Alexandre Cézar DamascenoJosé Wilson

Paulo Henrique Cézar DamascenoWellington Florêncio

Carry-over: a flexibilização do princípio da anualidade orçamentária como

indutora da qualidade do gasto público e da transparência fiscal.

Brasília – DF2012

Introdução

Carry-over é um instrumento que permite ao gestor levar para o exercício seguinte créditos e dotações orçamentários que não foram utilizados no ano civil atual. Diversos países, geralmente aqueles de economia desenvolvida, já adotam em seus sistemas orçamentários mecanismos que introduzem perspectivas plurianuais em orçamentos anualmente aprovados. Os países adotantes do carry-over implementaram-no sob o argumento de que o mecanismo, ao flexibilizar a anualidade orçamentária, é capaz de reduzir, ou mesmo eliminar, os picos de gasto público observáveis no fim dos exercícios financeiros. A partir da constatação de que, no Brasil, há uma concentração de empenhos discricionários no último trimestre dos exercícios, e de que grande parte destas despesas é realizada via contratações diretas, propõe-se a utilização do mecanismo de carry-over que se amolde às particulares do Brasil.

Tal proposta é reforçada, ainda, pela constatação de que estas despesas discricionárias, em especial os investimentos, são as maiores responsáveis pelo crescimento, no último trimestre dos exercícios, dos restos a pagar a inscrever no exercício seguinte. Por fim, conclui-se que o carry-over, desde que criteriosamente implantado, tem potencial para corrigir graves disfunções de nossa execução orçamentário-financeira, além de possibilitar ganho de qualidade do gasto público e de representar evolução do ponto de vista da gestão fiscal.

Nesse cenário, observa-se o mecanismo orçamentário plurianual denominado carry-over, analisando suas características, eventuais benefícios e principais riscos, bem como experiências internacionais com a adoção desse nstrumento, como uma solução para os restos a pagar e do gasto público de fim de exercício ineficiente, visto que o administrador tem a garantia de que o orçamento não utilizado em um exercício poderá ser levado para o próximo, e assim teria incentivos para planejanar melhor como seria utilizado a dotação.

Objetivos

Vários países, considerados desenvolvidos, adotam em seus sistemas orçamentários instrumentos que introduzem perspectivas plurianuais em dotações que são autorizadas anualmente. Sendo assim, o objetivo deste trabalho é viabilizar a adoção do carry-over no sistema orçamentário-financeiro do Brasil, para que o gestor tenha a possibilidade de levar para o exercício seguinte, créditos que não foram utilizados no exercício atual, de tal modo que haja uma redução nos restos a pagar.

No Brasil, se vê uma concentração de empenhos que são realizados no último trimeste do ano, e a maioria desses empenhos são realizados via contratação direta, o que prejudica a concorrência, a população que recebe o serviço, e a própria administração pública, que gasta mais e pode não ter a proposta mais vantajosa a seu favor. Os países que já adotam o carry-over, argumentam que essa ferramenta reduz ou pode até mesmo eliminar os picos do gasto público observados no fim do exercício.

Referencial Teórico

O princípio da anualidade orçamentária, diz que os orçamentos devem fazer a previsão de receita e fixar a despesa para o período de um exercício financeiro, que, no Brasil, coincide com o calendário civil. Porém, nenhum princípio é absoluto, e a lei prevê o caso em que, se aberto créditos especiais e extraordinários no últimos quatro meses antes do exercício financeiro, esses créditos valerão para o exercício subsequente.

Segundo a Lei 4.320/64, os créditos adicionais especiais visam a atender despesa não consignada na lei orçamentária, ou seja, aquelas despesas para as quais não haja dotação específica. Os créditos adicionais extraordinários, por sua vez, visam a atender despesas imprevisíveis e urgentes, assim consideradas as decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção interna. Estas duas espécies de créditos adicionais, juntamente com os créditos adicionais suplementares, que são aqueles destinados ao reforço de dotações já previstas no orçamento, constituem, no Brasil, mecanismos de retificação do orçamento público.

No Brasil, assim como em tantas outras nações, o orçamento tem caráter autorizativo, e, por isso, uma das consequências da aplicação rígida do princípio da anualidade é que as dotações orçamentárias não utilizadas não podem ser utilizadas no exercício seguinte, ou seja, as dotações não utilizadas são perdidas, sendo o orçamento do exercício subsequente reduzido na medida das dotações não utilizadas. Como consequência, ao final do exercício financeiro, observa-se uma corrida dos órgãos governamentais em geral para executar as dotações ainda não comprometidas. Estes gastos são de qualidade questionável, vez que, dado o curto espaço de tempo em que são executados, muitas das vezes não são seguidos todos os trâmites licitatórios formais recomendados, e boa parte destes gastos acaba sendo realizada via dispensa de licitação. Essa dispensa é que torna a qualidade desses gastos duvidosa, visto que não há concorrência entre fornecedores, e comprometendo assim a finalidade dos processos licitatório, que é obter a proposta mais vantajosa para a Administração.

Dois tipos de mecanismos que permitem fexibilização do princípio da anualidade orçamentária são as dotações plurianuais e o carry-over. As dotações plurianuais, são dotações planejadas ainda na origem do orçamento, com duração plurianual; no carry-over, as dotações, independentemente de sua vigência, podem ser levadas para o exercício financeiro seguinte, em sua totalidade ou em parte. Mas não se pode confundir esses dois mecanismos dos chamados orçamentos plurianuais, que são aqueles que fazem a previsão de toda a arrecadação e a fixação de todos os gastos para além de um exercício financeiro. Além disso, consideramos que os orçamentos plurianuais podem levar a uma diminuição da capacidade de atenuação de choques na economia. Isso porque os orçamentos podem ser levadas para o exercício financeiro seguintplurianuais tendem a ter reações em condições de adversidades econômicas, em parte. Mas não se pode

confundir esses dois mecanio que dificulta ou atrasa a adoção de medidas fiscais de caráter contracícliçamentos plurianuais, que são aqueles que fazem a prco, ao contrário dos orçamentos anuais, que, além de possuírem previsões madação e a fixação de todos os gastos para além de umis consistentes, são revistos e ajustados com mais frequência que os orçamentoém disso, consideramos que os orçamentos plurianuas plurianuais.O carry-over e as dotaçdiminuição da capacidade de atenuação de choques na ões plurianuais não são técnicas mutuamente exclusivas. Por isso, além os orçamentos plurianuais tendem a ter reações em conde adotar as dotações plurianuais em orçamentos anuais, alguns países tam econômicas, o que dificulta ou atrasa a adoção debém admitem a flexibilização do princípio da anualidade orçamentária adráter contracíclico, ao contrário dos orçamentos anuais, otando o carry-over. Segundo Lienert e Ljungman (2009), o carry-over permite previsões mais consistentes, são revistos e ajustados melhor planejamento do gasto público, limitando a execução desmedida de dee os orçamentos plurianuais.spesas em fim de exercício, uma vez que o gestor poderia executar seu plan e as dotações plurianuais não são técnicas mejamento em uma base multianual, não ficando adstrito ao período de 1or isso, além de adotar as dotações plurianuais em or2 meses. Alguns autores defendem que esse instrumento seja a solução ns países também admitem a flexibilização do pripara o crescimento dos gastos no último trimestre. O carry-over, ao não incentrçamentária adotando o carry-over. Segundo Lienert e ivar o gestor público a prática do “use ou perca”, privilegia a gestão programry-over permite melhor planejamento do gasto público, liada e parcimoniosa, pois os resultados financeiros positivos de sua gestão persmedida de despesas em fim de exercício, uma vez quemanecerão à sua disposição no próximo exercício, podendo ser utilizados de foutar seu planejamento em uma base multianual, nãrma mais coerente com os objetivos e os planos do órgão e com o macropperíodo de 12 meses. Alguns autores defendem lanejamento do governo em vez de serem, indiscriminadamente, desperdiçados ao fim de cada exercício financeiro.

Metodologia

Este estudo foi baseado em um levantamento feito em literaturas relacionadas ao tema de flexibilização do princípio da anualidade e carry-over. Após a reunião das informações e materiais necessários, fez-se um discorrimento abordando as caractéristicas desses instrumentos, como foi a experiência dos países que já se utilizaram de tais ferramentas e o que levou à adoção dos mesmos, prevenir gastos exagerados nos finais dos exercícios financeiros.

O problema que se busca resolver aqui no Brasil é o surto de dispêndios no final do ano.Sendo assim, com as informações extraídas do portal Siga, referentes à uma pesquisa realizada no último trimestre de cada ano entre 2005 a 2010, ficou comprovado que esse problema brasileiro realmente precisa de uma solução que possibilite melhorar o gasto público e evitar desperdícios. Tomando por base as experiências anteriores, buscou-se avaliar como se daria a aplicação do carry-over e quais mecanismos seriam necessários para que fosse viável a aplicação desse instrumento.