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23 CAPITULO III ANALISIS DEL PODER SANCIONADOR DEL ESTADO En este capitulo se hace referencia al origen de las sanciones administrativas, un concepto de las mismas que permita establecer diferencia con las sanciones penales; las clases de sanciones administrativas y los principios que rigen y limitan el poder punitivo de la administración pública en El Salvador; Así mismo, se desarrollo el procedimiento sancionatorio, concepto y principios que lo rigen. 1. ORIGEN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Como ya se ha señalado en párrafos anteriores, los mecanismos utilizados para el control social, son variados. Estos tiene formas y manifestaciones que pasan desde requerimientos moralistas, hasta la restricción de las actividades licitas de un particular, por medio del establecimiento de infracciones y sus correlativas consecuencias jurídicas, las sanciones. En el ultimo ámbito señalado, el poder punitivo del Estado se ha visto bifurcado, al aceptar que junto al poder punitivo del Estado, normalmente depositado en las manos de los tribunales de justicia con jurisdicción penal y que se encarga del conocimiento de los delitos y faltas, determinados entes administrativos pueden desarrollar este tipo de control mediante la imposición de sanciones o contravenciones administrativas.
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CAPITULO III
ANALISIS DEL PODER SANCIONADOR DEL ESTADO
En este capitulo se hace referencia al origen de las sanciones
administrativas, un concepto de las mismas que permita establecer diferencia
con las sanciones penales; las clases de sanciones administrativas y los
principios que rigen y limitan el poder punitivo de la administración pública en El
Salvador; Así mismo, se desarrollo el procedimiento sancionatorio, concepto y
principios que lo rigen.
1. ORIGEN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Como ya se ha señalado en párrafos anteriores, los mecanismos
utilizados para el control social, son variados. Estos tiene formas y
manifestaciones que pasan desde requerimientos moralistas, hasta la
restricción de las actividades licitas de un particular, por medio del
establecimiento de infracciones y sus correlativas consecuencias jurídicas, las
sanciones.
En el ultimo ámbito señalado, el poder punitivo del Estado se ha visto
bifurcado, al aceptar que junto al poder punitivo del Estado, normalmente
depositado en las manos de los tribunales de justicia con jurisdicción penal y
que se encarga del conocimiento de los delitos y faltas, determinados entes
administrativos pueden desarrollar este tipo de control mediante la imposición
de sanciones o contravenciones administrativas.
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Sobre el origen de este poder en manos de los entes públicos es
necesario realizar una doble aproximación, desde un punto de vista histórico y
un punto de vista práctico que también funciona como justificación.
1.1 ORIGEN HISTÓRICO Y ESTATUS ACTUAL DEL EJERCICIO DE LOS PODERES PUNITIVOS DEL ESTADO POR MEDIO DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Es necesario retroceder en el tiempo para considerar los verdaderos
orígenes de la potestad sancionadora en manos de la Administración. Esta
retrospección nos lleva hasta la revolución francesa y concretamente a uno de
los bastiones de este movimiento: “el principio de la división de poderes”.
Aunque hoy por hoy, la mayoría de los sistemas jurídicos ha escogido
atribuir a los entes administrativos la imposición de ciertas sanciones, hay que
señalar que en un principio la regla fue inversa. Por la firmeza y absoluta
comprensión de la teoría de la división de los poderes, se confió solamente al
juez, la aplicación de este mecanismo de control, en afirmación de Ramón
Parada.
El motivo real de la opción tomada, que de por sí reflejaba una
desconfianza a los entes administrativos, se fundamentó en que solo mediante
las formas propias de un trámite judicial se ponía en salvaguardia los
derechos fundamentales del indiciado.
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Mientras esta formula sigue en boga en algunos derechos como el
Anglosajón y francés, en los cuales “parte del monopolio de los jueces y
Tribunales es la imposición de toda suerte de penas y castigos” 1 En otros
países se han tomado decisiones menos radicales concediendo ciertas
excepciones a la regla antes citada, ejemplo de estos regímenes son el
Austríaco y el Suizo en los cuales la Administración por distintas razones
posee algún tipo de competencia sancionadora.
En el derecho Italiano, Alemán, Español y la mayoría del
hispanoamericano, el movimiento dirigido a otorgar este tipo de poder a la
Administración, ha sido producto de una evolución- que partió del monopolio ya
anotado-, que ha desembocado en un traslado amplio de los poderes
sancionatorios a los entes administrativos.
Este movimiento efectuado por la vía de la despenalización2 ha tenido
como origen por un lado el colapso de los Tribunales en el conocimiento de
este tipo de litigio, y por el otro justificaciones de índole práctico dirigidas a
conceder a la Administración herramientas para el ejercicio de la función
encomendada.
1 Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Parte General, Editorial Marcial Pons, España 1999 pág. 504 2 En términos concretos puede definirse el fenómeno de la despenalización, como el traslado de la persecución de un
ilícito, del ámbito penal al ámbito administrativo. Este proceso ha influido en el establecimiento del poder sancionador de la administración, en virtud de que en razón de él, se ha trasladado desde los jueces penales a la Administración la represión de los llamados “delitos bagatela”.
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En América, la fuerte influencia de las corrientes americanas sobre las
formas de control de los particulares, y la tardía llegada del derecho
administrativo han generado que la evolución marcada en el continente europeo
no haya provocado mayor controversia.
Cabe reconocer que en la mayoría de países del continente americano,
se ha aceptado pacíficamente la idea de que los entes administrativos
impongan las sanciones respectivas, a ilícitos derivados del incumplimiento de
normas cuya aplicación corresponde a entes administrativos.
Miguel S. Marienhoff, advierte que “la facultad de establecer penas por
contravenciones a disposiciones policiales se considera como un complemento
natural e inseparable del ejercicio del poder de policía.”3
Teniendo encomendada la Administración el cumplimiento de la función
administrativa, la cual en suma representa la tutela de los intereses generales, y
en el antecedente de la resistencia de los administrados al cumplimiento de los
mandatos normativos ( mediante las técnicas de la prohibición o la autorización
bajo el cumplimiento de ciertos requisitos), la potestad de obligar al
cumplimiento coactivo de determinada resolución o bien prevenir (persuadir) el
cometimiento de ciertos actos toma connotaciones de un poder ínsita o
inherente.
3 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Editoral Tecnos, Madrid, 1988. pág. 606
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Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en manos
de los entes administrativos obedecen a razones pragmáticas evidentes, dado
que sin ella, se dificultaría a la administración el cumplimiento de su finalidad
última que es garantizar: El mantenimiento del propio orden jurídico, el de la
sociedad en su conjunto, y el de la misma administración, mediante la represión
de todas aquellas conductas contrarias al mismo.4
A partir de lo anterior, “corresponde a la Administración la potestad
sancionadora, no como privilegio sino como un instrumento normal para
el cumplimiento de sus fines (inmediato y eficaz), en orden a la
satisfacción de los intereses generales".5
Es necesario señalar que la doctrina ha generado diferentes
explicaciones que sustentan el poder coercitivo de la administración: emanación
del ius puniendi del Estado, potestad ínsita, corolario de la policía. etc..
redundando todo en una atribución implícita de la potestad sancionadora.
A partir de esta perspectiva, la existencia de una potestad sancionadora
de la administración es necesaria e indiscutible para el adecuado cumplimiento
de la función administrativa.
Esta postura compartida por Marienhoff, toma forma de manera
concluyente bajo la frase “no basta que la Administración Pública
4 Suay Rincon, José; Sanciones Administrativas, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1989 pág. 20
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compruebe la existencia de infracciones de tipo policial. Es menester
darle los medios para reprimir esas faltas”.
Es necesario concluir que es el constituyente y el legislador secundario a
quienes corresponde en definitiva el escoger entre la judicialización completa
del poder punitivo, o su forma compartida con los entes administrativos.
Así en la actualidad el poder de infligir un mal como retribución por un
ilícito aparece repartido entre el poder judicial y el poder ejecutivo6 (como poder
administrativo) en forma específica, pero que deja amplio margen de libertad al
legislador ordinario en el desarrollo de la norma fundamental:
a) Al poder judicial corresponde como tal, en exclusiva, el ejercicio del
ius Puniendi, entendiendo por tal el referido a ilícitos definidos
legalmente como penales (delitos y faltas).
b) A la administración corresponde únicamente la potestad de
retribución de ilícitos definidos legalmente como infracciones7
adminsitrativas.
1.2 DIFERENCIA ENTRE LA SANCION PENAL Y LA SANCION ADMINISTARTIVA.
5 Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edición, Editorial Tecnos, Madrid,1994 pág. 90 6 Debemos entenderlo en el contexto del Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para ver
superado el criterio del Órgano Ejecutivo al momento de identificar a la Administración Pública. 7 Entendida ésta como la transgresión, quebrantamiento, violación, incumplimiento de una ley.
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Mucho se ha escrito en la doctrina, tendiente a aclarar si las
manifestaciones del poder punitivo a las que se ha hecho relación, poseen
diferencias significativas.
Amplios estudios han buscado determinar cuales son en concreto las
diferencias entre las penas penales y los ilícitos administrativos, pasando por
razones de orden meramente subjetivo, teológico, entre otros.
Atendiendo a la naturaleza del sujeto que aplica la norma jurídica de
mérito, la doctrina ha señalado que mientras el conocimiento y la imposición
de la pena penal, corresponde a un juez incrustado en la jurisdicción, el
establecimiento de las sanciones administrativas corresponde a un ente
que pertenece a la Administración pública.
El maestro García de Enterría señala que “Se distinguen estas sanciones
de las penas propiamente dichas por un dato formal, la autoridad que las
impone: aquellas, la Administración; éstas, los tribunales penales.”8
La diferencia es en el sentido que ambas son el ejercicio de poderes
diferentes dado que los delitos son sancionados por la función jurisdiccional, en
tanto que las sanciones administrativas son como se vera mas adelante
resultado del ejercicio de una función administrativa.
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Esta última reflexión permite aproximarse al segundo criterio de
diferenciación, el cual parte principalmente de la finalidad perseguida por el
legislador al momento del establecimiento de los tipos, en cada una de las
versiones del poder punitivo.
De manera sintética, refiriéndose a este punto puede anotarse que las
penas judiciales según las tendencias modernas van orientadas a la
reeducación y reinserción social, mientras que las sanciones buscan una
finalidad represiva más pragmática y la protección de un interés general al
frenar actuaciones que vulneren el orden público.9
Intentando dar una solución al tema Luciano Parejo Alfonso, establece
que no existe diferencia sustancial entre ilícito penal e infracción
administrativa, sino se trata de una mera decisión del legislador sobre la
tipificación de la conducta. 10
En cualquier caso, esa diferenciación suscita la cuestión de la
delimitación del Derecho Penal y el sancionador administrativo, de gran
tradición sobre todo en los países, como los germánicos, en los que se han
realizado esfuerzos doctrinales por construir un Derecho Penal Administrativo.
8 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas, Madrid, 1993, pág.163 9 Este punto es de trascendental importancia al momento de hablar de la responsabilidad objetiva.
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Tales esfuerzos deben tenerse hoy por superados, opinión general
establece que no existe una diferencia de naturaleza entre ilícito penal (delito o
falta) e infracción administrativa, siendo la elección entre una y otra como ya se
ha señalado el fruto de una opción de política legislativa naturalmente, en el
marco Constitucional por uno u otro instrumento de tutela (preventivo-represiva)
más pertinente al bien jurídico de que se trate en cada caso y cada momento
concretos.
2 NATURALEZA, CONCEPTO Y CLASES DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS.
2.1 NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD SANCIONATORIA.
A fin de establecer la naturaleza de las sanciones administrativas es
necesario aproximarse al principio de legalidad y las manifestaciones de éste,
respecto de las esferas de los sujetos públicos y privados.
El tema la sujeción a la Ley se reviste de importancia en tanto si bien es
cierto todos los sujetos que coexisten en un Estado se encuentra amarrados a
las determinaciones legales, esta vinculación puede dependiendo del sujeto al
que se aplica poseer determinadas connotaciones.
10 Es indispensable determinar que la sanción y la pena penal no poseen la misma naturaleza. En cada caso hablamos
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Mientras a los particulares se aplica el principio general de libertad, el
actuar de los entes administrativos es frenado por medio de una dependencia
rigurosa a las predeterminaciones elaboradas a partir de las normas aplicables.
Así la norma jurídica respecto del particular, y la regulación sobre la
actividad que este puede desarrollar, debe ser percibida como una limitante a la
actividad del mismo, en este contexto, la actividad sancionatoria surge como
una técnica de incidencia negativa en la actividad del particular.
De lo expuesto puede concluirse que las sanciones administrativas
deben ser entendidas como una acotación a esa esfera general de libertad del
particular y que en un sentido opuesto lo habilita a realizar de forma lícita lo no
regulado y por tanto lo no prohibido.
Brevemente y refiriéndonos a la administración, la vinculación positiva
funciona en el mismo sentido sólo que genera una reducción del campo de
actuación de la administración circunscribiendo el actuar de esta a lo
expresamente regulado.
A manera de conclusión es posible entonces señalar que la actividad o
técnica sancionatoria es en si un mecanismo de incidencia negativa o limitante
de la actividad del particular.
de una represión ante conductas diferentes Delito - Pena, Infracción Administrativa - Sanción.
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2.2 DEL CARÁCTER DEL ACTO SANCIONATORIO COMO ACTO DESFAVORABLE.
De inicio hay que decir que los actos sancionatorios deben ser
catalogados como actos administrativos de efectos desfavorables. Ya que las
sanciones administrativas son una especie de los tipos de actos administrativos
que restringen o limitan la esfera jurídica de los particulares.11
Desde su base conceptual, ya se ha señalado que la sanción
administrativa y por tanto el acto que la proyecta, debe ser entendido
como un mal que se inflige al infractor de un norma, como una
consecuencia jurídica, esto basta para determinar el carácter del acto
sancionatorio como un acto de gravamen, de efectos desfavorables, o negativo.
2.3 CONCEPTO DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y POTESTAD
SANCIONADORA.
Para Francesco Carnelutti sanción no es sino una especie,
relativamente al genérico medida jurídica. Por medidas jurídicas éste entiende,
los medios que el legislador adopta para la imposición de las normas del
derecho.” 12
Sanción es un tipo de actuación administrativa desfavorable, pero es
sólo una especie dentro del género. La sanción se caracteriza por ser una
retribución típica a una infracción legalmente típica.
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Desde la óptica señalada, las sanciones administrativas, son las
privaciones de bienes o derechos impuestas por la Administración a un
administrado como consecuencia de una actividad ilegal que le es imputable.
Las sanciones administrativas constituyen el mecanismo más intenso y
cualitativamente importante de intervención policial.
Por regla general las normas jurídicas enlazan determinadas
consecuencias al incumplimiento de los deberes que el derecho objetivo
impone. Entre las derivadas de la inobservancia de un precepto jurídico
cualquiera, una de las mas características es la sanción.
De lo anterior puede colegirse, que la sanción puede ser definida también
como consecuencia jurídica, producto del incumplimiento de un deber por parte
del obligado por norma jurídica. En otros términos como todo acto jurídico la
sanción administrativa es la consecuencia jurídica, en sí la actualización de una
hipótesis determinada.
Como toda consecuencia de derecho, la sanción encuéntrase
condicionada por la realización de un supuesto. Tal supuesto tiene carácter
secundario, ya que consiste en la inobservancia de un poder establecido por
una norma a cargo del sujeto sancionado.
11 García Trevijano Foss, José Antonio, Los Actos Administrativos, Editorial Civitas, España 1993
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La obligación cuyo incumplimiento representa el supuesto jurídico de la
sanción, deriva a su vez de otro supuesto, al que lógicamente corresponde el
calificativo de primario. Si las obligaciones que éste condiciona son cumplidas,
el secundario no se realiza y, consecuentemente, la sanción no puede
imponerse. Así como hablamos de supuesto primarios y secundarios, podemos
hablar también de deberes jurídicos primario y secundarios. El deber cuya
inobservancia determina la existencia de la obligación oficial de sancionar,
tiene, naturalmente, carácter primario. La sanción es, en cambio, consecuencia
secundaria.” 13
A la norma que establece la sanción suele llamársele sancionadora. La
sanción no es la única consecuencia que puede derivar del incumplimiento de
las normas del derecho. Hay numerosas consecuencias secundarias que no
tienen el carácter de sanciones; por ejemplo:
a) El deber, impuesto a ciertos órganos estatales, de aplicar las
sanciones señaladas en los preceptos jurídicos. En los estadios primitivos del
desarrollo del derecho, cada titular de facultades jurídicas debía velar por la
conservación de éstas, y se consideraba autorizado para usar la fuerza física en
defensa de las mismas. Dentro de un régimen primitivo, como el de la venganza
privada, la imposición de las sanciones incumbe el titular del derecho violado, o
al grupo o clan de que el propio titular forma parte.
12 García Máynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrua, Buenos Aires, 1984, pág. 307
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Pero cuando la autodefensa es proscrita y el poder público asume el
ejercicio de la función jurisdiccional, la imposición de las sanciones se
encomienda a órganos ad hoc y constituye, a partir de entonces, una de las
finalidades más importantes de dicha función.
“Ahora bien: el deber de sancionar al infractor de un precepto
jurídico, tiene como supuesto el hecho violatorio, pero no es sanción.”
La realización de las sanciones por el poder público supone
necesariamente la aplicación de las normas sancionadoras a casos concretos.
Si el órgano sancionador encuentra que el supuesto de tales normas se ha
realizado, debe imponer las consecuencias jurídicas correspondientes.
La sanción es esencial al derecho; en efecto, no hay derecho sin
sanción, ya que esta hace a la esencia de lo jurídico, aunque en algunas
situaciones no se descubra a primera vista su posibilidad. Pero es que suele
confundir sanción con coacción y se piensa, por ejemplo, en las obligaciones de
hacer o en las que nacen del vínculo de la familia (cohabitar, fidelidad), en las
que ninguna coacción efectiva es posible ni esta impuesta.”14
Potestad sancionadora. Como puede advertirse de lo expuesto en los
párrafos precedentes, la potestad sancionadora es aquella facultad de la
13 García Máynez, Eduardo, Op. Cit. págs. 295 y 296
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Administración pública de imponer sanciones administrativas, esto es, los males
infligidos a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese
mal, en que consiste la sanción, será siempre una privación de un bien o de un
derecho.”15
Como nos dice Garrido Falla, la sanción no debe confundirse con la
coacción administrativa. Mientras la coacción se encamina al cumplimiento de
lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello, la sanción es un medio
represivo que se pone en marcha precisamente porque la obligación no se ha
cumplido.”16
2.4 CLASIFICACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Las reflexiones sobre la clasificación de las sanciones administrativas, es
un tema que si bien es cierto esta dotado de un enorme valor pedagógico, ha
perdido en la actualidad valor científico.
Lo anterior se debe a que en un inicio, las diferencias ensayadas y que
servían como argumentos para las diferentes clasificaciones, se enfocaban a
privar cierto tipo de ilícito, del recubrimiento y protección que genera la
14 Torré, Abelardo, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1975, pág. 173 15 Fundación Tomas Moro, Diccionario jurídico Espasa, Espasa Cálpe, Madrid 1991, pág. 775 16 Ibidem, pág. 776
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aplicación de las garantías mínimas procésales y objetivas que proyecta la
Constitución.
En términos concisos, las diferencias entre determinados tipos de
sanciones, fueron motivo de crisis, cuando se acepto en doctrina y
jurisprudencia, que independiente de la clasificación a la que se hiciera
referencia, la aplicación de las sanciones administrativas, debe verificarse a la
luz del respeto de los derechos fundamentales del imputado.
Es necesario que aunque varios autores que se refieren concretamente
al tema de las sanciones, erigen sus personales clasificaciones, las principales
tendencias se orientan a relacionar el tema a partir de criterios como: el tipo de
relación jurídica que une al administrado con la administración, la existencia o
no de una supremacía especial, el espectro de proyección de los efectos de la
sanción (ad intra o ad extra), hasta llegar a aquellas que se refieren mas a lo
que se pretende con dicha sanción.
Así es como Ramón Parada refiriéndose a este tema señala que las
sanciones se dividen: 1) Sanciones de policía general, y sanciones de orden
público, en razón del tipo de relación jurídica. 2) sanciones sectoriales, las
cuales son aplicadas por administraciones especializadas, y 3) sanciones
disciplinarias.
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Parejo Alfonso, divide las sanciones administrativas en: a)Sanciones de
policía general, b) sanciones de policía especial, subdividiendo esta categoría
en sanciones de policía demanial y sanciones de policía de políticas públicas
en ordenamiento de actividades sectoriales y c) sanciones disciplinarias.
a) Sanciones de Policía general
Según el autor en comento, integran esta categoría todas aquellas
sanciones en las que la potestad sancionadora administrativa persigue el
control del orden social general. Este tipo de medidas constituye
cuantitativamente las de mayor alcance en el orden administrativo por lo que
en su régimen deben entenderse aplicables con el mayor rigor las garantías
constitucionales. El ejemplo prototipo es el de las sanciones por razón de la
seguridad ciudadana.
b) Sanciones de policías especiales
Este tipo de sanciones surge por especialización respecto de las
anteriores y con origen en la protección de las llamadas “propiedades
especiales”. Lo que se pretende es la tutela a los ordenamientos
administrativos de sectores concretos de la realidad. Su evolución ha corrido
paralela al crecimiento y diversificación de la actividad administrativa y, por
tanto, a la desagregación de la administración en departamentos o “ramas” e,
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incluso, servicios o políticas especializadas, lo que de por sí proporciona una
idea cabal de las dimensiones del fenómeno.
Dentro de esta categoría se pueden diferenciar dos especies:
1. Sanciones de policía demanial
La nota distintiva de esta clase de sanciones es su finalidad de
protección de la integridad y funcionalidad de los bienes del correspondiente
dominio público (natural, como las aguas, las costas o las playas; o artificial,
como las carreteras, los aeropuertos, los puertos, etc.) a los efectos de
asegurar el uso o el servicio públicos a los que sirven dichos bienes.
2. Sanciones de policía de políticas formalizadas en
ordenamientos administrativos sectoriales.
Se agrupa aquí el conjunto heterogéneo de sanciones cuya característica
común es la de servir, en cada caso, de instrumento de control y efectividad de
los correspondientes sectores de la acción administrativa.
Ejemplo de estas áreas es: La materia urbanística, la sanitaria, la relativa
a seguridad social, las actividades de comercio, libre competencia, el consumo,
la alimentación, el tráfico, el medio ambiente, la contribución a las cargas
generales, etc. Este tipo de sanciones es el que ha experimentado, un
crecimiento espectacular, tanto en extensión como en intensidad.
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c) Sanciones disciplinarias.
Uno de los poderes derivados de la jerarquía administrativa y en suma de
las relaciones jurídico laborales que se desarrollan a nivel estatal, es la de los
poderes disciplinarios.
La potestad de disciplina, es decir, de sanción de sus funcionarios o, en
términos más generales los servidores públicos es connatural a la
Administración como mecanismo o medio de organización.
Sobre las dudas que existen en efecto sobre el carácter o naturaleza
sancionatoria de las sanciones disciplinarias, cave acotar que no son, en
definitiva, más que sanciones administrativas cualificadas por el tipo de relación
jurídica sustantiva (que, a su vez, esta en función del tipo de organización y su
fin propio) sobre el que operan: la relación de empleo público.
Dada la expuesta imbricación entre organización y actuación para el
cumplimiento de los fines de la actividad administrativa, no puede extrañar la
extensión de la potestad disciplinaria a:
1) Los ciudadanos que entran en una relación específica, especialmente
intensa, con servicios públicos (actividades de la administración)
prestados en régimen de establecimientos públicos (internos en
establecimientos penitenciarios; internados en establecimientos
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sanitarios; matriculas en establecimientos de enseñanzas; etc.); en
este caso, sobre la justificación de la organización-disciplina precisas
para el correcto funcionamiento del establecimiento y, por tanto, del
servicio público.; y
2) Las organizaciones de base privada, pero dotadas de carácter
público, utilizadas para la ordenación de determinados sectores
profesionales y las que asignan con tal fin potestades administrativas,
entre ellas justamente la de disciplina (deontológica) de las
correspondientes profesiones. A manera de ejemplo las impuestas en
razón de una carrera concreta como la abogacía, la medicina,
farmacología etc..
2.5 FORMAS O ESPECIES SANCIONATORIAS.
En principio es necesario iniciar este apartado estableciendo que por lo
cotidiano y normal del uso de la técnica sancionatoria como mecanismo de
control, la mayoría de normas jurídicas de derecho público, contiene un
apartado en el que se determina un catalogo de sanciones.
Como puede advertirse, las especies sancionatorias dependen del
legislador, quien a través de la norma, erige las diferentes manifestaciones de
este poder. Como es lógico, en cada caso, la forma sancionadora, se adapta, a
la naturaleza de la relación jurídica entre el particular y la administración, la
gravedad del hecho imputado etc..
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Desde un punto de vista teórico, el poder sancionatorio de los entes
administrativos, puede manifestarse por medio de las siguientes especies:
a. la multa;
b. la privación de libertad,
c. el decomiso;
d. la inhabilitación;
e. la clausura;
f. amonestación;
g. caducidad o revocatoria de permisos;
h. suspensiones;
i. despidos;
j. traslados;
k. realización de trabajos sociales o de bienestar social;
l. la obligación de reposición de las cosas al estado anterior.
Ahora es necesario realizar una breve aproximación a las formas descritas
anteriormente, con el afán de determinar inclusive casos y legislación concreta
en la que se basa el dictado de tales actos. Hay que aclarar que el listado en
estudio no es exegético, sino simplemente ejemplificante.
a. La multa: De acuerdo a Manuel María Diez, la multa como pena
administrativa supone una sanción pecuniaria. En concreto la afectación o
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proyección de la multa, sobre la esfera jurídica del sujeto receptor del acto, es
una disminución en su patrimonio.
Esta, es la forma mas común de las sanciones administrativas, es
utilizada como medida en diversidad de áreas y materias, figurando como
sanción accesoria de una sanción más importante o llevar, por el contrario,
consecuencias sancionadoras accesorias.
Ejemplos en la normativa vigente en El Salvador de esta medida aparecen
en Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, Código de Salud, Código
Municipal, Ley de Servicio Civil, Ley General de Educación, prácticamente en la
mayoría de normas de derecho administrativo.
b. El arresto: Otra pena de policía es la privación de la libertad personal, o
sea la prisión o el arresto. Algunos autores realizan una diferenciación entre las
ultimas categorías mencionadas en razón de la posibilidad de realización de
trabajos forzados.
Una de las características de la expresada privación de libertad como
castigo administrativo señala Marienhoff, es el tiempo de dicha suspensión. A
juicio del citado autor, no puede la medida administrativa poseer una duración
que resulte más propia de la represión de un delito.
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Sobre el punto en comento es necesario relacionar, la imposibilidad
jurídica, de que la administración aplique penas privativas de libertad, con una
duración mayor a cinco días. Esto es aclarado de la simple lectura del Art. 14 de
la Constitución, la cual no deja duda sobre la restricción a este tipo de medida.
Solo a efecto de rematar la postura señalada, es menester hacer relación
al carácter derogatorio automático y normativo de la Constitución. No es posible
entonces a pesar que una norma secundaria prevea, arresto por más de dicho
período, conciliar su aplicación y por tanto debe dicha posibilidad entenderse
reducida o derogada parcialmente.
Ejemplos de este tipo de medidas, así como de la posibilidad de permutar
las multas por días de arresto, aparecen en normas como La Ley de Riego y
Avenamiento ( Art. 94), Ordenanza para la creación y funcionamiento del
catastro Urbano de la ciudad de Metapán, ( Art. 8); La Ley Forestal (Art. 69), La
Ley de las Actividades Pesqueras ( Art. 74) etc..17
c. Comiso: Destrucción o pérdida del instrumento utilizado para realizar
la infracción o la que se ha obtenido como fruto. Vale decir, que puede recaer
sobre las cosas que se han empleado como instrumentos para realizar la
contravención.
La doctrina distingue el comiso del secuestro. El secuestro es una medida
procesal, es un medio probatorio de la infracción. El comiso es una sanción
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punitiva es la consecuencia de la condena. Las cosas que son objeto de
comiso, en general pueden ser destruidas, pero si los objetos comisados tienen
alguna utilidad serán incorporados al patrimonio del Estado. El comiso policial
no es la confiscación, ya que sólo incide sobre el objeto que motiva la sanción.18
Ejemplo de este tipo de medidas, los encontramos en el Reglamento de
Tránsito, Art. 31 y 119, (decomiso de placas y de vehículos), La Ley de Control
y Regulación de Armas de Fuego Municiones, Explosivos y Artículos Similares,
Art. 28, (decomiso del arma respectiva por no exhibir la autorización de
portación a requerimiento de la autoridad respectiva), La Ley Reguladora de la
Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, Art. 50
(decomisos de mercadería adulterada y comercializada sin permiso)
d. La inhabilitación: “Es la incapacidad para el ejercicio de
determinados derechos. Puede ser una pena principal, accesoria o conjunta y
desde el punto de vista de su duración puede ser perpetua o temporal. La
inhabilitación incide en el retiro de la autorización otorgada por la administración
e implica un acto revocatorio al declararla sin efecto por haber perdido eficacia
para el objeto sancionado.” 19
17 Cabe señalar, que las normativas citadas data de la década de los setenta (aun vigente algunos artículos)
actualmente la privación de libertad se visualiza como la última sanción o pena aplicable. 18 María Diez, Manuel, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Plus Ultra, Argentina, 1993 págs. 227 y 228 19 María Diez, Manuel, Op. Cit. pág. 228
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Ejemplos de esta variedad sancionadora, la encontramos comúnmente en
normas referidas a la colegiación de determinadas carreras como la de los
abogados, los médicos, los farmacéuticos. Como, La Ley de la Carrera Docente
Art. 62 (Inhabilitación para maestros), La Ley Orgánica Judicial Art. 51
(inhabilitación para jueces) La Ley de Notariado Art. 7 (Inhabilitación para
notarios), Código de Salud Art. 287 (Inhabilitación de profesionales de la salud)
entre otras.
e. La clausura: es una sanción accesoria o conjunta. Importa la
cesación de una determinada actividad comercial o industrial. Recae sobre el
establecimiento donde se ejerce la actividad reprimida. La clausura no puede
ser perpetua porque se violarían garantías constitucionales.20 La doctrina
considera que la clausura de un establecimiento infractor es una pena y una
medida de prevención. Es una pena aunque accesoria, porque prohibe en modo
definitivo o temporario el ejercicio del comercio o de la industria. Y es una
medida de prevención, por cuanto tiende a impedir la reiteración de actividades
que la ley considera ilícitas.”21
Ejemplos de este tipo de sanción los encontramos en el Código de Salud
Art. 14, como atribución del Consejo Superior de Salud Pública (potestad para
clausurar, droguerías, farmacias, laboratorios biológicos, gabinetes radiológicos,
20 El Art. 27 Inc. 2do. de la Constitución de la República, prohíbe las penas perpetuas. 21 María Diez, Manuel, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Plus Ultra, Argentina, 1993 págs. 228 y 229
48
hospitales, etc..) La Ley Sobre Seguridad e Higiene de Centros de Trabajo, Art.
25.
En este punto es necesario señalar que este tipo de medida comúnmente
accesoria, no es siempre producto del ejercicio de poderes sancionatorios, sino
como ya lo ha señalado la Sala de lo Contencioso administrativo, podría ser
producto de la aplicación de la técnica autorizatoria.
f. Amonestación: La amonestación puede ser verbal o escrita. Esta
representa un reproche que la administración realiza a un administrado, y por
medio del cual le advierte y reprende por el cometimiento de algún tipo de
irregularidad. Esta forma sancionadora es comúnmente aplicada como
consecuencia jurídica de la comisión de ilícitos de poca gravedad.
Manifestaciones de ambas variedades las encontramos comúnmente en
regímenes disciplinarios como por Ejemplo: Ley de la Carrera Docente Art. 58,
Ley de la Carrera Judicial Art. 49, Ley de Servicio Civil, Art. 41, Ley General de
Educación Art.123 etc..
g. Caducidad o revocatoria de permisos: Este tipo de sanciones se
denomina en la doctrina sanciones recisorias. Como señala Enterría, el mal en
que la sanción consiste es la pérdida de la situación jurídico administrativa de
ventaja. La administración deja sin efecto, temporal o definitivo determinado
acto favorable como consecuencia de una conducta ilegal realizada “desde la
49
titularidad de dicho acto”. La forma más común es la revocatoria de permisos,
licencias, autorizaciones.
Hay que acotar, que para que esta sea una sanción, debe aparecer
tipificada como tal en la norma de mérito. Ejemplo de ello tenemos la
revocatoria de la autorización a los colegios privados, tipificada en el Art. 123 de
la Ley General de Educación, Ley de Zonas Francas Industriales y de
Comercialización Art. 36, etc..
h. Suspensiones: La suspensión es una forma sancionatoria que posee
a su vez diferentes modalidades o aplicaciones, estas van desde la suspensión
o cesación temporal de determinado beneficio, hasta la forma tradicional
disciplinaria, por medio de la cual se separa al servidor del estado de su cargo,
de manera temporal. Cuando la suspensión es indefinida, se transforma en una
destitución o despido.
Como ya se ha señalado la suspensión pude funcionar como mediada
sancionatoria de carácter disciplinario o bien como otro tipo de sanción.
Ejemplos en el primer orden apuntado son los que aparecen en la Ley de
Servicio Civil Art. 41, la Ley de la Carrera Judicial Art. 49, Ley General de
Educación Art. 123, Ley de la Carrera Docente Art. 59. Y en el segundo caso
se puede citar, La Ley del Mercado de Valores Art. 18 (suspensión del Registro
Bursatil); Reglamento de la Ley de Riego y Avenamiento Art. 58 etc..
50
i. Despidos: El mal infligido al particular receptor de este tipo de actos, es
concretamente su separación definitiva del cargo ocupado en la administración,
lo que en suma representa el desaparecimiento de la relación jurídico laboral.
Como es lógico esta medida es aplicable únicamente desde el régimen
disciplinario, y por tanto requiere de la existencia de una relación jurídico
laboral entre los sujetos activo y pasivo de la sanción. Esta forma sancionatoria,
es aplicada comúnmente por su gravedad, a los incumplimientos reiterados o
muy graves de los operadores.
Ejemplos de esta medida los encontramos en La Ley de Servicio Civil Art.
41; la Ley de la Carrera Docente, Art. 61; la Ley de la Carrera Militar ( baja),
Reglamento Interno de la Superintendencia de Pensiones etc..
j. Traslados: La justificación constitucionalmente aceptada es la que se
vincula necesariamente con las necesidades del órgano estatal o ente público
donde se presta el servicio público. Como una manifestación del derecho de la
estabilidad son inaceptables los traslados arbitrarios, discriminatorios o por
motivaciones políticas.22
22 Núñez Rivero, Cayetano y Otros; El Estado y la Constitución Salvadoreña, Corte Suprema de Justicia, San
Salvador, 2000
51
Ordinariamente esta forma de organización de la administración invivita
en el poder de mando de los sujetos superiores en la jerarquía administrativa es
utilizada también como forma sancionatoria.
Esta, es una forma de sanción muy común en los regímenes disciplinarios,
representa la modificación de la localización de un sujeto que esta vinculada
laboralmente a la administración. Esta puede darse dentro de la estructura
organizativa (es decir bajando al funcionario en las jerarquías administrativas
respectivas) o bien alterando el ejercicio de su labor en una locación diferente a
la originaria.
Hay que aclarar, que el traslado, puede representar una sanción disfrazada,
especialmente cuando este altera profundamente la situación originaria de
contratación, o bien reduce los poderes originariamente concedidos al
particular.
k. Realización de trabajos sociales o de bienestar social: Una de las
novedosas formas sancionatorias es la obligación a realizar de manera forzosa,
labores sociales. El mal que se crea mediante esta medida, es la obligación del
sujeto infractor, de verificar, bajo la supervisión del ente competente
determinada actividad que tiene por mira la colaboración en actividades de
índole social.
52
l. La obligación de reposición de las cosas al estado anterior : Este
tipo de sanción que muchos consideran mas una medida accesoria, es decir
que acompaña como complemento a medidas como las multas y otros tipos de
sanción, consiste en la obligación de reposición del estado originario de lo que
se ha afectado ilícitamente. Comúnmente esta forma de sanciones es propia de
los regímenes ambientales o urbanísticos. Ejemplo de esta medida, aparece en
la Ley de Medio Ambiente Art. 85.
3 PRINCIPIOS QUE RIGEN Y LIMITAN EL PODER PUNITIVO DE LA
ADMINISTRACION EN EL SALVADOR.
La actividad sancionadora, como actuación administrativa, debe
entenderse sometida de inicio a los principios que instruyen toda las
manifestaciones de la Administración.
Sumado a lo anterior, en razón del carácter especial que importan las
sanciones administrativas y la forma en que violentamente afectan la esfera del
particular, la doctrina se ha encargado de someter este poder a limitantes
estructurales concebidas y articuladas por medio de una serie de principios y
reglas, que deben entenderse propias e ínsitas en el ejercicio de este poder
punitivo.
53
En otros términos, independiente a lo establecido en el derecho positivo,
que con regularidad queda corto ante la definición de los límites del poder
sancionador, los principios que a continuación se esbozan, deben entenderse
incorporados en la aplicación de cualquier norma de este tipo que intente
regular o establecer facultades sancionatorias.23
De inicio hay que advertir, que por provenir -junto a las sanciones
penales- del árbol madre del Ius puniendi “Los principios del derecho
administrativo sancionatorio son sustancialmente iguales a los del derecho
penal”.
A continuación se señala algunos de los principios elementales que
deben servir de horizonte a la administración para reconocer el límite de este
poder.
3.1 PRINCIPIO DE LEGALIDAD. En términos sintéticos “Es la expresión del principio nullum crimen,nulla
poena sine lege”. A partir de él, la ley ha de preceder a la conducta sancionable,
así como determinar el contenido de la sanción que puede imponerse.”24
23 Sobre la encuesta realizada, con relación a la pregunta No. 5 ¿En necesario los limites del poder sancionador
administrativo del Estado, para garantizar una correcta aplicación de justicia? Todos coinciden en que la administración pública se excede del poder que se le ha conferido ya que se manifiesta en las irregularidades procesales al no respetar el limite fijado por la ley y violentar los principios mínimos establecidos en las diferentes normativas.
24García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1993, pág.174
54
Como lo establece el maestro Enterría, La potestad sancionatoria de la
Administración se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una
norma con rango de ley.
La jurisprudencia contencioso-administrativa, expresa que la facultad
sancionatoria de que esta dotada la Administración tiene en nuestro país
cobertura Constitucional (Art. 14 de la Constitución de la República), y la
Administración en su actuar se encuentra sujeta al principio de legalidad que
recoge también la carta magna en el art. 86 al señalar que “los funcionarios del
gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la Ley”. En virtud de la sujeción a la ley, la administración
sólo puede actuar cuando aquella la faculte, ya que toda acción administrativa
se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella
delimitado y construido.25
Por otro lado la jurisprudencia de la Sala de lo contencioso-administrativo
expresa que sobre el principio de legalidad señalado en el Art. 86 inc. 3º Cn. De
esta manera, se establece la cadena de legalidad del acto administrativo que
consiste en el nexo ineludible entre acto-potestad-ley.26
Este principio se traduce a juicio de Luciano Parejo Alfonso, en tres
exigencias, dos sustantivas y una procedimental:
25 Sentencia Definitiva juicio contencioso administrativo dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Suprema de Justicia, San Salvador, Ref. 29-91
55
i) La efectiva traducción a la Administración actuante de la potestad
sancionadora de cuyo ejercicio se trate precisamente por norma con rango de
ley formal.
El menor rigor que presenta así el principio de legalidad en el ámbito del
Derecho Administrativo respecto al Derecho penal,27 constituye la más visible
manifestación de la independencia institucional de ambos sistemas y responde
a las exigencias propias de la actividad administrativa. Téngase en cuenta, que,
desde la lógica de esta, la sanción no es sino un instrumento más entre los
disponibles para articular los medios de ejecución de las correspondientes
políticas públicas formalizadas en las correspondientes ordenaciones
normativas de los sectores de la realidad social, por lo que su sujeción no
justificada a una economía y lógica esencialmente distintas de las de la
potestad administrativas.
ii) El ejercicio de la potestad sancionadora así atribuida precisamente por el
órgano administrativo que tenga asignada la pertinente competencia. La
prescripción del ejercicio de la potestad por el órgano competente en cada
caso en tanto que el principio, especificación de un principio general de la
organización y actuación administrativas, puede parecer innecesaria, salvo por
26 Sentencia Definitiva juicio contencioso administrativo dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Suprema de Justicia, San Salvador, Ref. 41-97
56
la prohibición de la delegación, que efectivamente excepcional la regulación
general de la titularidad y el ejercicio de la competencia administrativa.28
iii) La aplicación de la potestad, es decir, la sanción debe producir por el
procedimiento previsto para el ejercicio.
Para terminar este punto es necesario traer a colación brevemente, las
reflexiones sobre la relación del establecimiento de las potestades
administrativas - entre ellas las sancionatorias - con el principio de reserva de
Ley desde un sentido formal. De manera sintética vale señalar que la
determinación de los poderes, debe aparecer determinado en la Ley formal, y
no en medios o mecanismos constitucionalmente impropios.
Como ya han concluido la jurisprudencia tanto de la Sala de lo
Constitucional como la de lo Contenciosos Administrativo, la violación a este
principio redunda en la irregularidad del acto de mérito.29
3.2 PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.
27 En el que la reserva de ley no sólo es estricta, sino precisamente de Ley Orgánica en la medida en que se trate del
establecimiento de las penas que distinguen el poder punitivo judicial: las de privación de libertad. 28 Esta excepción afecta, únicamente a dicha técnica de alteración de las competencias, no así a las de
desconcentración y avocación ni a las de menor alcance, consiste en la delegación de firma, la suplencia y encomienda de gestión.
29 Sentencia definitiva juicio contencioso administrativo dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, Ref. 142-M-98
57
Desde la prohibición constitucional de la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables restrictivas de derecho, determina
que la potestad sancionadora solo es valida para la aplicación de disposiciones
materiales sancionadoras (tipificadoras de infracciones y sanciones) que
hayan entrado en vigor con anterioridad y estén vigentes en el momento de
producirse los hechos a calificar como infracción administrativas.30
Debe tenerse en cuenta, sin embargo que este principio excluye desde
luego todos los efectos retroactivos desfavorables (propias o materialmente
sancionatorio) de las normas administrativas sancionadoras y, por tanto del
ejercicio de la potestad sancionadora que estas atribuyan, pero solo dichos
efectos y, en modo alguno los favorables que en tales normas o ejercicios
puedan derivarse para los afectados.
En este punto es necesario relacionar la posibilidad de la ultraactividad de
la Ley (supuesto diferente al relacionado, pero que puede llegar a confundirse),
esta ultima posibilidad se refiere a que la norma que deroga a una anterior,
quede vigente únicamente para la resolución de los trámites ya iniciados al
momento de entrar en vigencia la norma posterior.
3.3 PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
30 Ver, art. 21 de la Constitución de la República.
58
Este principio es importante respecto a la especificación de las figuras
centrales de la «infracción» y la «sanción», del principio de legalidad, este
postula, con carácter de exigencia absoluta, la predeterminación normativa de
las conductas ilícitas.31 La Tipicidad concreta tal prescripción en el
requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su
consecuencia sancionatoria.
La exigencia de Tipicidad proviene fundamentalmente del principio,
propio del Estado de Derecho, de la seguridad jurídica, que en este terreno
demanda, con la consecuencia de que la definición normativa de los ilícitos
administrativos debe reunir, para ser válida, unas características de precisión
que satisfagan esa demanda de certeza.
Afirma el tratadista Fernando Pérez Royo que el principio de tipicidad
representa una derivación del principio de la exigencia de seguridad jurídica, y
constituye un limite fundamental para la potestad sancionatoria de la
Administración. La cual debe proceder a la calificación de las infracciones
teniendo en cuenta que al hacerlo no desarrolla una facultad discrecional, sino
una actividad jurídica de aplicación de normas que exige como presupuesto
objetivo, el encuadre o subsunción de la conducta en el tipo predeterminado
legalmente.
31 La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, expresa “como una consecuencia del principio de
legalidad se encuentra la exigencia de tipicidad del hecho, según la cual a la imposición de toda sanción debe
59
“El principio de legalidad impone, pues, la exigencia material absoluta de
predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones
correspondientes, exigencia que afecta a la tipificación de las infracciones, a la
graduación y escala de las sanciones y a la correlación entre unas y otras, de
tal modo que el conjunto de las normas aplicables permita predecir, con
suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser
impuesta.”32
“La Tipicidad es, pues, la descripción legal de una conducta específica a
la que se conectará una sanción administrativa. La especificidad de la conducta
a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre
el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone que las conductas
sancionables sean excepción a esa libertad y, por tanto, exactamente
delimitadas, sin ninguna indeterminación; y, la correlativa exigencia de la
seguridad jurídica, que no se cumpliría si la descripción de lo sancionable no
permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan
predecir las consecuencias de sus actos (lex certa).”
El principio de tipicidad tiene los siguientes elementos:
precederle una previsión normativa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición con todos sus elementos con figurativos” Ref. 36-95
60
i) Operación de tipificación
La tipificación de los ilícitos administrativos debe hacerse por Ley formal
precisamente calificando formalmente los supuestos correspondientes como
«infracciones» y clasificando estas en leves, graves o muy graves. Por el
contrario, para la de las sanciones aplicables a las infracciones, además de
producirse igualmente por Ley, basta con que ésta las «delimite»33. La
tipificación ha de cumplirse, en conjunto, de forma que exista una directa
vinculación entre infracciones y sanciones, pues sólo por la comisión de las
primeras cabe imponer las segundas.
Las expresadas características de la operación de tipificación y, en
especial, el formalismo de la de los ilícitos administrativos y la vinculación entre
éstos y las sanciones, otorgan un claro perfil institucional al derecho
sancionador y a sus técnicas básicas dentro del Derecho Administrativo, que
permite la nítida diferenciación entre infracciones y sanciones, de un lado, e
32 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas, Madrid, 1993, pág.176 33 Esta expresión otorga un mayor margen de libertad al legislador, puesto que puede en un reglamento establecer
sanciones dentro del margen de la ley.
61
incumplimientos-contravenciones y consecuencias desfavorables (no
sancionatorias) de ellas derivadas, de otro.”34
ii) Colaboración reglamentaria en la tipificación.
La Ley puede llamar al Reglamento para colaborar con ella en la
ultimación de la operación de tipificación. Pero esa colaboración queda sujeta a
las siguientes reglas: la Ley debe establecer directamente el cuadro de
infracciones y sanciones y el papel del Reglamento debe consistir en contribuir
mediante especificaciones o graduaciones a la más precisa identificación de las
infracciones o delimitación de las sanciones. De ellas se siguen las tres
siguientes limitaciones para el Reglamento, que no puede:
♦ Ni prever nuevas infracciones o sanciones;
♦ Ni alterar la naturaleza o los limites de las previstas por la Ley.
♦ Aplicación de las infracciones y sanciones.
Siendo especialmente relevante en el derecho sancionador el principio de
seguridad jurídica, toda vez que en él se definen los campos de lo ilícito y, por
tanto, de lo ilícito en los sectores de la vida social administrativizados, en la
aplicación de sus normas; queda radicalmente excluida la analogía.”35
34 Cuando el administrado quebranta una norma consecuentemente se le aplica una sanción y cuando obra en contra
de un mandato conlleva una consecuencia desfavorable (Esto último se puede ver más en las ordenanzas de contravenciones municipales).
62
3.4 PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD (CULPABILIDAD)
La reflexión sobre este tema, es de crucial importancia. Cave señalar que si
bien es cierto existe reiterada doctrina que ha logrado coincidir respecto del
exigibilidad de este nexo del administrado y la infracción cometida, existe un
buen bloque doctrinario, que orienta su postura en sentido opuesto.
“Se pretendió en tiempos que la responsabilidad administrativa a efectos de
sanciones administrativas era una responsabilidad objetiva, que no requería
dolo o culpa en la conducta sancionable.”36
“El precepto de la supuesta exigencia de culpabilidad en los grados de
dolo o culpa o negligencia grave y que más allá de la simple negligencia, los
hechos no pueden ser sancionados. Igualmente entre las causas de exención
de responsabilidad el error de derecho, «es evidente que el error de derecho,
singularmente el error invencible podrá producir los efectos de exención o
atenuación que le son propios en un sistema de responsabilidad subjetiva». El
error de derecho se justifica con una interpretación «razonable» y no
claramente absurda o temeraria.”37
35 No se puede relacionar dos conductas por la semejanza que exista entre ellas. 36 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas, Madrid, 1993, pág.177 37 Ibidem pág. 178
63
El principio de responsabilidad personal o subjetiva (o también de
culpabilidad o personalidad de la sanción), que es estructural o básico en el
Derecho penal, rige asimismo en el Derecho sancionador administrativo, si bien
en este último no impide la responsabilidad directa de las personas jurídicas, es
decir, la capacidad infractora de éstas (inexistentes en el derecho penal),
aunque con aplicación en tal caso del elemento de culpa necesariamente de
forma específica y distintas al de las personas físicas. Constitucionalmente
queda excluida, así, toda responsabilidad estrictamente objetiva. Deben
entenderse, pues, inconstitucionales las normas administrativas que continúan
contemplando una responsabilidad de este tipo.”38
El principio de responsabilidad rige tanto para las infracciones como para
las sanciones. De ahí que la exigencia de la sanción no enerva, ni excluye la de
la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción, así
como, en su caso, de la indemnización de los daños y perjuicios causados con
ocasión de la comisión de la misma.
Respecto de la indemnización se dispone que «... de no ser así...» queda
«... expedita la vía judicial correspondiente»”.
3.5 PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
38 De tal manera que el funcionario o empleado público responderá sólo por los daños que causaren en el ejercicio de
64
Este principio es inherente al Estado de Derecho, derivable de la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Su ámbito Central de
aplicación es justamente el de la actividad administrativa de la de la
intervención de la de los ciudadanos, singularmente la de policía del orden
general (seguridad ciudadana).39
‘‘El principio de proporcionalidad supone una correspondencia entre la
infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas’’ 40
Justamente por su contenido resulta trascendente en el Derecho
sancionador administrativo, toda vez que lo normal es que éste regula las
sanciones de forma flexible, es decir, otorgando un cierto margen de
apreciación a la Administración para la graduación de la sanción a la entidad de
la infracción y de sus efectos. En dicho derecho debe significar adecuación
entre la gravedad de la infracción y sus efectos y de las consecuencias
sancionatorias.41
3.6 PRINCIPIO DE CADUCIDAD DE LAS ACTUACIONES
SANCIONADORAS.
sus funciones.
39 Demanda la adecuación de los medios empleados a los fines perseguidos. 40 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas, Madrid,1993, pág.179 41 El Art. 90 de la Ley de Medio Ambiente, establece que en la presente ley se aplicará el principio de
proporcionalidad en la infracción y la sanción tomando en cuenta las circunstancias siguientes: a) La gravedad del daño causado al medio ambiente, a la salud o calidad de vida de las personas, b) Las sanciones que el infractor tomó para reparar el daño causado, c) El beneficio obtenido por el infractor, d) La capacidad económica del infractor; y e) La reiteración en la violación de la presente ley y su reglamento.
65
Dados el objeto y alcance de la potestad sancionadora, en su ejercicio
adquiere especial intensidad la obligación legal de resolución expresa en tiempo
establecido con carácter general para toda actividad administrativa. De ahí que,
en este campo, la inactividad administrativa determina la caducidad de los
procedimientos, con la consecuencia de la imposibilidad ulterior de la
persecución de la infracción o, en su caso, la exigencia de la sanción, aun
cuando ni aquélla ni ésta hubieran aún prescrito.42
3.7 PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
“El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al
estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino
que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución
tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta
de las personas de cuya apreciación derive un resultado sancionatorio o
limitado de sus derechos.”43
Este principio ha deshecho en la esfera sancionatoria administrativa
viejos privilegios procedentes en línea directa del antiguo Derecho de policía: la
presunción de verdad de las actas o denuncias de funcionarios administrativos,
la presunción de verdad del mismo acto sancionatorio, que se beneficiaría de la
42 El Art. 99 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, establece que en los contratos
se fijará un plazo que se contará a partir de la recepción formal, dentro del cual la institución contratante deberá formular los reclamos correspondientes y si esto no ocurriere se entenderá extinguida toda responsabilidad de parte del contratista, salvo disposición legal expresa en contrario. (Para la aplicación de multas).
43 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1993, pág. 179
66
situación posicional de todos los actos administrativos que obligan a quienes
desientan de los mismos a una impugnación en el que el recurrente tendría la
carga de la prueba, la admisión generalizada de la prueba por presunciones o
indiciaria para eludir la astucia de los infractores para ocultar o destruir las
pruebas.44
La presunción constitucional de inocencia, con rango de derecho
fundamental, supone que sólo sobre la base de pruebas cumplidas, cuya
aportación es carga de quien acusa, podrá alguien ser sancionado.45
La supuesta presunción de verdad de los actos administrativos no es tal,
sino un mecanismo de autotutela previa o provisional que presume sólo la
validez en tanto ésta no se destruya a través de un medio impugnatorio;46 pero
la impugnación podrá basarse, justamente, en que la Administración no ha
alcanzado con sus pruebas a destruir esa presunción constitucional de
inocencia; es inimaginable imponer a alguien la carga de probar su inocencia,
lo que normalmente equivale a una probatio diabolica.47
La jurisprudencia contencioso-administrativa tiene sentada doctrina
conforme a la que rige en la materia el principio de presunción de inocencia,
que no puede ser destruido mediante sospechas y, aún más, excluye la
presunción inversa de culpabilidad y atribuye la carga plena de la prueba a
44 No hay que confundir el principio de inocencia, con la presunción de derecho que tienen todos los actos dictados
por la administración. 45 Ver, Art. 12 de la Constitución de la República 46 Salvo las nulidades de pleno derecho. 47 Significa: Excesivamente malo; ya que el administrado se encuentra sólo sin armas frente todo un órgano estatal.
67
quien acusa48 y puede sancionar, cubriendo los hechos y la culpabilidad; la
administración titular de la potestad sancionadora tiene el deber legal de probar
y demostrar rigurosamente la culpabilidad; la insuficiencia, a efectos del
levantamiento de la carga de la prueba, de los actos de inspección, por carecer
por si solos de las características de veracidad y convicción o también por
carecer de certeza y tener efecto puramente indiciario; en tanto que la carga de
la prueba incumbe a la Administración, al imputado en modo alguno le
corresponde prueba de la no comisión de la infracción; a la Administración le
compete la aportación de una prueba razonable tanto del hecho como de que
este es atribuible al imputado a título de dolo o culpa.
Reglas para la demostración de la presunción de inocencia:
1. La práctica de oficio o a instancia del presunto responsable de
cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los
hechos y de las responsabilidades (culpabilidad), pudiéndose declarar
improcedente únicamente la práctica de aquellas que, por su relación
con los hechos, no puedan alterar la resolución final a favor de dicho
presunto responsable.
2. El valor probatorio de las constataciones de hechos por funcionarios a
los que esté atribuida la condición de autoridad, formalizadas en
48 Ver, Art. 13 de la Ley de Procedimientos para la Imposición del Arresto o Multa Administrativas.
68
documento público y observando los requisitos legales pertinentes.
Es esta una regla dirigida a resolver las dudas, generadas por la
jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa, sobre el
alcance probatorio de las actas, los atestados y las denuncias de los
funcionarios o empleados de la administración.
Debe considerarse correcta en tanto que se limite a afirmar el valor
probatorio de dichos actos, sin establecer en modo alguno su carácter de
prueba plena. La propia regla legal precisa que dicho valor se entiende sin
perjuicio de la posibilidad de su destrucción por las pruebas que en defensa de
los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los
administrados.49
3.8 PRINCIPIO DE APLICACIÓN DE LAS GARANTÍAS PROCEDIMENTALES
DE DEFENSA.
La jurisprudencia contencioso-administrativa, operando desde los
principios acusatorios y de seguridad jurídica, destaca la esencialidad del
trámite de formulación de cargos, califica la información sobre y el conocimiento
de la acusación de condición de la integridad de este último derecho y exige la
suficiente determinación de los cargos.
49 Puesto que, al determinar la imputación, facilita el ejercicio de defensa.
69
Requisitos que impone a los procedimientos sancionables la garantía al
presunto responsable, además de los derechos legalmente reconocidos a los
ciudadanos en sus relaciones con la administración:
i. A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que atribuye tal
competencia.
ii. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
3.9 PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES ESPECÍFICOS
Estos principios se singularizan de la siguiente manera:
1) De debida separación entre la fase instructora y la sancionadora,
con encomienda de cada una a órganos distintos.
2) De legitimación de la adopción, mediante acto motivado, de medidas
de carácter provisional para el aseguramiento de la eficacia de la
resolución final que pudiere recaer. La posibilidad efectiva de dicha
adopción depende de la previsión de tales medidas en las normas
reguladoras de los distintos procedimientos administrativos
70
sancionadores, salvo en el momento del dictado de la resolución
definitiva.
3) De resolución de todas las cuestiones planteadas en el expediente
sancionador y de interdicción de la declaración como probados de
hechos distintos de los determinados (debe entenderse que con
contradicción) en el curso del procedimiento, con independencia de
su diferente valoración jurídica en la resolución final.
4) De motivación de la resolución que ponga fin al procedimiento
sancionador y ejecutividad de la misma cuando ponga fin a la vía
administrativa.
Asimismo, el principio de transferencia, que incluye: los derechos,
ejercitables en cualquier momento del procedimiento, de conocimiento del
estado de tramitación y de acceso y obtención de copias de los documentos en
el contenidos; los derechos, ejercitables durante el procedimiento hasta el
trámite de audiencia, de formulación de alegaciones y aportación de
71
documentos; y las reglas de formalización sistemática secuencial y ordenada
de las actuaciones y diligencias y de su custodia por el órgano competente.50
3.10 OTROS PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO.
El principio de subordinación de la Administración sancionadora al juez
penal.
La puesta en relación del principio de subordinación resultante del non bis in
idem lleva justamente a la prevalencia de dicho poder sobre aquella potestad,
con las siguientes consecuencias:
1. La imposibilidad de que la Administración despliegue actividad
sancionadora cuando los hechos puedan ser constitutivos también de
delito o falta, conforme a la legislación penal, mientras la autoridad
judicial no se haya pronunciado sobre los mismos: prioridad del
enjuiciamiento judicial penal sobre el administrativo, que obliga a la
suspensión de las actuaciones administrativas hasta que este tenga
lugar.
2. La vinculación de la Administración Pública a la declaración judicial
sobre los hechos; de la cual se despliega dos efectos: uno positivo,
consistente en que lo declarado por sentencia firme constituye la
50 Con el fin de garantizar el principio de inocencia y de defensa durante todo el proceso.
72
verdad jurídica (efecto propio de la cosa juzgada), y otro hechos. Esta
vinculación se traduce en un monopolio judicial sobre la declaración de
los hechos en caso de concurrencia del poder penal-judicial y de la
potestad administrativa sancionadora.
3. La improcedencia de la imposición de la sanción administrativa en el
supuesto de condena penal por los mismos hechos, de suerte que,
siempre en el caso de concurrencia entre los dos poderes
sancionadores o punitivos, la sanción administrativa sólo es factible
sobre la base de su legislación específica permisiva de una calificación
autónoma de los hechos, cuando el proceso penal haya concluido sin
imposición de pena alguna.
4 EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
4.1 CONCEPTO Y FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.
Como lo señala la doctrina el procedimiento administrativo es el
mecanismo de formación de la voluntad de la administración. Pacíficamente se
ha aceptado, que no es posible que exista un acto administrativo sin
procedimiento.
73
A partir de lo anterior, el trámite para dictar un acto administrativo, son un
conjunto de actos, que se encuentra relacionados de tal manera que permiten al
ente administrativo de mérito perfeccionar la voluntad de la administración.
Desde una perspectiva diferente, el procedimiento administrativo debe
ser también visto como un instrumento de protección de los derechos en este
caso de los indiciados. Esto significa que las etapas del procedimiento
administrativo, se encuentran estructuradas de manera tal que posibiliten o bien
son la expresión de medios de tutela de las garantía fundamentales del
particular.
El procedimiento administrativo sancionador, es por tanto el trámite
establecido en la norma jurídica concreta, que debe preceder necesariamente el
dictado de un acto administrativo sancionatorio.
En nuestro país no existe una Ley de Procedimientos de derecho
Administrativo; por la que cada ente administrativo tiene su propio régimen el
cual aplican en el momento que se le ha vulnerado sus derechos.51
51 En el trabajo de campo sobre la interrogante ¿Cree usted que en todo procedimiento sancionatorio la
Administración Pública, si cumple con el debido proceso? El 40% responde que sí, los restantes consideran que los funcionarios públicos, no respetan los procedimientos establecidos en las diferentes normas.
74
4.2 PRINCIPIOS QUE RIGEN LOS PROCEDIMIENTOS
SANCIONADORES.
Es necesario establecer, que al igual que cualquier otro procedimiento
administrativo, el trámite que busca determinar si un sujeto es acreedor de una
sanción debe verse nutrido de los principios que normalmente instruyen el
desarrollo de cualquier procedimiento administrativo como lo son: Economía,
proporcionalidad, celeridad, impulsión de oficio, eficacia, verdad material,
informalidad en favor del administrado, buena fe y lealtad52
Igual hay que reseñar, que el análisis de la juridicidad del procedimiento
administrativo es a la luz de lo que la doctrina y la jurisprudencia de la Sala de
lo Contenciosos administrativo a denominado, el “principio de instrumentalidad
de las formas”.
A partir de éste, no basta la omisión o alteración de las formas
procedímentales, para que el acto de mérito tenga vicio en el elemento formal,
sino que este efecto solo se producirá, siempre y cuando esta omisión o
alteración, haya generado indefensión respecto del particular receptor de la
sanción.
4.3 ESTRUCTURA DEL PROCESO
75
Ya se ha señalado con anterioridad, que uno de los problemas
estructurales de la justicia administrativa en El Salvador, es la ausencia de un
régimen general que permita certeza y uniformidad respecto de diferentes
aspectos relacionados con la actividad administrativa. Uno de los supuestos
más importante es el establecimiento de un procedimiento general, como cauce
necesario en la tramitación de actos administrativos.
Dada la natural y cotidiana incorporación de la técnica sancionadora en
la mayoría de las normas jurídicas de derecho público, y la definición en cada
una de ellas del trámite que debe seguirse para dictar tal o cual acto, la
dispersión sobre los diferentes procedimientos en inicio plantean una tarea
difícil al intentar determinar lo que son las etapas mínimas que dicho trámite
debe contener.
De lo anterior, se colige que no existe una definición de las etapas
indispensables que deben ser desarrolladas, si no que es a través de la doctrina
y la jurisprudencia que se pueden establecer. Pero, es común que en algunas
normas en base a las cuales se decide aplicar sanciones administrativas,
remiten a la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa
Administrativos, la cual según su Art. 1, “ regula el procedimiento para la
imposición del arresto o multa”.
52 Extraído del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, Ediciones Ultimo Decenio. Ministerio de
Justicia.
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Es necesario recalcar, que no es posible aplicar dicha norma al ejercicio
de todas las formas sancionatorias, dado que como su nombre lo señala, solo
es aplicable a las dos variedades ya mencionadas.
El mejor remedio para lo escueto del legislador al momento de diseñar el
trámite respectivo, o bien establecer las formalidades propias de cada etapa,
debe ser interpretado y diseñado a partir de las pautas que la misma
Constitución de la República plantea, y que se entienden operativas por el
carácter normativa de ésta.
Lo anterior no solo habilita, sino que obliga al operador de la norma, a
entender el desarrollo del procedimiento bajo los esquemas y mecanismo de
protección vigentes a partir de la Constitución misma. También hay que apuntar
que algunas normas hacen referencia al carácter supletorio del Código de
Procedimientos Civiles, para efecto de desarrollar algunos trámites dentro del
procedimiento sancionador.
En términos generales la composición o las diferentes etapas que debe
contener el procedimiento sancionatorio es:
a) inicio,
b) instrucción, y
c) fase final.
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a) La fase de inicio, es como su nombre lo describe el comienzo del
respectivo procedimiento. Este podría iniciarse de oficio (por propia iniciativa del
ente o bien por requerimiento de una orden superior o de otros órganos, o bien
por denuncia). Obviamente el acuerdo de inicio del procedimiento lleva invívito,
una precalificaión de los hechos y de las sanciones, sin perjuicio de lo que
resulte de la instrucción.
b) La fase de instrucción, en este momento procesal, se nombra un
sujeto instructor quien tendrá a su cargo el impulso y tramitación del
procedimiento. (brevemente hay que relacionar, que el sujeto que instruye el
procedimiento, sea unipersonal o colegiado, debe en rigor, estar
adecuadamente envestido para la realización del respectivo procedimiento).
La principal función del sujeto instructor, es la realización de cuantas
pruebas y actuaciones fueren necesarias para determinar la responsabilidad
del indiciado. Dentro de esta etapa, encontramos, la realización de prueba ( la
cual debe observar lo establecido sobre el régimen probatorio del Código de
Procedimientos Civiles si es que no aparece señalamiento expreso en la norma
respectiva) y la recepción de las alegaciones del inculpado.
Respecto a este ultimo aspecto, hay que aclarar que aunque la norma
aplicable no relacione el respeto a la garantía de audiencia y el derecho de
defensa, estos deben entenderse tales que permitan al indiciado, de manera
78
plena y amplia, la posibilidad de aportar la prueba y las alegaciones que le
permitan una defensa real de sus intereses.
La Sala de lo Constitucional refiriéndose a este aspecto ha relacionado:
“Que entre los aspectos esenciales del derecho de audiencia, de modo genérico
y sin carácter taxativo, están: (a) que a la persona a quien se pretende privar
de alguno de sus derechos se le siga un proceso, que no necesariamente sea
especial, sino establecido para cada caso por las disposiciones
infraconstitucionales respectivas;…(b)que en el proceso se observen las
formalidades esenciales procesales o procedimentales…”53
Aunque en otros países, se utiliza la muy sana separación entre el sujeto
instructor del procedimiento y quien dicta la resolución definitiva, en una gran
porción de la regulación nacional, el mismo sujeto al que corresponde la
instrucción, es quien decide el sentido del acto sancionatorio.
En la practica, la instrucción en nuestro medio se realiza por un
colaborador o instructor, quien emite al final de determinado plazo, un proyecto
de resolución, el cual no es vinculante al sujeto que decide.
c) En la fase final, la autoridad que decide sobre la imposición de la
sanción de mérito, puede comúnmente de considerarlo necesario, generar
79
nueva prueba o ampliar las deposiciones de testigos o del mismo inculpado,
como es lógico el trámite a esta altura, termina normalmente con las imposición
o absolución de responsabilidad por el supuesto infractor, por el ente
competente. Dicha resolución, debe ser adecuadamente motivada y notificada.
4.4 DERECHOS DE DEFENSA DEL INCULPADO EN EL PROCESO.
Vista del expediente y proposición de prueba.
El derecho de vista del inculpado no es más que el derecho de ejercicio
constante en virtud del importante «principio de acceso permanente», derecho
que incluye el de obtener copias de todos los documentos contenidos en el
mismo.
El derecho de alegaciones, así como el de proponer prueba se expresa,
al menos, en dos momentos del procedimiento: al iniciarse éste y al producirse
la propuesta de resolución, más los supuestos de alteración en ésta de la
precalificación inicial de la infracción o de su sanción eventual y de la
realización por el órgano de resolución de «actuaciones complementarias».
5. LA EFECTIVIDAD DE LAS SANCIONES Y SU IMPUGNACION
ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL.
53 Sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, con fecha 13 de octubre de
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La imposición de la sanción es el acto final del procedimiento
sancionatorio. Una vez notificado, el acto es ejecutorio, aunque sólo
«cuando ponga fin a la vía administrativa», lo que supone dar carácter
suspensivo al llamado «recurso ordinario» administrativo.
Para que una sanción sea efectiva es necesario que en principio se
declare firme o ejecutoriada, para que esta tenga carácter de fuerza para
obligar a aquel que incumplido una norma o reglamento.
Lo normal es que la sanción pueda hacerse efectiva de manera
inmediata, sin que los recursos pendientes, administrativos o judiciales,
paralicen la ejecución.54
“Es esta otra notable peculiaridad de las sanciones administrativas sobre
las penales, las cuales solo cuando la Sentencia que las impone es firme
pueden ser exigidas o ejecutadas. Es claro que tan grave disparidad se
origina en el dato formal de que el acto sancionatorio es aquí un acto
administrativo, al que indebidamente se extienden (salvo, en algunos
supuestos de sanciones de autoprotección) los privilegios de autotela
1998, Referencia No. 150-97
54 Recurso de Revocatoria y Recurso de Revisión, son los que más establecen las leyes administrativas.
81
inmediata, no suspendida por recursos, de los actos administrativos
ordinarios.”55
5.1 SUSPENSION DEL ACTO IMPUGNADO
Sobre el particular cave advertir que la interposición de la acción
contencioso-administrativo suspenderá, en todo caso, la resolución
administrativa cuando se trate de sanciones pecuniarias, siempre y cuando
estas de conformidad al Art. 16 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo. No hayan sido canceladas o bien su pago haya sido parcial.
Esto se debe obviamente a la exigencia que se hace de la necesidad de
producción de efectos positivos por dicha norma.
El derecho administrativo sancionador es subjetivo porque se
instrumentaliza en la norma que contiene una orden (mandato o prohibición)
acompañada de la amenaza de una sanción. De esta regla esencial,
imprescindible en cuanto se trate de “derechos fundamentales”, “fundamento
del orden político y de la paz social”, y, por tanto, de protección privilegiada
frente a las necesidades puramente gestoras de la administración, que son las
que sostiene el principio de no suspensión.
55 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas, Madrid 1993, pág.200
82
En todo caso, las razones para suspender las sanciones de orden
público no son distintas de las que concurren en el caso de otras medidas
sancionatorias. Donde esta la esencia de la cuestión no es en la procedencia
de las sanciones de unas o de otras autoridades, sino en la sanción misma
que se hace sufrir al ciudadano, en la privación positiva de bienes que esa
sanción, proceda de quien proceda, significa para él, en la perdida de la
básica “presunción de inocencia” sin que un juez lo haya decidido, o al menos
verificado.
La suspensión, pues, debe ser procedente en todo caso, salvo
eventuales medidas preventivas o cautelares que podrían justificar
eventualmente mantener la eficacia en tanto que el recurso se resuelve,
medidas cautelares que deberán motivarse de manera especifica y que la ley
prevé.
