Capítulo 1

9Capítulo 1

1. Enquadramento

O “Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora”, PDEE, é um estudo comissionado pela

Câmara Municipal de Évora à Universidade de Évora e que se desenvolveu ao longo de um

período de nove meses, de Maio de 2008 a Fevereiro de 2009. O Estudo foi realizado por uma

equipa multidisciplinar da Universidade de Évora sob a coordenação geral do Prof. Paulo Neto,

que congregou conhecimentos das áreas da Arquitectura, Arquitectura Paisagista, Biologia,

Economia, Geografia, Gestão, História e Sociologia, bem como contributos importantes de

entidades e instituições locais e personalidades relevantes no contexto do planeamento urbano

e do ordenamento do território.

Uma das armadilhas que mais comummente espreitam o planeamento dos territórios é o de,

nas suas propostas estratégicas, não se equacionar com suficiente clareza a imponderabilidade

dos factores condicionantes. Mesmo a prazo reduzido de cinco ou dez anos, os Planos arriscam

a inoperacionalidade se a complexidade analítica da realidade der lugar ao reducionismo das

premissas e, por esse motivo, ao voluntarismo do modelo proposto, ao idealismo irrealista do

wishful thinking. Efeito menos visível, mas nem por isso menos indesejável desta deriva, poderia

ser o do desalento e o da desilusão das comunidades com os agentes políticos e económicos e

a consequente perda de confiança nos instrumentos de democratização social.

A noção de planeamento estratégico tem evoluído ao longo do tempo, incorporando cada vez

mais uma perspectiva flexível de planeamento que permita melhor responder aos objectivos de

planeamento em contexto de acelerada mudança. De acordo com a visão mais recente (e

consagrada) do planeamento, uma estratégia consiste numa abordagem de planeamento, tal

que as regras de decisão sobre as quais assenta a tornam adequadamente flexível. Por exemplo,

no manual de planeamento estratégico, “Strategic Planning Toolkit”, da organização Civicus1

pode ler-se:

“A strategy gives you a framew ork w ithin w hich to w ork, it clarifies w hat you are trying to

achieve and the approach you intend to use. It does not spell out specific activities.” (p. 2)

[itálico nosso]

1 Ver http://w w w .civicus.org/new /m edia/Strategic% 20Planning.pdf.

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“Strategic planning gives you clarity about w hat you actually w ant to achieve and how to go

about achieving it, rather than a plan of action for day-to-day operations.” (p. 3) [itálico

nosso]

Noutro exemplo, no documento “Reinventing Planning: A New Governance Paradigm For

Managing Human Settlements: A Position Paper developing themes from the Draft Vancouver

Declaration for debate leading into the W orld Planners Congress”2, afirma-se o seguinte:

“New Urban Planning recognizes that rigid urban containm ent is not a feasible, equitable or

affordable policy in conditions of rapid urbanization.” (p. 5) [itálico nosso]

Outros exemplos poderiam ser apresentados confirmando que a flexibilidade é actualmente um

factor relevante a considerar num plano estratégico, como François Ascher (2001) que, no seu

livro “Novos Princípios da Urbanística”, considera a necessidade de “elaborar e gerir projectos

num contexto incerto”. São premissas que justificam a flexibilidade do planeamento e foi essa a

perspectiva que orientou a elaboração do presente estudo. Um plano estratégico não pode,

pois, deixar-se identificar como uma ‘fábrica de sonhos’, especializada na inventiva de listas de

projectos à la carte, prontos a usar. Antes, um território discursivo onde, em conexão com a

racionalidade dos conceitos e das metodologias científicas, se incorporem plenamente os

princípios da incerteza do devir histórico, o da incongruência de algumas das políticas públicas

e o do imprevisível efeito de interesses privados desregulamentados.

Naturalmente, este carácter adaptável do plano fornece graus de liberdade, os quais devem ser

devidamente ponderados, complementados com a responsabilização e o comprometimento

quanto aos resultados a serem alcançados. É por esta via que, no caso de planos estratégicos, a

sua governação, pilotagem ou monitorização se torna um elemento crucial na consecução (ao

longo do tempo) dos objectivos do plano. Dito de outro modo, é pressuposto inabalável que a

concretização do espírito e da m atéria de um Plano Estratrégico assentará num conjunto de

princípios observáveis de boa governação e pilotagem, bem como na conjugação de variáveis

supra-municipais (ou até supra-nacionais) por vezes de indecifrável ou incerta resolução. Em

última análise, o poder de decisão e de opção, a partir de um quadro esclarecedor de princípios,

de hipóteses e de variáveis, caberá sempre à esfera política no exercício soberano da ‘arte do

possível’.

2 Ver http://w w w .com m onw ealth-planners.org/papers/reinvent.pdf.

11Capítulo 1

2. Objectivos do estudo

De acordo com o artigo 1.º do caderno de encargos para a “Elaboração de um Plano de

Desenvolvimento Estratégico de Évora”, o concurso tinha como objecto a elaboração de um

“Plano Estratégico de Évora, entendido como Évora Concelho, que vise a prossecução das linhas

de orientação estratégica para Évora, no horizonte de 2020, enquadrando o novo Plano Director

Municipal”. Justificava-se a necessidade de elaboração do PDEE com a coincidência temporal do

novo ciclo de fundos estruturais (2007-2013) e as actuais transformações nos domínios do

desenvolvimento urbano e do ordenamento do território de que são exemplos os instrumentos

PROT Alentejo e as Redes Urbanas para a Competitividade e a Inovação. Acresce o facto das

orientações comunitárias em matéria de ordenamento da cidades e políticas territoriais irem no

sentido da concepção de políticas de cidades que articulem de forma activa a competitividade e

a coesão social.

Neste contexto, de acordo com o caderno de encargos, o PDEE deveria enquadrar o novo Plano

Director Municipal e ter como referência as seguintes linhas de orientação:

» Afirmar Évora enquanto pólo estruturante do território regional;

» Consolidar a rede de aglomerados rurais do concelho;

» Valorizar o espaço rural do concelho;

» Potenciar os recursos ambientais e patrimoniais;

» Robustecer a base económica;

» Promover a qualidade de vida;

» Reforçar as condições de mobilidade.

O PDEE visa, assim, constituir um instrumento orientador da estratégia de desenvolvimento do

concelho de Évora, que procura compatibilizar os instrumentos e políticas de intervenção e

ordenamento do território e de desenvolvimento urbano de Évora com uma visão e um desígnio

estratégicos para o concelho de Évora até ao ano de 2020.

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3. Estrutura do relatório

O relatório está estruturado em cinco capítulos principais. Assim, para além do presente capítulo

introdutório, o relatório subdivide-se nos seguintes capítulos:

» Capítulo 2 · Oportunidades e potencialidades de desenvolvimento de Évora no horizonte

temporal de 2020;

» Capítulo 3 · Sistematização das orientações estratégicas de desenvolvimento para o

território e sua integração nas políticas regionais, nacionais e da União Europeia;

» Capítulo 4 · Proposta de modelo estratégico de desenvolvimento para Évora até 2020;

» Capítulo 5 · Modelo de governação da estratégia.

De acordo com a estrutura definida, no capítulo 2 é apresentado um diagnóstico prospectivo do

concelho de Évora elaborado numa perspectiva sistémica e transversal, e, portanto, numa

abordagem não exclusivamente sectorial. Um diagnóstico construído a partir de 7 grandes áreas

temáticas de trabalho consideradas particularmente adequadas ao estudo do território em questão

e que são nomeadamente as seguintes: 1) Demografia, qualificação de recursos humanos e

coesão social; 2) Actividades económicas, competitividade e internacionalização; 3 ) Ambiente,

recursos naturais e paisagem; 4) Urbanismo; 5) Turismo, indústrias da cultura e do lazer; 6)

Património e cultura; 7) Ciência, tecnologia e inovação.

O capítulo 3 tem como principal objectivo sistematizar as diferentes orientações comunitárias e

nacionais em matéria de política de cidades que presentemente enquadram o planeamento de

unidades territoriais com as características do concelho de Évora e que apoio, e financiam, as

diferentes iniciativas de planeamento e desenvolvimento que futuramente poderão sobre ele ser

desenvolvidas.

Por outro lado, o capítulo 3 procura também proceder à análise dos diferentes instrumentos de

política pública sectoriais e territoriais nacionais e regionais já em implementação, ou mesmo

ainda em fase de concepção, com relevância directa para o município de Évora. Bem como,

assegurar uma visão de conjunto aos diferentes instrumentos ou figuras de planeamento

concelhias já aprovados, e em vigor, nomeadamente o Plano Director Municipal.

13Capítulo 1

O capítulo 3, que, em termos de estrutura do relatório, surge antes do capítulo em que é descrita

a proposta da estratégia de desenvolvimento de Évora, visa precisamente assegurar que todas

as propostas para o concelho em matéria de estratégia até 2020 que são a seguir apresentadas

estejam perfeitamente articuladas e integradas com todos os instrumentos de política e

planeamento a que o território está sujeito. Ao mesmo tempo que se salvaguarda a exequibilidade

da estratégia proposta e a coerência entre o Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora

2020 e as demais políticas públicas e instrumentos de financiamento já conhecidos que virão a

contribuir para a sua viabilização.

No capítulo 4 é apresentada a estratégia de desenvolvimento que se ambiciona para o concelho

de Évora no horizonte temporal de 2020, o seu desígnio estratégico e a métrica proposta para a

sua concretização em termos de eixos estratégicos, prioridades estratégicas e vectores estratégicos.

Os eixos estratégicos propostos são os seguintes:

» Eixo 1 · Évora, Patrim ónio da Hum anidade, Espaço das Artes e da Cultura

» Eixo 2 · Évora, Território Sustentável e M ultifuncional com Q ualidade de Vida

» Eixo 3 · Évora, M unicípio Com petitivo com Identidade

» Eixo 4 · Évora, Elo em Redes de Conhecim ento e Criatividade

» Eixo 5 · Évora, Vitalidade Económ ica num Território sem Fronteiras

No capítulo 5 é proposto o modelo de governação, pilotagem e monitorização da estratégia

definida no capítulo precedente.

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4. Métodos

O resultado de qualquer estudo é sempre condicionado pelos pressupostos, critérios e métodos

utilizados na sua realização. Neste ponto, pretende-se fazer o enquadramento geral da

metodologia, dos pressupostos, critérios e procedimentos adoptados durante a realização deste

trabalho.

4.1 Estudo de avaliação ex-post do primeiro Plano Estratégico de Évora

Em Portugal, a cidade de Évora foi uma das cidades pioneiras na área do Planeamento

Urbano e Ordenamento do Território e na elaboração de um plano estratégico. Em 1995, foi

posto em execução o primeiro Plano Estratégico de Évora (PEE94) e, por isso, tornava-se

relevante fazer uma análise ex-post da implementação daquele plano previamente à

elaboração do presente PDEE para “conhecer a memória do plano anterior, permitindo

identificar alguns aspectos críticos de sucesso a ter em consideração como ponto de partida”.

O relatório “Relatório de Avaliação e Monotorização Ex-post do Plano Estratégico de Évora

de 1994”, finalizado em Julho de 2008, constituiu uma etapa intermédia da realização do

PDEE e uma importante fonte de informação não só porque nunca havia sido feita qualquer

estudo retrospectivo da implementação do PEE94, mas porque essa análise conseguiu

identificar as dificuldades e problemas associados à sua elaboração e implementação.

Metodologicamente, para além da análise documental, o estudo fundamentou-se num

questionário3 e em entrevistas realizadas com personalidades e entidades com relevância na

realização ou implementação do PEE94.

4.2 Macro-estrutura do plano

A Câmara Municipal de Évora, enquanto entidade contratante, definiu uma estrutura de

apoio e acompanhamento da elaboração do plano descrita no documento “Macroestrutura

do Plano Estratégico de Évora”. Nessa macro estrutura estavam definidos os seguintes três

órgãos e respectivas atribuições:

3 Ver cópia do questionário em anexo.

15Capítulo 1

• Câmara Municipal de Évora

Composição

» Presidente da Câmara (Presidente)

» Vereadores do PS

» Vereadores da CDU

» Vereador do PSD

Participação

» Estabelece o quadro de referência do Plano

» Define as grandes linhas de orientação estratégica, em consonância com

>>>>> Plano Director Municipal, designadamente:

>>>>> Afirmar Évora enquanto pólo estruturante do território regional

>>>>> Estimular novas centralidades na cidade

>>>>> Consolidar a rede de aglomerados rurais do concelho

>>>>> Valorizar o espaço rural do concelho

>>>>> Potenciar os recursos ambientais e patrimoniais

>>>>> Robustecer a base económica

>>>>> Promover a qualidade de vida

>>>>> Reforçar as condições de mobilidade

» Fixa o calendário de execução do Plano e as suas diferentes fases

» Aprova os meios técnicos e os recursos financeiros a afectar ao Plano

• Secretariado Técnico

Composição

» Director do Gabinete de Estudos, Planeamento e Financiamento Externo (GEPFE) –

(Coordenador)

» Director do Departamento de Ordenamento e Gestão do Território (DOGT)

» Director do Departamento de Desenvolvimento Económico (DDE)

» Directora do Departamento de Assuntos Jurídicos e Notariado (DAJN)

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Atribuições

» Procura dar execução prática às grandes orientações traçadas pela Câmara Municipal

» Garante o cumprimento do calendário de execução do Plano

» Elabora as propostas técnicas e os relatórios que se mostrem necessários

» Estabelece a forma de relacionamento com o Departamento da Universidade de Évora

que vier a ser designado para o efeito e com as outras entidades e/ ou empresas que

eventualmente vierem a ser contratadas.

• Comissão de Acompanhamento

Composição

» Câmara Municipal

» Presidente da Assembleia Municipal de Évora

» Coordenador do Secretariado Técnico

» Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo

» Governadora Civil de Évora

» Reitor da Universidade de Évora

» Presidente da Associação Comercial de Évora

» Presidente do Núcleo de Empresários da Região de Évora

» Presidente da Associação Nacional de Jovens Empresários – Delegação de Évora

» Presidente da Associação de Agricultores de Évora

» Representante da CGTP

» Representante da UGT

» Representante do órgão Regional de Fomento Turístico

» Presidente da Associação de Estudantes da Universidade de Évora

Atribuições

» Analisa e emite parecer sobre os documentos que lhe forem presentes

» Faz recomendações à Câmara Municipal

» Procura acompanhar as diferentes fases de execução do Plano

» Convida a participar nas suas reuniões as entidades que, nas suas áreas de competência,

podem contribuir para a boa execução do Plano.

17Capítulo 1

4.3 Questões metodológicas

Princípios orientadores da elaboração do plano · O desígnio estratégico do PDEE assenta

na criatividade e na excelência enquanto princípios orientadores do comportamento e das

acções a desenvolver por todos os agentes e instituições, independentemente do sector ou

domínio de intervenção. Pretende-se emprestar-lhes um sentido colectivo e mobilizador.

Na construção do PDEE, com o horizonte temporal de 2020 como referência, a opção em

relação ao grau de definição e detalhe do plano foi ponderada no âmbito da equipa técnica

e validada no decorrer das reuniões tidas com o secretariado técnico da CME, tendo em

conta os princípios actuais relativos à elaboração de planos estratégicos. Nesse sentido, o

grau de detalhe das propostas apresentadas no PDEE procura responder a um equilíbrio

entre as acções a empreender para cumprimento do desígnio estratégico e a necessária

flexibilidade para responder à mudança.

Na definição dos eixos estratégicos de intervenção optou-se por uma abordagem que privilegia

a intervenção não sectorial, mas transversal e sistémica, que contribua para assegurar efeitos

multiplicadores e a máxima comunicabilidade entre os eixos. Essa mesma preocupação deverá

estar reflectida na estrutura do Observatório que será desejável criar enquanto instrumento

de acompanhamento da implementação do Plano.

O Plano foi construído tendo em consideração que caberá à Câmara Municipal de Évora um

papel determinante de liderança na sua implementação, cabendo-lhe grande responsabilidade

na activação e dinamização das parcerias adequadas à implementação do Plano. A participação

e envolvimento das diferentes entidades e agentes com voz activa no município de Évora,

incluindo os cidadãos individuais, é, contudo, um factor determinante no sucesso da adopção

e implementação dos desígnios para a cidade.

M étrica de elaboração do plano · A "Proposta de modelo estratégico de desenvolvimento

para Évora até 2020", definida no capítulo 4 apresenta uma métrica de construção do plano

hierarquizada em três níveis diferentes - eixos estratégicos, prioridades estratégicas e vectores

estratégicos -, que não envolve a definição de acções concretas, calendarizadas e

orçamentadas. Isso permite, simultaneamente, a definição de orientações estratégicas

fundamentais para o desenvolvimento da cidade e do concelho de Évora num contexto de

forte mudança, e assegura a necessária flexibilidade na pilotagem do plano e operacionalização

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das acções concretas a realizar, conforme as orientações actuais em matéria de planeamento.

Dentre o conjunto de vectores estratégicos identificados, que não têm a pretensão de ser

uma lista definitiva dado o contexto dinâmico de intervenção no território e das políticas

urbanas, algumas são identificadas como prioritárias pelo seu previsível efeito sinérgico ou

porque são vectores nucleares para a viabilização da prioridade estratégica.

Contribuições · Ao longo do período de elaboração do PDEE houve diversas reuniões entre

a equipa técnica e a Comissão de Acompanhamento, tendo constituído o local privilegiado

para a recolha de sugestões e contributos e para a discussão das orientações estratégicas

subjacentes ao plano. Houve também a realização de um debate com um Painel de Peritos,

em 25 de Novembro de 2008, que contou com a presença do senhor Arq. Nuno Portas e do

senhor Prof. Pedro Costa. Estes peritos tiveram a oportunidade de analisar, comentar e sugerir

alterações a uma versão prévia do documento sobre a visão, desígnio e eixos estratégicos.

Plano de comunicação · No decorrer da elaboração do PDEE foram definidos alguns

aspectos relacionados com a estratégia de comunicação dos elementos intercalares produzidos

pelo grupo de trabalho, bem como do tipo de suporte para a própria comunicação. O grupo

de trabalho propôs à Câmara Municipal a recolha de um conjunto de propostas de design

gráfico para a escolha do logotipo do PDEE, determinante na cristalização de uma imagem

que represente a identidade e conceitos inerentes ao Plano. Foram criados dispositivos de

comunicação como a construção de um site on-line, público, gerido pela Câmara, e foi

apresentado um postal - contendo o desígnio estratégico que condensa as ideias fortes do

Plano. Estas acções inscrevem-se numa estrutura de comunicação que pretende lançar também

as bases para uma modalidade de participação cívica que passará pela apresentação pública,

por temas, do PDEE aos munícipes do Concelho de Évora.

4.4 Cronologia da elaboração do Plano

Neste ponto pretende-se fazer uma listagem cronológica das principais actividades e/ou

acções levados a cabo pela equipa técnica no decorrer da elaboração do Plano.

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Referências bibliográficas

Ascher, François (2001), Les Nouveaux Principes de L’Urbanism e, Paris, Edition de l’Aube.

Câmara Municipal de Évora (2008), Relatório de Avaliação e M onotorização Ex-post

do Plano Estratégico de Évora de 1994, CME, Julho.

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CME (http://w w w 2.cm -evora.pt/planoestrategicodeevora/default.htm l).

Commonw ealth Association of Planners (2006), Reinventing Planning: A New

Governance Paradigm For M anaging Hum an Settlem ents: A Position Paper developing

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(http://w w w .com m onw ealth-planners.org/).

Shapiro, Janet (2007), Strategic Planning Toolkit, CIVICUS (http://w w w .civicus.org).