CARLOS HENRIQUE TITO DA SILVA

LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO:

vulnerabilidades relacionadas à classificação da informação no COMAER

Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Cel R/1 Oscar Rocha da Silva Filho.

Rio de Janeiro

2016

C2016 ESG Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _____________________________________

Carlos Henrique Tito da Silva

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Silva, Carlos Henrique Tito da.

Lei de acesso à informação: vulnerabilidades relacionadas à classificação da informação no COMAER / Coronel Carlos Henrique Tito da Silva. - Rio de Janeiro: ESG, 2016.

42 f. Orientador: Cel R/1 Oscar Rocha da Silva Filho. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao

Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2016.

1. Lei de Acesso à Informação. 2. Segurança da Informação.

3. Comando da Aeronáutica. 5. Segurança Nacional. I.Título.

À minha família pelo apoio e

compreensão.

AGRADECIMENTO

A Deus pelas bênçãos concedidas.

À Força Aérea Brasileira por ter me dado a oportunidade de cursar o

CAEPE 2016.

Ao Coronel R/1 Oscar Rocha da Silva Filho que com serenidade e espírito

colaborativo soube orientar a elaboração deste trabalho.

Ao Corpo Permanente da Escola Superior de Guerra pelos ensinamentos

e pela dedicação apresentados.

Aos estagiários da Turma “Espírito Olímpico” pela amizade e pelo

convívio, ao longo de todo o Curso.

(...) a memória, com os anos, se apaga e o que não está escrito acaba não existindo.

Waldyr H. Neumann

RESUMO

A Lei nº 12.527/2011, denominada Lei de Acesso à Informação (LAI), foi publicada em 18 de novembro de 2011, mas somente entrou em vigor em 16 de maio de 2012, delimitou, no âmbito do Poder Executivo Federal, os procedimentos relacionados à classificação da informação quanto ao grau e prazos de sigilo, entre outros. Em decorrência de sua promulgação foi, também, expedido o Decreto n° 7.724, de 16 de maio de 2012, que a regulamentou, e o Decreto n° 7.845 de 14 de novembro de 2012. Em que pese esse diploma normativo estar alinhado ao princípio constitucional da transparência das informações e dos documentos públicos diante das restrições para a classificação da informação e das características da estrutura organizacional do Comando da Aeronáutica (COMAER), assuntos de relevância podem deixar de ser adequadamente classificados e, portanto, de receberem as medidas de segurança compatíveis aos graus de sigilo previstos na própria LAI. Uma vez desprotegidas, as informações, muitas delas relacionadas à Segurança Nacional, tornam-se facilmente acessíveis. O presente trabalho procura verificar se os procedimentos de classificação previstos na LAI e no Decreto n° 7.724 podem criar vulnerabilidades à segurança da informação do COMAER. Palavras-chave: Lei de Acesso à Informação. Segurança da Informação. Comando da Aeronáutica. Segurança Nacional

ABSTRAT

Law No. 12,527 (2011), known as the Freedom of Information Act (LAI), that was published on November 18, 2011, but did not come into effect until May 16, 2012, delimited within the Federal Executive Branch the procedures related to the classification of information as to the level and period of classification, among others. Because of its promulgation, Decree No. 7,724 (May 16, 2012) and Decree No. 7845 (November 14, 2012) were also issued to regulate it. Despite the fact that this legislation is aligned with the constitutional principle of transparency of information and public documents on the restrictions for the classification of information and the characteristics of the organizational structure of the Air Force Command (COMAER), relevant issues can be improperly classified and therefore lack the security measures consistent with level of classification provided for in the very LAI. Once unclassified, the information, much of which is related to national security, becomes easily accessible. This paper seeks to verify if the classification procedures set out in the LAI and in the regulatory decrees can create vulnerabilities to security of COMAER information. Keywords: Freedom of Information Act. Information security. Air Force Command.

National security.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 9

2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................... 14

2.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL (CF/1988) E A LAI ............................................ 14

2.2 O LIVRO BRANCO DE DEFESA NACIONAL................................................... 14

2.3 A CONCEPÇÃO ESTRATÉGICA ”FORÇA AÉREA 100” – DCA 11-45/2016 ... 15

2.4 A OBRA “COMENTÁRIOS À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ................... 15

3 PRINCIPAIS ANTECEDENTES NORMATIVOS REFERENTES AO

ACESSO À INFORMAÇÃO.............................................................................. 18

3.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 COMO PRINCIPAL ANTECEDENTE ... 18

3.2 OS DECRETOS Nº 4.553/2002 E Nº 5.301/2004 ............................................. 18

3.3 A LEI Nº 9.051/1995 ......................................................................................... 19

3.4 A LEI Nº 9.507/1997 ......................................................................................... 19

3.5 A LEI Nº 9.784/1999 ......................................................................................... 19

3.6 A LEI Nº 8.666/1993 E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .................... 19

3.7 A LEI Nº 11.111/2005 ....................................................................................... 20

3.8 OS PORTAIS DA TRANSPARÊNCIA ............................................................... 20

3.9 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS ANTECEDENTES NORMATIVOS ................ 21

4 COMPETÊNCIA PARA A CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO ................... 22

4.1 A INSTRUÇÃO PARA SALAVAGUARDA DE ASSUNTOS SIGILOSOS DA

AERONÁUTICA (ISAS) – ICA 205-47 .............................................................. 22

4.2 DAS COMPETÊNCIAS PARA CLASSIFICAR A INFORMAÇÃO ..................... 23

4.3 ESPECIFICIDADES DA ESTRUTURA ORGANIACIONAL DO COMAER ....... 25

4.4 O CARÁTER RESTRITIVO DA LAI .................................................................. 27

4.5 RISCOS RELACIONADOS AOS ASPECTOS RESTRITIVOS DE

CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO .............................................................. 28

5 AMEAÇAS À SEGURANÇA DA INFORMAÇÃO ............................................ 30

5.1 O BRASIL COMO ALVO DE INTERESSE INTERNACIONAL.......................... 30

5.2 AÇÕES DE INTELIGÊNCIA.............................................................................. 31

6 PROCEDIMENTOS PARA A CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO ............. 34

6.1 DOS PRAZOS DE RESTRIÇÃO DE ACESSO ................................................. 34

6.2 DA FORMALIZAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO ..................... 35

6.3 DA REAVALIAÇÃO DA INFORMAÇÃO CLASSIFICADA ................................. 36

7 CONCLUSÃO ................................................................................................... 38

REFERÊNCIAS ................................................................................................ 41

9

1 INTRODUÇÃO

De maneira geral, consistem atribuições do Comando da Aeronáutica

(COMAER) o provimento da segurança da navegação aérea; a operação do Correio

Aéreo Nacional; o apoio logístico, de inteligência, de comunicações e instrução na

repressão a delitos que envolvam o uso do espaço aéreo e as áreas aeroportuárias;

além do controle do espaço aéreo brasileiro em cooperação com os organismos de

fiscalização competentes.

Para cumprir com tais atribuições o COMAER dispõe de uma estrutura

organizacional distribuída pelo País, com características operacionais e

administrativas distintas, as quais exigem que os Meios de Força Aérea sejam

mantidos atualizados e capazes de atenderem às demandas nacionais.

Dentro de um cenário de incertezas, na atualidade, as ameaças tradicionais,

decorrentes do enfrentamento entre nações, estão cada vez menos prováveis de

ocorrer.

As formas de conflito ou mesmo guerra, sofreram modificações. As novas

ameaças transnacionais, o terrorismo cibernético, dentre outros aparecem como

novos desafios.

Nesse sentido, frente às novas ameaças, é que os planejamentos, o preparo

e o emprego nos níveis estratégico, operacional e tático da Força Aérea estão

diretamente relacionados com a Superioridade de Informações.

A recente publicação do COMAER, denominada Concepção Estratégica

“Força Aérea 100” - DCA 11-45/2016, destaca a importância da Superioridade de

Informações para a utilização do Poder Aeroespacial.

Esse novo conceito está diretamente relacionado com o desenvolvimento da

Atividade de Inteligência, no que se refere principalmente à produção de

conhecimentos voltados ao preparo e ao emprego da Força Aérea:

A Superioridade de Informações é a habilidade para coletar, processar, armazenar, disseminar, produzir e proteger dados de interesse do ambiente operacional, no momento oportuno e no formato adequado e, paralelamente, negar ao adversário a possibilidade de fazer o mesmo, proporcionando segurança e liberdade de ação às operações militares. Esta capacidade abrange, ainda, todas as atividades diretamente relacionadas com a obtenção, emprego ou proteção do conhecimento a ser utilizado pelo Poder Aeroespacial. (2016, p. 28)

10

Ao estimular a obtenção e a produção de conhecimentos em prol do Poder

Aeroespacial haverá, como consequência, um aumento significativo de informação

classificada1 sob a custódia2 das diversas organizações do COMAER que devem ser

tratadas de maneira oportuna e segura.

Sobre essa característica, Soares3 (2015, p. 19) salienta que “No aparelho

de estado há insignes instituições nacionais que lidam com temas muito mais

sigilosos, estratégicos e sensíveis que os tratados internamente na ABIN4.”

É de se considerar que o tratamento da informação sigilosa5 exige cuidados

especiais dedicados à produção, recepção, classificação, utilização, acesso,

reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento,

eliminação, avaliação, destinação e controle. Cabe destacar que, em cada uma

dessas etapas, as ameaças à informação se apresentam de maneira diferenciadas,

normalmente, explorando vulnerabilidades humanas, materiais ou processuais

existentes.

A Lei nº 12.527/2011, denominada Lei de Acesso à Informação (LAI), foi

publicada em 18 de novembro de 2011, mas somente entrou em vigor em 16 de

maio de 2012, delimitou, no âmbito do Poder Executivo Federal, os procedimentos

relacionados à classificação da informação quanto ao grau e prazos de sigilo, entre

outros.

Em decorrência de sua promulgação foi, também, expedido o Decreto n°

7.724, de 16 de maio de 2012 que regulamentou a LAI e o Decreto n° 7.845 de 14

de novembro de 2012.

Indiscutivelmente, a LAI realça o princípio constitucional da transparência

das informações e dos documentos públicos.

1 Informação classificada - é a informação sigilosa em poder do órgão ou entidade pública, que

recebeu de autoridade competente, classificação no grau de sigilo ULTRASSECRETO, SECRETO ou RESERVADO devido ao seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado.

2 Custódia - é a responsabilidade pela guarda de documento ou de material classificado ou sob restrição de acesso.

3 André Soares é diretor-presidente de Inteligência Operacional, especialista em Inteligência de Estado e realizou os principais cursos de Inteligência do Centro de Inteligência do Exército (CIE) e da ABIN.

4 ABIN – Agência Brasileira de Inteligência.

5 Informação sigilosa – é a informação submetida, temporariamente, à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado, ou por ser abrangida pelas demais hipóteses legais de sigilo.

11

Nesse sentido, Heinen6 explica:

O constituinte de 1988 reforçou, em vários dispositivos, o seu compromisso com a transparência, repudiando a sacralização do segredo. Esse compromisso veio a ser ratificado pelo legislador infraconstitucional que se seguiu e, em maior ou menor medida, é certo. A transparência, assim, passa a ser elemento essencial no contexto jurídico-político nacional, qualificando-se como um instrumento a potencializar o controle social. (2015, p.26)

Dessa forma, depreende-se que o princípio da transparência é, de verdade,

o fundamento-base ao estado democrático de direito. Contudo, sem ter a pretensão

de contestar a necessária transparência tão caracterizada na LAI, torna-se mister

analisar, especificamente, os procedimentos que envolvem a classificação da

informação previstos no citado instrumento legal, sob a ótica da funcionalidade e da

proteção da informação, em relação à sua aplicabilidade no COMAER.

O COMAER possui organizações militares distribuídas por todo o território

nacional e, também, no exterior. Cada uma dessas organizações, de acordo com a

missão atribuída e em razão de suas peculiaridades, produz determinado tipo de

informação.

Com o advento da LAI, a classificação7 da informação está restrita a

algumas poucas autoridades.

Nesse aspecto, cabe salientar que muitas das informações produzidas nas

várias organizações deveriam ser classificadas. No entanto, devido às dificuldades

relacionadas ao processo de classificação como um todo, sobretudo no que se

refere aos graus de sigilo8 ultrassecreto e secreto, podem deixar de receber o

adequado tratamento e, por conseguinte, terem medidas de segurança9 específicas

ao conteúdo do documento.

6 Juliano Heinen é Procurador do Estado do Rio Grande do Sul. Mestre em Direito pela UNISC.

Professor de Graduação e Pós-Graduação (Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Universidade de Santa Cruz do Sul, Faculdade IDC, Universidade de Caxias do Sul, FAMES), e em cursos de extensão (Escola Superior da Magistratura Federal, Escola Superior de Advocacia Pública, Fundação Escola Superior da Defensoria Pública).

7 Classificação - é o ato de se atribuir grau de sigilo a dado, informação, documento, material e área que requeiram medidas especiais de salvaguarda e, por consequência, ao documento, material ou área que a contenha, utilize ou veicule.

8 Grau de sigilo - é a gradação atribuída à classificação de uma informação.

9 Medidas de segurança - é a ação destinada a garantir o sigilo, a inviolabilidade, a integridade, a autenticidade e a disponibilidade da informação classificada ou sob restrição de acesso.

12

Uma vez desprotegidas, as informações, muitas delas relacionadas à

Soberania Nacional, tornam-se facilmente alvos de acesso10 indevido.

Dessa forma, a relevância do presente estudo está relacionada aos riscos

decorrentes de classificações inadequadas de informações do COMAER.

Consequentemente, por falta de medidas de segurança compatíveis ao grau de

sigilo, as informações se tornam facilmente acessíveis a ações de grupos de

pessoas ou organizações, vinculados ou não a governos, que ameacem a

segurança e a soberania nacionais, prejudicando ou causando risco a projetos de

pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens,

instalações ou áreas de interesse estratégico nacional.

Daí espera-se despertar o interesse, sobretudo, de profissionais vinculados

à Atividade de Inteligência, para debater o assunto.

O estudo ficará restrito a analisar a LAI no que se refere aos procedimentos

que envolvem a classificação da informação e como isso pode impactar nas

medidas de segurança das informações sigilosas produzidas ou custodiadas pelo

COMAER.

Cabe salientar que a LAI merece uma avaliação mais aprofundada do que

ora se realizará no transcurso do trabalho, pois trata de balancear os interesses

privados e públicos e, ainda, revoga outros normativos legais.

Há, portanto, a necessidade de delimitar o estudo à questão precípua da

classificação da informação.

Nesse sentido, será considerado o período de 16 de maio de 2012, data em

que a Lei entrou em vigor, até os dias atuais.

Para tanto, a seguinte questão motivou o presente trabalho:

Verificar em que medida os procedimentos de classificação previstos na

Lei de Acesso à Informação podem criar vulnerabilidades à segurança da

informação do Comando da Aeronáutica?

Para tornar possível responder à questão, será necessário entender como o

princípio da transparência influenciou a publicação da LAI, conferindo os principais

antecedentes normativos à Lei em questão.

10 Acesso – é a possibilidade de tomar contato com uma informação, por intermédio da consulta a

documento, ou com material que contenha dados, podendo ocorrer a entrada em área ou instalação que a contenha.

13

A partir daí convém verificar a competência para a classificação da

informação, no COMAER, a fim de que se tenha o conhecimento exato das

implicações de uma inadequada classificação da documentação.

Para o completo entendimento dos riscos a que o COMAER está exposto há

a necessidade, também, de se identificar quais as possíveis ameaças à segurança

da documentação, conforme descrevem renomados autores sobre o assunto.

Diante dos aspectos anteriormente levantados proceder-se-á a análise dos

procedimentos de classificação da informação, previstos na LAI, com o intuito de

demonstrar que existem dificuldades de operacionalização que vulnerabilizam a

proteção da informação no COMAER.

Como metodologia empregada, será realizada uma pesquisa explicativa,

quanto aos fins e bibliográfica como procedimento técnico.

Cabe esclarecer que, apesar de o tema tratar de informação classificada, o

trabalho desenvolvido será baseado na pesquisa de legislações, documentos e

livros ostensivos, estando organizado em sete seções.

A primeira, referente à presente Introdução, apresenta a situação geral, o

objetivo e a delimitação da pesquisa.

A segunda trata do referencial teórico utilizado para consubstanciar o

trabalho.

A terceira seção abordará, sem muita profundidade, os principais

antecedentes normativos à LAI, para que haja um entendimento do princípio da

transparência cuja Lei em pauta está baseada.

Na quarta seção serão comentadas as competências para a classificação da

informação, no COMAER.

Na quinta procurar-se-á identificar ameaças à segurança da informação

contida em documentos.

A sexta seção se refere aos procedimentos de classificação da informação,

previstos na LAI e, finalmente, na sétima seção serão apresentados os tópicos

relevantes abordados com as consequentes conclusões.

Realizada a introdução, contendo a visão geral do presente trabalho, cabe,

então, para dar consistência ao estudo, nortear a pesquisa, com o embasamento

literário utilizado.

14

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 (CF/1988) E A LAI

Na CF/1988 já é possível observar uma mudança significativa na cultura do

sigilo que as legislações brasileiras primavam até então. O constituinte ressalta o

princípio da publicidade ao estabelecer no inciso XXXIII do art. 5º que:

Todos têm o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 1988).

A LAI regulamenta o direito previsto na CF/1988 de que qualquer pessoa

pode solicitar e receber dos órgãos e entidades públicos, informações públicas

produzidas e custodiadas pelos mesmos.

Ora, a transparência de que trata a LAI, sem dúvida, vem ao encontro de

um princípio constitucional norteador da própria legislação, no entanto, ao atentar

para informações relacionadas à segurança nacional e, particularmente, à Atividade

de Inteligência, é que surgem alguns conflitos referentes à publicidade e ao sigilo.

A esse respeito a Revista Brasileira de Inteligência esclarece:

A maneira como determinada sociedade lida com o dilema transparência versus secretismo, em termos de procedimentos e atribuições dos serviços de Inteligência, é um indicador do grau de desenvolvimento da democracia nessa sociedade. Em países com modelos democráticos consolidados, como EUA, Reino Unido, Canadá e Austrália, esse dilema é resolvido por meio de mecanismos eficientes e efetivos de fiscalização e controle interno e, especialmente, de controle externo, exercido pelo Poder Legislativo. (2005, p.16)

2.2 O LIVRO BRANCO DE DEFESA NACIONAL

Na discussão sobre até que ponto a transparência pode influenciar a

proteção de informações de interesse nacional, não há como deixar de citar o que

prevê o Livro Branco de Defesa Nacional quando se refere ao Sistema de

Inteligência de Defesa (SINDE) ao enfatizar que a salvaguarda de conhecimentos se

trata de uma atividade que as Forças Armadas Brasileiras devem exercer, com

vistas aos interesses da Defesa.

15

Assim, o Livro define o SINDE como sendo o setor:

Responsável por integrar as ações de planejamento e execução da atividade de inteligência de defesa. Esta é caracterizada por ser uma atividade técnico-militar especializada e é desenvolvida com a finalidade de produzir e salvaguardar conhecimentos de interesse da defesa. (BRASIL, 2012, p. 77).

Ou seja, o Livro Branco de Defesa Nacional não deixou de contemplar um dos

segmentos mais importantes da Atividade de Inteligência responsável pela

salvaguarda das informações. Intrinsicamente se refere à Contrainteligência como

uma prática de interesse da Defesa.

2.3 A CONCEPÇÃO ESTRATÉGICA “FORÇA AÉREA 100” - DCA 11-45/2016

Recentemente o COMAER publicou a DCA 11-45/2016 com a principal

finalidade de estabelecer a visão para a Força Aérea Brasileira, ao completar “100

anos” de sua criação. O documento serve de orientação para o Planejamento

Estratégico Militar da Aeronáutica e as demais fases do planejamento institucional,

constituindo-se em um relevante instrumento para o estabelecimento dos objetivos e

diretrizes voltados a elaboração dos planejamentos subsequentes, visando a busca

por uma Força Aérea mais eficaz, no desempenho de suas atribuições.

A publicação, também, apresenta a parcela de contribuição da FAB na

construção de capacidade militar para compor o esforço principal da Defesa

Nacional. Importante salientar que a DCA 11-45/2016 introduz o conceito de

Superioridade de informações, tema diretamente relacionado à Atividade de

Inteligência.

2.4 A OBRA “COMENTÁRIOS À LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

O Procurador do Estado do Rio Grande do Sul Juliano Heinen, em sua obra

intitulada “Comentários à Lei de Acesso à Informação”, de 2015, traz à tona uma

radiografia da LAI, interpretando pontos mais candentes que já provocaram debates

em todo o âmbito do Poder Executivo. No livro, o autor procurou fornecer o

entendimento pessoal no que se refere a eventuais incongruências ou divergências

16

encontradas no texto normativo em pauta, como é possível observar nos

comentários que tece sobre as competências para a classificação da informação.

Nesse aspecto, Heinen salienta o seguinte:

As competências para a classificação das informações como ultrassecreta (inciso I) e secreta (inciso II) poderão ser delegadas pela autoridade responsável ao agente público, inclusive em missão no exterior. Temos aqui típico caso de delegação de competências administrativas, sendo certo que é vedada a subdelegação (§1º). Contudo o Decreto Federal nº 7.724/12 vedou a delegação de classificação nos graus de sigilo ultrassecreto ou secreto – art.30,§1º. (2015, p. 244)

Diante de instrumentos normativos ora voltados à publicidade ora à

segurança da informação, e das limitações impostas pela LAI e, principalmente, pelo

Decreto nº 7.724/12, no que se refere aos procedimentos de classificação da

informação, é que as interpretações desse renomado jurista vêm a contribuir

sobremaneira com o presente estudo.

A análise de Heinen sobre a LAI ressalta a transparência como regra e o

sigilo como exceção, porque deriva principalmente do texto constitucional de 1988 e,

portanto, aumenta o número de dados que devem ser disponibilizados ao público em

geral.

Nesse sentido, Heinen explica que a LAI inova alguns conceitos arraigados ao

longo da história do país:

A LAI deu cabo de dinamizar o acesso à informação a um patamar de intensidade e de densidade normativa jamais visto, sem falar na maior abrangência perpetrada. E isso refletiu em um maior pragmatismo da lei, ou seja, ela causou mutações sociais vistas claramente. Dessa forma, só o tempo dirá se a LAI será uma norma que estabelecerá, na sociedade brasileira, um inédito padrão de cultura. (2015, p.60)

Conforme já mencionado anteriormente, a inegável necessidade de

publicidade e as restrições para classificação das informações criaram, no âmbito do

COMAER, vulnerabilidades que merecem ser discutidas sob a ótica da praticidade e

da salvaguarda do conhecimento.

Nessa linha de pensamento, Heinen (2015, p. 12) estimula a discussão,

salientando que “o presente trabalho pretende, minimamente, contribuir para o

debate de tão importante texto legal, aprimorando o estudo dogmático e empírico de

seus componentes”.

17

No momento, cabe conhecer alguns antecedentes normativos à LAI para

que a transparência, considerada um princípio constitucional e tão evidenciada na

Lei em questão seja entendida, mas que de certa forma cria algumas

vulnerabilidades à segurança da informação.

18

3 PRINCIPAIS ANTECEDENTES NORMATIVOS REFERENTES AO ACESSO À INFORMAÇÃO

3.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 COMO PRINCIPAL ANTECEDENTE

Na CF/1988 observam-se em vários dispositivos a atenção do constituinte

dada à transparência. A título de exemplo podem ser citados o §3° do art. 31 o qual

determina que as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente,

à disposição de qualquer contribuinte; o §1° do art. 37 que trata da publicidade dos

atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos e,

principalmente, a LAI possui fundamento constitucional também no inciso II do §3°

do art. 37 da CF/198811. Complementam tais regras o inciso LX do art. 5°, que trata

da publicidade dos atos processuais, e o inciso IX do art. 93 o qual disciplina que

serão públicos os julgamentos do Poder Judiciário.

Sobre as questões de sigilo, implícitas na CF/1988, Heinen analisa da

seguinte forma:

Ao que parece, já quando vigente a Carta Magna de 1988, paradoxalmente, o Estado brasileiro preocupou-se mais em garantir o sigilo de certos documentos do que disponibilizar ferramentas de acesso a eles, conduta esta que andou na contramão do texto constitucional que se faz vigente. Fica o sentimento de que o Estado brasileiro, mesmo após a miragem normativa trazida pela Constituição Federal, focou mais na regulamentação das hipóteses de sigilo do que na criação de possibilidades jurídicas de se ter maior transparência acerca dos dados e das informações públicas. (2015, p. 47)

3.2 OS DECRETOS Nº 4.553/2002 E Nº 5.301/2004

Dois instrumentos legais que não podem deixar de serem citados são o

Decreto n° 4.553, de 27 de dezembro de 2002 e o Decreto n° 5.301, de 9 de

dezembro de 2004. O primeiro, classificava as informações sigilosas em quatro

graus: ultrassecreto, secreto, confidencial e reservado. O segundo, regulamentou o

disposto na Medida Provisória n° 228, de 9 de dezembro de 2004, que disciplinava a

ressalva feita na parte final do disposto no inciso XXXIII do art. 5° da CF/1988. A

11 CF/1988, inciso II do §3° do art. 37: “o acesso dos usuários a registros administrativos e a

informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII”.

19

principal contribuição desse Decreto nas questões relacionadas ao sigilo das

informações foi a redução dos prazos de informações e dados desta natureza.

3.3 A LEI Nº 9.051/1995

Outro importante antecedente normativo a ser considerado se refere à Lei n°

9.051, de 18 de maio de 1995, que trata sobre a expedição de certidões para a

defesa de direitos e esclarecimentos de situações. No entanto, o direito de obter

esses documentos não garantiu o pleno acesso aos dados públicos devido a

restrições para o deferimento dos pedidos.

3.4 A LEI Nº 9.507/1997

A Lei n° 9.507, de 12 de novembro de 1997, regulou as questões do habeas

data e o acesso a informações. Sobre isso Heinen comenta:

A Lei do Habeas Data foi um marco importante na regulamentação do inciso XXXIII do art. 5° da Constituição Federal, especialmente na parte que se refere ao direito de acesso já previsto no inciso LXXII do art. 5° da lei fundamental nacional. (2015, p. 49)

3.5 A LEI Nº 9.784/1999

Outra Lei que antecede a LAI trata-se da n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

O inciso V, parágrafo único, do art. 2°, do citado instrumento legal, faz uma síntese

da aplicação do princípio da publicidade no Brasil para que o cidadão possa ter

acesso aos atos administrativos, no âmbito do Poder Público, exceto nos casos

excepcionais de sigilo.

3.6 A LEI Nº 8.666/1993 E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A própria Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993 tornou-se uma importante

referência em relação à transparência, pois permite que qualquer cidadão participe e

acompanhe o processo licitatório.

No ano 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n° 101,

de 4 de maio de 2000 obriga que os relatórios contábeis sejam publicados.

20

Nesse contexto Heinen explica:

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ganha importância na temática em pauta justamente porque foi uma opção legislativa muito clara em prol da transparência, prevendo mecanismos pioneiros e a previsão expressa do termo. Contudo, uma advertência deve ser feita: apesar de a LRF ser considerada um importante avanço em termos de transparência, ela não deu cabo de plasmar, em nível concreto, uma transparência real, ou melhor, ao nível de alcance do cidadão comum. (2015, p. 51)

A questão da transparência na gestão orçamentária tornou-se mais clara

com a edição da Lei Complementar n° 131, de 27 de maio de 2009 que alterou

vários dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, determinando a

disponibilização, em tempo real, de informações detalhadas sobre a execução

orçamentária e financeira da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios.

3.7 A LEI Nº 11.111/2005

Um importante marco que antecede a LAI é, sem dúvida, a Lei n° 11.111, de

5 de maio de 2005 pois, segundo Heinen (2015, p. 55), “traça uma arquitetura da

transparência”.

3.8 OS PORTAIS DA TRANSPARÊNCIA

Já em 2004, aparece, no âmbito do Governo Federal, os portais da

transparência e logo foram disseminados aos Estados. A partir de então houve o

aumento do controle, o maior acesso às informações públicas e à publicidade dos

atos de governo.

No tocante à transparência ativa, a implementação desses portais originou a

exigência, contida no Decreto nº 7.724/2012, em que no art. 7º determina que os

órgãos e entidades divulguem na Internet as informações de interesse coletivo ou

geral:

Art. 7º É dever dos órgãos e entidades promover, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos arts. 7º e 8º da Lei no 12.527, de 2011.

O mesmo Decreto prevê, no art. 9º, a transparência passiva, ao determinar

que todo órgão tenha ativado o seu Serviço de Informação ao Cidadão:

21

Art. 9º Os órgãos e entidades deverão criar Serviço de Informações ao

Cidadão - SIC, com o objetivo de:

I - atender e orientar o público quanto ao acesso à informação;

II - informar sobre a tramitação de documentos nas unidades; e

III - receber e registrar pedidos de acesso à informação.

3.9 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS ANTECEDENTES NORMATIVOS

Em relação aos instrumentos legais listados é possível verificar que, ao

longo dos anos, o Brasil vem se preparando para adequar-se ao princípio da

transparência previsto na CF/1988, considerado por Heinen (2015, p. 33) como “na

essência, o fundamento-base ao estado democrático de direito”.

O autor resume da seguinte forma as experiências obtidas dos principais

instrumentos legais aqui relacionados que antecederam à publicação da LAI:

A transparência como regra e o sigilo como exceção não são concepções novas, porque derivam do texto constitucional de 1988 e de vários outros mecanismos previstos na legislação esparsa. Apesar disso, como bem foi referido em outro momento da obra, a LAI deu cabo de dinamizar o acesso à informação a um patamar de intensidade e de densidade normativa jamais visto, sem falar na maior abrangência perpetrada. (2015, p. 60)

Visto os principais antecedentes normativos à LAI cabe agora entender a

dinâmica da classificação da informação, identificando as competências e os

problemas advindos da rigidez desse procedimento.

22

4 COMPETÊNCIA PARA A CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO

Ao tratar da competência para a classificação da informação surge, de

imediato, um dos principais problemas de ordem prática identificados desde a

entrada em vigor da LAI. Para que se tenha a noção exata desses problemas, esta

seção foi subdividida em tópicos que buscam facilitar o entendimento de uma das

principais causas de vulnerabilidades relacionadas à informação de caráter sigiloso,

no âmbito do COMAER.

4.1 A INSTRUÇÃO PARA A SALVAGUARDA DE ASSUNTOS SIGILOSOS DA AERONÁUTICA (ISAS) – ICA 205-47

Em 15 de dezembro de 2015 o Comandante da Aeronáutica aprovou a

edição da ISAS. Como não podia deixar de ser, a elaboração da citada Instrução

tomou como referência a LAI e os Decretos nº 7.724, de 16 de maio de 2012 e nº

7.845, de 14 de novembro de 2012:

A presente Instrução, elaborada em observância ao prescrito na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, e nos Decretos nº 7.724, de 16 de maio de 2012, e nº 7.845, de 14 de novembro de 2012, tem por finalidade regular o acesso e a divulgação de informações sigilosas e o tratamento de informação classificada ou sob restrição de acesso, no âmbito do Comando da Aeronáutica. (COMAER, 2015, p. 09)

A ISAS destaca quais os tipos de informação estão passíveis de

classificação:

Somente será passível de classificação a informação considerada imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado, cuja divulgação ou acesso irrestrito possa: a) pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional; b) prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; c) pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; d) oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País; e) prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; f) prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional; g) pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou

23

h) comprometer atividade de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações. (COMAER, 2015, p. 16)

Diante dos mais variados tipos de informações produzidas no âmbito do

COMAER, entre outras, cabem destaque às relacionadas a defesa e a soberania

nacionais, a manutenção da inviolabilidade do espaço aéreo e a projetos de

pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico. Assim, pode-se deduzir que o

volume de assuntos que necessitam classificação nas diversas organizações

militares da Aeronáutica seja considerado, principalmente a partir da publicação da

Concepção Estratégica “Força Aérea 100” - DCA 11-45/2016 que estimula o

desenvolvimento da Superioridade de Informações.

Especial atenção deve ser dirigida aos planos estratégicos que, sem sombra

de dúvida, guardam, por sua natureza, a necessidade intrínseca de sigilo. Nesse

sentido, Heinen reconhece que, em alguns pontos, a transparência exigida pela LAI

expõe informações estratégicas do Estado:

A disponibilidade de informações desse jaez compromete e fragiliza por completo a defesa da Nação, por ofertar aos demais países, por exemplo, dados precisos do posicionamento das tropas brasileiras, seu tipo de armamento, a quantidade de homens à disposição bélica etc., o que levaria ao completo enfraquecimento da defesa nacional, deixando-a por deveras vulnerável. (2015, p. 223)

Até então não se vislumbram maiores problemas, pois a LAI e, também, a

ISAS preveem a possibilidade de classificar uma imensa variedade de assuntos

voltados à segurança nacional.

Entretanto, quando se analisa a competência para classificar a informação é

que surgem algumas dificuldades de ordem prática.

4.2 DAS COMPETÊNCIAS PARA CLASSIFICAR A INFORMAÇÃO

No momento, cabe relembrar que o instrumento legal anterior à LAI, o

Decreto nº 4.553/2002, estabelecia que os Comandantes da Marinha, do Exército e

da Aeronáutica possuíam competência para atribuir o grau de sigilo ultrassecreto em

dados ou informações cujo conhecimento não autorizado pudesse acarretar dano

grave à segurança da sociedade e do Estado.

24

Quanto ao grau de sigilo secreto, podiam classificar assuntos de tal

natureza, as autoridades que exerciam funções de direção, comando ou chefia. Os

demais graus de sigilo, confidencial e reservado, no caso das Forças Armadas, era

regido por regulamentação específica. No COMAER, os oficiais dispunham de

autorização para classificar assuntos como confidencial ou reservado; e os

graduados somente para classificar assuntos com o grau reservado.

Cabe esclarecer que o grau de sigilo confidencial foi retirado do texto da LAI.

Assim, a LAI estabelece, no art. 27, as competências para classificar a informação:

Art. 27. A classificação do sigilo de informações no âmbito da Administração Pública Federal é de competência: I – no grau de ultrassecreto, das seguintes autoridades: a) Presidente da República; b) Vice-Presidente da República; c) Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas; d) Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; e e) Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes no exterior; II – no grau de secreto, das autoridades referidas no inciso I, dos titulares de autarquias, fundações ou empresas públicas e sociedades de economia mista; e III- no grau de reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II e das que exerçam funções de direção, comando ou chefia, nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, ou de hierarquia equivalente, de acordo com regulamentação específica de cada órgão ou entidade, observado o disposto nesta Lei.

Constata-se que o artigo atrela a competência para definir o maior nível de

sigilo às autoridades que estão no topo da cadeia hierárquica da organização

jurídico-administrativa.

Ou seja, no caso do COMAER, somente o Comandante da Aeronáutica

possui competência para classificar a informação sigilosa nos graus de sigilo

ultrassecreto e secreto, sendo vedada a subdelegação de competência.

Quanto ao grau de sigilo reservado podem classificar a informação os

Comandantes, os Chefes ou os Diretores de organizações militares, além dos

Adidos Aeronáuticos e Oficiais-Generais. No entanto, também não há delegação de

competência para a assinatura do documento em si, bem como do respectivo Termo

de Classificação de Informação12.

Para o cumprimento da legislação maior a ISAS exige que as autoridades,

citadas no parágrafo anterior, após classificarem um documento com o grau de sigilo

12 Decreto nº 7.724/2012, art. 31: “ A decisão que classificar a informação em qualquer grau de sigilo

deverá ser formalizada no Termo de Classificação de Informação”.

25

reservado, cientifiquem o Comandante da Aeronáutica sobre tal decisão em um

prazo de até noventa dias:

A autoridade citada em 3.2.2 deverá dar ciência do seu ato de classificação de documento no grau RESERVADO ao Comandante da Aeronáutica, no prazo de 90 (noventa) dias, por intermédio da cadeia hierárquica de sua respectiva estrutura organizacional. (COMAER, 2015, p. 18)

Cabe comentar que, com o cancelamento do grau de sigilo confidencial, boa

parte das informações produzidas nas várias organizações do COMAER poderiam

ser enquadradas no grau reservado. No entanto, como será explicado mais adiante,

os processos em vigor acabam dificultando tal classificação.

4.3 ESPECIFICIDADES DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO COMAER

Como é de conhecimento geral, o Comandante da Aeronáutica cumpre o

expediente de trabalho na cidade de Brasília-DF e frequentemente, por força da

função, possui a necessidade de se ausentar do País ou mesmo viajar a serviço

para outros estados brasileiros. Da mesma forma ocorre com os oficiais-generais do

Alto-Comando da Aeronáutica.

No exercício de cargos como o de Adido Militar no exterior ou o de

Comandante, Chefe e Diretor de organizações militares, assuntos de extrema

relevância à segurança nacional surgem a cada dia.

Para tais casos, como deve proceder um Adido Militar prestando serviço em

determinado país da Europa para classificar uma informação com o grau de sigilo

ultrassecreto ou secreto? Ou, então, como o Comandante da Base Aérea de Boa

Vista, por exemplo, realiza igual procedimento?

Ao interpretar o amparo legal sobre as competências para classificar

informação nota-se que não foram consideradas pelo legislador as dificuldades

impostas para o caso de instituições como o COMAER que possui organizações

distribuídas por todo o País e exterior. Ou seja, não se avaliou o problema causado

pela distância entre determinada organização militar e a autoridade decisora.

Torna-se, no mínimo, economicamente inviável a qualquer Adido Militar ou

Comandante, Chefe ou Diretor de organização militar, ao produzir determinada

informação, que necessite de uma classificação de maior grau de sigilo, ter que se

deslocar até a cidade de Brasília, por exemplo, para realizar um despacho pessoal

26

com o oficial-general de sua hierarquia de comando, a fim de que este agende uma

audiência com o Comandante da Aeronáutica, a fim de providenciar a classificação

da informação e a assinatura do respectivo Termo de Classificação de Informação.

Lógicamente a evolução das tecnologias de informação e de comunicação

poderiam minimizar tal situação. O conhecimento tornou-se essencial e as

dimensões de tempo e espaço foram alteradas, especialmente por meio da rede

mundial de computadores (Internet).

No entanto, o art. 27 do Decreto n° 7.845/2012, estabelece que para a

tramitação de informação classificada há a necessidade de recurso criptográfico13:

Art. 27. A expedição, a condução e a entrega de documento com informação classificada em grau de sigilo ultrassecreto serão efetuadas pessoalmente, por agente público autorizado, ou transmitidas por meio eletrônico, desde que sejam usados recursos de criptografia compatíveis com o grau de classificação da informação, vedada sua postagem.

E para os demais graus de sigilo, o Decreto n° 7.845/2012, prevê no art. 28:

Art. 28. A expedição de documento com informação classificada em grau de sigilo secreto ou reservado será feita pelos meios de comunicação disponíveis, com recursos de criptografia compatíveis com o grau de sigilo ou, se for o caso, por via diplomática, sem prejuízo da entrega pessoal.

Ao que tudo indica, o canal de comunicação criptografado, do COMAER,

poderia ser utilizado para o trâmite de tais informações. Cabe, entretanto, salientar

que, no exemplo citado anteriormente, a informação ainda não foi classificada pela

autoridade decisora. Nesse caso, tramitaria por tal canal uma informação que, ainda,

estaria sujeita a uma avaliação superior que poderia concordar ou não com a sua

classificação.

A Revista Brasileira de Inteligência esclarece da seguinte forma o tratamento

de uma informação ostensiva em relação à autoridade decisora:

A natureza da informação ostensiva, sua tendência a sobrecarregar o analista, sua vulnerabilidade e sua possível sujeição à baixa qualidade não parecem privá-la da capacidade de basear ou compor um relatório de Inteligência. Primeiramente, quando bem instruídos acerca dos instrumentos de procura de dados e das técnicas de validação de fonte e informação, os coletores poderão ser capazes de aliar tempo e qualidade ao utilizarem fontes abertas. Em segundo lugar, entre serviços de Inteligência, os focos e abordagens da análise de um mesmo tema não são

13 Recurso criptográfico - sistema, programa, processo, equipamento isolado ou em rede que utiliza

algoritmo simétrico ou assimétrico para realizar cifração ou decifração.

27

necessariamente semelhantes em função da diferença de interesses e de situações que lapidam as demandas dos decisores.(2006, p.57)

Soma-se a esse fato que a informação somente é considerada classificada

após a assinatura do respectivo Termo de Classificação de Informação.

A utilização do recurso criptográfico do COMAER para documentos “em

análise” além de contribuir para o aumento do tráfego de informação nesse meio de

comunicação, causaria uma espécie de banalização do mesmo, pois poderiam

ocorrer casos de informações, puramente ostensivas, trafegarem nessa rede.

Em relação aos documentos classificados com o grau de sigilo reservado, o

procedimento se torna mais viável, pois os Adidos Militares, os Comandantes,

Chefes ou Diretores de organizações militares têm competência para atribuir a

referida classificação, restando apenas a necessidade de cientificarem o

Comandante da Aeronáutica, por meio do encaminhamento do respectivo Termo de

Classificação de Informação, via cadeia hierárquica, para posterior ratificação.

Nesses casos, como o documento já foi classificado, a rede criptográfica do

COMAER pode ser utilizada.

4.4 O CARÁTER RESTRITIVO DA LAI

Para o caráter mais restritivo de classificação da informação, previsto na LAI,

Heinen explica que a informação produzida pelo Estado deve ser considerada como

um bem público:

A Lei n° 12.527/11 tem por meta tratar as informações e os dados detidos pelo Estado como bens públicos, incidindo, no que “pertine” a um parâmetro democrático, na relação entre a Administração Pública e o cidadão, marcada pela transparência e pelo incentivo ao acesso a estes dados e informações. (2015, p. 75)

Tal problemática teria menores consequências caso fosse mantida a

subdelegação de competência para classificar informações no grau ultrassecreto ou

secreto, conforme previa inicialmente a LAI.

Contudo, o Decreto Federal n° 7.724/2012 vedou essa possibilidade. Sobre

isso, Heinen comenta:

Trata-se de típica renúncia de uma faculdade conferida pela lei, sendo que a Administração Pública Federal, muito embora pudesse transferir a

28

competência, reduziu esta discricionariedade “a zero”, ou seja, optou por vedar o transpasse da competência. (2015, p. 244)

Outra restrição que merece ser comentada, refere-se à classificação de

informação no grau de sigilo ultrassecreto, pelo Comandante da Aeronáutica, que

deve ser ratificada pelo Ministro de Estado da Defesa, em um prazo de até trinta

dias.

Para essa situação, ao menos, as autoridades envolvidas exercem a maior

parte de suas atividades na cidade de Brasília o que, teoricamente, facilita o

despacho pessoal, restando apenas conciliar as agendas.

4.5 RISCOS RELACIONADOS AOS ASPECTOS RESTRITIVOS DE CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO

Na prática, o que vem ocorrendo é que, tendo em vista as dificuldades

relacionadas à competência da classificação, muitas informações podem estar

deixando de receber o devido grau de sigilo e, por consequência, tramitam ou são

armazenadas sem as medidas de segurança adequadas que o grau de sigilo

requereria e, assim, se tornam mais facilmente acessíveis às ações indevidas de

coleta e busca de informações.

Além disso, pessoas que não possuem a necessidade de conhecer14

determinado assunto ou, ainda, que não possuem a devida credencial de

segurança15 também acabam tendo acesso à informação, que deveria ter sido

classificada, unicamente pela falta de medidas de segurança orgânicas adequadas.

O art. 18 do Decreto n° 7.845/2012, refere-se à necessidade de conhecer da

seguinte forma:

Art. 18. O acesso, a divulgação e o tratamento de informação classificada ficarão restritos a pessoas com necessidade de conhecê-la e que sejam credenciadas na forma deste Decreto, sem prejuízo das atribuições dos agentes públicos autorizados na legislação.

14 Necessidade de conhecer - é a condição pessoal, inerente ao efetivo exercício de cargo, da

função, do emprego ou da atividade, indispensável para que uma pessoa tenha acesso à informação classificada ou sob restrição de acesso.

15 Credencial de segurança - é o certificado que habilita pessoa a ter acesso e a realizar o tratamento de informação classificada ou sob restrição de acesso e de acordo com o nível de necessidade de conhecer a ela atribuído.

29

A esse respeito, Cepik16 alerta o seguinte sobre a coleta de informações:

Certamente é possível teorizar sobre a natureza da informação e sobre o impacto dos fluxos totais de informação na economia, no Estado e na vida social de modo geral. Porém, a inteligência de que trata este livro refere-se a conjuntos mais delimitados de fluxos informacionais estruturados. Nesse caso, uma definição mais restrita diz que a inteligência é a coleta de informações sem o consentimento, a cooperação ou mesmo o conhecimento por parte dos alvos da ação. Nessa acepção restrita, inteligência é o mesmo que segredo ou informação secreta. (2003, p. 27)

Os trabalhos acadêmicos que versam sobre Inteligência definem as técnicas

de coleta através de acrônimos derivados do uso norte-americano: HUMINT

(Inteligência de fontes humanas), SIGINT (Inteligência de sinais), IMINT (Inteligência

de imagens) e OSINT (Inteligência de fontes abertas). O que define a utilização de

uma ou de outra dessas técnicas é o suporte em que a informação se encontra e as

medidas de segurança a que está submetida.

Aliada à classificação inadequada da informação deve ser considerada,

também, a quase que inexistente mentalidade de segurança do brasileiro. É muito

comum ouvir comentários, no âmbito das organizações militares do COMAER, que

espionagem não existe ou, ainda, que no Brasil não há nenhum assunto que seja de

interesse estrangeiro e que deva, portanto, ser protegido.

Nesse aspecto, Soares comenta sobre a atuação de serviços de inteligência

estrangeiros em atividades no Brasil:

É por isso que o Brasil é o paraíso dos serviços secretos estrangeiros particularmente da CIA (EUA), MOSSAD (Israel), BND (Alemanha), DGSE (França) e o serviço secreto chinês, e de algumas organizações criminosas transnacionais e terroristas, que adoram atuar no país. (2015, p. 18)

Após abordado o complexo sistema de classificação da informação, para o

COMAER, há que se conhecer as principais ameaças à segurança da informação,

sobretudo as contidas em documentos.

16 Marco Cepik é professor associado na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, onde atua

como pesquisador do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo. Doutor em Ciência Política, realizou o estágio de pós-doutorado na Universidade de Oxford. Suas linhas de pesquisa são: 1) Segurança Internacional. 2) Inteligência Governamental. 3) Governança Digital.

30

5 AMEAÇAS À SEGURANÇA DA INFORMAÇÃO

O livro “O Relatório da CIA – Como será o mundo em 2020” delineia as

forças que irão moldar e construir o futuro. Superpotências se defrontarão não com a

guerra convencional, mas sim em batalhas ferrenhas por tecnologia, mercado,

armas de destruição em massa, corrida espacial e biotecnologia, em busca da

supremacia. Economia, demanda energética, criminalidade, combustíveis, meio

ambiente, mudança climática e terrorismo são abordados com base em um aparato

estatístico abrangente.

5.1 O BRASIL COMO ALVO DE INTERESSE INTERNACIONAL

O Brasil, reconhecidamente, se destaca em áreas de interesse das

comunidades científicas internacionais, das empresas que as financiam e,

sobretudo, de Estados. O COMAER vem adquirindo espaço no desenvolvimento de

tecnologias de ponta em diversas áreas, como é o caso, por exemplo, da tecnologia

aeroespacial e de construção de satélites.

O Relatório da CIA faz uma projeção sobre o uso de tecnologias sensíveis,

como as que o Brasil vem se aperfeiçoando e que, devido a interesses externos,

deve saber e ter condições de protegê-las adequadamente.

Os países também enfrentarão sérios desafios para inspecionar, controlar e proibir o uso de tecnologias sensíveis. Com a mesma tecnologia – como sensores, computação, comunicação e materiais – sendo cada vez mais desenvolvida para um espectro de aplicações tanto comerciais como militares, a monitoração e o controle da exportação de componentes tecnológicos será mais difícil. Além do mais, joint ventures, mercados globalizados e a crescente proporção do capital do setor privado em pesquisa e desenvolvimento básico acabará por minar os esforços das nações para controlar esse tipo de tecnologia. (2006, p.117)

Ou seja, as pesquisas de ponta conduzidas pelo COMAER estão

diretamente relacionadas às tecnologias sensíveis citadas no Relatório da CIA e

possuem alta prioridade na pauta da Segurança Nacional.

A Concepção Estratégica “Força Aérea 100” - DCA 11-45/2016 (2016, p. 29),

ressalta que a “Superioridade de Informações necessita da produção de

conhecimentos exatos e oportunos para subsidiar os processos decisórios”.

31

Tais conhecimentos, pelo interesse que despertam de outros países,

necessitam de tratamento diferenciado, ou seja, de serem adequadamente

classificados e protegidos de ações de busca e de coleta de informações.

O art. 17 do Decreto n° 7.845/2012 determina:

Art. 17. Os órgãos e entidades adotarão providências para que os agentes públicos conheçam as normas e observem os procedimentos de credenciamento de segurança e de tratamento de informação classificada.

5.2 AÇÕES DE INTELIGÊNCIA

É oportuno salientar que, apesar da quantidade de informações hoje

disponível de forma ostensiva, sempre existirá frações de informação indisponíveis

nas fontes abertas e, logo, protegidas contra o acesso público. Nos dizeres da

Atividade de Inteligência, trata-se do dado negado, cuja obtenção requer ação da

área operacional. Por vezes, tal dado, pode significar o diferencial em uma decisão

de Estado.

No momento em que uma informação ou um conhecimento está amparado

pelas medidas de segurança orgânica pertinentes, as ações de busca ou coleta são

dificultadas ou, até mesmo, impedidas.

SOARES se refere a essas ações da seguinte forma:

As Operações de Inteligência têm como principal objetivo a obtenção de dados. Nesta fase, são levantadas todas as informações necessárias à produção do conhecimento, sendo empregados dois procedimentos: coleta e busca. (2015, p.72)

Em Estados democráticos, como o Brasil, as operações de Inteligência

devem ser realizadas seguindo os preceitos constitucionais vigentes,

salvaguardando direitos e garantias individuais e em consonância com as normas

estabelecidas no Direito Internacional. No entanto, não existem garantias de que

outros Estados também sigam tais preceitos, muitas vezes, prevalecendo interesses

econômicos e financeiros. Nesses casos, para a consecução da coleta e da busca,

serviços de inteligência utilizam técnicas operacionais diversas, de acordo com o

tipo de dado que se deseja obter e o meio em que o dado se encontra.

32

Normalmente, tais técnicas exploram a inocência das pessoas ou a

negligência destas em relação às medidas de segurança orgânica, por meio do que

no linguajar da Inteligência se conhece como “Estória Cobertura”.

Sobre isso, Soares explica:

Estória Cobertura é a técnica operacional que trata dos procedimentos usados para encobrir a realização das ações sigilosas operacionais de inteligência e para preservar também o sigilo dos órgãos de inteligência patrocinadores das ações de busca e das operações autorizadas, da identidade do pessoal e material envolvidos. (2015, p. 236)

Indubitavelmente, dentre as principais ameaças à segurança da informação

está a ação de espionagem. Tal prática é organizada seguindo um minucioso

planejamento. Caracteriza-se pela existência de um Serviço de Inteligência

estrangeiro ou organismos vinculados a Estados estrangeiros patrocinando-a e pela

manutenção de um acompanhamento rigoroso dos assuntos de interesse.

Logicamente esse acompanhamento é realizado por pessoal especializado que

procura promover, dentre outros, intercâmbios e visitas técnicas, a fim de identificar

os detentores de determinado conhecimento para, posteriormente, praticarem algum

tipo de abordagem.

A ação de espionagem é levada em prática quando há a necessidade de se

obter informações que não estão disponíveis, ou seja, que se encontram protegidas

por meio de medidas de segurança orgânica; um segmento da Atividade de

Contrainteligência.

A ABIN, em sua página na Internet, descreve assim tal Atividade:

A Contrainteligência tem como atribuições a produção de conhecimentos e a realização de ações voltadas para a proteção de dados, conhecimentos, infraestruturas críticas – comunicações, transportes, tecnologias de informação – e outros ativos sensíveis e sigilosos de interesse do Estado e da sociedade. O trabalho desenvolvido pela Contrainteligência tem foco na defesa contra ameaças como a espionagem, a sabotagem, o vazamento de informações e o terrorismo, patrocinadas por instituições, grupos ou governos estrangeiros.

Outra ameaça a ser considerada, refere-se ao comprometimento17 da

informação em decorrência de vazamento, por quebra de segurança18, que pode

17 Comprometimento - perda de segurança resultante do acesso não autorizado.

18 Quebra de segurança - ação ou omissão que implica comprometimento ou risco de comprometimento de informação classificada em qualquer grau de sigilo.

33

ocorrer como consequência de uma ação de espionagem ou, simplesmente, por

falta de aplicação de medidas de segurança orgânica adequadas.

O Manual da Universidade do Sul de Santa Catarina que trata da Disciplina

Atividades de Inteligência, define segurança orgânica da seguinte forma:

A segurança orgânica são medidas adotadas para proteger a organização como um todo. Acontece por meio de medidas simultâneas de segurança de pessoal, de segurança da documentação e do material, de segurança das comunicações, de segurança em informática e de segurança das áreas. (2009, p.115)

Como visto nesta seção a busca e a coleta de informações podem ser

facilitadas pela inexistência ou pela negligência de medidas de segurança orgânica

adequadamente implementadas. Ainda, para uma maior compreensão das

dificuldades que envolvem a classificação da informação no COMAER,

consequência da publicação da LAI, cabe agora verificar os procedimentos ora

utilizados.

34

6 PROCEDIMENTOS PARA CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO

Como visto na quarta seção o Decreto nº 4.553/2002 dispunha de uma

classificação similar à estabelecida agora na LAI. Entretanto, o instrumento legal

atualmente em vigor além de suprimir o grau de sigilo confidencial, reduziu os

prazos de restrição de acesso, obrigando o órgão que produziu determinada

informação e a classificou a revisá-la periodicamente para verificar e real

necessidade da manutenção do sigilo.

6.1 DOS PRAZOS DE RESTRIÇÃO DE ACESSO

O art. 24 da LAI define quais os prazos máximos que uma informação

classificada pode permanecer sob restrição de acesso. A sistemática empregada

consiste em vincular o grau de sigilo da informação a um maior ou menor prazo.

Art. 24. A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada. § 1o Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; II - secreta: 15 (quinze) anos; e III - reservada: 5 (cinco) anos.

Cabe mencionar que os prazos máximos de restrição de acesso à

informação entram em vigor na data de produção do documento e não a partir de

quando é classificado, ou seja, na prática, ocorre que um Adido, Comandante, Chefe

ou Diretor ao avaliar a necessidade de classificar determinada informação com os

graus ultrassecreto ou secreto, não tendo a oportunidade de submetê-la à

apreciação do Comandante da Aeronáutica, dentro de um prazo razoável, tem em

mãos um conhecimento que deveria ter sido classificado adequadamente, com o

prazo de restrição já em andamento e sem poder difundi-lo de maneira oportuna.

A tendência, nesse caso, é que a informação também deixe de ser

corretamente classificada, tornando-a vulnerável às ações já explicadas.

O parágrafo único do art. 28 do Decreto nº 7.724/2012 estabelece, ainda,

que “poderá ser estabelecida como termo final de restrição de acesso a ocorrência de

determinado evento, observados os prazos máximos de classificação”.

35

Não cabe no momento detalhar, mas algumas operações da inteligência

militar têm longa duração e podem ter a necessidade de extrapolar um prazo de

cinco anos, por exemplo.

6.2 DA FORMALIZAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO DA INFORMAÇÃO

O art. 28 da LAI trata do conteúdo mínimo que a decisão administrativa deve

ter, ou seja, são itens que devem ser considerados pela autoridade que classifica

determinada informação.

Art.28. A classificação de informação em qualquer grau de sigilo deverá ser formalizada em decisão que conterá, no mínimo, os seguintes elementos: I – assunto sobre o qual versa a informação; II – fundamento da classificação, observados os critérios estabelecidos no art. 24; III – indicação do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou de evento que defina o seu termo final, conforme limites previstos no art. 24; e IV – identificação da autoridade que a classificou. Parágrafo único. A decisão referida no caput será mantida no mesmo grau de sigilo da informação classificada.

Com relação ao parágrafo único depreende-se que ele determina que a

decisão que declarou sigiloso um documento permaneça inacessível ao público pelo

mesmo prazo de sigilo dado à informação classificada. Heinen analisa da seguinte

forma a inclusão do citado parágrafo no artigo:

Dessa forma, consideramos que a interpretação do parágrafo único do art. 28 anda na “contramão” do próprio “espírito da LAI”. Para tanto, a fim de proporcionar a esse caso um arranjo jurídico harmônico, entendemos que uma mínima fundamentação deva ser revelada ao interessado, sempre preservando o sigilo do dado. Logo, a decisão administrativa que implica a vedação de acesso a determinado documento deve ser conhecida do público, cuidando-se ao máximo para que não se revele o conteúdo do dado que se quer tratar como ultrassecreto, secreto ou reservado. (2015, p. 247)

Cabe, então, uma ressalva sobre a observação do autor, uma vez que seria

muito difícil preservar o sigilo do conteúdo do documento, dando conhecimento ao

público dos motivos que levaram ao administrador a classificar determinada

informação.

Ademais às restrições para classificar informações, a toda informação

sigilosa deve ser anexado um documento específico, denominado Termo de

Classificação de Informação, que acompanha a própria informação. Todo Termo

36

gerado deve ser encaminhado à Comissão Mista de Reavaliação de Informações19,

no prazo de trinta dias, contado da decisão de classificação.

Como consequência do art. 28 da LAI, a ISAS foi elaborada prevendo que o

Termo de Classificação de Informação contenha dados específicos que tornem a

decisão de classificar o mais transparente possível.

3.3.1.1 A decisão de classificar a informação deverá ser formalizada pela emissão de Termo de Classificação de Informação, que conterá os seguintes itens: a) código de indexação de documento; b) grau de sigilo; c) categoria na qual se enquadra a informação; d) tipo de documento; e) data da produção do documento; f) indicação de dispositivo legal que fundamenta a classificação; g) razão da classificação, observados os critérios estabelecidos no item 3.1.3; h) indicação do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento que defina o seu termo final, observados os limites previstos no 3.1.5; i) data da classificação; e j) identificação da autoridade que classificou a informação.

Assim, ficou estabelecido, no âmbito do COMAER, que para cada

documento classificado o Termo de Classificação de Informação deve ser

confeccionado em duas vias.

Para o caso de documento reservado a primeira via do Termo deve

permanecer arquivada na organização militar que o produziu, a fim de possibilitar

sua atualização e controle. A segunda via segue anexado ao documento até o

destinatário final.

O Termo referente à informação classificada com o grau de sigilo

ultrassecreto ou secreto deve ser submetido ao Comandante da Aeronáutica, e sua

cópia ser encaminhada ao Centro de Inteligência da Aeronáutica, que providenciará

a devida remessa à Comissão Mista de Reavaliação de Informações.

6.3 DA REAVALIAÇÃO DA INFORMAÇÃO CLASSIFICADA

Ademais a todas as limitações previstas pela LAI, relativas à classificação da

informação, no art. 29, está previsto que a reavaliação do grau de sigilo, com o

19 A Comissão Mista de Reavaliação de Informações foi instituída nos termos do § 1o do art. 35 da Lei

no 12.527, de 18 de novembro de 2011.

37

objetivo de desclassificar a informação ou reduzir o prazo de restrição de acesso

seja realizada.

Art. 29. A classificação das informações será reavaliada pela autoridade classificadora ou por autoridade hierarquicamente superior, mediante provocação ou de ofício, nos termos e prazos previstos em regulamento, com vistas à sua desclassificação ou à redução do prazo de sigilo, observando o disposto no art. 24.

Como já foi verificado anteriormente, as restrições de classificação

causaram dificuldades de ordem prática para o COMAER. Atrelado a isso, o art. 29

fixa a obrigatoriedade de se realizar uma avaliação contínua da informação

classificada para que seja decidido manter o prazo de sigilo inicialmente

determinado, reduzir o tempo a um lapso menor ou, até mesmo, considerar que o

documento não merece mais ser sigiloso, sendo, dessa forma, desclassificado e

colocado a conhecimento público.

Aparentemente esse artigo, alinhado ao princípio da transparência, não

oferece maiores preocupações. Entretanto, se for considerada a quantidade de

organizações militares do COMAER, localizadas no Brasil e no exterior, e supondo

que em cada organização se produza um certo número de informações, submetidas

aos procedimentos adequados de classificação, é de se esperar que,

eventualmente, ocorram falhas em algum momento desse processo, criando outras

vulnerabilidades relativas à salvaguarda da informação.

38

7 CONCLUSÃO

O COMAER em razão de suas atribuições detém informações sigilosas em

praticamente todas as organizações militares subordinadas, localizadas no Brasil e

no exterior. Além disso, vem desenvolvendo tecnologias sensíveis nos campos

aeroespacial e de construção de satélites.

O Comandante da Aeronáutica tem destacado a importância de se buscar a

Superioridade de Informações para a utilização oportuna do Poder Aeroespacial

frente às novas ameaças.

A Lei de Acesso à Informação que entrou em vigor em 16 de maio de 2012,

delimitou, no âmbito do Poder Executivo Federal, os procedimentos relacionados à

classificação da informação quanto ao grau e prazos de sigilo, entre outros. Em

decorrência de sua promulgação foi, também, expedido o Decreto n° 7.724, de 16 de

maio de 2012, que a regulamentou, e o Decreto n° 7.845 de 14 de novembro de

2012.

A LAI realça o princípio constitucional da transparência das informações e

dos documentos públicos. Nesse sentido, para que o presente trabalho não fosse

conduzido sem o embasamento jurídico que o tema requer, foram consideradas as

análises do jurista Juliano Heinem que trouxe a público uma radiografia da LAI, de

maneira tal que permitiu compreender a evolução dos fatos e o porquê da

necessidade de se publicar um instrumento legal que restringe tanto o sigilo, no

âmbito da Administração Pública Federal.

No entanto, para que ocorresse o alinhamento constitucional, a tão relatada

transparência ocasionou algumas dificuldades de ordem prática em relação à

classificação da informação, no âmbito do COMAER.

Com a LAI a prerrogativa de classificar informações, bem como a

delimitação dos tipos de informações a serem classificadas, ficaram bem mais

restritos, sobretudo quando se trata dos graus de sigilo ultrassecreto e secreto.

Os prazos de restrição de acesso também foram encurtados, obrigando os

órgãos que produzem informações classificadas a revisá-las frequentemente.

As restrições impostas nesse sentido, aliadas às dificuldades de ordem

prática criaram vulnerabilidades ao COMAER, no sentido de que informações podem

não ser adequadamente classificadas, muitas vezes deixando de receber o grau de

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sigilo que o assunto requer e, por conseguinte, as medidas de segurança orgânica

pertinentes.

Para uma Instituição como o COMAER torna-se temeroso centralizar a

competência para classificar a informação. Conforme explicitado na quarta Seção do

presente trabalho, oficiais em funções de Adido militar no exterior e em cargo de

Comando, Chefia e Direção de organizações militares no Brasil, localizadas

distantes das autoridades decisoras têm dificuldades de produzir informações e

classificá-las adequadamente, conforme o preconizado na LAI, a fim de difundi-las

em momento oportuno, para que sirva de subsídio ao processo decisório da Força

Aérea.

O meio de comunicação segura do COMAER disponível poderia ser utilizado

para essa formalização, no entanto, tal sistema é dedicado à tramitação da

informação já classificada.

O nível das informações processadas nas organizações militares está

diretamente relacionado à segurança e à defesa nacional. Consequentemente, são

assuntos que despertam interesses de outras nações e podem tornar-se alvo de

ações de coleta e busca, sobretudo de espionagem.

A pouca ou inexistente mentalidade de segurança do brasileiro é outro fator

que corrobora com que as ações de espionagem sejam conduzidas de maneira

relativamente fácil no País.

Ademais às restrições para a classificação da informação, dentre os

procedimentos estabelecidos para classificá-las, a LAI exige que a cada informação

seja produzido um Termo de Classificação de Informação, contendo dados que

justifiquem os motivos de classificar determinada informação.

Similarmente à competência para classificar a informação, a elaboração

desse Termo também é de responsabilidade do Comandante da Aeronáutica para o

caso de classificação nos graus ultrassecreto e secreto. Para o grau ultrassecreto, o

Comandante deve, ainda, submeter a informação classificada à apreciação do

Ministro da Defesa.

Os oficiais em cargo de Comando, Chefia ou Direção de organizações

militares, além daqueles desempenhando funções de Adidos Aeronáuticos e os

demais oficiais-generais têm competência apenas para classificar informações no

grau reservado. No entanto, ao proceder essa classificação, o oficial responsável

deve cientificar o Comandante da Aeronáutica, por intermédio da cadeia hierárquica,

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sobre os motivos que o levou a assim proceder, encaminhando, em um prazo de até

noventa dias, o respectivo Termo de Classificação de Informação.

Assim, dos estudos realizados, pode-se depreender que, diante das

restrições impostas pela LAI, relacionadas às competências de classificação da

informação, dos prazos de restrição de acesso, das regras de reavaliação e,

principalmente, das dificuldades de ordem prática para formalizar o procedimento de

classificação, surgiram vulnerabilidades à proteção da informação produzida e

custodiada pelo COMAER, tendo em vista estarem mais suscetíveis às ações de

coleta e busca, conduzidas por nações interessadas em obter conhecimentos

específicos da Força Aérea e, por conseguinte, da Nação Brasileira.

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REFERÊNCIAS

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