Centro de Gobierno en Brasil La Casa Civil

y la coordinación gubernamental Experiencia, Lecciones y Retos

Luiz Alberto dos Santos Subjefe de Análisis y Seguimiento de

Políticas Gubernamentales – Casa Civil

SEMINARIO INTERNACIONAL CENTRO DE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD

MIERCOLES, 23 DE OCTUBRE 2013 Santiago - Chile

Brasil – algunas características • República Federativa y

Presidencialista • Congreso bicameral – 513

Diputados y 81 Senadores • 26 Estados + Distrito Federal y

5.564 Municipios (2012) • Constitución actual: Octubre, 1988

(75 enmiendas) • Estados. DF y Municipios

autonomos, com legislaturas propias

• 200 millones de habitantes – 84% urbano

• 5º mayor país del Mundo en extensión geográfica – 8,5 millones de Km2

• Abundantes recursos naturales • 7º PIB del Mondo (Deciembre

2012)

Retos de La Gobernanza em Brazil

• Consolidar Democracia • Promover Desarrollo social y equidad • Promover Desarrollo economico • Generar empleos • Promover Inversiones en infraestructura • Ampliar transparencia y participación ciudadana

(Open Government) • Desarrollar capacidades administrativas • Combater corrupción

Crescimiento Inclusivo en Brasil

2000

2010

Muy bajo (000 a 0.499) Bajo (0.500 a 0.599 Medio (0.600 a 0.699) Alto (0.7000 a 0.799) Muy Alto (> 0.800 )

IDH-M 2000 2010

Muy alto 1 44

Alto 133 1.889

Medio 1.451 2,233

Bajo 1.652 1.367

Muy bajo 2.328 32

FUENTE: UNDP - Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil -Atlas Brasil 2013

IDH-M en Brasil

•Más renta •Más educación •Más salud •Más empleo •Más habitación

GINI – 2004-2012

Fuente: MPOG, 2013

GINI Y PIB PER CAPITA

Aspectos Políticos y Institucionales de La Gobernanza en Brasil

• Mandato presidencial: 4 años • Elevada complejidad de la máquina administrativa • Conflictos de interés y disputas en la formación de la Agenda • Restricciones presupuestarias y financieras demandan priorización • Carga tributaria elevada – 39% del PIB • Superavits primarios del Gobierno Federal x ajuste fiscal de largo

plazo - Ley de Responsabilidad Fiscal • Busca de eficiencia y racionalidad – Art. 37 de la Constitución • Base parlamentaria “construída” y fragmentada • Contexto internacional (competitividad, globalización, papel de

Brasil, compromisos internacionales) • Pacto Federativo en constante tensión – demandas de las esferas

subnacionales • Cobranza de los medios de comunicación y sociedad • Ley de Acceso a Información

0123456789

10

Funcionamiento del Gobierno – Países Seleccionados – 2012

Brasil: Los retos de la Gobernanza segun los Indicadores internacionales

Fonte: The Economist – Democracy Index 2012

Efecividad del Gobierno Brasil y países seleccionados - 2012

Fonte: Banco Mundial, 2012.

Corrupción en Brasil

11

• Transparência Internacional: índice de corrupción percebida en Brasil, en lo cual 10 corresponde al menor grado de corrupción

• El Índice de Percepción de Corrupción que Brasil no há cambiado significativamente, manteniendo el status de país afectado por niveles relativamente altos de corrupción

• Corrupcion percebida no indica necessariamente aumento de la corrupción, todavia, eventualmente, mayor prensencia en los medios de comunicación de casos de corrupcion, inclusivo por su mas intensa represion

Evaluacion del Gobierno (2011-2013)

Confianza en el Presidente

Fuente: Encuesta CNI/IBOPE – Sep. 2013

EL “MONSTRUO” DESPIERTA

Poder Ejecutivo – Administración Directa

Presidencia de la República • Casa Civil • Secretaría-General de la PR • Gabinete de Seguridad

Institucional – Agencia Brasileña de

Inteligencia • Secretaría de Relaciones

Institucionales • Secretaría de Comunicación

Social • Sec. de Asuntos Estratégicos

• Gabinete Personal • Asesoría Especial

• Abogacía-General de la Unión • Contraloría-General de la Unión

• Secretarías de la PR

– Secretaría de Políticas para las Mujeres

– Secretaría de Derechos Humanos

– Secretaría de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial

– Secretaría de Puertos – Secretaría de Aviación Civil – Secretaria de Micro e

Pequeñas Empresas

• Consejo de Seguridad Nacional • Consejo de la República • Consejo de Desarrollo Económico

y Social

• Consejo de Gobierno • Consejo Nacional de Seguridad

Alimentar y Nutricional • 24 Ministérios y Banco Central (status ministerial) • 86 Consejos sectoriales consultivos o

deliberativos

Poder Ejecutivo – Administración Indirecta

166 entidades autárquicas, incluyendo • Autarquías, incluso Universidades, Escuelas Técnicas y Agrotécnicas • Agencias Reguladoras • Fundaciones públicas 147 Empresas Públicas y Sociedades de Economía Mista • 44 empresas Controladoras • 103 empresas controladas/subsidiárias Sector Paraestatal

– Sistema “S” – Senai, SENAC, SENAT, SEST, SESI, SESC – SEBRAE – Asociación de las Pioneras Sociales (Red Sarah de Hospitales) – Agencia de Promoción de Exportaciones del BR – APEX – Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial – ABDI – 8 Organizaciones Sociales – Participación en la gestión de Fondos de Pensión de empresas estatales

Coordinacion Gubernamental y el Decreto-Ley nº 200/67

• Emanado de la “Reforma Administrativa” del Regimen Militar (1964-1985) es, aún hoy, el instrumento que más se aproxima a una “Ley Orgánica” de la Administración Federal

• Influência de la Teoria POSDCORB (Luther Gullick) • Art. 6º Las actividades de la Administración Federal obedecerán

a los siguientes principios fundamentales: • I - Planificación. • II - Coordinación. • III - Descentralización. • IV - Delegación de Capacidad. • V - Control

Permanente Coordinación Princípio del DL 200/67

• la ejecución de los planes y programas de gobierno, será objecto de permanente coordinación. • la coordinación será ejercida en todos los niveles de la administración, mediante la actuación

de las jefaturas individuales, la realización sistemática de reuniones con la participación de las jefaturas subordinadas y la institución y funcionamiento de comisiones de coordinación en cada nivel administrativo.

• en el nivel superior de la Administración Federal, la cordinación será asegurada por medio de reuniones del Ministerio, reuniones de Ministros de Estado responsables de áreas afines, atribución de incumbencia coordinadora a un de los ministros de Estado, funcionamiento de las Secretarías Generales y coordinación central de los sistemas de actividades auxiliares.

• cuando sometidos al Presidente de la República, los asuntos deberán haber sido antepasadamente coordinados con todos los sectores en ellos interesados, incluso en lo que respeta a los aspectos administrativos pertinentes, a través de consultas y entendimientos, de modo a siempre comprender soluciones integradas y que se armonicen con la política general y sectorial del Gobierno. Idéntico procedimiento será adoptado en los demás niveles de la Administración Federal, antes del sometimiento de los asuntos a la decisión de la autoridad competente.

La Casa Civil de la PR y la Coordinación Gubernamental

• Necesidad del Presidencialismo brasileño • Instrumento para prevención y superación de conflictos principal-agente y asegurar éxito

en la definición e implementación de políticas • Evolución histórica – desde 1938

– Casa Civil – Gabinete Civil

• Órgano esencial de la PR con Estatus ministerial • Desde 1995, asume claramente funciones de Coordinación Política y de Gestión • Reformulaciones progresivas

– Desde 2004, concentración en la coordinación gubernamental – Gobierno Lula

• Énfasis en la capacidad de formulación, negociación, monitoreo y articulacion – Gobierno Dilma

• Concentración en funciones de Centro de Gobierno • Creación de la Camara de Gestion, Desempeño y Competitividad • Enfasis en coordinacion de formulacion de planes de desarollo y monitoreo de

politicas (prioridades presidenciales)

Gobernanza Democrática: el papel de la Casa Civil

• Casa Civil: locus de la coordinación de la acción de gobierno • Producción de análisis e informaciones destinadas a subvencionar el proceso

decisorio • Seguimiento de las temas junto a los ministerios y entidades • DESAFIAR LAS PROPUESTAS: Análisis previo del mérito, impactos y juridicidad de las

propuestas a ser sometidas al Presidente • Monitoreo y evaluación de la acción de los órganos federales y prioridades

presidenciales • Articulación inter-gubernamental para permitir la producción de acuerdos,

identificación de prioridades y acción conjunta entre entes federativos • Articulación intra-gubernamental para identificar y superar obstáculos

institucionales/legales y alcanzar objetividad en la implementación de las políticas • Papel facilitador, inductor y de aparcería

– Ministerio de la Planificación, Presupuesto y Gestión – Ministerio de la Hacienda – Secretaria de Relaciones Institucionales – Gabinete Personal del PR y Secretaria de Comunicación Social

Dinámica de Trabajos • Grupos de Trabajo y Comissiones/Comitês Interministeriales • Reuniones con equipos ministeriales • Elaboración de análisis de políticas públicas • Elaboración de instrumentos normativos y legislativos • Coordinación de los Comités Técnicos de las Câmaras del Consejo de

Gobierno • Coordinación y Representación en Câmaras, Consejos, Comisiones

permanentes • Monitoreo y Evaluación de la Ejecución de acciones y programas

específicos, en especial los programas estratégicos definidos por el PR (Sistema de Monitoreo de la Presidencia – SIM-PR)

• Reuniones con parlamentares, representantes de grupos de pression/movimentos sociales

• Formulación de propuestas

Funcion Primaria

Compar-tida

Otra institucion

Parcero o responsable

Coordinacion de politicas gubernamentales

X

Evaluacion de legalidad/constitucionalid

X Abogado-General de la Union Ministerios Sectoriales

Monitoreo de implementacion de politicas

X Ministerio de Plan., Presupuesto y Gestion Ministerios Sectoriales

Relaciones con gobiernos subnacionales

X

Secretaria de Relaciones Institucionales de la Presidência Ministerios Sectoriales

Relaciones con el Congreso X

Secretaria de Relaciones Institucionales de la Presidência

Asuntos de politica internacional y coordinacion supranacional

X

Ministério de Relaciones Exteriores Ministerio de Plan., Presupuesto y Gestion Ministério de Hacienda

Coordinacion de la preparacion de reuniones ministeriales

X

Jefatura del Gabinete Personal de la Presidenta

Interolocucion con la sociedad civil

X Secretaria-General de la PR Ministérios Sectoriales

Funciones principales y parceros

Funciones principales y parceros Funcion Prima-

ria Compar-

tida Otra

institucion Parcero o responsable

Communicacion de Gobierno – messages y narrativas para la sociedade y otras partes del gobierno

X Secretaria de Comunicacion Social

Estratégia de Desarollo de recusros humanos para el Gobierno

X

Ministerio de Plan., Presup. y Gestion

Diseño y implementacion de reformas en la administracion

X

Ministerio de Plan., Presup. y Gestion

Antecipacion de riesgos y su gestion estratégica para el gobierno como un todo

X Ministerio de Plan., Presup. y Gestion Ministerio de Hacienda Gabinete de Seguridad Institucional

Preparacion del programa de gobierno

X

Ministerio de Plan., Presup. y Gestion Ministerio de Hacienda

Directrices para el presupuesto del gobierno

X

Ministerio de Plan., Presup. y Gestion Ministerio de Hacienda

Planeamiento estrategico para el Gobierno como un todo

X Ministerio de Plan., Presup. y Gestion Secretaria de Asuntos Estrategicos

Assitencia y cooperacion internacionl

X Ministério de Relaciones Exteriores Ministerio de Plan., Presup. y Gestion Ministério de Hacienda Ministerios Sectoriales

Staff de la Casa Civil • Professional staff: 210 personas • Personal de suporte/administrativo: 78 • Estructura funcional y por Nucleos temáticos de políticas públicas (Econômica,

Social, Infraestructura, Desarollo Regional, Regulacion, Estado y Gobierno) • Perfil dominante

– Analistas simbólicos – resolvedores de problemas, al servicio de las directrices y orientaciones del Gobierno, pero llevando en cuenta limitaciones y condicionantes de naturaleza técnica y interfaces políticas

– identificación y solución de problemas por medio de la manipulación de símbolos, capacidad de negociación, construcción y interpretación de conceptos

– Abogados, economistas, cientistas politicos – Gestores Gubernamentales – Analistas de Finanzas – Analistas de Presupuesto y Planificacion – Auditores Fiscales

Secretaria Ejecutiva • Asesorar y asistir al Ministro de Estado, bajo su jurisdicción; • supervisar y coordinar las actividades de los órganos en la

estructura de la Civil ; • colaborar con el Ministro de Estado en la dirección , orientación,

coordinación y control de los trabajos de las directrices Civiles y la definición y ejecución de acciones de su competencia;

• evaluar la aplicación y los resultados de las acciones concretas del Gobierno Federal , según lo determinado por el Ministro ;

• recibir, controlar y registrar las indicaciones para cargos en comission en las oficinas de la Administración Federal;

• recibir y organizar las materias para despacho con el Presidente ; • providenciar respuesta a las consultas y solicitudes presentadas por

el Congreso;

Subjefatura de Análisis y Seguimiento de Políticas Gubernamentales

• asesorar el Ministro de Estado en el seguimiento de la formulación y ejecución de programas y proyectos gubernamentales, y en el análisis de mérito de asuntos relativos a Estados y Municipios;

• proceder a lo análisis del mérito, de la oportunidad y de la compatibilidad de las propuestas y proyectos sometidos al Presidente de la República, bien como de las materias en tramitación en el Congreso Nacional, con las directrices gubernamentales;

• promover, en articulación con la Subchefia de Articulación y Monitoreo, la coordinación y la integración de las acciones de Gobierno;

• solicitar informaciones y proceder a análisis y estudios sobre proyectos, propuestas o temas relativas a políticas públicas bajo examen de la Subjefatura;

• participar del seguiminento y de la evaluación de contratos de gestión de entidades públicas, en los casos determinados por el Ministro de Estado;

• preparar la mensaje anual del Presidente de la República al Poder Legislativo

Subjefatura de Articulación y Monitoreo

• asesorar el Ministro de Estado en el monitoreo de los objectivos y metas prioritarias definidos por el Presidente de la República;

• coordenar, monitorar y evaluar los resultados de los programas y proyectos considerados prioritarios por el Presidente de la República;

• ejercer las funciones de Secretaría Directiva de las Câmaras del Consejo de Gobierno coordinadas por la Casa Civil, articulando las acciones estratégicas de gobierno;

• subsidiar la formulación de la agenda general del gobierno, en especial en lo que se refiere a las metas, programas y proyectos considerados prioritarios por el Presidente de la República;

• planear, coordinar y supervisionar la implementación de los sistemas de evaluación del desempeño de la acción gubernamental;

• auxiliar las acciones del Gabinete Personal del Presidente de la República, cuando pedido;

Subjefatura para Asuntos Jurídicos • asesorar el Ministro de Estado en cuestiones de naturaleza jurídica; • verificar, antepasadamente, la constitucionalidad y legalidad de los actos

presidenciales; • establecer articulación con los Ministerios y respectivas Consultorías Jurídicas o

órganos equivalentes, sobre asuntos de naturaleza jurídica; • examinar los fundamentos jurídicos y La forma de los actos propuestos a el

Presidente de la República, estando autorizada a devolver la los órganos de origen aquellos en desacuerdo con las normas vigentes;

• proceder a estudios y diligencias cuanto la La juridicidad de los actos, proyectos, procesos y otros documentos, emitiendo parecer;

• supervisionar la elaboración de proyectos y actos normativos de iniciativa del Poder Ejecutivo;

• manter y actualizar, en banco de datos, archivos de referencia legislativa, jurisprudencial y asuntos correlatos, incluso en el internet;

• coordenar las actividades de elaboración, redacción y tramitación de actos normativos a ser encaminados al Presidente de la República;

• gerir el Sistema de Generación y Tramitación de Documentos Oficiales - SIDOF;

Seguridad Jurídica y Estado de Derecho • Compromiso constitucional del Presidente de la República (art. 78 de la

CF): – mantener, defender y cumplir la Constitución – Observar las leyes – Promover el bien general del pueblo brasileño – Sostener la unión, la integridad y la independencia de Brasil

• La garantía del Estado de Derecho se da, también, mediante la aprobación y aplicación de leyes válidas, legítimas y conforme el sistema constitucional, bien así de reglamentos que respeten los límites legales y los principios constitucionales.

• Sin embargo, tramitaran o tramitan por el Supremo Tribunal Federal más de 5.000 Acciones Directas de Inconsticionalidad, una gran parte contra leyes federales, y no es infrecuente la declaración de inconstitucionalidad de actos normativos, en el todo o en parte

• La inseguridad jurídica trae serios obstáculos al desarrollo social y económico del País

• Suprema Corte y Poder Judicial: activismo judicial y Judicializacion de las politicas

OCDE: Razones para la Coordinación de Políticas

OECD: COORDINATION AT THE CENTRE OF GOVERNMENT FOR BETTER POLICY MAKING

The ministries have the essential expertise in their own domains to prepare policy proposals.

However, most policy cut-across the domains of more than one ministry. Also, some general technical expertise may not exist sufficiently in any one ministry, and may exist only in the centre of government (e.g., certain legal expertise, certain expertise related to EU matters). So, while policy is developed in ministries, it should be coordinated by the centre in order to ensure that the overall system:

• Creates polices that are not deficient in law or substance, are consistent with one another, are economically efficient and do not impose unnecessary regulatory burdens;

• Creates policies that are in line with overall government priorities; • Creates policies that are sustainable in budgetary terms; • Ensures that decisions can be implemented; • Supports principles of integrity in government through transparency and

consultation with the public.

Centros de Gobierno • Centre of Government (CoG): “the body or group of bodies that provide direct support and

advice to the Head of Government and the Council of Ministers.” • “The set of institutions at the core of the State, which between them have the authority,

responsibility, and capacity to lead the development of a strategic vision an direction for public policies, as well as the effective implementation of this vision in practice an over time. (OCDE, 2012)

Papel de los Centros de Gobierno: • Planning – draft the Government Work Plan and participate to development of certain strategic

documents (e.g., NDP, budget) • Coordination and Analysis – ensure legal and policy quality and consistency, facilitate

consensus at professional working level • Monitoring – follow-up government decisions, report • Advising – advise Prime Minister, Deputy Prime Ministers, the Head of the General Secretariat

on issues related to policy documents submitted for decision-making; • Development of Methodologies and support to policy-preparation and training in the

Ministries • Management of the Policy System – enforce relations with other parts of the State • Logistical Support to the Government Meetings – agenda, material, circulation, note-taking,

minutes • BEN-GERA, Michal. COORDINATION AT THE CENTRE OF GOVERNMENT FOR BETTER POLICY MAKING CONFERENCE PAPER Conference on

Public Administration Reform and European Integration Budva, Montenegro 26-27 March 2009

Fonte: BID, 2013

Retos para la coordinación gubernamental • Legitimidad

– Autoridad política derivada del Jefe de Estado/Gobierno

– Perfil del Ministro: tecnocrática o política

• Compreensión de la función y el papel – Conducir el Gobierno por

delegación presidencial – Agregación y articulación – No considerarse como rivales

sino parceros – Visión amplia de la "máquina" – Presencia e iniciativa x

respuesta a las demandas

• Capacidad – Equipos: origen y clasificación – Identidad ideológica x

compromiso – Especialización temática – Experiencia x innovación – Sensibilidad política, senso de

oportunidad y adaptación

• Credibilidad – Construcción a largo plazo – Conquistada por los resultados

y la trayectória / integridad – Calidad de la contribución en la

elaboración de políticas

"Las peores obras son siempre las que son hechas con las mejores

intenciones.” (Oscar Wilde)

“El único hombre que no yerra es aquél que nunca hace nada.”

( Franklin D. Roosevelt)

Reto de la Gobernanza Encontrar el equilibrio entre la voluntad de hacer y la necesidad

de presentar resultados en el horizonte del mandato y a como hacerlo de forma democrática, eficiente, eficaz y efectiva, visando los reales intereses de la sociedad.

Muchas Gracias! http:/www.presidencia.gov.br luizsan@presidencia.gov.br

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