Processo Legislativo e Produo Legal no Brasil ps 1988.

Centro Brasileiro de Anlise e Plajemento - Cebrap

rea de Poltca

Introduo

O sistema poltico brasileiro , em geral, mal avaliado, visto como ineficiente e

atrasado. No interior deste juzo difundido, o Congresso Nacional desemepnha um papel

central. Reputado como ineficaz, moroso, corrupto e movido por interesses puramente

individualistas dos parlamentares, o Poder Legislativo alvo constante das crticas dos

analistas que insistem na necessidade de se promover uma ampla reforma poltica com o

objetivo de alterar as bases sobre as quais o sistema poltico e, mais particularmente, o

Congresso Nacional, operariam. No incomum, por exemplo, a meno na imprensa de

que os parlamentares trocariam votos por emendas oramentrias e cargos no Executivo.

Enfim, a idia de que nosso sistema poltico seria ineficiente, baseado na ausncia de

cooperao entre os poderes e movido pelo clientelismo tornou-se habitual. esta viso

que pretendemos desmistificar, pois, por disseminada e amplamente aceita que seja, ela no

encontra sustentao em evidncias empricas sistemticas.

Este trabalho, portanto, tem objetivos mais amplos do que ser apenas um guia sobre

o funcionamento do Congresso Nacional. Mais do que isso, trata-se de apresentar uma

viso geral do sistema poltico brasileiro da qual a organizao dos trabalhos legislativos e

seu processo decisrio peculaira so partes. Nosso intuito mostrar como as normas

vigentes incidem sobre as estratgias dos atores envolvidos, configurando as relaes entre

as foras polticas. A nfase recai, portanto, sobre o papel das instituies e regras que

regulam o funcionamento do Poder Legislativo, estruturando as suas decises. Estas regras

determinam a distribuio de direitos e recursos legislativos, afetando de forma direta o

resultado substantivo.

No Congresso, a capacidade de influir nos resultados dos trabalhos est posta em

uma relao direta com o controle sobre a agenda. A demanda por legislao excede a

capacidade do Poder Legislativo em process-la na medida em que o volume de propostas

ou projetos a serem considerados torna escasso o tempo para debates e deliberaes. Sendo

assim, controlar a agenda dos trabalhos significa definir o subconjunto das matrias que

ser objeto de deliberao. Contudo, o poder de agenda vai alm da mera escolha do

contedo dos projetos a serem apreciados, na medida em que inclui escolhas como o

momento em que e a forma (ou mtodo) sob a qual estas propostas viro deliberao.

Nestes termos, fundamental conhecer o processo pelo qual o corpo coletivo define

sua agenda, no duplo sentido que o termo comporta, isto : a organizao do tempo e a

definio do contedo do que ser objeto de deciso. Prerrogativas institucionais regulam o

processo de formulao da agenda, favorecendo determinados atores em detrimento de

outros. No modelo atual, a definio da pauta dos trabalhos legislativos altamente

centralizada em torno de duas instncias, a Presidncia da Repblica e a Mesa Diretora.

A despeito da nfase dada pela literatura especializada fragilidade dos partidos e

prevalncia dos interesses individuais sobre os coletivos, verifica-se que os Regimentos

Internos das casas legislativas centralizam as decises relativas definio da agenda dos

trabalhos nas mos, basicamente, da Mesa e do Colgio de Lderes. Em uma palavra, cabe

ao Presidente da Casa e aos lderes partidrios definirem o contedo e o ritmo do processo

de deliberao.

Alm disso, os lderes, a despeito da sua to alegada fragilidade, so atores

poderosos no interior do Poder Legislativo, na medida em que os Regimentos Internos lhes

garantem, ainda, a prerrogativa de atuarem como agentes perfeitos de suas bancadas em

questes procedimentais. Para estas decises, a assinatura do lder tomada como

expresso da vontade da bancada que ele representa.

Como veremos em detalhe no corpo do trabalho, Mesa e lderes agem de forma

concertada para definir a pauta dos trabalhos do plenrio. Dito de forma inversa, isto

significa que o parlamentar individual tem pouca ou nenhuma influncia na determinao

da agenda legislativa.

Contudo, a distribuio de direitos legislativos no assimtrica apenas entre os

prprios parlamentares. Ela tambm se mostra desigual entre os poderes. O chefe do

Executivo, ou seja, o Presidente da Repblica, detm considerveis poderes legislativos, o

que, em geral, no notado pela maioria dos analistas. Por fora do texto constitucional, o

presidente constitui-se, em verdade, no principal legislador do pas. Logo, qualquer anlise

que tome a separao de poderes como varivel explicativa precisa levar este fato em conta.

No h separao de poderes estrita no que se proposio de leis. Dito de outra forma, a

presidncia participa do poder legislativo.

A Carta de 1988, ao contrrio do que por vezes afirmado, no criou um quadro

institucional que deixa o presidente refm dos interesses particularistas dos parlamentares.

Antes o contrrio. O arranjo institucional vigente priva os deputados da iniciativa

legislativa nas reas mais importantes para a definio da poltica pblica, como taxao e

oramentao, reas estas em que o Executivo tem a prerrogativa exclusiva de propor

legislao.

Impedidos de propor projetos de lei que incorram em gastos sem a devida previso

de receitas que, por sua vez, devem constar da proposta oramentria elaborada pelo

Executivo, os parlamentares perderam ou foram expropriados do direito de influenciar de

forma direta e imediata na definio das polticas pblicas. A iniciativa sobre esta definio

est concentrada nas mos do Executivo.

Como se v, a Constituio de 1988 no rejeitou inteiramente a experincia

constitucional do perodo militar. Nem tudo foi tratado com entulho autoritrio a ser

varrido. Boa parte das inovaes introduzidas pelos militares com vistas a garantir a

preponderncia do Executivo sobre o Legislativo foi adaptada, quando no pura e

simplesmente mantida, a um regime democrtico. Alm da prerrogativa oramentria, tais

preceitos incluem ainda, a possibilidade de propor leis acompanhadas de pedido de

urgncia e, por fim, a capacidade de editar medidas provisrias com fora de lei. Com isso,

como ser mostrado, parte considervel da pauta dos trabalhos legislativos determinada

pelo Executivo, que tem poderes para ditar tanto o timing quanto o contedo das matrias

que so objeto de deliberao do Legislativo.

Embora o Executivo seja, de jure e de fato, o principal legislador do pas, isto no

significa que o Legislativo esteja alijado do processo. Para implementar sua agenda, o

Executivo precisa do apoio de uma maioria parlamentar, no podendo, portanto, se abster

de negociar com os legisladores sua agenda poltica. Se o arranjo institucional brasileiro

favorece o Executivo, a prpria lgica de aprovao das matrias garante que o Legislativo

possa ter participao efetiva e atuante durante este processo. A anlise dos processos de

modificao (emendas ou substitutivos) implementados pelo Poder Legislativo nos projetos

enviados pelo Executivo revela, como mostrado no corpo deste trabalho, esta participao.

Ainda que a Constituio favorea o Executivo no segue que o Legislativo seja

alijado da produo legal. Os poderes de Estado no esto, necessariamente, em conflito e

disputa. No se pode partir da hiptese de que cada Poder construa uma agenda de polticas

prpria e de forma independente. Se o Executivo aprova sua agenda, no segue que o

Legislativo deixe de aprovar a sua. Isto s ser verdade de tivermos duas agendas distintas

e em conflito.

A agenda do Executivo no construda de forma descolada dos interesses de sua

base de sustentao parlamentar. Os partidos que compem a base de apoio controlam os

ministrios e, conseqentemente, participam da formulao das polticas que so

submetidas ao Legislativo. Apesar de suas amplas prerrogativas, o Executivo no pode

governar e, de fato, no governa sem o concurso do Congresso. O Executivo s pode

transformar suas prerrogativas em polticas quando se mostra capaz de organizar uma

maioria em torno de uma agenda poltica. Dada as prerrogativas com que conta, o

Executivo est em condies de faz-lo.

Resta saber agora como isso de fato se efetiva. Este trabalho tem, assim, um duplo

objetivo: I) verificar como se organiza o processo decisrio no Congresso Nacional e II)

mostrar como as normas institucionais que o regem determinam a natureza dos resultados

do processo legislativo.

7665273Realce

Captulo 1

O processo legislativo

Os Regimentos Internos da Cmara do Deputados e do Senado disciplinam o

processo decisrio em cada uma das casas legislativas que, de acordo com Constituio,

tm autonomia para regular sua organizao e funcionamento. A organizao bicameral do

Legislativo brasileiro, mantida pela Constituio de 1988, faz com que, de modo geral, para

que se torne lei, uma proposio deva ser ratificada pelas duas casas legislativas, isto , pela

Cmara e pelo Senado, que funcionam como Casa Iniciadora e como Casa Revisora1. Uma

vez aprovadas pelo Congresso Nacional, as matrias, exceto no caso das Emendas

Constitucionais, necessitam ainda da sano presidencial para serem transformadas em

norma jurdica. Na realidade, o presidente tem duas opes: sancionar ou vetar a matria

aprovada. Neste ltimo caso, a matria retorna ao Poder Legislativo, que pode derrubar ou

manter o veto2.

Dentro desse arranjo geral, no entanto, cada espcie normativa segue um rito

prprio de tramitao. A natureza da proposta e a sua autoria determinam a ordem em que

as duas casas se pronunciam sobre a matria, assim como a forma como so dirimidas

possveis divergncias entre os textos aprovados em cada uma delas.

No caso das Emendas Constitucionais, a concordncia entre as duas casas deve ser

completa e a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) passa de uma casa a outra at que

haja acordo. No h limitao para o nmero de vezes que a proposta possa passar de uma

casa outra. Em tese, portanto, a busca de acordo pode se estender indefinidamente. Para

as demais matrias, no entanto, a tramitao abreviada, seja porque as duas casas se

renem em Sesso Conjunta, seja porque uma matria no passa mais de duas vezes pela

casa que a iniciou, em caso de tramitao bicameral.

Assim, a primeira grande distino a fazer diz respeito s duas possveis rotas de

tramitao: a tramitao propriamente bicameral e a que se d em Sesso Conjunta do

Congresso Nacional. No primeiro caso, as deliberaes ocorrem de forma seqencial e 1 Para fluxograma geral do processo legislativo, ver Anexo 1.2 Para fluxograma de tramitao dos vetos presidenciais, ver Anexo 2

independente em cada uma das casas. No segundo caso, conforme prev a Constituio de

1988, o Poder Legislativo atua, em grande medida, como uma cmara nica. Em grande

medida porque as deliberaes da Cmara e do Senado so independentes. Contudo, a

tramitao abreviada na medida em que a deliberao se d na mesma sesso, na qual

votam, nesta ordem e de forma independente, deputados e senadores. Nas Sesses

Conjuntas do Congresso Nacional so apreciados os vetos e tramitam todas as matrias

relativas ao oramento (Projetos de Lei Oramentria - PLNs). At a aprovao da PEC n

32, em setembro de 2001, as Medidas Provisrias (MPs) tambm tramitavam pelo

Congresso Nacional. Cabe notar que PLNs e MPs, se aprovadas, so transformadas em leis

ordinrias.

No caso da tramitao ordinria seqencial, as matrias, quando aprovadas, passam

da casa que a aprovou Casa Revisora. Esta ltima pode: a) rejeitar a matria; b) aprov-la

sem emendas e c) aprov-la com emendas. No primeiro caso, a deciso da Casa Revisora

final e a matria arquivada. No segundo caso, o projeto segue para sano presidencial.

No ltimo caso, como h divergncia entre os dois textos aprovados, o projeto retorna

Casa Iniciadora, que ter a palavra final sobre a matria, podendo, inclusive, aprov-la na

sua forma original, rejeitando, assim, as alteraes propostas pela Casa Revisora.

A Constituio de 1988 garante certa primazia Cmara dos Deputados como

instncia deliberativa. A tramitao tem incio pela Casa Alta apenas quando os prprios

senadores a propem. Os demais projetos tramitam inicialmente pela Cmara. Isto , os

projetos de lei provenientes de iniciativa popular3, apresentados pelos prprios deputados,

oriundos do Poder Executivo e do Judicirio tramitam, inicialmente, na Cmara Baixa.

Nestes casos, o Senado assume a funo de Casa Revisora. Os papis se invertem quando o

projeto de lei de autoria de um senador. Neste caso, a tramitao tem incio no Senado e a

Cmara assume o papel da Casa Revisora.

O bicameralismo brasileiro, no entanto, mais equilibrado do que parece primeira

vista, j que os senadores tambm detm a prerrogativa de iniciar projetos de lei e porque a

rejeio pelo Senado de projetos aprovados na Cmara leva ao seu arquivamento. Ressalte-

se ainda que, embora definido como representante da federao, o Senado no tem seu 3 A participao dos cidados no processo de elaborao das leis est prevista na Constituio Federal, que determina que ela possa ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no menos de 3% dos eleitores de cada um deles (CF, art. 61 2).

7665273Realce

poder legislativo limitado a matrias federativas. Na realidade, o rol de competncias

exclusivas do Senado bastante extenso4. A Cmara, por seu turno, tem atribuies

privativas mais limitadas5.

Nos itens que seguem, trataremos das diferentes espcies normativas, apontando

para as especificidades prprias tramitao de cada uma delas. H diversas distines

serem feitas. De um lado, h que se distinguir as matrias quanto s diferenas que

presidem a sua tramitao e, de outro, quanto natureza da norma jurdica aprovada. Uma

distino adicional e relacionada diz respeito forma como as matrias tramitam entre as

diferentes casas legislativas, se bicameral ou se pelo Congresso Nacional. A tabela abaixo

resume este ponto.

Tabela 1 Rito de tramitao por norma jurdica

Rito de TramitaoNorma Jurdica Bicameral Sesso ConjuntaLei Complementar PLP - Emenda Constitucional PEC -Lei Ordinria PL, MPs MPs, PLN

Cada tipo de proposta obedece a regulamentaes especficas no que diz respeito

a seus ritos tramitao. Os instrumentos legislativos disponveis para os atores, sejam

para aqueles interessados em aprovar, sejam para os interessados em rejeitar, variam

com o tipo de proposta. Vale a pena, portanto, discutir mais a fundo as particularidades

de cada uma dessas espcies normativas. o que faremos a seguir.

4 Dentre as principais atribuies privativas do Senado, podemos citar: a aprovao da indicao de embaixadores, diretores do Banco Central e de ministros de tribunais superiores; a disposio sobre limites e condies para a contratao de operaes de crdito; o julgamento de crimes de responsabilidade praticados pelo presidente da Repblica; a fixao dos limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios. o Senado quem tambm define os limites e condies para que a Unio seja avalista dos estados, do Distrito Federal e dos municpios em operaes de crdito interno e externo. (CF, art. 52).

5 As competncias privativas da Cmara dos Deputados incluem: a autorizao para instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado; a tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas no prazo constitucional de 60 dias; a elaborao de seu Regimento Interno; a disposio sobre organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos; e a eleio dos membros do Conselho da Repblica (CF, art. 51).

Projeto de Lei Ordinria (PL)

Os projetos de lei ordinrias abarcam as propostas de lei gerais ou comuns. Quando

aprovados, convertem-se em Leis Ordinrias. Os PLs tramitam de forma seqencial e

independente entre as duas casas. Na maioria dos casos, os PLs se referem a matrias cuja

competncia concorrente, ou seja, podem ser iniciadas tanto pelo Poder Executivo quanto

pelo Legislativo.. A exceo so matrias relativas taxao e ao funcionalismo pblico, de

competncia privativa do Executivo, e as matrias que tratam da organizao do Judicirio,

que so de sua competncia privativa.

Para todos os efeitos, a tramitao de um PL, aps a distribuio da Mesa Diretora 6,

tem incio nas Comisses Temticas, a quem cabe emitir parecer sobre o contedo da

matria. Aprovado o parecer, a matria segue para a Comisso de Constituio e Justia

(CCJC), que avalia a constitucionalidade da matria. Caso a CCJC entenda que a matria

inconstitucional esta vai a arquivo, caso seu parecer seja pela constitucionalidade o projeto

enviado para votao em plenrio.

No entanto, a Mesa Diretora ao distribuir o projeto pode definir que as Comisses

tero Poder Terminativo sobre as mesmas. O Poder Terminativo das Comisses est

previsto no texto constitucional (CF, art. 58, 2) e implica na possibilidade de dispensa da

apreciao da matria pelo plenrio. Ou seja, como o prprio nome o diz, a comisso

decide terminativamente sobre a matria, aprovando-a ou rejeitando-a7.

As Comisses, quando a matria tramita em regime ordinrio, no tm prazos pr-

determinados para deliberar sobre as mesmas. Assim, dado que se constituem em rota

obrigatria para a tramitao de PLs, elas detm grande poder para decidir o destino dos

projetos. Em condies normais, isto , sob tramitao ordinria, uma matria s alcanaria

o plenrio se contar com o apoio da Comisso Temtica que trata do assunto. Ou seja,

Comisses Temticas teriam o poder de evitar mudanas nas polticas que se encontram

sob sua jurisdio. Teriam porque a maioria, isto , o plenrio, conta com armas para

contornar os possveis obstculos antepostos pelas comisses por meio da aprovao de um

6 A Mesa Diretora recebe os projetos e, aps protocol-los, distribui os mesmos s comisses competentes.7 O poder de rejeio sempre terminativo, quanto ao de aprovao este , em verdade, provisrio, na medida em que pendente da aprovao tcita do plenrio que pode, caso discorde da deciso, aprovar requerimento no prazo de 5 sesses para que a matria seja submetida ao plenrio (RICD, art. 132, inciso 2).

7665273Realce

requerimento para alterao do rito de tramitao do PL. A aprovao de um requerimento

para tramitao urgente da matria estabelece prazos exguos para a apreciao da mesma.

Em termos prticos, a matria retirada da comisso e apreciada diretamente em plenrio.

Em plenrio, a aprovao de um PL exige apoio da maioria dos presentes (maioria

simples). Para tornar-se lei, necessria a sano do presidente, que pode vetar total ou

parcialmente a matria.

Como veremos adiante, a aprovao de requerimento para tramitao em regime de

urgncia a forma usada para a maioria dos PLs aprovados e transformados em lei. Isto

implica em seu contrrio, isto , a pouca importncia da tramitao ordinria que, como

visto anteriormente, se baseia na prerrogativa decisria das comisses nas reas de sua

competncia. Ou seja, o modelo descentralizado baseado na diviso de trabalho em

comisses temticas no tem lugar no interior do Poder Legislativo no Brasil. Por meio do

recurso aprovao de pedidos de urgncia, os lderes partidrios e a Mesa Diretora

definem de forma centralizada a agenda dos trabalhos legislativos. Este modelo de

7665273Realce

funcionamento, cabe frisar, encontra-se a lguas de distncia do modelo norte-americano,

erroneamente tomado como tpico de regimes presidencialistas. Na realidade, a

centralizao do processo decisrio que se verifica no Brasil similar a que se verifica em

regimes parlamentaristas. Este ponto explorado nas sesses subsequentes deste trabalho.

Projeto de Lei Complementar (PLP)

As Leis Complementares regulam matrias constitucionais. So previstas pelo

prprio texto constitucional que, aps definir a regra geral, estipula expressamente a

necessidade de legislao que a regule. No h restries iniciativa de proposio de leis

complementares e sua tramitao bastante semelhante dos Projetos de Lei Ordinria

(PLs), com a exceo de dois pontos: os PLPs devem ser aprovados por maioria absolutae

necessrio que ele seja objeto de votao nominal em plenrio em dois turnos. Esta segunda

exigncia, estabelecida pelo artigo 148 da Constituio Federal, tem sido evitada por meio

da aprovao de um pedido de tramitao em regime de urgncia, o que dispensa a

necessidade do segundo turno de apreciao. A aprovao final de uma Lei Complementar

depende da sano presidencial, que pode, portanto, vet-la total ou parcialmente.

7665273Texto digitadoProjeto de leis e Proposies

7665273Texto digitado

7665273Realce

7665273Riscado

7665273ChamadaNominal: so computados os votos; Simblica: contagem visualmente.

Propostas de Emenda Constituio (PEC)

Tanto o Executivo quanto o Legislativo podem apresentar Propostas de Emenda

Constituio. No usual, em constituies presidencialistas, que o Poder Executivo conte

com esta possibilidade. Por exemplo, a Constituio brasileira de 1946 no previa tal

possibilidade. Senadores e Deputados podem apresentar este tipo de proposta.

As propostas de emenda constituio so remetidas Mesa Diretora da Casa

Iniciadora, que as despacha Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC). Isto

ocorre tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Na primeira, aps a

CCJC manifestar-se sobre a admissibilidade da PEC o que deve ocorrer em at cinco

sesses formada uma Comisso Especial para apreci-la. Somente nesta os deputados

podem apresentar emendas, desde que apoiados por um tero dos membros da casa, o que

deve ser feito nas 10 primeiras sesses (de um total de 40) que a Comisso Especial possui

7665273Texto digitadoOs PLPs, portanto, no precisam passar pela CCJC.

para se pronunciar (RICD, Art. 202). No Senado, a CCJC responsvel por julgar a

admissibilidade e o mrito das PECs possui prazo de 30 dias para emitir seu parecer

(RISF, Art. 356).

O rito de tramitao tem algumas peculiaridades em relao aos demais tipos de

legislao. As PECs no podem tramitar em regime extraordinrio, ou seja, nem os lderes,

nem tampouco o Executivo podem requerer acelerao da apreciao e votao atravs de

regime de urgncia. H, portanto, a necessidade de respeitar os prazos mnimos impostos

pela Constituio e regimentos internos para a aprovao de uma PEC.

Em tese, a fase da tramitao mais demorada da tramitao da matria

constitucional o plenrio. Aps a publicao dos pareceres das comisses deve haver um

interstcio de 2 sesses, na Cmara, ou de 5 dias, no Senado, para que a proposta entre na

Ordem do Dia. Cabe dizer, no entanto, que isto no garante que a proposta entre, de fato, na

pauta.

A aprovao de uma PEC requer quorum qualificado de 3/5 em dois turnos de

votao separados por, pelo menos, cinco sesses em ambas as casas. Em cada turno

deve haver discusso por, ao menos, cinco sesses deliberativas ordinrias. Alm do mais,

sendo apresentadas emendas de plenrio no primeiro turno, cabe avaliao das comisses

dentro dos prazos mximos j mencionados. Caso no haja manifestao no prazo mximo,

sero indicados relatores para que os pareceres sejam proferidos oralmente.

Para que a PEC seja promulgada, tornando-se efetivamente uma emenda

constitucional, exigido que o mesmo texto seja aprovado pelas duas casas. Enquanto isto

no ocorrer, a proposta passa de uma casa a outra o chamado efeito pingue-pongue.

Somente quando h consenso entre Cmara e Senado, a PEC promulgada. Note-se que a

deciso do Poder Legislativo neste caso definitiva, isto , no depende de sano

presidencial, o que o mesmo que dizer que no h possibilidade de veto.

Por fim, cabe salientar que para driblar o pingue-pongue quando se modifica

indefinidamente o texto aprovado pela casa anterior, criou-se um mecanismo de

promulgao parcial. Se os efeitos jurdicos podem ser complexos, a estratgia simples. A

parte do texto sem divergncias promulgada, enquanto que o trecho no-consensual

(assim como as alteraes incidentes) transformado em uma nova PEC, chamada de PEC

paralela. Foi o que ocorreu com a Reforma Tributria (PEC 41 de 2003) em que, por meio

7665273Texto digitado

7665273Realce

7665273Realce

de um requerimento, destacou-se certos dispositivos que haviam sido modificados no

Senado Federal para que constitussem uma nova PEC. O restante foi promulgado sob nova

denominao, isto , como Emenda Constitucional n 42.

Medidas Provisrias (MP)

Trata-se de ato normativo provisrio de iniciativa exclusiva do Presidente da

Repblica. A partir de sua publicao no Dirio Oficial da Unio a MP passa a vigorar com

fora de lei, porm s se transforma definitivamente em norma jurdica com a aprovao do

Congresso Nacional. As regras de trmite das MPs foram substantivamente alteradas com a

promulgao da Emenda Constitucional n 32 de 11 de setembro de 2001. Alm de

redefinir os prazos para que sejam votadas as MPs, a EC 32 impediu a prtica das

reedies. Com isso acreditava-se que o Presidente da Repblica recorreria menos a este

tipo de expediente legislativo, usando-o de forma mais condizente com as normas que

presidiram sua incluso no texto constitucional, isto , como um instrumento reservado para

responder a situaes extraordinrias.

At a promulgao de PEC 32, uma MP tinha validade de 30 dias e se no fosse

votada dentro deste prazo perdia sua eficcia, isto , deixava de ter fora de lei, cabendo ao

Legislativo regular as conseqncias desta ter vigorado dentro do prazo estipulado. O texto

constitucional, portanto, forava o Legislativo a reagir em prazo pr-fixado agenda ditada

pelo Executivo. Contudo, no havia restries para a reedio de MPs no apreciadas pelo

Legislativo. Ao longo tempo, as Medidas Provisrias no apreciadas pelos parlamentares

passaram a ser reeditadas indefinidamente.

A PEC 32 foi aprovada como parte de uma reao a essa prtica e as crticas que ela

ensejava, sobretudo viso segundo a qual a reedio indefinida de MPs constitua uma

usurpao da iniciativa legislativa do Congresso Nacional pelo presidente. A aprovao da

emenda buscou limitar o uso do recurso, buscando estabelecer limites substantivos s

matrias que poderiam ser objetos da mesma, alterando seu prazo de vigncia de 30 para 60

dias mas limitando as reedies. O texto s pode ser reeditado uma vez. Alm disto,

alterou-se a forma de tramitao, que passou de unicameral a bicameral, e o modo de forar

a apreciao das mesmas pelo Poder Legislativo. Quanto a este ltimo ponto, adotou-se o

mecanismo do trancamento de pauta, similar ao usado na urgncia presidencial, isto , se

uma MP no for apreciada at o 45o dia de sua tramitao, o plenrio no pode deliberar

sobre outra matria.

Como dito acima, sob as novas regras, o prazo mximo de efeito de uma MP de 60

dias, prorrogveis por mais 60 (CF, art. 62, 7 e art. 10 da Res. n 1/2002- CN). Findo os

120 dias previstos pela Constituio, se no houver manifestao do Congresso, a MP deixa

de ter validade, isto , deixa de fazer parte do ordenamento jurdico (CF, art. 62, 10).

Cabe observar que no h exigncias especiais para aprovao de um MP, isto , requer

maioria simples e pode ser feita por votao simblica.

A apreciao de uma MP se d, inicialmente, a despeito da tramitao bicameral, no

interior de uma Comisso Mista do Congresso Nacional, formada por doze Deputados e

doze Senadores e igual nmero de suplentes. A Comisso Mista deve emitir um parecer

nico, em um prazo de 14 dias, que deve contemplar aos aspectos constitucionais e os

pressupostos de relevncia e urgncia, de mrito e de adequao financeira e oramentria

da matria. Passada essa fase, caso seja aprovada pela Comisso Mista, a MP vai ao

plenrio da Cmara dos Deputados e em seguida ao do Senado. Se rejeitada, a matria

arquivada.

Apesar da regra, cabe assinalar que na prtica a Comisso Mista nunca designada.

Nestes casos - que so a imensa maioria - procede-se nomeao de um relator em cada

casa legislativa para que seja proferido, diretamente no plenrio, um parecer, que inclui as

alteraes proposta. Apesar de representar um instrumento legislativo do Executivo, o

Legislativo pode atuar sobre as MPs, pois sua ao no est limitada a aprov-la ou ou

rejeit-la. O Legislativo pode mas modific-la por meio da apresentao e aprovao d

emendas. Neste caso, as alteraes feitas via emendas parlamentares so chamadas de

Projeto de Lei de Converso (PLV), e, uma vez aprovadas, so encaminhadas sano

presidencial.

Projeto de Lei Oramentria (PLN)

Projeto de lei de iniciativa exclusiva do Executivo no qual so estimadas as receitas

e fixadas as despesas para o exerccio seguinte. atravs dos PLNs que so aprovados a

Lei Oramentria Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e os Planos

Plurianuais (PPA). atravs deles tambm que se faz a liberao de crditos oramentrios

extraordinrios, especiais e suplementares. Os Projetos de Lei Oramentria so apreciados

pelo Congresso Nacional enquanto instncia deliberativa nica. Cabe Comisso Mista,

composta por igual nmero de deputados e senadores, avaliar e emitir parecer sobre os

PLNs e sobre as propostas de modificao (emendas) apresentadas pelos parlamentares.

Aos PLNs no se pode atribuir poder terminativo e regime de urgncia, mas sua apreciao

est sujeita a um calendrio de aprovao. Para a aprovao de um PLN, assim como de

suas emendas, exige-se o sufrgio da maioria simples dos deputados e senadores, reunidos

em sesso plenria conjunta do Congresso Nacional.

Produo Legislativa

Compreendido o rito de tramitao das diferentes matrias, passamos anlise dos

resultados legislativos. A tabela 1 traz a produo legal do perodo 1988-2006, organizada

pelo tipo de projeto.

Tabela 1: Produo legal por tipo de lei

Presidente Medida Provisria

Projeto de Lei Oramentria

Projeto de Lei Ordinria

Proposta de Emenda Constituio

Projeto de Lei Complementar Total

Sarney 107 106 160 1 10 384Collor 66 216 312 5 8 607Itamar 119 194 139 1 9 462FHC I 123 385 250 31 15 804FHC II 140 419 275 9 16 859Lula I 201 292 157 6 5 661Total 756 1612 1293 53 63 3777Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Como se v na tabela acima, a produo legislativa est bastante concentrada nas

medidas que so de prerrogativa exclusiva do Executivo, as Medidas Provisrias e os

Projetos de Lei Oramentria. 62,7% de toda a legislao aprovada durante o perodo foi

desse tipo. Os demais tipos de lei, cuja iniciativa parlamentar compartilhada entre os

poderes, dividem os demais 37,3% da produo legal, com os Projetos de Lei Ordinria

com 34,2%, as Proposta de Emenda Constituio com 1,4% e os Projetos de Lei

Complementar com 1,7%. de se notar tambm o elevado nmero de proposies

aprovadas durante o perodo. Uma mdia de 17,1 normas aprovadas por ms8 durante o

perodo, o que, quando visto apenas pelo lado quantitativo, se contrasta com a viso de que

o Legislativo brasileiro ineficiente.

O Legislativo brasileiro no est inerte e paralisado. Ao contrrio, as indicaes so

de que ele bastante produtivo. O alto volume das matrias aprovadas d a dimenso do

volume de trabalho a que ele est sujeito. O que aprovado uma nfima proporo do que

8 Essa mdia, na verdade, est subestimada, pois no clculo esto includos os meses de recesso parlamentar.

submetido. O trabalho crucial e mais importante de um Legislativo o de selecionar

propostas para deliberao, levando-as a voto. Este um dos aspectos centrais, se no mfor

o central, do processo legislativo. Para entender com se d esta triagem se faz necessrio

analisar o modo pelo qual se distribui o poder entre os atores legislativos e a maneira como

se organizam as instncias estruturam a tomada de decises. disso que trataremos a

seguir.

Capitulo 2

Instncias decisrias e o processo legislativo

As decises em assemblias legislativas so tomadas pelo plenrio de acordo com o

princpio majoritrio. A atuao do plenrio como foro decisrio, porm, precedida, e

mesmo preparada, por estruturas mediadoras, onde, em geral, se d a deliberao em

sentido forte.

De maneira geral, os trabalhos legislativos se organizam em torno de duas

instituies bsicas: as comisses parlamentares e as organizaes partidrias. Cada uma

dessas instituies torna possvel cumprir as funes bsicas das assemblias legislativas: a

legislativa e a representativa. A diviso do trabalho por comisses permitiria a maior

especializao e o desenvolvimento de capacidade tcnica, visando, assim, aumentar a

qualidade das decises legislativas. A atuao das organizaes partidrias garantiria a

correspondncia entre as decises tomadas e as preferncias da sociedade ali representada.

Em termos ideais, essas duas instituies se complementariam para garantir que as decises

tomadas pela assemblia legislativa sejam as melhores e as mais representativas possvel.

Em assemblias especficas, porm, o papel de uma ou outra dessas instituies

tende a preponderar, enquanto a outra atrofiada sem, no entanto, ser eliminada. Assim, os

trabalhos legislativos podem se ancorar um sistema de comisses, dando lugar a uma

estrutura decisria descentralizada, ou ento, pode se basear em instncias partidrias a

quem cabe definir e elaborar as propostas que sero objeto de deliberao. Os Estados

Unidos dos anos 60 e 70 constituem o exemplo paradigmtico do modelo decisrio

descentralizado organizado em torno das comisses, enquanto a Inglaterra se configura

como o modelo tpico de processo decisrio centralizado organizado pelos partidos

polticos.

A origem destes formatos a mesma: so respostas diferentes a um mesmo

problema, qual seja, a necessidade de definir a agenda legislativa, isto , a de selecionar

entre as inmeras propostas, quais sero objeto de deliberao efetiva. Se mantivessem a

igualdade de direitos de seus membros a participarem integralmente da deliberao de todas

as propostas a elas submetidas, as assemblias enfrentariam um enorme obstculo para

tomar decises. Por exemplo, se a pauta dos trabalhos fosse ditada pela data das

proposies, ordenadas das mais antigas para as mais recentes, teramos um processo

decisrio ineficiente. Ou seja, o corpo coletivo precisa encontrar meios para decidir quais

so as propostas prioritrias, quais devem integrara a pauta deliberativa e quais devem se

deixadas para mais tarde. Para dotar a assemblia de maior capacidade de deciso coletiva,

direitos parlamentares e recursos so distribudos de forma diferenciada entre seus

membros.

Esta necessidade organizacional deu lugar ao desenvolvimento dos dois modelos

clssicos citados acima. O formato descentralizado estruturado em torno de um sistema de

comisses, no qual estas controlam os direitos e recursos fundamentais para a triagem e

deliberao dos projetos, e o centralizado, em que esta triagem e deliberao se do no

interior de um nico rgo especfico, normalmente o Gabinete, constitudo a partir da

lgica poltico-partidria.

Esses dois modelos extremos de organizao parlamentar se desenvolveram em

pases que adotam diferentes sistemas de governo. No entanto, esta associao no

necessria. Certamente, a separao ou a fuso entre os poderes Legislativo e Executivo d

origem a diferentes papis e configuraes s respectivas assemblias. Em geral, onde o

sistema de governo do tipo parlamentarista, a deliberao desloca-se para o Gabinete, isto

, para as lideranas partidrias que controlam o governo. No interior do Parlamento, os

prprios membros do partido no governo que no tm assento no Gabinete so alijados de

uma participao direta na produo legislativa. A disciplina partidria garante a ratificao

pelo plenrio do que foi deliberado nas instncias partidrias. J no sistema de separao de

poderes (presidencialismo), o Legislativo tende a constituir em um locus independente de

tomada de decises, dotado de maior autonomia institucional.

Estas duas situaes representam casos polares e a relao notada no deve ser

tomada como determinstica, isto , o modelo centralizado no decorre de forma necessria

do parlamentarismo e, tampouco, a descentralizada est vinculada ao presidencialismo.

Inmeros arranjos intermedirios so possveis. Alm disso, pode haver, ao longo do

tempo, alteraes no peso dado a cada uma dessas duas instituies na estruturao dos

trabalhos legislativos. Nos Estados Unidos, por exemplo, passou a ser consenso entre os

analistas que o peso do sistema de comisses permanentes diminuiu na dcada de 80 e, em

contrapartida, cresceu o dos partidos.

Isto posto, deve-se dizer que o caso brasileiro no corresponde a qualquer dos dois

modelos citados. Isto, no entanto, no faz do regime poltico brasileiro uma anomalia.

Diferentes respostas ao problema de organizao da pauta do lugar a diferentes modelos.

Logo, tampouco parece vlido o expediente de classific-lo como hbrido ou intermedirio.

Trata-se simplesmente de uma soluo diversa para um problema comum.

Essas respostas, no entanto, so condicionadas pela estrutura institucional vigente.

Por isto mesmo, a forma de governo tem um peso considervel no modelo adotado. Mas

esta no a nica varivel institucional a ser considerada. Tampouco basta incluir no rol

das variveis relevantes a legislao eleitoral e partidria, como a praxe entre

comparativistas. H mais instituies a considerar, sejam aquelas previstas pelo texto

constitucional, sejam as que constam da legislao infra-constitucional, como os prprios

regimentos internos das casas legislativas.

A Constituio de 1988, por exemplo, procurou fortalecer o sistema de comisses,

dotando-as da prerrogativa de aprovar legislao terminativamente. Como j vimos,

determinadas matrias podem ser definitivamente aprovadas pelas comisses permanentes

sem a manifestao explcita do plenrio. Nestes termos, a Constituio contm elementos

favorveis descentralizao do processo decisrio. Contudo, ao mesmo tempo, correndo

em direo contrria, a carta de 1988 dotou o Poder Executivo de considerveis

prerrogativas legislativas, enquanto cerceou a atividade dos prprios parlamentares neste

campo.

De sua parte, os Regimentos Internos da Cmara e do Senado reservaram um papel

crucial s lideranas partidrias na conduo do processo legislativo. No caso especfico da

Cmara, esse papel exercido em duas instncias decisrias: a Mesa Diretora e o Colgio

de Lderes, rgo do qual participam os lderes das bancadas e que se assenta sobre a

representatividade partidria de seus membros.

Nas sees que se seguem, tendo em vista a discusso precedente, trataremos das

instncias decisrias previstas pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados, a saber, a

Mesa Diretora, o Colgio de Lderes e as Comisses Permanentes. Procuramos mostrar que

a prtica legislativa reforou o papel da mesa e das lideranas no processo legislativo e

consagrou um formato decisrio altamente centralizado. Mostraremos que o Colgio de

Lderes, como rgo auxiliar da Mesa Diretora da Cmara e, especificamente, via pedido de

urgncia, tem papel crucial na determinao da agenda legislativa, o que garante Mesa e

aos lderes partidrios exercer forte controle sobre o processo legislativo e,

conseqentemente, enorme influncia nos resultados legislativos. A anlise do processo

decisrio aponta para o esvaziamento das comisses enquanto primeira instncia decisria,

dada a facilidade com que possvel desviar o fluxo ordinrio das matrias legislativas

apresentadas na Cmara.

A Mesa Diretora

Este rgo tem funes administrativas e polticas. So estas ltimas, obviamente,

as que nos interessam aqui. Cabe Mesa Diretora presidir as discusses e deliberaes em

plenrio e dirigir os trabalhos legislativos. Esta composta por presidente, dois vice-

presidentes e quatro secretrios, que dividem entre si funes administrativas e polticas.

Sua composio partidria deve refletir, tanto quanto possvel (RICD, art. 4), a

configurao poltica da Casa. Ou seja, deve ser definida proporcionalmente

representao dos partidos e blocos parlamentares, cabendo ao maior partido a indicao do

presidente. A eleio feita por voto secreto, em dois escrutnios. Os mandatos so de dois

anos, sendo impedida a reeleio para o perodo imediatamente subseqente.

A presidncia da Mesa o cargo politicamente mais importante de cada casa

legislativa. O presidente detm, quase que exclusivamente, a coordenao dos trabalhos

legislativos, alm de ser o representante externo da Casa. O ocupante do cargo tambm est

na linha de sucesso do presidente da Repblica, substituindo-o em caso de ausncia ou

vacncia da vice-presidncia. O presidente da Cmara dos Deputados o terceiro na linha

sucessria e o presidente do Senado, o quarto (CF, art. 80).

As prerrogativas do presidente da Mesa na coordenao dos trabalhos legislativos e

na direo das sesses plenrias so amplas e extensas, o que lhe garante grande influncia

nos resultados do processo legislativo, pois ele pode afetar o funcionamento das comisses

e o desenrolar dos trabalhos em plenrio. Entre suas principais prerrogativas esto:

desempatar as votaes no plenrio; proceder distribuio das matrias s Comisses e

8029500Realce

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado(1 presidente, 2 vices, 4 sec.)

8029500Texto digitado2anos

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado

8029500Texto digitado

definir se estas tramitaro com poder terminativo; julgar recursos e questes de ordem

impetradas durante as deliberaes do Plenrio; e definir, juntamente com o Colgio de

Lderes, a ordem do dia, ou seja, as matrias que iro votao.

O Colgio de Lderes

O Colgio de Lderes, segundo as interpretaes correntes, teria surgido da

experincia do processo constituinte em resposta complexidade dos trabalhos finais,

concentrados no plenrio. Quando os trabalhos constituintes se aproximavam de sua ltima

fase, de maneira sbita, com a interveno do Centro, o Regimento Interno foi alterado

e o texto da Comisso de Sistematizao deixou de ser a referncia para a votao final em

plenrio. Como a incluso de qualquer texto na Constituio passou a depender de

manifestao expressa da maioria absoluta dos constituintes, abriu-se a possibilidade da

ocorrncia dos chamados buracos negros, isto , da inexistncia de maioria para aprovar

partes do texto que necessariamente deveriam fazer parte da Constituio. Desta forma, na

ausncia de maiorias claras, as votaes em plenrio eram precedidas por amplas

negociaes entre os lderes partidrios, com vistas a assegurar apoio da maioria s

emendas acordadas.

O trabalho do plenrio, portanto, passou a ser precedido por acordos celebrados em

reunies preparatrias pelos lderes partidrios. Nestas reunies, eram selecionadas e, por

vezes, reescritas ou fundidas, as emendas que seriam apreciadas pelo plenrio. A fuso de

emendas se constituiu na expresso mais completa dos complexos acordos costurados pelos

lderes. O que importa reter aqui que a manifestao do plenrio passou a ser precedida

pela preparao da pauta de votaes pelos lderes partidrios.

A experincia da fase final da constituinte teria sido transmitida Cmara quando

esta retomou seus trabalhos ordinrios. De fato, a leitura dos debates parlamentares mostra

que a prtica da preparao prvia da pauta pelo Colgio de Lderes foi mantida aps a

promulgao da nova Carta, ainda que sua existncia no fosse prevista pelo Regimento

Interno ento vigente. Provavelmente, o fato de o Regimento ainda no ter se adaptado

nova Carta e o fato dos trabalhos das comisses estarem suspensos favoreceu a

8029500Texto digitado

8029500Realcesolicitadas.

continuidade desta prtica. Nos debates, revela-se ainda que os trabalhos legislativos ps-

constituintes foram retomados em bases regimentais tidas consensualmente como

ultrapassadas. Logo, sem a concordncia dos lderes partidrios, no havia base legtima

reconhecida para a organizao dos trabalhos.

Significativamente, quando se iniciaram os trabalhos de apreciao do novo

Regimento da Cmara dos Deputados, o ento presidente da Mesa, deputado Paes de

Andrade, esclareceu: Consoante entendimentos desta Presidncia com as lideranas e

ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes

critrios que nortearo o processo de votao... (Dirio do Congresso Nacional, 28/04/89,

p. 2.820). Assim, o presidente da Mesa reconhecia que o processo legislativo, de fato,

passava antes pelo entendimento entre as lideranas e depois pelos preceitos regimentais.

As atas da Cmara dos Deputados registram alguns protestos do plenrio, discursos

inflamados contra a ditadura das lideranas e a reduo dos parlamentares a meros

ratificadores dos acordos firmados por estes.

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado em 1989,

institucionalizou o Colgio de Lderes, composto pelo presidente da Cmara, lderes da

maioria, da minoria, dos partidos e dos blocos parlamentares9, e lhe conferiu estatuto de

rgo auxiliar da Mesa Diretora da Casa nas principais tarefas relativas organizao dos

trabalhos legislativos. Em especial, cabe a este colegiado, juntamente com o presidente da

Mesa, a elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms

subseqente, em conformidade com a qual o presidente designa a ordem do dia.

O papel de destaque dos lderes partidrios, no entanto, no depende exclusivamente

do Colgio de Lderes. Sua influncia na determinao da pauta dos trabalhos ancora-se

tambm nas vantagens que lhe so conferidas para efeitos de apresentao de

requerimentos, pedidos de destaques, apresentao de emendas etc. Nestes casos, a

manifestao do lder tomada como manifestao de sua bancada, ou seja, o seu voto

ponderado pelo nmero de parlamentares que ele lidera. Assim, os lderes se encontram em

posio privilegiada para influenciar e dirigir os trabalhos legislativos.

9 Os lderes da maioria e da minoria, bem como dos blocos parlamentares, ainda que tenham acento no Colgio e participem da deliberao, no possuem voto no colegiado.

8029500Realce

O sistema de comisses

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece que todos os projetos

introduzidos no Congresso sejam apreciados preliminarmente por uma ou mais comisses.

Estas so responsveis pela elaborao de pareceres sobre as matrias que, posteriormente,

sero apreciadas em Plenrio. Em tese, portanto, as Comisses constituiriam a primeira

instncia deliberativa das proposies apresentadas e seriam o locus no qual se daria seu

exame aprofundado e circunstanciado. Um sistema de comisses desenvolvido levaria,

portanto, precedncia e, em condies normais, deferncia do Plenrio em relao s

Comisses.

No entanto, o processo legislativo na Cmara no obedece a esse modelo. Na

prtica, o processo est muito mais centralizado na Mesa e no Colgio de Lderes, que

alteram o fluxo ordinrio dos projetos mediante a aprovao do requerimento de urgncia,

diminuindo o tempo de que as Comisses dispe para apreciarem o projeto e emitirem

sobre ele um juzo plenamente informado.

Ainda que assim seja, as Comisses no deixam de desempenhar papel fundamental

na apreciao das matrias. Em geral, os membros da comisso pelos quais os projetos

tramitam originalmente sso tambm os responsveis pela apresentao de pareceres orais

aos projetos em plenrio. Ou seja, mesmo quando a urgncia reduz o tempo de apreciao

das matrias e limita o raio de ao possvel da interveno das comisses, seus membros

no deixam de influir no destino e na forma final do projeto.

De todo modo, a organizao dos trabalhos legislativos em um sistema de

comisses otimiza o processo como um todo. Primeiro, porque a diviso dos trabalhos

permite a apreciao de um nmero bem maior de projetos, uma vez que cada parlamentar

tem assento em apenas uma comisso, viabilizando, assim, o funcionamento paralelo de

vrias delas. Segundo, porque o pertencimento a uma comisso favoreceria a especializao

temtica de seus membros, contribuindo, assim, para uma melhor qualidade dos trabalhos.

Na Cmara, as Comisses dividem-se em temporrias e permanentes. De acordo

com o Regimento, as primeiras so criadas para apreciar determinado assunto, sendo

extintas ao trmino da legislatura, ou antes dele, quando alcanado o fim a que se

destinam ou expirado seu prazo de durao (RICD, art. 22). J as segundas teriam carter

8029500Linha

tcnico-legislativo ou especializado (idem). Integrando a estrutura institucional da Casa,

caberia s comisses permanentes apreciar os assuntos ou proposies submetidas ao seu

exame e sobre eles deliberar (ibid).

As comisses temporrias

O nmero de membros a constituir uma comisso temporria, segundo o regimento,

observa a previso do ato ou do requerimento que solicita a constituio da mesma (RICD,

art. 33, 1). O regimento prev ainda que a participao de um parlamentar numa dada comisso temporria se d sem prejuzo do exerccio das funes exercidas na comisso

permanente que at ento se dedicava (Idem 3).As comisses temporrias se dividem em especiais, de inqurito e externas. As duas

ltimas no sero contempladas nesse trabalho, uma vez que estamos tratando apenas da

produo legal.

As comisses especiais so constitudas para dar parecer sobre as propostas

de emenda Constituio (RICD, art. 34). Sendo as responsveis para julgar o contedo

das PEC, bem como das emendas propostas a elas. So constitudas tambm para se

pronunciar a respeito de proposies que versarem matria de competncia de mais de trs Comisses que devam pronunciar-se quanto ao mrito, por iniciativa do Presidente da

Cmara, ou a requerimento de Lder ou de Presidente de Comisso interessada (Idem). Ou

seja, quando um projeto tratar de matria que verse sobre temticas abrangentes, que

envolvam assuntos da competncia de mais que trs comisses, cria-se uma comisso

especial para avaliar seu mrito.

As comisses permanentes

Como dispe o Regimento, o nmero de membros efetivos das Comisses

Permanentes definido por ato da Mesa, ouvido o Colgio de Lderes (RICD, art. 25), a

cada dois anos, no incio dos trabalhos da primeira e da terceira sesses legislativas de cada

legislatura. Tal composio numrica e partidria observa o princpio da proporcionalidade

dos partidos na casa, de modo que o nmero de assentos destinados a cada partido

definido segundo a bancada eleita de cada legenda (idem, 1).

Nenhum deputado pode integrar, como titular, mais de uma comisso permanente,

ressalvadas as Comisses de Legislao Participativa e a de Segurana Pblica e Combate

ao Crime Organizado. Tambm proibido que parlamentares que compem a Mesa

Diretora e lderes partidrios participem como membros de comisses. Uma vez garantida a

representao numrica das legendas partidrias, cabe aos lderes indicar e remover os

membros titulares e suplentes das comisses (RICD, art. 26 2).

As presidncias das comisses devem ser renovadas anualmente, exceto por ocasio

de mudana de legislatura, quando o exerccio do cargo no ltimo ano de uma dada

legislatura no impede a reconduo no primeiro ano da legislatura seguinte. Alm disso,

os presidentes e os trs vice-presidentes das comisses s podem ser escolhidos entre os

membros titulares da comisso.

Embora a eleio do presidente da comisso se d por escrutnio secreto com

maioria absoluta de votos, na prtica, os presidentes das comisses so eleitos a partir das

indicaes feitas pelos lderes partidrios, seguindo uma complexa negociao que envolve

a distribuio das presidncias e demais cargos pelos diferentes partidos assim como os

nomes dos ocupantes dos cargos. A praxe que o maior partido da Casa escolha primeiro

qual comisso ir presidir, seguido pelo segundo maior partido, e assim por diante, at que

se encerrem as presidncias das comisses.

Na organizao dos trabalhos dentro das comisses, duas figuras tm papel

destacado, a saber: o presidente da comisso e os relatores dos projetos. O presidente da

comisso tem, na circunscrio do plenrio da comisso, as mesmas atribuies que o

presidente da Mesa, alm de ser o responsvel formal pela indicao das relatorias dos

projetos.

O presidente pode indicar qualquer membro da comisso para relatar um projeto.

Usualmente, a indicao dos relatores passa pela anuncia dos lderes partidrios. O fato

que, uma vez indicado o relator, espera-se dele a apresentao de um parecer que ser

objeto de deliberao dos membros da comisso. Logo, so os relatores que realizam

grande parte do trabalho especializado de anlise dos projetos, que precede a elaborao

dos pareceres finais e d incio ao processo de discusso coletiva e de votao das matrias.

A relevncia dos pareceres emitidos pelos relatores sobre os projetos est

justamente em informar o teor da proposio analisada no somente aos membros da

comisso, mas tambm aos demais parlamentares, quando a matria chega a plenrio. A

avaliao da relatoria sobre a proposta em estudo, porm, ainda mais influente e adquire

maior relevo no caso de proposies apreciadas sob poder terminativo.

De todo modo, a relevncia das comisses na estruturao dos trabalhos

legislativos, como se ver adiante, no pode ser ignorada. Alm de constiturem rota

obrigatria de passagem de todas as proposies legislativas a serem apreciadas em

plenrio, as comisses imprimem sua marca nas propostas apresentadas atravs dos

pareceres que emitem e, sobretudo, por meio das alteraes (atravs de emendas ou

substitutivos10) que propem. Por fim, cabe ressaltar que embora o parecer do relator seja

uma sugesto (uma espcie de encaminhamento), ele normalmente ratificado pelo

plenrio, influindo de maneira decisiva na tomada de deciso. Ou seja, o parecer do relator

funciona como um atalho para os parlamentares se informarem sobre o que ser votado,

posicionando-se sobre a matria.

com base na conjuno das aes do sistema de comisses, da Mesa Diretora e do

Colgio dos Lderes (ou seja, dos partidos que eles representam) que se desenvolve o

processo legislativo. A atuao desses ncleos, portanto, se refletem nos resultados das

deliberaes, como discutimos a seguir.

A agenda legislativa

Como vimos o Presidente da Mesa e o Colgio de Lderes so figuras centrais no

andamento dos trabalhos legislativos, pois estes dois rgos definem, primeiramente, quais

projetos iro votao em plenrio. A importncia destes rgos, entretanto, no se encerra

a. a Presidncia da Mesa, atravs da definio de que projetos tramitaram por poder

terminativo, e o Colgio de Lderes, atravs do requerimento de urgncia, que iro definir o

rito de tramitao dos projetos. Sendo assim, resolvem quais e como os projetos sero

apreciados pelos parlamentares.

Depoimentos de deputados so unnimes em apontar a importncia do Colgio de

Lderes como estruturador do processo decisrio na Cmara dos Deputados. Esses

10 Toda esta lgica de organizao dos trabalhos nas comisses na Cmara se aplica tambm ao Senado. As comisses de ambas as casas esto listadas no Anexo 3.

depoimentos referem-se, de maneira geral, ao trabalho preparatrio das lideranas que

precede as votaes. S vem a voto o que passa pelo seu crivo (configurando o que alguns

deputados qualificam de ditadura do Colgio de Lderes). A influncia decisiva do

Colgio de Lderes na determinao da agenda decisria se d, em geral, por intermdio do

instituto da tramitao urgente. De acordo com o Regimento Interno, o regime de

tramitao pode ser alterado de ordinrio a especial no caso de matrias reconhecidas, por

deliberao do plenrio, de carter urgente. Em termos prticos, a aprovao da solicitao

de urgncia significa que a matria retirada da comisso e includa na ordem do dia para

apreciao pelo plenrio.

O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, cuja

assinatura tem peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam. Na prtica, a

urgncia tende a ser deliberada nas reunies do Colgio de Lderes. Os lderes submetem o

requerimento a plenrio e, quando h acordo entre eles, obtm sua aprovao por

intermdio de uma votao simblica.

H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidos: a urgncia e a

urgncia urgentssima. Enquanto a primeira implica a incluso da matria na ordem do dia

da sesso seguinte, a segunda representa, nas palavras do Regimento Interno, incluso

automtica na ordem do dia para discusso, ainda que iniciada a sesso, e se aplica a

matrias de relevante e inadivel interesse nacional. Cabe ressaltar que a aplicao de

qualquer um desses procedimentos significa que a matria legislativa , por assim dizer,

retirada da comisso a que fora enviada e discutida diretamente em plenrio.

A Presidncia da Mesa por sua vez, no momento em que recebe as matrias e as

distribui pode determinar se estas tramitaram ou no por poder terminativo das comisses.

Os critrios para a distribuio so determinados pelo prprio presidente. Cabendo aos

parlamentares recurso a deciso terminativa, em um prazo de cinco sesses da data da

aprovao.

Na tabela 2, podemos observar como a Presidncia e o Colgio de Lderes se

utilizam destes recursos. Contabilizamos o nmero de projetos de lei ordinria sancionados

por rito de tramitao, diferenciando o rgo responsvel pela proposio, se o Executivo

ou se o Legislativo11. Tambm calculamos a mdia de dias tramitao para cada categoria.

11 No apresentamos os dados por governo devido estabilidade das freqncias ao longo das diferentes presidncias.

Os dados so organizados levando em conta a dimenso bicameral da tramitao

dos projetos de lei ordinria. Como as matrias no precisam obedecer ao mesmo rito nas

diferentes casas, as combinaes possveis de multiplicam. Em um extremo, temos as

medidas que tramitaram em regime ordinrio nas duas casas. No outro extremo, esto as

matrias que tramitaram sob urgncia na Cmara e no Senado. Entre estes dois extremos,

esto as matrias que tramitaram sob urgncia apenas em um das casas. Para complicar

ainda mais as coisas, algumas matrias podem ter seguido uma rota alternativa, sendo

aprovada atravs do Poder Terminativo das Comisses nas duas Casas ou apenas em uma

delas. Neste ltimo caso, abrem-se duas possibilidades, a apreciao em plenrio sob rito

normal ou urgente.

A tabela abaixo considera todas estas possibilidades e mostra que a urgncia uma

prtica comum e, de fato, abrevia consideravelmente o tempo de tramitao das matrias. O

Poder Terminativo, de sua parte, usado com menor freqncia e no afeta de forma

palpvel o tempo de tramitao das matrias. Outra constatao que se pode fazer a partir

destes dados que as matrias introduzidas pelo Executivo tramitam de forma muito mais

rpida que as oriundas do Legislativo. Mesmo quando tramitam sob urgncia nas duas

casas, as matrias iniciadas por parlamentares demoram mais para ser aprovadas do que as

do Executivo que tramitam sob rito ordinrio.

Tabela 2 Nmero de projetos e mdia de dias tramitando por rito de tramitao

N de projetos 69 112 265 59 0 58

Dias de tramitao 419,1 369,1 240,0 1024,9 -- 640,0

N de projetos 44 93 123 214 68 53

Dias de tramitao 1419,3 864,0 666,3 1351,1 1231,4 965,2

113 205 388 273 68 111

808,5 593,6 375,1 1280,6 1231,4 795,3

Rito de Tramitao

Origem

Total de projetos

Mdia de dias de tramitao

Executivo

Legislativo

Poder Terminativo em uma das casas

Poder terminativo nas

duas casas

Urgncia e poder

terminativo Ordinria Urgncia em uma casa

Urgncia nas duas casas

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Anlise mais circunstanciada dos dados revela que os Projetos de Lei que

tramitaram em regime ordinrio no passam de 10% do total. Isto vlido tanto para as

propostas feitas pelo Executivo quanto para as do Legislativo. Dito de forma inversa: 90%

dos projetos de lei aprovados, independente de sua casa iniciadora, tramitaram em regime

especial. A urgncia constitui o rito de tramitao mais utilizado. 58% dos projetos

aprovados o foram sob esse rito de tramitao em pelo menos uma das casas. Os projetos

com origem no Executivo tramitam em regime de urgncia em nmero muito maior do que

os projetos com origem no Legislativo.

O poder terminativo utilizado em larga escala para as matrias propostas pelo

Legislativo e muito raramente para as iniciadas pelo Executivo. Cabe frisar, ainda, que no

Senado, o poder terminativo s se aplica s matrias ali iniciadas, explicando-se assim a

concentrao de casos na categoria em uma das casas.

Os efeitos produzidos pelo rito de tramitao se evidenciam de forma clara na mdia

de dias tramitando dos projetos. A urgncia nas duas casas faz o tempo de tramitao das

matrias cair pela metade em relao as que seguem o rito ordinrio. A queda maior para

as matrias do Legislativo, ainda que a diferena entre um e ou outro poder seja bem

inferior a que se verifica na passagem de um a outro modo de tramitao.

As propostas do Executivo so aprovadas em menor tempo do que as do

Legislativo, independente do tipo de tramitao a que so submetidas. De fato, a diferena

no tempo de apreciao das matrias sancionadas do Legislativo chega a ser quase quatro

vezes maior que as do Executivo12. O poder terminativo, ao contrrio do esperado, no

acelera decisivamente a tramitao: para o Executivo, a mdia de dias maior que o dobro

12 Note-se que para este propositor a mdia se aproxima de um ano e dois meses, o que no muito alto para os padres observados.

da tramitao ordinria. Ou seja, descentralizar o processo decisrio no garante agilidade

para a produo legal. Ainda assim, uma maneira de desafogar o plenrio, em especial,

quando Medidas Provisrias trancam a pauta.

A Mesa Diretora e o Colgio de Lderes controlam a da Ordem do Dia, isto , a

pauta das matrias que sero objeto de deliberao do Plenrio. Este controle se exerce de

duas maneiras complementares. Em primeiro lugar, pela capacidade de alterar o rito de

tramitao de ordinrio para especial. Em segundo lugar, porque cabe a estes rgos

escolher quais as matrias aprovadas previamente pelas comisses em rito ordinrio

entraro na ordem do dia.

Mas essas no so as duas nicas instnncias que configuram a pauta no Congresso

Nacional. O Poder Executivo tambm encerra instrumentos prprios para coordenar os

trabalhos legislativos. Tratam-se das Medidas Provisrias e da Urgncia Constitucional,

recursos que sero discutidos no prximo captulo.

Captulo 3

Poderes legislativos do Executivo

Mesmo com a separao de poderes definida constitucionalmente, o chefe de

Estado, sob o regime presidencialista, detm poderes legislativos que garantem legalmente

a participao do Executivo nas instncias inicial e final do processo legislativo. O

presidente pode propor leis, participando assim do ponto inicial do processo legislativo.

Pode ainda vetar as propostas aprovadas pelas casas legislativas, intervindo na fase final da

produo legal. Em caso de veto, a lei retorna ao Legislativo, que ter a ltima palavra

sobre a matria ao derrubar ou manter o veto.

No Brasil, de acordo com o texto constitucional vigente, o Executivo possui amplos

poderes legislativos. Poucas so as reas em que lhe vedado apresentar projetos de lei. H

tambm uma srie de matrias especficas em que este poder detm exclusividade da

iniciativa. Atravs do pedido de urgncia, previsto pelo artigo 64 da Constituio, o

Executivo pode ainda influir, unilateralmente, na agenda dos trabalhos legislativos,

forando a apreciao da matria indicada dentro de prazos pr-estabelecidos13. Por ltimo,

mas no menos importante, a Constituio brasileira confere poderes legislativos

extraordinrios ao Executivo, habilitando-o, em situaes de relevncia e urgncia, a editar

Medidas Provisrias com fora de lei (CF, art. 62).

A Constituio de 1988, portanto, dota o Executivo de instrumentos que lhe

conferem o controle sobre a agenda legislativa. Na realidade, o Executivo est em posio

de ditar o ritmo e o contedo dos trabalhos do Poder Legislativo. Em primeiro lugar, no

caso das Medidas Provisrias e das matrias tramitando sob urgncia presidencial, o

Congresso no tem como criar obstculos tramitao das matrias de interesse do

Executivo. No h como simplesmente ignor-las, j que, por prescrio constitucional,

elas trancam a pauta legislativa. O nico modo de se opor a elas, portanto, rejeitando-as.

No caso das MPs, sob as regras vigentes a partir de setembro de 2001, a rejeio pode se

dar de forma tcita, isto sem, a manifestao expressa da maioria, pela expirao do prazo 13 Aps 45 dias de tramitao nas duas casas legislativas, se no houver deciso, a medida tranca a pauta at que seja votada.

mximo de sua tramitao, que de 120 dias. Ainda assim, a MP tem vigncia legal no

perodo em que tramita e bloqueia a pauta a partir do 45 dia de sua edio. Em outras

palavras, a rejeio de uma MP por expirao de prazo no sem conseqncias. No o

mesmo que engavetar uma proposta. Ou seja, no h como procrastinar indefinidamente

as decises sobre as matrias de interesse do Executivo. Nestes termos, portanto, o

Executivo dita a pauta do Poder Legislativo.

O mesmo se d nas matrias em que a Constituio assegura ao Executivo a

iniciativa exclusiva, como as relativas ao oramento, taxao e organizao da

administrao pblica federal. A importncia destas prerrogativas exclusivas e, em

contrapartida, as limitaes que elas impem sobre a atuao dos legisladores, no podem

ser minimizadas. O ponto a ser frisado o seguinte: legisladores foram expropriados do seu

direito de iniciar legislao nas reas fundamentais para a definio de polticas pblicas. E

o foram, cabe sublinhar, por um texto constitucional escrito por parlamentares.

certo que a exclusividade da iniciativa no exclui inteiramente a participao dos

parlamentares, posto que estes preservam o direito de emendar as propostas do Executivo.

E, como se ver adiante, parlamentares fazem amplo uso desta possibilidade, emendando,

de fato, as propostas oriundas do Executivo.. Mas, mesmo que assim seja, a prerrogativa da

iniciativa exclusiva garante ao Executivo o controle sobre as mudanas do status quo legal,

posto que ele sempre ser capaz de antecipar a ao do Congresso ao enviar uma proposta.

Isto , se sabe que o Congresso vai emendar a proposta de forma a contrariar seus

interesses, o Executivo no tem porque iniciar legislao. Alm disto, caso seja

surpreendido, se faz uma proposta cujo resultado final no lhe agrada, o Executivo conta

ainda com a possibilidade de vetar o texto emendado pelo Congresso.

No caso do oramento, primeira vista, a situao do presidente no seria to

favorvel, j que forado a fazer uma nova proposta a cada ano. Se no o fizer, no obtm

autorizao para movimentar os recursos pblicos. No entanto, nesta rea , a atuao do

Congresso (via emendas) severamente limitada por dispositivos constitucionais e pela

prpria legislao ordinria. A Constituio veda a aprovao de qualquer lei que acarrete

gastos sem correspondente previso de receitas, sendo que esta previso de receitas uma

prerrogativa exclusiva do Executivo. Logo, a possibilidade do Congresso definir gastos

pblicos passa pela realocao das receitas estimadas pelo Executivo. No entanto, o

Legislativo no pode recorrer a cortes dos gastos em pessoal, custeio e amortizao da

dvida j que estes so protegidos pela legislao. Ao fim e ao cabo, a participao do

Congresso na alocao de recursos acaba por se restringir ao remanejamento de gastos com

investimentos no interior de programas previamente definidos pelo Executivo.

A concentrao de poderes oramentrios nas mos do Poder Executivo indica que

o controle sobre a pauta dos trabalhos legislativos se desdobra e se complementa no

controle sobre a definio das polticas pblicas. Definir a agenda implica em poderes mais

amplos dos que os captados pela produo legislativa. A iniciativa poltica, em termos

amplos, est nas mos do Poder Executivo.

Como se v, a Constituio de fato garante ao presidente o papel de principal

legislador do pas e no porque, como erroneamente se supe, lhe confira o poder de emitir

decretos com fora de lei, as Medidas Provisrias (MPs). Estas so apenas uma das partes

de um pacote mais amplo. Provavelmente, no so as mais importantes das prerrogativas

que o Executivo detm. O controle sobre o oramento talvez tenha maiores efeitos na

medida em que envolve sua contrapartida, qual seja, a impossibilidade dos parlamentares

definirem gastos.

A expropriao dos direitos parlamentares de iniciar e influir diretamente sob a

pauta dos trabalhos legislativos se estende definio das polticas pblicas contidas na

pea oramentria. Se parlamentares pretendem influir no contedo das polticas pblicas,

no lhes resta outra alternativa seno participar da elaborao e aprovao de propostas

patrocinadas pelo Poder Executivo. Assim, o amplo controle que o Executivo detm sobre a

agenda funciona como indutor cooperao do Poder Legislativo. Ser parte do Executivo

a forma de obter influncia sobre a definio das polticas pblicas. o que veremos de

forma detalhada a seguir.

Medidas provisrias

O artigo 62 da Constituio faculta ao presidente da Repblica, em situaes de

urgncia e relevncia, emitir medidas provisrias com fora de lei no ato de sua

promulgao. Dado que a Constituio no define o que urgncia e relevncia, cabe ao

prprio Executivo a deciso quando a recorrer ou no a este instrumento, o que tornou a

medida provisria uma forma mais rpida e eficiente, do ponto de vista do Executivo, de

aprovar leis ordinrias.

O Legislativo, por sua vez, pode julgar a procedncia do recurso legislao

extraordinria. Ao analisar uma medida provisria, a apreciao do relator abarca a

admissibilidade da mesma, isto , se esta atende ou no os requisitos constitucionais de

urgncia e relevncia, juntamente s questes de mrito. Caso o relator entenda que a

medida provisria editada pela presidncia no atende aos pressupostos constitucionais,

pode declar-la inadmissvel. Tanto quanto a iniciativa presidencial, este juzo unilateral e

subjetivo. No cabe recurso presidencial contra a deciso do Congresso. Contudo, as

regulamentaes do prprio Congresso (ver artigos 5 e 8 da Resoluo n 1/2002)

dificultam sobremaneira a no-admisso da medida provisria, posto que a deciso do

relator depende da aprovao do plenrio em prazos exguos.14 Se a medida provisria no

for admitida, convertida em um projeto de lei, passando ento a tramitar pelas vias

ordinrias.

As medidas provisrias foram largamente utilizadas desde a promulgao da

Constituio de 1988. O Congresso Nacional no fez uso de sua prerrogativa de julgar a

adequao da matria s exigncias constitucionais de urgncia e relevncia. Como entram

em vigor no ato de sua promulgao, no h como minimizar o poder que seu amplo uso

conferem ao Executivo.

O uso de MPs tende a ser interpretado luz de um modelo em que a separao de

poderes equiparada separao de funes, isto , em que a prerrogativa de legislar

deveria ficar nas mos do Legislativo enquanto ao Executivo caberia executar estas leis.

Com o recurso a edio de MPs frequente de MPs, o Executivo invadiria a seara do

Legislativo e, este, ao aceitar tal invaso, acabaria por se abastardar. J vimos que esta

interpretao no est em acordo com as normas constitucionais vigentes. A Constituio

de 1988 no apenas dota o Executivo da capacidade de iniciar legislao, como ainda lhe

confere a prerrogativa exclusiva de faz-lo nas reas de maior importncia. O desenho

constitucional, portanto, responsvel pela transferncia da iniciativa legislativa do Poder

Legislativo para o Executivo. Que parte considervel desta transferncia tome a forma de

MPs depende menos da lgica das relaes entre os poderes do que da lgica poltica. A

14 Emitida a medida provisria, instala-se uma comisso mista de senadores e deputados para apreci-la. (RC-CN, art. 5, da Res. 1/2002).

MP o instrumento a que recorre a maioria que se organiza a partir do Executivo e presente

no Legislativo.

A maioria governa aprovando leis. Para tanto, precisa obter a deliberao das

matrias de seu interesse, vencendo as resistncias que so antepostas pela oposio. Da

mesma forma, precisa se proteger contra suas dissenses internas e contra os custos

polticos envolvidos na aprovao de determinadas matrias. Para a maioria, dentre os

instrumentos e recursos legislativos com que conta, a edio de uma MP a melhor arma

para vencer estes obstculos. Vale notar: estamos falamos da maioria e no do Executivo.

Na realidade, a regulamentao atual da tramitao das MPs acabou gerou um

crculo vicioso. Em lugar de restringir, acabou por estimular edio de MPs. O

trancamento de pauta restringiu ainda mais o j escasso tempo disponvel para deliberao

do plenrio. Assim, se a pauta estiver trancada por uma MP, editar uma nova MP passa a

ser a nica forma de garantir que a matria seja deliberada. O crculo se fecha e se auto-

alimenta.

Urgncia

De acordo com o texto constitucional, o Executivo pode unilateralmente solicitar

urgncia para a apreciao de projetos de sua autoria, estando previsto na Constituio (art.

64). Em termos prticos, isto significa estipular prazos mximos para deliberao sobre a

matria (45 dias em cada Casa). Se a votao no for concluda nesse perodo, o projeto

passa a trancar a pauta de votaes da casa em que estiver tramitando. Enquanto a pauta

estiver trancada nenhum outro projeto pode ser votado.

Cabe ressaltar que, durante todo o perodo sob anlise, entre os projetos que se

tornaram lei, apenas 188 projetos tramitaram sob regime de urgncia constitucional: 171

Projetos de Lei Ordinria e 17 Projetos de Lei Complementar. Desses, 86 tiveram o seu rito

de tramitao alterado por deciso interna do prprio legislativo que os aprovou sob regime

de urgncia urgentssima.

O poder de veto

O veto permite que o Executivo participe da fase final do processo legislativo.

Aprovado nas duas Casas legislativas ou no Congresso Nacional reunido em sesso

conjunta, um projeto de lei deve ser submetido apreciao do presidente antes de ser

sancionado. H trs reaes possveis do presidente. Havendo concordncia com a

aprovao do Legislativo sobre um projeto, ele o sanciona. Pode tambm deixar de se

manifestar sobre o projeto no prazo requerido de quinze dias. Nesses dois casos, o projeto

aprovado no Congresso transformado em lei. Quando h discordncia, o presidente pode

vetar o projeto, total ou parcialmente, no prazo de quize dias teis, devendo comunicar sua

deciso ao presidente do Senado.

Quando o projeto vetado, ele retorna ao Congresso Nacional, que deve examinar o

veto presidencial no prazo mximo de trinta dias. No entanto, este prazo bem maior do

que se pode supor, posto que esse prazo passa a ser contado a partir do momento em que a

mensagem do veto presidencial lida no Congresso Nacional. A apreciao do veto feita

em Sesso Conjunta da Cmara e do Senado. Vale observar que ainda que conjunta, a

sesso prev voto separado de cada uma das Casas. Assim, para que o veto presidencial

seja derrubado exige-se o voto da maioria absoluta, em escrutnio secreto, de cada uma das

Casas. No caso de rejeio do veto pelo Congresso, o projeto transformado em lei tal

como fora aprovado pelo Legislativo. Se o veto for mantido, a matria ser arquivada. A

manuteno de um veto total significa, portanto, o arquivamento de todo o projeto. No caso

do veto parcial, o Legislativo delibera novamente apenas sobre a parte vetada que pode,

caso o veto seja derrubado, ser restaurada.

Tabela 4: Vetos presidenciais por governo

Mantido Rejeitado Sem votao Mantido Rejeitado Sem votaoSarney 45 3 12 3 10 0Collor 89 3 25 1 1 3Itamar 29 1 12 2 0 1FHC I 61 0 25 0 0 0FHC II 66 0 28 2 1 0Lula I 19 0 53 0 2 0Total 309 7 155 8 14 4

Veto Parcial Veto TotalPresidente

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

O veto parcial tem-se mostrado uma importante arma do executivo no que tange

aproximar as propostas de lei s suas preferncias. Este prerrogativa permite que o

Executivo preserve as partes que considera importantes dos projetos aprovados e se

resguarde contra a possibilidade de ter que aprovar emendas dos parlamentares aos projetos

que lhe so prioritrios. Como mostra a tabela abaixo, vetos parciais e totais raramente so

derrubados. Os vetos totais derrubados esto fortemente concentrados no governo Sarney.

Na realidade, a no apreciao do veto tende a ser norma. A freqncia reportada na tabela

(32% dos casos) sobre-representa os vetos apreciados. Como os vetos devem ser apreciados

na ordem em que foram emitidos e a apreciao efetiva de um veto pede que os anteriores

tenham sido apreciados. Assim, no mais ads vezes, projetos vetados so apreciados

conjuntamente, apenas para permitir a considerao de um veto especfico.

***

Dados os poderes legislativos com que o Executivo foi dotado pela Constituio de

1988, este poder passou a contar com um amplo sucesso na aprovao das matrias que

prope. Este sucesso se mostra de forma clara na taxa de sucesso que nada mais do que a

razo entre o aprovado e o submetido. Assim, quanto mais prximo de 100%, maior o

sucesso legislativo do Executivo. O Executivo tambm domina a produo legislativa, o

que pode ser evidenciado por meio da taxa de dominncia legislativa, a saber, pela razo

entre as leis cuja iniciativa se deve ao executivo e o total de leis. Se esta taxa chegar ao seu

limite mximo, que , obviamente de 100%, isto significa que todas as leis aprovadas foram

iniciadas pelo Executivo. O grfico 1 traz as taxas de sucesso e dominncia do Poder

Executivo.

Grfico 1 - Sucesso e Dominncia do Executivo no Legislativo

70,474,0

65,8

72,2

66,4

89,3

75,6

82,7

74,7

79,0

89,1 89,4

73,7

81,1

Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Mdia

SucessoDominncia

Como podemos observar, na mdia, os diferentes chefes do executivo aprovaram

74% dos projetos que enviaram ao Congresso Nacional. O governo Collor o que possui a

menor taxa de sucesso, estimada em 66%. J o governo Lula foi o que, proporcionalemente,

obteve maior sucesso, tendo sua taxa de sucesso alcanado a marca de 89%.

Tambm notria a preeminncia dos projetos que tem origem no Executivo..

Dentre as leis aprovadas, na mdia dos diferentes governos, 81% tem origem no Executivo,

estando os outros 19% divididos entre Legislativo e Judicirio, com 15% e 4%,

respectivamente.

Tamanha preponderncia do Executivo no processo legislativo, entretanto, no se

deve apenas ao fato de que este possui instrumentos que facilitam a passagem da sua

agenda, como o caso, entre outros, das medidas provisrias. A dominncia do executivo

depende da forma como este Poder se articula com o Legislativo, articulao esta que

construda por meio da formao de uma coalizo partidria que visa dar sustentao

poltica ao governo na Cmara dos Deputados e no Senado Federal.

Em pases com sistemas pluri-partidrios comum que o governo comande a

composio de uma coalizo de um grupo de partidos para obter apoio poltico s suas

propostas. O governo de coalizo , sem dvida, um trao caracterstico do

presidencialismo brasileiro. Vale ressaltar, contudo, que a definio de coalizo de governo

no se refere a acordos circunstanciais e pontuais, nem to pouco a aproximao dos

partidos por congruncia de preferncias. O ponto central para que se caracterize uma

coalizo de governo o apoio legislativo entre uma srie de partidos e a legenda do

Presidente em troca do acesso a posies de poder, como por exemplo, cargos em

Ministrios e Secretarias. Ou seja, pela ocupao de postos no governo, determinados

partidos garantem ao Executivo a adeso de seus parlamentares agenda do ltimo.

Esta troca, usualmente, vista como escusa e negativa, na verdade mais do que uma

permuta de cargos por votos. Os partidos que compe a coalizo governista e assumem

pastas ministeriais passam a gerir as polticas de responsabilidade de seus ministrios. Ou

seja, dividem com o partido do presidente tanto o nus quanto o bnus de ser parte do

governo.

Neste contexto, o presidente da Repblica opta por formar sua coalizo com

partidos que, somados, lhe garanta o apoio da maioria dos representantes no Congresso

Nacional. A distribuio das pastas ministeriais entre os maiores partidos implica na

diviso, entre presidente e legendas, da responsabilidade pelas polticas implementadas

pelos ministrios.

A tabela abaixo registra os partidos que compuseram as coalizes presidenciais do

governo Sarney primeira administrao Lula. Ela tambm traz a porcentagem de cadeiras

do partido do presidente e a porcentagem de cadeiras que a coalizo possua na Cmara dos

Deputados.

Os dados mostram que, sozinho, o partido do presidente no poderia garantir o

controle sobre o processo legislativo. exceo de Sarney, cujo partido detinha uma

proporo significativa de cadeiras, um resultado excepcional e altamente dependente da

maneira como foi conduzida a transio democrtica, os partidos dos presidentes no

ultrapassam a marca de 19% das cadeiras na Cmara dos Deputados.

Tabela 5: Coalizes Presidenciais

Coalizo Data Inicial Data Final Partido do Presidente Partidos da Coalizo Mudana da coalizo

% Cadeiras do Partido do

Presidente na CD

% Cadeiras da Coalizo na CD

Sarney 2 06-out-88 14-mar-90 PMDB PMDB - PFL Promulgao da Constituio 40,81 63,23

Collor 1 15-mar-90 12-out-90