Capítulo 1 - 1 Introdução ao direito administrativo. 1.1 Origem,

natureza jurídica e objeto do direito administrativo. 1.2 Os

diferentes critérios adotados para a conceituação do direito

administrativo. 1.3 Fontes do direito administrativo. 1.4 Sistemas

administrativos: sistema inglês, sistema francês e sistema adotado

no Brasil. 2 Administração pública. 2.1 Administração pública em

sentido amplo e em sentido estrito. 2.2 Administração pública em

sentido objetivo e em sentido subjetivo. 2.3 Princípios expressos e

implícitos da administração pública.

1. Origem, natureza jurídica e objeto do direito administrativo

O Direito Administrativo compõe o ramo do Direito Público,

pois tem como características e princípios marcantes a Supremacia do

Interesse Público (relações jurídicas verticalizadas), a

Indisponibilidade do Interesse Público e a Legalidade.

O Direito Administrativo tem por objeto as relações por ele

disciplinadas, a saber:

a) relações internas entre órgãos e entidades administrativas;

b) relações entre a administração e seus agentes;

c) relações entre a administração e os seus administrados;

d) atividades administrativas exercidas por prestadores de

serviços públicos.

1.1. Evolução do Direito Administrativo:

Administração Patrimonialista: Não havia diferença entre

os interesse pessoais dos agentes públicos e os interesses da

própria administração;

Administração Burocrática: Superou o patrimonialismo

ao adotar o princípio da impessoalidade. Foram criados

rígidos controles sobre a atuação dos agentes públicos.

Formou-se a burocracia, onde os agentes públicos devem

obedecer aos procedimentos determinados e a rígida

hierarquia e a separação de funções;

Administração Gerencial: É o modelo adotado na

Administração moderna. Busca superar o modelo

burocrático por meio da adoção do princípio da eficiência,

que tem as seguintes consequências principais:

o Utilização do controle de resultados substituindo o

controle de meios;

o Maior autonomia dos agentes/órgãos/entidades

públicas;

o Serviço orientado para o cidadão;

o Utilização de indicadores de desempenho.

Administração Pública Dialógica: Segundo Ronny Charles,

Administração pública dialógica é uma tendência identificada em

algumas atividades administrativas, notadamente na prestação de

serviços públicos e contratações de grandes empreendimentos, que

consiste na abertura de diálogo com os administrados, permitindo

que eles colaborem para o aperfeiçoamento ou a legitimação da

atividade administrativa.

2. Critérios da Administração:

a) Corrente Legalista (Exegética): O direito administrativo seria o

conjunto da legislação administrativa existente no país => Se limitava

a fazer compilação de leis e desconsiderava doutrina e jurisprudência.

b) Critério do Poder Executivo: O Direito Administrativo seria um

complexo de leis disciplinadoras da atuação do poder executivo.

c) Critério das relações jurídicas: O Direito Administrativo é a

disciplina das relações jurídicas entre a Administração e o particular.

d) Critério do Serviço Público (França): O Direito Administrativo

teria por objetivo a disciplina jurídica dos serviços públicos => Escola

do Serviço Público (Leon Duguit).

Sentido amplo (Leon Duguit): Inclui todas as atividades do

Estado;

Sentido Estrito (Gaston Jeze): Inclui apenas atividades

materiais.

e) Critério teleológico ou finalístico: O Direito Administrativo é

sistema de princípios jurídicos que regula as atividades do Estado para

o cumprimento dos seus fins - É definição incompleta.

f) Critério Negativista – O Direito Administrativo seria conceituado

por exclusão.

g) Critério Funcional – O Direito Administrativo é ramo jurídico que

estuda e analisa a disciplina da função administrativa, esteja ela sendo

exercida pelo executivo, legislativo, judiciário ou por delegação

estatal.

HELY LOPES: DIREITO ADMINISTRATIVO É O

CONJUNTO HARMÔNICO DE PRINCÍPIOS QUE REGEM

OS ÓRGÃOS, OS AGENTES E AS ATIVIDADES PÚBLICAS

TENDENTES A REALIZAR, CONCRETA, DIRETA E

IMEDIATAMENTE, OS FINS DESEJADOS PELO ESTADO.

* INTERPRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO –

PRESSUPOSTOS (HELY LOPES):

Desigualdade jurídica entre a Administração e os

administrados;

Presunção de legitimidade;

Necessidade de poderes discricionários para a Administração

atender ao Direito Público.

3. Fontes do Direito Administrativo:

a) Lei – Fonte Primária;

b) Jurisprudência – Fonte Secundária;

c) Doutrina – Fonte secundária: forma o sistema teórico de princípio

aplicável ao Direito Positivo.

d) Costumes – Práticas reiteradas da autoridade administrativa

Elementos do costume:

Elemento objetivo: repetição de condutas;

Elemento subjetivo: Convicção de sua obrigatoriedade.

Espécies de costumes:

Secundum legem: previsto ou admitivo pela lei;

Praeter legem: preenche as lacunas normativas, possuindo

caráter subsidiário;

Contra legem: Se opõem à norma legal.

e) Princípios Gerais do Direito

f) Precedentes Administrativos – Pressupõe a prática reiterada e

uniforme de atos administrativos em situações similares. A teoria

dos precedentes administrativos é aplicada em relações jurídicas

distintas que apresentam identidade subjetiva e objetiva.

- A força vinculante do precedente administrativo decorre da

segurança jurídica, e pode ser afastada pela Administração em

duas situações, hipóteses em que se pode aplicar a TEORIA DO

PROSPECTIVE OVERRULING:

Quando o ato invocado pelo precedente for ilegal;

Quando o interesse público, devidamente motivado, justificar

a alteração do entendimento administrativo.

- Em alguns casos, o caráter vinculante dos precedentes tem previsão

legal expressa, como a LC 73/1993, ao dispor que o parecer aprovado

e publicado com o despacho presidencial vincula a Administração

Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel

cumprimento.

- O precedente administrativo, em princípio, só é exigível quando

estiver em compatibilidade com a legislação. Porém,

excepcionalmente, mesmo em relação a atos ilegais, os precedentes

administrativos retiram a sua força vinculante dos princípios da

legítima confiança, segurança jurídica e boa-fé.

g) Analogia: NÃO pode ser utilizada para fundamentar a aplicação

de sanções ou gravames aos particulares, especialmente no campo

do poder de polícia e poder disciplinar.

4. Sistemas de controle da atuação administrativa

a) Sistema Francês (contencioso administrativo)

Dualidade de jurisdição;

Proíbe o conhecimento, pelo Poder Judiciário, de atos ilícitos

praticados pela Administração, ficando os atos sujeitos à

jurisdição especial do contencioso administrativo.

b) Sistema Inglês (Sistema de jurisdição única)

Todos os litígios podem ser resolvidos na justiça comum;

Sistema adotado pelo Brasil – contudo, já houve a previsão

do tribunal constitucional de contencioso no Brasil na EC

7/77, mas nunca foi implementado.

5. Sentidos da Administração

a) Formal, Orgânico ou Subjetivo: É o conjunto de órgãos e funções

estatais no exercício da função administrativa. – importa apenas quem

realiza a atividade, sendo irrelevante qual a atividade por eles

desempenhada.

b) Material ou Objetivo: Se confunde com função administrativa,

sendo a atividade administrativa exercida pelo Estado.

A Administração Pública, em sentido amplo, objetivamente

considerada, compreende a FUNÇÃO POLÍTICA + FUNÇÃO

ADMINISTRATIVA.

TAREFAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

Prestação de serviços públicos;

Exercício do Poder de Polícia;

Regulação de atividades de interesse público (fomento);

Controle da atuação do Estado

Capítulo 2 - 3 Regime jurídico‐ administrativo. 3.1 Conceito. 3.2

Supremacia do interesse público sobre o privado e

indisponibilidade, pela Administração, dos interesses púbicos. 3.3

Jurisprudência aplicada dos tribunais superiores.

1. Regime jurídico- administrativo

É o conjunto de regras e princípios que regem a

Administração Pública. Celso Antônio Bandeira de Mello defende a

existência de verdadeiras “PEDRAS DE TOQUE” no Direito

Administrativo, quais sejam:

Princípio da supremacia do interesse público sobre o

privado: Os interesses coletivos devem prevalecer ao

interesse particular;

Princípio da indisponibilidade do interesse público: O

interesse público não se encontra à livre disposição do

administrador.

2. Princípios x regras

a) Princípios:

- Possuem grau de abstração maior do que as regras, pois admitem

uma série indefinida de aplicações.

- São Mandamentos de otimização, que determinam a realização de

algo na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e

fáticas existentes, admitindo aplicação gradativa.

- Colisão de princípios: ponderação de interesses no caso concreto.

- Condensam os valores fundamentais da ordem jurídica, e se irradiam

sobre todo o sistema jurídico, garantindo-lhe harmonia e coerência.

- Categorias:

Princípios fundamentais: Representam decisões políticas

estruturais do Estado, servindo de matriz para todas as

demais normas constitucionais;

Princípios gerais: Em regra, são importantes especificações

dos princípios fundamentais, possuindo menor grau de

abstração e irradiando-se sobre todo ordenamento jurídico.

Ex: Princípio da isonomia e da legalidade.

Princípios setoriais ou especiais: Se aplicam a determinado

tema, capítulo ou título da Constituição. Ex: L.I.M.P.E – Art.

37 CF (princípios explícitos da Constituição/88).

b) Regras:

- Direcionam-se a situações determinadas;

- O conflito de regras é resolvido na dimensão da validade (“tudo ou

nada”), ou seja, a regra é válida ou inválida, a partir dos critérios de

especialidade, hierarquia e cronológico (Dworkin).

- Em alguns casos, o conflito entre regras pode ser resolvido pela

dimensão do peso e, não necessariamente, pelo critério de validade.

Ex: vedação à concessão de liminar contra a Fazenda que esgote o

objeto do litígio.

2.2) Princípios Explícitos do Direito Administrativo: Assim

denominados pois constam expressamente no art. 37 da CF/88. São

eles:

Legalidade

Impessoalidade

Moralidade

Publicidade

Eficiência

a) Legalidade (juridicidade)

- Comporta dois desdobramentos:

I. Supremacia da lei: A lei prevalece e tem preferência sobre

os atos da Administração.

- Relaciona-se com a doutrina da NEGATIVE BINDUNG

(VINCULAÇÃO NEGATIVA), segundo a qual a lei

representa uma limitação à vontade do Administrador.

II. Reserva de lei: o tratamento de certas matérias deve ser

formalizado necessariamente pela legislação.

- Relaciona-se com a POSITIVE BINDUNG

(VINCULAÇÃO POSITIVA), condiciona a validade da

atuação dos agentes públicos à prévia autorização legal.

* Atualmente, prevalece a ideia da vinculação positiva da

Administração à lei, ou seja, a atuação do administrador depende de

prévia habilitação legal para ser legítima.

- A legalidade deve ser reinterpretada a partir da constitucionalização

do Direito Administrativo.

- A legalidade encontra-se inserida no denominado PRINCÍPIO DA

JURIDICIDADE, que exige a submissão da atuação administrativa à

lei e ao Direito => Exige-se compatibilidade com o BLOCO DE

LEGALIDADE. Pelo princípio da juridicidade, deve se respeitar,

inclusive, a noção de legitimidade do Direito.

ATENÇÃO AOS CONCEITOS:

I) Juridicidade: Compatibilidade com todo ordenamento jurídico;

II) Legalidade: Verificar se o ato se compatibiliza com as exigências

formais ou padrões materiais da lei;

III) Legitimidade: É o ato que observa não só as formalidades

prescritas ou não defesas em lei, mas se há adequação aos princípios

da boa administração, dentro de padrões razoáveis, morais e dos

princípios constitucionalmente reconhecidos.

IV) Economicidade: Foco no binômio custo/ benefício em face do

meio utilizado para satisfação social, junto ao controle de eficiência

da gestão financeira, para atingir melhor índice de resultado.

O QUE É O PRINCÍPIO DA RESPONSIVIDADE?

Consoante entendimento de Diogo de Figueiredo, a responsividade é

um dos princípios modernos que norteia a atuação da Administração

Pública. Prevê que, ao atuar, a Administração não obedeça apenas à

legalidade, mas também à legitimidade e ao princípio democrático,

ou seja, que atue de modo a atender os anseios da população. É um

dever jurídico autônomo dos agentes do Poder Público para, ao

perfazerem suas escolhas discricionárias, observarem os anseios

da sociedade.

b) Princípio da impessoalidade

- Possui duas acepções:

i. Igualdade ou isonomia: A Administração deve dispensar

tratamento impessoal e isonômico aos particulares para

atender a finalidade pública;

ii. Proibição de promoção pessoal: Vedação do exercício da

máquina pública para atingir interesses particulares.

c) Princípio da moralidade – Atuação segundo padrões éticos de

probidade e decoro.

d) Princípio da publicidade – Impõe a divulgação e exteriorização

dos atos do poder público, guardando relação com o princípio

democrático, ao possibilitar o controle social sobre os atos públicos. É

possível restringir a publicidade em casos excepcionais, conforme

Artigo 5º, LX, CF:

“Artigo 5º, CF: “LX - a lei só poderá restringir a

publicidade dos atos processuais quando a defesa da

intimidade ou o interesse social o exigirem”.

- Frise-se que a Lei nº 12. 527/11 (Lei de Acesso à informação)

prevê a possibilidade de restrição ao fornecimento de informações,

se imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado.

e) Princípio da eficiência – Inserido pela EC 19/98, para substituir a

Administração Pública burocrática pela gerencial.

- Relacionada com a necessidade de efetivação célere das finalidades

públicas elencadas no ordenamento jurídico.

- A concretização dos resultados deve ser realizada por:

i. Planejamento: plano de ação, orçamento e prioridades;

ii. Execução: medidas concretas para satisfação dos resultados;

iii. Controle: órgãos controladores não devem se restringir à

legalidade formal na análise da juridicidade da ação

administrativa, devendo levar em conta os demais princípios

e alcance dos resultados.

2.3) Outros princípios administrativos

a) Princípio da razoabilidade e proporcionalidade – prevalece a

tese de fungibilidade dos princípios.

- Subdivide-se em 03 subprincípios:

i. Adequação ou idoneidade: o ato estatal deverá contribuir

para a realização do resultado pretendido.

ii. Necessidade ou exigibilidade: caso existam duas medidas

adequadas para alcançar o fim perseguido, o Poder Público

deve adotar a medida menos gravosa aos direitos

fundamentais.

iii. Proporcionalidade em sentido estrito: é a ponderação, no

caso concreto, entre o ônus imposto pela atuação estatal e o

benefício por ela produzido, razão pela qual a restrição ao

direito fundamental deve ser justificada pela importância do

princípio ou direito.

b) Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado

(princípio da finalidade pública) – O interesse público divide-se em

(doutrina italiana):

i. Interesse público primário: Necessidade de satisfação das

necessidades coletivas. É o interesse com as necessidades

sociais;

ii. Interesse público secundário: É o interesse do próprio

Estado, enquanto sujeito de direitos e obrigações, ligando-se

à noção de interesse do erário. É o interesse do Estado com si

próprio, como pessoa jurídica de direito público que é.

Assim, pelo princípio, há uma primazia de soluções e decisões que

atendam ao interesse coletivo, em detrimento do interesse de um

único indivíduo ou grupo seleto de indivíduos.

c) Princípio da autotutela: Poder-dever da Administração rever os

seus próprios atos, seja para anulá-los ou revoga-los.

Súmula 346 STF: A administração pública pode declarar a

nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473 STF: A administração pode anular seus próprios

atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque

dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de

conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação

judicial.

A Administração Pública deve observar algum requisito quando

for anular atos ilegais?

O princípio da autotutela administrativa preleciona que a

Administração Pública possui o poder-dever de rever os seus

próprios atos, seja para anulá-los por vício de legalidade, seja para

revogá-los por questões de conveniência e de oportunidade

conforme art. 53 da Lei 9.784/99 e Súmulas 346 e 473 do STF.

O STF possui entendimento, contudo, no sentido de que, a

despeito deste poder-dever de anular os atos ilegais, se a invalidação

do ato administrativo repercutir no campo de interesses individuais,

faz-se necessária a instauração de processo administrativo que

assegure o devido processo legal e a ampla defesa (Informativo 763

do STF).

Além disso, o art. 54 da lei 9.784/99 estipula que o direito

da Administração de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favoráveis aos destinatários decai em 5 anos, contados da

data em que foram praticados, salvo comprovada má fé.

Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao

interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem

defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria

Administração.

AUTOTUTELA X AUTOEXECUTORIEDADE

Autotutela: Designa o poder-dever de corrigir ilegalidades e

de garantir o interesse público dos atos editados pela própria

Administração;

Autoexecutoriedade: prerrogativa de imposição da vontade

administrativa, independente de recurso ao poder judiciário.

d) Princípio da segurança jurídica e legítima confiança

- Segurança jurídica: abarca dois sentidos:

Objetivo: estabilização do ordenamento jurídico;

Subjetivo: proteção a confiança das pessoas em relação às

expectativas geradas por promessas e atos estatais. É

princípio autônomo.

- Segurança jurídica x legítima confiança

Segurança jurídica: possui caráter amplo, aplicado às

relações públicas e privadas;

Legítima confiança: tutela apenas a esfera jurídica do

particular, protegendo-o da atuação arbitrária do Estado.

- A noção de proteção da confiança legítima aparece como uma

reação à utilização abusiva de normas jurídicas ou atos

administrativos que surpreendam bruscamente o seu destinatário. Um

exemplo de aplicação do princípio da legítima confiança diz respeito à

impossibilidade de devolução de valores recebidos de boa-fé por

servidores públicos, em virtude de errônea interpretação de lei pela

Administração:

Súmula 34 da AGU: Não estão sujeitos à repetição os

valores recebidos de boa-fé pelo servidor público, em

decorrência de errônea ou inadequada interpretação da lei

por parte da Administração Pública.

Súmula 249 TCU: É dispensada a reposição de

importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por

servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de

erro escusável de interpretação de lei por parte do

órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente

investida em função de orientação e supervisão, à vista da

presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter

alimentar das parcelas salariais.

- Requisitos para configurar a confiança legítima:

Ato da administração suficientemente conclusivo para gerar

no administrado confiança:

o De que a Administração atuou corretamente;

o De que a conduta do afetado é lícita na relação

jurídica que mantém com a Administração;

o Confiança do afetado de que as suas expectativas

são razoáveis.

Presença de signos externos que orientam o cidadão a adotar

determinada conduta;

Ato da administração que reconhece ou constitui uma

situação jurídica individualizada, cuja durabilidade é

confiável;

Causa idônea para provocar a confiança do afetado;

Cumprimento, pelo interessado, dos seus deveres e

obrigações no caso.

- Quando NÃO se aplica o princípio da confiança legítima:

Hipóteses de má-fé do administrado;

Não pode existir mera expectativa de direitos pelo

interessado.

Capítulo 3 - 4 Organização administrativa. 4.1 Centralização,

descentralização, concentração e desconcentração. 4.2

Administração direta. 4.3 Administração indireta. 4.4 Serviços

sociais autônomos; Entidades de apoio; Organizações sociais;

Organizações da sociedade civil de interesse público. 4.5

Jurisprudência aplicada dos tribunais

superiores.

1) Princípios inerentes à organização administrativa

Planejamento

Coordenação

Descentralização Administrativa

Delegação de competência

Controle: Exercido em todos os níveis e órgãos do governo

2) Descentralização x Desconcentração

I. Desconcentração:

- Distribuição dentro da mesma pessoa jurídica – criam centros de

competência dentro da mesma pessoa jurídica;

- Baseia-se na hierarquia (subordinação);

- Transferência de órgãos da mesma pessoa jurídica.

- A DESCONCENTRAÇÃO DECORRE DO PODER

HIERÁRQUICO.

- Desconcentração = divisão interna de tarefas

II. Descentralização:

- Deslocamento para uma nova pessoa (física ou jurídica);

- NÃO existe hierarquia, mas há controle e fiscalização (sem

subordinação).

- Transferência para pessoa da Administração indireta ou particulares.

- TEORIA DA INSTITUCIONALIZAÇÃO (MARÇAL

JUSTEN): Os órgãos públicos, embora NÃO contem com

personalidade jurídica, podem adquirir vida própria. Ex: Exército

brasileiro.

- STF: É dispensável a autorização legislativa para a criação de

empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na

própria lei que instituiu a empresa estatal, visto que a lei criadora é a

própria medida autorizadora.

2.1) Espécies de descentralização:

a) Outorga:

- Transfere execução + titularidade;

- Destina-se a pessoas jurídicas de direito público

especializadas;

- Requer lei específica

b) Delegação ( = descentralização por colaboração):

- Só transfere a execução;

- Entidades de direito privado da administração indireta e

particulares;

- Formalizada por contrato (particulares) ou Lei

(Administração indireta).

Descentralização Territorial ou geográfica: Ocorre com entidade geograficamente delimitada, dotada

de personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade de administração e possibilidade de

execução das atividades estatais.

- Típica da França e Itália => NÃO admitida no Brasil desde a proclamação da república.

- Alguns doutrinadores aplicam para os territórios federais.

ATENÇÃO – DESCENTRALIZAÇÃO SOCIAL (DIOGO DE

FIGUEIREDO MOREIRA NETO): Consiste em aliviar do Estado a

execução direta ou indireta de atividades de relevância coletiva que

possam ser convenientemente cometidas por credenciamentos ou

reconhecimentos a unidades sociais personalizadas.

CONTROLES ADMINISTRATIVOS: TUTELA X

HIERARQUIA

I) TUTELA:

NÃO se presume – Depende de Lei

Pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, onde uma

exerce controle sobre a outra (fruto da descentralização);

Condicionada pela lei.

II) HIERARQUIA

Inerente à organização interna dos entes federativos – NÃO

depende de previsão legal.

Existe no interior de uma mesma pessoa – ideia de

desconcentração.

Incondicionada, sendo-lhe inerente uma série de poderes

administrativos.

3) Órgãos Públicos: Parcelas integrantes da pessoa jurídica e, por

isso, NÃO possuem vontade própria, sendo a criação e extinção por

lei.

- Hely Lopes: Órgãos são centros especializados de competências.

- Ausência de personalidade jurídica própria.

- Existem dentro da Administração direta e indireta.

3.1) Teorias:

Teoria do Mandato: O agente público é mandatário da

pessoa jurídica, sendo a relação construída em função de um

contrato de mandato.

- Crítica: NÃO se admite que um Estado, que NÃO tem

vontade própria e nem tem como exterioriza-la, possa assinar

um contrato, instrumento que depende da autonomia da

vontade.

Teoria da Representação: O agente público seria

representante do Estado por força de lei, equiparando-se ao

tutor ou curador, representando os incapazes.

- Críticas:

o A representação pressupõe duas figuras

independentes, com suas vontades, o que na verdade

NÃO acontece, já que a vontade do agente e do

Estado NÃO se confundem.

o A pessoa jurídica ficaria equiparada a um incapaz

por essa teoria, sendo absurda a ideia de que o

incapaz confere representante de si mesmo.

o O incapaz NÃO pode ser civilmente

responsabilizado, o que NÃO ocorre com o Estado.

Teoria do Órgão (Teoria da imputação volitiva) – Otto

Von Gierke – A vontade do agente público manifesta a do

Estado.