NEIRI BRUNO CHIACHIO

CARÁTER PÚBLICO DA GESTÃO GOVERNAMENTAL COM ORGANIZAÇÕES

SEM FINS LUCRATIVOS. O CASO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

Mestrado em Serviço Social

PUC – São Paulo 2006

NEIRI BRUNO CHIACHIO

Caráter público da gestão governamental com organizações sem fins lucrativos.

O caso da Assistência Social

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Serviço Social sob orientação da Profa. Dilsea Adeodatta Bonetti.

PUC – SP

2006

BANCA EXAMINADORA __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

Resumo

Este trabalho estuda os modos de relação que ocorrem entre a gestão

governamental da assistência social e as iniciativas da sociedade, desenvolvidas

pelas organizações privadas de fins não lucrativos.

Identifica os instrumentos normativos utilizados pelo Estado para manter a

relação de cooperação e integração entre o poder público e a sociedade - definida

pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica de Assistência Social - para a

realização do sistema público de assistência social. Examina a legislação

pertinente ao tema e normas técnicas emanadas pelo órgão gestor da assistência

social da cidade de São Paulo.

Resgata em linhas gerais o debate que travam pesquisadores, executores e

estudiosos da questão e que demonstra o campo complexo de valores e motivações

sobre os quais se move essa relação. Busca situar os seus pontos críticos, inserindo

a discussão no esforço de conferir dimensão pública à política de assistência social

para garantia de direitos e extensão da cidadania no Brasil.

Abstract

This paper studies the relationship between the governmental social service

and private enterprise developed by private non-profitable organizations.

The work identifies the regulations made by the state to sustain the

cooperation and integration relationship between public authorities and the

community according to the Federal Constitution and the Social Service Organic

Law designed to provide guidance to the public social service system. Also, it

examines the legislation related to the subject and the technical rules issued by the

state social service of the City of Sao Paulo.

The study rescues the debate between researchers and executives what

demonstrates the complexity of values and motivations involved in this

relationship and seeks to point out the critical points and put them under

discussion in an effort to give public notoriety to the social service policies to

guarantee citizenship in Brasil with the rights that involves.

Sumário

Introdução................................................................................................ 7

Capítulo I- Assistência Social e política social ....................................... 13

1. A política social na América Latina............................................................. 25

Capítulo II – As primeiras organizações filantrópicas da cidade de São Paulo.......................................................................................................... 28

1. A filantropia nas constituições brasileiras............................................... 32

2. O marco inaugural do reconhecimento da filantropia.............................. 37

3. A Secretaria Municipal de Assistência Social........................................... 41

Capítulo III – A construção do caráter público de parceria com organizações sem fins lucrativos.............................................................. 49

1. Organizações sem fins lucrativos......................................................... 49

2. Entidades e organizações de assistência social...................................... 56

3. O fim público: a gestão de parcerias no campo da assistência social....... 60

Capítulo IV – A proteção social de assistência social.............................. 66

1. A assistência social como política pública............................................... 66

2. A segurança social na política de assistência social................................. 69

3. O modelo de gestão da assistência social brasileira............................... 74

Capítulo V – A assistência social em São Paulo...................................... 78

1. São Paulo – Pobreza e desigualdades sociais........................................ 78

2. A realização da assistência social: conjunto integrado de ações da iniciativa pública e da sociedade................................................................................... 88

3. Os mecanismos de regulação de parcerias na cidade de São Paulo.......... 93

4. A gestão descentralizada e participativa da assistência social.................113

5. A gestão de parcerias em São Paulo: 2002-2004..................................118

Considerações finais.................................................................................124

Bibliografia................................................................................................133

Anexos

Anexo I......................................................................................................139

Anexo II.................................................................................................... 147

Anexo III...................................................................................................152

Introdução

Este estudo busca apreender os modos de relação entre as iniciativas da sociedade

e a política pública de Assistência Social. As iniciativas da sociedade serão aqui

examinadas a partir da relação estabelecida pela esfera governamental com as

organizações privadas de fins não econômicos, denominadas neste trabalho de

organizações sem fins lucrativos.

Objetiva identificar quais os conceitos de fim público contidos nos padrões de

regulação historicamente desenvolvidos e presentes em concepções e critérios de seus

marcos normativos.

Desenvolve como perspectiva a construção de um sistema público de proteção

social de Assistência Social – desafio do tempo presente – que deve se organizar e

instituir sobre iniciativas do poder público e da sociedade, conforme determina a

Constituição:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de

iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os

direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Recupera a forma como se estrutura a Assistência Social no Brasil e sua

vinculação com a filantropia, presente inclusive em outras políticas sociais.

Demonstra como o Estado incentivou a formação e o funcionamento dessas entidades

e transferiu a elas parcela importante de sua responsabilidade na esfera da proteção

social de cidadania.

Desenvolve indagações quanto aos paradigmas sobre os quais se constrói a

integração Estado e sociedade estabelecida pela Constituição e regulamentada pela

LOAS. Essa integração ocorre pela regulação do Estado? Qual a relação da primazia

da responsabilidade do Estado com o paradigma da integração?

Discutir a finalidade pública dos serviços realizados por organizações sem fins

lucrativos em parceria com o poder público, no âmbito deste estudo, supõe a política

pública ancorada nos princípios fundamentais do regime republicano e democrático,

ou seja, da supremacia do bem comum sobre o interesse particular de indivíduos ou

grupos, a supremacia da Constituição e das leis sobre a vontade dos governantes e a

responsabilidade no exercício de funções públicas.

8

Este trabalho se apóia nas produções teóricas do Serviço Social, a partir dos

fundamentos da política social e nela, da Assistência Social. Particulariza a

administração da cidade de São Paulo – a partir do órgão gestor da Assistência Social.

Recentemente, algumas produções abordaram amplamente este tema,

iluminando o debate que travam pesquisadores, estudiosos e executores da política

social. Essa discussão está aqui resgatada em linhas gerais, com seus nós críticos e

proposições, inseridas no esforço de conferir dimensão pública à política de

Assistência Social e de fortalecer um campo de forças necessário para a garantia de

direitos sociais e a extensão da cidadania no Brasil.

As concepções adotadas como referência situam-se nesse movimento que

pretende conferir visibilidade ao processo de construção de um sistema público de

Assistência Social e na afirmação da responsabilidade pública. A tarefa de construir

esse sistema passa pelas formas historicamente constituídas na organização da

Assistência Social, que nos colocam diante de enormes ambigüidades, desafios e

necessárias rupturas.

Um dos dilemas dessa política é não ter sido historicamente concebida como tal,

já que a forma inicial da relação do Estado com a população foi mediada pelas

organizações filantrópicas e seu acesso ao fundo público. Nesse campo, houve e ainda

há uma profusão de iniciativas de organizações constituídas formalmente ou de

solidariedade civil, que desenvolvem sua ação independente de regulação pública.

Ao longo da história, a Assistência Social permaneceu indefinida e subalternizada

no rol das políticas públicas, como um conjunto de práticas dispersas e facilmente

sujeita a manipulações clientelistas, sendo identificada como ajuda pontual e

emergencial a grupos de maior vulnerabilidade social.

Sua trajetória percorre complexos e contraditórios movimentos que se

estabelecem no interior das práticas institucionais e no próprio movimento da

sociedade que lhe demanda a existência e contribui para o seu processo de

afirmação/negação, e que pode ser, ao mesmo tempo, apoio ao enfrentamento de

condições de subalternidade ou a sua reiteração (cf. Yazbek, 1993:134):

As ações assistenciais podem significar tanto a tutela e reiteração da

subalternidade, quanto um lugar de reconhecimento e de acesso ao

protagonismo. E, mais ainda, pode ser tudo isso junto.

9

Não se conhece a efetividade dessa política para os seus usuários e é insuficiente o

seu empenho na criação de metodologias de análise, intervenção e avaliação de seus

resultados e impactos.

Outra questão a ser considerada é a do estigma contido no significado da

Assistência Social que acompanha o próprio estigma da miséria em nossa sociedade

e, sem dúvida, determina a forma como se realiza.

Estudos como o de Yasbek (1993) demonstram o processo pelo qual esse estigma,

que reduz a Assistência Social a um campo antinômico à cidadania, impregna

também as representações que os próprios usuários têm das ações assistenciais, a

partir da vinculação entre Assistência Social e ajuda e o constrangimento daí

resultante.

A questão do estigma presente na constituição da política de Assistência Social é

também abordada por Pereira (1996:10):

É o termo composto assistência social que encerra uma pejorativa

conotação que igualmente constrange e estigmatiza provedores e

destinatários (...) É, por conseguinte, a imprecisão, o desprestígio e a

largueza interpretativa do adjetivo social que tem transformado a

assistência em alvo de preconceitos. Isto é tão forte que, onde ela é

necessária (...) , arranja-se logo uma outra denominação, com o intuito de

transformar o processo assistencial, insubstituível de fato, em algo

semanticamente mais nobre (...) ’promoção humana’, ‘solidariedade’,

‘cidadania’ (...)

No movimento que lhe conferiu existência foi possível tecer, no interior das

práticas institucionais e das lutas sociais, críticas e propostas que convergem na

conjuntura dos anos 80 do século XX, quando a luta pela democratização do país

possibilitou a inscrição da Assistência Social como direito do cidadão e dever do

Estado na Constituição Federal de 1988, regulamentada pela Lei Orgânica da

Assistência Social – LOAS em 1993.

O momento de constituição tardia no Brasil de direitos sociais e políticas públicas

de seguridade social, a par de mecanismos de participação no seu controle, coexiste

com tendências liberalizantes no trato da política social, incentivadoras da

solidariedade privada e da redução das funções do Estado na organização de

respostas para o enfrentamento da questão social.

O termo parceria é constante no discurso e na prática da Assistência Social e

revela diferentes concepções, até porque o espaço ocupado pelas organizações

10

também revela a correlação de forças entre diferentes setores que, ao expressarem

diferentes modos de conceber o mundo, produzem diferentes práticas.

Parcela dessas organizações protagonizou o movimento que implementou a

LOAS, participa dos Conselhos da Assistência Social, criados pela lei para formulação

da política e controle social das ações e participa de Fóruns e Conferências de

Assistência Social, cuja pauta atual é a consolidação do SUAS – Sistema Único de

Assistência Social. Tais mobilizações são importantes se considerarmos que essa área

é de baixa visibilidade e escasso acúmulo organizativo e, portanto, com baixo poder

de pressão (cf. Raichelis 2000: 153).

A Assistência Social como modalidade de política social é função governamental.

E, nessa qualidade, exige a delimitação de um lócus, responsabilidades definidas nas

três esferas de poder, formulação de padrões de proteção social, fixação de metas,

recursos orçamentários, serviços continuados, padrões de avaliação de resultados e

dos impactos sociais de benefícios, programas, projetos e serviços, o que supõe uma

explícita responsabilidade social. (ibid., 2000: 131).

Neste estudo discutiremos as organizações definidas como associações de direito

privado, de fins não econômicos e, particularmente, as organizações e entidades de

assistência social, assim denominadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social –

CNAS, assumindo nomenclatura da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e para

a finalidade da regulamentação do seu artigo 3º.

Destas experiências, serão apenas destacados os propósitos de conferir caráter

público à relação de parcerias, condição necessária para o desenvolvimento de uma

proposta político-institucional efetiva que traga para o campo da política pública a

questão das desigualdades sociais e de direitos sociais negados e imprima no seu

desenvolvimento a concepção do fim público, referido à necessidades sociais da

maioria da população e do seu protagonismo nas decisões.

Para construir o universo empírico desta investigação foi priorizada a pesquisa

documental, pelo exame de instrumentos legais e normas técnicas: Leis, Decretos,

Portarias e documentos, acessados pela Internet nos sites do órgão gestor federal, do

Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS e da Secretaria de Negócios

Jurídicos da Prefeitura de São Paulo. Foram consultados também arquivos da

Biblioteca da Secretaria de Assistência Social de São Paulo (atual Secretaria

Municipal de Desenvolvimento e Assistência Social).

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Foram priorizados os documentos e atos que regulamentam a relação do poder

público municipal com as organizações de assistência social, durante as gestões

municipais de 1989/1992 e 2001/2004, governos dos quais participei como servidora

e assessora do órgão gestor da Assistência Social. Portanto, trago para as reflexões

deste trabalho minha experiência, inclusive na constituição dos regulamentos da

relação de parceria.

A discussão do tema encontra-se distribuída nos capítulos a seguir.

O capítulo I – Assistência Social e política social situa a Assistência Social

como uma das políticas sociais públicas e explicita questões relacionadas à gênese e

ao desenvolvimento da política social, os modelos de Estado de Bem-Estar Social e

traços da política social na América Latina.

O capítulo II – As primeiras organizações filantrópicas da cidade de

São Paulo apresenta uma discussão sobre a filantropia, seus marcos legais e as

formas que assumiu na cidade São Paulo. Apresenta ainda um breve histórico da

constituição e relação do órgão gestor da Assistência Social com as ações das

organizações. Subdivide-se em:

1. A filantropia nas constituições brasileiras

2. O marco inaugural do reconhecimento da filantropia

3. A Secretaria Municipal de Assistência Social

O capítulo III – A construção do caráter público de parceria com

organizações sem fins lucrativos objetiva caracterizar tais organizações e nelas,

as de assistência social e os modos de relação estabelecidos entre suas iniciativas e as

do poder público. Discute o significado de fim público colocado no horizonte da

consolidação da política pública. Subdivide-se em:

1. Organizações sem fins lucrativos

2. Entidades e organizações de assistência social

3. O fim público: A gestão de parcerias no campo da Assistência Social

O capítulo IV – A proteção social de Assistência Social objetiva afirmar

conceitos, diretrizes, funções e seguranças sociais que a Assistência Social deve

prover como dever de Estado e direito do cidadão e apresenta o seu modelo de gestão

no Brasil. Subdivide-se em:

1. A Assistência Social como política pública

2. A segurança social na política de Assistência Social

12

3. O modelo de gestão da Assistência Social brasileira

O capítulo V – A Assistência Social em São Paulo

Este capítulo apresenta no primeiro item, 1. São Paulo – Pobreza e desigualdades

sociais, dados das vulnerabilidades sociais presentes na cidade.

Os demais itens apresentam dados e reflexões sobre a pesquisa empírica, a saber:

2. A realização da Assistência Social: conjunto integrado de ações da iniciativa

pública e da sociedade

3. Os mecanismos de regulação de parceria na cidade de São Paulo

4. A gestão descentralizada e participativa da Assistência Social

5. A gestão de parcerias em São Paulo – 2002-2004

O texto Considerações finais retoma os principais tópicos de análise

explicitados durante o trabalho.

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CAPÍTULO I – Assistência Social e política social

A Assistência Social é uma das políticas sociais públicas. Como tal, tem um campo

específico de intervenção, definido pela população que dela necessita e por um

conjunto de princípios, diretrizes e finalidades. Pelas razões explicativas de sua

constituição e por seu recente reconhecimento como política pública, sua afirmação e

inserção no rol das demais políticas públicas ainda é frágil.

O paradigma de política pública afiançadora de direitos sociais ainda é assimilado

de modo genérico por seus executores e pela população usuária. Seu processo de

organização remete a várias e necessárias construções, dentre elas a mobilização

social para a mudança do paradigma assistencialista ainda persistente em suas ações

e os esforços para ser assumida como política de Estado e como tal ser organizada.

Os desafios para essas construções são particulares ao seu campo, sua gênese e

seu desenvolvimento e, por outro lado, estão vinculados à forma como é gerada e se

desenvolve a política social.

As teorias explicativas sobre a política social não distinguem em sua análise a

forma como se constitui a sociedade capitalista e os conflitos e contradições que

decorrem do processo de acumulação, nem as formas pelas quais as sociedades

organizam respostas para enfrentar as questões geradas pelas desigualdades sociais,

econômicas, culturais e políticas.

Ao pensar a política social faz-se necessário estabelecer seus nexos históricos e

contextos nos quais se insere e reconhecer os movimentos contraditórios contidos em

sua realização. Este é um tema complexo e sua discussão analítica foge ao escopo

deste trabalho, sendo necessário, no entanto, situar alguns elementos essenciais para

sua delimitação.

As políticas sociais fazem parte do conjunto de respostas do Estado para fazer

frente às expressões da questão social. Resultam do processo histórico e político e, no

caso da Assistência Social, o seu alcance em “quantidade, qualidade, cobertura,

ética, garantias afiançadas, modo de gestão e financiamento detalham o regime da

política social adotada no país” (Sposati, 2004:31).

A política de Assistência Social e as demais políticas sociais situam-se no

confronto de interesses de grupos e classes, como esclarece Yazbek, quando afirma

que

14

(...) não podemos deslocar a questão do âmbito estrutural da sociedade

capitalista, tendo presente que o assistencial não altera questões estruturais;

pelo contrário, muitas vezes as oculta. Isso não significa que se deva negá-lo

ou não reconhecer sua necessidade histórica, pois as políticas de Assistência,

como as demais políticas no âmbito da gestão estatal da reprodução da

força de trabalho, buscam responder a interesses contraditórios,

engendrados por diferentes instâncias da sociedade, e assim não se

configuram como simples produto dos interesses dos ‘de cima’, mas como

espaço onde também estão presentes os interesses dos subalternizados da

sociedade (1995:9).

O objeto da política social, conforme conceito desenvolvido por Abranches, é

(...) a reapropriação de recursos, extraídos dos diversos segmentos sociais,

em proporção distinta, através da tributação. Ponto crítico para o qual

convergem as forças vitais da sociedade de mercado, desenhando o

complexo dilema político-econômico entre os objetivos de acumulação e

expansão, de um lado, e as necessidades básicas de existência dos cidadãos,

bem como de busca de eqüidade, de outro (1987:10).

As necessidades sociais que demandam a política social decorrem das

necessidades de reprodução da vida social e de circunstâncias que justificam a

intervenção do Estado, para garantia da observância dos direitos sociais de todos os

cidadãos.

Wanderley Guilherme dos Santos afirma que a escolha de uma política social

implica a escolha de um princípio de justiça consistente e coerente, cuja

superioridade em relação a outros princípios possa ser demonstrada. Reconhece a

dificuldade em defini-la conceitualmente, já que não é possível explicá-la em si

(1987:38).

As políticas sociais e econômicas relacionam-se com a evolução do capitalismo.

No decurso do século XIX, as questões relacionadas com a política social irromperam

com o aparecimento do movimento operário, quando eclodiu o que se tem chamado

de “problema da relação capital-trabalho”, de “questão social” ou de “luta de classes”

e consiste em estratégia governamental como resposta aos movimentos populares

que reivindicam respostas para suas necessidades de sobrevivência e se consagram

como direitos de cidadania (ibid.:56).

O Estado é o garantidor do cumprimento dos direitos, responsável pela

formulação das políticas públicas e expressa as relações de forças presentes no seu

interior ou fora dele.

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Há nele um espaço de condensação de forças sociais, conjunturalmente

mutável, que possibilita graus, níveis, pautas de autonomia em decorrência

das questões a enfrentar e do peso político dos setores sociais nele

envolvidos.1

O governo é a fração de classe que assume a gestão do aparelho estatal, o que não

significa ter hegemonia. Quanto aos governos locais, a autora discute que,

dependendo de suas perspectivas,

(...) prefeituras podem se estabelecer como um canal de comunicação não-

exclusivo do centro para a periferia, e uma possibilidade de dar voz à

decisão dos interesses da periferia para o nível central (Sposati, 1988:54).

Pela análise histórica de uma política pública setorial, de âmbito local ou central é

possível desenhar o que se denomina padrão de institucionalização de uma política.

Para Sposati,

Este padrão é entendido não como uma forma pronta e acabada, mas como

resultante de negociações e, até mesmo, de conflitos entre os setores que

compõem a burocracia municipal, o poder executivo e o legislativo, as

esferas estadual e federal de poder, os diferentes grupos políticos, e as

demandas da população, entre elas as da mais espoliadas. Estes conflitos se

dão não só quanto à aceitação de uma questão a ser respondida pelo poder

público, mas também sobre os modos de respondê-la (ibid.:56).

Evaldo Vieira em sua análise da política social e dos direitos – tendo como temas

centrais a liberdade e a democracia – demonstra os importantes vínculos entre as

formas de governo e a organização do Estado e as relações entre seus órgãos, o que

traz conseqüências no reconhecimento ou não de direitos. Assinala que o estudo dos

regimes políticos refere-se diretamente à forma de governo (democrático,

republicano, monárquico, aristocrático, ditatorial etc.).

1 Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988:53. Nesta relação, o Estado não é visto como representante exclusivo e direto dos interesses da acumulação, nem como tutor do bem comum, com posição autônoma nas relações sociais. É o Estado em ação que aqui se coloca em evidencia e, como tal, é importante retomar a análise de Ralph Miliband mostrando que o Estado não é ‘uma coisa’, mas a representação de um conjunto de instituições. É este conjunto em ação que constitui a realidade concreta do Estado, ou, como coloca o referido autor, o sistema estatal, cujas instituições são: o governo, a administração, os militares e a polícia, o setor jurídico, o governo subcentral e as assembléias parlamentares. Acrescenta-se ainda ‘:é nessas instituições que se apóia o poder estatal, e é através delas que esse poder é exercido, em suas diversas manifestações, pelos homens que ocupam posições dirigentes em cada uma dessas instituições’ (Miliband, 1982:72). São este homens que constituem o que se denomina de elite estatal.

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Totalitarismo, autoritarismo e liberalismo compõem ideologias

representativas de específicas maneiras de pensar, sentir e agir. São

concepções de mundo com condições, em certo momento histórico, de

enquadrar e guiar um dado governo (...).2

Tais concepções determinam as intervenções públicas no campo das políticas

sociais e econômicas e constituem os fundamentos para a compreensão do

surgimento e desenvolvimento dessas políticas.

Ao explicar a democracia liberal, o autor situa no século XVIII a interpretação

fundada no conceito de uma sociedade igualitária e homogênea, presidida pela razão

natural e pela propriedade individual.

O pensamento liberal é produção ideológica que reflete os interesses e as

pretensões da sociedade burguesa aparecida com a Revolução Industrial na

Inglaterra, sobretudo a partir de meados do século XVIII. Expressão do

industrialismo, o pensamento liberal consagra as liberdades individuais, a

liberdade de empresa, a liberdade de contrato, sob a égide do racionalismo,

do individualismo e no não intervencionismo estatal na esfera econômica e

social (...) . Imunes das paixões e dos interesses humanos, o mercado e sua

lei devem governar a sociedade, definindo as relações nela existentes e suas

condições de desenvolvimento. Assim ao liberalismo não se põe a explicação

da gênese da riqueza industrial nem a apropriação do excedente do trabalho

pelo capital. (ibid. 2004:186)

A noção de democracia, base da democracia liberal se expressa pela noção de

igualdade de oportunidades segundo a capacidade dos indivíduos e a noção de

liberdade para buscar no mercado, cada qual com sua capacidade e esforço, a

satisfação de interesses e aspirações. Isto pressupõe a existência da igualdade perante

a lei, mas desconsidera as desigualdades econômicas, culturais e políticas existentes

na sociedade capitalista, onde as oportunidades não são iguais para todos.

A desigualdade no campo econômico deriva da situação desproporcional dos

indivíduos ante o mercado: alguns não necessitam ir até ele a fim de alienar

seu trabalho, já que são possuidores de capital, enquanto uma maioria

considerável carece de vender sua força de trabalho para subsistir (...) (ibid.,

2004: 189).

2 Evaldo Vieira. Os direitos e a política social, 2004:155. O autor se apóia em TALMON que construiu uma explicação sócio-histórica da teoria democrática, das mais eruditas e renovadoras do assunto, partindo de seus indícios e acompanhando a segmentação entre democracia liberal e democracia totalitária. Após o século XVIII não existe ‘a democracia’ mas ‘as democracias’.

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No âmbito da democracia liberal está presente o exercício da cidadania, como

direitos comuns a todos, tendo o século XVIII como demarcação de seu impulso. A

noção de cidadania e a constituição de direitos sociais civis, políticos e sociais

remetem a momentos de lutas e transformações sociais e, portanto, conquistas de

movimentos coletivos.

No primeiro ano da Revolução Francesa, a Declaração dos Direitos do Homem e

do Cidadão de 1789, em seu art.21, anunciava:

Os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A sociedade deve subsistência

aos cidadãos infelizes, proporcionando-lhes trabalho ou assegurando os

meios de existência àqueles que não têm condições para trabalhar.

Ainda na França, Relatório Barrère, de 11 de maio de 1794, durante a Convenção

Nacional, considerava que:

só a República pode executar a grande lei da benemerência universal, por

meio de regulamentos sensatos e de uma economia razoável. Sim, estou

falando dos seus direitos porque, numa democracia que se organiza, tudo

deve tender a elevar os cidadãos acima das primeiras necessidades, pelo

trabalho, se ele for válido; pela educação, se for uma criança; e pelo auxílio,

se for inválido ou idoso. Não esqueçamos nunca que o cidadão de uma

República não pode dar um passo sem caminhar sobre o seu território, a sua

propriedade (ibid., 2004:177).

Os direitos sociais contidos na cidadania compreendem o direito de desfrutar de

segurança social, de usufruir o legado sócio-cultural e de compartilhar padrões de

vida civilizada de uma sociedade. A conquista de direitos sociais e da igualdade de

todos diante da lei tem convivido com a permanência da desigualdade social e da

distância entre a garantia jurídica do direito e sua efetivação.

A cidadania é “o próprio direito à vida no sentido pleno”, a ser construído

coletivamente. Os direitos sociais dizem respeito ao “atendimento das necessidades

humanas básicas. São todos aqueles que devem repor a força de trabalho,

sustentando o corpo humano _ alimentação, habitação, saúde, educação”, o direito

ao trabalho e salário e a políticas sociais (Manzini-Couvre, 2001:14).

As condições para a cidadania estão vinculadas à participação social e dizem

respeito a fatores como: a autonomia, compreendida de um lado como a soberania de

uma nação e de outro como a inserção autônoma, ativa e crítica do indivíduo na

sociedade; a democracia compreendida como a participação política e cultural, mas

também como o usufruto da riqueza socialmente produzida; o acesso a políticas de

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proteção social; e o desenvolvimento com geração de empregos e renda (cf. Silva:

2001:9).

A participação política na democracia liberal é a participação pelo voto. Ela

carece, porém, de outros fatores de efetivação da igualdade entre os grupos sociais,

sobretudo a solidariedade (Vieira, 2004:193).

O pensamento liberal – teoria das revoluções burguesas – tem como um de seus

pilares a expressão “laissez faire, laissez passer, lê monde va de lui même”, tendo

como suposto o retraimento do Estado. No entanto, Vieira constata que

A doutrina do não-intervencionismo do Estado pouco ou nada cumpriu. O

Estado capitalista sempre vem intervindo de alguma maneira na sociedade,

na economia, no mercado de capitais e de força de trabalho (...)

estabelecendo limites às ações individuais, regulando a economia,

classificando os valores morais, dando legalidade por vezes tardiamente às

práticas e aos interesses provenientes do mundo burguês (...) (ibid.,

2004:195).

Ao analisar a intervenção do Estado no capitalismo, o autor conclui que essa

intervenção se afirma em determinados setores e se nega em outros, ensejando a

doutrina do “Estado restrito” e, de outro lado, a doutrina do chamado “Estado

providencial” ou “Estado-Providência” – que significam respostas a determinações

sócio-históricas de certas sociedades e uma e outra foram parcialmente

contemporâneas no liberalismo e na democracia liberal (ibid.:196).

O denominado “Estado providencial” ganhou expressão ao final do século XIX,

em decorrência de transformações decorrentes das revoluções industriais. Na

Inglaterra, do século XVIII a meados do século XIX, suas conseqüências foram a

urbanização acelerada, o crescimento demográfico, “a mutação na consciência”

política e social, e as primeiras medidas de política social.

Dá-se aí a aglomeração de fábricas, de moinhos e de minas, com as casas

dos trabalhadores em volta, fazendo nascer dois tipos distintos de cenário:

de um lado, longos campos e, de outro, cidades entulhadas de gente e

escurecidas pela fuligem das chaminés das fábricas. A população se

avoluma (...) . A alta concentração de pessoas nas fábricas e nas cidades

fecunda o germe da consciência política. O operário vem a conhecer outro

tipo de solidariedade até então desconhecida e tornam-se visíveis as novas

organizações proletárias (...) . A ainda recente sociedade industrial plantara

o conflito entre os interesses do capital e os do trabalho (ibid. 2004:198-199).

19

Como conseqüência, o Estado instalou e expandiu serviços sanitários, atividades

educacionais e outros, intervindo em diversos setores da sociedade, e até em sua

ordenação econômica.

O autor situa a época conhecida como Grande Depressão, iniciada em 1873,

interrompida entre 1880 e 1888, e retomada por volta de 1895, como momento da

passagem do capitalismo baseado no otimismo e na concorrência ao capitalismo cada

vez mais dependente da ação do monopólio.

A abertura de outros campos de investimento e a procura de novos

mercados acarretam o avanço dos países industrializados da Europa e da

América do Norte nas demais regiões do mundo. Tais regiões sem meios de

industrializar-se ou com incipiente industrialização viraram áreas de

exclusividade e mercados privilegiados daqueles países industriais (ibid.,

2004:200).

Tal situação não se expressava da mesma forma e com igual intensidade nas

sociedades industrializadas e foram diferentes os caminhos para superá-la. Seus

efeitos atingiram a Inglaterra, a Alemanha, a Rússia, os Estados Unidos e menos a

França. Destes países, a Alemanha foi o que recebeu o primeiro golpe depressivo.

Em 1871 no ano da unificação Alemã e do surgimento do Primeiro Império, Otto

Von Bismarck inaugura o pioneiro sistema previdenciário estatal na Alemanha, ao

fixar o princípio de responsabilidade limitada dos industriais em matéria de acidente

de trabalho em caso de culpa destes.

O início do século XX mostrou que a “estabilização” consumia esforços dos

governos dos países industrializados que buscavam derrotar os males gerados pelas

conseqüências da Primeira Guerra Mundial.

Os anos de 1929 a 1931 registraram uma crise econômica sem precedentes de

reflexos mundiais. Em outubro de 1929, a Bolsa de Nova York sofreu o crash

(“quebra”), com violentíssima queda do valor dos títulos, pulverizando fortunas em

pouco tempo. Havia prosperidade nos Estados Unidos na década de 20, mas sobre

um crescimento

(...) gerador de superprodução, de saturação do mercado, de consumo

elitista, de ampliação excessiva do crédito bancário, de protecionismo

exagerado e de desequilíbrio acentuado entre a agricultura e a indústria (...)

14 milhões de desempregados em 1933 (...) a posse em 1933 de Franklin

Delano Roosevelt na presidência dos Estados Unidos da América dão

condições ao surgimento do New Deal (‘Novo Acordo’), fundando a ideologia

20

do planejamento no capitalismo (...) se caracteriza pelo dirigismo estatal,

pois contém medidas a serem aplicadas pelo Estado com a finalidade de

reorganizar a economia e a sociedade norte-americanas (ibid., 2004:202-

203).

Tais medidas visavam ordenar a vida econômica, controlando o mercado

financeiro, combatendo o desemprego e o desamparo da velhice por meio de

subvenções, estimulando a elevação da produção e das rendas, subindo os salários e

reduzindo a jornada de trabalho (...) e resultaram de estudos e propostas de uma

equipe de cientistas e técnicos, onde sobressaía o economista inglês John Maynard

Keynes (1883-1946).

As conseqüências da Segunda Guerra Mundial multiplicaram as demandas pela

completa instalação do “Estado Providência”, expressão da língua francesa em 1860,

ou “Estado social” na língua alemã nos anos de 1880. A expressão inglesa Welfare

State (“Estado de Bem-Estar”) é bem mais atual, remontando à década de 1949 (...) .

(ibid., 2004:205).

Na Inglaterra, o deputado liberal, Sir William Beveridge, elaborou relatório sobre

a organização de um sistema britânico de segurança social e influenciou reformas em

vários países após a Segunda Guerra Mundial. Publicado em 1942, o Relatório

Beveridge ‘Segurança social e serviços aliados’ consagrava a expressão “segurança

social” e a orientação do “Estado providencial”:

(...) a política de segurança social somente existe quando se associa à

política de pleno emprego. No Relatório Beveridge a noção de risco social dá

outro sentido à ação do Estado, onerando-o com as responsabilidades

relativas a este risco. A segurança social significa segurança de rendimento.

E risco social constitui tudo o que ponha em perigo o rendimento regular das

pessoas, como a doença, o acidente de trabalho, a morte, a velhice, a

maternidade, o desemprego. Risco expressa, então, estar em perigo a

segurança social (ibid., 2004:206).

Nas décadas posteriores, houve um crescente intervencionismo estatal no campo

econômico e social, em países muito pouco ou nada industrializados. Alargaram-se as

funções econômicas e sociais do Estado.

A década de 1970 demarcou o que se tem chamado “a crise do Estado” por

aqueles que desejam a redução de suas atividades ou até seu próprio

desaparecimento. Os que defendem o “Estado mínimo” ou até mesmo a doutrina da

21

“sociedade sem Estado” propugnam a não intervenção do Estado na economia e na

sociedade.

O capitalismo modificou-se nessa década com a emergência de novos padrões de

acumulação, pelas chamada revolução tecnológica e organizacional e a transferência

do capital industrial para o capital aventureiro, principalmente jogado em bolsas de

valores, tendo como principal conseqüência o desemprego, pela supressão de postos

de trabalho (ibid., 2004:106).

Antunes considera a década de 1980 o momento mais impactante para o mundo

do trabalho, que viveu uma dupla crise:

aquela que atingiu a materialidade, a objetividade da classe trabalhadora,

acarretando metamorfoses agudas ao processo de trabalho, ao processo de

produção do capital, e uma outra crise no plano da subjetividade do

trabalho, que não se desvincula desta primeira, mas tem características

particulares (1996:78).

A primeira dimensão da crise é atribuída à revolução tecnológica, cujas

expressões estão na automação, na robótica, na microeletrônica e que fizeram com

que o modelo de produção do século XX, o padrão fordista de produção fabril, a

lógica taylorista de organização do trabalho, deixasse de ser o único modelo

dominante no processo de trabalho.

O padrão a seguir instalado – o chamado toyotismo, que se originou no pós-

guerra japonês, com vistas a destruir o sindicalismo de classe lá existente

instaurou

um sistema produtivo (...) fundado numa resposta imediata à demanda,

numa organização flexível do trabalho, numa produção integrada e que

supõe necessariamente o envolvimento do trabalho, acarretando o

estranhamento do trabalhador, sua “alienação” do trabalho, que se torna

menos despótico e mais manipulatório (ibid., 1996:78-80).

Paralelamente houve um processo de precarização do trabalho que reduziu o

contingente de trabalhadores estáveis e aumentou os trabalhos precários, parciais,

temporários,

que decorrem da flexibilização, da terceirização, criando um processo de

uma subproletarização intensificada (...) . Esses terceiros, em geral, não têm

sindicatos, não têm direitos, são menos remunerados do que aqueles que

eram da fábrica.

22

Essa crise atingiu

a subjetividade da classe trabalhadora, a sua consciência de classe,

consciência de constituir-se como ser que vive do trabalho. Isso questionou e

atingiu os seus organismos de representação, tais como os sindicatos e os

partidos (ibid.:83).

Paul Singer situa a crise a partir de 1974, quando a economia capitalista voltou a

apresentar oscilações conjunturais, com recessões profundas e longas, altas taxas de

inflação (também ocasionada pela crise do petróleo), com queda do ritmo de

crescimento e altas taxas de desemprego atingindo nos anos 1990 níveis semelhantes

aos dos anos 1930.

Situa na segunda metade dos anos 1970 a onda neoliberal, tornada hegemônica

nos 1980 e inspirando uma contra-revolução institucional nos anos 1990, embora

afirme que

(...) o neoliberalismo não passa do velho liberalismo redivivo (...)

corresponde a uma necessidade objetiva da classe capitalista, que se sentia

tolhida e ameaçada pelo dirigismo econômico, imposto por governos nos

quais o movimento operário tinha tanta influência quanto o grande capital

(Singer, 1998:13-15).

A crise inflacionária foi resolvida, mas o desemprego tornou-se de massa e de

longa duração. A globalização facilitou o enfraquecimento do movimento operário.

(...) O que se tem denominado de ‘globalização’, como inserção nas relações

mundiais, não ocorre da mesma forma e no mesmo grau para todos os

países.. A ‘globalização’ é competição desigual e inserção de concorrentes

heterogêneos na economia, na política e na cultura mundiais (Vieira,

2004:108).

Segundo Singer, os governos neoliberais – articulados com as empresas

multinacionais (EMNs) – usaram a globalização para enfraquecer o movimento

operário, pois

(...) o contínuo aumento do livre comércio internacional permitiu as EMNs

transferir numerosas linhas de produção a países em desenvolvimento, onde

a força de trabalho era mais barata. A perda maciça de empregos

contribuiu para quebrar as últimas resistências do operariado. A espiral

preços-salários foi quebrada pelo lado mais fraco, o dos salários (Singer,

1998:13-15).

23

Sobre a revolução keynesiana e a contra-revolução monetarista, que ensejou a

contra-revolução neoliberal a partir dos 1980, o autor considera que

(...) são mudanças sistêmicas na supra-estrutura. Cada uma delas redefiniu

o relacionamento do modo de produção capitalista com o Estado e a

produção estatal. (...) não se generalizam, porque esbarram em resistências

maiores ou menores em diferentes países (...) (ibid.:18).

Também acerca da globalização e da nova ordem da acumulação capitalista,

Yazbek demarca, dentre as questões já apontadas que, neste contexto,

(...) a questão social se expressa na insegurança do trabalho assalariado e

na penalização dos trabalhadores. Pois é do trabalho, de sua proteção e

garantia que se construíram, em um processo de conquistas, os direitos

sociais, a Seguridade Social.

Entendo que a questão social hoje tem, entre suas múltiplas faces, uma

expressão concreta na perda dos padrões de proteção da sociedade salarial

(Castel, 1995). O trabalho vê seus apoios, suas conquistas e garantias

ameaçadas. E isso é mais grave que o próprio desemprego: a

vulnerabilização do trabalho (1998:51-52).

A crítica ao Estado Social se insere nesse movimento de redução da intervenção

do Estado, por sua incapacidade fiscal, sua ineficiência, gastos desmedidos e o baixo

impacto de suas respostas.

No Brasil, esse momento coincide com a conquista de direitos pela Constituição

de 1988. Segundo Pereira, a tendência de redução no papel do Estado

(...) ensejou a proliferação de estudos e ações que começaram a ressaltar a

importância da revitalização da sociedade na provisão social e, dentro

desta, do denominado “setor voluntário” ou, mais genericamente, do

“terceiro setor”.

Apoiada em Pierson (1991:48), a autora aponta algumas interpretações para a

justificativa de redução da intervenção estatal

(...) que o Estado social é perdulário; improdutivo; ineficiente; inefetivo;

despótico; é uma forma de negação das liberdades individuais e é

susceptível à corrupção, porque as suas ações não são transparentes

(2003:76-80-82).

É possível discutir sob vários ângulos tais assertivas. O que vale assinalar é que o

sistema de proteção social no Brasil e no mundo enfrenta problemas, mas não uma

crise. Apesar de terem ocorrido revisões e cortes nas provisões, estudo de Silva cita

24

levantamento (in Pierson, 1997:173) apontando o crescimento de despesas sociais na

maioria dos países, num crescimento proporcionalmente mais rápido que o PIB.

Enquanto em alguns países (Alemanha Ocidental, Suíça, Noruega,

Finlândia, Estados Unidos) a expansão do Estado do Bem-Estar foi

significativa após 1985, em outros (Suécia, Dinamarca, Bélgica, França,

Irlanda e, em menor extensão, Áustria e Itália) o welfare continuou a

expandir (...) as mudanças introduzidas, que nem sempre implicam redução

de gastos – em alguns casos houve expansão – parecem indicar que se trata

de adaptação e consolidação e não de desmonte do EBES (Silva, 2004:80).

O autor cita Ferrera, Hemerijck e Rodes (2000:1) que corroboram essa visão de

que os Estados-Providência não estão à beira de um colapso e que há apoio popular

para a manutenção dos sistemas de proteção e grande “resistência às mudanças”

(ibid.:80)

Já segundo Pereira, nos anos 90 o ideário neoliberal está presente, mas não tão

forte. Recomendações e diagnósticos da Cepal e Pnud se preocupam com a questão

do crescimento econômico, mas também com “a equidade e a satisfação das

necessidades básicas dos cidadãos” (Pereira, 2003:82)

Vários analistas apontam a inexistência de um Estado de Bem-Estar Social na

América Latina. Silva considera que no Brasil, também não foi constituído um Estado

de Bem-Estar Social segundo o paradigma keynesiano, apesar dos avanços

consolidados na Constituição de 1988, embora apresente posição diferente (in Soares,

1999:43), que admite a existência desse sistema de proteção social na América Latina,

com limitações agravadas pelas reformas neoliberais (Silva, 2004:115).

No Brasil, o que se observa é que a reforma do Estado, para além do discurso, tem

significado

(...) desestatização (...), tendência de restringir ou modificar a ação do

Estado seja pela redução da aplicação de recursos públicos, seja pela

transferência de responsabilidades para instituições privadas, (...) com o

aporte de recursos do orçamento público (ibid.:141).

Os defensores dessas medidas propugnam a proteção social mista em que o

Estado renuncie a ação de provedor direto de serviços e passe a atuar como

‘animador’ e financiador (Pereira, 2003:86).

É necessário considerar que rebatimentos tais transformações provocam no

incipiente sistema de proteção de Assistência Social e compreender, além disso, os

traços particulares das políticas sociais no Brasil e na América Latina.

25

1. A política social na América Latina

A par das transformações que se processam em escala mundial, as políticas

sociais na América Latina também são expressão da ação ou omissão de seus

governos.

Ao retomar os fundamentos históricos da política social na América Latina, Vieira

levanta questões abordadas por Stanley J. Stein e Bárbara H. Stein (A herança

colonial da América Latina, 1977) acerca da sociedade colonial espanhola e

portuguesa do século XVIII que se assentou em profunda desigualdade, composta

(...) dos de cima e dos de baixo, dos senhores e dos escravos, dos livres e dos

não-livres, dos brancos e dos não-brancos (...) O colonialismo sempre foi

antiético.

(...) cerca de 1700 já se achavam demarcadas as feições características da

política colonial. Os cargos públicos, em qualquer nível, eram encarados

como um legítimo instrumento de obtenção de interesses privados à custa do

bem-estar da comunidade. A extorsão, pela monarquia, de parte do espólio

dos vice-reis simbolizava, legitimava mesmo, a venalidade, encorajava a

corrupção e demonstrava sua incapacidade no controle da malversação da

atividade pública.

(...) Para a elite, a lei não passava de um conjunto de normas a serem

honradas apenas nas brechas que apresentava; para os não privilegiados, a

lei era algo arbitrário e hostil, sem qualquer (sic) força moral.

(...) A organização social na América Latina nutriu-se, e nutre-se, de

incontáveis e avantajados obstáculos de nascimento, de cor, de miséria,

filtrando a reduzida melhoria de seus habitantes (...) (Vieira, 2004:68-70).

O autor não distingue a monarquia da república quando cita a predominância dos

traços de corrupção evidente, ascensão social desonesta e a construção de fortunas.

Sua crítica perpassa as formas de representação política, considerando que no caso

latino-americano ela

(...) significa na maioria das ocasiões ato burocrático ou de

desesperança, uma fatalidade ou um comércio, a oprimir a cabeça da

maioria da população, sobretudo da multidão de pobres e desinformados

(ibid.:78).

Na América Latina nada se fez sem o Estado e todos os grupos sociais nele

depositam suas esperanças e necessidades de segurança. Examinando o poder na

26

América Latina demarca a presença das oligarquias representadas por grupos de

famílias que controlam decisões no campo “econômico, político, social, cultural e

intelectual” (ibid, 2004:94).

Sobre a revolta como reação à miséria e a desigualdade, o autor cita que ela só

aparece raramente, como estratégia de sobrevivência, “tendo a delinqüência como

substituto mais freqüente da revolução”.

Predomina na América Latina o estado de direito democrático, ocorrendo no

campo jurídico-político a prevalência da democracia formal, onde o exercício

democrático é limitado em torno de serviços sociais.

No Brasil, o processo autoritário da colonização portuguesa marcou a história de

seus habitantes pela exclusão e pela dominação étnica, política e econômica,

conjugada a um modelo econômico concentrador e excludente que produziu e produz

severas desigualdades socioeconômicas.

Yazbek analisa o quadro brasileiro a partir de sua história econômica e política:

A matriz conservadora oligárquica e sua forma de relações atravessadas

pelo favor, pelo compadrio e pelo clientelismo, que emoldura politicamente a

história econômica e social do país, penetra também na Política Social

Brasileira. Assim, do ponto de vista político, as intervenções no campo da

Política Social e, particularmente na assistência social, vêm se apresentando

como espaço propício à ocorrência de práticas assistencialistas e

clientelistas, servindo também ao fisiologismo e à formação de redutos

eleitorais.

É importante ter presente que, nas relações clientelistas, não são

reconhecidos direitos e espera-se a lealdade dos que recebem os serviços (...)

Trata-se de um padrão arcaico de relações que fragmenta e desorganiza os

subalternizados ao apresentar como favor ou como vantagem aquilo que é

direito. Além disso, as práticas clientelistas personalizam as relações com os

dominados, o que acarreta sua adesão e cumplicidade, mesmo quando sua

necessidade não é atendida (1995:8).

Os traços constitutivos da política social brasileira e as modificações ocorridas em

seus padrões de regulação são determinantes para compreender a política social e

particularmente a política de Assistência Social no atual momento histórico e os

tensionamentos para fazer avançar a perspectiva de políticas públicas universais e

promotoras da equidade.

27

No caso da Assistência Social, embora a situação não seja nova, sua discussão

ganha relevância no momento presente, tanto pelas tentativas de reformas ou

rearranjos nos sistemas de proteção social e, contraditoriamente, por sua recente e

tardia construção como política de seguridade social.

É importante agregar à presente análise, traços próprios desta política, cuja

vinculação à filantropia e a benemerência será tratada no próximo capítulo.

28

CAPÍTULO II – As primeiras organizações filantrópicas da

cidade de São Paulo

Historicamente a Assistência Social se organiza a partir das relações com as

organizações sem fins lucrativos, na forma de apoio do Estado a essas organizações

mediante doações, auxílios e subvenções e não por meio de prestações diretas à

população.

O conceito de filantropia é sinônimo do termo “humanitarismo”, que nasceu no

século XVIII, do naturalismo e do iluminismo, de J.J.Rousseau (1712-1778). Adotado

pelo positivismo, que o trouxe para o Brasil, era a expressão do culto positivista da

humanidade. Palavra originária do grego (philos = amor e antropos = homem)

relaciona-se com a idéia de altruísmo e amor ao próximo. Sua difusão na Igreja

Católica lhe deu o sentido de caridade e benemerência. (Koga,1995; Sposati, 1994:75).

A filantropia no Brasil sempre esteve presente na provisão das políticas sociais.

No campo da Assistência Social, as primeiras respostas organizadas pelo Estado

ocorreram pelo reconhecimento e pelo auxílio e subvenções a organizações sem fins

lucrativos, inclusive incentivando a sua constituição. Esse é um dos traços

constitutivos dessa política: a relação estreita com a filantropia, cercada por enormes

ambigüidades e inserida na complexa discussão do papel do Estado nas provisões da

política social e garantia de direitos sociais, conforme assinala Yazbek

A Assistência Social brasileira se estrutura acoplada à filantropia e à

benemerência, que nem sempre representam direitos sociais, mas apenas

benevolência paliativa. De um lado, a caridade/bondade é movida por

motivações religiosas; de outro lado, a filantropia laiciza essas motivações,

preservando, porém, o amor ao próximo. Ambas inspiram as ações

voluntárias, dificilmente aprisionadas por um estatuto jurídico (Yazbek,

2003:7).

Ainda que orientadas pelo valor comum da solidariedade, as intervenções da

filantropia são diversificadas, conforme o ideário que as orienta. Suas práticas,

reguladas inicialmente pelas igrejas (principalmente a Católica) e depois pelo Estado,

passaram por alianças que condicionaram e ainda condicionam sua atuação.

Sposati, ao analisar o percurso histórico da Assistência Social e sua relação com a

filantropia e citando Age Van Balen (Disciplina e controle da sociedade, 1983),

considera que a Assistência Social transita de uma forma

29

(...) caritativa, no período medieval, para a forma filantrópica, dentro do

liberalismo, e desta para a juridicamente institucionalizada, na segunda

metade do século XIX, através da legislação social (1988:59).

Os valores religiosos e aristocráticos da Idade Média foram persistentes nesse

campo ao longo dos anos no Brasil, conforme a tradição portuguesa. Também é desde

a Idade Média que a prática cristã da caridade cunhou as categorias constitutivas da

assistência no mundo ocidental, onde essa influência permitiu construir a forma

culturalmente dominante das exigências de acesso do campo da assistência:

(...) o pobre deve manifestar muita humildade e dar provas convincentes de

sua condição para não ser suspeito de ‘mal pobre’. (Castel, 1997:62, trad.

nossa).

A partir dos séculos XII a XIII, o social assistencial adquiriu no Ocidente cristão

uma configuração, na qual se podem ler os principais traços de uma intervenção

racional:

(...) classificação e seleção dos beneficiários do socorro, organização sobre

uma base territorial, pluralismo das instâncias responsáveis, eclesiásticas e

laicas, ‘privadas’e ‘públicas’, centrais e locais (ibid., 1997:71)

Castel vincula as diferentes variantes da filantropia ao liberalismo, em sua

obsessão de preservar a paz social, cujo ideário consistirá em sustentar uma política

social em um espaço ético e não político,

(...) A esfera dos deveres morais é ampla, e abarca as relações privadas (...)

Mas supõe também um setor específico, as relações com os inferiores, e

especialmente com as classes inferiores, a saber: o conjunto do que

constituirá o setor ‘social’. Este dever é um dever de proteção e se cumpre

por meio da virtude moral de utilidade pública que é a beneficência. ‘A

beneficência é uma espécie de tutela’ (...) (ibid., 1997:243).

Na história houve muitos momentos de confusão da pobreza com o vício e a

vagabundagem. Faleiros, ao analisar a relação da Assistência Social com a ideologia

da doação, derivada não só das questões da reprodução, mas do imaginário da

população, das relações simbólicas, da religião e sua articulação com as conjunturas

históricas, busca a posição da Igreja em situar assistência com beneficência,

sistematizada por Tomás de Aquino na Suma Teológica,

(...) onde há um bem e mal, pois o ato de dar busca o bem como resultado da

ordem natural de se ajudar o próximo através da esmola, que atende

alguma privação do próximo quanto a vestuário, alimento, abrigo, saúde,

30

sepultura ou uma complementação relativa à ignorância, à dúvida, à

tristeza, ao pecado e à ofensa (Faleiros, 1995: 21).

Já no protestantismo, o autor se refere a Marx Weber e seu livro “A ética

protestante”, cuja “idéia central é a predestinação, não é mais a beneficência, a

caridade, para Lutero. E, para Calvino (...) o amor ao próximo é decorrência, pois

tudo corre a cargo de Deus”. A caridade fica em segundo plano. A contribuição do

protestantismo, que repassa toda a lei dos pobres, na Inglaterra, é a categorização dos

pobres em capazes e incapazes de trabalhar (ibid., 1995:22).

Como parte de um modelo caritativo pautado na esmola é que se constituiu a

mais significativa instituição de assistência no Brasil, até hoje existente: a Irmandade

de Misericórdia. Instalada em São Paulo em 1560 em pequena enfermaria, oferecia

alimentação, abrigo e enfermagem a escravos e homens livres, visto que não havia

ainda médicos no país.

Transplantada do modelo português de confrarias e reproduzindo a prática

de um de seus fundadores, o frei Miguel Contreiras, a ação da Misericórdia

consistia em recolher contribuições dos ricos e distribuí-las na forma de

esmolas aos pobres. 3

Seguindo este modelo, em São Paulo foram fundados o Convento de São Bento

(1598) a Venerável Ordem de N. Sra. do Carmo (1594), a Ordem dos Frades Menores

Franciscanos (1640), o Recolhimento Santa Tereza (1685), que forneciam refeição a

pobres, órfãos, enfermos, alienados e delinqüentes, prestando-lhes, além de ajuda

material, apoio espiritual e mesmo abrigo.

Dos novos serviços da Santa Casa, registravam-se o “lazareto” hospital para

hansenianos (1802); a roda dos enjeitados ou dos expostos (1825), sistema que

vigorou até 1927, quando foi extinto pelo Código de Menores (um mecanismo

instalado na Santa Casa, na Chácara dos Ingleses, que possibilitava a entrada da

criança, sem a identificação do portador); asilo para inválidos e assistência a presos e

alienados (estudados mais detidamente por Sposati, 1988:74-75 e Mestriner,

2001:40-41).

3 Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988: 72-74. No livro que constitui sua tese de doutorado a autora situa historicamente a constituição da Assistência Social e da política social no Brasil, particularizando a cidade de São Paulo. Sobre a instalação da Santa Casa de Misericórdia refere-se a historiadora Laima Mesgravis que elaborou a tese “A Santa Casa de Misericórdia de São Paulo (1599?-1884): contribuições ao estudo da Assistência Social no Brasil”, USP, 1972. Publicado sob o mesmo título pelo Conselho Estadual de Cultura em 1976 na Coleção Ciências Humanas, n.º 3. Laima Mesgravis estima que a Irmandade de Misericórdia já existisse desde os primórdios da povoação de São Paulo. Os livros iniciais da criação da Irmandade foram perdidos e a pesquisadora localizou menção a seu funcionamento em testamento de 1599, onde aparece uma determinada importância como legado às Misericórdias.

31

A identidade do espaço da assistência com o da saúde constitui a denominada

filantropia higiênica, confundindo assistência médica e assistência social, de modo

que até hoje ocorrem discussões sobre essa questão. A medicina higienista

desenvolveu-se na segunda metade do século XIX em aliança com a medicina social,

para prevenir doenças contagiosas.

Crianças órfãs, leprosos, alienados, doentes e inválidos foram os primeiros

segmentos que receberam uma forma assistencial institucionalizada. A

exceção dos alienados, os demais tiveram sua atenção sob os cuidados da

Irmandade de Misericórdia, mesmo que, com o passar do tempo, esse fosse

se desvencilhando de tais compromissos e centrando sua ação na atenção

médico-hospitalar (Sposati, 1998:78).

Tais eram os padrões desenvolvidos na cidade de São Paulo nos três primeiros

séculos de sua existência. O Estado apenas reconhecia as irmandades que se

mantinham com isenções e contribuições e possuíam independência para a

administração do serviço.

A esmola, portanto, foi a primeira forma de assistência no Brasil colonial e

mantida pela caridade dos mais ricos. Tais práticas não ocorreram de forma

diferenciada no restante do país. Outras práticas se desenvolveram a seguir

coexistindo com as primeiras formas de assistência. Sposati cita a solidariedade

parental até espaços assistenciais institucionalizados, a nova forma asilar de se

constituir a filantropia higiênica. “A assistência, portanto, associada à tutela e ao

controle” (ibid., 82-85).

O último quartel do século XIX assistiu a expansão da cidade de São Paulo em

termos territoriais e demográficos: estava em curso a transição da economia

mercantil escravista para a economia exportadora capitalista e a constituição da

burguesia industrial.

Os imigrantes que chegavam a São Paulo nesse período instalavam-se na

Hospedaria do Imigrante, onde eram abrigados, inspecionados por meio de medidas

higiênicas e nucleados para o trabalho nas fazendas. Em 1888, a Hospedaria

acomodava 4.000 pessoas (cf. Richard M. Morse, 1954 in SP metrópole em trânsito,

2004).

Por iniciativa desses segmentos e, como uma das primeiras formas de

manifestação coletiva dos trabalhadores, foi constituído o mutualismo ou sistemas de

socorro mútuo, formados por vínculos de identidade entre grupos de ocupação ou de

imigrantes e como estratégias de organização e de prestação de socorros.

32

O mutualismo teve início em São Paulo em 1859, com a criação da Beneficência

Portuguesa e outras, tais como: Società di Mutuo Soccorso Lega Lombarda, atual Liga

Itálica (1897), Sociedad Española de Socorros Mútuos (1898). Já ocorrera em 1833,

no Rio de Janeiro, uma organização similar com os funcionários civis da Marinha.

O socorro mútuo era, na época, e por influência de Proudhon, uma tendência do

movimento trabalhista europeu, a que anarquistas, socialistas utópicos e

cooperativistas se associavam. Era uma forma de organização de trabalhadores que

permitia o reconhecimento de sua capacidade de enfrentar problemas e de resolvê-los

sem o auxílio de outras pessoas (cf. Sposati, 1988:87, Santos, 1987:16, Mestriner,

2001:43 e Grostein, M. Dora in SP, 2004).

À época, o desemprego ou a opção por atividades de trabalho irregulares ou

temporárias eram sempre maiores do que as ofertas de trabalho formal ou do

trabalho informal constituído pelo desenvolvimento dos ofícios. As atividades

consideradas irregulares ou comportamentos considerados perigosos pelas

autoridades incluíam-se no que se consideraria oficialmente crime ou contravenção.

Dora Grostein (op.cit., 2004) considera como uma das formas de controle social

dessa época, o Hospício de Alienados de Juqueri, criado em 1899 e que foi, talvez,

uma evidência da expulsão das mazelas sociais da cidade. Afastando aquele amplo

espectro de comportamentos do que então se considerava doença mental, as

autoridades públicas deixavam entrever “o quanto os ‘outros’- alcoólatras, ‘vadios’,

limítrofes em geral – podiam tornar-se indesejáveis e ser brutalmente excluídos do

convívio social” (op.cit. 2004).

Ao final do império vão se somar às obras confessionais novas formas produzidas

por leigos e “homens e mulheres beneméritos” reunidos em associações de caridade

além dos “homens-bons das misericórdias”, das conferências vicentinas ou dos

reconhecidos como “cidadãos-probos”, os “homens-bons”. (CNAS, 2005).

Embora modificadas, muitas das antigas formas de atenção ainda prevalecem e

convivem com a perspectiva de sua reconfiguração nas bases de uma política pública

de direitos.

1. A filantropia nas Constituições Brasileiras

Os elementos essenciais das primeiras formas de regulação ainda estão presentes

hoje, ao lado do estatuto de política pública de direitos conferido à Assistência Social

33

e que incorpora as entidades e organizações de assistência social como integrantes do

sistema descentralizado e participativo instituído pela Lei Orgânica da Assistência

Social – LOAS.

O direito constitucional à proteção social é tardio e se assenta sobre bases

historicamente constituídas nesse campo. Segundo Santos, muitas décadas

transcorreram, no mundo e no Brasil, até que

as elites dominantes, sob pressão de contra-elites, ou mesmo das massas,

como sugerem alguns investigadores, ou em movimento antecipatório

visando apaziguar os conflitos que seriam certamente gerados pelos

processos de acumulação segundo outros, se dispusessem a considerar a

existência de um problema social que incumbia ao poder político,

simbolizando pelo Estado, administrar (Santos, 1987:15).

A tentativa de organizar a vida econômica e social do país segundo o ideário

liberal compreende o período de 1888 até 1931. A partir de então, Getúlio Vargas

anunciou repetidamente a necessidade de significativa intervenção do Estado na vida

econômica com o propósito de estimular a industrialização e a diferenciação

econômica nacional.

A Constituição Brasileira de 1824 não apresentava nenhuma originalidade no que

diz respeito à problemática social.

A primeira lei amparando os empregados das estradas de ferro foi a Lei 3.397, de

24 de novembro de 1888, que instituiu uma forma tradicional de Caixa de Socorro,

para promover pequenas ajudas durante períodos de doenças, mas, sobretudo, para

garantir digno e cristão auxílio-funeral.

Em 1890, pelo Decreto 439, o poder público no Brasil manifesta preocupação

pelo uso da força de trabalho infantil,

(...) enunciando as bases da assistência à infância desvalida (...) Logo a

seguir o Decreto 1.313 de 1891, regulamentaria o trabalho dos menores nas

fábricas da Capital Federal, decreto que, para surpresa dos fetichistas da lei,

jamais foi cumprido (ibid.:17).

A primeira Constituição Republicana de 1891 não fez nenhuma menção à atenção

aos pobres, nem às entidades de cunho beneficente ou filantrópico.

O Decreto-lei 4682 que criou a Caixa de Aposentadoria e Pensão (CAP) dos

Ferroviários integra as primeiras tentativas de romper concepções dominantes à

época. O projeto foi apresentado em 1923 pelo deputado paulista Eloy Chaves e

consistia na manutenção de fundo, mediante a contribuição dos empregadores, dos

34

empregados e do Estado para garantir benefícios aos empregados nos eventos de

velhice, invalidez ou por tempo de serviço, ou a seus dependentes em caso de morte,

além de assistência médica (ibid.,1987:21).

As CAPs se desdobraram posteriormente nos IAPs (Institutos de Aposentadorias

e Pensões), que em 1966 foram unificados no INPS (Instituto Nacional de

Previdência Social), hoje INSS.

Entre 1931 e 1934 se efetivou um conjunto de regulamentos “atingindo

diretamente o processo de acumulação por duas providências estratégicas” tomadas

por Vargas: a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em 1931

(Decreto 19.667), ao qual seriam providos meios materiais e humanos para a

execução e fiscalização da legislação trabalhista e previdenciária, e da carteira

profissional obrigatória para os trabalhadores urbanos, pelo Decreto 21.175, de 1932

(ibid., 1987: 27).

O sistema previdenciário estatal foi montado nesses primeiros quatro anos da

década de 1930 e solidamente institucionalizado.

É ele que condiciona a estrutura do conflito social desde o fim do Estado

Novo até o movimento de 1964, com uma única, embora ponderável,

modificação legal: a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social,

em 1960, que uniformizou, sem unificar, os serviços e benefícios prestados

pelo sistema previdenciário brasileiro (ibid., 1987: 71).

O autor sugere que o conceito-chave que permite entender a política econômico-

social pós-1930, assim como fazer a passagem da esfera da acumulação para a esfera

da eqüidade é o conceito de cidadania, implícito na prática política do governo

revolucionário. Descreve-o como cidadania regulada:

O conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de

valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional (...)

definido por norma legal. (...) são os cidadãos todos aqueles membros da

comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações

reconhecidas e definidas em lei (ibid., 1987:68).

A Constituição de 1934, pela primeira vez, introduziu um capítulo sobre a ordem

econômica e social, reconhecendo a existência de direitos sociais que competia à

União preservar, ao mesmo tempo em que, também inovando, delegava aos poderes

públicos competência para intervir e regular os contratos, anteriormente privados,

que se processavam na esfera da produção. Ao Estado cabia legislar sobre o salário

35

mínimo, a indenização ao trabalhador despedido e regular o exercício de todas as

profissões.

O Artigo 121 dessa Constituição estabelecia que “a lei promoverá o amparo da

produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em

vista a proteção social do trabalhador”. Define jornada, descanso semanal, férias,

trabalho do menor, assistência médica e sanitária e estabelece um salário mínimo.

O artigo 138 admitia a existência de problemas sociais e estabelecia a

incumbência da União, estados e municípios, de assegurarem amparo aos desvalidos,

à infância e à maternidade; de socorrerem as famílias de prole numerosa: de

adotarem medidas para restringir a mortalidade e morbidade infantil; de protegerem

a juventude e cuidarem da higiene mental. Estabelecia a isenção de qualquer tributo

aos estabelecimentos particulares de educação gratuita primária ou profissional,

oficialmente considerados idôneos (art.154).

Possivelmente, é este adjetivo de ‘idôneo’ que irá exigir a regulamentação da

‘utilidade pública’ em legislação específica um ano após, 1935. E aqui se

insinua uma primeira inter-relação entre utilidade pública, filantropia e

ausência de fins lucrativos (Sposati, 1994:13).

O artigo 157 dessa Constituição previa a formação de fundo com sobras de

dotações orçamentárias, entre outras fontes que seriam aplicadas em obras

educativas:

(...) É importante o vínculo que fica explícito entre isenção, utilidade

pública, subvenção, e mais tarde, filantropia, no campo da educação, o que

possa ter justificado a vinculação do CNSS em 1938 a Educação (ibid.,

1994:13).

A Constituição de 1937, que inaugurou o período da ditadura do Estado Novo,

aumentou as atribuições do poder Executivo e sua intervenção na sociedade. Ao

Conselho da Economia Nacional competia estabelecer normas relativas à assistência

prestada pelas associações, sindicatos ou instituições (art.61, alínea b).

Com o final da ditadura Vargas foi promulgada a Constituição de 1946 que

(...) garante isenções de impostos de instituições de assistência social, desde

que suas rendas sejam aplicadas integralmente no país e para os respectivos

fins. Não torna clara a concepção de filantropia e possibilita que

organizações lucrativas fossem consideradas filantrópicas (ibid., 1994:16).

Segundo Santos, pouca alteração houve até 1964 quanto às garantias instituídas

no campo da proteção ao trabalhador. Na década de 1950,

36

(...) a aceleração do ritmo do crescimento econômico, de urbanização e de

inflação, intensificará as disputas cujo desenho já se esboçara após a

derrocada do Estado Novo.

Ao mesmo tempo, os novos grupos sociais urbanos, e os velhos grupos

sociais rurais, aproveitando o ambiente político semicompetitivo, iniciam

movimentos reivindicatórios, independentemente de seu reconhecimento

cívico-profissional São as ligas camponesas, no Nordeste, e as explosões de

violência urbana, no Centro-Sul, que sinalizam os limites da democracia

regulada então vigente (ibid., 1987:72-73).

A deterioração das áreas urbanas pressionava por soluções habitacionais, de

saneamento e de saúde e dos problemas gerados pela expectativa de consumo de bens

disponíveis. Os diversos grupos sociais passaram a se organizar em movimentos

populares e em associações civis, tendo por resultado

(...) a radicalização das demandas e a intolerância política crescente dos

diferentes atores sociais, as quais, associadas à incapacidade cadente do

Estado de produzir e de alocar recursos, terminaram por produzir o

contexto de paralisia governamental e administrativa de fins de 1963 e

princípios de 1964, que, em parte, ajudam a explicar o movimento militar de

1964 (ibid., 1987:74-75).

Na seqüência do Golpe de 1964, impôs-se a Constituição de 1967, que logo viria a

ser mutilada por uma série de atos institucionais. Seguindo a Carta anterior, ela

vedava a criação de impostos sobre o patrimônio, a renda, ou o serviço de instituições

de educação ou de assistência social e mantinha o caráter de isenção nessa relação.

Após o período de recrudescimento da repressão política no Brasil, o processo de

redemocratização foi marcado por ampla mobilização social em torno de liberdades

democráticas e de direitos civis, políticos e sociais. Pela Assembléia Nacional

Constituinte passaram demandas e formulações desse movimento, dentre elas,

diretrizes de políticas públicas universais, de gestão descentralizada, com controle e

participação da sociedade.

Foi uma época importante para consignar direitos à proteção social de seguridade

social e, dentre eles, o direito à política de Assistência Social. O Artigo 203 da

Constituição de 1988 prevê que a Assistência Social será prestada a quem dela

necessitar, independente da contribuição à seguridade social que, segundo o artigo

194, compreende “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes

Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à

37

previdência e à assistência social”. O artigo 150 estabelece que as

associações/organizações sem fins lucrativos não pagarão impostos sobre a renda, o

patrimônio ou o serviço.

Seguiu-se um período de importante mobilização para a regulamentação do

direito à Assistência Social que envolveu a categoria dos assistentes sociais,

trabalhadores da área, representantes de organizações/associações privadas, gestores

da Assistência Social e outros atores. Vários núcleos de pesquisa foram instalados

(PUC-SP, UNB) e muitas investigações relacionadas ao tema desencadeadas. Foi “um

período fértil de eventos e de produção intelectual”.4

Nesse contexto, a Assistência Social alcançou condições de enfrentar as marcas do

assistencialismo e de se constituir como política de Estado.

2. O marco inaugural do reconhecimento da filantropia

O reconhecimento da condição de filantropia possibilita o acesso das

organizações a benefícios: imunidades, doações, cessões, subvenções e isenções,

tendo sido a subvenção o primeiro mecanismo da relação do Estado com a

filantropia. Paralelamente à criação de um sistema de proteção social aos

trabalhadores formais, os demais trabalhadores foram tratados por uma esfera

paralela, conforme assinala Sposati

“O domínio do trabalhismo varguista no campo da legislação de proteção

social é sem dúvida, marcante na história brasileira (...) enquanto o próprio

presidente Getúlio Vargas era quem cuidava com simpatia dos

‘trabalhadores do Brasil’ e, selecionava, aqueles formais e sindicalizados

para o âmbito do governo no Ministério do Trabalho, colocava os outros

‘trabalhadores’, os informais, aos cuidados beneméritos de sua esposa Darcy

Vargas em uma segunda esfera paralela do núcleo de governo, a LBA, a

4 Ver descrição desse processo em Maria Luiza Mestriner. O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001:202-203 que registra o histórico da participação da sociedade pela construção e aprovação da LOAS. Sob a coordenação do Ipea/UNB e participação de alguns especialistas, obteve-se um anteprojeto de lei, que ficou prejudicado pela própria inconsistência da concepção de assistência social. Só a partir do I Simpósio de Assistência Social, realizado na Câmara Federal de 30/5 a 1/6/89, quando foi o tema principal, é que se conseguiu oferecer uma proposta de lei, assumida pelo deputado Raimundo Bezerra, tendo como relator o deputado Nelson Seixas que apresentou um substitutivo com 63 emendas, desfigurando o projeto inicial, ao colocar instituições filantrópicas e órgãos governamentais na mesma posição. Vetado por Collor de Mello. Em 11/4/91 o projeto Ipea/UNB foi recolocado em pauta, discutido e aperfeiçoado por várias organizações que promoveram, em junho de 1991, em Brasília, o Seminário Nacional ‘Impasses e perspectivas da assistência social no Brasil’. Surgiram desse evento novas articulações e mobilizações, com sucessivas reelaborações. Dentre as várias discussões, o projeto de lei foi apresentado no Fórum Nacional em Brasília, no 2º semestre de 1992, juntamente com a proposta do então criado Ministério da Ação Social e outras proposituras de deputados.

38

quem cabia a ação através de ‘entidades sociais’ dissolvidas em atenções

pessoais não organizadas (...) . Isto ocorre até os dias de hoje no âmbito da

assistência social. Nela, quem ocupa o espaço coletivo é a organização das

‘entidades sociais’e não, a própria população, que é demandatária de suas

atenções (Sposati, 1994:7).

Em 1931, foi criada a Caixa de Subvenções para auxiliar estabelecimentos de

caridade. Em 1938, foi criado o CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social,

primeira regulamentação dessa área no país e estratégia do Estado perante a

sociedade civil, por intermédio da filantropia.

O CNSS ao longo dos anos foi sendo chamado não só para a arbitragem de

subvenções, mas também das imunidades e isenções, para as quais, além da exigência

do título de utilidade pública, foi exigido o Certificado de Filantropia, posteriormente

Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, a ser obtido no

CNSS e, posteriormente, Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.

Outros marcos legais importantes a ressaltar desse período são: a Lei 091 de

28/8/35, ainda em vigência, que regulou a atribuição do título de utilidade pública; e

o Decreto-lei 5698/43 que refundou o CNSS, não distinguia assistência e serviço

social e estabelecia que o CNSS deveria fiscalizar as obras sociais públicas e privadas

e a subvenção federal deveria ser concedida às instituições que oferecessem atenções

de: assistência médica, amparo à maternidade, proteção à saúde da criança,

assistência a qualquer espécie de doentes, necessitados e desvalidos, à velhice e à

invalidez, amparo à infância e à juventude em estado de abandono moral, intelectual

ou físico, educação pré-primária, profissional secundária ou superior, educação e

reeducação de adultos, educação de anormais, assistência a escolares, amparo a

trabalhadores intelectuais ou manuais (cf. CNAS, 2005).

O CNSS constituiu-se como órgão nacional de controle das ações de Assistência

Social, rompendo o espontaneísmo da assistência esmolada (Sposati, 1988:107).

Criado como um dos órgãos do Ministério de Educação e Saúde, foi formado por

figuras ilustres da sociedade e auxiliava os governantes na decisão sobre quais

organizações subvencionar. Era composto por sete especialistas da área, incluindo,

em suas funções, estudos, pesquisas e organização do serviço social no país.5

5 Cf. Maria Luiza Mestriner 2001. No livro que constitui a sua tese de doutorado, a autora analisa a relação da filantropia com a Assistência Social, a partir da legislação social e de pesquisa empírica junto ao conselho nacional de assistência social. Sistematiza a legislação vinculando-a a análise sócio-histórica que condicionou a regulação estatal do período por ela delimitado. Estabelece como tipologias de regulação da filantropia:

� Período imperial até 1889: Filantropia caritativa: assistência e repressão;

39

Nos primeiros anos republicanos, Athaulpho Nápoles de Paiva, juiz da Corte de

Apelação do Rio de Janeiro e primeiro presidente do CNAS, foi protagonista do

debate da questão assistencial e trouxe para o Brasil uma discussão que ocorria na

França e em alguns outros países da Europa, como Inglaterra, Itália e Alemanha,

sobre a assistência pública e a benemerência privada (Sposati, 1988:107).6

As primeiras formas de regulação foram reforçadas pela instalação da Legião

Brasileira de Assistência Social – LBA em 1942, demarcada pela campanha de

primeiras damas para apoio ao soldado brasileiro da Segunda Guerra Mundial e, no

seu decorrer, como órgão de ações assistenciais organizadas pelas mulheres dos

governantes. Um trânsito, portanto, do campo privado para o estatal mediado pela

figura da primeira dama, o que configurava uma esfera paralela à ação estatal

propriamente dita. (CNAS, 2005).

O CNSS manteve, desde sua criação, o papel de árbitro do ingresso das

organizações ao fundo público. Suas ações transitaram por encaminhamentos

positivos para conferir qualidade a essa atribuição, como também foi permeável ao

sistema clientelista de concessões. Segundo pesquisa de Mestriner, com o disposto na

Constituição de 1988 e os poderes conferidos ao Congresso para alterar o orçamento,

a Comissão de Orçamento transformara-se num balcão de negócios,

� 1ª República: 1889/1930: Filantropia higiênica; � Getulismo: 1930/1945: Filantropia disciplinadora: enquadramento nas normas técnicas e disciplinamento dos

indivíduos; � Estado democrático populista: 1946/1964: Filantropia partilhada profissionalmente � Estado autoritário: 1964/1968: Filantropia da clientela: assistência e repressão; � Transição democrática: 1985/1988: Filantropia vigiada; � Estado democrático: 1988-1999: Filantropia democratizada

6 Cf. Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988:107-109. Presente ao Congresso Internacional de Assistência Pública e Privada, que ocorreu em Paris em 1889, por ocasião da Exposição Universal, Ataulpho Napoles de Paiva resgatou para o Brasil o debate sobre o tema, inclusive a propositura de Léon Lefébvre, da criação do “I’Office Général de l’Assistence”. Em Paris, ganhava hegemonia uma concepção de equilíbrio entre a afirmação do direito assistencial, constante na Constituição de 1848 e sua oposição, desenvolvida em 1850 por Thiers, negando que o Estado devesse assumir a assistência à pobreza dentre suas funções. A primeira, baseada nas concepções altruístas de La Rochefoucauld Liancourt, substitui a luta dos trabalhadores pela garantia do direito ao trabalho, pelo direito à assistência, que Marx contesta numa de suas observações de O capital . Nessa concepção a assistência não seria um benefício, mas sim um dever da ‘República’ que, através de uma assistência fraternal, deveria assegurar a existência de cidadãos necessitados, dando-lhes trabalho nos limites de suas forças, ou dando, em falta da família, socorros aos que não estivessem em condições de trabalhar. Thiers, por sua vez, em 1850, considera tal ação como’a destruição dos costumes, do amor ao trabalho’, como ‘um desmando’, na medida em que ocorre o emprego do fundo público ‘além da exata necessidade’. Para ele, a assistência deveria se restringir à singela manifestação da caridade de todo o ser humano. Seria, pois, a simples manifestação voluntária e espontânea da virtude dos indivíduos. O estatuto de atenção ao pobre que Paiva propunha, mesmo que precário, quando afirmava que o Estado não poderia se responsabilizar de forma ilimitada e incondicional pela assistência, implicava o reconhecimento público da miséria que a concepção oligárquica do Estado, na Velha República, não suportava. Os ‘mendigos’ eram vadios e racionalizar as esmolas confrontava-se com tal concepção, pois exigia uma ação de ‘amparo à vadiagem’.

40

e, conseqüentemente, numa máquina de corrupção. Por meio das emendas,

mantinha um esquema clandestino de negociação de verbas, projetos,

subvenções, comissões e propinas de porte, tudo tecnicamente arranjado por

José Carlos Alves dos Santos, que foi levado, ainda como conselheiro, à

cadeira do CNSS, de 1985 a 1992 (...) O Conselho lhe fornecia um cadastro

(que incluía entidades-fantasmas, cujos documentos eram preenchidos por

ele), com direito à distribuição de 7,8 milhões de dólares (...) (2001:212).

Nessa conjuntura foi aprovada a LOAS. O CNSS foi extinto e foi criado o Conselho

Nacional de Assistência Social – CNAS, que elege seus membros e tem dentre suas

atribuições a de aprovar e controlar a política de Assistência Social, o orçamento e as

transferências de recursos.

O CNAS recebeu como herança a relação com a filantropia e a mesma função

cartorial de conceder registro e certificado para acesso a subvenções e isenções.

Relatos de entrevistas do estudo de Mestriner permitem compreender as

ambigüidades que permeiam essa relação e as dificuldades encontradas para a

construção da política pública sobre novas bases, mas a partir de uma condição real

do existente relacionamento do Estado com as organizações privadas do campo

social.7

Logo tivemos clareza sobre as forças contrárias à redefinição do sistema de

regulação da filantropia. Sofremos lobbies fortíssimos. Tivemos sobre nós

uma ‘avalanche’ de pressão, um ‘rolo compressor’ pelo Congresso (...) Fomos

atropelados por medidas provisórias geradas por pressões (...) (depoimento:

ibid., 2001:235).

Para mudar radicalmente, precisava-se de uma emenda constitucional,

afirmavam alguns juristas (...) A contradição começa com a LOAS: introduz

a assistência social como política pública e reitera a filantropia. Não define

claramente ‘entidade social’ e não revoga sequer as leis anteriores

(depoimento, ibid.: 236)

O que se tinha clareza é que a sociedade civil tinha que controlar a política e

o trabalho social dos parceiros da área privada, principalmente se

contassem com dinheiro público; e que este acompanhamento tinha que ser

sobre o padrão de qualidade dos serviços. A idéia era criar uma nova

7 Ibid, 2001:221. Os primeiros conselheiros foram empossados em 4.2.94, a maioria de perfil comprometido com o movimento pelo direito a seguridade e a assistência social. Trechos das entrevistas que compõem o estudo de Mestriner são importantes para a compreensão da complexidade desse tema e das ambigüidades que o cercam.

Raquel Raichelis em seu livro Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da construção democrática, 2000, também compõe sua pesquisa empírica com os resultados de entrevistas com integrantes do CNAS.

41

concepção avaliativa. Mas a questão era que não tínhamos padrões (...) Não

fomos capazes de operacionalizar nossa consciência política. (depoimento,

ibid.:268)

Concordamos com Mestriner, quando apresenta como uma das conclusões de seu

trabalho, a persistência e a coexistência de velhos paradigmas na constituição da

Assistência Social como política de direitos, simbolizada pela expressão Novas

Páginas, Velhos Paradigmas, acerca da herança recebida pelo CNAS e suas

atribuições marcadas por demandas cartoriais de inscrever, registrar e conceder o

certificado de beneficência, ao invés de exercer protagonismo propositivo com relação

à política de Assistência Social (ibid.: 285).

3. A Secretaria Municipal de Assistência Social

A constituição do Executivo municipal, na forma de Prefeitura, ocorreu em

novembro de 1898, pela Lei Municipal nº 374, quando se criou o cargo de prefeito e

um aparato composto de uma Secretaria Geral e Tesouro Municipal. A organização da

burocracia municipal refletiu o próprio quadro de urbanização acelerada da cidade.

Em sua trajetória institucional de 56 anos, o órgão gestor de Assistência Social

passou por inúmeras mudanças, inclusive de posição na hierarquia municipal (1º e 2º

escalão).

Na relação com a filantropia, até o estabelecimento de parcerias para serviços, a

prefeitura mantinha o mesmo modelo de vinculação estabelecido para o restante do

país. Desde os primeiros anos da república a prefeitura distribuía auxílios anuais às

instituições de caridade, hospitais, obras educacionais, culturais, recreativas,

gremiais, etc. e as isentava do pagamento de impostos, taxas e emolumentos (...) em

1896 isentava de impostos as carroças do Orphelinato para trafegarem na cidade

(Sposati, 1988:102-105).

Em 1929, o prefeito José Pires do Rio criou a “taxa de caridade”, recolhida da

venda de pules. Em 1932 é criada a Junta de Auxílios e Subvenções pelo prefeito

Godofredo da Silva Telles (ibid.:105).

No âmbito do Estado, em 1935 é criado um Departamento de Assistência Social,

transformado em Secretaria em 1966.

Na Prefeitura, a Caixa de Assistência Social do Município – CASMU, foi criada em

1950, tendo à frente Leonor Mendes de Barros, esposa de Adhemar de Barros e, em

42

1966 foi instituída a Secretaria do Bem-Estar Social que seria de fato organizada

como órgão de primeiro escalão nos anos 1970, na gestão de Figueiredo Ferraz,

quando a Assistência Social teve um salto.8

Se considerado o período de referência deste trabalho é importante situar alguns

fatos que demarcaram a conjuntura dos anos 70 do século XX e que tiveram

relevância no padrão da Assistência Social e em sua configuração no município de

São Paulo.

A partir da segunda metade da década de 1970, a população empobrecida cada

vez mais pressionava politicamente pelo atendimento a suas necessidades sociais. O

período foi marcado pelo ascenso de movimentos sociais. Crescia o debate sobre os

direitos humanos e a volta ao Estado de Direito, enquanto ampliavam-se a discussão

e as lutas contra o crescente processo de exclusão dos benefícios urbanos.

A despeito do grande controle social e político imposto pelo regime militar

ocorreram nessa época várias lutas de resistência no país. São Paulo foi central

nesses embates e cenário de tragédias, como prisões, torturas e crimes. O

operariado urbano cresceu numericamente (Gohn, Maria da Glória, SP, 2004).

Foram marcantes as reivindicações dos moradores da periferia, como o

movimento contra os loteamentos clandestinos e, a partir de 1971, o movimento das

Comissões Pastorais da Periferia Urbana, organizadas pela Igreja Católica e que

constituíram a organização e mobilização popular que atravessou a década de 1970 e

parte da de 1980 (ibid. SP: 2004).

É importante destacar também o Movimento contra o Custo de Vida que surgiu

em 1972, igualmente ligado às ações da Igreja. Em 1973, os militantes desse

movimento enviaram carta ao presidente da república, general Emilio Médici,

protestando (...) (ibid.SP:2004).

O período de 1975 a 1982 é um dos mais ricos da história do Brasil no que diz

respeito a lutas, movimentos e, sobretudo, projetos para o país construídos

pela união de forças sóciopolíticos emergentes (ibid, SP:2004).

8 Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988. Em 1971, quando dirigida por Leopoldina Saraiva, a Secretaria do Bem-Estar Social iniciou seu período mais significativo no conjunto das políticas sociais e na ação municipal. Estruturou-se para oferecer respostas a problemas habitacionais, instalou o Programa Trabalho que, ao lado de Núcleos de Profissionalização e Colocação no Mercado, oferecia treinamentos rápidos de mão-de-obra, principalmente para armadores, serventes, pedreiros, junto aos canteiros de obras do Metrô. Com isso, mantém ação funcional ao boom que a construção civil tem neste momento (ibid., 1988).

43

Ele correspondeu ao enfrentamento do regime militar, que perdera sua

capacidade de legitimação

devido ao quadro econômico que se esboçava desde 1973 com a chamada

crise do petróleo, com a retomada vagarosa da inflação e com o desmonte

das facilidades de consumo destinadas às classes médias durante a fase do

chamado ‘milagre econômico’ (ibid. SP: 2004).

Segue a organização das mulheres, que se reuniam em sindicatos e associações.

Em 1976, instalou-se o movimento pela Anistia que, ao lado dos movimentos

grevistas do ABC paulista de 1979, foram as principais lutas sociais da década, em

direção às mudanças que vieram a se consolidar com a redemocratização do país e a

Assembléia Nacional Constituinte.

O ano de 1977 torna-se um marco do movimento estudantil. Em encontro para a

recriação da UNE (União nacional dos Estudantes) no campus da PUC-SP, ato de

violência praticado pela polícia, coordenada pelo próprio Secretário Estadual de

Segurança Pública, Antonio Erasmo Dias, teve como conseqüência, além da repressão

política e da destruição de instalações da universidade, duas estudantes feridas

gravemente por bombas incendiárias lançadas contra seus corpos.

Vários movimentos se organizaram no período: de negros, categorias

profissionais, de saúde e de outros serviços sociais públicos e se constituíram nos

embriões de boa parte dos atuais conselhos de políticas públicas, a exemplo do

movimento de saúde da Zona Leste, que conquistou a criação dos conselhos

populares de saúde. Outro movimento importante foi o de favelas, resposta à

significativa expansão do número de moradores em favelas em São Paulo e que

demandavam urbanização, direito real de uso, luz e melhorias.

Em 1979, eclode o Movimento de Luta por Creches, com predominância entre

seus participantes de mulheres das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base), do

movimento feminista e do movimento pela anistia, e que levou a prefeitura a

expandir a rede pública municipal, então com apenas quatro unidades.

Mas logo no início dos anos 1980, deixou-se de priorizar as creches sob

administração direta, devido a seus altos custos, e retomou-se a política de

convênios com entidades, como as filantrópicas e religiosas. Disso resultou

um outro movimento social, o das creches conveniadas (ibid., SP:2004).

Em 1982 ocorreram eleições diretas para governadores. A mobilização social

caracterizou-se também por greves, saques e depredações de ônibus na luta por

44

transporte coletivo. Foi realizado o primeiro Congresso dos Trabalhadores (Conclat) e

foram fundadas centrais sindicais CUT e CGT.

Seguiram-se a anistia, a reforma partidária de 1980, a (re) fundação de partidos

de esquerda e a criação em 1980 do Partido dos Trabalhadores (PT), que organizou a

primeira manifestação na cidade pelas Diretas Já, em 1983, no Pacaembu. No ano

seguinte, no 430º aniversário da cidade, enorme manifestação pelas Diretas-Já lotou

com 200 mil pessoas a praça da Sé, e em abril, um comício no vale do Anhangabaú

mobilizou mais de um milhão de pessoas.

Inseridos no contexto dessas lutas, parcela de servidores públicos protagonizaram

essa história, a partir de seus locais de trabalho. A greve do funcionalismo municipal,

a primeira em bases unificadas na história da cidade, assinalou um dos maiores

confrontos da gestão de Olavo Setúbal na Prefeitura de São Paulo, quando os

funcionários do órgão municipal de assistência social tiveram destaque na condução

do movimento. Dentre suas lideranças despontava a assistente social, servidora da

SEBES, Luiza Erundina de Sousa.

Antes disso, Setúbal adotara em 1977 medida (revista em 1979) para que os

assistentes sociais e fiscais expulsassem os favelados das áreas públicas. Foi a reação

a essa medida que mobilizou, com o apoio da Comissão de Direitos Humanos e da

então Associação Profissional dos Assistentes Sociais de São Paulo (APASSP), a

formação da União dos Moradores das Favelas, que cresceu, após a gestão de

Reynaldo de Barros, com a luta pela urbanização das favelas (Sposati, 1988: 218)9.

A gestão de Reynaldo de Barros foi marcada por grandes embates, pois o prefeito,

(...) de comportamento ambíguo, buscava metas sociais, mas não aceitava

os movimentos sociais (...) (ibid.:225),

São constantes suas manifestações nos jornais contra a então

Coordenadoria do Bem-Estar Social (Cobes) e os assistentes sociais. Este

órgão, que é sua frente de penetração nas camadas mais pauperizadas, mas

não veste, segundo o próprio prefeito, “sua camisa”, trabalhando “contra”

seus programas (...) Afirmava que o ‘favelado não confiava na Prefeitura,

mas confiava nos assistentes sociais’ (ibid.:234).

9 A reativação da APASSP em 10/05/1978 inseriu-se no movimento de redemocratização do pais e na luta pela rearticulação do movimento sindical ocorrida de 1979 a 1983. A primeira presidente dessa associação, após sua reativação foi Luiza Erundina de Sousa (Martinelli:1979:17).

45

Segundo Sposati, foi um momento em que o órgão de assistência social ganhou

maior expressão no conjunto da ação municipal. A rede de creches diretas municipais

passou nesse período de 25 para 102 unidades em 1981 (ibid. 228).

Sposati cita passagem do então prefeito Reynaldo de Barros esbravejando com

Therezinha Fran (coordenadora), na presença de funcionários da agora Cobes

(Coordenadoria do Bem-Estar Social), junto aos movimentos populares (...) que

reivindicavam creches, luz nas favelas, ou outras melhorias – acompanhadas das

fichas do SNI, dos funcionários nelas identificados.

À medida que o sonho deixara de ser gráfico-estatístico, “ordenadamente

apresentados”, e passara a ser compartido e encarnado em pessoas e fatos

nas praças e ruas, tornara-se símbolo da subversão (...)10

A adesão de funcionários de Cobes significava, na burocracia municipal, que

o órgão “perdera as rédeas”, transformara-se numa anarquia”.11

Sposati relaciona como fatos relevantes desse movimento histórico de grande

mobilização e ascensão dos movimentos sociais,

a desmontagem do conceito de neutralidade técnica, a desmontagem dos

fundamentos ideológicos do serviço social pelo movimento latino-americano

de reconceituação, as mudanças na burocracia administrativa municipal, a

reiteração do populismo pré-eleitoral (...) enfim, múltiplas ocorrências que

acumulam forças para que a década de 70 seja ímpar na história da

sociedade brasileira e, no caso, na história da burocracia municipal de

assistência social.

Constata ainda Sposati:

(...) Se durante a década de 60 sua ação, com pequenos grupos e através de

convênios com entidades sociais, trazia a essa burocracia reduzida

repercussão social, a expectativa de sua presença dentre os espoliados agora

era outra. Se durante todos esses anos o órgão permanecera como a grande

parte das burocracias governamentais, resguardado no saber técnico, agora

se contestava o elitismo e a exclusão nele contidos (ibid., 275)

10 Op.cit. 1998: 174. Na pesquisa empírica de sua tese de doutorado, Aldaiza Sposati entrevista vários protagonistas militantes e profissionais trabalhadores do órgão da Assistência Social, muitos dos quais pesquisadores, professores e profissionais que tiveram na Secretaria espaço de reciclagem.Esse material é rico para o estudo da evolução da política da Assistência Social em São Paulo e, sem dúvida, para o estudo do protagonismo exercido por vários de seus sujeitos na luta pela constituição da Assistência Social como política pública, além do seu embate contra governos autoritários e sua aliança com forças democráticas e populares. 11 compreensão compartilhada por Salim Curiati, sucessor de Reynaldo de Barros, que coloca um coronel, segundo alguns outrora ligado ao DOI-CODI, para responder pelo órgão. Leia-se a respeito o trabalho de Regina Ignarra (1985, op.cit.)

46

Nessa década era restrito o reconhecimento social dessa burocracia, dentre outras

questões, porque sua ação se fazia preferencialmente através de entidades sociais,

mediada por convênios. A autora relata o embate de posições no órgão quanto ao seu

papel de prestador de serviços diretos ou de apenas regulador das ações. A autora

identifica na década de 1970 o movimento fundamental dessa burocracia municipal

na busca de sua legitimidade diante da população e da construção de sua identidade

no contexto da ação governamental.

Na conjuntura aqui relatada, segmentos do órgão municipal de assistência social

conseguiram instalar suficiente porosidade na tessitura do órgão, que

possibilitou que suas ações se oxigenassem na dinâmica das articulações dos

movimentos sociais instalados em São Paulo (...) (ibid.:299)

O órgão, de cinqüenta funcionários saltou para 2 mil no começo dos anos 1970. E,

na década de 1980, quando passou a administrar diretamente uma rede de creches,

se transformou numa das maiores burocracias municipais, junto com a as Secretarias

das Administrações Regionais, da Educação e da Saúde.

Assinala-se desse período a gestão descentralizada da Cobes que, a partir de um

grupo reconhecido como “Getê”, trouxe uma reorientação político-institucional à ação

do órgão a partir de um movimento ascendente das bases à cúpula administrativa

(ibid.:306).12

O salto desse processo foi não só a organização dos funcionários em suas

“lutas econômicas”, mas a experiência de uma nova solidariedade, nascida

no confronto com a ordem instituída e o conseqüente surgimento de

lideranças (Ignarra, 1985: 78-9, in Sposati, ibid.:307)

A constituição desse grupo foi um fato político importante na história desse órgão

municipal, com repercussões internas e externas, na formação de profissionais e na

militância da categoria. Segundo análise de Sposati, mudou a correlação de forças

institucionais. Pondera, outrossim, que o produto desse trabalho não se transformou

em norma institucional e permaneceu clandestino na história oficial do órgão

(ibid.:307-308).

Em 1982, a Cobes se transforma em Fabes – Secretaria da Família e do Bem-

Estar Social e, novamente, como várias vezes ao longo de sua história – similar às

12 A Cobes era, naquele momento, um órgão municipal com suficiente capilaridade. A composição do “Getê” incorporou além dos assessores de Therezinha Fran, a participação de assessores técnicos do órgão, outros da Sempla (Secretaria Municipal de Planejamento) e quatro representantes das SURS, as unidades de base e executivas da Cobes. (...) De forma inovadora e coletivamente organizada, o “Getê” passou a ter um representante eleito de cada SURS.

47

descontinuidades de vários órgãos da administração pública – propuseram-se

diretrizes e formas de atuação diversas daquelas propostas por seu conjunto.13

Nesses anos, o órgão da Assistência Social permaneceu sob ameaça, primeiro pela

(...) truculência de um coronel que exerceu a intimidação e adotou atitudes

repressivas. Após, na gestão peemedebista, sob a acusação de incompetência

e basismo, o movimento interno reflui. Contudo, permanece o órgão, com

considerável penetração junto aos segmentos populares.

Jânio Quadros, o prefeito eleito em 1985, extingue o órgão e

(...) pontifica (...) ‘creche é na Educação, favela é na Habitação. Atender

emergências é na Defesa Social. Movimento popular é coisa para os

camburões e os jatos d’água da Polícia Militar. Ibirapuera é lugar de passeio

e não de pobre reivindicar’. (...) Extingue-se o órgão, poucos falam a

respeito. (ibid., 1988).

O relato dos embates vividos por trabalhadores e movimentos populares nesse

período histórico, marcado por mobilizações e esperança de transformações sociais

trouxe repercussões no momento seguinte. E suscitou algumas indagações quanto ao

debate recorrente travado nessa esfera de poder municipal, quanto à sua atuação

direta ou indireta, mediada pelas organizações/entidades de assistência social.

O período pós-1988 demarcou o ingresso de experiências em prefeituras, de

gestões denominadas democrático-populares, do Partido dos Trabalhadores – PT e

partidos coligados. Luiza Erundina de Sousa vence as eleições em 1988 e governa a

cidade de São Paulo de 1989 a 1992.

São Paulo viveu alternâncias de poder na direção do Executivo municipal, entre

partidos de direções antagônicas. De 1993 a 2000 foram prefeitos Paulo Maluf e seu

sucessor, Celso Pitta que imprimiram marcas totalmente diversas daquelas

priorizadas pelos governos de corte democrático e situados no espectro político de

centro-esquerda.

Mais adiante, veremos qual o tratamento dado a essas gestões no campo da

Assistência Social. Em breves considerações, podemos dizer que gestão de Maluf

priorizou grandes obras viárias, com aumento significativo da dívida pública, em

detrimento de políticas redistributivas e promotoras de equidade social. A título de

13 Op.cit. 1988. Foi deslocada para segundo escalão como Coordenadoria em 1977. Voltou a ser Secretaria em 1981, novamente Coordenadoria em 1986, e novamente Secretaria em 1989. Foi área de transição para a introdução de atribuições municipais: inaugurou o campo de habitação popular, capacitação para o trabalho, alfabetização de adultos, educação infantil (creches).

48

exemplo, podemos citar a privatização da saúde pela criação do PAS (Plano de

Assistência ã Saúde), através do qual foram entregues unidades de saúde para

cooperativas de medicina privada causando impacto negativo de longo prazo para a

recuperação do Sistema Único de Saúde de São Paulo. Com relação a Pitta que

herdou a prefeitura em estado pré-falimentar, teve uma administração inoperante,

além de não priorizar investimentos sociais.

Essas administrações ficaram de costas para as determinações constitucionais de

descentralização político-administrativa e da participação da sociedade na

formulação, acompanhamento e controle das políticas públicas. Sua perspectiva

político-partidária conjugada às influências liberalizantes de não intervenção do

Estado na sociedade dificultaram o avanço das formas de organização social, se não

provocaram o seu retrocesso.

A eleição de Marta Suplicy (2001-2004) significou o repúdio da sociedade às

gestões que a antecederam e o retorno do PT e partidos aliados ao poder executivo

municipal. Resultou na retomada de investimentos sociais voltados à população em

situação de exclusão social, com prioridade para a educação, transporte público e

programas de transferência de renda.

No campo da Assistência Social houve significativo avanço no seu reordenamento

institucional, cujo órgão gestor se encontrava sem visibilidade e missão indefinida

diante de competências transferidas para outros órgãos da administração municipal.

A partir de então, o Sistema Municipal de Assistência Social se reorganizou para

assumir suas responsabilidades diante do SUAS – Sistema Único de Assistência

Social.

49

CAPÍTULO III – A construção do caráter público nas relações

de parceria com organizações sem fins lucrativos

1. Organizações sem fins lucrativos

As organizações privadas sem fins lucrativos integram um universo amplo e

heterogêneo de vinculações e motivações e, freqüentemente, sua missão é atuar a

partir de necessidades e problemas específicos da população, cujas finalidades são

genericamente definidas como fim público ou promoção do bem-estar de grupos e

pessoas.

São diversas as nomenclaturas utilizadas para denominar as organizações de

natureza associativa, existentes há centenas de anos na maioria dos códigos legais das

nações modernas. As posições e debates acerca dessas nomenclaturas e das

finalidades atribuídas a essas organizações são inúmeras e divergentes.

Tais organizações são comumente conceituadas como organizações privadas, sem

fins lucrativos, de atuação voltada para a realização de objetivos públicos. São,

portanto, pessoas jurídicas de direito privado regidas pelo Código Civil – Lei

10.406/2002 e pela Lei de Registros Públicos – Lei 6.015/73, onde são denominadas

de associações/organizações privadas de fins não econômicos.

Uma de suas definições se encontra em Regules:

(...) pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos destinadas ao

cumprimento de serviços de interesse público, colaboradoras de ação estatal

nas áreas sociais definidas em lei, criadas e geridas exclusivamente pelos

particulares, qualificadas e continuamente fiscalizadas pelo Estado, sob a

égide do regime jurídico especial – adoção de normas de direito privado com

as derrogações originárias do regime jurídico de direito público (Regules,

2002).

Numa perspectiva jurídica, o autor esclarece que há previsão constitucional

quanto a fórmulas cooperativas de participação em que se verifica o fenômeno

‘colaborativo’, quanto a atividades prestadas de fora da administração pública em

programas que esta patrocina e promove, decorrente de chamamento que se faz aos

particulares através de estímulos e benefícios para induzir o desenvolvimento de

iniciativas de interesse público ‘fomento’ (ibid., 2002).

Os traços que particularizam essas organizações, inclusive as fundações de

direito privado são: direito à livre associação; criadas e desenvolvidas fora

50

do aparelho estatal; pessoas privadas: desempenho de atividades não

lucrativas de interesse público; nem entes administrativos, nem

exclusivamente privados: prenúncio de um novo regime jurídico (ibid.,

2002:35).

O convite para as organizações não implica em renúncia de competências pelo

Estado que possui a titularidade dos serviços públicos denominados de serviços

públicos próprios ou, ainda, serviços públicos privativos, a exemplo dos serviços

postais, de telecomunicações, de gás, transporte coletivo que pode transferir o seu

exercício ao particular em caráter transitório, sob regime de concessão ou permissão

(ibid.:66).

O serviço público, mesmo quando exercido pelos particulares, submete-se ao

regime jurídico de direito público e o poder público não se desobriga de controlar e

fiscalizar tais atividades.

Quanto aos serviços sociais e que recebem nomenclatura de serviço público

impróprio, serviço de relevância pública, serviço público social, entre outros,

possuem o mesmo substrato material dos serviços públicos, isto é, geram utilidades

públicas, comodidades fruíveis pelos particulares e ambos visam atender as

necessidades coletivas.

No entanto, os serviços sociais, ao contrário dos serviços públicos estão à livre

disposição dos particulares, não sendo deferida a delegação estatal para o seu

exercício, por força do sistema normativo, isto é, neles convivem a atuação do

Estado e de particulares e não serão objeto de permissão ou concessão, pois a

Constituição não limitou sua prestação ao Estado. Isso vale para os serviços de saúde,

assistência social e educação (ibid.:70).

Ao mesmo tempo, a atividade administrativa de fomento, citada pelo autor,

manifesta-se pela outorga de títulos e certificados pela administração pública,

concedendo direitos às organizações, e dentre eles, isenções de impostos.

Para ingressar nessa atividade basta as entidades possuírem elementos próprios,

dentre eles, ausência de fins lucrativos e estarem voltadas à consecução do interesse

público. Ao prestar serviços de forma complementar estarão submetidas a sistema de

controle especial, pela administração pública e tribunais de contas, órgãos auxiliares

dos Legislativos (ibid.:150).

51

1.1 Nomenclaturas e significados

Uma das críticas relativa às nomenclaturas utilizadas para definir tais

organizações, diz respeito aos significados a elas atribuídos. Uma delas refere-se ao

termo muito utilizado e difundido, qual seja o de terceiro setor, conceito criticado por

sua suposta vinculação à promoção do modelo de democracia liberal de mercado e

defesa do Estado-Mínimo.

Tal crítica alude às características virtuosas atribuídas às organizações e à sua

pretensão de se constituírem como um “setor” que pleiteia igualdade em relação ao

Estado e ao Mercado.

Situamos alguns dos elementos desse debate, acerca da denominação “terceiro

setor”, utilizada por vários autores e por alguns protagonistas do setor.

Na década de 90, a denominação terceiro setor surge, segundo Falconer como

portadora de uma imponente promessa: a renovação do espaço público, o resgate

da solidariedade e da cidadania, e. na medida do possível, a superação da pobreza.

Tal conceito resulta da insatisfação com a redução do sistema Estado x Mercado que

marginaliza outros tipos de organização além de empresas comerciais e governos

(1999:9).

Tal nomenclatura ou a construção desse espaço não se deu por iniciativa das

chamadas organizações não governamentais (ONGs) brasileiras, nem das

denominadas filantrópicas, ou mesmo das associações comunitárias e de base. Foram

as entidades internacionais e multilaterais as responsáveis pela formação desse

conceito na América Latina. O Banco Mundial recomenda aos países-membros a

adoção de leis para estimular o terceiro setor que deve ser

(...) forte, vigoroso e independente, tanto por razões políticas quanto

econômicas: pelo princípio de liberdade de associação e os valores de

pluralismo e tolerância, pelo estímulo à estabilidade social e ao Estado de

direito, pela eficiência característica do setor ou, ao menos, contra a

ineficiência do setor público e como apoio ao desenvolvimento de economias

de mercado (Falconer, 1999:12).

Falconer lembra que, em sociedades complexas, as organizações são espaços não

exclusivo da sociabilidade humana e que o tipo de organização que surgirá em cada

sociedade, além das características positivas da solidariedade refletirá também “suas

tensões e clivagens internas” (ibid., 1999:90).

52

Montaño14 discute as armadilhas do emprego do conceito terceiro setor agregado

ao termo sociedade civil – considerada como independente da dinâmica econômica e

política que ocorre no Estado, no mercado, na indústria.

Terceiro setor não é um termo neutro. De procedência norte-americana, contexto

onde associativismo e voluntariado compõem uma cultura política baseada no

individualismo liberal, o termo é construído a partir de um recorte do social em três

esferas: o Estado (1º setor), o mercado (2º setor) e a ‘sociedade civil’ (3º setor), como

esferas autônomas da realidade social.

Montaño ao analisar a identificação do conceito terceiro setor com sociedade

civil, assim considera:

Pareceria que a distinção gramsciana entre ‘sociedade civil’ e ‘sociedade

política’ (Estado stricto sensu ou Estado-coersão; cf.Coutinho, 1987:65 ss), e

o fato de estarem situadas na superestrutura, fora da estrutura econômica

(cf. Bobbio, 187:32ss), justificasse uma suposta setorialização gramsciana

entre ‘sociedade civil’ ‘sociedade política’ e ‘estrutura econômica’ (...) (ibid.,

2003:120)

Reforçar o terceiro setor seria reforçar a sociedade civil, o que levaria a

democratização da sociedade. Ora, é preciso entender que a sociedade civil não é

independente da totalidade social e é permeada pelas mesmas contradições,

conforme afirma Coutinho (2000:25 in Montaño),

(...) somente uma análise histórico-concreta da correlação de forças

presente em cada momento pode definir, a partir do ângulo das classes

subalternas, a função e as potencialidades positivas ou negativas tanto da

sociedade civil como do Estado (2003:129).

Por outro lado, não se pode esquecer que as posições virtuosas atribuídas ao

terceiro setor e, em contra-partida, as posições atribuídas à ineficiência estatal,

corrupção e gestão deficitária se devem, inclusive, ao uso do Estado por interesses

privados: o clientelismo eleitoral, financiamento do capital etc. (ibid., 2003:156).

Outro argumento em favor da perspectiva que atribui qualidades as organizações

da sociedade civil em detrimento daquelas atribuídas ao Estado como provedor de

14 Carlos Montaño em seu livro Terceiro setor e questão social – Crítica ao padrão emergente de intervenção social, 2003 discute a tentativa de substituir o conceito gramsciano de sociedade civil, enquanto arena privilegiada da luta de classes e movimento constitutivo do Estado ampliado, pela vaga noção de terceiro setor, concebido como algo pretensamente situado para além do Estado e do mercado.

53

políticas públicas é o exercício da solidariedade, mais fortemente identificado com

essas organizações.

Há que se distinguir a solidariedade como manifestação voluntária de altruísmo e

a solidariedade como direito do cidadão a ser provido pelo Estado com garantias

legais e responsabilidades públicas. No primeiro caso, o cidadão apela à ações

solidárias de boa vontade e sensibilidade das pessoas e

deve se resignar a aceitar o que vier (se vier) e como vier (...) No segundo

caso, a obrigatoriedade da ação solidária é constitutiva do direito social:

aqui quem requer da solidariedade tem o direito de obtê-la (...) o garantidor

e executor da atividade solidária como obrigação de todos, e a prestação de

socorro como direito de todos, é o Estado (ibid., 2003:166).

Efetivamente, enquanto a atenção às necessidades por via das políticas

sociais do Welfare State se rege por um princípio universalista – todos

contribuem para financiar esses serviços e assistência -, a saída destas

respostas da órbita estatal reforça a substituição paulatina da solidariedade

baseada em direitos universais pelas formas particulares e voluntárias de

solidariedade (...) (ibid.:167).

Outro termo bastante utilizado é organização não governamental, nomenclatura

que no Brasil é freqüentemente identificada para designar organizações que lutam

pela defesa de direitos sociais e pela cidadania. A designação nasce nas Nações

Unidas para designar organizações com quem seriam mantidas relações de

cooperação para o desenvolvimento15.

No Brasil, seu surgimento fica evidenciado na década de 1970, durante a ditadura

militar. Campo de ação e trabalho de militantes políticos, sua formação no contexto

brasileiro se dá a partir dos centros de assessoria aos movimentos populares. Nos

anos 1990, seu universo ampliou-se.

Essa denominação é também utilizada com significado mais amplo, ou seja, todas

as organizações que não são governamentais. A partir de suas práticas e discursos

podem ser identificadas como campo da filantropia ou da cidadania, ou ambos. Nesta

15 Dirce Koga. O tecer-se das ONGs, 1995:64. O termo ONG é novo no contexto brasileiro (...) . Principalmente, com o evento da RIO 92 (também divulgado como ECO 92), a Conferência sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio Centro, reuniu representantes de 189 países, julho/92 (...) Paralelamente, então, reuniram-se no Aterro do Flamengo estes representantes de ONGs., para discutir os mais diferentes aspectos do chamado ‘desenvolvimento sustentável’, o que culminou com a confecção de um importante tratado das ONGs (...) passou a ser um nome divulgado pela mídia, comentado nos meios acadêmicos e institucionais. Trata-se de uma designação reconhecida internacionalmente, a qual nós importamos, sem contudo ter-se a devida clareza do seu conteúdo.

54

categoria é comum estar um conjunto de denominações que identificam várias

organizações jurídicas de caráter privado e sem fins lucrativos.

O quadro abaixo sintetiza as classificações apresentadas por Falconer (1999:39):

1.1.1 Nomenclaturas utilizadas internacionalmente

AUTOR DENO-MINAÇÃO

NATUREZA

Salomon & Anheier

Setor de Caridade (Charitable Sector)

Provenientes de doações caridosas. Enfatiza a origem dos recursos. È comum que instituições inglesas sobrevivam, quase totalmente, de recursos financeiros do Estado ou até de rendimentos de atividades comerciais.

Idem Setor Independente

Utilizado nos EUA – Apresenta o setor como um universo distinto e independente, tanto do governo quanto do setor empresarial. Entretanto, seus recursos freqüentemente provêm destes setores com os quais mantém vínculos.

Idem, também citado por Montaño (1999) referindo-se a vários autores

ONGs - Organizações não governamentais

Mais difundido na Europa e nos chamados países de 3º mundo, incluindo o Brasil. Mais utilizado pelas agências multilaterais e entidades internacionais de desenvolvimento. Não é normalmente utilizado para abranger o leque das sem fins lucrativos, mas um sub-conjunto destas. Imprecisão decorre da negativa contida no termo.

Salomon & Anheier

Setor Sem Fins Lucrativos (nonprofit sector)

Mais utilizada nos EUA. Aponta uma das características mais universalmente aceitas: não têm finalidade de lucro. Como também as autarquias e agências governamentais, a rigor, podem ser classificadas como nonprofits, torna-se necessária uma dupla qualificação: não-governamental/sem fins lucrativos.

55

1.1.2 Uso comum no Brasil, América Latina e Europa

Falconer, 1999: 41 e Montaño, 2003:181) Fernandes, 1994 in Montaño, 181

Organizações Filantrópicas/ Obras Sociais:

Prestadoras de serviços sociais normalmente associadas à tradição religiosa judaico-cristã e à motivação religiosa da caridade.

Falconer:41 Organizações da Sociedade Civil

Maior aceitação em diversas partes do mundo, pelas limitações dos outros nomes e por serem consideradas fora do âmbito do Estado e do mercado. Segundo o relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil, compõem esse setor no Brasil: as organizações sem fins lucrativos e instituições filantrópicas, instituições de caridade e assistência, associações voluntárias, ONGs e fundações privadas. Situam-se em zona fronteiriça entidades como sindicatos e estão fora do setor o mercado e as religiosas stricto sensu.

As denominações mais comuns no campo da Assistência Social que encontramos

no Brasil são aquelas arroladas por Landim (in Koga, 1995):

• sociedades sem fins lucrativos, ou organizações, ou entidades sem fins

lucrativos;

• associações;

• entidades filantrópicas, beneficentes, ou de caridade;

• organizações não governamentais – ONGS;

• fundações.

Segundo Falconer (1999:94), as principais forças que desenharam o setor no

Brasil foram:

• o setor formado por instituições religiosas e entidades ligadas a igrejas

• as organizações não governamentais e novos movimentos sociais

• os empreendimentos “sem fins lucrativos” no setor de serviços

• o setor para-estatal e nascido sob a tutela do Estado

• o setor das fundações e setores empresariais.

Estima-se que há no Brasil cerca de 400 mil ONGs registradas e cerca de quatro

mil fundações (cf.Exame, 2000:23 – a partir de dados da FGV-SP, in Montaño,

2003:205).

56

Dados da Receita Federal de 1991 apontaram cerca de 220 mil entidades

registradas como “sem fins lucrativos”, das quais 29,1% eram beneficentes, religiosas

e assistenciais; 23,3% esportivas ou recreativas; 18,6% culturais, científicas e

educacionais; 4,4% associações e sindicatos de empregados; 2,9% associações e

sindicatos de empregadores; 1,8% associações de autônomos ou profissionais liberais

e 19% outros (cf. Landim, 1999:74 e 84, in Koga, 1995).

Estudos recentes têm realizado uma aproximação e categorização desse conjunto

de entidades, principalmente no caso da Assistência Social, sendo ainda insuficientes

para o aprofundamento de sua tipologia e caracterização e para a apreensão de sua

complexidade, motivações e valores.

2. Entidades e organizações de assistência social

Parcela do conjunto das organizações sem fins lucrativos é a de entidades e

organizações de assistência social, cujas origens já foram apontadas e que possuem

particularidades conforme a configuração que assumem, embora uma análise mais

aprofundada de seu perfil seria necessária, a partir de sua inserção, vinculação,

missão, natureza dos serviços que presta e os próprios impactos dos mesmos sobre a

população usuária.

Segundo Faleiros

(...) as entidades de assistência social têm fundadores de várias classes

sociais, sendo a maioria religiosos, destacando-se também, empresários,

professores, profissionais liberais, assalariados, donas de casa, como Maria

Dalva dos Santos, fundadora do abrigo Santa Bárbara e São José, no Rio de

Janeiro, para crianças carentes (Faleiros, 1997:4).

A remissão a seus fundadores é uma das questões a considerar na análise de seu

perfil e das relações nas quais se inscrevem, cujos atores estão vinculados a grupos

com interesses e filiações diversificadas: culturais, econômicos, eleitoreiros, sociais

em processo de enfrentamentos na dinâmica das contradições sociais e da

construção dos conflitos e consensos sociais (ibid. 1997).

No Brasil, o próprio Estado estimulou ao longo da história a criação das entidades

e organizações de assistência social, ao transferir para as mesmas a responsabilidade

pelo atendimento à população e desobrigando-se de oferecer respostas diretas. Esse

estímulo ocorreu pelo reconhecimento de sua missão, como de “utilidade pública” e

57

por uma política de subvenções e transferências para a prestação de serviços, cuja

regulação se iniciou nos anos 1930.

A atuação das organizações sem fins lucrativos antecedeu a do Estado que,

segundo Falconer, somente entrou em cena devido à incapacidade das primeiras em

atender a demanda pelos serviços públicos (op.cit., 1999: 71).

Segundo Faleiros, as leis regulam a fundação e funcionamento de entidades, mas

também essas, “como movimento da sociedade, ao articular-se e fazer pressão

também dão uma direção para formulação ou reformulação das leis” (Faleiros,

1997:8).

É difícil distinguir os conceitos de filantropia e benemerência, expressos nas

denominações das organizações na Constituição de 1988. Tais denominações se

confundem com assistência social, mas é necessário apontar que incluem as

organizações de saúde, educação e de assistência social que se vinculam ao atributo

sem fins lucrativos e a gratuidade e não exatamente a natureza de seus serviços.

Assim, observa-se que o conceito entidades beneficentes de assistência social,

contido nas disposições gerais da Seguridade Social, inclui o de entidade e

organização de assistência social, por força de legislações complementares e

ordinárias, tais como a Lei 8.212 de 24.07.91 e a LOAS.

Então

(...) toda entidade de assistência social habilita-se a ser entidade beneficente

de assistência social, porém nem toda entidade beneficente de assistência

social é entidade de assistência social, visto que a primeira é uma

interpretação extensiva dos contornos da Política Pública da Assistência

Social estabelecidos nos artigos 203 e 204 da CF/88 e na LOAS (CNAS,

2005).

A Lei 8.212, que regulamenta o artigo 195 da Constituição que define o

financiamento da seguridade social e isenta de contribuição para a seguridade as

entidades beneficentes de assistência social, estabelece:

Art. 55 – São entidades beneficentes de assistência social aquelas que

promovem a assistência social beneficente, inclusive educacional e de saúde,

a menores, idosos, excepcionais ou pessoas carentes (...)

Em seu artigo 1º, a LOAS define que a Assistência Social é política de seguridade

social não contributiva que se realiza através de um “conjunto integrado de ações da

iniciativa pública e da sociedade”.

58

E estabelece em seu artigo 3º:

Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que

prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos

beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e

garantia de seus direitos.

Há uma distinção entre entidades que visam o benefício mútuo, tais como

sindicatos e associações de categorias profissionais e aquelas que visam o benefício

público, em cuja natureza se inserem as de assistência social.

Dentre as diretrizes da LOAS está “a primazia da responsabilidade do Estado” na

condução da política de Assistência Social, em cada esfera de governo. Na

organização da política se reconhece que as organizações e entidades de assistência

social integram o sistema descentralizado e participativo, hoje definido como SUAS –

Sistema Único de Assistência Social (definido e conceituado pela Norma Operacional

Básica – NOB/SUAS, 2005, apresentada pelo Ministério do Desenvolvimento Social

ao CNAS e aprovada pela Resolução n. 130 de 15.07.05).

A NOB/SUAS 2005 incorpora as organizações e entidades de assistência social na

constituição, desenvolvimento e consolidação da rede de socioassistencial definida

como

(...) conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade que

ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a

articulação dentre todas estas unidades de provisão de proteção social sob a

hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade

(NOB/SUAS, 2005).

É significativo o número de serviços desenvolvidos em parceria com as

organizações de assistência em convênios com o poder público, por intermédio dos

órgãos gestores da Assistência Social.

Parceria é um dos termos pelos quais se denomina a cooperação firmada entre

organizações privadas e o Estado, financiada por este último, para o cumprimento de

responsabilidades públicas nas atenções à população que demanda serviços de

Assistência Social.

O SUAS exige regulação estatal, normatização e monitoramento dos padrões de

atenção. Segundo a Política Nacional de Assistência Social de 2004, cabe

ao poder público conferir unidade aos esforços sociais a fim de compor uma

rede, rompendo com a prática das ajudas parciais e fragmentadas,

59

caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral, com

padrões de qualidade passíveis de avaliação (PNAS/2004).

O CNAS aprovou resolução em 2005 propondo a regulamentação do artigo 3º da

LOAS, respondendo a um movimento da sociedade, articulado em torno da discussão

da política de Assistência Social. Tal demanda fundamenta-se na expectativa de

diferenciar as entidades e organizações de assistência social do grande campo das

chamadas filantrópicas e beneficentes, onde se localizam as organizações de saúde,

educação e assistência social e que compõem esse universo caracterizado pelos

atributos da entidade e não pelos resultados esperados de seu trabalho. Por suas

características de prestação de serviços e atenções aos segmentos pauperizados, esse

conjunto é confundido como de assistência social (CNAS, 2005).

Caracterizar as organizações de assistência social pode ser uma etapa na

construção de seu vínculo com o sistema de proteção social pública, para sua

certificação e para o acompanhamento e avaliação pública dos resultados de suas

prestações e daquelas realizadas diretamente pelo poder público, a partir de

definições mais objetivas de responsabilidades em padrões de qualidade, compatíveis

com as necessidades de seus beneficiários.

Referida resolução do CNAS define as entidades como:

organizações de interesse público, voltadas à promoção, atendimento e

defesa de direitos, que atuam na esfera pública, devendo estar

comprometidas com o conceito democrático de fim público.

Conseqüentemente, as entidades devem garantir os princípios de

democracia: transparência e controle social; mecanismos internos de

gestão; direção colegiada; conselho de gestão; publicização dos dados;

sistema de avaliação; participação do público beneficiário das ações nas

decisões e assembléias; etc. (CNAS, 2005).

O conceito explicitado no documento é que as entidades de assistência social são

autônomas em relação ao Estado e podem desenvolver ações complementares a ação

estatal. No entanto, não o substituem na função de garantir políticas sociais.

A referida Resolução explicita ainda que as entidades são parceiras

instituintes da cidadania social através da convalidação de uma política

pública, financiadas por um orçamento público, ampliando a ação pública

do governo e, desta forma, fortalecendo o caráter público que gera direitos.

As organizações devem participar democraticamente dos espaços públicos

60

de controle social e prestar contas de suas ações quando acessam o fundo

público (CNAS, 2005).

A resolução define as entidades e organizações de assistência social como aquelas

que, constituídas sem fins lucrativos, realizam de forma continuada “serviços,

programas e projetos de proteção social, de assessoramento e defesa de direitos”, no

âmbito da proteção social, vigilância social e defesa de direitos de cidadãos e famílias

em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social, conforme preconizado pela

legislação e demais instrumentos de regulação em vigor (CNAS, 2005).

3. O fim público: a gestão de parcerias no campo da Assistência Social

A finalidade pública está explícita nas normas vigentes e na intenção do CNAS,

quando as organizações estabelecem parcerias com o poder público para compor o

SUAS e prestam serviços por delegação do Estado ou quando sua atividade é

reconhecida pela emissão de títulos e financiamento indireto.

O fim público não é caracterizado de forma muito precisa na literatura e na lei.

Vamos buscar inicialmente os conceitos presentes na Constituição de 1988 que

estabelece como finalidades da República servir à coisa pública e ao interesse comum

e como objetivos:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades

sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,

idade e quaisquer outras formas de discriminação.

A cultura republicana baseada na idéia de cidadania plena é mal desenvolvida no

Brasil, em face das formas bem desenvolvidas do favor e do patrimonialismo. As

discussões sobre a moderna cultura republicana, baseada no conceito de cidadania e

democracia, segundo Carlos Guilherme Mota (1990),

(...) só recentemente começaram a alcançar resultados palpáveis (na

Constituinte, nos movimentos de base, na criação de novos partidos, etc.) Tal

conceito emerge das cinzas da ideologia da Cultura Brasileira –

desmobilizadora, com seu cortejo de ‘valores brasileiros’ (‘democracia

racial’, ‘homem cordial’, ‘ideologia do favor’ etc.).

61

O fim público supõe a política pública ancorada nos princípios fundamentais do

regime republicano e democrático, ou seja, da supremacia do bem comum sobre o

interesse particular de indivíduos ou grupos, a supremacia da Constituição e das leis

sobre a vontade dos governantes e a responsabilidade no exercício de funções

públicas.

O fim público ancora-se nos princípios democráticos da soberania popular em

que o poder funda-se direta ou indiretamente no consentimento do povo – e dos

direitos humanos – que são exigências de igual respeito aos valores fundamentais da

pessoa humana, independentemente das diferenças de sexo, raça, classe social,

religião, nacionalidade, etnia e origem cultural (Comparato, 1994).

Conforme já ficou demonstrado na discussão apresentada até aqui, os sistemas de

proteção não existem fora do Estado, embora não dependam exclusivamente dele.

(...) isto significa dizer que não se pode lutar por direitos ou por mais

proteção social ‘contra’ o Estado ou de costas para ele. A progressão da

cidadania (...) não pode se efetivar apenas a partir de dinâmicas societais

como se no social houvesse apenas virtude (...) As próprias políticas sociais,

aliás, são um elemento ativo da dialética Estado/sociedade, expressando,

como se costuma dizer, as condensações objetivas da correlação de forças

em cada fase histórica (Nogueira 2001: 28).

Na gestão das políticas públicas e da política de Assistência Social, o Estado

vincula-se à necessidade da participação da sociedade, seja na formulação, na

execução e no controle social, o que requer um Estado democrático e que funcione

como

(...) “centro” indutor, gerador de uma política concertada, de uma direção

consistente, de uma coordenação continuada. Requer um Estado que

redistribua e promova a equalização das regiões e dos grupos sociais,

corrigindo as desigualdades. Requer um “centro” capaz de construir

capacidades gerenciais tanto em seu próprio âmbito quanto nos âmbitos

descentralizados, de modo a garantir a operacionalização dos programas.

Um “centro”, enfim, que difunda informação e inteligência, que avalie e

monitore, organize e dinamize, que participe ativamente das diferentes

etapas do processo de efetivação das políticas públicas (Nogueira, 2001:30).

A perspectiva que se coloca é a constituição da esfera pública no desenvolvimento

das políticas sociais, como parte integrante do processo de democratização e

fortalecimento do Estado e da sociedade, pela participação nos processos de decisão e

62

no usufruto dos bens produzidos socialmente. Aqui, a esfera pública é compreendida

como uma construção histórica

(...) tecida no interior das relações entre sociedade política e sociedade civil,

que visa ultrapassar a dicotomia estatal-privado com a instauração de uma

nova esfera capaz de introduzir transformações, nos âmbitos estatizados e

privados da vida social, resultando daí um novo processo de interlocução

pública (Raichelis, 2000:74).

Segundo a autora, a esfera pública estende-se para além das esferas estatais e

envolve o conjunto das organizações parceiras do Estado que deve ter a primazia da

responsabilidade por inscrever os interesses coletivos da população. E ainda pondera

que o Estado não se associa automaticamente ao público e o privado não se confunde

com o mercado, ainda que esteja permeado por interesses de sujeitos privados.

Nesse estudo, as entidades e organizações de assistência social em sua relação

com o Estado, para a oferta de atenções à população e defesa de seus direitos, não se

confundem com o mercado.

O privado é aqui representado por um conjunto heterogêneo de entidades

que se distinguem das organizações puramente mercantis ao exercerem

papel de intermediação na prestação de bens e serviços não-contributivos,

que não derivam da inserção do beneficiário no mercado de trabalho (ibid.,

2000:29).

A discussão do público e privado não se coloca no âmbito do presente trabalho,

embora seja importante considerar que a conceituação de público tem larga tradição

histórica com uma dinâmica crescente de interpenetração do público pelo privado e

vice-versa. No caso dos países latino-americanos é baixa a presença dos diferentes

interesses sociais no plano nas decisões políticas, pois, conforme Raichelis

O intenso processo de privatização e de feudalização dos Estados nacionais

na América Latina revela o processo de modernidade inconclusa, que

associou continuamente patrimônio e poder, gerando a cultura de

apropriação do público pelo privado (Raichelis, 2004:8).

Em seu significado normativo, o conceito de público remete ao interesse de todos,

ao reconhecimento do direito de todos à participação na coisa pública.

Isso interpela a sociedade, e não apenas o Estado. O público é uma construção

social e um resultado a ser alcançado e o Estado é a realização do público, mas só

na medida em que represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva (ibid.,

2004:9-10).

63

A noção de público é frágil na América Latina e nem chegou a se constituir. Por

essa razão, a construção da esfera pública apresenta-se como um imenso desafio,

considerando, ainda a visão neoliberal que estimula a organização autônoma de

interesses particularistas que pode pulverizar a ação de sujeitos políticos e reforçar a

ação de lobbies bloqueando a constituição de esferas públicas (ibid., 2004: 10).

A sociedade brasileira vive de modo singular as contradições entre o estatal e o

privado, onde a concepção republicana de público não se afirma e consolida.

O público (no sentido de estatal) na história brasileira foi marcado (...) pela

dominação oligárquica da troca como favor, base de um entranhado

clientelismo. Por outro lado, até os dias de hoje, o pacto das oligarquias com

as chamadas elites modernas vem assegurando a estabilidade do poder

vigente. Numa simbiose típica, persistem relações de troca de favores

políticos por benefícios econômicos e de favores econômicos por benefícios

políticos. Mesclam-se o velho e o novo, sem rupturas radicais (ibid.,

2004:17).

Uma das características do Estado brasileiro é a ausência de controle social

efetivo. A construção da esfera pública supõe a democratização da sociedade e do

Estado para enfrentar as desigualdades sociais e constituir direitos de cidadania.

Alguns aspectos são desafios na construção da esfera pública no Brasil. Primeiro,

há uma face gerencial na configuração do Estado brasileiro:

(...) algumas das dificuldades presentes podem ser enfrentadas com o que

se costuma chamar de “tecnologia de gestão”, algo referido ao incremento

das habilidades e conhecimentos técnicos com os quais se pode melhorar a

performance do aparato público (...) (Nogueira, 1999, in Raichelis,

2004:20).

Os problemas do Estado também têm faces referidas

(...) às suas estruturas, ao padrão organizacional e à cultura que tipifica

suas instituições (...)

Há ainda uma dimensão constitucional (...) que se traduz em revisão ou

reforma da Constituição. E há, enfim, uma face imediatamente política,

vinculada às capacidades societais, às filosofias e aos estilos de governo,

às relações Estado/sociedade, aos valores públicos e democráticos, ao

sentido da política e de suas instituições, dentre as quais o Estado (ibid.,

2004:20).

Outro ponto a considerar, conforme Pereira, é a perspectiva de descentralização e

participação na configuração das políticas sociais e da política de Assistência Social

64

que deve ser mais claramente definida, ainda mais que esses conceitos e práticas, não

sendo unívocos, envolvem conteúdos com significados diversos e, dependendo da

perspectiva política dos interlocutores, podem conduzir a políticas de privatização e

descompromisso público com as necessidades sociais (Pereira, 1996:82).

Tais discussões e formulações são suficientes para caracterizar e orientar o fim

público a ser atribuído à parceria Estado e organizações de assistência social? Como

se expressa essa finalidade nos resultados que se pretende junto à população? Diz

Faleiros que

Defender direitos humanos e suprir necessidades humanas básicas é

proteger a própria humanidade como fim público essencial de toda entidade

a ser considerada como de assistência social. Assim não se restringe ao

interesse mútuo, mas contempla a perspectiva de todos os explorados,

excluídos e destituídos (Faleiros, 1997:10).

A construção do Sistema Único de Assistência Social – SUAS supõe a ruptura com

o paradigma conservador que organiza a Assistência Social sob a égide do

assistencialismo e pelo princípio da subsidiariedade, benemerência e filantropia. Tal

construção deve pautar-se no conceito constitucional do direito socioassistencial

como proteção e seguridade social com caráter universal e regulada pelo Estado como

seu dever e direito do cidadão.

Os serviços prestados pelas organizações inscritas, matriculadas ou credenciadas

pelo poder público são parte do SUAS e, como tal, são regulados pelas mesmas

diretrizes, procedimentos e normas da política pública. Construir o SUAS supõe

construir a unidade da política, sua conexão e hierarquia e, dentre outras questões, a

(re) conceituação da relação de parceria entre o Estado e as organizações de

Assistência Social.

A relação das entidades e organizações de assistência social não se restringe

apenas à relação financeira e de concessões de recursos materiais ou de pessoal

(traduzida em renúncia fiscal)16, mas implica uma relação política de inserção nas

políticas públicas, na participação da sociedade em sua formulação, monitoramento e

controle social.

Conceber a Assistência Social nessa perspectiva não implica diluir a

responsabilidade estatal por sua condução, ao contrário, remete ao seu papel ativo

16 Segundo observação de Faleiros: 1997: O Estado precisa deixar de tratar benevolamente as entidades de beneficência num círculo vicioso da reforço do assistencialismo. O reverso do assistencialismo das entidades é o assistencialismo do Estado para com elas.

65

para garantir direitos e efetivar a política segundo os parâmetros legais que a

definem. Partindo desse enunciado, há uma longa construção a ser desenvolvida.

66

CAPÍTULO IV – A proteção social de Assistência Social

1. A Assistência Social como política pública

A Assistência Social é uma das políticas sociais brasileiras e, como tal, possui

especificidades quanto às garantias que deve oferecer à população que a ela tem

direito. Articulada às políticas do campo da proteção social e às demais políticas

públicas, seu horizonte é a universalidade da proteção social e a defesa e extensão de

direitos humanos e sociais.

Como já vimos, suas ações são atravessadas por ambigüidades e contradições

próprias de sua constituição como processo de ajuda a cargo da sociedade,

desenvolvida de forma diversificada e fragmentada e permeada pelos mesmos

processos que configuram a política brasileira e, nela, a política social pública.

Além de sua recente instituição como direito é sujeita a instabilidades e

descontinuidades que caracterizam a alternância de poder no Brasil, assentado em

instituições frágeis e, cada vez mais, com baixa capacidade de produzir respostas

competentes, ágeis e efetivas.

Tais fatores foram agravados pelas tendências neoliberais de reduzir o custo da

produção de serviços – que no caso da Assistência Social e, particularmente no

município de São Paulo, ocorreu pela sucessão de governos autoritários e sem

identidade com o ideário da política pública de direitos. Isso rebateu no esvaziamento

de seus quadros, pela ausência de concursos públicos e pela terceirização de serviços,

o que trouxe rebatimentos na produção de suas experiências.

Essa tendência fez com que até hoje, e sobretudo no campo da Assistência Social,

tenha sido difícil desenvolver experiências de gestão que produzam resultados

replicáveis, de básica tecnológica e científica. Nessas bases, tal conhecimento tem se

produzido apenas fora dos limites institucionais da administração direta de São

Paulo, que convive, no geral, com certa obsolescência em seus padrões de serviços e

de gestão político-administrativa.

O governo municipal não pode se omitir nas respostas que deve oferecer às

demandas sociais que emergem pela expressão que assume a questão social em São

Paulo. Essa responsabilidade tem sido diferenciada, conforme a orientação de cada

governo.

67

Ao longo dos anos observa-se uma crescente responsabilização dos governos

municipais pela despesa com políticas sociais, principalmente após a Constituição de

1988, quando houve uma descentralização maior de recursos e de responsabilidades

da União e dos Estados para os municípios. As transferências constitucionais

aumentaram, através do Fundo de Participação dos Municípios e da receita obtida

pelo Imposto de Circulação de Mercadorias – ICMs. Ao mesmo tempo, os municípios

passaram a investir maior volume de recursos próprios nas políticas sociais,

sobretudo, em Educação e Saúde.

Na Assistência Social e, no caso de São Paulo, no período de 2001-2004 houve

uma significativa expansão das responsabilidades nesse setor, principalmente, pela

implantação tardia da gestão da Assistência Social conforme determinava a LOAS,

pois, desde sua promulgação, não foram tomadas pelos governos municipais do

período de 1993-2000 (Paulo Maluf e Celso Pitta) as medidas necessárias para o

reordenamento institucional, conforme preconizavam as normas vigentes. Apenas no

último ano do governo Celso Pitta foi implantado o Conselho Municipal de

Assistência Social, por forte pressão do Fórum de Assistência Social da Cidade de São

Paulo.

No período de 2001-2004 várias medidas foram tomadas para o reordenamento

da gestão, a transferência das creches municipais para a Secretaria Municipal de

Educação e a configuração de novas responsabilidades para a Assistência Social na

municipalização de serviços, criação de novos serviços e expansão de vagas nos

serviços de proteção especial de assistência social.

A Assistência Social, articulada as demais políticas do campo social tem

importante tarefa a desempenhar. Através de suas ações, pode denunciar as

desigualdades, iniqüidades e injustiças sociais da sociedade capitalista e,

indiretamente, tensionar a abrangência da responsabilidade pública e da

democratização do Estado, incluindo novas pautas de inclusão social. Segundo

Sposati,

Apontar a perspectiva de repolitizar a esfera social pública e nela tensionar

o alcance do status de cidadão aos excluídos não significa obscurecer os

conflitos contidos nessa relação. Concretizar a igualdade, própria da

cidadania, conflita com a sociedade de desigualdades, o que põe luzes nas

discriminações/apartações próprias do processo de exclusão/inclusão social

ali contido. Este processo provoca tensão as regulações postas à partida na

68

esfera pública e exige uma nova institucionalidade democrática para o

Estado (Sposati, 2004:35).

O paradigma conservador e o paradigma da justiça social se expressam nas

formas que assumem os governos brasileiros. Nos municípios essas formas se

materializam no contato direto com as pressões e demandas sociais e nas respostas

oferecidas pelo poder público, sobretudo em suas escolhas e em sua condução,

principalmente, diante das políticas sociais, quando são identificadas as concepções

presentes e os pontos de clivagem entre os dois paradigmas, sobretudo na Assistência

Social e no trato da questão social. Segundo Sposati

A luta entre o trabalho e o capital não é assunto da moralidade privada, e

sim da justiça social e pública (...) Para o paradigma da justiça social cabe

ao Estado exercer pressão para as mudanças necessárias na sociedade,

afiançar a atenção para as necessidades sociais. A concepção da justiça

social supõe o acesso fora do mercado e, independentemente da situação de

trabalho (...) ( 2001:75).

A Assistência Social é obrigatória como dever de Estado, o que a difere de ações

de ajuda que não produzem direitos e portanto não são judicialmente reclamáveis.

A Assistência Social não pode ser pensada fora do contexto da política social

brasileira, cujas concepções e práticas tem convivido com a simultaneidade de

conquistas e retrocessos. Entretanto, a explicitação da responsabilidade estatal por

sua provisão e a perspectiva da universalização dos acessos traz para a Assistência

Social a possibilidade de transitar do assistencialismo para o campo dos direitos de

cidadania.

Essa perspectiva se encontra na direito constitucional à proteção social que deve

ser garantida pelas políticas do tripé da Seguridade Social: Assistência Social, Saúde e

Previdência Social.

Entre os direitos declarados e sua efetivação há um longo caminho a percorrer.

No caso da Assistência Social, é importante reafirmar constantemente as concepções

que a orientam como efetivadora de direitos sociais e superar a cultura conservadora

presente nesse campo.

Admitir a responsabilidade pública pela Assistência Social, não exclusivamente

estatal, implica resignificar as parcerias constituídas no âmbito dessa política e

superar a prática da subsidiariedade que atribui ao Estado somente o papel de

69

financiador das iniciativas sociais de organizações privadas não lucrativas. (Sposati,

2001:75).

Há um longo transito no sentido de superar o conservadorismo presente na

relação tradicional entre o Estado e a filantropia, mas também presente na burocracia

estatal. Sposati pondera que as vias do paternalismo e da conquista de direitos não

são pólos antagônicos

No caso brasileiro, essas vias não são pólos duros e politicamente

antagônicos, mas, muitas vezes, imbricados e apresentando diferentes

intensidades e mediações entre um e outro. Por exemplo, a caridade

religiosa é mais próxima ao paternalismo, todavia pode também negá-lo e

reivindicar o cumprimento de um direito humano, fazendo transitar sua

posição político-ética de um lado para o outro. Entre os praticantes da

caridade vamos encontrar, e ao mesmo tempo, protagonistas de ambos os

pólos e múltiplos mediadores que chegam até a ser parceiros da execução de

políticas públicas e da exigência democrática do cumprimento dos direitos

sociais, enquanto outros permanecem sob a orientação da benesse (Sposati,

2004:31).

Diante do reconhecimento de necessidades sociais dos segmentos subalternizados

da sociedade, construir a Assistência Social como política pública é uma tarefa que se

impõe, desde a afirmação de novos paradigmas até as definições das garantias que

deve oferecer, seus compromissos éticos e políticos, suas funções, os resultados que

deve produzir e um sistema de gestão coerente com tais definições.

2. A segurança social na política de Assistência Social

É importante termos presente o significado atribuído a essa política pública,

ancorado em seus princípios de:

– supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de

rentabilidade econômica;

– universalização dos direitos sociais (...)

– respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a

benefícios e serviços de qualidade (...)

– igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de

qualquer natureza (...)

70

Na discussão e implementação de um sistema que confira organicidade à política,

qualidade em suas prestações e acessos com equidade, é necessário que se discuta e

se efetive uma política de parcerias fundamentada nos princípios, diretrizes e

objetivos da política pública.

As respostas da Assistência Social à população que dela necessita tem nos

apontado algumas questões para análise:

a) Seus resultados e efetividade não são conhecidos e, muitas vezes, são

questionados;

b) Não há suficiente preocupação na identificação de demandas e necessidades

sociais e ofertas de respostas compatíveis em quantidade e qualidade na perspectiva

da universalidade do acesso;

O Sistema Único de Assistência Social – SUAS, tal como está hoje concebido

e pautado nos direitos constitucionais, exige que as provisões da Assistência

Social sejam prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob

vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e garantia de

direitos e de acesso a esses serviços, programas e projetos sob sua

responsabilidade.

Essas garantias se efetivam por um conjunto de seguranças sociais

consubstanciadas em uma rede de programas, projetos, serviços e benefícios voltados

para a proteção social e o atendimento de necessidades sociais da população usuária

dessa política.

Compreender, assim, a Assistência Social significa descartar a perspectiva

chamada de “compensatória”, definida apenas como a diminuição dos impactos da

acumulação e da exploração e instituí-la sob o paradigma da proteção social, pública

(conf.Faleiros, 1997).

De acordo com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004, a

proteção social de Assistência Social tem a direção do desenvolvimento humano,

integral e social e dos direitos de cidadania. A NOB/SUAS-2005 que definiu o

Sistema Único de Assistência Social – SUAS e os parâmetros para sua gestão e

financiamento, estabelece que a proteção social de Assistência Social tem por

garantias: a segurança de acolhida; a segurança social de renda; a segurança do

convívio ou vivência familiar, comunitária e social; a segurança do desenvolvimento

da autonomia individual, familiar e social e a segurança de sobrevivência a riscos

circunstanciais.

71

Seus usuários são definidos como

todas as famílias, indivíduos e grupos que se encontram em situações de

vulnerabilidade e riscos, em decorrência da perda ou fragilidade de vínculos

de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades

estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal

resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou não acesso às demais

políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de

violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária

ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e

alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco

pessoal e social (PNAS/2004).

Assume, portanto, a Assistência Social um padrão de cobertura de necessidades

sociais cumprindo o dever constitucional de compor o sistema público de seguridade

social, constituído para a segurança social dos cidadãos, sendo o Estado o provedor

de proteções coletivas e redutor de riscos.17

A necessidade de proteção é um imperativo para viver em sociedade. A

insegurança é tanto a insegurança social como a insegurança civil. “Ser protegido

nesta esfera significa estar ao abrigo das peripécias que ameaçam degradar o

estatuto social do indivíduo”, ou seja, a mercê do risco social, caracterizado como

“um evento que compromete a capacidade dos indivíduos de assegurar por si

mesmo sua independência social” (Castel, 2005:27).

Castel distingue dois grandes tipos de proteção. A proteção civil que garante as

liberdades fundamentais e a segurança dos bens e das pessoas e a proteção social que

oferece cobertura contra riscos, que exemplifica como “a doença, o acidente, a

velhice sem recursos, as circunstâncias imprevisíveis da vida que podem culminar,

em casos extremos, na decadência social” (ibid., 2005:7).

Fala-se em erosão do sistema de segurança social desde os anos 1980, pela

instabilidade no trabalho, conforme já tratado neste estudo, e que colocaram

indivíduos e grupos em situação de vulnerabilidade social e de incertezas face ao

futuro.

Daí uma insegurização em face do futuro e uma confusão que também

podem alimentar a insegurança civil, sobretudo em territórios como as

17 A segurança é uma existência antropológica de todo indivíduo, mas sua satisfação não pode ser resolvida exclusivamente no âmbito individual. É também uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos os seus membros. As políticas sociais representam um dos instrumentos especializados para cumprir esta função (Villalobos, 2000:58, in Sposati, 2004:44).

72

periferias onde se cristalizam os principais fatores de dissociação social

(ibid., 2005:59).

Os riscos e as vulnerabilidades sociais não decorrem da responsabilidade

individual, mas de um conjunto de condições estruturais de desigualdades

socioeconômicas e políticas e da ausência de proteções sociais. A insegurança social

não deve ser atribuída apenas ao crescimento da pobreza e da exclusão social, mas

também à redução e desqualificação de serviços e benefícios públicos.

As incertezas da vida, de acordo com o pensamento liberal, devem ser enfrentadas

e respondidas por cada um, de acordo com suas possibilidades. “Frase esta em rumo

contrário à de Marx: a cada um de acordo com suas necessidades”. É preciso o

compromisso coletivo da sociedade com os riscos sociais da população (Sposati,

2004: 43).

São algumas das necessidades sociais que devem ser providas pela Assistência

Social e sustentadas pelo orçamento público e, para tanto, se impõe a tarefa de

desenvolver estudos que explicitem e analisem as situações que tornam os cidadãos

mais sujeitados ao risco e à vulnerabilidade social.

Koga refere-se à pesquisa do Núcleo de Estudos Populacionais (Nepo) da

Unicamp – Campinas, que desenvolve o conceito de vulnerabilidade enquanto um

atributo social para repensar, em contraponto, os conceitos de risco e perigo

(...) a vulnerabilidade diz respeito preponderantemente às situações de vida

das pessoas nas suas relações com as condições imperativas de vida. Ou

seja, uma mesma condição de risco pode atingir diferentes setores de uma

cidade, mas dentre estes alguns se encontram mais vulneráveis a tal risco do

que outros (...) (Koga, 2003:131).

A base material da vulnerabilidade é definida pelo econômico que, no entanto, é

insuficiente para explicá-la, pois também se associa ao processo de discriminação

social.

(...) onde o mercado ‘é o produtor mais amplo da própria discriminação’.

Aquele que não tem poder de consumo é discriminado, excluído, apartado e,

por decorrência, vulnerável. Conseqüentemente a vulnerabilidade virá da

idade, do desemprego, da etnia, do gênero, do território, da representação

política, etc. (Sposati, citando Francisco de Oliveira, 2001:143)

Inscrita no campo dos riscos e vulnerabilidades sociais, além de provisões

materiais, a Assistência Social deve oferecer meios para o reforço da auto-estima,

autonomia, inserção social, ampliação da resiliência aos conflitos, estímulos à

73

participação, eqüidade, protagonismo, inclusão social e conquista de cidadania, ou

seja, necessidades que vão além da reprodução material da vida, mas se referem a

necessidades relacionais. Sposati cita Gough, Ian e Doyal (1991:97-121) que

(,,,) propõe ainda que a preservação da vida humana e o desenvolvimento

da autonomia sejam obrigações básicas da vida humana. Responder à

satisfação mínima de necessidades supõe, para o autor, eliminar o

sofrimento brutal e capacitar as pessoas a sobreviverem. A esta preservação

humana deve se somar o desenvolvimento da autonomia para afiançar

condições de liberdade e opção (2004:43).

Uma das pautas que tensiona hoje o desenvolvimento da Assistência Social como

política pública é a construção de um sistema público, regido por um padrão

continuado de benefícios e serviços, mesmo que sob governos diferentes, e

contraponto dos modelos de programas e projetos descontínuos e focalizados, de

forma a superar o empirismo presente neste campo.

Conforme defende Sposati, cuja posição assumimos neste estudo, a Assistência

Social brasileira tem um conteúdo próprio que decorre de sua construção

constitucional como seguridade social e de seus padrões básicos de cobertura, o que

contraria a posição que a compreende como processante de outras políticas sociais

(cf.Sposati, 2004).

Múltiplas ações sociais governamentais têm sua gênese no âmbito da

assistência social. Este fato histórico-político (...) deu uma conotação à

assistência social com processante de políticas sociais. Isto equivale dizer

que ela seria afiançadora de mérito, avalizadora pela técnica da condição

coletiva de necessitado ou algo similar (...) (2004:38)

Nessa perspectiva, a Assistência Social não teria conteúdo específico, pois apenas

operaria o trânsito para a inserção em outra política social. Tal se coloca inclusive nas

indagações de muitos formuladores e executores da política social, pois caso

ocorresse plena cobertura e funcionamento das políticas consideradas “básicas” a

Assistência Social deixaria de existir como setorial e se manteria como ação que

operaria o transito para as demais políticas.

Sem dúvida, uma das provisões fundamentais no campo da Assistência Social é a

de constituir o processo de travessia dos usuários para oportunidades e acessos

oferecidos por outras políticas. No entanto, a Assistência Social opera provisões e não

apenas processos e, como tal, não se confunde com o âmbito do serviço social como

74

profissão. Suas provisões devem provocar aquisições materiais, institucionais, sociais

e socioeducativas para redução e prevenção de riscos sociais.

É verdade que o modelo de política social existente no Brasil é extremamente

setorializado e fragmentado. Junta-se a isso a constituição de várias projetos-piloto e

programas de governo que esvaziam políticas continuadas, realocam recursos e criam

e superpõem estruturas administrativas que coexistem desarticuladas. É tarefa

premente do Estado promover reformas para superar dicotomias, evitar a

superposições e dispersão de recursos e propor medidas articuladoras, fazendo

funcionar adequadamente as especificidades e garantindo suas conexões.

Todas as políticas sociais devem operar a referência e contra-referência

interna e externa. Este processo não é de exclusividade de determinada

política social, mas de todas aquelas que possuem a leitura integral e

integradora de necessidades sociais. A intersetorialidade é, ao mesmo

tempo, objeto e objetivo das políticas sociais, e como tal o é também da

assistência social (ibid., 2004:39).

3. O modelo de gestão da Assistência Social brasileira

A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS define a primazia da

responsabilidade do Estado na condução da Assistência Social e propõe que sua

gestão seja efetivada através de um sistema assumido hoje pelo poder público e

referendado pela sociedade organizada por meio das Conferências de Assistência

Social e demais instâncias de pactuação e articulação como Sistema Único de

Assistência Social – SUAS.

A necessidade de adotar para a Assistência Social um regime próprio de gestão,

portanto, é demanda da sociedade, no sentido de efetivar o direito constitucional à

proteção social através de um sistema, assim definido no artigo 6º da LOAS:

As ações na área de assistência social são organizadas em sistema

descentralizado e participativo (...)

A construção e consolidação desse sistema foi pauta de discussão entre atores

governamentais, não governamentais, conselheiros, pesquisadores, professores e

trabalhadores sociais, durante os 12 anos de existência da LOAS, adquirindo um

caráter mais incisivo nas IV e V Conferências de Assistência Social realizadas em

dezembro de 2003 e dezembro de 2005, respectivamente.

75

O SUAS é uma construção histórica, fruto de lutas e iniciativas de gestores,

pesquisadores e de organizações de assistência social que construíram experiências e

a base que hoje permite conceituá-lo e caminhar para sua existência de fato.

A ausência de um regime próprio nacional de gestão é uma das explicações para a

coexistência de práticas nem sempre convergentes em propósitos e coerentes com os

direitos constitucionais.

Definido pela Norma Operacional Básica – NOB/SUAS de julho de 2005 como

um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, o SUAS tem por

função o conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social

brasileira.

Dentre suas definições, está a de regular em território nacional,

a hierarquia, os vínculos e as responsabilidades do sistema de serviços,

benefícios, programas, projetos e ações de assistência social, de caráter

permanente e eventual, sob critério universal e lógica de ação em rede

hierarquizada de âmbito municipal, estadual e federal (NOB/SUAS, 2005).

Essa norma operacional aAssume a assistência a partir dos resultados que produz

na sociedade – e tem potencial de produzir – como

Política pública de direção universal e direito de cidadania, capaz de alargar

a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de

acordo com suas necessidades e independente de sua renda, a partir de sua

condição inerente de ser de direitos (NOB/SUAS, 2005).

O direito à Assistência Social independe da contribuição prévia do cidadão e deve

ser provido pela contribuição de toda a sociedade devendo a Assistência Social se

ocupar de

Prover proteção à vida, reduzir danos, monitorar populações em risco e

prevenir a incidência de agravos à vida face às situações de vulnerabilidade

(NOB/SUAS,2005).

Dentre outras definições dessa norma operacional estão as funções da Assistência

Social a partir das proteções que deve afiançar (Proteção Social Básica e Especial), de

monitoramento e vigilância de riscos sociais e defesa de direitos socioassistenciais.

A proteção social de Assistência Social consiste no conjunto de ações, cuidados,

atenções, benefícios e auxílios ofertados através do sistema para redução e prevenção

do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e

76

à família como núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relacional e tem por

direção o desenvolvimento humano e social e os direitos de cidadania

A rede socioassistencial que opera o SUAS é composta pelos entes federativos,

pelos órgãos de gestão direta, indireta e pelas organizações de assistência social

vinculadas ao SUAS que através de ação articulada ofertam proteção social

hierarquizada entre básica e especial, e ainda, por níveis de complexidade

(NOB/SUAS-2005).

São inúmeros os desafios para fazer avançar a política de Assistência Social em

direção à constituição do SUAS.

A rede socioassistencial, com base no território, constitui um dos caminhos para

superar a fragmentação existente na política, tendo como perspectiva responder à

diversidade, complexidade, níveis de cobertura, padrões de financiamento e alcance

gradativo de um novo patamar de oferta de serviços para obtenção de resultados

positivos para a população, reduzindo a distância hoje existente entre a rede existente

e aquela necessária.

Outro desafio, já discutido neste estudo e apoiado em Raichelis (2004) consiste

na constituição da esfera pública no campo das políticas sociais, o que pressupõe a

democratização do Estado e o fortalecimento e ampliação dos mecanismos de

participação da sociedade no controle e nas decisões.

A NOB/SUAS-2005 se assenta em um pacto de gestão entre os entes federativos.

Para além dos objetivos e diretrizes declaradas nesse instrumento normativo, sua

efetivação remete ao reordenamento dos entes para efetivar tal compromisso, o que

pressupõe responsabilidades, investimentos, unidade de concepção e ação integrada.

Supõe assumir que o Estado é responsável pela efetivação dos direitos do cidadão e

deve ser ao mesmo tempo gestor estratégico, fornecedor de recursos, regulador,

produtor direto de serviços e indutor da inclusão social na sociedade.

A Assistência Social deve responder de forma racional e planejada, com qualidade

e quantidade necessária face às demandas a determinadas necessidades sociais

através de uma rede de serviços continuados e deve avançar na qualificação de seu

trabalho técnico, com suporte científico-metodológico para garantir resultados em

suas ações. Isso remete a constituir, como mecanismo de gestão do SUAS, um

programa de ingresso e qualificação de pessoas, a compor um quadro estável e

qualificado de servidores da administração direta e, inclusive, das organizações

parceiras do SUAS.

77

Esse aspecto pode alavancar a aliança necessária para a construção de uma rede

pública, nem estatal e nem privada, definindo os limites da provisão direta e daquela

prestada pelas organizações de assistência social, conveniada e mantida com os

recursos públicos.

As formas que se utilizarão para demarcar e instalar o SUAS poderão incentivar

uma cultura democrática entre seus agentes, centrada nos direitos, no

reconhecimento do bem público e da cidadania ou poderão incentivar apenas

procedimentos de gestão que reiterem a ordem disciplinadora e burocrática.

As formas de regulação ora adotadas e em andamento devem incorporar e

discutir as experiências desenvolvidas pelas organizações de assistência social, na

perspectiva de uma nova forma de relação entre o Estado e essas organizações, a

compor uma rede com propósitos comuns e padrões de avaliação de resultados

construídos coletivamente. Em relação a expectativa de impactos dessa política é

importante observar, conforme Sposati que

As pessoas precisam ser consideradas capazes inclusive de escolhas para

seus destinos, ainda que suas chances precisem ser construídas (...) .

É preciso ainda ter claro que, em face das condições perversas da sociedade,

algumas pessoas não terão condições de superar a força dos mecanismos de

exclusão, necessitando de apoio contínuo, do suporte familiar ou mesmo do

mercado de trabalho subsidiado. É uma inverdade entender que nestes casos

as pessoas se sentirão culturalmente separadas do resto da sociedade (ibid.,

2004:44-45).

É possível e necessária uma política ativa de Assistência Social que resignifique a

vida, segundo Sposati

a dignidade, a resistência, o ‘empowerment’ dos ainda estruturalmente

excluídos. A auto-estima, a capacidade de decidir e pertencer, ao lado da

extensão da proteção social aos riscos na sociedade de violência, precisam

ser ativados, ainda que pareça uma luta de David contra Golias nesta

sociedade de mercado (ibid.2004:44-45).

78

Então quando o dia escurece

Só quem é de lá sabe o que acontece

Ao que me parece prevalece a ignorância

E nós estamos sós

Ninguém quer ouvir a nossa voz

Cheia de razões calibres em punho

Dificilmente um testemunho vai aparecer

E pode crer a verdade se omite

Pois quem garante o meu dia seguinte

(...) Pânico na Zona Sul

Pânico (...)

(Pânico na Zona Sul,

Mano Brown, do Racionais MC’s, 1992).

CAPÍTULO V – A Assistência Social em São Paulo

1. São Paulo: pobreza e desigualdades sociais

São Paulo é uma cidade complexa, terra do trabalho e de grande concentração do

capital, onde riqueza e pobreza convivem lado a lado. Sua vasta oferta de

oportunidades se apresenta de forma intensa e cruel para a imensa maioria da

população que dela não pode usufruir.

A exclusão social, econômica e cultural aqui se concentra fortemente nas franjas

da cidade que, à semelhança das periferias de outras metrópoles do Brasil, foram

formadas por populações que – expulsas de seus territórios de origem ou buscando

melhores condições de vida – se instalaram de qualquer forma num lugar que não

lhes pertencia.

Os territórios de inclusão, por sua vez, já não ocultam as situações de pobreza e

vulnerabilidade, expressão de múltiplas ausências: de renda, de trabalho, de

condições de moradia, de oportunidades de acessos, enfim, as situações da população

que vive em condições de sofrimento e indignidade.

79

A pobreza urbana é um fenômeno heterogêneo, de múltiplas dimensões, com

forte componente de segregação socioespacial que se revela de forma flagrante na

cidade de São Paulo. Alguns dados demonstram a intensidade dos problemas

urbanos no resto do país.

Os índices de pobreza e indigência no Brasil são altos, apesar de estudo da PNAD

ter constatado sua queda. Sonia Rocha declara, comentando essa pesquisa, que

“houve redução inequívoca da pobreza e da indigência” (no país). No entanto, essa

queda é maior no campo que nas metrópoles, “fazendo com que a pobreza e a

indigência sejam freqüentemente fenômenos urbanos e metropolitanos”. 18

Sonia Rocha, em outro estudo realizado com base na PNAD, revela que na região

metropolitana de São Paulo a proporção de pobres passou de 41% para 41,6%,

variação que parece pequena, mas que demonstra terem migrado para essa condição

214 mil pessoas. Dos pobres instalados nas dez grandes metrópoles do país, 35,8%

estavam em São Paulo em 2004 – esse percentual era de 34,5% em 2003.19

Explicando as razões da pobreza em São Paulo, Sonia Rocha diz que o emprego

aqui evoluiu menos do que em outras regiões. “São Paulo só não gerou mais pobres,

porque a população cresceu menos”. Quanto ao rendimento, que ficou estável em

2004 no Brasil, caiu no conjunto das metrópoles, especialmente em São Paulo e no

Rio. A pesquisadora argumenta ainda, que as transferências governamentais para a

população mais pobre (programas sociais) tiveram menos impacto em São Paulo do

que no resto do país, já que seus valores são únicos para todas as regiões e o custo de

vida não. Isso vale também para a relação salário mínimo e seu impacto sobre a

pobreza.20

Com relação ao perfil da desigualdade socioeconômica brasileira, a desigualdade

de renda aumentou em dois de cada três municípios brasileiros na década de 90. Em

18 Folha de São Paulo: 01.01.2006, divulga dados da Pesquisa do IBGE – PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) mostrando que o percentual de pobres em relação ao total da população baixou de 44,3% em 1992, para 33,2% em 2004. Nas metrópoles, esse decréscimo foi menor, ou seja, de 38,7% e nas áreas rurais, a pobreza caiu de 52,7%, em 1992, para 35,4%, em 2004. O percentual de indigentes no Brasil caiu de 16,6% em 1992 para 8% em 2004. Já nas metrópoles, o percentual de indigentes era de 30,5% de sua população (A indigência é medida pela incapacidade de adquirir alimento para satisfazer as necessidades diárias de cerca de 2.200 calorias – parâmetro estabelecido como o mínimo necessário, segundo a FAO – Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação). 19 Folha de São Paulo: 29.01.2006, divulga dados de Pesquisa de Sonia Rocha, do IETS (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade), com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Rocha traçou uma linha de pobreza que, para São Paulo, correspondia a um rendimento familiar per capita de R$ 250,70, valor que se diferencia conforme cada região do país, sendo mais baixo onde o custo de vida é menor. 20 Pesquisa em site do IPEA sobre Emprego e Renda – Boletim de Conjuntura, dezembro de 2005, revela: Taxa de desemprego em % em Outubro de 2002: 11,2; 2003 12,9; 2004, 10,5; e 2005, 9,6.

80

23 unidades da Federação, o índice é pior em 2000 do que era em 1991.21 Estudo do

IPEA mostra, no entanto, que embora persistam níveis de desigualdade acentuados

no Brasil, o ano de 2004 foi o menos desigual nos últimos 20 anos. Apesar da renda

média do brasileiro ter caído quase 5% entre 1995 e 2004, houve melhoria de bem-

estar porque sete em cada dez brasileiros tiveram ganhos nos critérios analisados. O

mercado de trabalho foi o principal responsável pela redução da desigualdade social

no Brasil entre 1995 e 2004; a diminuição da diferença dos rendimentos de pobres e

ricos contribuiu com pouco mais de ¾ da queda da desigualdade e o restante, coube a

programas de transferência de renda, principalmente o Bolsa-Família.22

A expressão da desigualdade na cidade de São Paulo é potencializada pela

quantidade de seus habitantes, embora por seus números médios possua bom nível

de desenvolvimento em relação a outras cidades brasileiras.

Para desenvolver políticas públicas em São Paulo é necessário aprofundar a

compreensão sobre a forma de viver de seus habitantes, em cada um de seus

territórios, e conhecer as vulnerabilidades e necessidades sociais presentes, para além

da questão de seus rendimentos.

São Paulo é o maior centro produtor de serviços e oportunidades de consumo.

Combina uma história de belos projetos que são seus símbolos, como Pacaembu,

Parque Ibirapuera, Masp, Anhangabaú e o urbanismo de risco, os distantes bairros,

sem os atributos de cidade e que vão sendo construídos pelo trabalhador (Sposati,

2001:92).

A ocupação periférica ocorreu em loteamentos precários, desprovidos de infra-

estrutura e serviços, onde predomina a casa própria autoconstruída. O trabalhador

(...) fez a casa em mutirão, pavimentou as ruas em mutirão, criou segurança

em mutirão. Obter condições de vida mais ou menos adequadas depende do

suor do rosto coletivo para além das horas de trabalho de cada um na

labuta pelo magro salário. Neste modelo perverso, a segurança e os padrões

básicos de qualidade de vida não existem. Pior ainda, esta população é, em 21 Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2003. Única exceção feita a Roraima, onde caiu de 0,65 para 0,62 e Rondônia, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, onde a medida de desigualdade de renda manteve-se estável. O Estado mais desigual do Brasil passou a ser Alagoas, cujo índice de Gini aumentou de 0,63 para 0,69. O Estado menos desigual continua sendo o de Santa Catarina, a despeito de uma pequena elevação no incide de Gini de 0,55 para 0,56 (BRASIL 0,602). 22 Folha de São Paulo, 05.03.06 divulga Estudo Distribuição de Renda no Brasil de 1976 a 2004 do pesquisador Sergei Soares do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Ministério do Planejamento, com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios). A desconcentração dos rendimentos do trabalho e o aumento de salário mínimo foram responsáveis por 3/4 da queda da desigualdade e os programas de transferência de renda por ¼. Outro dado, obtido no Atlas do Desenvolvimento Humano, revela o Índice de Gini da Distribuição do rendimento mensal das pessoas com rendimento de 1981 a 2004 no Brasil que se alterou de 0,583 em 1981 para 0,559 em 2004.

81

sua maioria, invisível para a legislação urbana, pois é,

simplesmente,considerada clandestina (ibid.2001:92).

A retração das taxas de crescimento não alterou as condições de vida da

população da cidade. Na década de 90, dos 96 distritos que compõem o município,

mais da metade (53), justamente os mais bem dotados de infra-estrutura perderam

população. Em vinte anos, os dez distritos mais centrais da cidade perderam 230 mil

habitantes. Grajaú e Parelheiros, na área de proteção de mananciais, receberam mais

de 200 mil habitantes.

Entre 1991 e 1996, cresceu a população dos distritos de Anhanguera (129%),

Cidade Tiradentes (68,94%), Iguatemi (50,18), Parelheiros (48%) e Grajaú (40%).

Cresceram ainda, a taxas de 10% a 27%: São Rafael, Jardim Helena, Lajeado, Vila

Curuçá, Itaim Paulista, E.Matarazzo, Brasilândia, Cachoeirinha, Tremembé, Perus,

Jaraguá, Vila Andrade, Pedreira, Jardim Ângela, Marsilac.

Enquanto no centro vivem quase 500.000 habitantes, na região leste estão mais

de 3,5 milhões; no norte 2 milhões; no sul, outros quase 3 milhões, na sudoeste

500.000 e oeste outros 500.000 (ibid.2001: 188).

Essa disparidade no crescimento da periferia já se fazia observar desde o período

1940-1960, enquanto o trecho urbano da metrópole apresentava sua população

aumentada em 171%, seus arredores cresciam 364% impulsionados pelo que se

convencionou denominar posteriormente padrão periférico de urbanização ou padrão

periférico de crescimento urbano (Bonduki, SP, 2004).

Esse período foi determinante na configuração espacial da metrópole paulistana,

quando a cidade se compactou com a verticalização, a área urbana se expandiu e a

ocupação periférica se impôs como estratégia de moradia, com forte relação com a

posição de São Paulo na vanguarda das transformações do parque industrial

brasileiro.

Quanto à força industrial de São Paulo, Rolnik assinala que houve uma redução

da participação da indústria metropolitana na força industrial total do Estado de São

Paulo, de 64% em 1980, para 52% em 1990 e, no município, passou de 36% para 22%

no mesmo período. Tais dados poderiam evidenciar a “desindustrialização” da

cidade. Porém, a indústria de transformação brasileira ainda apresenta grande

concentração no Estado, passando de 98.082 estabelecimentos, em 1996, para

101.628, em 2001. A metrópole concentrava 50% desses estabelecimentos em 1996 e

passou a concentrar 47% em 2001. Para o município, esses valores são 37,1% e 32,5%

82

respectivamente em relação ao Estado (Pesquisa de Emprego e Desemprego –

SEADE/Dieese, 2003, in Rolnik, SP:2004).

Aumentou o setor terciário, sobretudo no município de São Paulo, onde

atividades e serviços relacionados à gestão, coordenação e organização respondem,

em 2000, por 22,9% do valor adicionado fiscal total do município. Por esses dados,

Rolnik conclui que a cidade ainda é hoje um dinâmico centro industrial, e não

apenas uma suposta ‘metrópole terciária’ conforme análises do início dos anos 90. O

município concentra hoje mais de 1/3 do valor adicionado produzido pela indústria

da região metropolitana (ibid., SP:2004).

São Paulo centraliza cada vez mais as operações financeiras e sedia as maiores

empresas de comunicação. Aqui persistem dois circuitos de economia: o superior –

que trabalha com as mais avançadas tecnologias, em espaços modernizados – e o

inferior – que responde a diversos papéis ligados à economia de baixa renda. As

novas territorializações da produção também revelam a modernização das empresas

mais capitalizadas, em geral transnacionais e globalizadas, associada à precarização

do trabalho nas micro e pequenas unidades (ibid., SP:2004).

São Paulo distanciou sua população de incluídos e excluídos. O Mapa da

Exclusão/Inclusão Social da cidade de São Paulo trata das condições de vida das

pessoas vinculadas ao território onde vivem e demonstra que

As desigualdades sociais, políticas e econômicas associadas à exclusão social

levam à apartação social. A realidade de São Paulo tem demonstrado que o

comportamento de apartação social é um processo de discriminação tão forte que

torna as pessoas insensíveis diante da situação de certos grupos humanos (ibid.,

2001:145).

A exclusão econômica é um dos pilares da desigualdade. Em São Paulo, a

concentração de renda dá-se de uma forma tão discrepante que acumula riqueza em

alguns lugares e muita pobreza em outros.

(...) para cada chefe de família de Cidade Tiradentes que ganha 20 ou mais

salários mínimos existem 260 chefes de família do Morumbi ganhando a

mesma quantia (ibid.:146).

O exame da condição de vida nos 96 distritos paulistanos revela que em 76%

deles a situação majoritária é de exclusão social. São 8 milhões de habitantes, 81% do

total, que vivem em 73 distritos onde predomina a exclusão, contra só 1,8 milhão

83

(19%) instalados em 23 distritos onde predomina a inclusão. (...) nas beiras está a

população que mais luta pela vida (ibid.:147).

Identificando o risco social, o estudo aponta a incidência de homicídio juvenil,

sendo os dez distritos mais expostos a esse problema:

- Sé, São Rafael, Jardim Ângela, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Cidade Ademar,

Iguatemi, Cachoeirinha, Jardim São Luís, Grajaú.

O “alpinismo social” é o sonho de jovem em ser modelo, jogador de futebol,

músico, cantou ou contraventor, escalando o cimo de um cume que lhe é

invisível das profundezas do poço em que estão Lajeado ou Iguatemi (ibid.,

2001:152)

A situação de maior presença de risco social tem subjacente uma questão

fundamental: a ausência do Estado nesses pedaços.

Na condição de terras de fronteira, esses pedaços são espaços de identidades

difusas, como se ocupados por seres abandonados de São Paulo. A

população se quer visível e o Estado as quer ocultar (ibid., 2001:159)

A violência incide com maior força, desqualificando áreas já desfavorecidas. É a

cidade dualizada, a partir da grande exclusão territorial: Jd. Paulista e Jd. Ângela,

Cidade Jardim e Cidade Tiradentes, Higienópolis e Paraisópolis: só quem conhece a

cidade consegue entender como nomes tão parecidos podem designar territórios tão

diferentes (cf. Rolnik, SP:2004).

O fantasma da violência afeta principalmente a convivência urbana, pois produz o

enclausuramento que, segundo Rolnik, dissolve a cidade de fronteiras abertas,

(...) que dava a possibilidade concreta do desenvolvimento humano

individual e coletivo por meio da intensidade de trocas e interações. As

fronteiras internas assumiram a materialidade física dos muros, grades e

guaritas, sitiando a cidade e confinando os cidadãos (...) (ibid., SP:2004).

Ainda sobre o fenômeno multifacetado da violência urbana nas últimas

décadas, diz Frúgoli

(...) tem sido o aumento do tráfico de drogas articulado por quadrilhas que

vêm gradativamente ocupando principalmente bairros periféricos

precários, estabelecendo relações de opressão sobre os moradores e

enfraquecendo movimentos comunitários – cujo epítome é o Jd Ângela (...)

(Frúgoli Jr., SP:2004).

84

O autor assinala outras mudanças nesse quadro sociocultural, quanto aos padrões

de interação social na metrópole e que denotam o declínio do espaço público, pela

criação de espaços de convívio marcados pelo acesso público sob controle privado,

tais como os shoppings centers. Por outro lado, indica a ocupação de espaços que vão

a outra direção, tais como feiras e festas populares no Bexiga, Parque da Água

Branca, Vila Madalena (...) (ibid. SP, 2004).

Outro estudo – o Mapa da Vulnerabilidade Social e do Déficit de Atenção a

Crianças e Adolescentes no Município de São Paulo – à semelhança do primeiro,

identificou situações de vulnerabilidade social de forma detalhada, pois agrupou os

13.120 setores censitários existentes na cidade.

A vulnerabilidade social nesse estudo foi entendida não apenas do ponto de vista

socioeconômico, mas também demográfico, consideradas as várias etapas do ciclo de

vida. Além desses indicadores captou situações de risco tais como: agravos à saúde,

gravidez precoce e jovens vítimas de homicídio.

Demonstrou que a denominada altíssima privação localiza-se em 401 setores e a

alta/altíssima privação em 3.313, o que corresponde a 25% do total dos setores ou

29% da população da cidade, ou seja, são mais de 3 milhões de pessoas vivendo em

situação de alta vulnerabilidade social, conforme o quadro abaixo:

Tabela I

Classificação dos agrupamentos de setores censitários pelos indicadores de vulnerabilidade

Agrupamentos setores censitários

% população %

grupo 1 (nenhuma privação) 1.110 8,5 660.287 6,3 grupo 2 (privação muito baixa) 2.392 18,2 1.642.744 15,8 grupo 3 (baixa privação e idosos) 2.295 17,5 1.705.694 16,4 grupo 6 (média-baixa privação e idosos) 1.551 11,8 1.183.717 11,4 grupo 4 (média privação e adultos) 2.459 18,7 2.162.920 20,8 grupo 5 (alta privação e jovens) 784 6,0 779.509 7,5 grupo 7 (alta privação e adultos) 2.l28 16,2 1.867.466 18,0 grupo 8 (altíssima privação e jovens) 401 3,1 399.312 3,8 subtotal de alta/altíssima privação (5, 7 e 8) 3.313 25,3 3.046.287 29,3 Total 13.120 100 10.401.649 100

Fonte: SAS/CEM-Cebrap, 2003

Pela utilização de menor unidade de medida, este estudo permitiu identificar

alguma incidência de alta e altíssima privação em distritos de maior inclusão social.

Ambos os estudos apontam indicadores que sobrepõem fatores de exclusão nas

periferias de São Paulo. Ainda assim, é preciso não reforçar as teses de bolsões de

85

pobreza. Em São Paulo há o convívio, no mesmo território, de situações sociais

discrepantes.

Há também, os trechos da cidade que são

(...) fissuras no território da cidade onde vivem aqueles que não estão

enraizados nos pedaços: os homens, mulheres e crianças que habitam as

cavernas metropolitanas, o oco das pontes, os buracos, as galerias

subterrâneas e abandonadas (Sposati, 2001:97).

Segundo Frúgoli Jr., a noção de periferia ganhou em complexidade. Há ocupação

de grupos populares nas áreas centrais, em moradias precárias e chegam também às

regiões periféricas alguns grupos de maior poder aquisitivo, em busca de áreas de

exclusividade (in SP 2004).

A riqueza do Morumbi convive com suas favelas e a população que vive nas ruas

busca sua sobrevivência em áreas mais ricas.

A expansão urbana de hoje passa a ser determinada por grupos

empresariais que se deslocam para o quadrante sudoeste, evadindo-se dos

centros e deixando prédios desocupados que contrastam perversamente com

a crescente população que vive nas ruas e usa os espaços públicos para uma

rede de relações informais voltadas à sobrevivência. O velho centro, então

bancário e comercial, vai se tornando um problema social (Frúgoli Jr., 2000

in Sposati, 2001:91)

Dos 10,4 milhões de habitantes que São Paulo abriga em seus 1.528,5 Km2, não

estão consideradas as pessoas em situação de rua (adultos, crianças e adolescentes) e

não há o reconhecimento oficial dos bairros populares constituídos através de

ocupações.

Pesquisa contratada com a FIPE pela Secretaria Municipal de Assistência Social

em 2003 aponta o crescimento do número de pessoas em situação de rua em relação

à outra pesquisa, de 2000. São 10.394 (desses, 60% freqüentam a rede de proteção

social pública, enquanto que em 2000, das 8.706 pessoas em situação de rua, 58%

viviam nas ruas, pois somente 42% tinham vagas em albergues) (SP, Relatório de

Gestão: 2004). Para os olhos da política de Assistência Social temos, portanto, uma

cidade maior.

Segundo Sposati trata-se de uma cidade despedaçada, onde impera a confusão

urbana e a depredação, com uma cultura privatista e individualista.

O dilaceramento atinge, ao mesmo tempo, forma e conteúdo. Calçadas

tornam-se forasteiras, perdem a identidade de circulação e de encontro e

86

abrigam, como trastes e dejetos, um mix de crianças, drogas, restolhos de

construções, adultos abandonados, árvores destratadas e mutiladas, buracos,

parafernália de descontínuos equipamentos, pichações, mesclados a cheiros

de urinas vindos de inexistentes banheiros públicos (Sposati, 2001:11).

O modelo concentrador de riqueza que gera no Brasil uma das maiores

desigualdades socioeconômicas, em São Paulo é exponenciado pelo volume de seus

habitantes. A densidade populacional da cidade a torna diferente de todas as outras

do Brasil. Em números absolutos, nada é comparável.

Tabela II População da cidade de São Paulo 23

Anos População

1765 20.873

1772 21.272

1798 21.304

1803 24.311

1816 25.486

1836 21.933

1872 31.385

1890 64.934

1900 239.820

1920 579.033

1930 890.000

1940 1.326.261

1950 2.198.096

1960 3.666.701

1970 5.924.615

1980 8.493.226

1991 9.646.185

1996 9.839.436

2000 10.405.867

2005 * 10.927.985

* População estimada em 01.07.2005 IBGE

23 Dados coletados de: Sposati, op.cit.1988; ibid. 2001, SP Metrópole em transito, 2004. site IBGE.

87

Pouquíssimas cidades no mundo contam com tão elevado número de moradores.

Atingir a qualidade de vida em São Paulo passa também por assumir sua quantidade

e, conseqüentemente, por ser a cidade governada com estrutura e mecanismos de

gestão compatíveis com sua dimensão.

Comparativamente:

� 71% dos municípios brasileiros têm até 20.000 habitantes;

� Além de São Paulo, no Brasil somente Salvador, Belo Horizonte e Rio de

Janeiro têm mais de 2 milhões de habitantes;

� Apenas 11 cidades têm população entre 1 e 2 milhões;

� A população da cidade de São Paulo supera a de Estados brasileiros;

� Os habitantes de São Paulo comparam-se a populações de países como

Portugal, Bélgica, Hungria ou Grécia.

� Distritos da cidade, como Grajaú que possui 300 mil habitantes,

correspondem à cidade de Florianópolis-SC (Sposati: 2001 e Koga:2003).

Trânsito insuportável, violência e miséria nas ruas, depredação ambiental,

ocupação irregular do solo, paisagem agressiva

Muitos afirmam que só vivem ou vêm à cidade por necessidade ou pelas

oportunidades que ela propicia. Pesquisa realizada em 1999, quando a auto-

estima dos paulistanos atingiu o ponto mais baixo, revelou que dois em cada

três moradores gostariam de se mudar. (...) talvez o que mais orgulhe os

paulistanos seja a agitada agenda cultural, esportiva, gastronômica e de

feiras de negócios (Bonduki in SP, 2004).

A metrópole com sua herança de fraturas expõe fragmentação, precarização,

segregação, desigualdade e violência.

Sob vários ângulos é possível olhar esta cidade desigual que mistura

(...) luxo e pobreza, trabalhos formais e informais, legalidade e

marginalidade, ordem e desvio, racionalidade e loucura, instituições e

improvisações que despontavam agudamente em São Paulo nos fins do

século XIX e estão, entretanto, longe de ser características de um passado

distante (Marta Grostein, SP:2004).

Constituir a universalidade e a qualidade da política social em São Paulo implica

em conhecê-la em sua desigualdade e organizar um sistema que parta de referências e

estratégias (re) criadas para suas dimensões e para os desafios deste milênio.

88

2. A realização da Assistência Social: conjunto integrado de ações de

iniciativa pública e da sociedade

É livre o direito dos indivíduos se associarem para fins de benefício mútuo,

desenvolvimento de práticas de cunho esportivo, cultural, de convivência e, dentre

outras formas, para a prática da ajuda e solidariedade a pessoas e grupos que se

encontram em dificuldades. Nessa modalidade organizaram-se no Brasil as

denominadas organizações sem fins lucrativos, vinculadas a credos religiosos e com

presença preponderante da Igreja Católica. Por prestarem serviços sociais foram

reconhecidas pelo Estado como de relevância pública e obtiveram durante muito

tempo subvenções públicas e contribuições voluntárias de seus componentes e

membros da elite econômica, na forma de donativos e destinação de bens.

O funcionamento das organizações sem fins lucrativos ocorre com ou sem

financiamento governamental, embora grande parte das organizações sobreviva

apenas com financiamento público ou com parcela importante de sua receita advinda

de recursos públicos.

A participação dessas organizações na oferta de atenções de caráter social é

anterior a existência da política pública e, até mesmo, da constituição de organismos

estatais organizados para cuidar da proteção social de cidadãos não inseridos nas

proteções garantidas pela legislação do trabalho.

O reconhecimento pelo Estado da existência da questão social como ameaça à paz

social e à própria reprodução do capitalismo deu origem as primeiras legislações de

proteção ao trabalho. Para a população à margem da sociedade de mercado restaram

respostas oferecidas pela solidariedade voluntária que, com o tempo, não logrou

responder a necessidades e pressões sociais crescentes da sociedade.

A solidariedade coletiva e pública constituiu-se através de sistemas de seguridade

social que cabe ao Estado financiar, prover e regular e se apresentam de várias formas

no Brasil e no mundo, conforme o estágio de desenvolvimento de cada país, seu

modelo econômico e a política social que adota, que está associada à forma como

concebe a proteção social aos seus cidadãos.

No Brasil a seguridade social é tardia e se assenta num modelo de cobertura

seletivo e insuficiente de garantias e seguranças sociais, distante de padrões de

cobertura universal e de promoção de equidade social.

89

A Assistência Social, política não contributiva integrante da seguridade social

brasileira, organizou-se historicamente sobre um conjunto incipiente e disperso de

práticas governamentais e não governamentais, cuja efetividade se desconhece, sem

unidade de propósitos e conexão entre si e de baixa visibilidade para o público como

sistema de garantia de direitos. É a partir desse conjunto que se deliberou construir

um sistema público de segurança social que articule em rede benefícios, serviços,

programas e projetos que respondam a necessidades sociais da população.

Na gestão de serviços e projetos, a parceria com organizações e entidades de

assistência social é realizada mediante convênios. Sempre que há a transferência de

recursos e responsabilidades públicas para as organizações sem fins lucrativos, há

alguma espécie de regulamento a nortear essa relação, materializados por uma série

de exigências de natureza jurídico-administrativa.

O tratamento da certificação e isenção se encontra regulamentado pela

Constituição de 1988, por leis federais, estaduais e municipais, pelo Sistema Único de

Saúde e pelo Prouni – Programa Universidade para Todos. No campo da Assistência

Social, o CNAS é incumbido da regulação e certificação das entidades de assistência

social e regulamentações que instituem e implementam o SUAS. Emite o Certificado

de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEAS (anteriormente de fins

filantrópicos) desde 1959, destinado às entidades de educação, saúde e assistência

social.

Dados do CNAS de 2002 apontam que das entidades registradas com sede na

cidade de São Paulo, 267 eram apenas registradas e 457 possuíam o Certificado de

Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS – que lhes faculta a isenção de

contribuições previdenciárias. No mesmo período, 297 organizações mantinham

convênio com a Secretaria de Assistência Social do município e, dessas, 49,90%

possuíam CEBAS.

Em abril de 2006, relatório do CNAS aponta que há no Brasil 16.795 entidades

beneficentes de assistência social registradas e com CEAS – Certificado de Entidades

de Assistência Social.

Dessas, o Estado de São Paulo é o que possui maior número de organizações

registradas e com CEAS, conforme abaixo especificado, aparecendo em seguida

Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro e por último, Roraima:

90

Tabela III

Entidade e organizações beneficentes de assistência social

Unidade da Federação

Entidades Registradas

Entidades Registradas com

CEAS

Total de Entidades

SP 1.213 2.542 3.755

MG 1.598 1.220 2.818

RS 556 664 1.220

RJ 501 229 1.030

RR 5 3 8

Total de entidades registradas e com CEAS

9.055 7.740 16.795

Se definidas por área de atuação, observamos que Assistência Social é a área que

concentra maior número de entidades com CEAS, correspondendo a 72% do total.

Área de Atuação Entidades com CEAS

Educação 912

Saúde 1.230

Assistência Social 5.346

Outras 252

Em novembro de 2004, o órgão gestor da Assistência Social em São Paulo

registrou 646 convênios e 313 organizações conveniadas.

A regulamentação de parcerias ancora-se em várias legislações, por vezes

sobrepostas e incongruentes entre si. O termo parceria designa várias modalidades de

relação entre o poder público e a iniciativa privada – de caráter lucrativo e não

lucrativo. No âmbito das esferas governamentais esta questão tem tratamentos

diferenciados. Uma dos pontos desse debate é o papel do Estado e sua capacidade de

oferecer com efetividade as respostas que lhe são exigidas.

A regulação nesse campo não é clara, inclusive pela complexidade da questão e

pelos conflitos postos pelos diferentes ideários que orientam as ações de legisladores

e governantes.

As várias formas de regulação estão presentes na cidade de São Paulo.

91

Um exemplo atual ilustrativo da tendência de transferir para organizações sem

fins lucrativos a operação de serviços é a aprovação em 2005 de lei municipal de

iniciativa do Executivo que reconhece a figura de organizações sociais, transfere para

a responsabilidade das mesmas unidades de saúde pública e prevê a transferência de

patrimônio e de trabalhadores. Apoiada na Lei Federal 9.637/98, aprovada na gestão

do presidente Fernando Henrique Cardoso, qualifica tais organizações como pessoas

jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao

ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e

preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. A legislação de São Paulo institui

contratos de gestão e transfere recursos do Estado, sem licitação, desde que realize

atividades públicas.24

O direito à Assistência Social, afiançado pela Constituição e leis complementares,

se realiza por intermédio de gestão descentralizada, com participação da sociedade e

integração de ações governamentais e não governamentais, organizadas em rede

territorializada de atenções, hierarquizada por níveis de complexidade e cobertura,

pela incidência de situações de risco e vulnerabilidade social e por nexos e extensões

territoriais.

O reconhecimento pelo Estado do papel das organizações privadas ocorreu desde

as primeiras formas de auxílios e subvenções e o reconhecimento de sua utilidade

pública, esta última disciplinada por legislação de 1935, até hoje vigente, e conferida

às sociedades, associações e fundações constituídas com o fim de “servir

desinteressadamente à coletividade” na área de educação, pesquisas científicas,

culturais “ou filantrópicas, estas de caráter geral ou indiscriminado” (...)25.

A atuação integrada no campo da Assistência Social está definida pela

Constituição de 1988, em seu artigo 194:

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de

iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os

direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

O inciso 7º deste artigo isenta de contribuição para a seguridade social as

entidades beneficentes de assistência social, segundo exigências estabelecidas em lei,

assim consideradas aquelas que atuam no campo da saúde, educação e assistência

24 Ao lado da legislação das denominadas beneficentes de assistência social foram instituídas duas normas legais na gestão de FHC. A Lei 9637/98 das organizações sociais – OS e que sustentava a proposta de reforma do Estado do Ministro Bresser Pereira e a Lei 9790/99 das organizações da sociedade civil de interesse público – as OSCIPS. 25 Lei no. 91 de 28.08.1935 e Decreto 50.517 de 02.05.61 em vigor.

92

social, sendo que nas duas primeiras é facultada a participação de organizações

privadas de caráter não beneficente.

A regulamentação do direito constitucional à Assistência Social, estabelecida pela

LOAS, define quanto a sua realização:

Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política

de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,

realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e

da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

No geral, há pontos comuns nas regulações que caracterizam as organizações e

entidades beneficentes de assistência social:

� Constituir-se como pessoa jurídica de direito privado e finalidade pública,

constituída sem fins lucrativos (ou fins não econômicos);

� Não conceder direta ou indiretamente, remuneração, vantagens ou benefícios

de qualquer espécie ou a qualquer título, a seus dirigentes, conselheiros,

instituidores, benfeitores ou equivalente;

� Não distribuir resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcela

de seu patrimônio, sob nenhuma forma;

� Aplicar determinado percentual de gratuidade (conforme sua natureza: de

saúde, educação ou de assistência social)Garantir percentual de gratuidade aos

usuários;

� Estar legalmente constituída no país e em efetivo funcionamento;

� Aplicar seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no

território nacional e na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos

institucionais;

� Estar inscrita no Conselho Municipal de Assistência Social do município de sua

sede.

São várias as exigências documentais para a obtenção de registros, certificados e

para a realização de convênios entre o poder público e as organizações sem fins

lucrativos. Tais exigências incluem efetivamente as entidades constituídas e com

certa sustentabilidade e organização técnica, administrativa e contábil.

O estudo realizado pelo NEPSAS (Sposati, 1994:23) sistematiza os vínculos entre

as organizações filantrópicas e o Estado, classificando-os como:

93

a) formalização: reconhecimento da pessoa jurídica através dos instrumentos

CGC e CCM (matrículas no Ministério da Fazenda, prefeituras e INSS);

b) identificação: reconhecimento junto ao CNAS, Estados e prefeituras (registros,

matrículas);

c) vinculação titulada e parceria: vínculos para obtenção de benefícios do Estado

e contratos para prestação de serviços (utilidade pública, CEBAS, convênios);

d) beneficiamento: obtenção de isenções e benefícios – cessão, doação,

subvenção, isenção, imunidade.

É importante assinalar apenas alguns pontos de como se materializa em São

Paulo a cooperação e integração implícitas na legislação que regula a Assistência

Social. Sob quais paradigmas, critérios e formas se estabelece essa relação?

Primeiramente é preciso observar que, a par dos regulamentos e procedimentos

que monitoram a utilização de recursos, a integração com preservação de autonomia

entre os entes federados e as diversas instituições privadas prestadoras de serviços,

vinculadas ou não ao sistema público, exigirá uma condução do poder público que

unifique esforços, propósitos e recursos e coloque em perspectiva a constituição de

uma política de Estado.

Efetivar tais diretrizes e construir a adesão e a conexão de suas partes parece ser

condição para que esse conjunto se constitua como público, tendo como horizonte o

acesso universal para todos os que necessitam, sem discriminação de qualquer

espécie, com critérios transparentes e compatíveis com necessidades coletivas e com

a participação dos vários atores nas esferas de planejamento, controle e avaliação.

Supõe ainda a continuidade de suas prestações, quer do ponto de vista de sua

regularidade, quer do ponto de vista de sua permanência, para que as garantias sejam

publicamente reconhecidas e reclamáveis.

3. Os mecanismos de regulação de parcerias na cidade de São Paulo

Os órgãos gestores de Assistência Social desenvolveram como uma de suas

atribuições a assessoria para a constituição e funcionamento das entidades e

organizações de assistência social, muitas vezes mediante certificações de qualidade e

mérito social e formas de supervisão técnica, administrativa e financeira mais ou

menos organizadas, conforme a estrutura governamental existente.

94

Esta é uma das primeiras constatações do exame do material empírico desta

pesquisa, nos limites deste estudo e da escolha de análise documental, e que nos

permite apontar pontos de reflexão que se reiteram no exame da política pública. No

caso da cidade de São Paulo é evidente que as ações do poder público incentivaram a

constituição, organização, sustentação e expansão de organizações e entidades de

assistência social e até a sua formação como sujeitos políticos.

Os mecanismos de regulação adotados pela prefeitura de São Paulo, por

intermédio do órgão gestor da Assistência Social, são regulares e constantes e se

aperfeiçoaram no decorrer do tempo, apesar de descontinuidades político-

administrativas decorrentes da alternância de governos com orientações diversas

quanto à política pública.

Cabe assinalar, no entanto, que a manutenção de regulações nem sempre

correspondeu a estratégias homogêneas de regulação sob a ótica da política pública.

Nossa prática indica que esse também é um campo onde se desenvolveram e se

desenvolvem esferas paralelas de negociação caso a caso que reproduzem traços do

clientelismo presentes também na própria relação que se estabelece com a população.

Uma das características da descontinuidade político-administrativa observadas

na leitura dos atos do Executivo é o exercício do que poderíamos chamar de

experimentação, revelada por múltiplas iniciativas que se organizam em programas e

projetos de governantes, nem sempre com o horizonte de construir metodologias

sociais ou oferecer respostas às demandas sociais, mas para criar e personalizar

práticas, em detrimento de construções institucionais e sociais.

No estágio atual de evolução da política social encontra-se enfraquecido o papel

do Estado na provisão direta de serviços, pelo desmonte de seus mecanismos de

regulação, construção de saberes e controle, e pelo apoio crescente a iniciativas

privadas. Em decorrência desse movimento, em muitos casos o saber institucional se

torna obsoleto e de baixa efetividade e dessa forma é reproduzido para as ações

mantidas em parceria que carecem de reciclagem e capacitação. Pelo mesmo

movimento, é também no campo privado que se encontram novas tecnologias sociais

e práticas exemplares.

Estamos tratando da construção de uma política sob o paradigma da primazia da

responsabilidade do Estado, o que significa sua responsabilidade em assegurar as

condições financeiras, institucionais e políticas necessárias em seus diferentes níveis

na materialização do direito à Assistência Social. Esta parece ser uma difícil tarefa, na

95

forte contra-corrente de delegação de serviços públicos para agentes privados e de

construção de sistemas, no mínimo, híbridos. Nessa conjuntura, cabem indagações

acerca de qual feição terá o sistema público de Assistência Social. Como construí-lo a

partir de rupturas e fragmentações ocorridas sob ideários de um Estado menor e

permeado por relações que buscam romper com a solidariedade coletiva e pública?

O órgão gestor da Assistência Social no município de São Paulo detém amplo

conhecimento e experiência no que se refere a certificação de entidades e

organizações de assistência social e na constituição de parcerias para a prestação de

serviços pelo instrumento de convênios.

Em todos os instrumentos de regulação analisados se enfatiza a busca de unidade

de propósitos e a mútua expectativa de alcance social de resultados para os usuários.

Uma outra constatação, no caso de São Paulo, é que ao lado do importante

movimento de transferência crescente de responsabilidades para organizações e

iniciativas privadas, foram se qualificando os regulamentos legais e normas técnicas.

O peso dessas normas na construção da política é ainda desconhecido, pois sabemos

do hiato existente entre a norma legal e técnica e sua efetiva realização.

Do ponto de vista de possíveis conseqüências dessas formulações é possível supor

que se constituam em memória institucional apropriada, modificada e que pode fazer

avançar o conhecimento, incorporar o debate acumulado e demandas sociais pela

expansão de serviços e por respostas compatíveis com as necessidades da população.

Nesse sentido, podem corresponder a expectativas e aspirações socialmente

construídas e definir responsabilidades e parâmetros públicos na oferta de bens e

serviços.

Sua existência permite tornar de domínio público as prestações que se dão sob a

forma de cooperação entre o poder público e as organizações de natureza privada.

Conforme a profundidade dessa regulação e na medida que dela participem e se

apropriem os atores envolvidos e sua construção seja adequada ao tempo presente e a

dinâmica social, poderão ser indutoras da melhoria de qualidade da política e até de

sua extensão.

Caso descolada do real, pode se tornar letra morta. Pode também estar dissonante

com estratégias dos governantes que dela aproveitam parte do discurso, ficando

instituídos apenas os mecanismos de controles burocráticos e verificações

documentais sobre a utilização dos recursos públicos transferidos às instituições.

96

No que se refere aos mecanismos que podemos denominar de jurídico-

administrativos, entendemos que as normas produzidas na cidade de São Paulo são

contínuas, eficazes e parecem responder a necessidade de avaliar a correta utilização

dos recursos financeiros aplicados e de sua destinação pública.

Da série histórica examinada, todas dispõem sobre parâmetros quanto a:

• Supervisão do agente público sobre o uso da verba e o atendimento em

quantidade determinada (algumas vezes é citada a preocupação com a qualidade,

embora não determinadas as suas medidas e expressos os seus resultados);

• Exame dos balanços financeiros;

• Natureza de receitas e sua aplicação na finalidade estipulada;

• Demonstrativos de receitas e despesas;

• Manutenção de escrituração contábil e documentos fiscais;

• Planos de trabalho;

• Relatórios de atividades;

• Manutenção e apresentação de documentação que caracteriza a natureza

jurídica da organização: a) Registro no Cadastro Geral de Contribuintes; b) Atas de

assembléia e Estatutos sociais que demonstrem direção colegiada; c) Finalidade não

lucrativa; d) Ausência de apropriação de receitas e vantagens pelos seus

componentes; d) Não remuneração de sua diretoria; e) percentual de gratuidade no

atendimento aos seus usuários, dentre outros.

Embora não tenha sido objeto deste trabalho examinar o período histórico em

que ocorreram as primeiras regulações nesse campo, recorremos ao período pós-30

para buscar a correspondência de legislação federal em São Paulo.

Observamos a ausência ou existência esparsa de registros em formas de decretos

e atos do Executivo municipal. Até 1970, somente foram encontrados atos pontuais

reveladores da manutenção de subvenções e auxílios, cessão de terrenos e concessão

de títulos de utilidade pública.

Data de 1953 o primeiro instrumento legal encontrado (gestão Jânio Quadros)

que dispôs sobre a apresentação de estatutos de instituições que demonstrem

prestação de serviços de educação, assistência social sem finalidade lucrativa para

isenção de imposto. A Lei 11.295 de 21.11.55, promulgada por Juvenal Lino de Mattos,

97

estipulava as condições para que as organizações fossem declaradas de utilidade

pública26.

Foi na gestão do Prefeito Faria Lima (1965) que se realizaram os primeiros

convênios da municipalidade com as organizações de assistência social para o

desenvolvimento do creches para crianças de 0 a 4 anos e em 1967 convênios para

formação de mão de obra.

Na década de 1970, o órgão gestor de Assistência Social ampliou suas

responsabilidades e se estruturou. A primeira menção aos convênios encontrada é de

1977, quando se organizou um setor na burocracia para tratar dessa matéria, embora

estudo de 1989 aponte que os convênios-creche foram avaliados em 1974 pelo

Departamento de Integração Social, que propôs alguns padrões de funcionamento,

freqüência e remuneração.

Em dezembro de 1978, na gestão de Leopoldina Saraiva à frente da Secretaria,

foram editados dois cadernos de circulação pública: o primeiro, Manual de

Orientação à Entidades Sociais, oferecia ampla orientação às entidades nos aspectos

jurídicos e administrativos para a sua constituição, funcionamento e obtenção de

benefícios junto às três esferas de governo: isenções, doações, auxílios e subvenções,

título de utilidade pública e o Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos junto ao

Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, além das condições para firmarem

convênios para a prestação de serviços assistenciais.

O segundo documento, Cadastro de Entidades Particulares do Município de São

Paulo, oferecia orientação a profissionais da Secretaria e de outros órgãos e

publicizou os serviços disponíveis à população, para que os profissionais pudessem

obter referências para o trabalho de orientação e encaminhamentos de usuários.

Posteriormente, as leis e normas que regem a Assistência Social colocaram como

competência do órgão gestor organizar e manter cadastro de entidades, passando o

cadastramento a ser uma função da equipe técnica.

Este documento cita conceito de Assistência Social presente no Plano de Ação de

SEBES de 1975, pág.2:

Como um dos mecanismos corretivos, não apenas para aliviar a pobreza,

mas como instrumento de atendimento às necessidades básicas do

contingente populacional com nível de renda abaixo do mínimo admissível e

26 Esta lei teve a sua última alteração em 1992, que considera sua constituição há mais de 1 ano.

98

de uma promoção social, com vistas a sua integração no processo de

desenvolvimento.

A emenda de 24/01 do artigo 221 da Lei Orgânica do Município de São Paulo

determinou que cabe ao município “manter cadastro informatizado da rede

socioassistencial da cidade com acesso pela rede mundial de computadores” para

compor o sistema de informações sobre a política e subsidiar a ação dos Conselhos e

da rede socioassistencial.

Os trabalhos acima citados revelam a atribuição da Secretaria à época de

assessorar as organizações sociais e incentivar a sua formação. A organização do

cadastro de entidades, por sua vez, ao se constituir como atribuição do órgão gestor,

possibilita o cumprimento de sua missão de construir uma rede qualificada e

integrada de proteção social de Assistência Social, expandir o domínio público da

política e do seu acesso para os usuários e auxiliar no planejamento de metas e

avaliação de resultados.

É também de 1978 o primeiro documento denominado “Normas para o

estabelecimento de convênios” e que enfatizava procedimentos administrativos e

financeiros dessa modalidade de relação: documentação exigida, modelos, fluxos da

solicitação e responsabilidades das partes. Apontava objetivos e horários de

funcionamento dos serviços prestados que revelavam a magnitude da

responsabilidade desse órgão na época.

Em 1986, Decreto do então Prefeito Jânio Quadros estruturou a Secretaria e

dentre suas atribuições estava a de opinar quanto ao mérito social das entidades, em

casos de doações de bens, declarações de utilidade pública e outros benefícios, bem

como emitir certificado de matrícula a entidades assistenciais ou promocionais.

Do conjunto de normas analisadas, um traço presente é a atribuição acima

mencionada, de atestar a qualidade da organização. Essa função persiste como

determinante até o momento presente, onde a ênfase é a avaliação da instituição e

não do serviço prestado e o seu efeito para os usuários. Freqüentemente, se

relacionam atributos que a instituição deva possuir e sua qualidade, atestada pela

figura do mérito social, que é o certificado de qualidade conferido às organizações e

cuja competência é delegada ao profissional de serviço social.

As normas legais e técnicas apontam para a avaliação das entidades como

condição para o acesso a registros e benefícios. Tais normas enfatizam as formas de

cooperação estabelecidas pelo poder público e as organizações, desde que sejam

99

mantidas determinadas características das entidades que revelem o seu caráter

público.

As atenções prestadas pelas organizações são atestadas como relevantes e são

reconhecidas pelo público em geral e pelo público alvo, mas nem sempre são

reconhecidas como participantes da rede de garantias sociais mantidas pelo fundo

público. A ausência de visibilidade quanto ao caráter público das prestações pode

acentuar o ideário personalista e patrimonial que dilui o caráter de dever de Estado e

direito do cidadão.

As normas reguladoras dessa relação apontam a relevância da participação das

organizações nas respostas oferecidas à população e na ausência de condições do

Estado assumir plenamente suas responsabilidades. A exemplo podem ser citados

trechos de normas formuladas pelo órgão gestor municipal:

Em 1986 (sobre o convênio) – prática mediante a qual a ação do poder público é

exercida por terceiros que “decorre de dois fatos importantes e complementares”:

possibilidade de se viabilizar a expansão e “a via através da qual a comunidade,

representada sob a forma de entidades, movimentos ou associações organizadas,

passa a assumir, em conjunto com o poder público, o equacionamento e a solução de

seus próprios problemas”.

Em 1988, sobre o papel do poder público:

Gerador de bens e serviços e articulador das forças e organizações sociais,

reconhecendo a insuficiente da ação da Secretaria devido à crescente

demanda e limitados recursos e que somente uma ação conjunta Estado e

sociedade civil poderá viabilizar, a curto prazo, a expansão do atendimento.

Nessa regulamentações estão implícitas a facilidade de se estabelecerem

convênios e as dificuldades do governo em assumir diretamente os serviços,

relacionadas à instalação de equipamentos sociais: construir, instalar equipamentos e

materiais e promover concursos públicos para o seu funcionamento, além de

preservar e manter o imóvel e o funcionamento do serviço. Além disso, há o

argumento corrente de que o serviço direto é mais dispendioso. Não tivemos acesso a

estudos comparativos que dependem de salários praticados por ambas as redes, bem

como de custos indiretos que o poder público possui para manter todas as suas

atribuições.

Uma questão que decorre de nossa experiência é a maior facilidade com que as

organizações mantêm seu quadro de pessoal e a lotação de profissionais e o

100

conseqüente cumprimento de metas de cobertura no atendimento à população. Uma

das metas da gestão de 1989/92 foi recuperar a capacidade ociosa da rede de creches

diretas encontrada após a gestão de Jânio Quadros. No entanto, a gestão com padrões

de eficácia e eficiência depende do desenvolvimento de capacidades direcionadas

para tais objetivos.

Outra questão a pontuar quanto à função articuladora do Estado colocada pela

norma de 1988 é que essa função é primordial na articulação de redes de atenção,

redes de solidariedade privada e de movimentos e organizações de defesa de direitos

e da qualidade de vida. No entanto, tais movimentos diferem da prestação de

serviços, em cuja relação deve se colocar claramente padrões que disponham sobre a

prestação de serviços, remuneração adequada e controle de resultados.

Entendemos que a colaboração não se dá apenas pela articulação de forças e da

capacidade das “comunidades” resolveram seus próprios problemas. A colaboração

objeto das parcerias aqui tratadas é firmada por convênio de mútua responsabilidade

fixado em termos jurídicos, com exigências de ambas as partes e nas quais a

remuneração pelo custo dos serviços é preponderante na relação estabelecida com as

organizações.

As orientações estabelecidas no geral se denominam diretrizes e normas.

Maria Helena M. de Barros, então titular da pasta na gestão de Jânio Quadros, fez

publicar um documento observando que a política de assistência social “carece de

melhor formulação” e por isso estabelece normas e diretrizes. Esse documento

avançou no estabelecimento de padrões das creches municipais quanto a

instalações físicas, equipamentos e quadro de pessoal. Em 1988, a secretaria

instituiu um grupo de trabalho para discussão com entidades e técnicos das

unidades descentralizadas do órgão.

Na gestão da prefeita Luiza Erundina, a gestora Marta Campos recupera esse

estudo e determina seu aprofundamento através de estudo-diagnóstico acerca da

relação de parcerias. Incorpora ao novo grupo servidores com experiência nesse

trabalho27 e considera a urgência em aperfeiçoar as relações de mútua colaboração,

observando-se por parte de SEBES um padrão claro no tocante aos critérios

para os convênios e liberação de recursos, e, por parte das entidades, o fiel

27 Esse grupo foi presidido por Terezinha Martins Ruzante, que havia participado do grupo de trabalho da gestão anterior e que continuou assessorando o Setor de Planejamento da Secretaria.

101

cumprimento dos termos, especialmente, no que concerne a garantia de boa

qualidade e eficiência na prestação de serviços sociais aos usuários.

Esse estudo ofereceu um diagnóstico a partir de pesquisa realizada nos

equipamentos; avaliação de planos de trabalho; avaliação documental e auditoria da

Secretaria Municipal de Finanças.

É importante recuperar algumas informações que esse trabalho ofereceu:

� As 17 supervisões regionais de serviço social foram criadas em 1977. Antes

disso a atuação da Secretaria era centralizada, apesar de existirem 5 unidades

operacionais regionalizadas;

� A diretriz do período 1984-85 foi “buscar o apoio da sociedade civil para

diversificar as formas de atendimento. Após esse período os serviços conveniados

diminuíram” (referindo-se ao período 84/90);

� desarticulação entre os níveis de governo federal, estadual e municipal;

� Recursos pontuais recebidos do governo do Estado em 1995 e co-

financiamento de 12 postos APPS de 1973 a 1975;

� Alterações de convênios do período foram quantitativas e de percentuais e

índices de pagamento;

� Manutenção de supervisão técnica;

� Organizações assumiram gradativamente papel reivindicatório;

� Estabelecidas rotinas para e padrões para análise de pedidos para a prestação

de serviços;

� Reconhece que a Secretaria atuou através de entidades e delegou a elas a

execução de serviços de sua competência;

� Não há concentração de convênios por entidades;

� 70% das entidades são pequenas;

� O universo do estudo foi composto por 372 entidades, sendo:

78,8% de assistência social

8,7% associativas

7,2% religiosas

1,1% de saúde

0,5% outras, das quais

102

36,3% mantinham serviços apenas mediante recursos da SEBES e

70,7% mantinham convênios apenas para 1 atividade.

A maioria dos serviços realizados dos Centros de Juventude foram reivindicados

por entidades religiosas.

� As entidades possuíam os registros necessários;

� Metas (pessoas atendidas Orçamento-programa 1989: 251.988);

� Orçamento/89: 42,6% para serviços diretos e 37,2% para conveniados, sendo

20,2% para atividades-meio – inclusive pessoal, o que correspondeu ao orçamento

inicial de Cr$ 58.751.594,00 – rede direta e 51.329.646,00 rede conveniada. Total

orçamento: 126.127.065,00 – mais merenda escolar 11.836.953,00 (valores não

atualizados).

De suas conclusões vale destacar:

� Creches e centros de juventude se encontravam em boas condições de

funcionamento;

� Os convênios deveriam ter continuidade face aos resultados que apresentavam

e face à demanda não atendida nos serviços diretos;

� O crescimento das atividades não acompanhou o crescimento da demanda;

� O período de crescimento das atividades coincidiu com épocas de mobilização

da população, especialmente de luta por creches;

� A prestação era satisfatória, embora existissem diferenças entre as Supervisões

regionais;

� Projetos de serviços comunitários e apoio à iniciativas da comunidade

deveriam ser reavaliados e não deveriam ser substitutos aos serviços existentes; as

formas alternativas eram incipientes face à demanda existente;

� Necessidade de aumentar recursos para o APPS (atual Centro de Referência de

Assistência Social);

� Ausência de clareza quanto ao efetivo papel das partes da relação de parcerias;

� Supervisão técnica descontínua: ausência de clareza quanto ao vínculo entre

aspectos técnicos e administrativos.

103

O estudo-diagnóstico apresenta questões atuais para o debate e clareza quanto à

dificuldade de se definirem os vínculos da relação de parcerias, bem como o próprio

papel do órgão gestor da Assistência Social, que considerou como um

(...) espaço de contradições que tem, ao longo de sua prática, vivenciado

períodos de expansão, de imobilismo e até de retração, bem como formas

diferenciadas de prestação de serviços. É de se notar que essas variações

estão ligadas não só as características do governo municipal, mas também a

pressões dos movimentos populares (...)

Quanto à entidades, o documento aponta que

(...) inicialmente foram buscando auxílios financeiros para atender a seus

objetivos, orientações (...) Aos poucos, foram se tornando dependentes,

quase que exclusivamente do poder público (...)

e quanto ao Estado apresenta sua interpretação quanto a

(...) diferentes visões do papel do Estado, visões essas independentes da que

orienta a política estatal. Assim é que há grupos de entidades que cobram do

Estado o seu papel próprio, há as que cobram apenas uma ajuda e há

aquelas que reconhecem o dever o Estado e se colocam como sua prestadora

de serviços por serem mais eficientes. Quanto ao Estado (...) não tem

condições para assumir suas competências e as delega a terceiros (...) e

assume interpretações que variam conforme a visão política de seus

dirigentes.

Aponta ainda, quanto à cooperação Estado-entidades:

A dependência mútua (...) gera uma situação constante de conflito e de

cobranças mútuas. (...) Pontos positivos, na medida em que é a partir do

estabelecimento de padrões mínimos e exigências técnicas que as entidades

se organizam (...) constroem especificidades, treinamentos e

aperfeiçoamentos (...) uniformiza-se a ação o que é um primeiro passo para

que a assistência prestada perca o seu caráter de benemerência. Por outro

lado, o Estado pressionado pelas entidades se vê impelido a rever sua ação

buscando maior eficiência e eficácia (...)

O caráter paternalista e assistencialista está presente nas ações de ambos. A

assistência social ainda é exercida como favor, doação e isso se expressa

através da não participação do usuário nos serviços, e em programas e

serviços formulados por entidades e técnicos sem considerar características,

necessidades e interesses dos usuários.

104

Reconhece a existência do conflito que essa relação gera e aponta como

perspectiva para relações de cooperação o estabelecimento de parâmetros que

propõe.

Demarca-se nesse período um conflito com as organizações para obter reajuste

financeiro dos convênios firmados para a operação dos serviços socioassistenciais,

reivindicação freqüente que compõem essa relação, já que os reajustes anuais

decorrentes de dissídios e aumento de preços não estão regulados por norma ou

contrato, como é o caso de outros contratos de prestação de serviços ou locação de

imóveis.

No caso dos convênios de assistência social, o tradicional reajuste do per capita,

como era tratado, não ocorria de forma automática sem a luta das entidades. A

relação estabelecida historicamente é que cada um deveria entrar nessa relação com a

sua parte – nunca definida suficientemente. E assim foi realmente,conforme se

observa

Tabela IV

Per capita creches

Ano Valor pago % matrículas % freqüência

1974 1/3 salário mínimo 50% 25%

1976 50% salário base 70% 28 25%

1978 2/3 valor padrão 70% 29 25%

1980 a abril/81 2/3 do valor padrão 100% particular 80% indireta 25%

Maio/81 a Dez/83 1,0 MVR Idem acima 30 25%

Jan/84 a Out/86 1,5 MVR 100% 50%

Nov/86 a Dez/87 2,12 MVR 100% 50%

Como se pode observar, o poder público, ao financiar os serviços pelo pagamento

do per capita, remunerava apenas parcela de matriculados, aumentando

gradativamente essa proporção conforme se observa pelos critérios acima.

28 Férias 80% do mês anterior. 30% podem freqüentar ½ período. Entidade se responsabiliza pela complementação da despesa. Taxa de cobrança dos usuários, a partir de estudo de casos. 29 50% do coeficiente de atualização monetária de 1.375 fixada pelo decreto federal 7961 de 28.4.77 aplicado sobre os valores-padrão decorrentes do decreto federal 77511 de 29.4.76, ou seja, 50% de CR$ 877,50. 30 Os anos de 1981, 1983, 1986, 1987 e 1988 foram informados pelo documento/estudo de 1988/89.

105

A pressão por reajustes na remuneração dos convênios foi, ao longo do tempo,

uma importante motivação da participação das entidades nos fóruns e instâncias de

articulação e deliberação da Assistência Social.

Assinala-se em vários dos documentos examinados que a remuneração não deve

ser homogênea, considerando a natureza dos serviços prestados, o que é adequado se

for estabelecida a relação entre metas, produtos e remuneração. As normas da gestão

2002/2004 tratadas a seguir estabeleceram tais padrões, conforme a

semelhança/diferença entre os serviços.

A forma de remuneração não é homogênea no restante do país e sabemos que em

São Paulo de aproximou bastante da fixação do custo real do serviço e de sua

remuneração correspondente, se tomarmos como base 1992 e 2004, constituindo-se

padrões de custeio básicos a serem considerados como indicadores de qualidade dos

serviços.

Por outro lado, a ausência de parâmetros e padrões de financiamento e custeio

dão origem a dificuldades que permitem alianças e negociações caso a caso. Induzem

à não exigência de contrapartida, em termos da oferta de qualidade de serviço a ser

prestado como direito da população que recorre à Assistência Social.

O direito não faz parte da representação que freqüentemente os usuários e a

população em geral têm dessas prestações. Pela cultura tradicionalmente existente

quem recorre à Assistência Social recebe

(...) uma benesse que rebaixa a qualidade e quantidade da atenção à tal

necessidade. Mais ainda, a relação que se põe entre o presumível cidadão e a

filantropia tradicional é a de gratidão e de dívida (pelo favor prestado) e

não, da autonomia pelo direito conquistado (Sposati, 1994:9).

Vale assinalar que foi em meio a um dos conflitos pelo aumento de remuneração

que, em 1990, a gestora Marta Campos constituiu um fórum de entidades, cujos

trabalhos foram finalizados na gestão de Rosalina Santa Cruz Leite.31

O documento gerado por este grupo é o primeiro encontrado com a denominação

“Política de Convênios”. Das concepções explicitadas no documento extraímos:

Quanto à Assistência Social 31 Em dezembro de 1990 foi criado um Fórum de entidades conveniadas com a Secretaria Municipal de Bem Estar Social para análise da política de convênios proposta pela Secretaria, documento proposto pelas entidades e outros. Iniciou seu trabalhos em fevereiro de 1991 e discutiu sua pauta detalhadamente, desde questões sobre a composição do grupo, até diretrizes e propostas, formulando suas decisões por consenso. Participaram desse fórum: SEBES/Gabinete, SGPC, Surbes FO e PP, Assembléia Geral Permanente das Entidades, Caritas, Federação de Obras Sociais, Pastoral do Menor, Articulação de entidades da zona sul, Conselho Regional de Entidades de Vila Maria, Coordenação de Obras da Promoção Humana, SINDIHOSP, Representação de entidades da região de Freguesia do Ó.

106

Colocando a questão no âmbito da correlação de forças entre as classes

sociais, a Secretaria assume hoje a assistência em outra concepção, ou seja,

na perspectiva do exercício efetivo da cidadania, o que implica ao nível da

sociedade civil em sua organização, e a seu nível, em oferecer espaços em

que a população trabalhadora se veja como cidadã.

Estabelecia como pressuposto o estabelecimento de uma nova relação com as

entidades, reconhecendo o papel das mesmas na operação conjunta em formas de

enfrentamento da questão social pela prestação de serviços, como

complementaridade à responsabilidade governamental.

Dentre as diretrizes estabelecidas é explicitado o papel do Estado como

responsável primeiro pela prestação de serviços à população que devem maximizar a

participação do usuário e estabelece que

a entidade constituirá comissão tripartite composta por representantes dos

usuários, funcionários e entidades para acompanhar os serviços prestados e

controlar os recursos financeiros.

Nessa política o poder público se propôs a remunerar:

a) a base de cálculo: UFM – Unidade Fiscal do Município, que permitiria

assegurar correções inflacionárias. Eventual diferença entre a UFM e acordos

salariais seria incorporada ao per capita;

b) o pessoal envolvido no atendimento e encargos sociais (59,47%), conforme

quadro mínimo estabelecido por atividade;

c) alimentação perecível – 0,21 UFM per capita (para creches);

d) material de consumo e pedagógico até o limite de 0,14 UFM per capita – idem;

e) concessionárias: água, luz, telefone, gás até o limite de 0,07 UFM per capita;

d) extras até o limite de 0,10 UFM per capita, exceto para construção, reforma,

ampliação e aluguel;

e) alimentação não perecível fornecida pela PMSP;

f) os limites a que se referem os itens acima poderiam ser ultrapassados de um

mês para outro, respeitados no período de 1 ano.

Os padrões estabelecidos por essa política são:

a) Conceito do serviço;

b) diretrizes;

c) usuários;

107

d) funcionamento;

e) quadro de pessoal e proporção adulto-criança-adolescente para creches e

centros de juventude;

f) alimentação;

g) ambiente físico.

A política de convênios resultante desse processo de trabalho foi publicada pela

Portaria 22/SEBES/GAB/91. Gerou diretrizes de referência para a ação e produziu

um reajuste do valor da remuneração sobre itens de despesa estabelecidos

coletivamente e com base em tabela de custeio elaborada através de estudo

desenvolvido concomitantemente ao funcionamento do grupo.

O que podemos extrair do exame até aqui realizado é que existiu um

aperfeiçoamento gradativo das formulações acerca da relação de parcerias que

avançou na formulação de padrões a serem observados pelas conveniadas, conforme

se avançava na própria experiência com o desenvolvimento dos serviços e sua

respectiva qualificação, como foi o caso das creches municipais, cujos padrões

constituíam referências até para escolas de educação infantil privadas.

Participamos do grupo que discutiu a política de convênios com as organizações e

consideramos que seu efeito principal tenha sido produzir referências para a

construção de padrões de atenção e perspectiva de melhoria de qualidade nos

serviços, em decorrência de suas definições e do aumento efetivo do padrão de

remuneração. Além disso, construiu um pacto com as organizações e, possivelmente,

o reconhecimento de uma construção democrática, conforme fala de Luiz Ferretti, em

entrevista para mestranda da PUC-SP.32

O discurso da não caridade, do não assistencialismo há muito vem sendo

utilizado pelos técnicos da prefeitura (sobre gestão Mario Covas) o que para

a época constituía novidade tanto no campo jurídico como no participativo

(sobre a participação popular). Sobre as gestões Jânio Quadros (1986-88) e

Paulo Maluf (1993-1996) há tentativas de quebra da participação popular

na administração assim como de desarticulação do trabalho técnico através

do estímulo ao trabalho voluntário. Porém um padrão de atendimento já

vinha sendo estabelecido com características técnicas, de participação e com

base na gratuidade dos serviços (...) difícil de ser completamente

desmantelado porque já bastante assimilado pelas entidades,

32 Presidente da AMESC – Associação Municipal de Entidades Sociais Conveniadas, entrevista a Silvia Cristina Arantes de Sousa: “A Qualificação da Assistência Social Pública: perspectivas a partir da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS”. Mestrado em Serviço Social – PUC/SP, 1995.

108

principalmente porque entre as duas gestões, citadas anteriormente

aconteceu a administração municipal de Luiza Erundina (1989-92) que

resgatou e ampliou o padrão de atendimento iniciado na gestão Covas.

Apesar de mudanças nas gestões subseqüentes, perduraram várias dessas

definições, até desembocar no conjunto de normas técnicas estabelecidas na gestão

2002/2004.

Na gestão 1989/92, a discussão sobre a prestação direta ou indireta dos serviços

era freqüente, como determinante para a constituição da natureza pública da política

social. A forte tendência pela gestão direta dos serviços fez com que o grande

investimento daquele governo tivesse ocorrido na expansão e qualificação das creches

diretas, na implantação dos Centros de Convivência e de Formação Profissional para

adolescentes e jovens e no Programa de Produção Associada de Bens e Serviços –

nem público e nem privado – que estimulava a organização da população em formas

associativas de geração de bens e renda – atualmente denominados de inclusão

produtiva (NOB/SUAS-2005), cooperativas ou incubadoras sociais. Nesses

programas, os técnicos servidores têm forte inserção nas formas organizadas ou

embrionárias de organização popular e as estimulam, fortalecem, subsidiam e

acompanham.

Essas experiências hoje se situam em várias áreas da ação governamental, como

programas de integração inter-setorial e apropriados como um campo fecundo do

fortalecimento de grupos e iniciativas para a construção de autonomia de setores

populares. No plano do Governo Federal essas iniciativas se encontram no Ministério

de Desenvolvimento Social. Existem também em secretarias de trabalho e geração de

renda e outras.

Nas gestões de Maluf e Pitta a política de convênios foi revista e republicada

algumas vezes, possivelmente para a instituição de novos programas e, conforme se

observou, para a alteração da proporção adulto-criança de serviços, o que sem dúvida

rebaixou custo pelo aumento de proporção de crianças por educador.

Outra questão a ser apontada na republicação das normas é a diversidade de

serviços e atenções que foram objeto de ação dessa Secretaria ao longo dos anos, bem

como as áreas específicas de atuação das organizações de assistência social.

Embora não seja objeto desta análise discutir e comparar os produtos das gestões

e suas prestações para o público usuário, é importante assinalar alguns dados que

109

evidenciam como essas formas evoluíram e se modificaram, alterando o perfil das

competências e atribuições do órgão gestor.

A evolução da nomenclatura e das finalidades dos serviços revela sua

descontinuidade, conforme a alternância de governos, mas revela também pressões

por novas formas de atenção e responsabilidades do órgão gestor, a partir das

atribuições decorrentes da LOAS.

Em 1993, apareceu o programa da guarda-mirim, um serviço de apoio aos

empregados domésticos e planejamento familiar e não apareceram outros programas

da gestão anterior como, por exemplo, o PABES. Em 1995, apareceram novos

programas de atendimento à família, de atendimento a 3ª Idade e a pessoa com

deficiência.

Há uma tendência observada até 1989-92 de corte programático e territorial. Na

gestão Maluf e Pitta, começou a aparecer uma tendência para a organização de

programas vinculados a segmentos sociais.

Embora as décadas de 70 e 80 não tenham sido objeto deste estudo, são

fundamentais para configurar o órgão gestor de Assistência Social e a mudança de

suas atribuições institucionais, bem como a constante tendência de organizar

respostas que foram depois transferidas para outros órgãos do governo municipal.

Os documentos examinados denominam os serviços objeto de convênios,

considerando-se serviços diretos aqueles prestados por servidores públicos, os

indiretos aqueles que funcionavam em imóveis públicos e cuja gestão era delegada às

entidades e os conveniados, operados pelas entidades em instalações sob a

responsabilidade das mesmas. Posteriormente, nessa forma se incluíram imóveis

locados pelo poder público e geridos e mantidos pelas organizações cm os recursos do

convênio.

De 1978 a 1992, constam nos documentos examinados os serviços objeto de

convênios ou atos da secretaria:

� Creches (transferidas para a Secretaria Municipal de Educação na

gestão 2001/2004);

� Núcleos de OSEM – Orientação Socioeducativa ao Menor (depois

denominados Centros de Juventude e Núcleos Socioeducativos);

� APPS – Auxílio à população com problemas de subsistência e plantões

(atuais Centros de Referência de Assistência Social – CRAS);

110

� Nufort – formação de mão de obra transformados em múltiplos projetos

de geração de renda e capacitação de jovens e adultos;

� Mobral – alfabetização (e EDA – educação de adultos), ambos

transferidos para a Educação na gestão 1989/92;

� Atendimento à situações de emergência e calamidade pública;

� Subvenções e Auxílios (com o CEMAS, extinto na gestão 2001/04);

� PRODOC (documentação) (assumido pelos CRAS);

� Atendimento Habitacional (transferido para a Secretaria Municipal de

Habitação)

o Promorar

o Pró-Favela

o Melhoria simples

o Pró-luz

o Pró-água

o FUNAPS

� SERCOM – serviços comunitários

� AIC – apoio à iniciativas da comunidade

� Assessoria Técnica à entidades

� Matrícula e credenciamento de entidades

Como demonstrado, a Secretaria possuía amplas responsabilidades pela política

social, sempre decorrentes de pressões sociais e nunca de decisões unilaterais de

governantes.

No período acima citado e a partir de experiências coletivas, entendemos que,

independente de serviços e programas diretos ou conveniados, houve um intenso

protagonismo dos profissionais para uma atuação direta, aqui entendida como

vínculo no território com a população que demandava a existência de políticas

sociais. Vínculo que se manifestava, de parte desses profissionais, por alianças e

compromissos democráticos e por melhores condições de vida.

Conforme assinala Sposati,

(...) ao nuclear num só órgão os serviços para a população de baixa renda e uma

metodologia favorecedora da articulação de demandas coletivas, a Cobes facilitava

111

o que Eunice Durham denomina de “identidade na carência” dentre os

despossuídos, base de sua mobilização pelos direitos sociais (ibid. 311)

Na gestão 1989-92 foram instituídas medidas decorrentes do Estatuto da Criança

e do Adolescente (Lei Municipal 11.123 de 22.11.91, regulamentada pelo Decreto

31.319 de 17.03.91 que criou o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do

Adolescente – CMDCA).

A partir de diretrizes do ECA, dentre elas a da municipalização do atendimento, a

prefeitura passou a assumir outras formas de atenção, vinculadas ao que hoje se

denomina pela NOB/SUAS-2005 de serviços de proteção social especial.

Diferentemente do artigo 88 do ECA que trata da municipalização, a LOAS em

seu artigo 5º trata da matéria apontando para a descentralização e a co-

responsabilidade da União, Estados e Municípios quanto ao financiamento e à

condução da Assistência Social. Esse era um ponto de debate no órgão, na disputa

pelo estabelecimento de competências entre a esfera estadual e municipal, nunca

claramente definida e hoje melhor enunciada pela NOB/SUAS 2005. Gerir o processo

de municipalização e descentralização político-administrativa gerou (e ainda gera)

muitos debates, quanto às responsabilidades dos entes federados. A ausência de

definições precisas nesse processo gerou em São Paulo conflito de competências e

superposição de ações com o Estado.

Os compromissos para a descentralização assumidos na gestão 2002-2004 foram

de adesão a programas da União e do Estado. Uma vez assumidos, a prefeitura teve

que arcar com o peso do reajuste de remuneração para a sua qualificação, ampliando

suas responsabilidades.

As normas para matrícula e credenciamento também são publicadas a cada

gestão, possivelmente para atualizações jurídico-administrativas. Documento de 1993

apresentava alguns indicadores para os técnicos avaliarem o mérito social das

entidades. Em 1996, apareceu pela primeira vez uma diferença de remuneração entre

entidades isentas e não isentas da cota patronal.

É de 1997 a criação de um grupo de trabalho para discutir programa de

atendimento a meninos e meninas de rua da cidade de São Paulo, do qual participa o

CASA – Centro de Apoio Social, organização vinculada à primeira-dama e extinta

com a instalação da LOAS. É por iniciativa dessa organização que se implantam os

primeiros abrigos conveniados para crianças e adolescentes sob responsabilidade do

112

município, que posteriormente passaram para a administração do órgão gestor da

Assistência Social.

Pela leitura das normas da gestão de Maluf e parte da gestão de Pitta, é possível

indagar o significado que assumiram tais normas para o cumprimento de rituais

administrativos que nem sempre corresponderam às estratégias efetivadas pelos

gestores, o que ficou nítido em 1993, quando o Setor de Planejamento da FABES

produziu documentos técnicos para participar do debate nacional na construção da

política de Assistência Social, emitiu nova política de convênios e novas diretrizes

pedagógicas para as creches municipais e, ao mesmo tempo, o Secretário Salim

Curiati transformou esses documentos em atos, mas manteve algumas medidas

incoerentes com o disposto nos documentos citados e, no mínimo, incongruentes

com a especificidade da Assistência Social:

a) Centralizou em seu gabinete a autorização de auxílios;

b) Instituiu o programa guarda-mirim metropolitana nos Centros de

Convivência que passaram a ser esvaziados de função anteriormente definida.

Vinculou o programa ao seu gabinete;

c) Criou no gabinete a Unidade de Amparo Social “para atendimento a

grupos específicos como atendimento complementar ao tratamento médico

promovendo condições para a sua reabilitação e fruição de bem estar,

equipamentos especiais, atestado por receitas médicas e impossibilidade de

aquisição por renda própria”;

d) Criou o programa de planejamento familiar;

e) Criou, vinculada ao gabinete, uma assessoria de saúde com nove

assessores especiais para ações normativas e preventivas.

Os serviços de natureza continuada (principalmente creches e centros de

juventude) persistiram ao longo de todo o período analisado, embora saibamos que o

investimento em sua qualidade tenha sido diferente, conforme a gestão

governamental e a entidade co-responsável pela suas prestações.

É verdade que programas podem ser temporários, conjunturais e existirem até

para qualificar uma determinada ação em determinado período de tempo. Mas é

verdade também que se constituem programas datados e vinculados a figuras dos

governantes, de características fortemente determinadas pelas disputas eleitorais e

pela busca de legitimidade. Esse é um traço observado na Assistência Social, quer na

113

constituição de projetos e programas ocasionais, quer na marca que se imprime à sua

condução, por vezes influenciada pela formação de clientelas eleitorais.

Tendo por suposto que o Estado deve prover serviços sociais com a contribuição

da sociedade, várias formas e iniciativas são incorporadas pelos governantes sob

várias concepções e modelos. O primeiro-damismo é uma forma socialmente

instituída e aceita no costume e cultura política brasileira, como atribuição implícita

das mulheres dos governantes. Os sistemas de auxílios e subvenções e a

concomitância da ação do CMV em São Paulo, conforme será demonstrado a seguir,

sobreviveram até a implantação da LOAS. No Brasil, o mecanismo de subvenções

persiste por meio de emendas parlamentares aos orçamentos públicos.

A dispersão e a descontinuidade são fatores que interferem, sem dúvida, na

constituição de uma rede estável de caráter público. A descontinuidade não se refere

apenas a persistência ou não de programas, mas às normas para a sua condução, às

responsabilidades e à rotatividade de atores institucionais. A descontinuidade gera

para os usuários rupturas e atenções pontuais de baixa efetividade, para os servidores

desestímulo e descrédito e para a eficácia e eficiência da gestão, dispersão de meios e

desperdício de recursos.

4. A gestão descentralizada e participativa da Assistência Social

Em São Paulo, até a aplicação da LOAS, houve a concomitância da manutenção

do sistema de auxílios e subvenções, por intermédio do Conselho Municipal de

Auxílios e Subvenções – CEMAS e pela manutenção do CMV – Corpo Municipal de

Voluntários (posteriormente rebatizado de CASA – Centro de Apoio Social e

Atendimento) – comumente ocupado pelas primeiras-damas; no caso das gestões

Maluf e Pitta por suas esposas, Silvia Maluf e Nicea Pitta, respectivamente.

A implantação da LOAS ocorreu durante os anos de 94/96 na maioria das

capitais. Mas não ocorreu em São Paulo, que no período 1993-2000 não aderiu à

realização das alterações necessárias para constituir a gestão da Assistência Social

com comando único, construção de planejamento e controle social com a instituição

de conselhos deliberativos e fundo de Assistência Social.

A luta pela implantação da LOAS em São Paulo teve como referência o Fórum de

Assistência Social da Cidade de São Paulo, formado por representantes da sociedade

114

civil com apoio de vereadores da Câmara Municipal.33 O Fórum reúne até hoje

representantes de trabalhadores, organizações e usuários e é um espaço aberto a

todos os interessados, de articulação e mobilização em defesa da política de

Assistência Social.

A regulamentação da LOAS na cidade de São Paulo só foi possível devido à

intensa articulação da sociedade através desse Fórum, que mobilizou a realização das

três primeiras Conferências Municipais de Assistência Social para debater e avaliar a

política de Assistência Social.34

Celso Pitta sancionou a lei que implantava a política municipal em 1997, mas

retardou sua implantação, pois vetou vários artigos da lei – desde a escolha da

sociedade civil para compor o Conselho até a instalação do Fundo.

O COMAS teve o seu primeiro mandato em 2001, na gestão da Prefeita Marta

Suplicy, quando o município foi habilitado em gestão municipal, o que significava ser

avaliado pela Comissão Intergestores Bipartite como responsável pelo sistema

municipal de Assistência Social, para cuja atribuição deveria demonstrar ter

conselho, fundo financeiro e apresentar para deliberação do COMAS o Plano de

Assistência Social formulado pelo órgão gestor em agosto de 2000, com aditivo em

2001 com recomendações do COMAS.

Com o Conselho instalado, o Fórum Municipal e representantes do Conselho

articularam junto ao Legislativo a derrubada de vetos referentes à criação do Fundo

Municipal de Assistência Social, o que ocorreu em fevereiro de 2001, tendo sua

regulamentação ocorrido em 07.05.01 pelo Decreto 40.531 de 07.05.01, o que

permitiu a instalação plena da gestão e o início da descentralização efetiva do

sistema, com a municipalização de serviços e programas federais e estaduais e a

33 O Fórum foi instalado em 10.01.94 resultado de debates públicos sobre o tema e do trabalho da Comissão de Estudos da CMSP, por iniciativa do mandato da então vereadora Aldaíza Sposati. 34 Trabalho coletivo (s/d) que teve como texto original o trabalho de conclusão de curso de Marcia Santos Silva apresentado ao curso de Serviço Social da FAPSS, com contribuição da Prof.Rosangela Paz e do NEPSAS da PUC-SP. A esse respeito também há registros em texto sobre assistência social do Observatório dos Direitos do Cidadão, Assistência social e criança e adolescente. Avaliação da política municipal. SP, 2001. Instituto Polis/PUC-SP. Em 01.02.96 Paulo Maluf encaminha PL 21/96 a CMSP. Ao mesmo tempo, projeto de lei de iniciativa popular obtém 5 mil assinaturas e é apresentado a CMSP como substitutivo. O fórum de Assistência Social recorre ao Ministério Público para conseguir agilizar essa votação o que resultou da instauração da Representação Cível n.189/96. Em setembro/97 a Procuradoria da República encaminha a CMSP pedido de tomada de providências para instituição do Conselho, o Fundo e o Plano de Assistência Social em São Paulo. O projeto substitutivo foi votado em 04.09.97 e transformado na Lei 12.524, sancionada em dezembro de 1997 com uma série de vetos do Prefeito Celso Pitta, um dos quais referia-se a própria eleição da sociedade civil para constituir o COMAS que foi recuperado pelo decreto 38.877 de 21.12.99 que regulamentou a lei e dispôs sobre a criação do Conselho e do Fundo. Em 31.03.01 foi empossado o Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS.

115

possibilidade de recepção de recursos advindos dessas esferas e de outras fontes,

conforme estabelece a lei.

A IV Conferência Municipal de Assistência Social foi a primeira a ser realizada

oficialmente com convocação da Secretaria Municipal de Assistência Social em

parceria com o COMAS.

Uma das primeiras medidas para instalar a LOAS e o comando único da

Assistência Social em São Paulo foram os encaminhamentos do COMAS pela extinção

do CEMAS e do CASA, efetivada em 2001.

É atribuição do COMAS, por delegação da lei, conceder autorização para o

funcionamento de entidades e organizações de assistência e conduzir o debate

democrático para realizar o controle social, enquanto função qualificada de avaliar a

política de Assistência Social, participar do seu planejamento e orçamento, realizar o

acompanhamento das ações e monitoramento no que diz respeito ao funcionamento

das entidades sociais. Trata-se, portanto, de uma das instâncias de luta pela

constituição e garantia de direitos, através da consolidação da política de Assistência

Social, pela permanência de seus ganhos e pela extensão da cobertura de serviços,

programas, benefícios e projetos e do seu financiamento.

Nos dois últimos anos da gestão Celso Pitta, assumiu a Secretaria Alda Marco

Antonio, que encaminhou as providências para a constituição do Conselho Municipal

de Assistência Social, conforme já assinalado e produziu normas que se adequavam

às definições da LOAS. Parte da equipe que participou dessa normatização foi

composta por servidores efetivos que continuaram na gestão que segue e

contribuíram para a elaboração das novas normas, adequadas aos novos parâmetros

legais.

Os documentos normativos elaborados na gestão de Alda Marco Antonio

apontavam a necessidade de serem revistos os conteúdos que embasavam as

diretrizes do órgão gestor pelo

Momento de reflexão teórica que vivencia a SAS e necessidade de adequação

a partir principalmente do preconizado pela LOAS de forma que as

alterações não estão voltadas aos critérios e requisitos jurídico-

admionistrativos, mas a uma mudança dos paradigmas que transformam

as práticas sociais e que, conseqüentemente, influenciam a visão e atuação

dos assistentes sociais.

Ainda segundo tais documentos, as parcerias

116

(...) pautam-se pelo interesse público; transitam na ótica do favor para a do

direito; seus destinatários saem da condição de assistidos para a de

cidadãos de direitos.

Esses documentos introduziram o conceito de rede de serviços sócio-relacionais

para acessibilidade dos destinatários e enfatizaram a necessidade dos processos de

convênios tornarem explícito o resultado que se pretendia alcançar, os efeitos

imediatos das atividades e os produtos que se esperava gerar.

É importante demarcar nesse contexto os conceitos de Assistência Social

presentes nas normativas do órgão gestor no decurso da luta pela LOAS e após a sua

promulgação:

Gestão 1989/92: Forma de prestação de serviços à população excluída dos

bens e serviços em decorrência da organização econômica e política da

sociedade.

A assistência social é concebida como uma ação que possibilita à população

trabalhadora a conquista da cidadania, implicando, ao nível da sociedade

civil, em sua organização, e, ao nível da SEBES, em oferecer espaços em que

se veja como cidadão;

Os serviços de assistência social, ao mesmo tempo em que atendem a

algumas necessidades da população, constituem-se em estratégias de

realização de direitos sociais negados;

A prática da assistência social é norteada no sentido de romper a

discriminação e a relação do favor, transformando a carência em direito

(...) .

Gestão 1999/2000: Recupera finalidades da Constituição que imprime à

assistência social um novo status no âmbito das políticas sociais. A

assistência social é reconhecida como política pública de seguridade social

para pessoas e grupos que se encontram em estado permanente ou

temporário de necessidade, em razão de privação econômica ou de outros

fatores de vulnerabilidade.

A Política Nacional de Assistência Social, aprovada pelo Conselho Nacional

de Assistência Social – CNAS em 1998, consolida importantes mudanças de

paradigmas, transformando a assistência social numa prática de cidadania,

evoluindo portanto da ótica de favor para a de direito social.

Quando a LOAS estabelece a primazia do Estado no desenvolvimento das

ações de assistência social, pressupõe a criação de mecanismos públicos de

oferta de serviços e recursos aos setores vulnerabilizados, garantindo

117

padrões de justiça e eqüidade (...) Integra o conjunto das políticas sociais

que visam o combate à pobreza, à miséria e à exclusão social.

Gestão 2002-2004: Propõe a assistência social como política de

seguridade social que mescla proteção, fomento e desenvolvimento humano,

social garantindo seguranças sociais conforme determina a Constituição

brasileira.

A política de assistência social como proteção social de cidadania, isto é, não

contributiva, deve proporcionar, ao mesmo tempo, aquisições materiais

objetivas que podem ser o acesso à renda, ao leito, ou acesso a uma condição

concreta de satisfação de uma necessidade material como também produzir

o necessário acesso ao desenvolvimento de capacidades, talentos ou

aquisições providas por trabalho técnico social (...) .

Ainda que, a condição de reprodução social da vida humana dependa nesta

sociedade de mercado, da posição que cada um consegue alcançar na

inserção produtiva, até mesmo como excluído, é função do Estado garantir

melhores condições para que o cidadão e a cidadã, independente do

momento do ciclo vital, do gênero, tenha garantida condições de proteção a

risco e vulnerabilidades sociais e receba condições de acesso a processos que

resultem no seu desenvolvimento (...) .

Inscrita no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania ocupa-se,

portanto, do desenvolvimento humano e da qualidade de vida pela

ampliação das formas de participação sócio-política e de acesso à riqueza

social, segundo o critério da universalidade: ‘a todos os que dela

necessitarem’. Neste sentido somou-se à noção de proteção social, a condição

de política redistributiva redirecionada para inclusão social.

Os conceitos acima analisados apóiam-se em fundamentos que compreendem e

defendem a política pública como mecanismo de acesso a direitos sociais e a

promoção da equidade. Esses conceitos vão evoluindo para definições mais precisas

que contém em si as garantias que a política de Assistência Social deve oferecer aos

seus beneficiários. Nas gestões de 1989/92 e 2001/04, esses conceitos incorporam a

perspectiva sócio-política da política pública.

É evidente que no movimento de alternância de poder próprio da gestão

democrática, atualizações e mudanças são necessárias e desejáveis. Nesse processo há

avanços e retrocessos.

No exame da evolução do discurso sobre Assistência Social, percebemos que,

conforme seja a gestão o Estado exerce um papel na construção democrática. Apesar

118

de tais movimentos na cidade de São Paulo, é inegável o avanço obtido no país pela

efetivação da LOAS e pelas iniciativas decorrentes de instauração de marcos

normativos para instalar o SUAS, até a PNAS-2004 e a NOB/SUAS-2005.

A concepção que rompe com o conservadorismo na Assistência Social está sendo

assimilada pela linguagem e formulação de seus instrumentos normativos no plano

nacional. No seu processo de construção na cidade de São Paulo, apesar de

retardamentos e retrocessos, as construções de marcos que permitiram protagonizar

a luta nacional são fruto de construções coletivas, do avanço do conhecimento e a da

formulação da Assistência Social como política pública e a sua configuração como

campo específico de atuação, contendo definições quanto à sua missão, objetivos,

funções, usuários e garantias que deve oferecer.

5. A gestão de parcerias em São Paulo: 2002-2004

O Plano de Assistência Social da cidade de São Paulo (PLASsp, 2002/2003)

indicou como diretriz estratégica a construção de um novo paradigma para as

relações de parceria, pautado “na precedência da regulação social estatal, sob a

perspectiva da cidadania e da justiça social”.

Considera que as relações que se estabelecem com as organizações são

financiadas pelo orçamento público,

(...) estendem e ampliam a ação pública do governo (...) pois só com o

caráter público afiançado é que poderão gerar direitos e reconhecimento de

cidadania (ibid., 2002:7).

A alteração no padrão da relação de parcerias no campo da Assistência Social é

estratégica para afirmar o novo paradigma da política pública de direitos.

O modo de funcionamento tradicional da Secretaria e expresso nos seus

documentos oficiais é “o apoio às organizações para a execução de sua missão de

cooperar” para o enfrentamento da questão social. Essa perspectiva se materializava

pelo apoio às propostas das organizações, através da aprovação e financiamento de

um plano de trabalho. Funcionava dessa maneira como um banco de financiamento,

através da relação de convênio (...) os processos eram “instalados pelo interesse da

entidade e não pela disposição do órgão público em instalar um dado serviço

socioassistencial em determinada região da cidade” (Sposati:1994).

119

A Lei 13.153 de junho de 2001 estabelece a política pública de Assistência

Social, sem fins lucrativos, operada através de convênios no âmbito do município de

São Paulo35. Sistematiza o avanço obtido pelas várias construções ocorridas no âmbito

da crítica ao conservadorismo presente nesse campo e da defesa da política pública.

Traz nos seus fundamentos o papel do Estado como articulador, provedor e

garantidor de direitos sociais e da Assistência Social como política de proteção social,

conforme expressa nessa norma legal e Decreto regulamentador no. 43.698/03, a

partir do qual teve início a construção de seus desdobramentos em normas

específicas.

A relação do órgão público com organizações sociais, mesmo que não lucrativas,

inclui o financiamento de ações através do fundo público, isto é, da contribuição dos

cidadãos. É do caráter democrático a garantia do controle fiscal e da plena

transparência da aplicação do recurso público.

Os regulamentos legais acima citados fundamentam-se na identidade de

propósitos na manutenção do SUAS; na unidade de padrões técnicos; na preservação

da autonomia das organizações; na garantia do direito socioassistencial do usuário e

no caráter público da ação, além de garantir a publicização das atividades e o

cumprimento de padrões de qualidade nas atenções prestadas. Instituiram audiência

pública para apresentar e analisar propostas para convênio.

Em essência, as normas desse período dispõem sobre:

NAS-001/03 – regulou a outorga de mérito social por meio de matrícula de

organizações/entidades/associações sem fins lucrativos e credenciamento de serviços

de assistência social, executados por organizações/entidades/associações não

específicas de Assistência Social.

Ofereceu procedimentos básicos para certificações de organizações e instituiu um

Banco de Dados eletrônico, disponibilizado pela rede mundial de computadores, com

informações acerca dos serviços e das organizações cadastradas, matriculadas e

credenciadas. Institui os conceitos de organizações/entidades:

● Organizações/entidades/associações de Assistência Social: são

organizações sociais constituídas sem fins lucrativos e/ou para fins não

econômicos, que realizam a provisão de necessidades de seguridade humana

35 A lei de autoria da então vereadora Aldaíza Sposati e construída em conjunto com interlocutores de seu mandato, foi regulamentada pela Prefeita Marta Suplicy. Em 2002-04 foi gestora da Secretaria a própria Aldaíza, integrando várias dimensões de sua experiência na vida pública: de sua militância como assistente social na Prefeitura de SP, no parlamento e como professora e pesquisadora da área, evidenciando a importância de se ter a frente de órgãos gestores profissionais com inserção pública, experientes e com formação correspondente a sua esfera de atuação.

120

e defesa de direitos socioassistenciais e de equidade através da oferta de

serviços, benefícios e projetos de proteção básica e especial a cidadãos de

diversas faixas etárias e a famílias em situações de vulnerabilidade e risco

social e pessoal, que reduzem a autonomia, a capacidade de desenvolver

projetos pessoais, limitam acessos e condições de exercício do protagonismo

social e dos direitos de cidadania;

● Organizações/entidades/associações não específicas de Assistência Social:

São organizações que atuam principalmente no campo da educação,

cultura, saúde, esporte, entre outras áreas adstritas ao interesse público,

mas que mantém também algum tipo de serviço de assistência social.

Norma Técnica (Portaria 031/2003) – especificou os procedimentos para a

convocação e realização de Audiências Públicas para a manifestação de interesse de

organizações em firmar parcerias mediante convênios para a prestação de serviços

socioassistenciais.

Norma Técnica (Portaria 033/2003, atualizada pela NAS 006 de dezembro de

2004)

instituiu Tabela Básica de Serviços de Assistência Social que descreve e especifica,

de acordo com o tipo de proteção social, com o segmento a ser atendido e a natureza

da segurança social a ser provida e que possibilitou a construção de editais públicos

de aclaramento para implantação de cada serviço – a ser oferecido para

conveniamento.

Foi construída a nomenclatura de cada serviço, objetivos, condições de acesso,

abrangência, ofertas institucionais e de trabalho social e as aquisições que deveriam

garantir aos usuários.

A padronização de linguagens foi a base para a construção do Banco de Dados das

organizações e dos serviços socioassistenciais, para que fosse possível informatizar e

oferecer um padrão de significados para toda a rede, seus técnicos e administrativos.

Por essa norma é possível constatar quais eram as responsabilidades do órgão

gestor da assistência social em 2004 na prestação de serviços de proteção básica e

especial, destinados à população em situação de risco e vulnerabilidade social:

• Abrigo para adultos sob cuidados especiais e para mulheres

• Abrigo para crianças e adolescentes

• Casa de acolhida/passagem para crianças e adolescentes

121

• Centro de Referência de Assistência Social para crianças e adolescentes e

serviço de proteção jurídico-social e apoio psicológico

• Educação social de rua

• Moradia provisória

• Núcleos de referência para pessoas com deficiência

• Núcleos de convivência para idosos

• Albergues e núcleos de serviços e convivência

• Núcleos socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens, inclusive em

medida socioeducativa

• Restaurante escola para jovens

• Serviços socioeducativos à família com vulnerabilidade

• Serviço de proteção e apoio à crianças, adolescentes e famílias vítimas de

violência, abusos e exploração, inclusive pelo trabalho infantil

• Núcleos de defesa dos direitos da mulher

Norma Técnica (Portaria 15/2004/SAS, em 30.07.04) – instituiu a tabela de

custos por elemento de despesa dos serviços socioassistenciais e revoga a Portaria

anterior de 2003 que já havia apresentado a primeira versão dessa tabela, conforme

determinava a lei.

Um dos passos para o estabelecimento dessa norma foi a apropriação dos custos

dos serviços. Conforme identificado, a remuneração era por vezes diversificada,

mesmo quando se tratava de serviços semelhantes.

Neste processo foi identificado que a transferência mensal não incorporava as

diferenças entre as organizações quanto aos benefícios de isenção. Algumas contavam

com a isenção da cota patronal por possuir o CEAS – Certificado de Entidade

Beneficente de Assistência Social atribuído pelo CNAS e o custeio de suas ações era

tratado do mesmo modo que as demais e foi promovido o ajuste da remuneração,

conforme o custeio do serviço.

As duas normas acima constituíram os padrões de atenção e de custeio do sistema

municipal de Assistência Social.

Norma Técnica NAS 002/04 – regulou as responsabilidades institucionais

quanto aos resultados e ao controle de procedimentos na gestão de serviços

socioassistenciais exercidos em parceria.

122

Dispôs sobre o processo de supervisão técnica, definiu responsabilidades dos

técnicos-supervisores, e demais servidores da hierarquia regional e central que

possuem funções no processo de prestação contas e instituiu instrumentos de coleta

de dados a se constituírem em informações para a construção de indicadores e

índices de avaliação de resultados e critérios de avaliação.

Deste conjunto de normas destacamos a explicitação dos direitos dos usuários,

constantes no Decreto 43.698/03:

• Ter atendimento humano, atencioso e respeitoso, por parte de todos os

trabalhadores sociais e local digno e adequado para o atendimento;

• Receber informação de direitos e deveres e sobre o serviço prestado;

• Não sofrer discriminação; não ser chamado por qualquer termo que

designe a sua situação, de forma genérica ou por quaisquer outras formas

impróprias (...) ;

• Receber do trabalhador social auxílio para a melhoria do seu conforto

e bem estar;

• Ter respeitada sua intimidade (...) ; ter resguardada sua privacidade,

observado o sigilo profissional, desde que não acarrete riscos a terceiros;

• Conhecer as informações relativas a sua pessoa (...) ;

• Ter seus encaminhamentos por escrito (...) ;

• Ter assistência adequada nos serviços continuados (...) ;ter

atendimento com padrão de qualidade assegurado (...) ;

• recusar orientações (...) que representem violações a seus valores

pessoais (...) ;

• poder avaliar o serviço e representar contra a inadequada prestação

de serviços (...)

• O conjunto de normas instituídas em 2003 a partir da regulamentação

da legislação de parcerias possibilitaram instituir diretrizes e orientações

para a rede socioassistencial e para os trabalhadores do órgão e configuram

o caráter público da parceria assim expresso:

• No papel do Estado na regulação da política pública;

• No estabelecimento e reafirmação dos direitos dos usuários, da

transparência e de sua participação;

• Estabelecimento de padrões de atenção e custeio dos serviços

socioassistenciais;

123

• Expectativas de aquisições para os usuários.

As normas técnicas aqui mencionadas, principalmente, a NAS-001 e 002,

revelavam preocupação com a gestão do sistema, por meio da criação de sistema de

supervisão organizado, indicadores de avaliação e sistemas informatizados de dados,

a serem instituídos, mantidos e publicizados.

A continuidade na implantação desses instrumentos pressuporia a manutenção e

regularidade na avaliação dos resultados dos serviços, caso contrário, tais normas

poderão se transformar em documentos de referência e instrumentos burocráticos de

controle.

Por outro lado, o trabalho social e socioeducativo como atribuição do assistente

social e demais trabalhadores sociais do campo da Assistência Social não se afirmarão

caso não haja a preocupação com os seus rebatimentos para determinadas mudanças

de condições de vida dos usuários, aquisições a serem mensuradas, pois, caso

contrário, legitimam a precariedade dos serviços sociais públicos ou privados onde o

social se transforma apenas em espaço de convívio, sem estatuto de trabalho social

orientado, planejado, técnica, pedagógica e cientificamente orientado.

As normas técnicas são típicas das prestações e do estabelecimento de critérios de

acesso e de qualidade. São necessárias para regular e definir regras para ambas as

partes. Porém a pratica diz que, além da norma são necessários investimentos em

serviços, capacitação de pessoas, participação da sociedade e um estado aparelhado

para o controle, supervisão e avaliação.

Ainda resta um longo caminho a percorrer até que possamos ver nesta política

pública o “controle de qualidade”.

As normas citadas neste estudo evidenciam uma evolução conceitual positiva nas

suas formulações. Algumas formulações não foram desmontadas ao longo do

processo, pois existe um acúmulo histórico e uma pressão social por direitos sociais.

124

Considerações finais

A relação de parcerias supõe a ação do Estado no exercício da regulação para o

alcance dos direitos.

Na gestão governamental da Assistência Social, em parceria com organizações

sem fins lucrativos, a ausência de definições precisas sobre o que consiste dever do

Estado e da sociedade e a sua relação genética com o amparo e benemerência

resultou na fluidez e opacidade dessa política quanto à sua responsabilidade pública.

Por outro lado, a definição do caráter e missão das organizações sem fins

lucrativos no campo da Assistência Social se fez pelo caráter da gratuidade e não pela

natureza dos serviços que presta. Eis uma questão que conduziu a imprecisões.

Segundo Telles (2003), as ações entre pessoas dependem das decisões e opções de

cada um e – o mais importante – não têm nenhum princípio de universalização.

A solidariedade no terreno dos direitos funciona de um jeito completamente

diferente (...) constrói um vínculo social que não depende do face-a-face

entre as pessoas. É construída nas dimensões públicas da sociedade, e supõe

uma noção compartilhada daquilo que é importante e valioso para a vida

em sociedade.

O Estado não é bem um parceiro da sociedade. Não são equivalentes, não atuam

no mesmo plano e nem tem a mesma responsabilidade e o mesmo poder e força de

atuação. É o Estado que pode garantir os princípios de equidade na distribuição dos

recursos, para que a sociedade se aproprie das experiências que ocorrem no seu

âmbito.

Repensar as relações Estado-sociedade sob o horizonte da democracia e da

cidadania supõe alterar esse modelo histórico de relações, tendo clareza que o

sistema público de Assistência Social se constrói sobre essa diversidade e

multiplicidade de organizações.

Atribuir à Assistência Social o caráter público e nele o estatal exige, como diz

Sposati, dois movimentos iniciais: a análise da laicização da gestão da Assistência

Social e a clareza de que ela passou a ser constitucionalmente uma política social

pública:

A menção à laicização supõe clara noção da concepção do que é o dever do

Estado na garantia de padrões de dignidade social a todos os brasileiros.

Política social pública significa que o campo da assistência social se

processa, ainda hoje, num amálgama entre o estatal e o privado, criando

125

uma dificuldade quando se pretende estabelecer o caráter público da

assistência social, distinto do privado (Sposati, 1994b:74).

Cabe ao Estado tornar claro o que é finalidade pública sob a ótica do direito. Isto

significa construir essa relação permanente e duradoura em outro patamar.

Não há naturalidade em si entre associar filantropia e favor. Seu

entendimento como solidariedade com a dignidade do ser humano permite a

construção de uma relação no campo dos direitos sociais e a universalidade

da proteção social da seguridade social. Isto exige, porém, libertar a

filantropia do campo de um dever moral e alçá-la a condição de

manifestação de solidariedade, o que supõe a luta pelos valores de igualdade

e equidade na sociedade (ibid. 1994b:90).

As ambigüidades e a fluidez que se apresentam nesse campo são coincidentes com

as posições que propugnam a não intervenção do Estado na sociedade e na economia,

idéias que ganharam força nas últimas três décadas, período de erosão das bases que

fundamentam e sustentam a política social.

O estudo da gestão governamental de parcerias na Assistência Social nos permitiu

identificar a complexidade e ambigüidades presentes nessa relação, a ausência de

clareza sobre as representações dos usuários acerca dos prestadores de serviços e dos

resultados que devem ser garantidos por essas prestações.

É preciso que se implementem novas formas de parceria, segundo Mestriner

(2000:283), de outra natureza,

(...) firmada em novas bases de compromisso ético e sob um novo referencial

normativo, que valorize estas organizações e reforce a sua credibilidade.

Submetidas a uma regulação burocrática e de favorecimento, também elas,

na relação com o Estado foram colocadas na situação de descrédito,

subserviência e favor. Recuperar o estatuto de organizações-cidadãs está,

portanto, a exigir um novo modelo de regulação.

Na parceria entre o Estado e uma organização não governamental, segundo

Falconer (1999:79), o senso comum leva a crer que o controle é do Estado, por ser o

detentor dos recursos e a força da lei, subordinando e cooptando as organizações.

Nesse caso, comprometeria a identidade das organizações, promoveria sua maior

docilidade e disposição para ceder e limitaria sua capacidade de reagir frente a uma

variedade de problemas.

Discute ainda o autor que a parceria não é uma relação solidária entre

organizações, mas

126

uma atuação racional de maximização de interesse próprio, com forte

predomínio de informação em favor do contratado que melhor conhece a

atividade objeto do contrato, graças à expertise que possui, seja porque está

diretamente envolvido na produção do serviço, com maior acesso à

informação e, portanto, sem interesse em maximizar o benefício do

principal, mas o seu próprio.

A defesa da parceria público-privado apóia-se no seu vínculo próximo à

população. A burocracia estatal seria geradora de ineficiência e produtora das mais

diferentes formas de apadrinhamento e uso do fisiologismo. “Os governos vão e as

organizações ficam”. No entanto, posições em sentido contrário apontam que as

organizações se constituem e se desenvolvem sob essas mesmas formas. Seus grupos

dirigentes não são estáveis e se vinculam a diferentes ideários, sendo permeado pelas

mesmos traços culturais e políticos. Possuem agendas próprias e o seu arco de

interesses não é, necessariamente, idêntico ao interesse público.

Falconer (op.cit.:82) aponta ainda que o agente não governamental de

organização independente e objetivos próprios não tem interesse em maximizar o

benefício do principal, mas o seu próprio.

Os incentivos contratuais levam-no a agir em interesse do principal, mas a

assimetria de informação em seu favor o estimula a minimizar o esforço

despendido em benefício do principal e a maximizar aquele em seu próprio

benefício.

Favorecimento de interesses particulares, tráfico de influência e clientelismo são

exemplos muitas vezes lembrados, tanto no Estado quanto no terceiro setor.

Assim, a parceria público-privado poderia ser uma forma menos

democrática de gestão do bem público ao contrário do que se prega (ibid.

83).

Na verdade está em questão o vínculo com as necessidades sociais dos usuários e

o seu reconhecimento como uma questão pública e coletiva a ser dimensionada e

enfrentada pela política pública.

Está em discussão também a superação de análises e críticas ao funcionamento

do setor público. Supõe, nesse sentido, conhecer e mensurar os efeitos dos serviços

socioassistenciais, na sua dimensão estatal e privada, já que também não se

conhecem as qualidades das novas iniciativas da sociedade civil que são qualificadas

como modernas e eficazes.

127

Há que se romper também com a dicotomia público-estatal, privado-não

governamental e efetivar mecanismos de gestão de custos, de qualidade, quantidade e

efetividade da atenção.

Nesse sentido, é fundamental resgatar a preocupação dos participantes da V

Conferência Nacional de Assistência Social (Dezembro/2005) com o tema da Gestão

e do Financiamento e, no primeiro tema, a preocupação com a instalação de sistemas

de informação, monitoramento, avaliação e controle social da política e na instalação

de capacidades teóricas e técnicas das pessoas: servidores públicos, das organizações

e dos conselhos vinculados à política pública.

Essa preocupação reforça a idéia de que uma das fragilidades e, ao mesmo tempo,

potencialidades do sistema público de Assistência Social é que há muito a aprimorar

em sua gestão, como um fator decisivo para o seu impulsionamento.

Evidencia que o público desconhece os efeitos e os resultados da política para os

seus usuários, exceto dados de sua cobertura. Sabe-se, também, que a sociedade

demanda respostas a pessoas e grupos sobre os quais é mais dramática a expressão

da questão social. Mas não existe, ainda, uma cultura de produção e cobrança desses

resultados, para afirmação de um sistema de proteção da Assistência Social.

Quanto à legislação que normatiza o funcionamento das organizações sem fins

lucrativos e o seu acesso a benefícios, segundo Gomes (2003:4)

é uma colcha de retalhos tecida ao sabor das pressões e do poder político

conforme cada conjuntura. Temos sobreposições de normas e critérios que

vão do genérico a excepcionalidades em seguida (...) ora apertando, ora

afrouxando a torneira, sendo a principal motivação o déficit da previdência

social e certos escândalos de apropriação indevida noticiados pela mídia (...)

A autora pontua, dentre outros problemas:

• Isenção centrada principalmente na gratuidade e não no mérito;

• Desconhecimento do custo do serviço prestado x montante da isenção;

• Denúncias de irregularidades;

• Concessão de certificado para entidades de Saúde e Educação, sem que o

CNAS tenha condição e competência técnica para tal;

• Fiscalização precária e insuficiente;

• Defesa de interesses corporativos.

128

O processo de imunidade e isenção é aplicado pelo critério jurídico-financeiro e

não há controle ou exigência da vinculação dos resultados com a política pública.

As isenções patronais às entidades sociais são parte do orçamento da Seguridade

Social que custeia a política de Assistência Social. Por outro lado, o Estado mantém

vários órgãos para lidar com essas organizações.

Além de não termos apropriado o montante de renúncias e isenções

(...) Não há também uma referência global dessas práticas para que se

possa apresentar sua cobertura por serviços e seus resultados (...) É preciso

analisar a hierarquia desses serviços, sua quantidade e qualidade, seus

custos e resultados e sua efetiva consagração como direito. Isto supõe sair

dessa obscura relação estatal-privada para que, juntos, órgãos

governamentais e organizações da sociedade construam o caráter público

da assistência social, através de clara relação de parceria (Sposati:2001).

A articulação estatal-privado no campo da Assistência Social que vem operando

para além do vínculo Estado-mercado stricto sensu, traz como contrapartida a

eliminação da esfera pública como espaço de explicitação de interesses e regulação de

conflitos. As conseqüências desse processo para as políticas sociais são, como é

previsível, o reforço do clientelismo e a apropriação do público pelo privado

A ausência de compromissos com padrões de qualidade e de avaliação de

resultados e impactos das ações assistenciais junto a seus destinatários, a

inexistência de formas de controle social com a participação da sociedade

civil, a transformação cada vez maior de responsabilidades governamentais

em relações de parceria baseadas em processos de pouca visibilidade social

– tudo isso vem caracterizando o baixo nível de publicização da assistência

social em nosso país (Raichelis, 2000:237).

Portanto, o que caracterizaria a finalidade pública na relação de parcerias

estabelecidas para a operação de serviços sociais, além da consolidação de

parâmetros, padrões de atenção e de custeio e critérios públicos que orientem essa

relação, como identificado por vários instrumentos normativos utilizados na cidade

de São Paulo, seria o estabelecimento de critérios transparentes de acesso, produção

de indicadores. monitoramento e avaliação de resultados e sua apropriação por

mecanismos de acompanhamento e controle social.

A ausência de regulações que vinculem o produto da ação das organizações revela

o caráter diluidor dessa ação que deve ser superado, embora não seja um desafio fácil.

129

Trata-se de implementar uma reforma que inclua a sociedade e suas

organizações, por meio de novas formas de parceria, em um sistema de regulação

democrático e transparente, firmado em novas bases de compromissos éticos e sob

um novo referencial normativo, que valorize estas organizações e reforce a sua

credibilidade. Para se consolidar sob a égide da cidadania, o sistema de relação das

organizações privadas com o Estado tem que se assegurar de que o acesso ao fundo

público seja comprometido com as políticas sociais, o que, para tanto, supõe a

eliminação da categoria filantropia como mediação.

Expressões como detentora de mérito social ou de interesse público foram

cunhadas pelos agentes do poder público para designar organizações privadas que

prestam serviços de interesse social, coletivo, ou seja, público. Ter mérito social

significou, portanto, ampliar o alcance da ação social do Estado e compartilhar

responsabilidades quanto àquela missão, embora tal avaliação seja insuficiente para

configurar o caráter do serviço e a constituição de uma rede socioassistencial,

composta por serviços governamentais e não governamentais.

Para a consolidação da dimensão efetivamente pública da política de Assistência

Social desenvolvida em interação com organizações sem fins lucrativos deve ser

considerada a primazia da responsabilidade do Estado na sua condução, mas é

fundamental a participação ativa da sociedade civil nos processos de definição e

controle da sua execução.

Para tanto, é necessária a construção de uma nova noção de interesse público

que:

● torne a gestão pública mais permeável às demandas emergentes da sociedade;

● reduza a tendência do estado, do poder burocrático e de agentes sociais

privilegiados de monopolizar as esferas de decisão política (Raichelis, 2004:7)

Constituir a esfera pública não estatal no campo da Assistência Social implica

construir uma nova relação de parceria pautada na ação junto aos usuários e não

apenas no mérito da organização avaliado pela análise de documentos formais.

Exige ainda publicização, acesso a informação, transparência de regras, acesso a

todos na condição de direitos e determinado grau de qualidade das ações.

Supõe que os serviços prestados em parceria compõem o sistema público de

atenções da Assistência Social e, portanto, devem ser realizados de forma articulada,

sob um padrão de aquisições básico, ainda que sob uma forma de caráter público não

estatal.

130

Outras questões permeiam o debate de propostas nesse campo (Sposati, 1994,

Gomes 2003, Faleiros 1997).

• Desvincular as áreas de saúde e educação do campo da regulação do Conselho

Nacional da Assistência Social – CNAS, atribuindo a cada área de ação

governamental o registro das organizações que lhe são afetas;

• Vincular o acesso ao fundo público à política de Assistência Social;

• Substituir a expressão entidade beneficente de assistência social, construindo

uma definição adequada e própria para o conjunto de organizações que se

credenciam para participar da política de Assistência Social;

• Unificar registros e utilizá-los como instrumentos de uma política e não do

mérito individual da organização;

• Estabelecer patamares de cobertura de riscos e padrões de atenções como

indicativos de aferição de mérito;

• Eliminar burocracias e instalar ação em rede;

• Construir dados sobre o conjunto de associações que recorrem ao CNAS;

• Instituir cadastro unificado de associações sem fins lucrativos, descentralizado

e informatizado entre as três esferas de governo do campo da Assistência Social,

mantido pelo executivo, com acesso aos conselhos municipais, estaduais e nacional

de Assistência Social;

• Regulamentar o artigo 3º da LOAS, conforme proposta aprovada pelo CNAS

em 2005, pela necessidade de se estabelecer uma referência normativa concisa no

âmbito das entidades de assistência social, segundo princípios, diretrizes e funções

estabelecidas pela PNAS/04 e NOB/SUAS 2005.

• Criar critérios de reconhecimento e parceria compatíveis com os direitos

socioassistenciais e as necessidades sociais e interesses dos usuários, através de

mecanismos de participação e controle social;

• Criar o vínculo SUAS que configura a operação dos serviços socioassistenciais

financiados pela política pública;

• O cenário ideal, conforme apontam alguns autores, seria a eliminação do

certificado fins filantrópicos, cancelando-se a figura da isenção da contribuição

patronal à Seguridade Social, o que passaria por uma reforma constitucional e que

131

poderia ser compensada com o financiamento claro e devido pelas prestações de

serviços;

• O novo paradigma de política pública afiançadora de direitos sociais deve ser

constantemente discutido e assimilado, ao contrário da manutenção de práticas

clientelistas e assistencialistas;

• As organizações de saúde e de educação e suas correspondentes prestações

deveriam ser analisadas pelos órgãos competentes e respectivos conselhos;

• A concessão de títulos de utilidade pública pelo Ministério da Justiça deveria

ser modificada, sem implicações na definição de entidade de assistência social;

• As exigências de gratuidade, publicidade, ausência de fins lucrativos, direção

colegiada, prestação de serviços continuados de assistência social, dentre outros,

deveriam estar implícitos na inscrição e certificação de todas as entidades a serem

constituídas como parceiras na assistência social e não apenas para a concessão do

CEAS e, nesse sentido, deveriam ser elaborados requisitos nacionais gerais e

obrigatórios para inscrição de entidades;

• Tornar de domínio público planos de ação, relatórios e balanços financeiros.

Por fim, vale considerar que, sob o foco da seguridade social, o SUAS deve

estabelecer quais os padrões básicos de qualidade dos serviços socioassistenciais com

os quais serão providas as necessidades dos cidadãos na busca da equidade e da

justiça social, concebendo a seguridade social como projeto coletivo, solidário,

universal, de interesse público, a ser equacionado pelo Estado.

O sistema de Assistência Social deve ser único, conforme estabelece a legislação,

descentralizado, territorializado, com porta de entrada única para todos os

componentes da denominada rede socioassistencial.

Como parte da organização da sociedade, as entidades sem fins lucrativos podem

se inscrever no processo de garantia de direitos e luta pela extensão da cidadania e

como parceiras da proteção social de assistência social que considera as

configurações históricas da construção da cidadania.

Assumir o paradigma de defesa de direitos e da política pública como dever de

Estado, implica a construção de um conjunto de indicadores de desenvolvimento

humano e social.

132

Implica na construção de metodologias e pedagogias de trabalho social,

fundamentadas em estudos e pesquisas construídas e financiadas pelo poder público

para qualificar as prestações governamentais e não governamentais, já que só os

governos tem condições de investir em pesquisa experimental e desenvolvimento de

tecnologias.

Esse processo supõem fundamentação teórico-metodológica do trabalho a ser

realizado, ou seja, a construção de conhecimentos.

Por outro lado, a construção da rede socioassistencial é um processo de

articulação estratégica de sujeitos e cabe ao setor público a construção dessa rede e de

redes mais amplas, onde o trabalho das entidades venha se integrar de forma

consistente e coerente. É preciso instaurar a relação de sistema onde a completude

não é individual, mas resultado da hierarquia e a complementaridade da rede, da

relação de intercâmbio e divisão de responsabilidades pelo trabalho, pelos resultados

e pelos direitos dos usuários.

133

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138

ANEXOS

139

ANEXO I TABELA I

PRINCIPAIS REGULAÇÕES FEDERAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL E DAS ENTIDADES

BENEFICIENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM VIGOR

Dispositivo

Legal

Descrição

UTILIDADE PÚBLICA

Lei no. 91 de 28.08.1935

Decreto 50.517 de 02.05.61 em vigor Lei 6.639 de 08.05.1979

Reconhece como de utilidade pública as sociedades civis, associações e fundações, constituídas no país, com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade.

Requisitos: - personalidade jurídica; - efetivo funcionamento - cargos de diretoria não remunerados. Será feita em decreto do Poder Executivo, mediante requerimento do Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Nenhum favor do Estado decorrerá do título de utilidade pública, salvo a garantia do uso exclusivo (...) de emblemas (...) e da menção do título concedido. (...) ficam obrigadas a apresentar (...) relação circunstanciada dos serviços (...) Regulamenta a lei acima. Requisitos: (...)promove a educação ou exerce atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive artísticas, ou filantrópicas, estas de caráter geral ou indiscriminado, predominantemente (...)

Introduz alteração: os cargos de sua diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos, não são remunerados.

Lei 3470 de 1958

Autoriza dedução de imposto de renda sobre doações às instituições beneficentes. Art.11º.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E LOAS

Constituição Federal de 1988

Título II Capítulo I

Art.5º - XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;

XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

Título VI Capítulo I Seção II das limitações do poder de tributar Art. 150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

VI - instituir impostos sobre:

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

Título VIII - Capítulo II – da Seguridade Social Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

140

lei 8.212 de 24.07.91

§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.

Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que: - comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes em educação e assegurem a destinação de seu patrimônio à outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida (...)

§ 1º - O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, admitida a participação de entidades não governamentais e obedecendo os seguintes preceitos (...)

Organização da Seguridade Social

Art. 55 São entidades beneficentes de assistência social aquelas que promovem a assistência social beneficente, inclusive educacional e de saúde, a menores, idosos, excepcionais ou pessoas carentes, desde que observados os seguintes critérios:

a) seja reconhecida como de utilidade pública federal e estadual ou do DF ou municipal; b) seja portadora do Registro e do CEBAS, fornecidos pelo CNAS a cada 3 anos; c) não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores remuneração e não usufruam vantagens ou benefícios a qualquer título; d) aplique integralmente o eventual resultado operacional na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais. Decreto no. 4543 de 26.12.02 Art. 136 – concede isenção ou redução de impostos de importação as importações realizadas (...) pelas instituições de educação e de assistência social.

Lei 8742 07.12.93

Lei Orgânica da Assistência Social – cria o CNAS e extingue o CNSS (Revoga o Dec.526/38 e 5.697/43).

Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Art. 3º - Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos.

Das Diretrizes III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo.

Art. 6º - As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostos pelos diversos setores envolvidos na área.

Medida Provisória 2187-13 de 24.8.01 substitui certificado de entidade de fins filantrópicos para certificado de entidade beneficente de assistência social (e assim em todos os artigos onde constar essa nomenclatura).

141

Lei 9720 de 30.11.98

Convocar CONFERÊNCIAS a cada 4 anos.

Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto.

$ 6o A concessão do benefício ficará sujeita a exame médico pericial e laudos realizados pelos serviços de perícia médica do INSS.

Art 20 BPC - § 8o A renda familiar mensal a que se refere o § 3o deverá ser declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do pedido.

Art. 30 – Par.Único É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos Estados, ao DF e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à A.Social, alocados em seus respectivos FAS, a partir do exercício de 1999.

Lei 10.741 de 1.10.03

Reduz a idade do beneficiário idoso para 65 (sessenta e cinco) anos

Lei 11.258 de 2005

Art. 23 Parágrafo único. Na organização dos serviços da Assistência Social serão criados programas de amparo: I – às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento ao disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990; II – às pessoas que vivem em situação de rua." (NR)

LEI 11096 de 13.01.05

INSTITUI O PROUNI programa universidade para todos e regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior

Art. 8º A instituição que aderir ao Prouni ficará isenta dos seguintes impostos e contribuições no período de vigência do termo de adesão: (vide)

Art. 10. A instituição de ES... somente poderá ser considerada entidade beneficente de assistência social se oferecer, no mínimo, 1 (uma) bolsa de estudo integral para estudante de curso de graduação ou seqüencial de formação específica, sem diploma de curso superior, enquadrado no § 1o do art. 1o desta Lei, para cada 9 (nove) estudantes pagantes de cursos de graduação ou seqüencial de formação específica regulares da instituição, matriculados em cursos efetivamente instalados, e atender às demais exigências legais.

§ 1o ...deverá aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos 20% (vinte por cento) da receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não integrantes do ativo imobilizado e de doações particulares, respeitadas, quando couber, as normas que disciplinam a atuação das entidades beneficentes de assistência social na área da saúde.

SEGURIDADE SOCIAL E ISENÇÕES

Lei 8.212 de 24.07.91 Lei 9476 de 23.07.97 Lei 9732 de 1998

Dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui plano de custeio. Altera dispositivos da anterior. em vigor altera dispositvos: quanto a isenção de entidades: desde que promovam gratuitamente e em caráter exclusivo, a assistência social beneficente a pessoas carentes em especial à criança, adolescente, idosos e pessoas com deficiência. Par.3º: Entende-se por assistência social beneficente a prestação gratuita de benefícios e serviços a quem dele necessitar. Par.5º considera-se também...oferta de 60% ao SUS. Inscrição entidades: Conselhos respectivos Registro de Entidade Beneficente: CNAS

CEAS – CNAS (pode ser requerido concomitantemente ao Registro) . Anteriormente Certificado de Fins Filantrópicos. É o reconhecimento do poder público federal de que a entidade é sem fins lucrativos e presta atendimento ao público e passa a ter condições de requerer benefícios em especial isenção cota patronal junto ao INSS.

142

Decretos: 2.536 (Certificado de Fins Filantrópicos) 06.04.88;

3.504 de 13.06.2000; 4.325/02; 4.381/02 e 4.499 de 04.12.02:

Dispõe sobre a concessão de Certificado de Entidades Beneficentes a que refere a LOAS, para entidades:

- legalmente constituída e em funcionamento 3 anos antes do CEBAS; - inscrita CMAS; - registrada CNAS; - 20% em gratuidade; - s/fins lucrativos: não aplicar rendas e não remunerar diretores, conselheiros etc. - aplicar as subvenções e doações para as finalidades a que estejam vinculadas; - de utilidade pública; - cuja prestação seja permanente; - CEBAS terá validade de 3 anos; - Saúde 60% SUS (detalhamento)

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, OSCIPS E CÓDIGO CIVIL BRASILEIRO

Lei no. 9.637 de 15.05.98

Qualifica como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Institui contratos de gestão. O Estado destina recursos para que uma entidade privada sem fins lucrativos, sem processo licitatório, realize atividades públicas.

Regulamentada pelo Decreto no. 3.100 de 30.07.99 e pela Portaria MJ no. 361 de 27.07.99. É alterada pela Medida Provisória no. 2.123-29, de 23.02.01.

Lei no. 9.790 de 23.03.99

Qualifica pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) (...) e institui e disciplina o termo de parceria. O art.9º da lei institui o termo de parceria, a ser firmado entre o Poder Público e as Oscip, destinado ao vínculo de cooperação entre as partes (iodem: 210). Institui Termos de parceria, segundo os quais o Estado transfere recursos públicos para a entidade ‘parceira’.

Regulamentada pelo Decreto no. 3.100 de 30.07.99 e pela Portaria MJ no. 361 de 27.07.99. É alterada pela Medida Provisória no. 2.123-29, de 23.02.01.

Lei 10.406 de 10.01.02

Institui o CÓDIGO CIVIL BRASILEIRO DAS PESSOAS JURÍDICAS Art.40 As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado Art. 44 São pessoas jurídicas de direito privado: I – as associações II – as sociedades; III – as fundações. IV – as organizações religiosas; (incluído pela Lei no. 10825 de 22.12.2003) V – os partidos públicos (incluídos pela lei 10825 de 22.12.03) DAS ASSOCIAÇÕES Começam pela existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo do respectivo registro. Art. 53 Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos

ANEXO I TABELA II

HISTÓRICO DAS PRINCIPAIS REGULAÇÕES FEDERAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL E ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ANTERIORES A LOAS

DL 20.351 de 31.08.31 Lei 119 de 25.11.35

Cria a Caixa de Subvenções destinada a auxiliar estabelecimentos de caridade, de ensino técnico e serviços de nacionalidade do ensino. Torna sem efeito do DL acima. Regula a distribuição de subvenções a instituições de assistência, educação e cultura.

DL 525 01.07.1938

Cria o Conselho Nacional de S.Social – CNSS Revogado pela Lei 8.742/93 LOAS

Decreto 4830 de 15.10.42

Cria a Legião Brasileira de Assistência Social - LBA

DL 527 de Regula a cooperação financeira da União com as entidades privadas por intermédio do

143

01.07.38 Decreto 5698 de 22.06.43

Ministério da Educação e Saúde. Tratou sobre o financiamento de qualquer espécie de assistência ou serviços sociais através de cooperação financeira.

Lei 5697 de 22.06.43

Estabelece as bases para a organização do Serviço Social em todo país a que se refere o Decreto 525/38 (CNSS).

Decreto 5844 de 07.07.43

Isenta de Imposto de Renda as instituições de caráter beneficente e filantrópico.

Lei 1493 de 13.12.51

Dispõe sobre o pagamento de auxílios e subvenções (alteradas pelas leis 2266/54 e 4762/65)

Decreto 29425 de 1951

Dispôs sobre o processo de subvenções e contribuições da União com prioridade para o repasse a instituições que se destinassem a solução de problemas sociais.

Decreto 2756 de 17.04.56

Isenta de selo as contribuições às instituições sociais inscritas no CNSS

Lei 4759 de 1957

CNSS passou a emitir certificados de entidades

Lei 3577 de 1959

Isenta contribuições entidades de utilidade pública

Leis 1117 e 1118/62

Isenta taxas e contribuições previdenciárias os IAPs e as entidades filantrópicas. O CEBAS foi idealizado para o fim de isenção.

Lei 4917 de 1965

Possibita entidades rurais de receberem subvenções e isenta de imposto de importações e consumo quando houver doações para entidades que se dedicam a assistência social

DL 1572 de 1977

Veta ao CNSS emissão de certificados

Lei 8212 de 24.07.1991

CNSS volta e emitir certificados, deixando de conceder o benefício automativamente, que passa a ter validade de 3 anos e o pedido deve ser feito, concomitantemente ao INSS.

ASSISTÊNCIA SOCIAL OUTROS

Lei 7844 de 18.10.1989 Lei 9534 de 10.12.97 Lei 9812 de 10.08.99

Disciplina inciso do art.5º da Constituição alterando lei 6015 de 1973: não serão cobrados emolumentos das pessoas reconhecidamente pobres para registro civil e óbito. (com atestado de pobreza do próprio interessado e 2 testemunhas). certidão respectiva (altera redação) estabelece penalidades pelo descumprimento

Lei 7.853 de 24.10.89

Dispõe sobre o apoio a pessoas com deficiência Decreto 3.298 de 20.12.99

Lei 8069 de 13.07.90 EC n.20 Lei 11.185/05 Lei 8.242/91 Lei 9455/97 Lei 9975/00 Lei 10764/03 Lei 11259/05

Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA ocupação para jovens de 15 a 17 em situação de risco e vulnerabilidade...que não configure trabalho, mas que possibilite, de fato, sua permanência no sistema educacional e proporcione experiências práticas que o preparem para futuras inserções no mundo do traballho. redação art.11 atendimento integral pelo SUS sobre composição 5 membros do CT mandato 3 anos permitida uma recondução (pelo menos l CT). Responsabilidade do CMDCA; redação relativa a dedução do IR revoga art. 233 e dá nova redação Lei 10741 de 2003: crimes de tortura inclui artigo de prostituição e exploração sexual sobre divulgação de atos judiciais; e sobre envio criança ao exterior; expor a situação vexatória idem alteradas as penas. sobre notificação imediata de desaparecidos

DL 984 12.11.93

Suspende o pagamento de subvenções sociais e determina o recadastramento de entidades sociais

DL 1000 02.12.93

Determina exceções à suspensão determinada pelo Dec.984/93

Lei 8842 de 04.01.94 Lei 10.741 de 01.10.03

Dispõe sobre a Política nacional do idoso, cria o Conselho do Idoso e dá outras providências Dispõe sobre o ESTATUTO DO IDOSO para regular os direitos de pessoas com 60 anos ou mais. Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para prover sua subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício mensal de 1 (um) salário-mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social – Loas. Parágrafo único. O benefício já concedido a qualquer membro da família nos termos do caput não será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a

144

Loas. Lei 8.909 de 06.07.94

Dispõe, em caráter emergencial, sobre a prestação de serviços por entidades de a.social, entidades beneficentes de a.social e entidades de fins filantrópicos e estabelece prazos e procedimentos para o recadastramento de entidades junto ao CNAS. As entidades (...) cujo Certificado de Fins Filantrópicos não tenha sido definitivamente cancelado pelo CNAS ou pelo CNSS e (...) para administração de convênio (...) para crianças, adolescentes, PPD, idoso, ficam dispensadas, até 31.12.94 da apresentação da CND; As registradas devem requerer o seu recadastramento até 31.03.95

Resolução 15 07.04.94

Restaura o direito de igrejas ao registro e certificado. Em vigor

Res.34 10.06.94

Dispõe sobre critérios para concessão de registro e certificado. Em vigor

Res.46 07.07.94

Dispõe sobre critérios para concessão do certificado. Em vigor

Res.48 07.07.94

Fixa prazo para regularização de prestação de contas. Em vigor

Lei 11079 de 30.12.04

Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública - direta – contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa – concessão de serviços públicos ou obras públicos de que trata a Lei 8.987 de 13.02.95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

Res.49 03.05.96

Estabelece normas para entidades mantenedoras. Em vigor

Res.20 06.02.97

Dispõe sobre critérios para a apreciação de pedidos de isenção do imposto de importação. Em vigor

Lei 9.609 de 18.02.98

Dispõe sobre o Serviço Voluntário, considerado como atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade pública. O serviço voluntário não gera, segundo a lei, vínculo empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista, previdenciária.

Lei 9732 11.12.98

Altera critérios para concessão de certificados. Em vigor

Res CNAS 207 16.12.98

Aprova a Política Nacional de Assistência Social e a Norma Operacional Básica

Res.30 24.02.99

Idem

DL 3048 07.05.99

Aprova o regulamento da Previdência Social. Em vigor

Lei 10098 19.12.2000

Normas para acessibilidade de pessoas com deficiência

Decr 3.877 24.07.01

Cadastro de famílias PETI

Decreto 5.085 29.05.04

Define como ações continuadas de assistência social aquelas financiadas pelo FNAS que visem atendimento periódico e sucessivo à família, à criança, ao adolescente, à pessoa idosa e à protadora de deficiência, bem como as relacionadas com o PETI, da Juventude e de Combate à Violência.

Lei 10.877 04.06.04

Altera a lei 7070 de 20.12.82 que dispõe sobre pensão especial para deficientes físicos (adicional de 35%).

Lei 10.887 de 18.06.04

Dispõe sobre a aplicação da Emenda Constitucional no.41 e....aposentados e benefícios previdenciários.

Lei 10933 de 11.08.04

Dispõe sobre o PLANO PLURIANUAL 2004/2007

Lei 10.954 29.09.04

Institui no âmbito do Programa de Resposta aos Desastres o Auxílio Emergencial Financeiro

Resol. 145 15.10.04

Aprova a Política Nacional de Assistência Social PNAS/04

Lei 11.129 30.06.05

Programa Nacional de Inclusão de Jovens PROJOVEM; cria o Conselho Nacional da Juventude; Secretaria Nacional da Juventude

Resol. 130 15.07.05

Aprova a Norma Operacional Básica – NOB/SUAS 2005.

Lei 11.162 05.08.05

Institui dia 7.12. como Dia Nacional da Assistência Social

Decr 1.605 25.08.05

Regulamenta o FNAS

145

Lei 11.178 de 20.09.05

Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da LOA Art. 31. É vedada a destinação de recursos a título de subvenções sociais para entidades privadas, ressalvadas aquelas sem fins lucrativos, que exerçam atividades de natureza continuada nas áreas de cultura, assistência social, saúde e educação(...) condições: I - sejam de atendimento direto ao público, de forma gratuita, e estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS; II - sejam vinculadas a organismos internacionais de natureza filantrópica ou assistencial; III - atendam ao disposto no art. 204 da Constituição e na LOAS. IV - sejam qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, com termo de parceria firmado com o Poder Público (...). Art. 32. É vedada a destinação de recursos a entidade privada a título de contribuição corrente, ressalvada a autorizada em lei específica ou destinada à entidade sem fins lucrativos selecionada para execução, em parceria com a administração pública federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual. Parágrafo único. A transferência de recursos a título de contribuição corrente não autorizada em lei específica dependerá de publicação, para cada entidade beneficiada, de ato de autorização da unidade orçamentária transferidora, o qual será acompanhado de demonstração do atendimento ao disposto no caput, no inciso I do art. 35 desta Lei e, também, de que a entidade selecionada é a que melhor atende aos critérios estabelecidos para a escolha. Lei 4320 de 17.03.64 Normas Gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do DF e dos municípios

POLÍTICA SOCIAL OUTROS Regula-mentações

Descrição

Decr 21186/32 e 21364/32

Horário de trabalho no comércio e industrial

Decr 21.417/32 e 22.024/32

Trabalho de mulheres e menores de dezoito anos

Decreto 21.396/32

Comissões Mistas de Conciliação

Decreto 222132/32

Juntas de Conciliação e Julgamento

Decreto 21761/32 Convenções Coletivas de Trabalho

Decretos 23,.103 e 23.768/34

Lei férias comerciários e operários da indústria

Decreto 24.694/34

Lei de sindicalização

Todos esses projetos serão consagrados na Constituição de 1934 e 1937. Lei 6.260 de 06.11.1975

Institui benefícios de previdência e a. social ao trabalhador rural

Lei 6439 de 01.09.77

Institui o SISTEMA NACIONAL DE PREVIDENCIA E A.SOCIAL SINPAS

Lei 6.717 de 12.11.79

Autoriza modalidade de concurso de prognósticos da Loteria Federal regida pelo Decreto Lei 204 de 27.2.67: a CEF fica autorizada a realizar (...) destinar-se-á...para programas e projetos de interesse para as regiões menos desenvolvidas...

Lei 8080 de 19.09.90

Dispõe sobre a SAUDE (promoção, proteção e prevenção). Regula os serviços. Objetivos SUS

Lei 9394 de 20.12.96 Lei 9.475 de 22.07.97 Lei 10.793 de 2003 Lei 10.639 de 2003

Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional Decreto 3860 de 2001 ADIN 3324-7 de 2005 altera dispositivo sobre ensino religioso Inclui Educação Física Institui a temática História e Cultura Afro-Brasileira

146

Lei 11.180 de 23.09.05 Lei 11.182 de 5.10.05 Lei 11.096 de 13.01.05 Lei 11.128 de 28.06.05

Institui O Projeto Escola Fábrica a concessão de bolsas permanência a estudantes beneficiários do PROUNI. Estabelece o Programa de Educação Tutorial Dispõe sobre art.20 das comunitárias Institui o PROUNI - PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS – e REGULA A ATUAÇÃO DE ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ENSINO SUPERIOR Dispõe sobre o PROUNI

Lei 10.219 de 11.04.01

Cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada a escola – BOLSA ESCOLA

Lei 10.638 de 06.01.03

Institui o Programa Permanente de Combate a SECA

Lei 10.748 de 22.10.03

Cria o Programa Nacional de Estímulo ao 1. Emprego

Lei 10.835 de 08.01.04

Institui a renda básica de cidadania, a todos os cidadãos, conforme disponibilidade orçamentária, (receberem anualmente um benefício monetário).

Lei 10689 de 13.06.03

Cria o Programa Nacional de Acesso a Alimentação

Lei 10.836 de 09.01.04

Cria o Programa BOLSA FAMÍLIA = Benefício Básico: R$ 50,00 a famílias com renda per capita de até R$ 50,00 Benefício variável: 15,00 por beneficiário (acresce ao R$ 50,00) Condicionalidades: freqüência escolar / saúde

Fontes: Maria Luiza MESTRINER. O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001. Carlos Montaño. Terceiro Setor e Questão Social – crítica ao padrão emergente de intervenção social, 2003. Internet: Presidência da República. Legislação anterior a 1960 até Fevereiro/2006. Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS: Legislação: Leis, Decretos e Resoluções. Constituição Federal, até EC n.35.

147

ANEXO II Tabela III - LEIS, DECRETOS, DESPACHOS MUNICÍPIO SÃ O PAULO

1953 – Jânio Quadros

Decreto 2249 de 12.09.53 Regulamenta o artigo 3º da Lei 4266/52 que dispõe sobre apresentação exemplar de estatuto, regulamento ou ato da instituições que demonstrem prestação de serviços de educação, assistência social sem finalidade lucrativa para isenção de imposto. Decreto 2995/55 altera.

1955 Juvenal Lino de Mattos Lei 11.295 de 21.11.55 – prefeito promulga Dispõe sobre as condições para as sociedades, associações e fundações serem declaradas de utilidade pública. Artigo 1º as sociedades civis, associações e as fundações sediadas no território do município, podem ser declaradas de utilidade pública provados os seguintes requerimentos: a) personalidade jurídica há mais de 10 anos; Lei 6.915 de 24.06.1966 - altera o período acima ‘há mais de 5 anos’. Lei 7.211 de 19.11.1988 – altera o período acima ‘há mais de 3 anos’. Lei 11.295 de 26.11.1992 – altera o período acima ‘há mais de 1 ano’. b) servem a coletividade em determinado setor, continuadamente; c) que não remunerem sua diretoria; d) de reconhecida idoneidade. Obrigações das entidades a) prestar colaboração ao município no setor de sua especialidade; b) cederem ao município, para fins sociais, temporariamente, e mediante acordo, os locais onde tenham suas atividades. Obrigações do município - isentar de impostos os locais - prestar colaboração de seus serviços, dentro de possibilidades (...) - conceder diploma. Lei 5.120 de 8.3.57 Isentar de impostos os locais onde exerçam suas atividades, desde que não tenham fim de lucro ou ganho. Lei 6.947 de 14.9.66 Altera o artigo 3º da Lei 4.819 de 21.11.55 (parcialmente modificado pela lei 5.120) ‘A declaração de utilidade pública, nos termos desta lei, não implica na concessão de isenção fiscal, ou de qualquer favor semelhante. Par.Único – o dispositivo neste artigo não impede a concessão de isenções previstas em lei, nem a colaboração às entidades (...) conforme critérios do executivo. * Decreto 16.619 de 14.04.80 Os pedidos serão centralizados no gabinete do Prefeito e as secretarias municipais ficam incumbidas de promover a análise e parecer de mérito. Lei 9618 de 04.07.83 – declara de utilidade pública as Sociedades amigos de bairro (regulamentada pelo decreto 18.890 de 19.07.83) Lei 12.261 de 11.12.96 – declara de utilidade pública as unidades do Rotary e do Lions Club sediadas em SP (Decreto 36.976 regulamenta). Lei12.520 de 24.11.97 (Curiati) estabelece o prazo de 3 anos para atualizar os documentos necessários para utilidade pública. * Nesse período a maior parte das regulamentações referem-se à declaração de utilidade público e auxílios (auxílio-equipamento) à entidades.

1956 – Wladimir de Toledo Piza Lei 4967 de 05.05.56 Autoriza o Executivo a nomear 12 assistentes sociais, 2 assistentes sociais chefes de seção, 1 a.social chefe de divisão, entre os classificados em concurso realizado para o preenchimento dos respectivos cargos previstos na Lei 4637/55 que a cria a Divisão de Serviço Social.

1971/72 José Carlos de Figueiredo Ferraz Decreto 9625 de 08.09.71 Institui os Núcleos de colocação e orientação profissional – NUCOPs, subordinados à SEBES.

1975/78 – Olavo Setúbal Decreto 12.216 de 11.09.75 Cria o Corpo Municipal de Voluntários junto às Secretarias de Higiene e Saúde e Bem Estar Social.

1986 a 1988 – Jânio Quadros Decreto 21.841 de 03.01.86 A FABES passa de denominar-se Defesa Social responsável pela Segurança dos munícipes, dos agentes servidores e bens municipais.

148

FABES se transforma em Superintendência de Bem Estar Social da Secretaria da Educação. Decreto 22.033 de 18.03.86 Altera dispositivos do Decreto 21.862 de 15.02.86 que estruturou a Secretaria Municipal de Educação e do Bem-Estar Social – SMEBES ‘’ X – opinar quanto ao mérito social, em casos de doações de bens, declarações de utilidade pública, e outros benefícios a serem concedidos a pessoas físicas ou jurídicas, bem como emitir certificado de matrícula a entidades assistenciais ou promocionais. Art. 2º IV – executar, de acordo com a programação básica e integradas a nível regional, atividades relativas a:

a) assistência e atendimento à família, a criança e ao adolescente de baixa renda, bem como às situações de emergência que atinjam a população carente, na área de sua competência, em apoio técnico e administrativo ã Comissão Municipal de Defesa Civil – COMDEC;

b) assistência à mão de obra; c) alfabetização funcional e educação integrada; d) promoção e dinamização de atividades comunitárias; e) assistência técnica a entidades promocionais na prestação de serviços ao munícipe; f) informação e orientação social ao munícipe em geral, especificamente ao de baixa renda, com

problemas graves de subsistência; g) intensificação do fluxo de participação da população na ação municipal

Decreto 24.268 23.07.87 - Cria a Secretaria Municipal de Bem Estar Social Decreto 24.626 23.09.87 – Regulamenta os Centros de Juventude Decreto 17095 de 23.12.88 Dispõe sobre permissão de uso de bens municipais a entidades sociais conveniadas com a COBES para desenvolvimento de atividades de assistência a criança e ao adolescente.

1989/92 Luiza Erundina de Sousa Despacho 92706 de 27.06.89 Credencia SEBES pela Corregedoria dos Presídios, como entidade apta a receber pessoas processadas criminalmente e condenadas a prestar serviços gratuitos à comunidade. Decreto 28199 de 26.10.89 - Atualiza remuneração de entidades. Decreto 24.269, 27.733 e 28.093/89 Dispõe sobre a reorganização de SEBES, com atribuições e estruturas dadas pela lei 10.719 de 22.12.88 promulgada por Jânio Quadros que estabelece a estrutura e as atribuições da SEBES, constituída pelo Decreto 24.269 de 27.07.87. O decreto 28.093/89 dispõe sobre as supervisões regionais de bem estar social e cria Capela do Socorro e São Mateus, extinguindo Pinheiros e Lapa. Decreto 28.814 de 02.07.89 Dispõe sobre a criação da cesta do trabalhador desempregado (SEBES e SEMAB) Decreto 27.911 27.07.89 Transferência o Programa de Educação de Adultos – EDA para SME. Decreto 28.004 de 21.08.89 - Dispõe sobre a criação do Conselho da Pessoa com Deficiência Decreto 28.074 de 15.09.89 - Cria a Coordenadoria Especial do Negro. Decreto 28.096 de 27.09.89 - Cria o Grande Conselho Municipal do Idoso Decreto 28.187 de 23.10.89 Dispõe sobre a criação do Programa de Aprimoramento das Informações de Mortalidade em SP – PRO-AIM. Decreto 28.245 de 10.11.89 – Cria a Coordenadoria Especial da Mulher Decreto 28.302 de 21.11.89 - Cria o Movimento de Alfabetização e jovens e adultos. 04.04.90 – Lei Orgânica do Município de São Paulo. Promulgação Cap.IV – da promoção e assistência social. É dever do município a promoção e assistência social, visando garantir o atendimento dos direitos sociais da população de baixa renda através de ações descentralizadas e articuladas com outros órgãos públicos e com entidades sociais sem finalidade lucrativa, assegurando especialmente: I – atendimento a criança, em caráter suplementar, através de programas que incluam sua proteção, garantindo-lhe a permanência em seu próprio meio; II – o atendimento do adolescente em espaços de convivência que proporcionem programas culturais, esportivos, de lazer e de formação profissional; III – a prioridade no atendimento à população em estado de abandono e marginalização na sociedade; Art. 222 - ...de forma subsidiária...assistência jurídica (...) Art. 223 – dispõe sobre gratuidade no sepultamento... Art. 224 - ...de forma coordenada com o Estado, programas de combate e prevenção da violência contra a mulher (...) Art.225 - ...a integração dos idosos na comunidade, defendendo sua dignidade e seu bem estar social.

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Art. 226 - ...a pessoa portadora de deficiência sua inserção na vida social e econômica através de programas que visem o desenvolvimento de suas potencialidades. Art. 227 - ...acessibilidade de idosos e pessoas portadoras de deficiências (...) Art. 228 – O município estimulará, apoiará e, no que couber, fiscalizará as entidades e associações comunitárias que mantenham programas dedicados às crianças, aos adolescentes, aos idosos e aos portadores de deficiência. Decreto 28.649 de 05.04.90 Reconhece o trabalho organizado dos catadores de papel, papelão e assemelhados. Decreto 28.850 de 16.07.90 - Institui o sacolão do trabalhador no âmbito da SEMAB Lei 10.932 de 15.01.91 - Institui a divisão geográfica da área do município em distritos. Lei 10.954 de 28.01.91 Dispõe sobre a coleta seletiva de lixo industrial, comercial e residencial (proj.lei Vereador Adriano Diogo) Decreto 29872 de 28.06.91 Dispõe sobre a criação e regulação dos Centros de Convivência de SEBES (serviços diretos). Decreto 31.986 de 30.07.91 - Regulamenta a eleição dos Conselhos Tutelares Lei 11.070 de 05.09.91 PL Tita Dias. Concede anistia aos servidores que sofreram punições de caráter político. Lei 11.123 de 22.11.91 Cria o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e dispõe sobre a política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Decreto 31.319 de 17.03.91 regula a Lei acima. Decreto 29.947 - Dispõe sobre a criação do Conselho de Habitação Popular Lei 11.083/91 Autoriza o Executivo a instituir a gratuidade do sepultamento e dos meios a ele necessários à população de baixa renda (A.Tatto). Decreto 30.731 de 12.12.91 – regula a lei 10.928 de 1991 Dispõe sobre os cortiços e cria comissão de intervenção e recuperação. Decreto 31341/91 Dispõe sobre a instituição de programa de atendimento as pessoas com deficiência Lei 11.251 de 05.10.91 Cria o Centro de atendimento e referência e abrigos (Tatto). Decreto 29.872/91 Cria e regulamenta os Centros de Formação Profissional em SEBES Parâmetros: voltados a desenvolver trabalho educativo, no preparo de adolescentes para o exercício de um ofício ou de uma habilidade específica, permitindo o entendimento do significado do trabalho em sua dimensão social e política, e de sua importância na construção de um projeto de vida. - Desenvolver um programa que possibilite ao adolescente o entendimento do trablho como instrumento de satisfação, criação e transformação nos planos individual, social e político; - superar a realização do trabalho perverso que alcança os jovens mais pobres e os obriga a execução de tarefas sem nenhum significado; - propiciar condições para que o adolescente se conheça e se integre na sociedade, identificando as relações de interdependência, estabelecidas entre as coisas e as pessoas e construir, com criatividade, seus valores e sua visão de mundo; - Propor a vivência de um processo integrado que acompanhe o jovem desde a concepção da idéia, da criação, até a execução , culminando na produção final, reconhecida como resultado de sua própria intervenção. Objetivos:

1. Propiciar aos adolescentes de baixa renda a apropriação de espaços públicos e bens culturais, de informações e de conhecimentos técnicos, como ponto de partida para sua inserção social consciente, organizada e crítica;

2. ...aquisição de formação e habilidades possibilitadoras de inserção referida segundo as necessidades do tempo, do mercado e seu interesse;

Faixa etária: 14 a 18 anos – 0 a 4 salários mínimos, critérios estabelecidos pela SEBES (Pessoal de SEBES, podendo contar com a participação de entidades). Decreto 32.066 de 18.08.92 Institui o Programa de atenção aos portadores de deficiência com a participação de SEBES, SMS em creches e salas de aula com retaguarda dos serviços de saúde. Decreto 32.287 de 17.09.92 Cria Programa Intersecretarial para atendimento a criança e adolescente em período alternado ao da escola com a participação de SME, SEBES, SMC, SEME, SAR e cria um Centro no Jardim Miriam. Lei 11.247 de 01.10.92 - Cria o FUMCAD

1993/96 Paulo Maluf Decreto 32.963 de 13.01.93 - Altera denominação de SEBES para FABES

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Decreto 33.894 de 16.12.93 - Dispõe sobre o PROALFA em lugar do MOVA. 11.03.93 cria a Secretaria Municipal de Privatização e Parceria e revoga em 30.11.93 Decreto 34.498 de 01.09.04 Dispõe sobre a instituição e manutenção de abrigos provisórios para o inverno. Decreto 35.179 de 08.08.95 Cria o grupo executivo municipal intersecretarial de articulação de programas de auxílio a criança e o adolescente em situação de risco – GEMINTER. CASA, FABES, SMC, SEME, SEMAB, FOS, CMDCA. Decreto 35.177 de 07.06.95 - Institui o PATI – Atenção ao Idoso Decreto 3551 de 20.09.95 - Institui Comitês da Família. Decreto 35.824 de 23.01.96 Institui oficinas abertas de trabalho para pessoas com deficiência. Decreto 35867 de 07.02.96 Regulamenta a lei 11.621/94 alterada pela lei 11821 de 26.06.95 que institui o Programa de Planejamento Familiar. Decreto 36.102 de 24.05.96 Dispõe sobre o funcionamento de abrigos temporários para a operação inverno. Decreto 36.314 de 20.08.96 Institui a política de assistência à pessoa com deficiência na FABES e dispõe sobre a oficinalização do Programa de Atendimento a pessoa com deficiência – PRODEF. Decreto 36.211 de 09.07.96 Dispõe sobre a instituição do Programa Leite para a Vovó para os inscritos no PATI.

1997-2000 – Celso Pitta Lei 12.326 de 16.04.97 Nelo Rodolfo promulga PL José Eduardo Cardozo. Dia da vacinação do idoso e o programa de vacinação em idosos internados ou em instituições geriátricas. Decreto 36.804 11.04.97 Cria junto a FABES o Programa de Atendimento a meninos e meninas de rua da cidade em situação de risco pessoal e social. Para cadastrar, atender, estabelecer abrigos temporários, proporcionar capacitação à profissionais, oferecer apoio e atendimento à famílias, articular a rede, promover entrosamento junto ao poder executivo e judiciário. Lei 12.316 de 16.04.97 Dispõe sobre a obrigatoriedade do município prestar atendimento à população de rua na cidade de São Paulo. PL Aldaiza Sposati. Regulamentada gestão 2001/2004. Lei 12.524 de 01.12.97 Dispõe sobre a criação do COMAS – Conselho Municipal de Assistência Social. PL do Executivo, promulgado pelo Prefeito com vários vetos, cujos artigos vetados foram promulgados em 24.03.01. Lei 10.719 de 22.12.98 Dispõe sobre a organização da SEBES. Art.3º inciso V – é atribuição de SEBES estabelecer a política de convênios e celebrar convênios com entidades públicas ou privadas que atuem no campo do bem estar social. Inciso X – conceder matrícula e credenciamento a entidades; Inciso XI – opinar quanto ao mérito social das entidades em caso de doação de bens de utilidade pública e outros benefícios municipais a serem concedidos à pessoas jurídicas; Lei 12.646 de 06.05.98 – DOM 15.05.98 Altera disposição da lei 10.719 de 22.12.98 (projeto de Lei de Ítalo Cardoso). A Secretaria Municipal do Bem Estar Social – SEBES tem as seguintes atribuições: V – estabelecer a política de convênios e firmar convênios com entidades públicas e privadas que atuem no campo do bem-estar social, nos termos de convênio-padrão, previamente aprovado pela CMSP. (...) Art.18 – (estabelece prazo para enviar o convênio-padrão à CMSP e que os convênios em vigor permanecerão até que a secretaria envie o estabelecido). Decreto 38520 de 28.10.99 - Institui o Projeto Casa Lar e Convivência Decreto 38877 21.12.99 Regulamenta lei 12524 de 01.12.77 que dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS.

2001 a 2004 – Marta Suplicy Decreto 40.232 de 02.01.01 regulamenta a lei 12.316 de 16.04.97 que dispõe sobre a obrigatoriedade do poder público municipal prestar atendimento a população de rua da cidade de São Paulo. * Não há portaria ou decreto posterior, apenas designando a SAS a competência de reformar o espaço onde seria instalado o Projeto Oficina.Boracea, incluindo como situação de defesa civil as baixas temperaturas, instalando o Conselho de Monitoramento da População em situação de rua e para elaborar o censo da população de rua. No entanto, foi o maior investimento, extensão e qualificação da

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rede da gestão. Decreto 40.400 de 05.04.01 Regulamenta a lei 1265 de 06.05.98 Programa de Garantia de Renda Familiar-mínima. Decreto 40.401 de 05.04.01 o Programa Bolsa-Trabalho e decreto 40.402 de 05.04.01 o Programa Começar de Novo. Decreto 40.531 de 07.05.01 dispõe sobre a regulamentação do FMAS - Fundo Municipal de assistência social criado pela Lei 12.524 de 1.12.97. (Da lei 12.524, vários artigos foram vetados e foram promulgados em 24.03.01). Decreto 40.689 de 29.05.01 dispõe sobre a implementação e funcionamento dos abrigos para a operação inverno. Decreto 41083 de 07.05.01 Altera o prazo do artigo 8º do decreto 40531 que dispõe sobre a regulamentação do FMAS criado pela lei 12.524 de 01.12.97 sobre a extinção do Conselho Municipal de Auxílios e Subvenções – CMAS. Decreto 41513 de 17.12.01 Cria a Casa de Cuidados ‘Carolina Ma de Jesus’e Casa das Mulheres ‘Ma. Cristina Sodré Dória’na SAS. Decreto 41588 de 28.12.01 Transfere as CEI – (creches) da rede direta de SAS para a Educação. Decreto 42119 de 19.06.02 Dispõe sobre o atendimento em caráter emergencial, no âmbito da defesa civil, à população em situação de rua, quando da ocorrência de frentes frias ou de baixas temperaturas durante o período de inverno. Decreto 43277 de 29.05.03 Institui o Conselho de Monitoramento da Política de Direitos das pessoas em situação de rua em SP. Decreto 43.698 de 02.09.93 Regulamenta a lei 13.153 de 22.06.01 que dispõe sobre a política pública de atenções da assistência social sem fins lucrativos, operada através de convênios no âmbito do município de São Paulo. Decreto 43904 de 01.10.03 Dispõe sobre o atendimento pelo poder público municipal à pessoas da 3ª idade. 24.11.03 Cria a Casa Brasilândia – Centro de Atendimento à Mulher, vinculado a CEM–Coord. Especial da Mulher. Lei 13.682 promulgada em 15.12.03 Estabelece estrutura organizacional das subprefeituras criadas pelo PL 13399/02. Lei 13834 promulgada em 27.05.04 Institui a política municipal do idoso (PL Dr. Farhat 181/02). Decreto 45.185 de 20.08.04 Delega competências a SAS para representar o município na assinatura do convênio a ser celebrado com a Agência Regional para Adoções Internacionais, Região Piemonte, sediada em Turim, Itália (Programa Família-Guardiã criado pela Lei 13.545 de 31.03.03). Decreto 45313 de 20.09.04 Dispõe sobre novos compromissos a serem adotados nos convênios mantidos pelas secretarias municipais de Educação e de A.Social com organizações sem fins lucrativos (revogado pelo próximo prefeito).

2005-2006 José Serra PL 318/05 aprovado 3.1.06 Dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais. O poder público qualificará como o.s pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta lei. Dentre outros prevê: - natureza social de seus objetivos; - finalidade não lucrativa; - participação colegiada de empregados e outros; -conselho de administração 55% membros eleitos entre os associados - 35% de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional; - 10% eleitos pelos empregados da entidade; - não remuneração dos conselheiros - prevê contrato de gestão entre entidade e poder público: programa, metas, prazos, critérios avaliação, despesas; - comissão gestor para Avaliação, acompanhamento e fiscalização dos contratos, composta por 2 membros da sociedade social do conselho municipal, CMSP - ficam declaradas como de interesse social e utilidade pública; - a ela poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos;- cessão de servidores - audiência pública

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ANEXO III TABELA IV - PORTARIAS, DOCUMENTOS E ORDENS INTERNAS DO MUNICÍPIO DE

SÃO PAULO: EMENTAS

1938 a 1944 Prestes Maia 29.10.44 – Portaria 1618 da Prefeitura Designa o sr. Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, diretor do departamento jurídico para representar a prefeitura na primeira semana de Previdência e Assistência Social. 28.11.44 fl.22 – Portaria 1706 Constitui comissão diretamente subordinada ao seu gabinete para atualizar estudos de medidas de previdência social a serem adotadas pelo município.

1955 – Prefeitos William Salem e Lino de Mattos 11.05.55 fl.53 P. 202 da Prefeitura Determina que a CASMU continue a exercer as funções constantes da regulamentação própria até a instalação e definitivo funcionamento da Divisão de Assistência Social de que trata a lei 4637/55.

1970/1971 – Suzana Frank 24.04.70 – Port. 4/70 Estabelece como áreas experimentais para gestão descentralizada Sub-Prefeitura de Santo Amaro e AR São Miguel Paulista e cria Grupo de Trabalho. 1971/72 Leopoldina Saraiva e 1973/1974 Henrique Gamba 28.02.72 OI 02.72 – Maria do Carmo Brant de Carvalho – Diretora de INTE Considerando que a lei 7457 de 28.04.70 está ultrapassada e a organização administrativa de SEBES não corresponde ao seu atual funcionamento, a título provisório institui o funcionamento conforme estrutura proposta pelo estudo de SEBES-PLAN. Relatório cita: ‘em 1974 os convênios-creche foram avaliados e o Departamento de Integração Social propôs que os mesmos fossem estabelecidos, independentemente de serem particulares ou indiretos’, ficando acertado que: - per capita de 1/3 do SM para 50% das crianças matriculadas com freqüência igual ou superior a 25%; - férias pagamento de 80% do mês anterior; - horário de funcionamento 10 horas; - 30% dos matriculados poderiam freqüentar por ½ período; - entidade se responsabilizaria pela complementação das despesas necessárias ao atendimento; - Taxa de cobrança aos usuários, a partir de estudo de caso, com limite máximo. Não foi encontrado documento na Biblioteca a respeito. 24.02.73 fl.1 P.21 pmsp Estabelece normas a serem observadas pela SEBES e COAR sobre amparo social e ações comunitárias.

1975-77 Leopoldina Saraiva 1977-78 Luiz Felipe Soares Batista 15.10.75 – OI 20/75 Aprova plano de trabalho destinado à revisão da programação da SEBES: compatibilização da estrutura; previsão da programação das atividades que no momento oferecem maior grau de questionamento: FORMO; Integração no mercado de trabalho; Documentação; APPAS; Ação Comunitária; Educação de Base. 1977: 2 escalas de plantões de técnicos da SEBES/PLAN, dentre esses: Assumpção H.M.de Andrade, Sandra Amendola Barbosa Lima, Cecília Kehl, Helena Iracy Junqueira, Nadir Gouvêa Kfouri, Luiza Erundina de Sousa, Maria Carmelita Yazbek 19.01.77 – OI 02/77 Inah Caropreso reorganiza em SAS um setor de convênios. 05.08.77 - OI 6/77 – da Supervisão de Remoção de Favelas de COBES – ARS Disponibiliza recursos financeiros, através da atividade de emergência, aos plantões de referência e informação das SURS. Dezembro/78: Manual de Orientação para as entidades sociais: Aspectos Jurídicos e Administrativos (caderno) visa nortear as organizações para que sejam criadas e organizadas conforme as exigências legais.

1978/79 – Maria Vitória Correa da Fonseca - 1979-1980 Therezinha Fran Caderno: Listagem de Entidades Sociais particulares do município de São Paulo: Objetiva fornecer informações aos técnicos de COBES (elaborado em Maio de 1977 e publicado em 1978). Selecionadas as entidades cadastradas em 1975 e 1966. Conceitua Assistência Social ‘como um dos mecanismos corretivos, não apenas para aliviar a pobreza, mas como instrumento de atendimento às necessidades básicas do contingente populacional com nível de renda abaixo do mínimo admissível e de uma promoção social, com vistas a sua integração no processo de desenvolvimento’. In: Plano de Ação – Diretrizes de SEBES – SP, 1975, pág.2. Manual de Orientação Administrativa sobre Convênios. Documento Abril/1978 da COBES – SAR 1. Orientação ao Técnico sobre normas gerais e procedimentos para estabelecimento de convênios. . AI - OSEM - APPS

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. Objetivos, funcionamento, responsabilidades das partes, remuneração. 15.03.79 – P.54/79 Maria Vitória Cria Comissões Regionais de Representantes de entidades. Decreto 15.707 20.02.79. Não explicita objetivos. 16.04.79 – P.65/79 Maria Vitória Considerando a necessidade de estabelecer o plano anual de subvenções. Aprova os conceitos: Assistência Social: Os serviços prestados a indivíduos ou grupos de famílias que se caracterizam, principalmente, pela ausência ou insuficiência de renda, permanente ou temporária, portanto, sem condições de prover o seu auto-sustento; Indivíduos ou grupos com problemas especiais a sua condição, que não apresentam recursos próprios ou de terceiros para o seu atendimento, tais como: menores, velhos, migrantes, excepcionais e indivíduos ou grupos que apresentam conduta social divergente. Entidades sociais: Instituições de beneficência e de prestação de serviços, que têm por finalidade precípua atuar nas áreas de atendimento complementar a atividade do poder público, sem fins lucrativos, no atendimento às faixas de população carentes. 20.06.79 – P 092/79 FUNAPS (Therezinha Fran) 29.06.79 –P 91/79 Considerando que a COBES (da SAR) – que deixaram de existir as UDCs que integravam as SURS, as Supervisões deverão manter equipe técnica que assegure o desenvolvimento de iniciativas da comunidade. Equipe central deverá garantir a observância. Dotar verba específica de construção de núcleos comunitários. 30.10.79 P 01/79 Cria GT (...Candido Malta, Aldaiza Sposati, M.Lucia Rodrigues...) para adoção de alternativas habitacionais de interesse social.

1980-1982 Wilson Quintella Filho 10/80 – Caderno ‘Orientação Jurídico-Contábil às entidades conveniadas – APPS (sem signatários – Wilson Quintella ou Therezinha Fran?) 20.02.81 – P 4/81 Adota o sistema de tratamento de dados COBES-81- anexo. Controle qualitativo e quantitativo. Centraliza o tratamento na equipe de Estudos e Pesquisas de A.Técnica da Coordenadoria de Programas – ATP (NTC). AI – Osem – Nufort – Mobral – Atividade emergencial – APPS, Subvenções, Prodoc, Plantão, Atendimento habitacional – Promorar – pró-favela, Melhoria Simples, pró-luz, pró-água, Funaps, Sercom, Trec? 04.02.81 OI 03/81 Diretrizes para expansão de creches: índice demanda/vaga superior a 15; reivindicação; reduzida capacidade expansão particulares; não serão locados imóveis; serão administradas prioritariamente pela prefeitura e supletivamente por entidades sociais particulares. 26.11.81 – OI 17/81 Aprova Tabela que especifica custo hora/aula/atividade NUFORT – Formação e Organização para o Trabalho.

1983 -85 Marta Terezinha Godinho 29.04.83 – P 06/83 Designa responsáveis pela assinatura de certificados de matrícula às entidades. 194 – Manual de Orientação à entidades – Atividade NUFORT – Núcleo de Formação e Orientação para o Trabalho que visa habilitar os diferentes segmentos da população, propiciando condições para oportunidades de trabalho e/ou ocupação e conseqüente auferição de renda (cursos profissionalizantes e núcleos de trabalho). Equipe Trabalho. Os núcleos compreendem estágios progressivos de aprendizagem, treinamento de produção e comercialização, afetos às seguintes áreas de ocupação: indústria de confecção, mecânica, indústria gráfica, higiene e beleza, confecção domiciliar e artesanato, serviços comerciais etc. Conta também com o sub-programa de Apoio ã Economia Comunitária destinado à população de baixa renda do município, acima de 14 anos de idade, de ambos os sexos, desemprega e subempregada sem condições de imediato ingresso no mercado. Procedimentos. Critérios de recrutamento e seleção e recursos. Competências. Orientações, requisitos e modelos para requerimentos e declarações.

1986-1987 Maria Helena M.de Barros e 1987-1988 Oswaldo Giannotti 30.06.86 OI 09/86 Normas Básicas para o funcionamento das creches (substitui Programação Básica) Documento “Programa de Assistência Social” 04.08.86 Descreve o programa acima: desenvolvido através dos postos de Atendimento à População com problemas de subsistência – APPS 17 diretos e 49 (entidades conveniadas); Preparação para provisão do documentos – PRÉ-PRODOC, 8 postos nas Supervisões Regionais; Atendimento às vítimas de emergência – através das equipes das SURS; Assessoria Técnica às entidades sociais – 17 SURS; Matrícula de entidades – 17 SURS; Promoção e dinamização de atividades comunitárias, convênios com entidades para projetos alternativos, serviços coletivos – 10 entidades (CRAS?). 20.11.86 – P 010/SUBES Institui normas para concessão de auxílios da rede APPS direta: necessidades básicas: vestuário, alimentação,

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higiene e saúde, equipamento doméstico, transporte urbano, ferramental de trabalho, prótese, órtese, previdência atrasada. Novembro/86 Documento: Diretrizes e normas para o estabelecimento de convênios da SUBES com entidade sociais. A formulação de uma ‘política de convênios’ carece de melhor formulação e, por isso, optou pelo estabelecimento de normas e diretrizes. Conceitos de Convênio: Diretrizes: (Artigo 104 CF; Decreto 21.862-86-estrutura de SEBES); Critérios: Padrões mínimos a) quadro de pessoal b) instalações físicas c) equipamentos d) programação Criança e Adolescente Objetivo, Concepção, Quadro de pessoal - Estabelece quadro de pessoal por grupos de crianças em creches e CJs. - Instalações físicas - Equipamentos: listados. - Programação: plano de trabalho deve refletir os objetivos gerais da programação básica definida por SUBES/SUCRAD. - Estabelece fluxos administrativos. Anexa Minuta idem anterior. - Remuneração: Per capita/mês 3 MVR em vigor, calculado com base no número de crianças matriculadas, com frequência igual ou superior a 80% dos dias de funcionamento. CJs 2 MVR Nos casos de férias, pagar 100% do total da freqüência do mês anterior. Prevê despesas de implantação. Provisior a/12 fl.pagamento para 13º. - Define percentual de aplicação de recursos. Estabelece diversos 3% para administração e manutenção.

1987-88 Oswaldo Gianotti DOM 20.10.87 P 08 - GT para propor padronização quadro de pessoal de creches

P 020/97 - Cria tipologias de atividades do programa de assistência a mão de obra – MO. DOM 27.04.88 – Instrução de Serviço 003/SEBES/GAB/88 Dispõe sobre a matrícula de entidades sociais o credenciamento de recursos da comunidade. DOM 03.05.88 fl.38 – P 012 Designa responsabilidade para emissão do Certificado de matrícula. 05.08.88 – P 029 - Normas para concessão de auxílios - APPS

1988 – Maria Helena M.Barros 13.09.88 - Normas para atendimento de emergências. 28.10.88 – 046 - Normatiza APPS – idem anterior. Valores. DOM 23.23.88 - Instrução de Serviço n.8/SEBES/GAB/88 Normas para matrícula de entidades sociais e credenciamento de recursos da comunidade, aprovadas pela instrução de serviço 3/SEBES/GAB/88 de 26.04.88: Considera que as entidades devem ter incentivo da Secretaria para melhor desempenhar as suas atividades e as que não possuem os requisitos necessários para obtenção da matrícula devem ser orientadas e acompanhadas para tal Documento de Dezembro/88: Elaborado por grupo: Elvira Maria; Ivone Pereira da Silva; Maria Aparecida Cristina; Maria Cristina Cunha; Remi Denardi; Therezinha Martins Ruzante; Yoshiko Nakashima. Introduz algumas adaptações a documentos anteriores. Propõe discussão documento com os técnicos de DRESSO e entidades e pela AMESC – Assoc.Mun.Ent.Sociais Conveniadas. Concepção: Cita a insuficiência da ação de SEBES devido à crescente demanda e limitados recursos; a desarticulação de programas sociais e sua pulverização entre as 3 esferas; a decorrência estrutural das situações; Considera assim que apenas uma ação conjunta Estado e sociedade civil poderá viabilizar, a curto prazo, a expansão do atendimento. Nesse sentido define o papel do poder público: - gerador de bens e serviços; - articulador das forças e organizações sociais. Considera que a atuação conjunta contribui para que a ação se diversifique a partir das sugestões, propostas e experiências de trabalho. Convênio estratégia através da qual: - a comunidade assume junto com o poder público o atendimento; - acordam em executar serviços, conforme propostas estabelecidas, responsabilidades, direitos e deveres definidos para ambos. Diretrizes Critérios: idem anterior Fluxo administrativo: estabelece fluxos e prazos.

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Instrumento: roteiro de avaliação da entidade e não do serviço. Padrões Básicos de funcionamento. Criança e Adolescente Idem anterior. Mudanças nas diretrizes dos programas: Creches, Centros de Juventude e Projetos Alternativos: Além de socioeducativos, são espaços de convivência, onde se desenvolve um processo educativo que compreende uma dimensão social, pedagogia e política. Quadro de pessoal Projetos arquitetônicos. Cita código de edificações Lei 8.266 de 20.06.75 Número de crianças por módulos. Mais vide anterior. Há verba de implantação. Supervisão Relatório: Observações: Providências. Anexo: Gabarito: Relatório de fluxo financeiro (novo). Itens de gastos: Pessoal e encargos. Alimentação. Material pedagógico. Manutenção e conservação. Água, Luz e gaz. Material de consumo. Orientações para o preenchimento. Indicadores a serem observados pelos técnicos: Encargos x folha de pagamento; Per capita médio; variação índices IPC/MVR; Remuneração: Cita comissão que sugere adequação de per capita que tem como finalidade o incentivo a pequenas entidades e localizadas em áreas onde inexiste recursos para atendimento à demanda, entidades com suporte financeiro para complementar os recursos necessários; construção ou ampliação de equipamentos diretos não pode ser realizada; Propõe per capitas diferenciados; incentivos materiais a entidades menores.

1989/1990 – Marta Silva Campos 12.01.89 001/SEBES/89 Readmissão de funcionários grevistas demitidos administração anterior (Decreto 27611 de 01.01.89). 18.02.89 – P 4/89 Resolve: - Criar GT para avaliar os convênios Documento: Convênios de SEBES: analise dos convênios, propostas para política e diretrizes de convênios. Relatório de grupo de trabalho constituído pelas Portarias 04/SEBES 89 e 171/Pref/Gab/89. Terezinha M.Ruzante presidente. Eneida, Laila, Linda, Maria Cristina, Maria Luiza Piccinini, Meire Aparecida, Nera, Regina Maro, Silvia Tibiriçá, SF Antonio Cláudio, Aparecido Marques. ITécnicas: Julieta, Vera Lucia, Expediente, Aparecida, Denise, Marlete. Síntese: Fontes: pesquisa realizada nos equipamentos; avaliação de planos de trabalho, avaliação anual documentos e visitas de auditoria. Padrões existentes para Creche e CJ. Diagnostico Per capita (vide final) Crianças e adolescentes de 7 a 14, orientação socioeducativa ao menor – OSEM, atual Centro de Juventude – CJ, teve seu início em 1973 com a implantação de 3 núcleos experimentais através da administração direta. Após avaliação o programa deslocou sua atuação para a área periferia e a partir de 1975 passou a ser desenvolvido em convênio com entidades sociais. Em dezembro/88 havia 5 diretos e 281 conveniados. APPS atividade desenvolvida desde 1972, partindo-se de 2 postos modelo, operados por técnicos da Secretaria. Em 1972 passaram para entidades conveniadas e celebrados mais 10 convênios. Inicialmente desenvolvida com a Secretaria de Estado de Promoção Social até 1975. Quadro: Em 1984 – pbs de prestação de contas, atividade passou a ser conveniada com o CMAS. Dificuldades: retorna para convênio. Em 1985 definiu-se pelo pagamento de projeto de trabalho. Área Trabalho Inicialmente diretos–documentação, orientação e colocação. Conveniados: profissionalização. Documentação se manteve direta e os demais foram desativados. A atividade formação de mão de obra, apesar de reformulações, permaneceu conveniada. Criaram-se projetos SERCOM- Serviços Comunitários em 1979 e AIC – Apoio à iniciativas da comunidade em 1985 para possibilitar trabalhos diferenciados e diversificar formas de atendimento. Sofreram alterações e desvios na sua operação, perdendo características originais e servindo mais para cobrir atividades anteriormente estabelecidas. Descentralização Características das entidades. Universo: 372 entidades 78,8% são de assistência social 8,7% são associativas 7,2% são religiosas 3,7% são educacionais 1,1% são de saúde 0,5% outros dessas 36,3% mantém serviços apenas mediante recursos de SEBES

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70,7% mantém convênios apenas para 1 atividade. Quase a totalidade tem sede na região onde presta os serviços, exceto a área da Sé. Serviços O diagnóstico apresenta avaliação de serviço por serviço, por número médio de atendimento, documentação preenchida, trabalho com as famílias, integração com recursos sociais, rotina psico-pedagógica, equipamentos, capacitação, lotação de pessoal, trabalho de saúde (creche), dos quais destacamos: Creches 84,8% das creches mantém contato com a demanda; 91,7% da rede preenche prontuários de crianças; 99,3% das creches fazem trabalho com famílias; 55,5% integram-se com recursos de assistência social da área de abrangência, 50% com educação; e 82,6% com saúde, dentre outros; 93,8% das creches planeja a rotina psico-pedagógica; 99,3% das creches tem o número de servidores dentro do padrão proposto; Cerca de 50% não conhece a programação básica; (dos coordenadores e administradores) 29% não tem play-ground CJs A maioria dos NSE foram reivindicados por entidades religiosas; 92,5 % NSE realizam trabalho com a demanda; 99,6% dos núcleos desenvolve reforço escolar; 99,2% desenvolve artesanato; 92,6% - arte educação; 100% - recreação; 95,3% - grupos de orientação; 91,7% oferecem diariamente alimentação. Outros seguem outra periodicidade. 97,2% fazem trabalho com famílias; 72% demanda não participa dos critérios de seleção; 59,9 dos grupos tem de 20 a 25 menores; 57,7% dos monitores tem até o 1º grau completo (26,7 incompleto e 31% completo); 29,2% 2º grau completo, 12,8 N.U. 44,9% dos núcleos há pequena quantidade de jogos e 42,9% pequena quantidade de brinquedos; 55,9% dos núcleos tem capacidade para expansão com reformas; Conclusões Creches e CJs: boas condições de funcionamento. entre as SURS há diferenças Avaliação: Aumento de procura do sexo masculino, decorrente de desemprego e de idosos; Estratégias individuais e grupais de trabalho e participação comunitária para ‘despertar para as causas dos problemas e consciência dos mesmos’. Algumas entidades colocam metas não pertinentes ao programa, como assistência psicológica, formação de mão de obra e problemas habitacionais. Meta alcançada pressionada pelo crescente aumento da demanda e atendidas aquém do programado. Meta grupal não alcançada por excesso de demanda. Grupos: gestantes, mães, planejamento familiar, leite, idosos, jovens, artesanal, saúde e compras comunitárias, interpretação do trabalho do posto. Recurso financeiro insuficiente. Entidades procuraram campanhas, ajuda de comércio, bazares. Sugestão de repensar a atividade presente na quase totalidade das avaliações: maior ênfase do trabalho grupal; atuação na área de colocação profissional, com idosos e na área de habitação, alimentação considerada prioritária; aumento de verba e atualização; redução da burocracia; extensão e descentralização de postos. Transferência para ação direta. Apoio a iniciativas da comunidade – AIC Novas alternativas de atendimento a crianças não atendidas pela rede de creches e centros de juventude. (0 a 17 anos). Normatização 85, 86 e 88. Questionamento básico: custo. Tipologia: Socioeducativo Projetos 21 Capacidade Conveniada 1822 Necessidades especiais 4 280 Iniciação profissional 11 791 Meninos de rua 9 810 A tipologia socioeducativa é questionada, por guardar semelhança com os CJs e o estudo aponta que vários desses convênios acabaram sendo firmados por ausência de recursos nas outras tipologias. Essa questão esbarra em redefinições de SEBES, inclusive em relação a necessidades especiais. Quanto às visitas realizadas pela auditoria de SF 03 e 04/89 – amostra de 10% - levantou indicadores relativos à organização e finanças Em creches foram detectados outros funcionários – tipologias não previstas no quadro (provavelmente assumidos pela própria entidade). Afora essa questão, o quadro não está no padrão definido. Nos NSE 15 estão conforme o padrão e 4 fóra. Verificou-se acentuadas variações de salários para funções semelhantes. 15 apresentaram superavit e 3 déficit. Entidades possuem os registros necessários. Apontadas algumas irregularidades., tais como gastos por itens. Relatório de SEBES aponta para a necessidade desse item ser comparado com ponderação entre vários meses. Orçamento de SEBES:

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42,6% para serviços diretos 37,2% para conveniados 20,2% para atividades-meio (inclusive despesas com pessoal) O orçamento inicial de 1989 foi de Cr$58.751.594,00 para atividades da rede direta (42,58%) de 51.329.646,00 para a rede conveniada (37,20%) e 27.882.778,00 (20,21%) para atividade-meio. Total orçamento SEBES: 126.127.065,00 – Mais merenda 11.836.953,00). Metas: Pessoas atendidas: 251.988 OP 1989 Creche e CJ: Direto 34.486 e conveniado AI 26.732 pg 47 (ou 28.245 pg anexo), 276 equipamentos. CJs 24.864 Há 3 atividades somente na forma direta: PRODOC, (50.920) EDA (36.200) e atendimento domiciliar (1.620???). APPS direto 28.716 e conveniado 28.740 (embora de menor custo). A rede indireta apresenta menores custos (gráfico) A partir de Janeiro de 89 essa diferença se acentua, em decorrência dos aumentos salariais na rede direta. Conclusões - convênio deve ter continuidade face aos resultados que apresenta e face à demanda não atendida nos serviços diretos; - 1983-85 crescimento para todas as atividades conveniadas; - crescimento da atividade não acompanhou crescimento da demanda; - o período de crescimento coincide com épocas de mobilização da população, especialmente de luta por creches; - os movimentos populares tiveram um papel fundamental ao levar o Estado a reconhecer sua responsabilidade na área de Assistência Social, através da ampliação dos serviços diretos e adequação dos valores pagos aos convênios; - Não há concentração de convênios por entidades; - 70% das entidades são pequenas; - não há articulação entre as esferas de governo, embora todas atuem no município; - a prestação é satisfatória no geral, com diferenças entre as SURS; - Projetos AIC e SERCOM não devem servir de substitutos aos serviços existentes sem dotação de recursos; - as formas alternativas são incipientes face à demanda existente; - a análise do APPS indica a necessidade de aumentar o volume de recursos o que poderá ocorrer com o atendimento direto; - não há clareza tanto para os técnicos, como para as entidades, quanto às competências e responsabilidades de SEBES e das entidades na relação estabelecida através de convênio, interferindo diretamente na prestação de serviço; - Supervisão descontínua e não há clareza para SEBES e Entidades de que os aspectos técnicos e administrativos estão interligados e que fazem parte do mesmo processo de supervisão.

APRESENTA PROPOSTA DE POLÍTICA DE CONVÊNIOS Justificativa Entidades Sociais (Anexo 9 do Relatório) Conceitos utilizados no Sistema de Cadastro, a partir de finalidade e objetivo da entidade. 1. Assistência Social – que objetivam atendimento às necessidades básicas de indivíduos, grupos ou comunidades, através de concessão de auxílios, e as entidades que desenvolvem atividades socioeducativas que incentivam a participação...na busca e no encaminhamento de alternativas de solução à problemática apresentada. 2. Associativa – representativas de uma área, de uma faixa de população, de uma classe profissional....representam interesses de determinados extratos...e cuja existência depende de uma quadro de associados. 3. Religiosa – que objetivam cultos ou desenvolvimento da espiritualidade, prestando também atendimento (descreve idem assistência social); 4. Educacional – ensino regulamentado; 5. Saúde – assistência médica, odontológica, ou medidas médico-sanitárias; 6. Outros – não arroladas acima. Diretrizes Propostas Competências da SEBES: Competências da Entidade Creches e CJ: AIC/SERCOM: transformar em AI e CJ quando for o caso; nos demais, conforme planos de trabalho. APPS: assumir diretamente e não expandir conveniados. Trabalho: (Anexos: Pesquisa e relatório de AUDI-SF) Recomenda revisão de padrõesmas recomenda revisão ou ratificação. A partir do estudo, apresenta-se para discussão interna e com as entidades o documento: Proposta para discussão de uma política e de diretrizes para convênios da SEBES com

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entidades sociais, síntese das propostas contidas no estudo acima. Finalidades de SEBES: Pressupostos básicos: Propostas de ordem geral Priorizar: Responsabilidades de SEBES Responsabilidades da Entidade: Propostas Específicas: AI e CJ AI e CJ indireto: SERCOM. Manter até dezembro de 1989. 1990 rescindir e transformar na modalidade correspondente. Outros, estabelecer, conforme projeto. Assistência/Trabalho Serão priorizados por SEBES, no sentido de possibilitar benefícios sociais em escala. Propostas Rescindir todos os convênios e assiná-los com nova minuta. Encaminhar ao Legislativo proposta de remissão de débito de concessionárias das entidades que mantém creches em próprios municipais. Estabelecer prazos para assinatura. 14.10.89 – P 17/SEBES/GAB 89 estrutura organizacional de SEBES objetivando a descentralização da operação. Cria Supervisão de S.Mateus e Capela do Socorro, extingue Lapa e Pinheiros. Resolve: promover o processo de remoção de técnicos. 25.11.89 – P 18/SEBES Considerando Decreto 28.199 de 26.10.89 que elevou em níveis escalonados os per capita devidos às entidades. Resolve autorizar o pagamento de complementação de pagamento durante 1989, para encargos sociais. 29.12.89 – P 19/89 Creches diretas, funcionamento ininterrupto. Creches conveniadas calendário, podendo utilizar mês de Janeiro para férias coletivas. DOM 05.06.90 – P 7/90. Normatiza APPS. Situações: fome, desemprego, falta documentação, desabrigo, problemas decorrentes de saúde. Auxílios coletivos devem ser encaminhados através das demais atividades da secretaria. Auxílios poderão ser fornecidos individual ou coletivamente. Cada beneficiado poderá receber mais do que um auxílio financeiro, cujo critério será de inteira responsabilidade do Assistente social que efetuar o estudo de caso. Procedimentos. 19.06.90 – OI 01/90 Estabelece fluxo de conveniamento e aditamentos de convênio. 19.06.90 – OI 02/90 As supervisões devem responder através de STDI pelo encaminhamento mensal de dados de execução de serviços, programas e projetos que especifica, pela importância de garantir os mesmos critérios e indicadores de coleta e registro. Anexa Instrumentais. 20.06.90 - Grupo de trabalho para plano de auxílios e subvenções.

1990-1991 Rosalina de Santa Cruz Leite 19.02.91 – P 3/91 Constitui GT para apresentar propostas de construção e reformas de equipamentos sociais. 25.04.91 – 10/91 Propõe medidas para melhorar atendimento de emergência. Constitui GT. 14.06.91 – 12/sebes/91 Constitui GT para propor medidas para Fundo de Reserva formado por recursos financeiros da Padaria Comunitária do Jd Miriam e forma de regulação. Medidas Jurídicas que viabilizem a comercialização dos produtos gerados pelo Projeto PABES. 28.06.91 – P 15/SEBES - Montagem do Plano anual de auxílios e subvenções. 15.08.91 – P 17/91 – com SEMAB destina gêneros perecíveis e não perecíveis a todos os serviços, incluindo cozinhas comunitárias. DOM 15.11.91 PORTARIA 22/SEBES/GAB/91 - POLÍTICA DE CONVÊNIOS Estabelece POLÍTICA DE CONVÊNIOS discutida por um Fórum de debates da política de convênios. Assume elementos da Justificativa elaborada pelo documento Proposta de Política de Convênios. DOM 10.12.91 – P 24/SEBES/91 Altera termos de convênio para adequar à Política. Rescinde todos os convênios por Despacho. Autoriza com plano de trabalho adequado à nova política. Estabelece competências de SEBES para SUPERVISÃO DOS SERVIÇOS entregar mensalmente planilha de gastos e outros instrumentos (instituídos) Fixa forma de cálculo do per capita e a cobertura de itens com o referido valor. 14.01.92 – P 01/92 - Reajuste per capita.

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22.02.92 – P 4 – GT Mulher para trabalho conjunto assistência social e gênero. 19.05.92 – 11/SEBES/GAB Institui a política de creches. Instrumento de trabalho orientador e normatizados dos procedimentos necessários para o atendimento adequadro de crianças. DOM 01.09.92 – P 17/92 - Reajuste de per capita DOM 17.10.92 –P 21/SEBES Dezembro/92 - Publica conclusões de deliberação de encontros de creches sobre instituição de cananis de participação populares a serem consubstanciados em Projeto de Lei sobre modelo de Conselhos de Creches. Normas para funcionamento dos APPS. Auxílios individuais ou coletivos. 16.12.92 – P 22/92 Consolida nas 17 SURBE/SA a coordenadoria regional de recursos humanos. DOM 16.12.92 – P 23/92. Institui quadro de pessoal de Centros de Convivência (equipamentos diretos), para meninos de rua. Descreve responsabilidades. Possibilita contratação eventual de oficineiros. Dispõe sobre o funcionamento do serviço, inclusive sábados, domingos e feriados. DOM 31.12.92 – PV 24/SEBES/GAB Assistência Social e Educação. As EMENDAS poderão desenvolver programas de Educação Infantil de 0 a 6 anos para deficientes auditivos.

1993 Antonio Salim Curiati DOM 22.01.93 – P 2/93 - Susta procedimentos APPS e constitui GT. DOM 27.02.93 – P 18/93 Implanta programa de atendimento a 3ª idade a ser elaborado por SGPC. DOM 27.02.93 – P 60 FABES - Transfere o Programa da 3ª Idade para o Gabinete. 27.02.93 – P 24 Autoriza constituição de comissão para apresentar estrutura e organização do Fundo da Criança – FUMCAD. 17.03.93 – P 029 - Institui férias coletivas creches diretas. DOM 26.03.93 – P 35 Indica supervisões como encaminhar pedidos de desconto de água e esgoto à entidades sociais. Documento: Assessoria de Atendimento a entidades sociais. Aprova normas para matrícula e credenciamento, como condição para os convênios (documento sem data). INDICADORES PARA ANÁLISE: - Atividades desenvolvidas: realidade, necessidades, objetivos; - adequação das instalações, equipamentos e recursos humanos; - adequação dos serviços prestados frente às necessidades da área regional ou município; - observância do percentual de atendimento gratuito à população carente (0 a 3 salários mínimos prioritariamente, podendo atingir até 5 salários mínimos); - participação da diretoria no gerenciamento; - horário de funcionamento compatível com a demanda; - atendimento sistemático. Outros de organização jurídico-administrativa e financeira. 30.04.93 – P 44 GT para transformar Centros de Convivência em Centros de Formação Profissional. 18.05.93 – P 51 Institui comissão para elaborar um projeto de SUBES – Sistema Único de Bem Estar Social, racionalizando a ação do governo e prevendo responsabilidades, limites, linhas, programas e diretrizes de execução e financiamento dos programas de bem estar social integrando os três níveis de governo e organização da comunidade e sugestão para estruturar modelo de atendimento às demandas municipais na área social, levando em conta o fator populacional. (Miriam G.da Silva, Pismel...) DOM 09.06.93 –p 57/93 Institui comissão (2 membros) para viabilizar ações de implantação à nível municipal junto ao gabinete, visando a orientação, estímulo e proteção integrada à criança e ao adolescente e iniciar operacionalização dos trabalhos em 30 dias, com base nos estudos realizados? DOM 16.06.93 –P 61/FABES Vincula ao Gabinete o Programa de Prestação de Serviços à Comunidade. 17.06.93 –P 62/FABES/GAB Conclusões Comissão para subsídios a elaboração Projeto LOAS. O GT elabora um projeto de LOAS com ênfase no município e estrutura de órgão gestor, Instituto de Assistência Social e Conselhos nas 3 esferas de governo. Estabelece diretrizes, objetivos, etc, compatíveis com a LOAS efetivada. (Miriam Gomes, Pismel etc.). 03.07.93 –P 65/93 Constitui GT para definir política de convênios DOM 02.07.93 –P66/93

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Centraliza no gabinete a autorização de auxílios e referenda portaria de 90 de SF 1289/90. DOM 09.07.93 –P 70/FABES - Normas para o funcionamento de creches. DOM 09.07.93 – P71/FABES/93 Diretrizes pedagógicas de creche. Cita Reprogramação de 1984. Não cita programação de 1989/1992. DOM 15.07.93 – P 75/93 Institui a guarda mirim metropolitana nos Centros de Convivência. DOM 13.08.93 –P 84 Cria no Gabinete do Secretário a Unidade de Amparo Social para atendimento a grupos específicos como atendimento complementar ao tratamento médico promovendo condições para sua reabilitação e fruição de bem estar, equipamentos especiais, atestado por receitas médicas e impossibilidade de aquisição por renda própria. Agosto/93 – Política de Convênios da FABES. Proposta Plano de Trabalho e Supervisão: semelhante a anteriores Remuneração: Creches Centros de Juventude Centro de Juventude com iniciação e capacitação profissional Centro de Formação Profissional para adolescentes SERCOM Atendimento à população de rua Centro de Apoio aos Empregados Domésticos e Donas de Casa Guarda Mirim Metropolitana DOM 04.09.93 – P 92 - Vincula ao Gabinete o Programa Guarda Mirim. DOM 13.11.93 – 99 – Estabelece valores de remuneração de convênios. DOM 11.11.93 – P 105- Implanta o Programa à Pessoa com Deficiência – PRODEF. DOM 11.11.93 – 106 Cria no Gabinete a assistência médica odontológica com ações normativas das ações preventivas na área técnica de saúde existente no órgão, com 9 assessores especiais. DOM 19.11.93 – OI 14/93 Considera matrícula e credenciamento como condição necessárias para o convênio e pré-requisito para subvenções. Anualmente renováveis. Pede levantamento situação atual. 02.12.93 – P 108 - Pagamento suplementar às entidades. DOM 15.12.93 – P 110 - Os convênios devem vigorar com prazo determinado. DOM 22.01.94 – 118/FABES/GAB/93 Institui procedimentos para MATRÍCULA (documentação comum de todas as Portarias

1994-97 – Adail Vettorazzo - 1997-98 Mauricio Nagib Najar DOM 13.07.94 - OI 16/94 Prefeito Paulo Maluf Pasmo, toma conhecimento da greve nas creches e determina ao Secretário instaurar procedimento disciplinar aos servidores que deixarem de comparecer ao trabalho por motivo de greve. Pena de suspensão com pena pecuniária. 1994 – Portaria de SGM. Constitui GT para analisar medidas para reordenar assistência social municipal. DOM 14.07.94 – P 580/94 - Suspensão de servidores que relaciona. DOM P 12/FABES/GAB/94 - Política de Convênios. Conclusões GT. DOM 07.04.94 – P 16/FABES/94 - Comissão para desenvolver estudos de adoção. DOM 17.05.94 – P 21/FABES/GAB/94 Constitui GT para implantação de balcão de empregos para portadores de deficiência. DOM 31.08.94 –p 32/FABES/94 Cria em cada uma das creches os chamados centros comunidade-escola, entidades de personalidade jurídica de direito privado de caráter associativo e fim social, com o objetivo de assegurar a integração e participação dos país, em particular e da comunidade como um todo (...) bom gerenciamento das creches. Fica instituído o almoço das mães, com a participação diária de 2 mães especialmente convidadas que almoçando nas creches, irão acompanhar todo atendiemnto prestado. DOM 14.12.94 – Portaria 045/FABES GT para propor medidas que possibilitem melhor atendimento a criança e ao adolescente. DOM 04.01.95 - GT para ouvir a sociedade sobre a política de atenção à população de rua. DOM 21.02.95 – P 47/FABES/GAB/05 Adota adequações divisão geográfica em distritos instituídas pela lei 11.220 de 20.05.92. DOM 24.02.95 – 1/95 Procedimentos ‘passo a passo’para renovação de convênios. Avaliação e parecer de SURBES. DOM 12.4.95 – P 10/FABES/GAB 95 - POLÍTICA DE CONVÊNIOS Revisão da Portaria 12/FABES/GAB/94.

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Remuneração: será sempre fixada em reais, sob a forma de per capita e 15 dias contados a partir da data da solicitação. FABEs fixará por Portaria o valor que se destinará a salários, benefícios, encargos. As isentas aplicarão a diferença nos salários dos empregados e respectivos encargos. Os limites sugeridos poderão ser ultrapassados de um mês para outro, desde que haja compensação adequada entre os itens, atendida a qualidade dos serviços, a critério de FABES. Alterações, mediante custos e análises, sujeita a aprovação do Titular. Tabela de Despesas, Salários e Encargos, idem 1993. Prevê implantação. Vedada a prorrogação automática dos convênios. Diretrizes Creche diretrizes idem 1993. Pessoal Alterado proporção adulto criança para maior. CJs –Quadro de Pessoal aumenta a proporção adulto criança: l monitor para 30. População de Rua: idem. Aparece modalidade casa de convívio temporário para tratamento? Aqui estabelece l agente educacional para 30 usuários e no albergue para 50 e 1 auxiliar de serviços gerais para 50. Mantém Centro de Apoio as Donas de Casa, Guarda Mirim Metropolitana. Institui: Atendimento à Família. Programa de Atendimento a 3ª idade; Prodef DOM 06.07.95 –P 17/FABES - Reajuste valor dos serviços. DOM 21.07.95 – P 023 Pede para as entidades se manifestarem sobre a continuidade dos convênios segundo nova Portaria e novo per capita, conhecendo que estão chegando notificações extra-judiciais de responsabilidade relativa à assinatura de novos convênios. DOM 22.07.95 – Junho/95 Política de atendimento a 3ª idade – PATI: Centro de formação de cuidadores. Seminário. Centro de apoio à família. Assistência técnica às instituições. DOM 18.01.96 – P 02/GAB Institui o Comitê Municipal da Família (secretarias e entidades). Identificar programas, estimular a inclusão, sensibilizar a opinião pública com eventos, estudos. Capacitar. Apoiar e implantar programas especiais. 27.03.06 – DOM P 016 Matricular nos equipamentos entre 5 e 25% superior ao número conveniado, observada a freqüência média verificada. DOM 19.04.96 P 019/FABES/GAB 96 emenda 25.5.96 Institui política de convênios. Retoma LOAS e critérios legais de constituição de entidades, além de matrícula e credenciamento. Requisitos: Publica tabela dos elementos percentuais de despesas da creche e tabela proporcional de trabalhadores: 1 ano e 11 meses – 9 crianças para 1 2 anos 12 para 1 3 anos 18 para 1 4 anos 20 para 1 5 anos 25 para 1 6 anos 30 para 1 volantes 150 para 1 Mais de 150 2 60 crianças de 0 a 3 1 Serviços: Creches, CJ e Iniciação Profissional, Guarda-Mirim, Centro de Convivência, Albergue, Abrigos de Inverno, Projetos alternativos, Centros de apoio às donas de casa, atendimento à família, programa de planejamento familiar, atendimento inclusivo à criança e ao adolescente, PRODEF, PATI. Inclui como serviços a serem oferecidos para convênio projeto que objetiva a prestação de serviço de natureza comunitária e/ou coletiva a parcelas da pop.de baixa renda – com suprimento de alimentação em locais cedidos – refeições líquidas industrializadas, ou sólida. Quadro: 1 cozinheiro, 1 serviçal (SERCOM). DOM 18.02.97 P 001/SF/FABES/ - Reajuste de convênios. DOM 20.02.97 003/97 – Adail Vettorazzo Refere-se a Portaria Intersecretaria SF/FABES 001/97 sobre reajuste de per capita para isentas e não isentas dos encargos sociais . As supervisões deverão confirmar em relação anexa as isenções. DOM 26.03.97 P 11/FABES Cria núcleos distritais de ação comunitária voltados para a execução de atividades de promoção humana com o objetivo de valorização de grupos, entidades e pessoas – articulando cursos pré-profissionalizantes, formas alternativas de trabalho – Projeto SORRIA que oferece atendimento odontológico ( e intensificar os serviços de segurança no equipamento social). (Recursos: 100 unidades, anexas aos equipamentos, para atividades de multi-uso, sob coordenação da Diretoria da Creche – quadro 8 cirurgiões dentistas). DOM 06.05.97 – P 16/FABES Constitui o Comitê Municipal da Família com CASA, SAS e outras Secretarias e instituições sociais como

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Escola de Pais,. FOS, Pastoral da Família, Rotary, Lions, The Family, SESI, SESC, SP Woman’s Club, Federação Israelita. DOM 09.08.97 – P 023 Constitui GT para estudar a implantação do Programa de Atendimento a meninos e meninas de rua da cidade de SP (participa o CASA). 17.09.97 –P 27/fabes Cria GT para normatizar inserção de crianças com deficiência nas creches DOM 26.09.07 002/SF/FABES - Reajuste de Convênios. DOM 01.12.97 fl. 2 – P.48 Constitui GT para proposta do FMAS DOM 04.12.97 – P 034/FABES Institui o programa de inserção de crianças com deficiência nas creches

Deniz Ferreira Ribeiro 1998-99 Caderno Janeiro/98 Manual de orientações à entidades sociais para a sua constituição, inscrições em órgãos públicas e benefícios. DOM 26.02.98 – OI 001/98 Normas para renovação de convênios – Passo a passo administrativo. 04.03.99 Idem. DOM 25.07.98 – P 032/FABES Todas as entidades com CJ deverão se empenhar na preparação de programas de capacitação pré-profissionalizante

1999/00 Alda Marco Antonio DOM 26.05.99 –P 001/FABES/SF - Reajuste de Convênios DOM 25.08.99 fl. 22 – P 13 Constitui comissão especial incumbida de coordenar ações para implantação da LOAS no município. 26.11.99 P 19/FABES/GAB As entidades conveniadas para creche e centro de juventude ficam autorizadas, nos meses de férias coletivas, a utilizar os valores destinados a gastos com material de consumo e alimentação para a reposição de utensílios e manutenção dos espaços físicos dos equipamentos DOM 03.12.99 P 19 - Normatiza férias coletivas nos serviços DOM 07.12.99 P 20 Refere-se a Portaria Intersecretarial de valores da remuneração dos convênios DOM 08.12.99 – P 21 Institui a CAP – Central de Atendimento Permanente vinculada a SGPC e responsável pelas ações da defesa civil da cidade de São Paulo, com funcionamento 24 horas. 04.02.00 P 6 Revoga a portaria que instituiu a Guarda-mirim. DOM 23.03.00 P 12/SAS Homologa o resultado das eleições do Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS. DOM 28.03.00 P 013/SAS Normas para a concessão de mérito social e registro de matrícula e credenciamento de entidades sociais na SAS. Documento de 2000: Benefícios Municipais e registros na SAS: Legislação de referência, informações e orientações. Equipe: Carmem Ligia F.Bongiovanni, Ana Silvia Tomasselli Bocchio, Ana Lucia dos Santos Rodrigues, Rosa Maria Muraca. DOM 05.04.00 fl.12 – P 14 Institui diretrizes técnicas de SAS para subsidiar a formulação da política de assistência social Funções: inserção, prevenção, promoção e proteção. Define serviços e programas e os descreve (de forma mais completa que os anteriores) Prioridades: CRAS (como porta de entrada), apoio sociofamiliar, atendimento a necessidades de reinserção de crianças e adolescentes em abrigos, ampliação de atendimento à população idosa de rua, enfrentamento problemática da pessoa com deficiência de rua. Família eixo norteador. Serviços: Criança e adolescente, Creche, EGJ, Qualificação Profissional, Abrigo, Casa de Referência, PRODEF, Abrigamento, atendimento à população de rua. DOM 12.04.00 15/SAS Institui normas gerais para a celebração de convênios DOM 20.04.00 P 016/SAS/GAB/ Institui ‘ Subsídios para Instrução de solicitações de convênio ou de aditamento em complemento a Portaria 015. Revoga Portaria 118/FABES/GAB/93. Roteiro para elaboração de plano de trabalho e parecer técnico. DOM 10.05.00 P 017/SAS/GAB Estabelece procedimentos para a vistoria técnica e liberação de imóveis pela Divisão de Manutenção da SAS

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para implantação de equipamentos sociais conveniados. Estabelece documentação C. Bombeiros e atestado de vistoria expedido pelo Centro de Vigilância Sanitária. DOM 21.12.00 P 31 - Quadro, regime, competências da CAP. DOM 05.10.00 P 28/SAS/GAB Sobre condições dos imóveis: SAS oferecerá orientação técnica nos respectivos P.A objetivando eventuais adequações. Entidade apresenta documentação atestando que o imóvel está em condições. Dom 27.12.00 P 032/SAS/GAB Faculta férias coletivas,por opção das entidades, que deverão se situar entre o período de 17/12/01 a 31/01/02 e períodos de capacitação.

2001 – Evilásio Farias 17.05.01 FL.9 P. 2 SAS-SF Fixa reajuste remuneração convênios DOM 05.07.01 Convoca Conferência Regional de A.Social e em 14.07.01. Convoca IV Conferência Municipal de A.Social. PROTOCOLO DE INTENÇÕES Secretaria Estadual e Municipal de As.Social e colaboração do Ministério Público 31.07.01 (Nelson Proença, Evilásio Farias e Motauri Ciocchetti). Criada comissão interinstitucional para recomendar medidas para solução dos problemas de crianças e adolescentes em risco pessoal e social, inclusive de integração sociofamiliar. DOM 25.08.01 – 002/SAS/SF Reajuste de convênios. DOM 24.10.01 003/SF/SAS Adicional de 35,00 para berçário. DOM 13.12.01 Abono às entidades convênios vigentes ANTERIOR A 01.01.01 e 50% do valor para as do período de 01 a 30.06.01. DOM 29.12.01 Comunicado 01/01 Refere-se a Decreto 28.12.01 que transfere creches da rede direta para a Secretaria Municipal de Educação. Apresenta plano de integração dos CEIs/creches indiretas e conveniadas para a Educação. 29.12.01 – Plano de integração das creches à educação: Comunicado n.01 de Comissão Intersecretarial.

2002/2004 Aldaiza Sposati 16.04.02 fl.13 – P 18 Cria GT para coordenar o processo de construção do Programa de Reordenamento político da política de assistência social – PROREAS. 16.04.02 fl.13 P 16 Constitui GT para padronizar o sistema de registro de informações sobre entidades para estudar normas para mérito social, credenciamento, matricula e informatização do sistema. 03.05.02 fl. 10 P.23 Institui formas para a renovação dos convênios da SAS com regras de transição para execução da legislação pertinente. DOM 04.05.02 – P 23 Institui Audiência pública para renovação dos convênios como regra de transição para o alcance da fiel execução da Lei 13.153/01. Institui modêlo de edital, de ata, extrato de parecer. DOM 21.06.02 – Portaria 30 SAS/GAB Institui como política pública, os serviços prestados pelos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente, financiados pelo CMDCA: como serviços de proteção jurídico-social e apoio psicológico. DOM 14.08.02 007/SF/SAS e 008/SAS/SME Reajuste de convênios DOM 09.11.02 OI 001/SAS/GAB Estabelece convênio com o Tribunal Federal 3ª região para a elaboração de laudos de assistência social pelos assistentes sociais dos CRAS requisitados para instruir perícias em ações, cujo pedido seja a concessão ou restabelecimento do BPC. DOM 09.11.02 – 002/SAS/GAB Convênio com Associação Registradores de Pessoas Naturais para habilitação, celebração e registro de casamento de pessoas de baixa renda. 22.10.02 Portaria 47/SAS/GAB Estabelece normas gerais para lavratura de convênios e inclui no valor mensal despesas para manutenção de imóveis, em situações excepcionais nas quais o atendimento ao relevante interesse público impõe a necessidade de implementação de um novo padrão de custeio, e na inexistência de imóvel municipal disponível. 09.11.02 Portaria 48 SAS GAB Cria GT para desenvolver Projeto constante do Processo de Racionalização Administrativa: Credenciamento, Acompanhamento e Monitoramento de Convênios.

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DOM 14.12.02 – P.10 SAS/SF/02 Abono às entidades do valor mensal convênios anteriores a 01.01.02 a 30.06.02. 50% para 01.07 a 30.11. 31.12.02 – P 58 Dispõe, em caráter provisório, sobre as competências da SAS Central e Regionais 27.02.03 fl.15 P 3 Cria GT para acompanhar processo de municipalização, realizar estudos e compatibilidade do plano de trabalho e termos de convênios – estudar e propor medidas e orientar processos orientadores para implantação dos serviços de assistência social. 09.04.03 P 19 Cria Grupo de Estudo para análise da atual minuta padrão de convênio com entidades sociais visando a apresentação da nova redação tendo em visto o aprimoramento das parcerias. DOM 11.07.03 – oo1/SF/SAS Reajuste de convênios. Portaria 2 de 28.08.03 corrige 02.09.03 fl.13 P 28 Constitui GT para acompanhar o projeto ‘Estimativa do n.de moradores de rua e estudo dos resultados obtidos com o SISRUA, para cuja execução foi contratada a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – fipe. 06.09.03 fl.19 P 31 As supervisões regionais de a.social para a aplicação do disposto no decreto municipal 43698/3 deverão adotar os procedimentos detalhados nesta Portaria (transição à aplicação do disposto na lei de parcerias). 19.12.03 fl.14 Portaria 41 Cria na SAS o Espaço público do aprender social para formação e desenvolvimento de trabalhadores da assistência social – ESPASO. DOM 10.09.03 – 34/SAS Institui Tabela Básica de Serviços 04.08.04 fl.17 P 15 Publica Tabela de Custos por elementos de despesa dos serviços de assistência social. Portaria 33 de 09.09.03 fl. 13 Estabeleceu referência dos custos básicos dos serviços e institui tabelas para cada elemento de despesa, padrão único de cargos e uma escala de salários (atualizada pela Portaria acima). 11.08.04- fl.12 P 18 Discrimina valores mensais dos serviços socioassistenciais conveniados com a SAS 27.08.04 fl.17 – Termo de Compromisso SAS e FEBEM para municipalização de medida de LA. 23.10.04 fl.14 – Manual de Orientação do sistema de supervisão da resolução NAS-2. DOM 31.12.04 fl.30 – P 33 (revogada em 19.03.05) Republica o texto básico da NAS 001/03 – Matrícula, credenciamento. Portaria n.30 06.09.03 fl.17 aprovou a NAS 001/03 que regula a outorga do mérito social por meio da matrícula de organizações/entidades/associações sem fins lucrativos e credenciamento de serviços de assistência social. DOM 31.13.04 fl.31 – P 31 – (revogada em 04.03.05 a 31) Aprova NAS 6/4 que estabelece a natureza dos serviços sociassistenciais que compõem a Tabela Básica de Serviços de Assistência Social como exigido pelo Decreto 43.698/03. Portaria 34 de 10.09.03.fl.13 Instituiu a Tabela Básica de Serviços de assistência social e para cada serviço-projeto deverá ser aberto um processo administrativo pela supervisão de assistência social, na qual serão encartadas as propostas das associações e organizações interessadas. (O caderno editado contém o conjunto de Portarias encartadas – que constituiu o conjunto de regulamentos para aplicar a Lei, algumas das quais foram republicadas para atualização). DOM 31.12.04 – fl.32 P 24 Aprova NAS 05/04 que normatiza as atividades do CRAS 31.12.04 fl.35 Aprova NAS 4 que regula Prestação de serviços à comunidade aplicada a adultos pelos juízes criminais 30.12.04 fl.36 Aprova a NAS 3/04 serviços socioassistenciais de convívio mantidos pelos Centros de Convivência. Fonte: Biblioteca da Secretaria Municipal de Assistência Social. Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos. Priorizados dados relativos a convênios e a regulamentações sobre funcionamento de serviços,