CAPÍTULO II QUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE · QUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE. 36 Região...

A problemática metropolitana é aquicomentada por observadores que de algumaforma são sujeitos de novas posturas emrelação aos assuntos tratados, gestores quesão de políticas públicas em suas respectivasáreas. Os enfoques são mostrados por meiode contribuições que alimentem as discussõese a busca de alternativas para superação dascondições atuais.

Região Metropolitana de São Paulo: gestão em debate 35

CAPÍTULO IIQUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE

Região Metropolitana de São Paulo: gestão em debate36

m termos históricos, administrarmetrópoles constitui um desafio novo.Gigantes como São Paulo, México,Tóquio, Xangai, Lagos, Nova Iorque,Londres fazem parte de uma geração de

problemas que surgem nas últimas décadas. SãoPaulo dos nossos pais ainda aparece como umacidade bucólica, frente às novas dimensões quehoje enfrentamos. Se tomarmos os 18 milhõesde habitantes da Região Metropolitana de SãoPaulo, existem hoje 102 países como populaçãoinferior. A Suíça, com apenas 7 milhões dehabitantes, conta com um complexo sistema desubdivisões administrativas, com governofederal, cantões, comunas e outras. O Líbano,com toda a sua complexidade, tem 4 milhões dehabitantes, e um território de 10 mil quilômetrosquadrados. A Região Metropolitana de São Paulotem 8 mil quilômetros quadrados. Administraruma metrópole é administrar um país.

A metrópole carrega também a herança decomo foi constituída. O município de SãoPaulo, por exemplo, tinha cerca de 1,5 milhãode habitantes nos anos 1950. Hoje passa de 10milhões. A atração metropolitana exerceu-sede maneira poderosa, expandindo a manchaurbana num ritmo muito mais elevado do quea capacidade de construir infraestruturas,escolas, organização política e social. Durantedécadas líamos na mídia que São Paulo era “acidade que mais cresce no mundo”, como sefosse uma grande vantagem. Os custosaparecem hoje. Como a população quedemandou a metrópole era em geralpopulação rural empobrecida, o resultado foi agrande expansão de periferias pobres eexplosivas. O ritmo demográfico ultrapassouamplamente o ritmo de organização política esocial, de geração de empregos, de expansãodas infraestruturas.

E não foi apenas um problema de números.Enquanto se constituíam de maneira caótica osnovos bairros periféricos, o poder sobre acidade se manteve nas mãos dos grupostradicionais da cidade antiga, centrados nasmesmas regiões da cidade. Houvedeslocamentos, da Paulista e do Pacaembúpara o Jardim Europa, deste para o Morumbi, oucom a criação de ilhas de prosperidade atravésde condomínios residenciais, mas não mudou adinâmica do poder. Como o poder continuou aconcentrar os recursos públicos no seu próprioproveito, geraram-se assim duas cidades, a dosricos e a dos pobres, tão bem simbolizada hojeno luxuoso bairro de Alphaville, cercado peloque os próprios habitantes já chamam deAlphavela. Administrar uma metrópole, entrenós, é administrar a desigualdade.

Hoje, com o esgotamento de grande parte doêxodo rural, o crescimento demográficomigratório arrefeceu. A taxa de crescimentodemográfico de São Paulo foi de 0,9% naúltima década. Mas as médias enganam.Enquanto bairros mais antigos têm hoje umapopulação estacionária, e o centro antigo deSão Paulo apresenta até um crescimentonegativo, na periferia convivemos com taxasde expansão muito fortes: Cidade Tiradentes,por exemplo, na periferia leste de São Paulo,apresentou uma taxa de crescimento de 8% aoano durante a última década, Parelheiros de7%, enquanto a Sé, no centro, recuava a umataxa de 2,2% ao ano. Na dimensão da RegiãoMetropolitana de São Paulo, observamos umalógica semelhante. Estimativas da FundaçãoSeade (Sistema Estadual de Análise de Dados)para 200/2003 apresentam uma taxa decrescimento anual de 6,9% para Itapevi, 5,1%para Caieiras e 4,7% para Itapecirica da Serra,só para dar alguns exemplos.

Administrar a metrópole:um desafio sempre adiado

Ladislau Dowbor

EE

O processo é perverso. Enquanto São Paulo seconcentrava em construir túneis e viadutos nasregiões nobres para aumentar o fluxo deautomóveis –gerando outro tipo deencalacramento– a expansão demográfica sedava em regiões sem infraestruturas. Itapeciricada Serra, com 155 mil habitantes e umcrescimento demográfico dinâmico de 4,7%, temapenas 15 mil empregos formais, 68% dapopulação abastecida em água, e uma taxa decoleta de esgoto ridícula. Dramas que aprefeitura tem de enfrentar com míseros R$ 419de receita por habitante. Francisco Morato, com156 mil habitantes e uma taxa de crescimento de4%, tem apenas 4 mil empregos formais e umataxa de coleta de esgoto de 17%. A sua receitapor habitante é de R$ 294. Em vez de termosuma urbanização atraída por empregos, formam-se assim cidades-dormitório onde não há receitapara financiar uma urbanização decente. Comoas atividades econômicas são distantes, forma-seuma população de viajantes dentro do espaçometropolitano, figuras sonolentas dasmadrugadas, indo buscar pequenos salários emoutras regiões, gastando em transporte boaparte da sua vida e do seu salário.

O problema, naturalmente, não se limita àquestão dos transportes. Envolve tambémplanejamento do uso da água, pois nãopodemos recorrer a bacias cada vez maisdistantes, gerando novas tensões, enquantopoluímos as represas Billings e Guarapiranga.Não haverá muito estímulo em um municípiocontrolar a poluição no seu rio se a montanteoutro município continua a poluir.

Para financiar as infraestruturas, os municípiosprecisam deseperadamente de recursos, masenquanto durar uma guerra fiscal, nenhumagestão poderá ordenar as suas receitas. Nãohaverá como ordenar o destino final de resíduossólidos sem acordos intermunicipais. O crimeorganizado não dá muita importância àsfronteiras intermunicipais, e o seu enfrentamentoexige uma política articulada. A dengue e outrasdoenças, em particular as veiculadas por água,também exigem uma política articulada, e omosquito tampouco respeita divisões

administrativas. A própria organização de póloseconômicos torna-se indispensável para geraremprego e renda de maneira mais equilibrada.Em outros termos, a realidade é intermunicipal,ou metropolitana, enquanto as políticas sãofatiadas em 39 municípios, além dos segmentospouco articulados dos diversos níveisgovernamentais. A organização da gestãometropolitana está na ordem do dia.

Há numerosas iniciativas, já que a necessidadede uma política integrada e articulada torna-secada vez mais evidente. A experiência de umaSecretaria de Assuntos Metropolitanos, aindanos anos 1980, ficou no limbo entre o governode Estado e os municípios, sem assento claroem nenhum lugar. Criou-se a Emplasa comoinstituição de planejamento, com bonstécnicos, mas sem apoio institucional. Naausência de uma institucionalidadeefetivamente organizada, foram-se criandosubsistemas de articulação, como o ConsórcioIntermunicipal do Grande ABC, na linha dasexcelentes iniciativas do ex-prefeito CelsoDaniel. Surgiram o Consórcio da RegiãoSudoeste, com seis municípios, o Comitê deBacia Hidrográfica do Alto Tietê, o FórumMetropolitano de Segurança Pública, o Fórumde Políticas Sociais e do Trabalho da RMSP, OFórum dos Prefeitos e Prefeitas da RMSP, oFórum Metropolitano do Turismo. Sãoiniciativas indiscutivelmente úteis, mas querefletem mais a pressão de necessidadespontuais do que uma política metropolitana nosentido mais amplo. Não há articulação doconjunto. E o fatiamento dos problemas, a suasegmentação segundo interesses corporativosdiversos, não está permitindo que se construauma gestão coerente e de longo prazo. Este éo desafio.


Administrar uma metrópoleé administrar um país.

Uma política que deu certo na cidade de SãoPaulo pode ajudar a apontar rumos. Omunicípio, com as suas 31 subprefeituras,pode em si ser considerado como umametrópole. Gerou-se na cidade, na décadapassada, um caos impressionante na área dotransporte coletivo, com uma guerra entrelinhas de ônibus, lotações e vans de todo tipo.Com o resgate da capacidade de coordenaçãoda prefeitura, aos micro-ônibus foi atribuída afunção de assegurar o transporte local nosbairros distantes e a alimentação das linhasestruturais. Gente que fazia longos trajetos apé para pagar apenas uma condução passou ase deslocar de maneira mais racional, evitandoinclusive os longos trajetos até o centro paraalguém que queria se deslocar até o bairrovizinho. As linhas estruturais passam afuncionar em corredores exclusivos. Uma faixadedicada ao transporte coletivo permitetransportar cerca de sete vezes maispassageiros por hora do que a circulação deautomóveis particulares, tirando mais carros darua. O tempo de trajeto diminuiu 27%. Oproblema do custo que representaria o uso demais meios de transporte para o usuário foiresolvido com o bilhete único, permitindo quecada um organize a sua viagem da maneiramais racional possível. A freqüência nos ônibuse micro-ônibus aumentou, assegurandovantagens para todos.

O que nos interessa aqui é o processo. Partiu-se, como elemento racionalizador doconjunto, do interesse do usuário, ou seja, danecessidade de se melhorar a mobilidade.Como instrumento de gestão, resgatou-se acapacidade coordenadora do poder público. Eforam estudados e resolvidos de maneirasistemática os problemas e interesses dosdiversos atores intervenientes. Para umacidade, com uma prefeita, o enfrentamento doproblema é sem dúvida mais simples do quena região metropolitana com 39 prefeitos. Noentanto, enquanto não se encontram assoluções mais amplas, parece razoável tomaros problemas mais críticos em termos denecessidades de soluções sistêmicas, e irtecendo as articulações indispensáveis.

Os problemas mais críticos em termosintermunicipais, e que exigem soluçõessistêmicas, são os que representam fluxos:transporte, água, lixo, meio ambiente. Em cadauma dessas áreas é possível definir quais osinteresses dos usuários e da região a médio elongo prazo, de modo a planejar asintervenções, dotar uma instituiçãointermunicipal específica dos instrumentoslegais necessários, identificar os atores sociaismais significativos na questão e construir asarticulações. Além de, naturalmente, construire publicizar os indicadores que meçam osimpactos sobre a qualidade de vida do cidadão,para que os resultados sejam visíveis emereçam o apoio político da população.

Isto equivale a construir gradualmente acapacidade de planejamento intermunicipal apartir dos blocos de iniciativas maisnecessárias. O processo não é fácil em lugarnenhum. Na sua publicação sobre IndicadoresMundiais de Desenvolvimento 2003, o BancoMundial constata que “as áreas urbanas seestendem freqüentemente por cima de muitasjurisdições, sem que haja uma agênciaespecífica responsável pela coleta e divulgaçãode dados sobre toda a área. Acrescente-se aesta dificuldade de recolha de dados os hiatose sobreposições na recolha e divulgação dedados das diferentes undidadesadministrativas” (p.163). Ninguém encontrou asolução mágica para articular políticas entredezenas de administrações segmentadas. Masgerar instrumentos concretos de coordenaçãoem função dos problemas mais críticos doponto de vista dos interesses da populaçãopode ser um bom começo.

São Paulo, 9 de Maio de 2004.

Ladislau Dowbor é doutor em Ciências Econômicas pelaEscola Central de Planejamento e Estatística de Varsóvia,professor titular da PUC de São Paulo, e consultor dediversas agências das Nações Unidas. É autor de “AReprodução Social”, editora Vozes 2003, e denumerosos trabalhos sobre planejamento econômico esocial. Foi Secretário de Negócios Extraordinários daPrefeitura de São Paulo. E-mail: [email protected];home-page: http://dowbor.org


criação das regiões metropolitanasbrasileiras, no início da década de 70,destinava-se a assegurar a baseinstitucional ao planejamento eorganização espacial dos serviços

comuns entre as cidades que constituíam osgrandes aglomerados urbanos do país. Otransporte e o sistema viário foramclassificados como serviços de interessemetropolitano, sendo objeto de programas,projetos e definição de normas para suaexecução e controle.

O Brasil vivia o chamado "milagre econômico",período pródigo em planos de desenvolvimentoe também em recursos financeiros, queviabilizaram grandes obras em todo o territórionacional, entre elas, a construção da primeiralinha de metrô de São Paulo.

A partir de meados da década de 70,dificuldades estruturais se interpuseram aoprocesso de planejamento instaurado para asregiões metropolitanas. No período pós-milagre, o II Plano Nacional deDesenvolvimento (II PND) propunha umapolítica de desconcentração da RegiãoMetropolitana de São Paulo, em favor deoutras regiões do país, para impulsionar oprocesso de interiorização dodesenvolvimento. Em conseqüência, a RegiãoMetropolitana de São Paulo sofreu reduçãonos investimentos destinados a atender seuprocesso de urbanização, e a suspensão doapoio político-institucional às medidas deplanejamento e integração das infra-estruturase serviços. O período de impasse que seseguiu -a chamada década perdida-desembocou, a partir dos anos 90, nodesmonte das condições materiais destinadasà implementação do que estava planejado.

Os vários planos de transporte para a regiãometropolitana e para o município de São Paulodas três últimas décadas propuseram aintegração metropolitana, a priorização dotransporte coletivo e a adoção de um modelopara possibilitar a estruturação e racionalizaçãodos deslocamentos. Todos se fundamentavamem dois grandes pilares: o investimento naimplantação de uma rede de alta e médiacapacidade (trilhos e corredores segregados) ea integração entre os modos de transporte.

Contudo, os investimentos foram sempredesproporcionais à capacidade definanciamento do poder público. A integraçãosempre esbarrou nas dificuldades político-institucionais, já que a gestão e operação dosmodos foram sempre fragmentadas entrediferentes instâncias administrativas, ficando, apartir de 1992, o Estado responsável pelotransporte de alta capacidade e pelointermunicipal, e os municípios, pelotransporte sobre pneus.

Crise na circulação

A não implementação dos planos e a falta deinvestimento no transporte público se refletemnas más condições de circulação que vêmsendo uma das principais causas de perdaseconômicas do município de São Paulo e daregião metropolitana.

Segundo as pesquisas Origem-Destino, feitaspelo Metrô de São Paulo, a participação dostransportes coletivos públicos no total deviagens motorizadas da região diminuiu de 61%em 1977 para 47%, na última aferição em 2003.

Congestionamentos rotineiros e abusos no usodo espaço viário são reflexos contundentes de


A necessária integraçãodos transportes

Ana Odila de Paiva SouzaMarise Rauen Vianna

AA

um processo histórico que tem privilegiado otransporte individual.

O automóvel foi o produto que iniciou, nosanos 1950, a segunda fase de industrializaçãonacional e inaugurou a fase "rodoviarista"brasileira, responsável pela expansão deestradas, paralisando os investimentos emferrovias, e, nas cidades, introduzindo o ônibusno lugar de bondes e investimentos nosistema viário, no lugar de trilhos.

Das cerca de 20 milhões de viagensmotorizadas realizadas diariamente na RMSP,aproximadamente 15 milhões, ou 73% do total,têm origem ou destino na cidade de SãoPaulo. O núcleo da região metropolitana,portanto, é o que mais sofre as deseconomiasgeradas pelos congestionamentos dotransporte particular.

Em 1997, o Metrô, com 50 km1, atendia a 21% dasviagens realizadas por modo coletivo no Município,sendo que apenas 6% acessavam o metrôdiretamente e 15% utilizavam o sistema sobre pneuspara complementar a viagem de metrô.

A malha ferroviária da região metropolitanatem 270 km de extensão (dos quais 134 km nomunicípio de São Paulo), sendo praticamentea mesma dos anos 30. A falta de manutenção,modernização e conexão com outros modaisreduziu o atendimento do tremmetropolitano a apenas 8% das viagenscoletivas municipais.

A maioria das viagens coletivas (86%) utiliza oserviço de transporte público sobre pneus. São

aproximadamente 6,8 milhões de passageirosque utilizam o ônibus em suas viagens.

Embora projetos de implantação do transportede alta capacidade sempre considerem afunção sistêmica da rede e a necessáriacomplementaridade entre modais, a gestãoparticionada dos serviços do Estado emunicípios tem fragmentado a operação dosistema de transporte, impedindo suaracionalização. O sobre-custo gerado pelasuperposição de trajetos e competição pelademanda recai sobre os usuários que sofrempela ineficiência do sistema e pagam elevadastarifas para garantir a sustentabilidadeeconômica de cada modo ou operadorisoladamente.

Com serviços isolados que se sobrepõem epouca ou nenhuma conectividade, a cidadede São Paulo e região ainda não dispõem deum sistema de transporte coletivo estruturadocapaz de competir como alternativa ao uso doautomóvel.

A Cidade Interligada

Buscando romper o imobilismo dos planos deinvestimento não executados e ciente danecessidade de soluções que nãodemandassem grande volume de recursospara os problemas dos transportes, a atualgestão municipal assumiu o desafio deequacionar o setor com intervenções queotimizem a utilização da infra-estruturaexistente e, com pouco investimento dopoder público, agreguem significativodiferencial de qualidade ao sistema detransporte municipal.

Assim foi planejado o SSiisstteemmaa IInntteerrlliiggaaddoo, queconsiste numa reformulação completa dosistema municipal de transporte, que vai desdemudanças na forma de delegação do serviço aser prestado pelas empresas, redesenho daslinhas para melhor atender aos desejos de


1Em novembro de 2002, o Metrô inaugurou um novo trecho de linha, com mais 9 km de extensão. Entretanto, ainda não é possível ter uma avaliaçãoprecisa dos seus efeitos na divisão modal das viagens na RMSP.

É nos transportes que a integraçãometropolitana é mais premente.

viagem da população e solucionar o problemade sustentabilidade econômica, até aintrodução de uma nova política tarifária quepermita a utilização do sistema de formaracional e flexível, com integração ecomplementaridade de modos e serviços detransporte coletivo para a região metropolitanacomo um todo.

O conceito de rede integrada é o núcleo dasintervenções propostas, essencial para eliminaras superposições dos serviços, ampliar amobilidade e opções de deslocamento dapopulação, homogeneizar os padrões deacessibilidade das diversas regiões e melhorara qualidade do conjunto do serviço.

A rede deverá transparecer para a populaçãocomo um sistema único, íntegro, orgânico efuncional, mesmo abrangendo serviçosdiferenciados, mas complementares. Assim,propõe a segmentação dos serviços para aracionalização dos percursos e adequaçãotecnológica; criação de ligaçõesconcentradoras dos fluxos, a "espinha dorsal"da rede que irá organizar a circulação; umarede capilar para atendimento local comregularidade e freqüência adequadas;interligação entre serviços e modos,flexibilizando a utilização do sistema.

O IInntteerrlliiggaaddoo foi dividido em ssuubbssiisstteemmaaeessttrruuttuurraall, que responderá pela macro-acessibilidade do município, integrando asdiversas regiões da cidade, e ssuubbssiisstteemmaa llooccaallque deverá responder pela micro-acessibilidade, distribuindo a oferta natotalidade dos espaços urbanos que envolvemos grandes eixos viários.

Dentro do conceito de rede única, as linhas detrem e metrô integram o subsistema estrutural,desempenhando papel fundamental, uma vezque constituem os eixos da malha que jáfuncionam na tecnologia adequada. Tambémas ligações intermunicipais são inegavelmenteestruturais, tendo sido consideradas comoparte do IInntteerrlliiggaaddoo, conforme o plano detroncalização elaborado pela Secretaria de

Estado dos Transportes Metropolitanos em1998, apesar de ainda não haver sidoimplantado.

O conceito-chave para o sucesso da rede doIInntteerrlliiggaaddoo é a ampliação da possibilidade deconexão entre linhas em qualquer ponto dosistema, viabilizada pela bilhetagem eletrônica,que permite ao usuário o acesso a toda acidade, sem pagar nova tarifa a cada condução.

O uso do cartão eletrônico exige a unificaçãodos sistemas de pagamento e instalação dosequipamentos apropriados para cobrançaautomática de tarifas em todos os veículos emodos do sistema. Assim, nas estações detrem, metrô e terminais intermunicipais,devem ser instalados equipamentos decobrança automática e mecanismos físicos detransferência compatíveis com os existentesno sistema municipal.

Portanto, a implantação de uma Rede Única deTransporte, conforme proposta do IInntteerrlliiggaaddoo,depende essencialmente do esforço dosgestores na coordenação dos serviços e docomprometimento das diferentes instânciasadministrativas na operação e gestãointegrada do sistema.

Integração com o sistemasobre trilhos

A integração entre modos diferentes em SãoPaulo iniciou-se após a inauguração doprimeiro trecho de metrô, em 1974, Jabaquara -Vila Mariana, que um ano depois ainda estavacom sua capacidade ociosa em 75%. Váriosplanos previam sua implantação de formaintegrada ao meio urbano e aos demais modosde transporte. A integração com ônibus surgiacomo uma alternativa para o aumento docarregamento do metrô e um melhoraproveitamento do investimento nelerealizado. A integração inicialmente implantadafoi compulsória: toda linha de ônibus quetivesse itinerário coincidente com a linha 1 dometrô era interceptada, obrigando o usuário ase utilizar do sistema integrado.


Embora com as virtudes de atender aosprincípios da racionalidade da rede ecomplementaridade entre modos detransportes, evitando a duplicidade naoferta, a integração já nasceu com umaestrutura tarifária perversa que, com o passardos anos, mostrou-se economicamenteinviável para o usuário.

Na partição da tarifa integrada, as linhas deônibus, por terem reduzido seu percurso,passaram a receber com desconto, o qual,embora repassado ao usuário, na prática,significou um acréscimo no custo dotransporte, já que, ao invés de pagar uma tarifapara cumprir sua viagem com uma únicacondução, passou a fazê-lo com mais de ummodo e a um custo maior.

Essa fórmula gerou insatisfações e naimplantação da segunda linha metroviária, aLeste-Oeste, a integração não foi compulsória,sendo mantidas algumas linhas opcionais deônibus para o centro. Em 1979, a Companhia doMetrô, que era municipal, foi transferida para oGoverno do Estado, fazendo com que a gestãodo sistema integrado fosse se dificultandoprogressivamente.

Nas implantações mais recentes de metrô, aintegração ficou cada vez mais relegada, e asdiferenças de interesse entre as instânciasresponsáveis pelos transportes têm sesobreposto à racionalidade na oferta dosserviços à população.

À insistência no modelo original da tarifaintegrada, no final dos anos 80 e início dos 90,somaram-se outros fatores que concorrerampara o gradual abandono do uso do bilheteintegrado: a inflação descontrolada doperíodo, com as tarifas sofrendo majoraçõesfreqüentes e os salários sendo corroídosrapidamente; a oferta de bilhetes comdesconto, em cada modo isolado; elevação docusto de operação (repassado às tarifas)decorrente da falta da sobreposição da ofertae da perda de passageiros em favor doclandestino e do transporte individual.

A integração do ônibus com o trem metropolitanonão logrou maior sucesso do que com o metrô.

É indiscutível, no entanto, que a regiãometropolitana não pode dar-se ao luxo demanter sub-utilizada parcela das jáinsuficientes infra-estruturas de transporte de


Os males da falta de integraçãoA Linha 5 do Metrô, inaugurada no final de 2002, é um exemplo do desperdício que a faltade integração acarreta: Nos anos 90, a Prefeitura de São Paulo implantou seu maior terminalde integração, o Terminal Capelinha, a menos de 500 metros de onde, mais tarde, seriaimplantado o terminal intermodal do Capão Redondo, na ponta da Linha 5, obrigando osônibus municipais a parar em dois terminais muito próximos e aumentando o tempo deviagem do usuário que embarca no primeiro terminal. O metrô ali instalado, com capacidadede transporte de 60 mil usuários/hora/sentido, transporta cerca de 25 mil passageiros/dia.

Enquanto isso, nas vias que atendem ao mesmo eixo de viagem, as linhas de ônibusmunicipais e intermunicipais se sobrepõem, congestionando o sistema viário e onerando ocusto do sistema de transporte como um todo. Estudo conjunto realizado pela SecretariaMunicipal dos Transportes e pelo Metrô demonstrou que a implantação de uma tarifaintegrada de ônibus municipal/metrô, com valor igual a uma de ônibus, poderia dobrar onúmero de passageiros hoje transportados na Linha 5.

alta capacidade, enquanto a prefeitura éobrigada a duplicar a oferta, nesses mesmoseixos, atendendo com ônibus a grandedemanda lá existente.

O IInntteerrlliiggaaddoo partiu da análise damobilidade da região metropolitana, já que20% das viagens motorizadas realizadas nomunicípio têm origem ou destino nascidades vizinhas.

Como se sabe, numa rede eficiente detransporte coletivo, o transporte sobre trilhosexerce um papel estruturante, de espinhadorsal (respondendo pelos grandes fluxos econcentrando as grandes demandas),complementada pelos modos de média ebaixa capacidade, que por sua maiorflexibilidade têm função de recolher umademanda mais difusa (ou distribuí-la). Com orecurso da bilhetagem eletrônica a integraçãoentre os diferentes sistemas ficaenormemente facilitada, criandooportunidade para o estabelecimento de umsistema integrado.

Como a rede implantada dos trilhos é pequenae insuficiente para atender todos os grandesfluxos de viagem da metrópole, o IInntteerrlliiggaaddoopropõe que o restante do sistema estruturalseja coberto, num primeiro momento, porônibus de grande porte, com capacidadeaumentada por meio de prioridadeoperacional no viário.

Algumas questões práticas referentes àintegração entre os sistemas sobre pneus esobre trilhos precisam ser resolvidas em curtoprazo. A mais urgente a ser enfrentada é a daiinntteeggrraaççããoo ttaarriiffáárriiaa. Desonerar os usuários decustos adicionais na integração entre ossistemas municipais e metropolitanos éfundamental para a racionalização da oferta,eliminação de sobreposições e melhoria dosserviços.

Para que isso ocorra, um primeiro passo éa ccoommppaattiibbiilliizzaaççããoo ddaass tteeccnnoollooggiiaass ddoossssiisstteemmaass ddee bbiillhheettaaggeemm eelleettrrôônniiccaa em

implantação nas duas instâncias, de modo quefique garantida a iinntteerrooppeerraabbiilliiddaaddee eennttrreessiisstteemmaass. Município e Estado passam por umimportante momento de definições, podendooptar por sistemas de bilhetagem que facilitemao usuário usufruir as vantagens da integraçãofísica e tarifária. O cartão eletrônico poderá sero grande elo de ligação entre os vários modosde transporte, desde que efetivamente aceitoem todos eles. O entendimento entremunicípio e Estado sobre a ppaarrttiiççããoo ddaa rreecceeiittaattaarriiffáárriiaa é condição essencial para tornar atarifa integrada economicamente viável para ousuário.

Quanto à iinntteeggrraaççããoo ffííssiiccaa,, o IInntteerrlliiggaaddoo foidesenhado de forma harmônica com osinvestimentos em alta capacidade que ogoverno do Estado se propõe a fazer até ofinal da presente década, conforme o Pitu 2020(Plano Integrado dos Transportes Urbanos), demaneira a evitar duplicidade e desperdício derecursos.

O transporte intermunicipal

Muitos dos deslocamentos feitos na RMSPutilizam as linhas gerenciadas pela Secretariade Estado dos Transportes Metropolitanos,servindo aos trajetos entre diferentesmunicípios. Os itinerários da grande maioriadelas têm uma das extremidades no municípiode São Paulo, principal pólo de atração paraesse tipo de viagem.

Assim como as linhas municipais de SãoPaulo, também as intermunicipais foramsendo criadas, em resposta a necessidades,interesses e pressões de grupos de usuários ede operadores do sistema, raramente sevinculando a uma ordenação geral dotransporte metropolitano. Acabaram porconstituir um conjunto semi-ordenado deserviços, cada um atendendo à sua próprialógica regional ou local, desvinculados deuma abordagem sistêmica. Uma dasconseqüências é a grande quantidade delinhas com itinerários praticamente idênticos.Via de regra, essas linhas intermunicipais


trafegam pelos principais corredores,competindo com as linhas municipais commesmos destinos e, algumas vezes, comtarifas equivalentes. Tal competição traduz-seem queda na utilização das linhas, comefeitos negativos no equilíbrio econômico-financeiro do sistema.

A redução do número de linhas com aracionalização de itinerários e atroncalização resultarão em benefícios paraa cidade e a região. Assim a SecretariaMunicipal de Transportes definiu diretrizespara a reestruturação das linhasintermunicipais com destino a São Paulo.Como princípio, elas adentrarão o territóriodo município pelo trajeto mais imediato,desde que assegurada sua integração aosistema sobre trilhos e/ou ao sistemamunicipal de linhas estruturais e/ou acessoao sub-centro de comércio e serviços maispróximo.

A partir deste princípio, foram definidoscritérios para a racionalização das linhasintermunicipais, que estão em discussão com aSecretaria Metropolitana, para a reorganizaçãodas mesmas e sua incorporação à rreeddee úúnniiccaaddee ttrraannssppoorrttee, preconizada pelo SSiisstteemmaaIInntteerrlliiggaaddoo.

Fica claro assim que o funcionamento dosistema proposto, num padrão desejável, sóserá possível com a participação das duasinstâncias de governo, buscando em conjuntootimizar investimentos, reduzir os custosoperacionais e somar esforços na busca defontes de financiamento que possam dotar aRMSP de um transporte coletivo de qualidade,à altura de sua importância econômica edemográfica.

E é justamente nos transportes que aiinntteeggrraaççããoo mmeettrrooppoolliittaannaa é mais premente.São funções básicas do transporte lliiggaarreessppaaççooss e iinntteeggrraarr aattiivviiddaaddeess que, numaglomerado urbano como o nosso,necessariamente devem se comunicar,possibilitando que a população tenha acessoa elas.

Ana Odila de Paiva Souza, engenheira, é Coordenadorada Assessoria de Planejamento Estratégico da SecretariaMunicipal de Transportes; Coordenadora da

implementação do Sistema Interligado. Marise Rauen Vianna, psicóloga, é Assessora Técnica dePlanejamento Estratégico da Secretaria Municipal deTransportes.


Entidade única para os transportes públicos

A Prefeitura de São Paulo vem propondo ao Estado a criação de uma entidade única deplanejamento, gestão e operação dos transportes públicos na capital e nas suas ligaçõescom os demais municípios da Região Metropolitana de São Paulo: o Conselho Executivo deTransporte. Este Conselho teria como primeiro objeto o desenvolvimento de um projeto delei para a instituição de um Fundo de Transporte de Passageiros, do qual participariaminicialmente a Prefeitura de São Paulo e o Estado. A Prefeitura aportaria a este fundo suaparcela de recursos da Contribuição de Intervenção no Direito Econômico (Cide), e parte doproduto derivado das operações urbanas e outorga onerosa ao longo das linhas de metrô etrem. O Estado aportaria parcela dos recursos da Cide que lhe cabem, e outras receitas,buscando-se sempre garantir a paridade de 50% de cada esfera de governo nos recursosaplicados.

dministrar a mobilidade de bens eserviços, para o município de São Pauloé mais que uma questão de trânsito, dacirculação de veículos de carga,especialmente caminhões, e dos

conflitos destes com os demais veículos naocupação da rede viária. É, acima de tudo, umaquestão de gestão de fluxos de riquezas queextrapolam os limites municipais, articulandoligações, atividades e mercados locais,regionais, nacionais e internacionais. Trata-se,portanto, da estratégia de manter e desenvolvera movimentação de bens e serviços queviabilizam as funções econômicas urbanas,metropolitanas e regionais, que incluem todosos setores, do primário ao terciário, dos setoresde tecnologia avançada às crescentesatividades da economia informal de produção,comércio e serviços, considerando suasparticularidades e necessidades logísticas.Neste contexto, a Secretaria Municipal deTransportes, por meio da Companhia deEngenharia de Tráfego (CET) colocou emexecução o Plano de Mobilidade de Bens eServiços, articulando as ações de trânsito etransportes com as políticas urbanas definidasno Plano Diretor Estratégico do Município deSão Paulo.

São Paulo conjuga duas características quefazem com que a movimentação de veículos detransporte de cargas e de prestação de serviçosseja tão evidente e, aparentemente, um dosmaiores problemas do trânsito na cidade.

A primeira é a posição do município nocenário econômico nacional e global. É amaior cidade do hemisfério sul, o terceiromaior PIB (Produto Interno Bruto) do país eseu maior centro consumidor e produtor debens e serviços.

Desmitificando uma crença da última década,a Pesquisa da Atividade Econômica Paulistana,da Fundação Seade (Sistema Estadual deAnálise de Dados), aponta um remanescentede 32 mil estabelecimentos industriais querespondem por 21% dos empregos formais. Aforça de tal economia faz com que um grandenúmero de deslocamentos de pessoas,mercadorias, insumos de produção e dejetosresultantes de toda esta atividade aconteçaconstantemente, e muitas vezes concomitante,não só pela rede viária interna e externa aomunicípio, mas também pelas conexõesdestas com outras redes de diferentes modaisde transportes, como o ferroviário, o aeroviárioe o hidroviário.

Alguns números da grandeza demovimentação de produtos pode ilustrar muitobem a magnitude da questão. Do total da áreaedificada na cidade, 22,5% é dedicada aocomércio, e 5,8% é dedicada à industria. Logo,mais de um quarto do espaço construído éocupado por atividades geradoras e atratorasde grande fluxo de mercadorias. Apenas aCeagesp (Companhia de Entrepostos eArmazéns Gerais de São Paulo), comoexemplo, movimenta diariamente 10 miltoneladas de alimentos frescos, passando porseus portões 13 mil caminhões todos os diasvindos das mais diversas localidades da regiãometropolitana. O setor da construção civilconsome mensalmente 300 mil metros cúbicosde concreto transportados por betoneiras e, aofim de cada dia, uma grande frota decaminhões transporta as 16 mil toneladas delixo produzido em São Paulo.

Merece atenção a constatação, ainda doSeade, que 56% dos investimentos privados naRegião Metropolitana de São Paulo, no


Plano de mobilidadede bens e serviços

Ronaldo Tonobohn

AA

primeiro semestre de 2003, foram dedicadosao setor de transportes terrestres.

Soma-se a este panorama, a característica da redeviária estrutural de São Paulo fazer a articulaçãodos mais importantes eixos rodoviários do país,proporcionando ligações regionais, interestaduaise internacionais, conectando os aeroportos deGuarulhos, Congonhas e Viracopos e provendoacessibilidade aos portos de Santos e SãoSebastião, configurando-se como partefundamental de um macro-sistema de transportes.Esse macro-sistema deve atender às constantesalterações nos padrões de deslocamentosderivadas de mudanças em um cenárioeconômico delicado, inovações logísticas e nastecnologias de transportes e pelo advento de ummercado globalizado e cada vez mais ágil. Aomesmo tempo, essa rede serve como suporte paraos deslocamentos locais, tanto da população pelosmais diversos motivos, quanto da distribuiçãourbana de mercadorias nas escalas de grandescadeias de produção-transporte-comércio, nodiversificado mercado de varejo e até no crescentemercado das entregas em domicílio.

A administração do trânsito, tradicionalmentealheia a este cenário, tem praticado nestesúltimos anos, como em quase todos os centrosurbanos onde há ênfase nos transportes sobrepneus, a gestão dos fluxos veiculares,minimizando conflitos na rede viária e definindoprioridades de movimentos. Tais prioridadesnormalmente têm sido dadas aosdeslocamentos de pessoas, o que é naturaldentro da visão clássica do planejamento detransportes urbanos e no processo necessário derecuperação da mobilidade da populaçãopaulistana. O problema é que nem sempre sedeu prioridade aos deslocamentos realizados emmodais eficientes e, acentuadamente na décadade 1990, privilegiou-se aqueles efetuados emautomóveis. Neste sentido, a abordagem daquestão da carga tem se resumido à atuaçãosobre os fluxos de veículos comerciais,especialmente os caminhões, caracterizado-sepela restrição de circulação e estacionamentoem horários, vias e áreas que apresentemconflitos com outros veículos ou gerem

problemas operacionais como interferências ouacidentes, relegando o veículo de carga àcondição de "estorvo".

Não se pode negar que seja grande o impactonegativo da circulação de veículos comocaminhões pesados no trânsito, na infra-estruturaviária e no meio ambiente. Anualmente, cada1.000 caminhões em circulação provocam 220interferências de algum tipo no trânsito enquantoque para cada 1.000 automóveis, 35 o farão, nomesmo período. Com relação a acidentes detrânsito, a relação entre caminhões e automóveisé de 305/1.000 e de 75/1.000, respectivamente.Os caminhões estão envolvidos em 12% do totalde acidentes, sendo 7% daqueles com vítimas.Todos esses números são muito grandes seconsiderarmos que os caminhões representam,na média, apenas 5% do total de veículos emcirculação.

É necessário admitir-se, contudo, que otransporte de mercadorias é de importânciaestratégica para a economia da cidade. Odesafio para o Plano de Mobilidade de Bens eServiços é conciliar as soluções para osproblemas de trânsito com as necessidades demovimentação de cargas urbanas.

A frota circulante diária de veículos dedicados àsatividades de transporte de cargas e serviços éde aproximadamente 200 caminhões, 500 milutilitários e 300 mil motocicletas, disputando oespaço viário com 3,5 milhões de automóveis e15 mil ônibus. Um aspecto muito importante notrato da mobilidade de bens e serviços é aabordagem dos fluxos de mercadorias. Aexperiência acumulada ensina que ageneralização leva a tomadas de decisõesmuitas vezes equivocadas. Entende-se, hoje, naSecretaria Municipal de Transportes, que taisfluxos são mais bem compreendidos eadministrados se forem desvinculados, emprincípio, dos veículos e desagregados em trêsgrupos, segundo a natureza dos deslocamentos:

FFlluuxxooss ddee ppaassssaaggeemm, constituídos por fluxosrodoviários com origem e destino fora domunicípio, que utilizam a rede viária estrutural do


mini-anel para fazer ligações entre rodovias. Dos80 mil caminhões que chegam a São Paulo todosos dias pelas rodovias, 15 mil apenas passam pelacidade. Esse fluxo é composto basicamente porcargas de grande porte, transportadas porgrandes caminhões, apresentando grandetendência de adoção de veículos bi-articulados,os chamados "treminhões".

Esses fluxos não trazem divisas econômicas eoneram a municipalidade com custosoperacionais e de manutenção da infra-estrutura viária e agravamento doscongestionamentos. Por se concentrarem emdeterminados períodos, é necessário notarque, por exemplo, 86% dos acidentesenvolvendo caminhões ocorrem em dias úteise 77% entre as 6h00 e as 18h00, sendo queapenas nas vias da marginal do Tietê ocorrem11,5% do total de acidentes com caminhões, eas demais vias que compõem o mini-anelestão entre os dez corredores com maiornúmero de acidentes com esses veículos. Taiseventos respondem também pelo maior índicede vítimas fatais no local. Embora represente,em média, apenas 14% do volume total decaminhões no mini-anel, esses fluxoscontribuem de maneira relevante com asdeseconomias urbanas.

FFlluuxxooss ddee aabbaasstteecciimmeennttoo ee eessccooaammeennttoo ddaapprroodduuççããoo, caracterizados pela movimentaçãode bens de consumo, insumos industriais eescoamento dos bens de produção daindustria local para outros mercados, sãofomentadores da economia local. Essas cargastambém são transportadas geralmente porveículos de grande porte e, apesar de afetaremigualmente a infra-estrutura viária, um de seusprincipais impactos no trânsito é a ocorrênciade caminhões estacionados em vias públicaspara a realização das operações de carga edescarga ou aguardando fretes de retorno paraseus locais de origem, provocando, inclusive,degradação ambiental nas localidades em quese concentram. Esse problema é decorrente daausência de estacionamentos e equipamentoslogísticos urbanos, sejam públicos ou privados,que propiciem uma regulamentação e

otimização das transferências de cargas ouacomodação de atividades de frete eatendimento a caminhoneiros etransportadores. Apenas no eixo da marginaldo Tietê, entre Guarulhos e Osasco, foramobservados mais de 400 pontos agenciadoresde frete com a maioria operando,provavelmente, na clandestinidade. Ao redordesses pontos costuma haver uma grandeconcentração de caminhões estacionados nasvias freqüentemente por períodos de até trêsdias. É necessário que se avalie seriamente arelação custo/benefício, social, econômico eambiental ao se definir a localização deatividades atratoras ou geradoras desses fluxosjunto a sistemas estruturais que atendem áreasadensadas ou de uso incompatível com amovimentação de veículos pesados.

Esses dois tipos de fluxos chegam a São Paulo,cortando a região metropolitana, pelasrodovias, de acordo com a seguintedistribuição:Dutra 19,6%Castelo Branco 13,8%Bandeirantes 12,6%Ayrton Senna 11,5%Imigrantes 11,0%Anhanguera 8,3%Anchieta 7,3%Régis Bitencourt 5,7%Raposo Tavares 5,4%Fernão Dias 4,8%

Os fluxos de longas distâncias, contudo, nãosão predominantes. Segundo o relatório PDDTVivo 2000/2020, produzido pela Dersa(Desenvolvimento Rodiviário S/A), dademanda total de transporte de cargas noEstado de São Paulo, há uma polarização naregião da chamada macrometrópole (regiõesmetropolitanas de Campinas, Baixada Santistae São Paulo), sendo 50% interna a essa área,26% de trocas entre a macrometrópole e ointerior do Estado e 3% daquela para outrospaíses. Essa movimentação cobre uma redeque vai de Sorocaba a São José dos Campos ede Santos, com seu porto, a Campinas, com oaeroporto de Viracopos.


Na RMSP encontram-se dois TerminaisAlfandegados de Carga, um em Santo André eoutro em São Paulo, que recebem um grandenúmero de contêineres vindos do porto deSantos. Outro fato que deve ser consideradonesse âmbito é a redução do volume de cargasmovimentadas no aeroporto de Viracopos nosúltimos anos proporcional ao que houve deincremento na movimentação de cargas noaeroporto de Congonhas.

FFlluuxxooss ddee ddiissttrriibbuuiiççããoo uurrbbaannaa são formadospor cargas dos mais variados tipos, desdedocumentos ou pizzas até mobiliário ouautomóveis. Toda atividade econômica gerauma maior ou menor movimentação deprodutos de qualquer natureza, até mesmouma simples troca de correspondência entrepessoas. Esses fluxos são os de maiorcomplexidade e fazem parte de uma cadeialogística muito dinâmica, que movimentarapidamente altos valores em mercadorias eprestação de serviços em veículos comerciaisque vão do moto-frete ao caminhão.Consideram-se aqui, também, os fluxosassociados à construção civil e aos serviçospúblicos. A distribuição urbana ocupa todo osistema viário e atende tanto aestabelecimentos comerciais do pequeno aogrande varejo quanto a residências, escolas,hospitais e estabelecimentos de serviços. Háuma importante concentração de atividadesatratoras de viagens de distribuição urbana nocentro expandido de São Paulo e próximo acentros de bairros consolidados ouemergentes. O aspecto mais marcante dessesfluxos é que são os principais geradores deconflitos causados pela disputa de espaçoviário para circulação e estacionamento entreviagens de pessoas e de mercadorias,

apresentando freqüente ocorrência de carga edescarga de mercadorias em via pública aolongo do dia. Soma-se a esses fatores aquestão dos processos de terceirização. Adistribuição, principalmente dos processos deprodução, em diversas plataformas estabeleceum desenho do sistema empresarialfreqüentemente diferente daquele deinteresse da rede pública local. O parqueindustrial e o grande varejo dividem suasinstalações em plataformas menores, maisracionais e mais especializadas, mas acabamapropriando o espaço viário público comoelemento de ligação de suas plantas, comoextensão de suas operações de produção elogística de distribuição. Este cenário se agravacom a tendência de adensamento de algunssub-centros e a concentração das atividadesem um período relativamente curto do diagerando extremos de saturação e ociosidadedo sistema viário.

Uma atuação eficaz no sentido de gerir taisfluxos exige mais que a regulamentação detrânsito e gestão de movimentos veiculares.Exige a intermediação de interesses e conflitosentre os diversos agentes envolvidos namovimentação de bens, no modelo deabastecimento da cidade e na utilização dosistema viário municipal. Deve haver umaatuação integrada entre todas as secretarias nosentido de se formular políticas de trânsito,transportes, uso e ocupação do solo,aprovação de empreendimentos,regulamentação de funcionamento, execuçãode obras viárias e fiscalização.

As ações de gestão e regulamentação, dentrodas atribuições de SMT, devem ser cada vez maisorientadas a reordenar os diversos fluxos,otimizando o aproveitamento da rede viária edos equipamentos urbanos por meio de melhorocupação do espaço destes sistemas eredistribuição dos deslocamentos ao longo dodia, diluindo concentrações e aproveitandomelhor os períodos de ociosidade das vias.Devem, ainda, promover a transferência deviagens de indivíduos para modais maiseficientes de transporte público com maior


O transporte de mercadorias é deimportância estratégica para aeconomia da cidade.

capacidade, e as viagens de cargas, para veículoscomerciais mais adaptados ao meio urbano e ahorários onde possa haver significativa reduçãode conflitos.

Para além de tais ações, alguns passos devemser avançados no sentido de se incorporar oplanejamento, implantação e gestão deequipamentos e sistemas logísticos segundoas estratégias de desenvolvimento da cidade,compatíveis com as características e interessesdas demais cidades da RMSP.

O Plano de Mobilidade de Bens e Serviçosprevê a adoção de medidas e políticas voltadasa solucionar os principais problemasrelacionados à circulação de mercadorias, bense serviços bem como as atividades de carga edescarga em vias públicas, por meio de umaabordagem do ponto de vista dodesenvolvimento urbano, tanto econômicoquanto social e ambiental. Os objetivosbásicos do PMBS são:

Reduzir conflitos de acessibilidade entrepessoas e mercadorias pelo disciplinamentodo uso do espaço viário público; Redistribuir os fluxos de mercadorias ao longo

de todo o dia, principalmente ocupando aociosidade de até 80% do sistema viário estruturalno período noturno, segundo localização dosestabelecimentos e natureza da carga; Reduzir os impactos do tráfego de passagem

no trânsito e na infra-estrutura viária pelaconstituição de uma rede metropolitanacomplementar e alternativa ao Rodoanel até suaconclusão, como a ligação Dutra/Imigrantes,entre São Paulo, Guarulhos e Mauá; Transferir fluxos de cargas para o sistema

Rodoanel por limitação de peso nas viasurbanas; Eliminar a ocorrência de concentração de

caminhões estacionados em vias públicasaguardando frete pela implantação deequipamentos logísticos adequados, pelaplena utilização do Terminal de Cargas FernãoDias com a operação conveniada, entre SãoPaulo e Guarulhos, de conclusão do acessodeste à rodovia;

Definir uma rede de cargas compatível coma rede de transporte coletivo, administrando ocompartilhamento ou priorização do uso dosistema viário estrutural e criando dispositivosde regulamentação de modo a viabilizar oabastecimento e a prestação de serviços comregularidade e eficiência; Explorar as oportunidades e o potencial de

sistemas de multimodalidade, articulando otransporte rodoviário ao ferroviário eaeroviário; Articular os investimentos em sistemas de

transportes, principalmente os privados, nosentido de promover a inclusão territorial esocial em áreas urbanas degradadas, como arecuperação do entorno da avenida PresidenteWilson, seus armazéns e galpões. Oferecer sistemas de informações,

especialmente as relativas ao trânsito, aosoperadores de transporte que possibilitem aracionalização e agilidade dos fluxos deveículos de carga e das operações logísticasurbanas, bem como equipar o órgão gestor dotrânsito de aparato adequado para afiscalização e controle; Articular criação de legislação para

regulamentar o trânsito de produtos perigosose veículos ou cargas de dimensões excedentesàs regulamentares, bem como ações emedidas de contingência em acidentes eeventos, no ambiente urbano em âmbitometropolitano; Promover um Fórum Metropolitano de

Logística Urbana e Multimodalidade paraestabelecer uma agenda entre municípios,Estado e iniciativa privada, para a aplicação deações cooperativadas que possibilitemredução significativa dos custos e aumente aeficiência dos processos de produção edistribuição de bens e serviços, principalmentevisando resultados socialmente inclusivos eurbanisticamente inseridos.

Ronaldo Tonobohn, arquiteto, é Gerente dePlanejamento da Companhia de Engenharia de Tráfego(CET) da Secretaria Municipal de Transportes daPrefeitura de São Paulo.


São Paulo vive grandes transformaçõespara sua adaptação a uma realidadepós-industrial, tornando necessária eestratégica a construção de umapolítica que garanta a mobilidade de

bens e serviços e de passageiros, em umrelacionamento eficiente entre os vários meiosde transporte.

Normalmente as cidades debatem osproblemas de mobilidade no trânsito, seusistema viário, o tempo de viagem de casa aotrabalho e vice-versa, seja num meio detransporte coletivo ou individual, bem como opeso da tarifa do coletivo no orçamento dousuário e a acessibilidade que esse sistemaoferece aos serviços urbanos. A populaçãotem percepção e compreensão sobre essesmodais; eles fazem parte do cotidiano doscidadãos, principalmente numa metrópole.

Esse mesmo entendimento, que podemoschamar de consciência do problema, não se dáem relação à atividade aeronáutica, um modode transporte tão importante para odesenvolvimento de uma cidade com ascaracterísticas de São Paulo e que não suscita omesmo debate, a mesma atenção da mídia,talvez pelo fato de a atividade ter sido tratada,nos últimos quarenta anos, como exclusividadedos militares brasileiros (questão de segurançanacional).

Assim, as cidades foram levadas a ter em seusterritórios verdadeiros enclaves sem diálogocom o tecido urbano e seu sistema viário.Obedecendo a uma lógica de relacionamentocom a cidade que ignorava sua vocação e suaspotencialidades, preocupando-se apenas emseguir os desígnios do mercado, São Paulo viucrescer a demanda por transporte aéreo semque ela própria, por intermédio damunicipalidade, pudesse dar sua opinião.

Os aeroportos são espaços públicos.

A Constituição estabelece ao ente federativolocal, o município, responsabilidades sobreesses espaços. O Estatuto da Cidade garantemecanismos para que exerçam papel deprotagonistas de seu próprio desenvolvimento,lembrando a responsabilidade sobre o uso e aocupação do solo urbano, que é do município,rebatendo na gestão dos equipamentospúblicos instalados em seu território.

Historicamente as cidades, detentoras dademanda aeroportuária de passageiros ecargas, nunca foram chamadas a participar doprocesso de desenvolvimento da atividadeaeroportuária no Brasil, o que tem sido feitounicamente por intermédio dos gestoresfederais, em terra, com a Infraero (EmpresaBrasileira de Infra-estrutura Aeroportuária), eno ar, com o DAC (Departamento de AviaçãoCivil) que têm o controle da oferta.

Há que se valorizar o diálogo com o territóriourbano em que está inserida a atividade demodo a compatibilizar a oferta com ademanda aeroportuária, o que significaconsolidar informações do perfil e daexpectativa de crescimento da demanda decargas e passageiros e assim planejar alogística mais eficiente para a oferta deassentos, de espaços de armazenagem, dosfluxos e da mobilidade de bens e serviços,todos sendo produzidos na cidade.

Hoje, a cidade tem se mobilizado nacompreensão deste assunto, capacitando seucorpo técnico, discutindo com a populaçãosobre a atividade em seu território, cabendo aoconjunto da comunidade apresentar propostase ter sua opinião considerada sobre orelacionamento aeroporto-cidade. Os PlanosDiretores dos Aeroportos devem levar em conta


São Paulo e seus aeroportosRicardo Guerra Florez

Luiz Alexandre Lara

AA

os Planos Diretores Estratégicos das Cidades, omesmo se dando no sentido inverso,garantindo o princípio da reciprocidade.

Os gestores públicos são responsáveis por darvisibilidade ao assunto, sinalizando e alertandopara as oportunidades de ação que a cidadedetém, indicar políticas e sugerir posturastécnicas no contexto da gestão dos aeroportoslocalizados no município e na RegiãoMetropolitana de São Paulo. Consideramos essesespaços públicos como de operação estratégicae, sendo assim, o gerenciamento dessesequipamentos deve atender prioritariamente aosdesígnios, vocações e padrões de legislação dascidades, bem como aos direitos, interesses eesperanças de seus habitantes.

Temos convicção de que iniciamos umprocesso criativo de discussão que privilegia acidade, com uma clara percepção de comodevemos lidar com a gestão de nossosaeroportos, e que privilegia as oportunidadesque podem contribuir com saídas para a crisedo setor e ainda tornar a atividade fator dedesenvolvimento local e regional.

As dimensões do país e as distâncias de outroscontinentes sempre colocaram o Brasil comogrande mercado usuário, dependente epromotor de transporte aéreo de passageiros ecargas. A demanda por transporte aéreo emuma região como a de São Paulo sinaliza umcrescimento acelerado nos próximos anos,mesmo se considerarmos os impactosnegativos dos conflitos internacionais e a criseno modelo de gestão vigente.

A distância entre o aeroporto e os centros dedemanda de passageiros e cargas aéreas éfator diretamente responsável pela logística,qualidade e custos dos serviços de transporte.A pujança humana e econômica e asoportunidades de uma cidade pós-industrialem nível global são medidos também emfunção desses atributos.

Daí que a especialização dos serviços paracada aeroporto tem sido uma realidade em

todo o mundo. Com isso, a tendência deconstruir imensos aeroportos cada vez maisdistantes dos centros urbanos vem sendoinvertida com a organização de uma rede deaeroportos menores, mais bem entrosadoscom a malha urbana e seus sistemas detransporte de superfície. Aeronaves e sistemasde navegação e controle sofreram profundasmelhorias tecnológicas para se adequarem àtendência dessas novas realidades, tornando aatividade cada vez mais amigável aos espaçosurbanos.

Felizmente, por caminhos tortuosos, a cidadede São Paulo preservou a capacidade física deoperar dois aeroportos dentro de sua áreaurbana, Congonhas e Campo de Marte, de talforma a poder se qualificar no futuro imediatocomo uma das poucas metrópoles a poderpropor soluções criativas para a interface dotransporte aéreo com a cidade.

Isoladamente, o aeroporto de Congonhasapresenta hoje uma situação operacionalem transformação, considerando aampliação do terminal de passageiros emcurso. O volume atual do tráfego aéreo estáredimensionado. A oferta de vôos e horáriosque atendiam apenas aos interesses dascompanhias aéreas mostrou-se ineficiente,pois a ocupação relativa é baixa,aumentando desnecessariamente o númerode pousos e decolagens, congestionando oespaço aéreo e aumentando o ruído noentorno do aeroporto. Instalações físicasutilizam, de maneira equivocada, o sítioaeroportuário com atividades administrativasque roubam espaços das atividadesprincipais: pousos, decolagens e taxiamentode aeronaves.


São Paulo precisa atender a um númerocrescente de passageiros e de cargaaérea da maneira mais conveniente.

Avanços foram conseguidos com a entradada prefeitura nessa discussão. Foi criada umaComissão Intersecretarial de AssuntosAeroportuários coordenada pela Secretariado Governo Municipal, que de forma inéditafez constar do Plano Diretor Estratégico doMunicípio de São Paulo uma série deposturas de relacionamento da cidade comseus aeroportos, para garantir a preservaçãoe operação desses espaços públicosenquanto tais.

A cidade começa a perceber e a construirargumentos que antes não era possívelvislumbrar, se considerarmos a visão restrita aosítio aeroportuário que caracterizou a gestãoda aviação civil no Brasil nos últimos anos.Apesar de trabalhar seu planejamento a partirdas demandas oferecidas pelos centrosurbanos, os gestores não os consideravamenquanto promotores de oportunidades àatividade, vendo apenas o aeroporto comoindutor de oportunidades para a cidade.

Essa cultura de relacionamento entreaeroporto e cidade está ainda por serconstruída no Brasil, mas acreditamos que osprimeiros passos já estão sendo dados quandouma prefeitura como a de São Pauloestabelece diretrizes objetivas acerca dessediálogo em seu Plano Diretor.

Nos Planos Regionais das Subprefeituras deSanto Amaro, Jabaquara e Vila Mariana foidefinida uma AIU (Área de IntervençãoUrbana), a AIU-Congonhas, para a qual serãopropostos planos urbanísticos específicos,contendo índices de ocupação diferenciados enovo zoneamento compatível com atividadesa serem atraídas para a área, incentivando suaqualificação. É a cidade oferecendooportunidades de maior eficiência para aatividade aeroportuária em áreas próximas aoaeródromo. Vale lembrar que esses planosforam apresentados e discutidos em um Grupode Trabalho que reúne equipes técnicas daPrefeitura de São Paulo e da Infraero e com acomunidade, nas reuniões públicas dos PlanosRegionais.

Os novos arranjos urbanísticos deverãoincentivar outros caminhos de circulação enovas "portas" para aumentar a eficiência doaeroporto e melhorar seu diálogo com oentorno urbano. A já congestionada avenida.Washington Luís é hoje a única ligação dacidade com o aeroporto. A avenida dosBandeirantes e a rua Tamoios são interfacesóbvias, novas "portas" de Congonhas, compotencial de reorganização urbanística noplano físico-territorial, agregando a OperaçãoUrbana Água Espraiada ao potencial dereorganização urbanística proposta na AIU-Aeroporto de Congonhas.

Um Plano Econômico que identifique asvocações e potencialidades de cada uma dasportas, associadas aos espaços correspondentesde cada vizinhança, deverá reunir num grandecardápio de empreendimentos, oportunidadesde logística de cargas e despachos, hotelaria,transportes complementares e todas asatividades aderentes ao setor, compondoarranjos produtivos pró-ativos entre a cidade eseu principal aeroporto, de maneira a trazerinvestimentos e melhorias para ambos. Tudodiscutido em um Fórum de Desenvolvimento doAeroporto de Congonhas a ser estruturado comtodos os segmentos pertinentes.

São Paulo precisa atender a um númerocrescente de passageiros e de carga aérea damaneira mais conveniente. Levar essespassageiros para aeroportos mais distantestambém não vai funcionar. A Infraero estádesativando grandes áreas do terminal depassageiros do Galeão, no Rio de Janeiro, e deConfins, em Belo Horizonte, sendoabandonados pelas companhias aéreas emnome da percepção de que os passageirospreferem embarcar em aeroportos melhorsituados em relação a suas cidades, maispróximos da demanda. Há trajetos disponíveisassociados a vôos noturnos, que oferecem tarifasmelhores que as cobradas pelo deslocamentopor terra até o aeroporto de embarque.

Há de se frisar a indecifrável ausência deintegração do aeroporto com um transporte


eficiente de massa, como o metrô, que precisaser corrigida.

Daí a oportunidade que se revela numaoperação interligada entre os aeroportos deCongonhas e Campo de Marte, por sinalambos instalados no eixo norte-sul do metrô,arranjo estratégico que poderá resolver, nacidade e no curto prazo, a demanda crescentede passageiros em vôos regionais edomésticos, além de promover melhoria eeficácia no tráfego de Congonhas.

A área do Campo de Marte é um pouco maiordo que a de Congonhas, e o aeroportopermite a construção de uma segunda pistade pousos e decolagens, já prevista há muitosanos em seu plano diretor. Com custosrelativamente baixos, sem qualquernecessidade de desapropriações, a demandaatual poderia ser distribuídaconvenientemente entre os dois aeroportos,resultando em melhoria instantânea naqualidade dos serviços.

As oportunidades em seu entorno valorizamuma reestruturação abrangente que integre oAnhembi, grande parque de feiras, eventos enegócios; o metrô a cerca de 600 metros; oParque da Juventude, sendo implantado nodesativado Carandiru; infra-estrutura hoteleiraem desenvolvimento; proximidade de doisterminais rodoviários (Tietê e Barra Funda) e dolado oposto da marginal Tietê, que oferececentros comerciais, como Bom Retiro e Brás;além de grandes áreas a serem qualificadasnessas porções da cidade, a exemplo daquelasao longo do eixo ferroviário na Barra Funda e naLapa. Tudo isso gerando emprego,investimentos, induzindo reestruturaçõesurbanas, enfim, promovendo desenvolvimento.

Tais atitudes permitiriam também rever asprioridades do aeroporto de Guarulhos.Aliviado dos vôos domésticos, seu tráfegopoderia ser redimensionado exclusivamentepara vôos internacionais e ser pensado paralogo receber grandes aeronaves, de modo amelhor discutir um Plano Regional, corrigindo

as desapropriações originais daquele aeroportoque transferiram o problema para hoje, 20 anosmais tarde.

Todas essas possíveis ações não eximem acidade e a região de terem que se prepararpara as novas realidades que se delineiam paraum futuro já previsível. A cidade, consideradapelo conjunto dos seus atores sociais, nãopode descuidar dos investimentos quepromovam o seu desenvolvimento integrado esustentado. Conquistada a dimensão dassubprefeituras, a gestão metropolitana passa aser prioritária.

A prefeita Marta Suplicy está empenhada emarticular-se com os outros municípios dasregiões Leste e Sul da metrópole, valorizandoeixos estruturais de desenvolvimento. Umdeles é o da avenida Jacu-Pêssego, que fará aligação do aeroporto de Guarulhos com oGrande ABC e abre possibilidade futura de serestendida até o porto de Santos, numa ligaçãocom a rodovia dos Imigrantes.

Deixa de ser uma utopia começar a pensarseriamente sobre a escolha de um possívelnovo sítio para a construção de um quartoaeroporto para a Região Metropolitana de SãoPaulo. A atividade guarda uma vocação regionalindiscutível, o que projeta para um futuropróximo a concepção de um Plano EstratégicoAeroportuário Metropolitano, com a missão depromover uma dinâmica regional que considereo aeroporto como vetor de desenvolvimento.

Definir assim áreas estratégicas para arranjosprodutivos, numa perspectiva dedesenvolvimento comum aos municípiosinterligados pelos sistemas viário e ferroviário,articulados ao novo sítio aeroportuário.Poderá situar-se numa área já estudada háanos pelo DAC, o sudeste da região,estabelecido num ponto ao sul da avenidaJacu-Pêssego, criando uma dualidadeinteligente com Guarulhos, e situado em umdos municípios do ABC junto a uma ferroviaque corta cinco das suas sete cidades e,ainda, tem ligação com o porto de Santos.


Aviões supersônicos de nova geração, maismodernos e muito menos agressivos, para usocorriqueiro em viagens internacionais,aeronaves com maior capacidade, novasdemandas e posturas criativas de logísticaintermodal para vôos internacionais, novastecnologias e procedimentos de segurança,monitoramento e controle. Tudo isso irá exigirinstalações com novos requisitos derelacionamento com a cidade que precisamser dimensionados, planejados e construídoscom um mínimo de previsibilidade.

Nesse contexto é que ganha importânciadiscutirmos o esgotamento do modelo degestão aeroportuária vigente, que ignorou pordécadas a participação das municipalidadescomo protagonistas. As oportunidades que ascidades aeroportuárias encerram em seusterritórios para o desenvolvimento sustentadoda atividade são muitas e não podem maisficar fora do planejamento estratégico daatividade, ainda restrito aos sítios dosaeródromos, situação que tem mobilizado aPrefeitura de São Paulo em um esforço demudança, considerando novas perspectivasoferecidas pelas cidades, com suasoportunidades, e pela região metropolitana,com suas ligações estratégicas.

As chamadas cidades globais já estão sepreparando para se relacionarem com o restodo mundo sem intermediários. São Paulo,reconduzida ao cenário internacional na atualgestão, depois de anos de isolamento, vê suaprefeita Marta Suplicy ser levada à presidênciada nova organização Cidades e GovernosLocais Unidos (CGLU), em maio de 2004, emParis. A organização envolve grandesaglomerados urbanos do mundo todo.

O novo cenário exige que tornemos nossasportas de entrada, entenda-se nossa rede deaeroportos, mais eficientes e confiáveis,requisito básico para que possamos prepararnossa cidade e região como destinoqualificado no mundo, atraindo rotas quevalorizem nossas vocações e potencialidades.O DAC, que detém o banco de dados do setor,

defende que a demanda por transporte aéreono Brasil tende a ser expandida em cerca de 4milhões de novos passageiros/ano para cadaponto percentual de crescimento do PIB.

Um novo modelo de gestão deve ser criado demodo a garantir a constituição de umaAutoridade Aeroportuária local e/ou regional,aos moldes das "Port Authoritys", organismosde gestão aeroportuária como as existentesem Nova Iorque, Paris, Barcelona e outrascidades globais, que congregammunicipalidades, usuários, empresas aéreas,governos, sindicatos etc.

Uma autoridade local/regional que congreguetodos os atores, servidores e usuários,companhias aéreas, setores do comércio eserviços, outras modalidades de transporte,representantes da municipalidade, governosfederal e estadual, promovendo um diálogointeligente dos equipamentos com a cidade ea região em que estão inseridos.

A grande novidade nesse cenário é aparticipação das municipalidades, com suacompreensão da cidade, contribuindo com asoportunidades urbanísticas e com oconhecimento de seu território -o mesmoterritório no qual os aeroportos estão inseridos.A Prefeitura de São Paulo está empenhada emcriar uma sinergia entre aeroporto e cidade, demodo que ambos ofereçam suaspotencialidades para que prosperem.

Ricardo Guerra Florez, arquiteto, é consultor paraassuntos aeroportuários da Prefeitura de São Paulo.Luiz Alexandre Lara, arquiteto, é coordenador daComissão de Assuntos Aeroportuários da Prefeitura deSão Paulo.


saneamento ambiental configura-secomo um dos principais problemasenfrentados pelos municípios queintegram as regiões metropolitanas dopaís.

Historicamente, o conceito de saneamentotem se restringido ao abastecimento de águae esgotamento sanitário – notadamente acoleta e o tratamento de esgotos.

Mas vale ressaltar que, como saneamentoambiental deve-se entender a produção deágua potável e a distribuição dessa água; acoleta de esgoto doméstico e industrial; otratamento desses esgotos e a destinaçãofinal adequada do material remanescente dotratamento; a drenagem urbana; a coleta otratamento e a disposição final adequada deresíduos sólidos; e o controle de vetorestransmissíveis de doenças.

É dessa forma que a questão deve ser tratada,tanto na perspectiva das ações práticas comodo arcabouço institucional e jurídico a serconstruído.

Além das políticas diretamente ligadas aosaneamento ambiental apontadas, destacam-se suas várias interfaces, como saúde, meioambiente e uso e ocupação do solo, comespecial atenção às áreas de mananciais.

Como podemos observar, o leque de açõespolíticas necessárias para que se alcance umambiente de salubridade ambiental adequadoé amplo e requer altos investimentos e umaprofunda articulação entre municípios,governos estadual e federal e sociedade.

Infelizmente, o que temos é uma profundadesarticulação entre os entes da federação e

também grande desarticulação interna entreas políticas desenvolvidas pelas váriassecretarias e órgãos dos próprios governosem todos os seus níveis, fruto da falta devisão da necessidade de integração daspolíticas públicas e da falta de planejamento.

Sobre o aspecto jurídico-administrativo,vivemos o que se convencionou chamar devazio institucional, desde meados dos anos80, quando se extinguiu o Plano Nacional deSaneamento (Planasa), criado em 1971 egerido pelo então Banco Nacional deHabitação (BNH), que tinha como suportefinanceiro os recursos do Fundo de Garantiado Tempo de Serviço (FGTS). Esse plano tevecomo um de seus objetivos a criação dascompanhias estaduais de saneamento e foiresponsável pela ampliação da cobertura derede de água e esgotamento sanitário nopaís. No entanto, seu caráter centralizador,fruto do regime militar que comandava o paísà época, terminou por ser um dos principaisresponsáveis pela atual crise deabastecimento/saneamento.

Essa falta de política fez com que as ações desaneamento fossem transferidas, única eexclusivamente, para as companhiasestaduais, que passaram a ter o poder deplanejar, executar, definir investimentos etarifas sem a participação dos municípios emque elas operavam, sem vínculos comqualquer plano de ação nacional. Marcaimportante desse modelo é a falta deregulação e controle público e social daprestação dos serviços.

Em que pese o salto de cobertura noatendimento dos serviços de saneamento emrazão do Planasa, a carência desses serviçosno país é alarmante, principalmente em


Saneamento ambiental:desafios e perspectivas

OOEdson Aparecido da Silva

relação ao tratamento dos esgotos, comopodemos observar no quadro a seguir:

Com relação aos resíduos sólidos a situaçãobrasileira é mais complicada. Atualmente 70%do lixo é coletado, no entanto, 63,6% desselixo e lançado a céu aberto, e 32,2% édestinado a aterros adequados (controlados esanitários), segundo dados da PNAD (PesquisaNacional por Amostra de Domicílios) de 1996.

Na região metropolitana, o quadro é oseguinte: 13 municípios destinam de formainadequada seus resíduos; 5 em condiçõescontroladas e 21 em condições adequadas, deacordo com a Cetesb (Companhia deTecnologia de Saneamento Ambiental).

Algumas iniciativas marcaram a busca de umaPolítica Nacional de Saneamento,principalmente a que deu origem ao Projeto deLei Complementar 199, fruto do consensoobtido entre vários atores envolvidos com otema, como trabalhadores parlamentares,empresários dos vários ramos do setor e outrasentidades da sociedade brasileira, entre 1990 e1995. Esse projeto teve sua aprovação na Câmarados Deputados e no Senado Federal, mas foivetado no primeiro ano do primeiro mandato doex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

Hoje, encontra-se em elaboração no Ministériodas Cidades um anteprojeto de lei que deveráser enviado em breve ao Congresso Nacional.Os principais objetivos dessa iniciativa são: 1)estabelecer um marco regulatório jurídico einstitucional para o setor que defina aspectos

fundamentais para o desenvolvimento de umapolítica adequada nessa área, principalmenteno que diz respeito à titularidade da prestaçãode serviços, seja em sistemas isolados ou emregiões metropolitanas; 2) a regulação efiscalização, criando mecanismos eficientes eeficazes de controle, seja por parte domunicípio, no caso da operação dos serviçospor companhias estaduais ou privadas, seja,sobretudo e em qualquer caso, pela sociedade.

É importante que os municípios brasileiros,acompanhem a tramitação do projeto noCongresso Nacional, de forma a garantir queseus interesses sejam respeitados,principalmente aqueles que coloquem ascidades como protagonistas dessa política.

Saneamento ambiental na RegiãoMetropolitana de São Paulo

O processo de crescimento econômico e deocupação desordenada da RegiãoMetropolitana de São Paulo desencadeougraves problemas sociais e ambientais queimpõem aos poderes públicos municipal,estadual e federal grandes desafios paragarantir melhor qualidade de vida para suaspopulações nas mais variadas áreas. E osaneamento é uma delas.

Em 1991, com a aprovação da Lei 7.663, queestabelece normas de orientação à PolíticaEstadual de Recursos Hídricos e ao SistemaIntegrado de Gerenciamento de RecursosHídricos, foi reforçada a adoção da baciahidrográfica como unidade físico-territorial deplanejamento e gerenciamento. O Estado deSão Paulo tem 22 bacias hidrográficas sendoque uma delas e a do Alto Tietê, na qual seconcentram 36 dos 39 municípios da região. OComitê de Bacia e um colegiado consultivo edeliberativo e conta com a participação derepresentantes do Estado, dos municípios e dasociedade civil. A representação é paritária.

A área total da bacia é de 7.390 km², segundoo IGC (Instituto Geográfico e Cartográfico), e apopulação é de 17.780.376 habitantes, de


Abastecimento de

Água

Coleta de

Esgoto

Tratamento

de Esgoto

Brasil 77,8% 47,24% 27,3%

RMSP 96,6% 81,39% 37,5%

Níveis de Cobertura de Água e Esgoto

Fonte: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGESistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNISFundação Universidade de São Paulo – FUSP

acordo com o IBGE (Instituto Brasileiro deGeografia e Estatísticas). Em razão de suaimportância, o comitê pode e deveria serinstrumento estratégico de gestão dosrecursos hídricos na região. Afinal, poderiasuprir uma lacuna existente hoje e provocadapela falta de um órgão de gestãometropolitana que dê conta de articular osmunicípios na busca de soluções para seusproblemas.

As várias interfaces impostas pela questão dosrecursos hídricos obrigam os agentes docomitê a tratarem de questões que vão desdeintervenções no viário até, evidentemente, asações de proteção aos mananciais.

Quando analisamos os números que mostrama escassez de água na Região Metropolitanade São Paulo, entendemos porque esseespaço de articulação deve ser fortalecido eapropriado, principalmente, pela sociedade.

Segundo a ONU (Organização das NaçõesUnidas), uma comunidade deve ter disponívelentre 2.000 m³ e 2.500 m³ de água percapita/ano. No caso do Brasil, a necessidade éde 1.000 m³ de água per capita/ano, devido aofato de cerca de 60% do mínimo de águanecessária serem contabilizados para aagricultura, o que não ocorre na RMSP emrazão de suas características. E adisponibilidade hídrica da Bacia do Alto Tietê éde ínfimos 200 m³ de água per capita/ano. Orestante da água necessária para oabastecimento público da regiãometropolitana é captado na bacia dos riosPiracicaba/Capivari/Jundiaí. Essa água abastece52% ou nove milhões de pessoas, Destaca-seque depois da Bacia do Alto Tietê essa é abacia em situação mais crítica do ponto devista da qualidade das suas águas.

Operação dos serviços desaneamento

A Sabesp (Companhia de Saneamento Básicodo Estado de São Paulo) opera em 32municípios da RMSP. Os municípios de

Diadema, Mauá, Santo André, São Caetano doSul, Guarulhos e Mogi das Cruzes compramágua no atacado e são responsáveis peladistribuição da água e coleta de esgoto emseu território.

A Sabesp produz atualmente cerca de 66 millitros de água por segundo para atender aos 18milhões de habitantes da região. Para issoutiliza oito sistemas produtores de água quefazem parte do Sistema Integrado da Região.São eles: Cantareira, Guarapiranga, Alto Tietê,Rio Grande, Rio Claro, Alto Cotia, Baixo Cotia eRibeirão da Estiva.

Outro grande problema enfrentado pelapopulação é a falta de tratamento de esgoto.Se considerarmos que do total da águaproduzida, 20% se perde em vazamentos,teremos que efetivamente a água consumidapela população seja algo em torno de 53 millitros de água por segundo. Desse total, 48 millitros se transformam em esgotos a cadasegundo, ou 90% do total da água produzida. Segundo dados da Sabesp, sua capacidadeinstalada para tratamento de esgotos é de 18mil litros por segundo nas suas cinco estaçõesde tratamento instaladas na região, ou seja,algo em torno de 37,5% do total de esgotoproduzido, considerando que as estaçõesfuncionem plenamente, o que não é o caso.

Isto faz com que os principais rios que cortam aregião (Tietê, Pinheiros e Tamanduateí) tenham


O leque de ações políticasnecessárias para que se alcance umambiente de salubridade ambientaladequado é amplo e requer altosinvestimentos e uma profundaarticulação entre municípios,governos estadual e federale sociedade.

que conviver com 35 mil litros de dejetosdespejados “in natura” por segundo ou, numaconta simples (60 segundos vezes 60 minutosvezes 24 horas, considerando 1 litro como sendoigual a 1 quilo), algo em torno de 33 mmiillhhõõeess ddeettoonneellaaddaass//ddiiaa em seus leitos. Esses dados podemser analisados no relatório da FUSP (FundaçãoUniversidade de São Paulo), em estudoelaborado para o Plano de Bacia do Alto Tietê.

Esse quadro impõe a necessidade cada vezmaior de os municípios que integram a regiãometropolitana se articularem na busca dasolução desses problemas. E foi nessaperspectiva que a Prefeitura de São Paulobaseou sua atuação, que culminou na Lei13.670, de 25 de novembro de 2003 e queinstitui o Sistema Municipal de Regulação dosServiços Públicos de Abastecimento de Água ede Esgotamento Sanitário, bem como o PlanoMunicipal de Saneamento. O objetivo principalda iniciativa foi fazer com que o municípioexerça o direito e cumpra o dever de participarda gestão desses serviços tão fundamentaispara a construção de um ambiente adequadoe saudável para a sua população.

É preciso que a cidade firme contrato deconcessão com a Sabesp, com o objetivo deestabelecer regras que definam direitos eobrigações de ambas as partes. Ressalte-se quevários contratos de concessão assinados entre aSabesp e os municípios estão próximos de seuvencimento. Oportuno seria que essas cidadesaproveitassem para renovar seus contratos, seassim o desejarem, sobre outras bases,diferentes daquelas que datam do Planasa eque se deram sob a égide do regime militar.

Muitos são os desafios. Alguns instrumentos departicipação já existem, outros devem sercriados. Mas é com a compreensão danecessidade de ações conjuntas dos municípiose da sociedade que será possível construir econsolidar uma vida digna para a população daRegião Metropolitana de São Paulo.

Edson Aparecido da Silva, sociólogo, é assessor especialda Secretaria do Governo Municipal de São Paulo.


Região Metropolitana de São Paulo temum déficit habitacional da ordem de600 mil moradias, de acordo comdados da Fundação João Pinheiro,sendo que a capital paulista carece de

380 mil novas unidades.

Somente na cidade de São Paulo, 600 mildomicílios em favelas e loteamentosprecários necessitam de urbanização, e ademanda por regularização fundiáriaultrapassa esse total e chega a mais de 700mil domicílios.

Enfrentar esses problemas históricos é umdesafio e, para tanto, a cidade de São Pauloconstruiu uma política habitacional quetem como eixos a urbanização eregularização fundiária de favelas eloteamentos, a recuperação do centrocomo espaço de moradia e o incentivo àiniciativa para a produção de habitaçãopopular, por meio de isenção de ISS(Imposto Sobre Serviços), ITBI (Impostosobre a Transmissão de Bens Imóveis),além da informatização do sistema deanálise e aprovação de plantas.

Essa política já surtiu resultados. Empouco mais de três anos, a Prefeitura deSão Paulo, por meio da SecretariaMunicipal da Habitação eDesenvolvimento Urbano, já viabilizou 39mil moradias, por meio de mutirão,parcerias, compra de prédios no centroetc. A Prefeitura de São Paulo também

tem um plano para os próximos dez anosna área da habitação que envolve váriasfontes de recursos. Assim, a políticahabitacional já articula recursos doorçamento municipal, das chamadasoperações urbanas (para urbanização defavelas e reassentamentos habitacionais),do Fundurb (Fundo Municipal deDesenvolvimento Urbano), e aindarecursos federais e estaduais por meio deparcerias específicas.

O principal entrave para a política habitacionalé exatamente a impossibilidade de contrairnovos empréstimos ao longo de 20 anos,conforme previsto no acordo para orefinanciamento da dívida paulistana com aUnião, assinado no final da gestão do ex-prefeito Celso Pitta (1997-2000). Veja quadro napágina seguinte.

Se a cidade de São Paulo pudesse retomarsuas linhas de financiamento, certamentepoderia utilizar recursos do FGTS (Fundo deGarantia do Tempo de Serviço), que são maisbaratos, ou seja, cuja taxa de juros é maisbaixa, e investir em urbanização de favelas.

Mas a cidade está impedida de usar essecaminho e, portanto, tem sido necessáriocriatividade. Por isso mesmo a Prefeitura de SãoPaulo implementou programas habitacionaiscom recursos de parcerias, de operaçõesurbanas e recursos do orçamento paraequacionar o problema de favelas na cidade.


Habitação depende deesforços integrados

AAO texto a seguir procura sintetizar informações fornecidas pela

Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano deSão Paulo a partir de questões apresentadas pela Assessoria de

Assuntos Metropolitanos.

Os municípios da Região Metropolitana têmusado basicamente os programas que aPrefeitura de São Paulo também utiliza, comoo Programa de Arrendamento Residencial(PAR), da Caixa Econômica Federal.

Em Guarulhos, por exemplo, tem sido usada alinha de crédito do Habitat Brasil-BID. São Paulo,por sua vez, está usando o PEHP (ProgramaEspecial de Habitação Popular), visto que a cidadetinha financiamento do BID (BancoInteramericano de Desenvolvimento) e, portanto,não podia tomar recursos do Habitat Brasil-BID.

A cidade de São Paulo também tem feitoparceria com o Governo do Estado e usadorecursos do orçamento e de operaçõesurbanas para construção de novas moradias.Outro programa importante é o programa demutirão, adotado também em outrosmunicípios da Região Metropolitana.

Já a CDHU (Companhia de DesenvolvimentoHabitacional e Urbano), ligada à Secretaria

Estadual de Habitação, possui verba"carimbada" no orçamento do Estado, de 1%do ICMS (Imposto sobre a Circulação deMercadorias e Serviços), o que totaliza cercade 600 milhões por ano.

De todo modo, o que acontece atualmente éuma relação quase que de concorrência entreos entes federativos na questão habitacional.O Estado possui recursos, e a decisão sobreonde aplica-los é unilateral, sem que osmunicípios participem do planejamento desseinvestimento. O resultado disso é a construçãode unidades em locais sem a devida infra-estrutura, transportes públicos ou capacidadede oferta de empregos.

É necessário que o governo do Estadorepasse recursos aos municípios para aconstrução de unidades habitacionais e paraa urbanização de favelas. Ou que ao menospermita que os municípios indiquem ademanda para a construção de novosconjuntos.


Companhia Metropolitana de HabitaçãoA Companhia Metropolitana de Habitação (Cohab) foi criada na época do chamado milagreeconômico brasileiro, quando havia maior quantidade de recursos para investimento emhabitação.

O fato é que, atualmente, a Cohab não pode contrair novos financiamentos, por imposiçãodo acordo de refinanciamento da dívida paulistana junto à União firmado em maio de 2000,no final da gestão do então prefeito Celso Pitta.

Em seus melhores tempos, a Cohab foi financiada pelo antigo BNH (Banco Nacional deHabitação), e posteriormente, pelo FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), por meioda Caixa Econômica Federal.

Como atualmente a companhia não pode mais contrair financiamentos, sua capacidade deprodução em massa foi contraída e isso reduz também a sua capacidade de atuar na RegiãoMetropolitana de São Paulo.

A Cohab hoje tem trabalhado muito mais com seus ativos, que são os terrenos por elaoferecidos para parcerias com a Caixa, como o PAR (Programa de Arrendamento Residencial)e o Fundo de Investimento em Direitos Creditórios (FIDC), caso da construção do ResidencialSão Paulo, destinado aos funcionários públicos municipais.

Essas duas reivindicações dos municípiosforam apresentadas ao governo do Estadodurante o Encontro Metropolitano deHabitação, realizado em julho de 2003, e quecontou com a participação das cidades daRegião Metropolitana, do governo do Estado,por meio de sua Secretaria de Habitação, e dogoverno federal, por meio do Ministério dasCidades e da Caixa Econômica Federal.

Iniciativa das prefeituras de São Paulo e deSanto André e do Consórcio Intermunicipal doGrande ABC, esse inédito EncontroMetropolitano de Habitação teve como objetivoa busca de soluções integradas para atender àgrande demanda reprimida na região.

Durante o encontro, os municípios tambémreivindicaram à Secretaria Estadual deHabitação e à CDHU a racionalização dosistema estadual de habitação, com acriação de um Fundo Estadual de Habitaçãode Interesse Social, do Conselho Estadual deHabitação de Interesse Social e de umbanco de demanda e de oferta paracoordenar o processo de produção e dedistribuição da habitação na RegiãoMetropolitana de São Paulo.

Foram solicitadas ainda ao Estado a revisão e aredução da competência do Graprohab (Grupode Análise e Aprovação de ProjetosHabitacionais) para facilitar a aprovação deplantas e, ao mesmo tempo, eliminar anecessidade de passar pelo Graprohab osprocessos de regularização fundiária na RegiãoMetropolitana.

Do ponto de vista da articulação com ogoverno federal, foi pedida urgência navotação do Fundo Nacional de Habitação deInteresse Social, que vai beneficiar todos osmunicípios do país.


Programa MananciaisOs problemas habitacionais na Região Metropolitana têm levado a uma expansãoindesejada de favelas e loteamentos precários em áreas de mananciais e de proteçãoambiental. A aplicação dos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto daCidade e regulamentados pelo Plano Diretor do Município de São Paulo é essencial paraa reversão desse processo. Todavia, a questão também tem de ser enfrentada por meiode investimentos diretos em saneamento e recuperação ambiental das áreasdegradadas.

O programa mais importante, que alia saneamento à construção de moradias na RegiãoMetropolitana, é o Programa Mananciais, do qual participam o município de São Paulo,as demais cidades da Região Metropolitana e o governo do Estado. O programa, cujofinanciamento pelo Banco Mundial está em fase de negociação, se baseia justamenteem uma aliança entre a questão do saneamento ambiental e da habitação, pararecuperar as bacias dos reservatórios Guarapiranga e Billings, que abastecem 30% daRegião Metropolitana e apresentam potencial para ampliar essa capacidade.


s municípios brasileiros têm enfrentadonos últimos 10 ou 15 anos um quadro

de crise com potencial para impossibilitargestões capazes de provocar astransformações sociais e econômicasnecessárias -cenário este que se mostra maisagudo nas regiões metropolitanas.

Na análise do secretário de Desenvolvimento,Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de SãoPaulo, Márcio Pochmann, a derrama fiscal e oestrangulamento da capacidade definanciamento das cidades, aliados a umatransferência de maior responsabilidade paraos municípios, incapazes de planejar paralongo prazo, tudo isso num cenário deagravamento do quadro social e decompetição entre os municípios formam oatual ambiente político-administrativo-institucional dos governos municipais.

A seguir, apresentamos um detalhamentodessas seis questões que amarram asadministrações municipais:

1. Derrama fiscal

O caso da cidade de São Paulo, descrito aseguir, retrata um problema que atinge não sóa maior parte das cidades da RegiãoMetropolitana de São Paulo, mas a maior partedos municípios do país. Conforme estudo"Derrama Fiscal e Emprego em São Paulo",coordenado por Márcio Pochmann, a parcela

do PIB (Produto Interno Bruto) consumido pelacarga tributária praticamente dobrou nomunicípio de São Paulo entre 1991 e 2000. Nomesmo período, a taxa de retorno para omunicípio de tudo o que é arrecadado caiu àmetade.

Em 1991, 26,8% do PIB do município de SãoPaulo era consumido pela carga tributária. Noano 2000, taxas, impostos e contribuiçõesfederais, estaduais e municipais tomaram52,2% do PIB paulistano, um crescimento de94,7%.

Quando se analisa o peso da carga tributáriaem relação ao PIB para todo o país, ocrescimento foi bem menor, de 35,3%. Em1991, essa carga consumia 25,2% do PIB, fatiaque passou para 34,1% em 2000.

Uma observação importante: não foi omunicípio o responsável por esse aumentotão grande (de 94,7%) na parcela do PIBconsumido pela carga tributária. Em 1991, areceita municipal gerada na cidade foi deR$ 2,274 bilhões. Em 2000, esse número foide R$ 2,550 bilhões, ou um aumento de12,1%. Parece muito? Não é, pelo menos secompararmos às receitas estaduais geradasem São Paulo, que cresceram 84,3% nadécada, passando de R$ 7,551 bilhões paraR$ 13,916 bilhões, e principalmente secompararmos às receitas federais geradasna capital paulista, que cresceram 152,4%,

O texto a seguir procura trazer algumas observações do economistaMMáárrcciioo PPoocchhmmaannnn, secretário de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da

Prefeitura de São Paulo, a partir de entrevista concedida à Assessoria de AssuntosMetropolitanos da Secretaria do Governo Municipal de São Paulo,

no dia 6 de maio de 2004, e de textos por ele já publicados.

As amarras dos municípiose a necessidade de gestãometropolitana

OO


passando de R$ 17,979 bilhões em 1991 paraR$ 45,370 bilhões no ano 2000.

Em 1991, a cidade de São Paulo respondia pormenos de 15% dos tributos gerados em todo opaís. Em 2001, a capital paulista passou aresponder por quase 20% do bolo.

A crise tributário-distributiva vivida na cidade deSão Paulo pode ser mais bem compreendida seanalisarmos o comportamento da taxa deretorno dessa arrecadação para os cofresmunicipais, por meio de mecanismos como oFPM (Fundo de Participação dos Municípios).Em 1991, 19,9% de tudo o que se arrecadava emSão Paulo voltava para o Orçamento Municipal.No ano 2000, somente 9,5% da arrecadaçãoretornou para a cidade. Ou seja, nos anos 90,houve uma queda de 52,3% na taxa de retornoda arrecadação para a maior cidade do país. Em1991, de cada R$ 10 tomados na cidade, R$ 2voltavam para os cofres municipais. Ao final daúltima década do século passado, dos mesmosR$ 10 arrecadados, menos de R$ 1, ou R$ 0,95,retornaram.

Qual o motivo dessa discrepância? "A elevadacarga tributária do munícipe paulistano decorreda opção do governo federal de aumentar ostributos e taxas não compartilhados, namaioria das vezes, com Estados e municípios,como nos casos da CPMF, Cofins e CSLL(Contribuição Sobre o Lucro Líquido)", descreveMárcio Pochmann.

A conta dessa opção do governo federal pelasarrecadações recordes, a partir do Plano Real,em 1993, veio para o cidadão paulistano, queperdeu em empregos, renda e infra-estrutura –viária, habitacional etc.

2. Estrangulamento da capacidadede financiamento das cidades

O processo de endividamento do setor públiconas últimas décadas, a já elevada cargatributária do país e a procura pelaimplementação da concepção neoliberal deenxugamento do Estado produziram

mecanismos reguladores da contratação denovos empréstimos, o que, em determinadosmomentos, constitui-se numa camisa de forçapara os governantes, quadro que se mostramais agudo nos municípios -muitas vezesreféns de longos processos políticos para aautorização de novos financiamentos. Acidade de São Paulo, que anos atrás era oterceiro orçamento do país, perdendo apenaspara a União e para o Estado de São Paulo,hoje é apenas o sexto.

3. Transferência de maiorresponsabilidade para os municípios

O movimento municipalista cresceu noperíodo da redemocratização, no início dosanos 80 do século passado, e teve seu apogeucom a Constituição de 1988. Se até aquelemomento as prefeituras tinham como tarefaapenas cuidar da zeladoria da cidade, asresponsabilidades aumentaram de lá para cá (aimplementação do SUS - Sistema Único deSaúde e a necessidade de implementarprogramas de redistribuição de renda, porexemplo), inicialmente com a contrapartida doaumento de repasses, o que parou deacontecer desde o Plano Real, conformeapontado na questão da derrama fiscal.

O que se vê nos dias de hoje é uma imensadificuldade de muitas administraçõesmunicipais para realizar até mesmo a zeladoriada cidade, face aos processos de terceirização

A retomada do desenvolvimentoda Região Metropolitana de São Paulo é forma de manterinvestimentos no país, bem comode iniciar um processo nacionalgeneralizante de consumo earrecadação.


provocados pelo enxugamento dos quadrosem decorrência da implementação do modeloneoliberal de gestão pública no país. A cidadedo México, por exemplo, possui 8,5 milhões dehabitantes e um corpo de 450 mil funcionários.São Paulo possui 10,5 milhões de habitantes eum contingente de 144 mil servidores na ativa.

4. Competição entre os municípios

A derrama fiscal e o aumento dasresponsabilidades, aliadas a uma compreensãoequivocada de federalismo produziram acompetição entre os municípios, que tem nachamada guerra fiscal seu mais conhecidoexemplo, mas que também se apresenta, porexemplo, na saúde. Muitas vezes o gestor deum pequeno município opta pela compra deum bom veículo para transportar pacientespara outras cidades do que investir naconstrução de uma unidade de saúde.

Deixou-se de pensar o conjunto de municípios,para se pensar cada município individualmente.Mas é inegável que tanto as pequenas como asgrandes cidades têm problemas comuns, comoa questão do lixo e da energia elétrica, entreoutras. No entanto, nos anos 90 não seelaborou um planejamento estratégiconacional, mas se partiu do pressuposto que oque traria melhor resultado para a federaçãoseria a competição entre os municípios.

5. Esvaziamento das agências deplanejamento e perda de protagonismo

Os administradores municipais perderam oprotagonismo político, atuando comosubordinados às políticas traçadas pelosgovernos estaduais e federal, e estes tambémse vêem amarrados a um arranjo internacionalde perspectivas liberais, em que predomina anecessidade de produção de superávits para opagamento de juros em detrimento dosinvestimentos necessários em infra-estrutura eprestação de serviços básicos à população.

Neste cenário, as prefeituras e mesmo osgovernos estaduais e federal perderam a

capacidade de planejamento a médio e longoprazos, por se virem obrigados a atuar deforma imediatista, conforme as mais urgentesnecessidades do momento. Um reflexo disso éo esvaziamento dos organismos deinteligência, como a Emplasa (Empresa Paulistade Planejamento Metropolitano), responsávelpelo planejamento das regiões metropolitanasde São Paulo, Baixada Santista e Campinas.

6. Agravamento do quadro social

Em paralelo a esse cenário político-administrativo,e também por conta dele, as cidades,principalmente os grandes aglomerados, viramnas últimas décadas um crescente aumento daexclusão social e da violência urbana,principalmente da violência juvenil.

Há experiências que têm se mostrado eficazesno combate a esse quadro de exclusão e deconseqüente violência, como os programas deredistribuição de renda implementados pelaPrefeitura de São Paulo.

No dia 9 de maio último, o jornalista ÉlioGáspari aponta, em sua coluna dominical nojornal "Folha de S. Paulo", que entre 2000 e2003 houve queda de 26,8% na taxa dehomicídios em 23 distritos da zona Leste dacapital nos quais os programas sociais foramimplementados, enquanto que no Estadotodo, a queda foi de apenas 9,7% no período."A prefeitura botou R$ 207 milhões na zonaLeste. Em dinheiro, recuperou R$ 95,2 milhões.De cada R$ 10 investidos na pobreza, R$ 2,60retornam sob a forma de tributos e R$ 2 emeconomia nas áreas de educação, segurança esaúde", escreve Gáspari.

De todo modo, as questões da exclusão e daviolência têm origem nas políticasmacroeconômicas nacionais e possuem viésmetropolitano por excelência, dependendo deações conjuntas dos municípios, governo doEstado e União.

Os seis vetores descritos acima, que anulam amobilidade do poder público municipal para


realizar gestões transformadoras necessárias,se agravam num ambiente conurbado e dealta concentração de riquezas e de misériascomo o da Região Metropolitana de São Paulo.

A região responde por 16,7% do PIB nacional emais da metade do PIB do Estado. Estãoinstaladas em São Paulo 150 sedes para aAmérica Latina das maiores multinacionais doplaneta. A região concentra 40% do universode ricos do país, sendo a Bolsa de Valores deSão Paulo a maior da América Latina. Mas aRegião Metropolitana de São Paulo tambémresponde pela metade da população faveladado país, atraída em momentos de expansãoeconômica, como nos anos 70, e mesmo nosde estagnação.

O que veremos nos próximos anos, se nãohouver uma abrupta mudança de âmbitoinstitucional-tributária, será a necessidade deos governantes optarem por qual São Paulogovernar. Se a dos 40% de ricos ou se a quecontém a metade dos favelados do país. Aliás,descobrir um santo para cobrir outro já é umarealidade para o administrador público noBrasil.

Há então a necessidade de se ampliar osinvestimentos nas regiões metropolitanas,com financiamentos regulares, sob pena nãode enfraquecermos as demais regiões, mas deperdermos investimentos privados capazes degerar postos de trabalho, renda edesenvolvimento para todo o país.

Na avaliação de Márcio Pochmann, a retomadado desenvolvimento da Região Metropolitanade São Paulo é forma de manter investimentosno país, bem como de iniciar um processonacional generalizante de consumo earrecadação.

"O efeito da recuperação do setor produtivo,inicialmente nas regiões mais industrializadas,generaliza-se em termos de consumo etributação. Regiões menos industrializadas,que dependem mais de atividades agrícolasou de serviços (públicos e privados), tendem a

registrar menores efeitos cíclicos, seja dadesaceleração, seja da recuperação dasatividades produtivas", escreve MárcioPochmann em "Recuperação Econômica dasMetrópoles Alavanca a do País", textoproduzido no final de outubro de 2003.

A ruptura das amarras político-tributárias-institucionais que imobilizam as gestõesmunicipais passa, na Região Metropolitana deSão Paulo, entre outros fatores, pelaimplementação de uma institucionalidadediferente, de uma gestão regional, para alémdas prefeituras e do governo do Estado.Para Márcio Pochmann, é preciso haver umprocesso de adesão dos municípios a essenovo ente federativo, como nos moldes daUnião Européia. Mas não parece plausível queo financiamento deste ente deva se sustentarpelo aumento de carga tributária, então asolução deve passar pela constituição de umfundo de caráter metropolitano a partir docompartilhamento de tributos já existentes.

Uma espécie de consorciamento, seja sub-regional, como os existentes no ABC e nosudoeste da Grande São Paulo, ou regional,abarcando toda a Região Metropolitana, exigeque um percentual do principal imposto decada um dos entes deva ser revertido paraconstruir um fundo próprio, cuja gestão devepassar pelos prefeitos, pelo governo doEstado, pela União. Uma gestão que planeje ouso dos recursos e que imponha metasdebatidas pela totalidade dos municípios eseus gestores, definindo sua aplicação parasolução de problemas comuns, com visãoestratégica ao longo do tempo, porém demodo que os interesses locais sejamcontemplados.

o início da atual gestão à frente dacidade de São Paulo, em 2001, osdesafios colocados foram os dereconstruir a capacidade de ação dopoder público municipal, por meio docombate à corrupção, da recuperação

das finanças, da modernização da gestão e daimplantação das subprefeituras, medidasindispensáveis para a implementação daspolíticas públicas nos últimos três anos e meio.

A implantação das subprefeituras foi necessáriadevido ao esgotamento do modelo dedescentralização por meio das administraçõesregionais, vigente desde o final dos anos 60 doséculo passado. Imersas na corrupção, asregionais não mais davam conta de atender àsconstantes e crescentes demandas dapopulação, principalmente na periferia da cidade.

A falência da administração municipalverificada nos anos 90 também foi reflexo domodelo de Estado mínimo implementado nopaís, a partir dos anos 80, por força da políticaneoliberal imposta em decorrência da crisemundial do capitalismo, nos anos 70, e devidaao encarecimento do custo de vida no globo,fruto da necessidade de consumo datecnologia desenvolvida.

Essa crise se manifestou nos países ricos epobres na forma de perda de postos detrabalho e de enxugamento do Poder Público edos serviços sociais, com a transferência deatividades públicas para empresas privadas. Nocaso dos países subdesenvolvidos ainda houveum agravante: a transferência compulsória derecursos aos países desenvolvidos, por meio dopagamento de juros das dívidas externas, deprivatizações de setores estratégicos para odesenvolvimento e da perda da capacidade de

investimento em projetos de crescimentoeconômico menos dependente.

A capital paulista, bem como toda a RegiãoMetropolitana de São Paulo, haviam crescidode forma excludente nos anos 60 e 70,expulsando a população mais pobre para asperiferias, sem infra-estrutura e serviços. Com acrise econômica verificada a partir dos anos 80a situação se agravou. Se o Poder Público já eraausente nessas áreas na época do chamadomilagre econômico do período militar, demeados dos anos 80 para cá, apesar da maiordemocracia política, o poder local não deuconta dessa demanda crescente nas áreasperiféricas.

Atualmente, as 39 cidades da regiãometropolitana enfrentam pelo menos seisproblemas comuns que podem e devem serresolvidos conjuntamente: desemprego ebaixo índice de desenvolvimento econômico,violência, desabastecimento de água e falta detratamento dos esgotos, transportes, saúde ehabitação.

A Região Metropolitana de São Paulo tem hoje20% de sua população economicamente ativadesempregada; as maiores taxas dehomicídios, roubos e seqüestros do país; omais caro sistema público de saúde do país,por estarem na capital paulista a imensamaioria dos hospitais capazes de realizaremprocedimentos de alta complexidade, comotransplantes de coração, rins e pulmões,obrigando o município a reprimir parte dademanda, por conta do limite de repasses doSUS (Sistema Único de Saúde); índicesalarmantes de poluição de seus rios emananciais, devido ao fato de serem tratadosmenos de 40% dos 4,5 milhões de toneladas


Comunidade Metropolitanade São Paulo

NNUbiratan de Paula Santos

de esgoto produzidos por dia; a maiorpopulação favelada do país, com 2.018 favelassó na cidade de São Paulo; e ainda possui umareduzida rede de metrô, restrita à capital, e que,assim como a rede ferroviária, é desarticuladados sistemas de transportes de cada cidade.

Em meio a esse quadro, a Prefeitura de SãoPaulo tem atuado em duas frentes: por umlado, parte da concepção política que combinademocratização e descentralização da gestãopara governar para o conjunto da cidade, comatenção para a periferia. Por outro, propõe odebate sobre políticas e instrumentos degestão metropolitana com vistas à retomada dodesenvolvimento da nossa região, hojeabandonada pelo ente federativo competente,o Estado de São Paulo.

A Região Metropolitana de São Paulo, emboraprevista em lei desde 1973, nunca foiimplementada. A Constituição Federal de 1988remeteu o assunto para a esfera estadual, e aConstituição Paulista, elaborada no anoseguinte, tratou o tema de forma genérica,

marginal. De 1989 para cá foram 15 anos equatro governadores sem que a questão fossetratada seriamente. A extinção da antigaSecretaria Estadual dos NegóciosMetropolitanos e o esvaziamento da Emplasa(Empresa Paulista de PlanejamentoMetropolitano) refletem o desinteresse dassucessivas gestões estaduais para com o tema.

Nos últimos 30 anos faltou à União, e depois aoGoverno do Estado, a coragem política paraenfrentar o problema. O atual governo federaltem procurado iniciar algumas discussõessobre as regiões metropolitanas, mostrando-sedisposto a mexer em uma ferida que há muitoprecisa de cuidados. É o momento de darprioridade às regiões metropolitanas do Brasil,pois nelas estão os maiores índices deconcentração de miséria e de demandassociais, mas também estão nelas as maiorespotencialidades de retomada dodesenvolvimento nacional. A capacidade derecuperação dos postos de trabalho no curtoprazo se mostra muito mais intensa nessesgrandes aglomerados, que concentram a infra-


Região e sociedade globalÉ preciso considerar a capacidade de produção de riquezas da Região Metropolitana de São Paulo.Devemos ter presente a situação estratégica da região no contexto da atual economia globalizada.Faz-se necessário, então, um esforço conjunto que extrapole o âmbito local ou mesmo osconsorciamentos entre municípios, pois depende de decisão política nacional.

Para além da necessidade de possuir parque industrial, a megacidade do século XXI se caracterizapor ser o espaço em que se concentram a produção e circulação de conhecimento e informaçõesem escalas necessárias para a realização da economia globalizada em um determinado território.

Nela estão os equipamentos de realização do capital globalizado, como sociedade informatizada,rede bancária, sede de empresas multinacionais, centros de pesquisa etc. Atualmente, a RegiãoMetropolitana de São Paulo é o único território da América Latina que guarda tais características.Contudo, o não equacionamento dos problemas acima descritos concorre para nos retirar dessaposição de liderança econômica estratégica dentro do continente.

Equacioná-los pressupõe a elaboração de projetos estratégicos de cunho metropolitano com aconstrução, adequação e gestão de equipamentos visando sinergias (municípios-metrópole-país-mundo) tais como sistemas com excelência intermodal, redes de comunicação de acesso públicoe outros tantos que otimizem a realização da economia na sociedade global.

estrutura e a mão-de-obra qualificadanecessárias para atrair investimentos privadosnacionais e internacionais.

Se por um lado as regiões metropolitanasconcentram graves problemas, decorrentes daaglomeração excludente, elas tambémoferecem uma alta potencialidade de soluçõesde desenvolvimento para todo o país.Somente a Região Metropolitana de São Pauloconcentra 18 milhões de pessoas e 17% doProduto Interno Bruto nacional e de metade doPIB do Estado.

Estabelecer um fórum inaugural dasmunicipalidades com os entes estadual efederal, dando início às discussões de ummodelo de gestão para a RMSP, deveráestimular a construção de novos pactos.

São esperadas iniciativas que visem odesenvolvimento regional, com os necessáriosaportes regulares de recursos federais eestaduais, a exemplo do modelo de agênciasde fomento idealizadas pelo economista CelsoFurtado entre 1958 e 1959, quando dirigia oBNDES (Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social). Implementada em 1959, aSudene (Superintendência deDesenvolvimento do Nordeste), e depois aSudam (Superintendência de Desenvolvimentoda Amazônia), foram criadas a partir dapercepção de que somente o financiamentolocal não era suficiente para odesenvolvimento dessas regiões. Havia então anecessidade de o governo federal aportarrecursos regulares nesses Estados, por meio deuma agência em que a União e osgovernadores tivessem assento para definir osrumos do desenvolvimento regional.

As duas décadas de militarismo e de falta decontrole social sobre tais agências, fruto deobscurantismo imposto pelo regime, abriramcaminho para que a inoperância e a corrupçãose instalassem nesses organismos de gestão.Tal fato não desmerece a iniciativa de CelsoFurtado, cujo desenho institucional pode servirde exemplo para a gestão das regiões

metropolitanas, assim como a unificação depaíses, a exemplo do que ocorre na UniãoEuropéia.

Faz-se necessária a implementação de umainstância de gestão que tenha orçamentoanual com fontes determinadas e regulares definanciamento e por meio da qual os 39municípios possam exercer o protagonismonas decisões, com a participação do Governodo Estado e da União na solução dosproblemas.

Tal institucionalização vai permitir aimplementação de políticas continuadas dedesenvolvimento para a região, sem que arelação entre os municípios e o Governo doEstado se dê da forma clientelista atual, comdecisões extremamente partidarizadas, emdetrimento dos interesses maiores da região.

As estruturas existentes, como os consórciosintermunicipais e as formas de gestão dasregiões metropolitanas da Baixada Santista e deCampinas, pelas limitações nas competências enos recursos, não atingem os objetivos deenfrentar os grandes problemas, comodesenvolvimento e geração de empregos,redução do déficit e melhoria da qualidade dasmoradias, integração do transporte,implementação do SUS (Sistema Único deSaúde) e solução à falta de tratamento deesgotos e de abastecimento de água.

A questão do transporte na Baixada Santistareflete a relação de subserviência imposta peloGoverno do Estado aos municípios e aslimitações da atual forma de gestão: um ônibusmunicipal que sai de Santos não podeatravessar a fronteira entre as duas cidades e ter


Deve haver uma gestãocompartilhada e solidária entreos municípios

seu ponto final em São Vicente, municípiovizinho à cidade portuária e cujas divisas nãosão visíveis, devido à conurbação. Logo, ummorador de São Vicente que trabalhe emSantos precisa pagar uma tarifa metropolitanamaior. Se esse cidadão usar um ônibusmunicipal, terá de descer no limite da cidade epagar por outra condução, sendo que os doismunicípios dividem o território da mesma ilha.Anos atrás, as prefeituras das duas cidadestentaram derrubar o monopólio do Governo doEstado no transporte intermunicipal,oferecendo integração tarifária. O Palácio dosBandeirantes entrou na Justiça e conseguiubarrar o benefício às populações.

O fato é que, apesar da responsabilidadeconstitucional dos Estados nas regiõesmetropolitanas, são os municípios que sofremas pressões diretas dos moradores, seja porinfra-estrutura, como asfalto, iluminação ouações de combate às enchentes, seja pelaprestação de serviços sociais, como saúde eeducação. Ainda que responsável por muitasdas ações necessárias, o Governo do Estadoestá distante das carências da população eprotegido de suas reclamações, podendo dar-se ao luxo de protelar por anos uma limpeza decórrego ou a reconstrução de um viário nafronteira entre dois municípios, o que seria desua competência, sem que seja identificadocomo tal.

No entanto, ao mesmo tempo em que osmunicípios são cobrados e se vêem naobrigação de cumprir até papeis que caberiamao Estado, eles enfrentam um quadro desangria fiscal nunca observado. Nos anos 90, acidade de São Paulo viu dobrar suacontribuição no bolo tributário do paísenquanto caíam à metade os repasses que omunicípio recebia por meio de mecanismoscomo o FPM (Fundo de Participação dosMunicípios).

Apesar do esforço do município em aprimorarsua gestão financeira e aumentar aarrecadação, são limitadas as condições pararesolver os principais problemas, sendo

indispensável repactuar as relações entre osentes da federação. Espera-se, então, que ogoverno federal possa ser o indutor de políticasque incrementem as regiões metropolitanas doBrasil e que, no caso da principal delas, sejainstituída uma Comunidade Metropolitana deSão Paulo, protagonizada pelos municípios ecom a participação do Estado e da União.

A cooperação entre cidades (consórcios),regiões e países (União Européia) tem sidocondição indispensável para a solução deproblemas comuns e da instituição de umarealidade mais igualitária entre povos epopulações. Felizmente, a disposiçãomanifesta do governo federal em abrir estedebate permite-nos vislumbrar um novo tempopara as regiões metropolitanas e novoshorizontes para os que nela moram etrabalham.

Ubiratan de Paula Santos é chefe de gabinete daSecretaria do Governo Municipal de São Paulo


CAPÍTULO II QUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE · QUESTÕES REGIONAIS PARA O DEBATE. 36 Região...

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