO, 2002, p. 110)

Além disso, outros elementos são importantes destaques: a transparência na

prestação de contas apontada pelos entrevistados e o modelo burocrático da

administração pública que se mostra, na maioria das vezes, incompatível com as

exigências da gestão social.

Passando da análise das entrevistas, que foi limitada ao requisito eficiência, para os

documentos e relatório final, é possível ressaltar dados relevantes e apresentar

algumas conclusões.

A primeira delas é que falar de custo/ beneficio na área da criança e do adolescente

é restrito pela dificuldade de monetização dos resultados e pela ausência de

indicadores que tratam dos benefícios e impactos na vida desse público.

Outra conclusão de destaque é a dificuldade de comparar o DVPC com outros

programas da mesma natureza, pois não foi encontrado, nas pesquisas

documentais, outro projeto/programa com o mesmo objetivo com o qual se pudesse

fazer uma comparação e dizer se foi ou não eficiente.

Também é de relevante destaque a descontinuidade dos programas governamentais

que dificultam impactos em longo prazo. No relatório final, a Casa Novella fez as

seguintes ponderações, sugestões e observações sobre o assunto, assim

sintetizados:

Necessidade de continuidade do programa no sentido de reforçar a atuação técnica das Regionais da Sedese, deixando para elas o papel de assessoria, capacitação local, monitoramento e avaliação, para que as mesmas se apropriem cada vez mais do conhecimento técnico e construam uma relação mais pro ativa com os municípios; é preciso uma construção conjunta de indicadores e mecanismos de monitoramento e avaliação em conjunto com a instituição executora; precisa de mais incentivo para elaboração de diagnósticos sociais nos municípios, assim como realização de protocolo e fluxo de atendimento.

Com base nas informações encontradas nos relatórios analisados, pode-se concluir

que os resultados quantitativos são significativos, se comparados aos números

gerais do Brasil. Em três anos de projeto, 2008, 2009 e 2010, 3.216 (três mil,

duzentas e dezesseis) crianças e adolescentes foram beneficiados pelo programa.

Destes, 1.478 (um mil, quatrocentos e setenta e oito) foram reintegrados às suas

famílias de origem e 248 (duzentas e quarenta e oito) crianças e adolescentes foram

encaminhados para a adoção. Além disso, foram capacitadas 7.870 pessoas (sete

mil oitocentos e setenta).

Dessa forma, apesar de todas as limitações já explicitadas anteriormente, é possível

apontar um indicador de desempenho, fazendo uma relação numérica simples,

envolvendo os custos financeiros gastos e os resultados quantitativos obtidos, ou

seja, um sistema simples de entradas e saídas, que transforma recursos (entradas)

em resultados (saídas). Vale destacar que esse indicador expressa uma parte

pequena de um todo bem maior que envolve os resultados qualitativos do De Volta

Para Casa.

Assim, de uma forma bem simplista, na relação orçamento/crianças e adolescentes

beneficiados, chega-se a números que podem ser interpretados como uma boa

execução e como baixo investimento, nos quais a maior eficiência, dados os

recursos, significa também uma maior efetividade.

A sistematização no QUADRO 3 dá uma ideia dos números finais e aponta que o

programa gastou cerca de R$ 325,54 (trezentos e vinte e cinco reais e cinquenta e

quatro centavos) por criança beneficiada e R$ 606,57 (seiscentos e seis reais e

cinqüenta e sete centavos) por criança para reintegração à família de origem ou

adoção (proposta principal do DVPC).

Quadro X.

Fonte: elaboração da autora, baseada nas informações do relatório da Casa Novella.

Apesar de ser uma proporção de gastos por criança simplificada, pois não considera

outros fatores, é possível afirmar que o custo do investimento de políticas dessa

natureza é mais eficiente do que o custo para se manter uma criança na unidade de

acolhimento, uma vez que a média de custos mensais dos abrigos entrevistados

chegou a R$1.300,00 (mil e trezentos reais) por mês por criança abrigada.

Por fim, com uma taxa de 54% de reintegração das crianças, com custos de 46% a

menos em comparação ao custo de manutenção das crianças abrigadas e com uma

taxa de cobertura de aproximadamente 68% das crianças abrigadas no Estado de

Minas Gerais, de acordo com as informações do Marco Zero, o programa DVPC

demonstra que é melhor investir em políticas de promoção e prevenção do que

manter as crianças em serviços de acolhimento, longe da família e com um alto

custo financeiro.

O relatório final do programa relata ainda que:

Ao avaliar os resultados indicados nos relatórios e as avaliações concebidas através dos módulos de capacitação realizadas nas cidades pólos, concluímos pela relevância representada pelo DVPC nos municípios. Ilustrado pelo diferencial de ter um técnico de referência para assessoria e capacitação em loco. Considera-se que o maior indicador de impacto do DVPC está contido no número de crianças e adolescentes que retornaram para a família de origem ou para família extensa. O que foi observado em razão da compreensão adquirida dos atores sociais enquanto componentes da rede do Sistema de Garantia de Direitos intimamente implicados na garantia do direito da criança e do adolescente. Isso sem sobrepor ações, garantindo a provisoriedade, a excepcionalidade da medida protetiva e o acolhimento institucional movido pelos motivos imbricados na lei – ECA, e antecedidos de estudo de caso.

Recursos investidos em 3 anos R$ 1.046.940,00

Crianças e Adolescentes beneficiados pelo DVPC

3.216

Reintegrados na Família e crianças Adotadas

1.726

Pessoas capacitadas 7.870

Com base na análise dos dados coletados mediante a pesquisa empírica, teórica e

documental, o que se pode afirmar é que, apesar do programa não ter indicadores

de eficiência e modelos matemáticos para comprovar a razão de investimento

versus beneficio/impacto alcançado, é possível indicar que a parceria com a Casa

Novella trouxe, ao programa, significativos impactos e uma boa relação

custo/beneficio. Prova disso foi o reconhecimento do programa ao receber o prêmio

Rosani Cunha23, ficando classificado em terceiro lugar como Prática Estadual.

23

O "Prêmio Rosani Cunha de Desenvolvimento Social", doravante chamado de Prêmio Rosani Cunha, é uma

iniciativa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS que no ano de 2009 teve como

tema "Ações Integradas para a Proteção e Promoção Social".

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nestas considerações, são retomados os pontos principais que marcaram o caminho

da dissertação e, no centro da discussão, as relações Estado e Sociedade Civil, que,

como qualquer relação, demandam diálogo, definição clara de papéis e aprendizado.

Apesar de não ser um tema novo, pois as parcerias Estado e ONGs na execução de

políticas públicas vêm sendo discutidas há mais de uma década, ainda há um longo

caminho a se trilhar para a efetiva concretização das parcerias no espaço público

brasileiro.

Verdadeiros mitos em torno das ONGs foram criados, nos últimos anos, e o principal

deles está associado à sua capacidade de gerar impactos e à sua integridade. Com

essa pesquisa, é possível chegar a importantes conclusões sobre a seriedade e

comprometimento de uma Organização Não governamental (Casa Novella) à frente

de um programa público. Conclusões essas que chegam em um momento em que o

debate sobre o papel das ONGs ganha destaque no cenário nacional com uma onda

de denúncias sobre supostas irregularidades com verbas públicas.

É importante deixar claro que os resultados desta pesquisa dizem respeito

nomeadamente às especificidades da Casa Novella, que se mostrou competente e

compromissada com a gestão e a transparência das ações no programa De Volta

Para Casa. Ressalta-se, assim, que não se pode generalizar os resultados obtidos

pela Casa Novella, como virtude de todas as ONGs, mas se espera que essa

discussão contribua para influenciar ações inovadoras de outras ONGs e descortinar

a visão generalista das organizações como oportunistas e ineficientes.

Ao longo deste trabalho, fizeram-se, com frequência, referências ao termo Reforma

do Estado, seus pressupostos e possíveis definições, assim como à relação

existente entre este momento na história do Brasil e a ampliação da quantidade de

ONGs empenhadas, entre outras perspectivas, na defesa de direitos e na execução

de políticas e/ou programas sociais.

Fato é que as ONGs passaram a assumir, de maneira expressiva, uma série de

tarefas na execução de programas sociais por todo o país. As parcerias entre o

governamental e o não governamental fazem surgir uma crescente pressão às

ONGs para que demonstrem os resultados e o impacto do seu trabalho.

Para Perez (2009), as parcerias entre organizações não governamentais e Estado,

na execução de políticas públicas, podem oferecer benefícios, como mais eficiência,

redução dos custos e maior capilaridade para chegar ao público beneficiado.

Decorre, desse contexto, o interesse crescente na eficiência do impacto do gasto

público, o que faz com que o processo de avaliação nas políticas sociais ganhe força

e relevância. No entanto, como mostra a pesquisa, apesar de ONG e Estado

saberem da importância da avaliação, ela ainda é tímida no escopo dos programas e

das políticas na área da criança e do adolescente.

O pensamento a respeito da avaliação da eficiência das ONGs na execução de

políticas sociais, como discutido nesta pesquisa, não é algo fácil ou prático, como

nos manuais que ensinam a avaliar projetos sociais. Sem dúvida, o princípio da

eficiência é um importante instrumento para fazer exigir a qualidade das ações

públicas, contudo não se pode tornar um elemento tecnicista, puramente gerencial,

burocrático, sem levar em conta a participação dos envolvidos e contexto. Almeida

(citando Nogues, 2008) aponta:

No campo das políticas sociais, no quadro do que se convencionou designar como crise do Estado-providência, que teve como corolário o questionamento da eficácia, da eficiência e dos fundamentos da intervenção pública, tentou-se desenvolver a avaliação não apenas na perspectiva de controle das despesas, mas também de sua racionalização, o que implicou o risco de uma abordagem meramente gerencial da avaliação (ALMEIDA apud NOGUES, 2008, p. 9).

Outro pertinente destaque da pesquisa em relação à avaliação está na constatação

da importância de envolver os interessados do projeto em todos os momentos,

desde a elaboração até a avaliação, pois, como afirma Carvalho (1999), colocar os

envolvidos no eixo da discussão apoia a construção de políticas sociais como

resposta às necessidade e demandas dos cidadãos.

Com a pesquisa, é possível sustentar a ideia, que remete ao velho e conhecido

desenho esquemático da intercessão entre os três setores (primeiro, segundo e

terceiro setor), de que a gestão social das políticas encaixa-se perfeitamente na

interseção entre as três esferas, ou melhor dizendo, é no encontro entre os três

setores que acontece a gestão da coisa pública feita em forma de parceria.

Assim, pode-se dizer que a parceria possibilita a interlocução para que ocorra uma

interação e uma partilha de poder decisório, o que exige, nessa relação, segundo

Carvalho (1999), mudanças na cultura das instituições públicas e capacidade

propositiva da sociedade civil.

Os resultados da pesquisa refletem o que foi abordado no referencial teórico. A gestão social é o caminho para a superação dos processos de gestão unilaterais que buscam integrar os diferentes atores, para potencializar as ações, sejam elas governamentais e ou da sociedade civil. Decorre dessa análise a propositura de um desafio às parcerias pensadas sob a ótica da gestão social, Estado e ONGs precisam dar um salto e sair dos modelos de parcerias como transferência de tarefas e incorporar modelos de gestão social, nos quais as decisões são tomadas em conjunto, orientadas pelos princípios da inclusão, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 1999). Sem dúvida, a compreensão da natureza dessas parcerias, por meio de uma discussão mais aprofundada, é fundamental para o sucesso das políticas para a infância e adolescência, figurando como um importante objeto de estudo e produção de conhecimentos e, possivelmente, subsidiando modelos alternativos de formulação e gestão das políticas públicas.

Tais referências indicam importantes perspectivas que, confrontadas com os

resultados obtidos neste trabalho, reforçam que não é possível vislumbrar as novas

configurações da gestão social, que envolvem diversas instâncias, diversas esferas

e interesses, sem dificuldades e confrontos. No entanto não se pode desprezar que

há importantíssimas contribuições das ONGs na execução de políticas sociais para

o fortalecimento da política e do desenvolvimento local.

Nessa linha, a pesquisa realizada confirma que uma ONG com credibilidade na sua

atuação, quando conhece sobre a temática com a qual trabalha, faz diferença na

execução de um programa/projeto, provendo mais eficiência, eficácia e efetividade.

Na análise da execução do programa De Volta Para Casa, ficam evidentes as

virtudes da Casa Novella nesse aspecto.

Dito de outra forma, Teodósio escreve sobre o assunto

Por detrás da atenção crescente da mídia e da academia com relação ao Terceiro Setor encontram-se algumas concepções modernizantes das políticas sociais. Ora estando mais próximo do cidadão, ora provendo políticas públicas com maior eficiência, eficácia e efetividade, as organizações da esfera pública não governamental apresentariam as seguintes virtudes: maior proximidade do cidadão, tendo maiores chances de fornecer os serviços e benefícios públicos que a população deseja e não aqueles que o Estado lhes deseja oferecer (IOSCHPE, 1997; TENÓRIO, 1997); maior agilidade e desburocratização, visto que apresentariam estruturas de funcionamento reduzidas, ágeis e não submetidas aos rigores legais que imperam na esfera pública estatal (MORALES, 1999; BARRETO, 1999); melhor utilização das verbas, dado o fato de que não gastariam recursos com folhas de pagamento muito extensas, sofisticação tecnológica ou estruturas físicas gigantescas, canalizando todo o dinheiro para a “ponta” dos projetos sociais (IOSCHPE, 1997; BARRETO, 1999) (TEODOSIO, 2002, p.101).

No entanto há lacunas a preencher nas parcerias Estado e ONGs na execução de

um programa/projeto e uma delas é a avaliação, seja ela de eficiência, de impacto

ou de qualquer outro tipo. A pesquisa realizada confirma que um programa/projeto

deve ter suas metas bem articuladas para que seja possível identificar os resultados

alcançados. Além disso, estabelecer indicadores e monitorá-los é fundamental para

criar mecanismos que possibilitem avaliar o impacto das ações.

As dificuldades apontadas pelos gestores e pelas Unidades de Acolhimento, além de assinalar com muita clareza os desafios para o trabalho com o tema de abrigos no Brasil, apontam outras especificidades da gestão social importantes de se registrar:

a necessidade de articulação com a rede local, especialmente quando se

envolve uma política de âmbito Estadual. Se os municípios não se envolvem

os resultados não são sustentáveis;

o trabalho com recursos escassos e atrasos dos mesmos, que precisa ser

ajustado com a potencialização dos resultados;

a importância de buscar a participação como forma de gerar compromissos a

partir da formação de uma visão compartilhada do problema;

a necessidade de superar as limitações administrativas e gerenciais.

O estudo dos processos e dinâmicas do programa De Volta para Casa foi fundamental para conhecer e discutir se a execução conjunta Estado e ONGs torna a política da criança e do adolescente mais eficiente. Como a avaliação de políticas sociais na área da criança e do adolescente é uma prática ainda muito nova e em

construção, as informações coletadas levam a crer que organizações bem estruturadas, com instrumentos de gestão social na sua prática e com autonomia financeira, têm mais chances der ser mais eficientes na execução da política. Também verifica-se com a pesquisa a necessidade de aperfeiçoar a relação Estado e Sociedade civil na execução da política da criança e do adolescente, como já acontece em outras políticas de outros setores, como, por exemplo, nas áreas da educação e saúde que conseguem demonstrar melhor que a parceria tem trazido ganhos mais visíveis. Por outro lado, é possível apreender, com a experiência do programa De Volta Para Casa, que as ONGs conseguem mais eficiência nas ações quando:

têm uma visão prática das necessidades do público da política ou programa

que executa:

buscam a legitimidade e maior visibilidade a partir da divulgação de suas

ações, dos resultados de seu trabalho e de sua capacidade gerencial e

administrativa;

formam parcerias e atuam por meio de redes como forma de melhorar a

utilização dos recursos e das habilidades pessoais e o atendimento das

necessidades de cada parceiro;

capacitam profissionalmente seu quadro de pessoal;

garantem a transparência das ações.

Chega-se ao final desta pesquisa com várias interrogações a respeito da eficiência

na execução conjunta. Será que realmente é conjunta? As ONGs que assumem o

papel de executora ficam fragilizadas e sozinhas? No entanto, diante das

argumentações colocadas acima, é possível inferir que, embora existam dificuldades

para se comprovar se há ou não mais eficiência da política executada por uma ONG,

a parceria com a Sociedade Civil na gestão pública é um ganho na democracia

brasileira.

Salienta-se, finalmente, que pode ser que a presente dissertação não tenha encontrado uma resposta sobre quem é mais eficiente, ONG ou Estado, no entanto as informações encontradas transformaram dados em conhecimentos e trazem questões importantes para os temas parcerias, gestão social e avaliação. Ainda assim, é necessário realizar outras investigações para ampliação das discussões em torno do fenômeno analisado.

Dessa forma, a expectativa é de que este estudo desencadeei outras pesquisas que possam aprofundar temas e questões que aqui surgiram e que ficaram limitadas, pois transcenderam o objeto proposto. Dentre os temas, ficam algumas dicas de caminhos que ainda precisam ser desvendados, como os desafios do acolhimento institucional no Brasil e a avaliação e a construção de indicadores para programas e projetos na área da criança e do adolescente. Realizar esta pesquisa envolveu desafios instigantes devido à abrangência do tema e a ausência de uma cultura brasileira em avaliação, no entanto espera-se que ela seja capaz de gerar conhecimentos para o aperfeiçoamento da gestão das políticas da criança e do adolescente. Nesse sentido, não serão poupados esforços para socializar esses dados e suas reflexões com as ONGs, municípios e estado.

Por isso, este trabalho não se aventurou a elaborar uma metodologia de avaliação de eficiência, pois fica claro que as informações hoje disponíveis não são suficientes para tal feito, além disso tal prática precisa ser discutida dentro de um contexto social com maior aprofundamento das variáveis que a envolvem. Para que os resultados desta pesquisa possam contribuir com mudanças na gestão das políticas da criança e do adolescente, a universidade foi incluída na proposta de intervenção como um importante canal de socialização e divulgação das informações. As universidades precisam se comprometer mais com a discussão das questões sociais no Brasil e têm muito a contribuir na produção de pesquisas e de profissionais qualificados para a gestão social. O projeto de intervenção desenvolvido é uma proposta pedagógica de curso de Pós-Graduação Lato Sensu24, na modalidade especialização, que tem como eixos norteadores a interlocução teoria e prática da gestão social e instrumentos de gerenciamento de programas e projetos sociais. A aplicabilidade desta proposta vai auxiliar na formação e desenvolvimento de pessoas que trabalham ou pretendem trabalhar na área e apoiar a discussão e elaboração de metodologias de avaliação de eficiência dos projetos e programas sociais na área da criança e do adolescente que, certamente, subsidiarão as necessidades de avaliação das organizações e do Estado e possibilitarão uma mensuração da eficiência das ações mais próxima à realidade local. Além disso, uma proposta de intervenção dentro da universidade é uma forma de avançar nas discussões da gestão social e do investimento público nas políticas da criança e do adolescente, apoiando no empoderamento das organizações não governamentais e no processo de fortalecimento dos sujeitos que atuam em busca de uma política pública mais democrática e equitativa. A aplicabilidade deste instrumento é auxiliar no processo de desencadeamento de estudos, pesquisas e diagnósticos, a fim de melhorar os serviços e aumentar a transparência e a visibilidade das ações e dos recursos públicos investidos.

24

Ver apêndice 1

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APÊNDICES

APÊNDICE 01

PROPOSTA DE INTERVENÇÃO

Projeto Pedagógico para criação do curso de Pós Graduação Lato Sensu - nível de especialização em Gestão de Programas e Projetos Sociais25

A gestão de políticas sociais ainda não se construiu como um campo de

transformações sustentáveis de realidades, no qual a visibilidade e discussão de

resultados e impactos dinamizam um processo de mudanças locais, logo a gestão

25

Projeto de intervenção social, parte integrante da dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão Social,

Educação e Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA como requisito parcial à obtenção do título de

Mestre.

das políticas sociais, juntamente com seus programas, projetos e ações, constitui-se

um desafio no atual cenário brasileiro.

Conforme aponta a pesquisa desenvolvida, as dificuldades na gestão,

especialmente no monitoramento e avaliação, interferem diretamente na qualidade

das ações e nos resultados alcançados. Os dados da pesquisa apontam que as

atividades de avaliação têm importância significativa e acentuada nos problemas de

gerenciamento das políticas e programas sociais.

As informações contidas nos depoimentos e documentos remetem, quase sempre, à

complexidade do tema, especialmente, no seu caráter técnico/instrumental para

atuação na prática.

Os processos avaliativos, nesta perspectiva, configuram-se como importante

mecanismo para mudar o desempenho ou a atuação de uma política social, uma vez

que produz informações e conhecimentos que podem servir de instrumento de

controle social.

Dessa forma, fica evidente a importância de se instaurar, no âmbito das políticas

sociais, um processo de gestão democrática que planeje mudanças sustentáveis e

resultados possíveis, por meio de um gerenciamento propositivo. Para tanto

depende, dentre outros fatores, de uma maior profissionalização e especialização de

pessoas para atuarem na área.

Assim, essa proposta de intervenção foi desenvolvida a partir dos resultados

alcançados na pesquisa, oriundos da análise dos dados das entrevistas, da análise

documental e à luz das fontes teóricas estudadas. Depois de conhecer os principais

desafios da execução conjunta Estado e ONG de programa social na área da

criança e do adolescente, pode-se constatar que, apesar das organizações

alcançarem êxitos nos resultados, falta uma gestão mais comprometida com a

avaliação, com a participação, em verdade, faltam programas e projetos sólidos e

com objetivos sociais claros.

Nesse contexto, é importante a criação de um espaço de formação que reúna um

conjunto de aportes teóricos e práticos com vistas à formação de equipes técnicas

interdisciplinares e construção de instrumental para a gestão social nas

organizações, políticas, programas e projetos.

Para tanto, foi desenvolvida uma proposta de curso de Pós Graduação Lato sensu

diferenciada, pois foge às tradicionais propostas baseadas em modelos de gestão

empresariais e discute uma efetiva modernização da gestão social com o intuito de

somar esforços ao ensino em gestão social no Brasil e à discussão conceitual e

prática que impulsione processos de inovação e transformação social.

A proposta para além da especialização prevê fomentar processos de aprendizagem

continuada, com encontros, debates, publicações, interação em torno das práticas,

por meio de metodologias que favoreçam a articulação de diferentes saberes e a

participação de organizações que vivem na prática as dificuldades da gestão, das

parcerias e da avaliação de suas ações. Conforme aponta Boullosa

e Schommer (2010), a formação em gestão social precisa inovar para além dos

modelos tradicionais.

Formação em gestão social deve estar baseada na articulação entre diferentes saberes e tende a ser potencializada em situações que envolvem práticas concretas em torno das quais as pessoas engajam-se, levando saberes que já possuem e construindo outros, coletivamente (BOULLOSA e SCHOMMER, 2010, p.86)

1. DO PROJETO DO CURSO

1.1 Apresentação

As pesquisas e as notícias veiculadas pela mídia apontam que cresce, a cada ano,

de forma acelerada, o investimento na área social no Brasil, seja por parte do

Estado, da iniciativa privada, de entidades internacionais e da sociedade civil. Esse

fenômeno pode ser explicado, parcialmente, pelas mudanças ocorridas na

sociedade brasileira nos anos de 1990, que contribuíram para alterar a visão sobre a

pobreza e sobre as demandas por direitos.

Desde a Constituição Federal de 1988, as organizações, juntamente com o Estado

e posteriormente o mercado, vêm atuando de forma cada vez mais ativa no

enfrentamento dos problemas do mundo contemporâneo. Em geral, as práticas

traduzem-se em programas e projetos sociais, o que torna evidente a necessidade

do desenvolvimento e da implantação de ferramentas de gestão para essas ações.

A experiência prática cotidiana das instituições que atuam, visando à construção de

uma sociedade mais justa, torna evidente a dificuldade destas nas diversas etapas

que envolvem a gestão social. As dificuldades podem ser constatadas, por exemplo,

na elaboração das propostas, estando visíveis desde a descrição com clareza da

intenção, até atingir os resultados propostos. É possível afirmar que, em muitos

casos, faltam aos programas e projetos coerência, consistência orçamentária e

indicadores verificáveis.

Nesse sentido, faz-se necessário criar oportunidades e espaços reflexivos e

propositivos, visando à formação de profissionais capazes de superar o paradigma

da mera execução, construindo de forma dialógica abordagens mais inovadoras

para o trabalho social, contribuindo – efetivamente – para uma ação social eficaz e

eficiente.

Diante desse cenário, a proposta do curso de Pós-graduação em Gestão de

Programas e Projetos Sociais visa a proporcionar conhecimentos técnicos

fundamentais para uma gestão mais eficiente e profissional da área social, de modo

a alcançar projetos mais inclusivos e sustentáveis no enfrentamento dos problemas

sociais e, ao mesmo tempo, capacitar profissionais com conhecimento em políticas

públicas, gestão social, cidadania, ética, participação cidadã e democracia.

1.2 Justificativa

A relação entre o Estado, mercado e sociedade civil na execução de políticas sociais

tem suscitado um amplo debate na sociedade e, especialmente, nas universidades.

No bojo desse debate, está a articulação dos atores sociais, a gestão dos programas

e o significativo montante dos recursos destinados às políticas sociais nas últimas

décadas.

Desde a década de 1990, o investimento governamental e não governamental em

programas e projetos sociais cresceu aceleradamente. A multiplicidade de ações

sociais em prol do desenvolvimento humano expandiu-se, não só no âmbito das

políticas públicas, bem como nos investimentos da iniciativa privada e do chamado

Terceiro Setor.

O grande investimento dos governos em ações sociais, ancorado no crescente

desenvolvimento do Terceiro Setor, fez surgir entre os gestores dessas práticas, que

são em geral traduzidas em programas e projetos, a necessidade de ampliar e

complementar a sua formação, subsidiar suas práticas, melhorar os resultados, além

da busca por melhor colocação profissional.

Todas as organizações, sejam elas governamentais ou não governamentais, com ou

sem fins lucrativos, necessitam gerir sua estrutura de forma a alcançar os objetivos a

que se propõem. As empresas privadas, por exemplo, têm investido cada vez mais

em sistemas de gestão flexíveis, ágeis e eficazes. Já a administração pública tem

buscado, de forma contundente, alguns instrumentos de gestão que prevejam o

monitoramento e a avaliação das ações sociais, com a aferição dos impactos das

intervenções na vida em sociedade. As organizações da sociedade civil, por sua

vez, têm sido pressionadas com as requisições de agências e órgãos financiadores,

que vêm dando importância significativa à forma como os recursos investidos para o

desenvolvimento dos projetos são gerenciados, exigindo da instituição capacidade

gerencial e administrativa. Assim, as ferramentas de gestão social, capazes de

permitir o uso eficiente dos recursos, a demonstração desses desembolsos e como

esse processo impacta no alcance dos resultados propostos emergem como

práticas ‘obrigatórias’ para as organizações e seus gestores.

Cumpre frisar, ainda, que o gerenciamento de programas e projetos é um tema

fundamental que está diretamente associado ao crescimento do país e esse é, sem

dúvida, um amplo campo de estudo e intervenção para a universidade, a qual pode

contribuir com métodos e técnicas de gestão, além de favorecer a reflexão conjunta

a respeito de políticas mais inclusivas e eficientes.

Dessa forma, o curso vem refletir, particularmente, sobre os processos de

planejamento e gestão das políticas sociais no contexto da sociedade brasileira, com

vistas ao enfrentamento dos problemas sociais, buscando propiciar uma formação

sólida em elaboração, gestão, monitoramento e avaliação de programas e projetos

sociais. Assim, o curso teria como foco não apenas o atendimento a uma demanda

urgente, mas também o preenchimento de uma lacuna, hoje existente na formação

das graduações das universidades brasileiras, de capacitação de quadros

profissionais aptos para trabalhar na área social e que estejam em consonância com

as novas práticas acima discutidas.

O Brasil de hoje depende de programas e projetos sociais, bons e sustentáveis, mas

ainda carece de profissionais qualificados.

1.3 Objetivos

1- capacitar os profissionais com ferramentas e técnicas de gestão para atuar na

área de planejamento e gestão de programas e projetos sociais, no setor público

governamental, no terceiro setor e em programas de responsabilidade social;

2- oferecer fundamentação teórica e prática para a análise, diagnóstico e

identificação dos problemas sociais, proporcionando condições para o

desenvolvimento de uma formação multidisciplinar na Gestão de Programas e

Projetos Sociais;

3- subsidiar uma reflexão teórico-metodológica e crítica que permita compreender os

desafios da gestão social no século atual.

2. DADOS GERAIS DO CURSO

2.1 Foco do Curso

O curso Gestão de Programas e Projetos Sociais foi estruturado de modo a permitir

uma qualificação profissional diferenciada, visando a contribuir na formação de

competências de planejamento e gerenciamento para o profissional que deseje

atuar na área de programas e projetos sociais, ou de atualização para os

profissionais que já atuam na área, instrumentalizando-os com metodologias e

práticas de planejamento, execução, monitoramento e avaliação, para gestão junto

aos organismos governamentais e não governamentais.

2.2 Público Alvo

O curso destina-se a profissionais com diploma de nível superior nas áreas de

Ciências Sociais, Direito, Educação, Psicologia, Serviço Social, Pedagogia, dentre

outros profissionais que atuem em programas, projetos e organizações sociais de

caráter público, privado e não governamental, consultores, profissionais liberais e/ou

interessados pelo tema.

2.3 Resultados Esperados

Espera-se que, ao final do curso, os participantes possam compreender melhor os

conceitos e os fundamentos da gestão de programas e projetos sociais e que

consigam identificar facilmente as diferentes metodologias de elaboração dessas

práticas, além de se tornarem capazes de estruturar projetos passíveis de execução,

o que pode ser um facilitador no processo de captação de recursos. Espera-se,

também, que os estudantes desenvolvam competências para o monitoramento e

avaliação, concebendo esses dois processos como instrumentos fundamentais da

gestão. Apresenta-se, ainda, como expectativa, que as discussões teórico-

metodológicas e as atividades práticas desenvolvidas possibilitem aos egressos o

desenvolvimento de uma visão geral das necessidades no campo social e das ações

requeridas para seu trabalho.

Dessa forma, estarão habilitados para as funções técnicas e de assessoria a

organizações públicas, privadas, terceiro setor e sociedade civil organizada.

2.4 Diferenciais do Curso

O curso Gestão de Programas e Projetos Sociais traz, de forma articulada, conhecimentos teóricos e práticos bem como instrumentaliza os alunos para intervenções na sua realidade, conjugando formação teórica e metodológica, tendo caráter inovador por reunir as áreas financeira e tecnológica à gestão social, que, na maioria dos casos, são tratadas em cursos específicos (atualização, extensão ou outras modalidades) e de forma isolada.

O alcance aos objetivos propostos será facilitado pelo fato de que as disciplinas

estarão sob a orientação de um corpo docente qualificado e com vivência acadêmica

e prática.

3. METODOLOGIAS DE ENSINO

Serão utilizadas metodologias de ensino diversificadas como aulas expositivas

dialogadas, estudos dirigidos, estudos de casos, seminários com convidados

especialistas, debates, dinâmicas de grupo, trabalhos de campo e dentre outras.

4. ORGANIZAÇÃO CURRICULAR

4.1 Duração do Curso

432 horas/aulas distribuídas ao longo de 1 (um) ano.

4.2 Conteúdo Programático

MÓDULO 1ª HORAS/AULA

DISC 1 Estado e Políticas Públicas no Brasil 20

DISC 2 Gestão Social 20

DISC 3 Movimentos Sociais e Terceiro Setor 20

DISC 4 A Política Social na contemporaneidade 20

ÉTICA E SUSTENTABILIDADE EAD 24

MÓDULO 1B HORAS/AULA

DISC 1 Gestão Orçamentária 20

DISC 2 Fundamentos do Planejamento Estratégico 20

DISC 3 Captação de recursos e Sustentabilidade 20

DISC 4 Financiamento - Controle e auditoria 20

MÉTODOS E TÉCNICAS DE PESQUISA EAD 19

Práticas Organizacionais (horário alternativo) 13

SUB TOTAL SEM EAD 173

SUB-TOTAL COM EAD 216

MÓDULO 2ª HORAS/AULA

DISC 1 As tecnologias da informação como apoio à Gestão de programas e projetos sociais 20

DISC 2 Elaboração e Gestão de programas e projetos Sociais I 20

DISC 3 Gestão Intersetorial de programas e projetos sociais 20

DISC 4 Elaboração e Gestão de programas e projetos Sociais II 20

COMPETÊNCIAS PROFISSIONAIS EAD 24

MÓDULO 2B HORAS/AULA

DISC 1 Monitoramento e Avaliação I 20

DISC 2 Construção de Indicadores 20

DISC 3 Monitoramento e Avaliação II 20

DISC 4 Seminário:Práticas de sucesso em gestão de Programas e Projetos Sociais 20

CENÁRIOS, TENDÊNCIAS E O MUNDO DO TRABALHO EAD 19

Tópicos Especiais (horário alternativo) 13

TCC *** -

SUB TOTAL SEM EAD 173

SUB-TOTAIS COM EAD 216

TOTAL 422h/a Quadro X- Fonte: modelo Centro Universitário UNA

APÊNDICE 02

Carta convite para participar da pesquisa: Enviada aos abrigos que responderam o questionário por e-mail.

APÊNDICE 03

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Título da Pesquisa: PARCERIA ENTRE ESTADO E ORGANIZAÇÕES NÃO

GOVERNAMENTAIS: Uma análise da eficiência na execução conjunta da Política Pró-

Criança e Adolescente no estado de Minas Gerais - O Programa de Volta Para casa.

Nome do Pesquisador Principal ou Orientador (a): .Raquel Garcia Gonçalves

Nome do(s) Pesquisadores assistentes/alunos: Andréia Cristina Barreto

1. Natureza da pesquisa: o sra (sr.) está sendo convidada (o) a participar desta pesquisa que

tem como finalidade conhecer como é realizado os processos de avaliação na execução

conjunta entre Estado e Organizações Não governamentais na execução do Programa de

Volta Para Casa.

2. Participantes da pesquisa: A pesquisa será realizada através de entrevistas com gestores

e técnicos responsáveis que acompanharam o Programa de Volta Para Casa nos anos de

2008 a 2010. Ao todo, serão 10 (dez) pessoas entre gestores e técnicos.

3. Envolvimento na pesquisa: sra (sr.) tem liberdade de se recusar a participar e ainda de se

recusar a continuar participando em qualquer fase da pesquisa, sem qualquer prejuízo para

a sra (sr.) Andréia Cristina Barreto. Sempre que quiser, poderá pedir mais informações

sobre a pesquisa através do telefone do (a) pesquisador (a) do projeto e, se necessário,

através do telefone do Comitê de Ética em Pesquisa.

4. Sobre as entrevistas: As entrevistas serão realizadas com gestores e técnicos que

acompanharam a execução do Programa de Volta Para Casa durante os anos de 2008 a

2010. As entrevistas são semiestruturadas, possuem duração média de uma hora e são

previamente agendadas com os entrevistados.

5. Riscos e desconforto: a participação nesta pesquisa não traz complicações legais. Os

procedimentos adotados, nesta pesquisa, obedecem aos Critérios da Ética em Pesquisa

com Seres Humanos, conforme Resolução no. 196/96 do Conselho Nacional de Saúde.

Nenhum dos procedimentos usados oferece riscos à sua dignidade.

6. Confidencialidade: todas as informações coletadas, neste estudo, são estritamente

confidenciais. Somente o (a) pesquisador (a) e o (a) orientador (a) terão conhecimento dos

dados.

7. Benefícios: ao participar desta pesquisa a sra (sr.) não terá nenhum benefício direto.

Entretanto esperamos que este estudo traga informações importantes sobre os processos de

avaliação de eficiência para a política da criança e do adolescente, de forma que o

conhecimento produzido aponte a promoção de políticas públicas mais eficientes e

possibilite, se necessário, um (re)desenho da política, no qual o pesquisador se

compromete a divulgar os resultados obtidos.

8. Pagamento: a sra (sr.) não terá nenhum tipo de despesa para participar desta pesquisa,

bem como nada será pago por sua participação.

Após estes esclarecimentos, solicitamos o seu consentimento de forma livre

para participar desta pesquisa. Portanto preencha, por favor, os itens que se

seguem.

Obs: Não assine esse termo, se ainda tiver dúvida a respeito.

Consentimento Livre e Esclarecido

Tendo em vista os itens acima apresentados, eu, de forma livre e esclarecida,

manifesto meu consentimento em participar da pesquisa. Declaro que recebi cópia deste

termo de consentimento, e autorizo a realização da pesquisa e a divulgação dos dados

obtidos neste estudo.

___________________________

Nome do Participante da Pesquisa

______________________________

Assinatura do Participante da Pesquisa

__________________________________

Assinatura do Pesquisador

___________________________________

Assinatura do Orientador

Pesquisador Principal : Raquel Garcia Gonçalves (31 9308 8771)

Demais pesquisadores: Andréia Cristina Barreto (31 8748 2732)

Comitê de Ética em Pesquisa: Rua Guajajaras, 175, 4º andar – Belo Horizonte/MG

Telefone do Comitê: (31) 35089110

APÊNDICE 04

ROTEIRO DE ENTREVISTA 1: UNIDADE DE ACOLHIMNETO INSTITUCIONAL (UAI)

Nome respondente (apenas iniciais)

Cargo ocupado na instituição:

Instituição Publica ou Privada?

Ano em que a instituição participou do programa:

Vocês conhecem as metas e objetivos do programa De Volta Para Casa?

Se sim, vocês avaliam que o programa atingiu seus objetivos?

A instituição fez uma avaliação ao final do Programa? Se sim, qual foi?

Vocês conhecem a avaliação final feita pelo Governo do Estado de MG?

Essa avaliação envolveu vocês?

Como foi, durante o programa, a relação com a Casa Novella e o Governo do Estado de MG?

Qual avaliação vocês fazem da Casa Novella na execução do programa

Mestrado em Gestão Social, Educação e

Desenvolvimento Local

Código ind.

Data:

Vocês avaliam que o programa utilizou, devidamente, os recursos materiais e humanos?

Depois do programa De Volta Para Casa, o que mudou no trabalho da instituição?

Vocês conheceram ou conhecem o orçamento do programa?

Se sim, vocês acham que os recursos financeiros foram suficientes para alcançar o resultado? Justifique.

Vocês acham que os recursos foram adequados para se obter os resultados, mas não produzirá impactos necessários? Justifique.

Qual o gasto médio da instituição por mês por criança/adolescente acolhido?

Vocês conhecem outros projetos/ programas semelhantes? Se sim, qual, em sua opinião, é a diferença em relação ao programa De Volta para Casa.

APÊNDICE 05

ROTEIRO DE ENTREVISTA 2: GESTORES (G)

Nome respondente (apenas iniciais)

Cargo ocupado:

1) Você conhece as metas e objetivos traçados para o programa de volta para Casa ?

2) Se sim, avalia que ele conseguiu atingir?

3) Existem indicadores pré-definidos antes do programa. Se sim, quais?

4) Existe uma avaliação do programa?

5) Se sim, como foi feita?

6) Quais são os meios de registro dos resultados do programa/projeto?

7) Esta avaliação envolveu as organizações parceiras? Qual o papel de cada uma?

8) Em sua opinião, como se deram as relações com a organização parceira?

9) A parceria fez diferença para se alcançarem os resultados?

10) Qual a avaliação da Casa Novella na execução do programa?

11) E do Governo do estado?

12) Você conhece o orçamento?

13) Se sim, vocês avaliam que o programa/projeto utilizou, devidamente, os recursos materiais e humanos?

14) O programa mantém a transparência junto às financiadoras e os beneficiários? Como presta contas?

Mestrado em Gestão Social, Educação e

Desenvolvimento Local.

Código ind.

Data:

15) Os resultados obtidos poderiam ser alcançados com menos recursos?

16) Em termos de impacto, você acha que o programa conseguiu alcançá-lo?

17) Em sua opinião, que diferença o programa/projeto fez na vida das crianças?

18) Em sua opinião, em que medida o programa contribuiu para apoiar os abrigos?

19) Você conhece outros projetos/ programas semelhantes? Se sim, em sua opinião, qual é a diferença em relação ao programa De Volta para Casa?

ANEXOS

ANEXO 01

Autorização da Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado de Minas Gerais para a realização desta pesquisa.