O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E O DIREITO À OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA AMPLA DEFESA E DO

CONTRADITÓRIO

THE DISCIPLINARY ADMINISTRATIVE PROCESS AND THE RIGHT TO OBSERVE THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF WIDE DEFENSE AND

CONTRADICTION

Fabricia Jacinto Carvalho - fabricia_jc22@hotmail.comGraduanda em Direito – UniSALESIANO – Lins

Prof. Me. Danilo César Siviero Ripoli – UniSALESIANO – Linsdanilo@unisalesiano.edu.br

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O artigo demonstra que no processo administrativo disciplinar pode ocorrer a punição do servidor, inclusive com demissão do mesmo, sendo que os princípios da ampla defesa e do contraditório, previstos no art. 5º, LV da Constituição Federal, são de observância obrigatória pela administração, sob pena de nulidade. Neste ponto, o artigo trabalho à respeito do conteúdo de consideráveis garantias que constituem desdobramentos dos princípios acima, a exemplo da defesa técnica, direito à reação, direito de produzir provas, direito ao silêncio, direito à igualdade das partes, direito de recurso e revisão, entre outras. O procedimento metodológico adotado para o desenvolvimento do trabalho é a pesquisa bibliográfica, buscando-se a análise da Constituição da República Federativa do Brasil e dos princípios constitucionais e administrativos.

Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar. Regime disciplinar. Ampla defesa. Contraditório.

ABSTRACT

The article demonstrates that in the administrative disciplinary process the punishment of the server can occur, including with resignation of the same, being the principles of the ample defense and the contradictory, foreseen in art. 5, LV of the Federal Constitution, are mandatory compliance by the administration, under penalty of nullity. At this point, the article deals with the content of considerable guarantees that are unfolding from the principles above, such as technical defense, right to reaction, right to produce evidence, right to silence, right to equality of parties, right of recourse and review , among others. The methodological procedure adopted for the development of the work is the bibliographical research, seeking the analysis of the Constitution of the Federative Republic of Brazil and the constitutional and administrative principles.

Keywords: Disciplinary administrative process. Disciplinary regime. Wide defense. Contradictory.

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INTRODUÇÃO

A finalidade deste artigo é tratar a aplicação e conteúdos dos princípios

constitucionais da ampla defesa e do contraditório no processo administrativo

disciplinar, que estão estabelecidos no artigo 5°, inciso LV da Constituição Federal

de 1988.

O princípio do contraditório e da ampla é considerado postulado clássico do

direito processual legal. Trata-se de uma garantia justamente porque serve de

instrumento para assegurar outros direitos, ao passo que se revela também como

um direito fundamental ao processo. Esse direito ao processo alcança não apenas

os processos judiciais, mas ainda os processos administrativos e legislativos

configurando uma verdadeira garantia do cidadão em face do poder estatal.

O processo administrativo visa apurar e julgar os atos ilícitos ocorridos dentro

da administração pública e a sua natureza, em razão da matéria a ser julgada, pode

ser ou não de grande complexidade. No processo deve-se demonstrar que somente

haverá segurança jurídica para o investigado ou indiciado, se a Administração

Pública, no exercício de seu poder disciplinar, respeitar as leis que regulam a

apuração das infrações administrativas, concretizando, desta forma, um controle de

abusos.

Desta forma, devem ser garantidos inúmeros postulados quer constitucionais

quer infralegais, que decorrem dos citados princípios da ampla defesa e do

contraditório, a exemplo: defesa técnica, direito à reação, direito de produzir provas,

direito ao silêncio, direito à igualdade das partes, direito de recurso e revisão, entre

outros.

A pesquisa utilizará o método de levantamento bibliográfico e documental, em

livros, artigos científicos disponibilizados em periódicos e na internet, bem como na

legislação e jurisprudência, com enfoque exploratório e análise qualitativa.

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1 REGIME DISCIPLINAR

A Lei nº. 8.112/90 (BRASIL, 1990) define como base do regime disciplinar

aplicável aos servidores públicos federal, deveres, proibições cujo desatendimento

enseja a instauração de processo disciplinar para apuração de infrações funcionais.

(MAZZA, 2012, p. 471).

A infração disciplinar é toda omissão ou ação do funcionário capaz de

comprometer a dignidade e o decoro da função pública, prejudicar a eficácia do

serviço ou causar dano à Administração Pública. Com a prática da infração, enseja a

aplicação de sanções disciplinares, configurando a responsabilidade dos servidores

públicos no âmbito administrativo.

Diogenes Gasparini (2012, p. 290) ensina que os estatutos dos servidores,

nas diversas esferas de governo, impõem uma série de deveres como de:

“observância necessária ao satisfatório exercício dos cargos e ao normal

funcionamento dos serviços dados à cura da Administração Pública direta,

autárquica e fundacional e destinados aos administrados”.

O art. 116 da Lei nº. 8.112/90 (BRASIL, 1990) enumera os deveres dos

servidores públicos da União e estão ligados a assiduidade, pontualidade, discrição,

urbanidade, lealdade, obediência, zelo e boa conduta. Já as proibições foram

elencadas no art. 117 do mesmo diploma.

1.1 Responsabilidades dos agentes públicos

Os servidores públicos estão sujeitos a três tipos de responsabilidade, ou

seja, a civil, a penal e a administrativa, que decorrem do exercício de cargo,

emprego ou função. (DI PIETRO, 2015, p. 749). A independência das três instâncias

vem demostrada no art. 125 da Lei nº 8.112/90. (BRASIL, 1990).

A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do artigo 186 do

Código Civil (BRASIL, 2002), que consagra a regra, aceita universalmente, segundo

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a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a reparar. (DI PIETRO,

2015, p. 752).

A responsabilidade penal é relativa ao cometimento de crimes e

contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade. Em razão dela, o servidor

sofrerá sanções de natureza penal, a exemplo das penas de detenção ou reclusão

(DEUS, 2016, p. 338).

O servidor responderá administrativamente pelos atos ilícitos definidos na

legislação, que apresentam os mesmos elementos básicos do ato ilícito civil: ação

ou omissão contraria à lei, culpa ou dolo e dano. (DI PIETRO, 2015, p. 754).

A propósito, Deus (2016, p. 338) ensina que:

A responsabilidade administrativa resulta do cometimento de ilícitos administrativos definidos no Estatuto. A responsabilização administrativa resulta na aplicação das sanções previstas no estatuto (advertência, suspensão, demissão etc.).

Os meios de apuração das infrações administrativas, segundo Di Pietro

(2015, p. 754) estão previstos nas leis estatutárias, sendo os sumários,

compreendendo a verdade sabida, a sindicância e o processo administrativo

disciplinar, impropriamente denominado de inquérito administrativo. A propósito,

ensina Gasparini (2012, p. 301).

A apuração da infração é feita pela própria entidade que está ligado o acusado, em processo administrativo dirigido por uma comissão constituída por servidores estáveis e, no mínimo, da mesma hierarquia do acusado. Encerrando o processo com o relatório, a comissão remete o expediente à autoridade competente para aplicar, se o caso, a pena.

A seguir serão estudados os princípios constitucionais da ampla defesa e do

contraditório, como garantias que devem ser observadas no processo administrativo

disciplinar.

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2 O DIREITO DE AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

A ampla defesa e o contraditório tratam-se de princípios constitucionais que

foram amplamente defendidos pela jurisprudência e doutrina já vigentes nas outras

constituições anteriores a de 1988. (DI PIETRO, 2015, p. 774).

Os princípios em tela estão previstos na Constituição Federal no artigo 5º, LV.

(PESTANA, 2014, p. 217). Di Pietro (2015, p.774) ensina que na Lei nº 9.784/99, “os

princípios da ampla defesa e do contraditório estão mencionados no artigo 2º, entre

os princípios a que se sujeita a Administração Pública”.

Nas palavras de Mattos (2010, p. 85) o direito da ampla defesa e do

contraditório é:

de curial importância para o âmbito disciplinar, em decorrência de que foi consagrada a participação efetiva do servidor acusado em todas as fases do processo administrativo disciplinar, que deixou de ser arbitrário, para ser mais democrático, com o término da verdade material, para dar lugar a verdade real, além do princípio da transparência.

Carvalho Filho (2015, p.1013) ensina que “o contraditório é natural corolário

da ampla defesa. Esta, sim, é que constitui o princípio fundamental e inarredável”.

Segundo Reinaldo Couto (2014, p. 86) o contraditório é de importância

tamanha nos processos judicial e administrativo:

representa a necessidade de ciência dos atos judiciais ou administrativos e a possibilidade de apresentação de argumentos contrários, a fim de que seja formado julgamento entre a tese e a antítese, representando um diálogo, anterior à decisão, entre as partes ao invés do monólogo visto em processos inquisitivos.

Os dois princípios representam a possibilidade que se abre aos litigantes, de

deduzir os motivos jurídicos e as razões, no âmbito da Administração Publica e não

só no domínio do processo judiciário. (PESTANA, 2014, p. 217).

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2.1 A ampla defesa

A definição da ampla defesa está ligada a assegurar à pessoa, que esta em

processo administrativo ou judicial, a utilizar os meios de prova, dos recursos e dos

instrumentos necessários para sua defesa perante a Administração e o Judiciário.

(MAZZA, 2012, p. 131).

É reconhecido o direito da parte rebater acusações ou interpretações com a

finalidade de evitar ou diminuir sanções, bem como preservar os interesses e os

direitos. (OLIVEIRA, 2017, p. 477).

A ampla defesa é aplicável em qualquer tipo de processo que envolva

situação conflituosa ou poder do Estado sobre as pessoas jurídicas ou físicas. (DI

PIETRO, 2015, p. 774).

Segundo Porta (2003, p. 125) a ampla defesa “está intimamente ligada ao

princípio do contraditório, pois é desse princípio que a ampla defesa vai brotar e, por

sua vez, é da ampla defesa que irá garantir o contraditório”.

Em regra, “a ampla defesa deve ser oportunizada antes da formulação da

decisão administrativa, salvo situações excepcionais urgentes nas quais a defesa

pode ser postergada para momento posterior”. (OLIVEIRA, 2017, p. 477).

2.2 Definição de contraditório

O princípio do contraditório define-se como o direito das partes, de ser

informadas e ouvidas sobre os acontecimentos dos fatos e através de

argumentações, documentações relacionados ao processo administrativo disciplinar,

sendo imposto o dever de motivar as decisões administrativas. (CARVALHO FILHO,

2017, p. 477).

Conforme Moreira Neto (2014, p. 163), o contraditório é “como um

instrumento específico voltado ao mais amplo resguardo, não só dos direitos, como

da própria dignidade do ser humano”.

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São garantias do contraditório:

a) tenha conhecimento com a devida antecipação de lugar, tempo e objeto de debate;b) tenha efetiva possibilidade de preparar-se para a intervenção;c) e que tenha a efetiva possibilidade de intervir. (Roza, 2004, p. 103)

Não haverá acusação por parte da Administração Pública sem que o servidor

tenha suas garantias de se defender do que lhe foi acusado. O contraditório é a

reação da defesa perante a acusação que exterioriza as razões e os fundamentos

necessários a comprovar a vulnerabilidade ou a improcedência do que está centrado

no processo administrativo disciplinar. (MATTOS, 2010, p. 87).

A seguir serão tratados de alguns desdobramentos dos princípios da ampla

defesa e do contraditório que devem ser observados no processo administrativo

disciplinar.

2.3 Direito de produzir provas

O interessado poderá demostrar o aspecto e relevância das alegações

confirmadas em suas manifestações. As provas são necessárias, conforme as

afirmações fundamentadas na defesa. (PORTA, 2003, p. 127).

O artigo 155 da Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990) deixa claro no processo

disciplinar, que serão promovidas a “tomada de depoimentos, acareações,

investigações e diligências cabíveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo,

quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidação

dos fatos”.

A prova tem como finalidade de demostrar os fatos que passaram como

narrados. As provas vão servir para solucionar o problema. A produção de provas

ocorre de várias maneiras como, por exemplo, depoimentos das partes, juntadas de

documento, perícias, oitivas de testemunhas. (PADILHA, 2016).

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2.4 Oportunidade de reação

O direito a reação é uma garantia do contraditório no processo administrativo

disciplinar. (PORTA, 2003, p. 122). Para que as pessoas interessadas possam reagir

no processo administrativo disciplinar, é preciso que exista ato administrativo

devidamente motivado. (PORTA, 2003, p. 122).

A oportunidade de reação será vista com o mesmo fundamento do direito da

motivação. (PORTA, 2003, p. 123).

2.5 Defesa técnica

A defesa técnica surge do princípio da ampla defesa. (YAROCHEWSKY,

2015). O direito a ampla defesa vai englobar tanto a defesa técnica exercida pelo

advogado ou a autodefesa do particular. A Administração deve dar a oportunidade

do acusado se defender, sob pena de ser anulado o processo. (OLIVEIRA, 2017, p.

489).

Trata-se a defesa técnica de um direito que é indisponível e irrenunciável.

(YAROCHEWSKY, 2015).

Com a assistência de um advogado, o acusado terá a certeza que os seus

direitos serão respeitados. O artigo 133 da Constituição Federal (BRASIL, 1988)

prevê a importância do advogado, já que “é indispensável à administração da justiça,

sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites

da lei”.

Segundo Santos (2015):

essa garantia oferecida pelo Estado, em nome do contraditório e da ampla defesa, deve proporcionar ao acusado em geral condições de se defender daquilo que lhe é imputado. Necessita-se, portanto, de alguém que lhe promova a defesa técnica. Sendo assim, a defesa técnica não deve ser vista como mera formalidade, e sim, defesa efetiva e ampla.

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O Estado precisa proporcionar tal espécie de defesa, permitindo que a pessoa

que foi acusada receba a devida assistência jurídica e todas as garantias

constitucionais no curso do processo. (SANTOS, 2013).

A administração pública é obrigada indicar advogado dativo para o servidor.

No entanto, a Súmula Vinculante nº 5 do STF proclama que "a falta de defesa

técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a

Constituição”.

Essa súmula vem suscitando certa polêmica, o que ensejou a OAB (Ordem

dos Advogados do Brasil) fazer a proposta para ser cancelada, porque não é

possível que aceite um leigo que não conhece o processo em sua complexidade,

possa ser encarregado de mexer com assuntos tão complicados de modo a

promover um trabalho que seja minimamente eficiente e à altura dos postulados

constitucionais. Isso que dizer que uma pessoa que não tem conhecimento jurídico

não saberá se defender sozinha. (CARNEIRO, 2016).

Pela falta de defesa técnica do advogado, o servidor poderá ter um processo

administrativo disciplinar mal conduzido, e isso poderá gerar complicações e

consequências desastrosas na sua carreira. O servidor sancionado terá apontado

em seu histórico funcional tal reprimenda, podendo ocasionar grande desvantagem

sobre outros servidores da mesma função no quesito de promoção ou mesmo de ter

a perda de seu cargo. (PIUCO; PIZZOLOTTO; SILVA; CEZIMBRA, 2008).

O Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal disse em certa

oportunidade que a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo

disciplinar; “ofende, vulnera, lesiona, transgride a Constituição da Republica”.

(CARNEIRO, 2016).

2.6 Direito ao silêncio

O direito ao silêncio é inserido no princípio da ampla defesa, significando que

o interessado pode permanecer em silêncio perante o processo administrativo.

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Permanecendo calado, a sua postura não gerara prejuízo a sua defesa. (PORTA,

2003, p. 128). Este direito decorre do disposto no art. 5º, inciso LXIII da Constituição

Federal. (BRASIL, 1988).

A propósito, já proclamou Supremo Tribunal Federal:

O exercício do direito ao silêncio, que se revela insuscetível de qualquer censura policial e/ou judicial, não pode ser desrespeitado nem desconsiderado pelos órgãos e agentes da persecução penal, porque a prática concreta dessa prerrogativa constitucional - além de não importar em confissão - jamais poderá ser interpretada em prejuízo da defesa. (STF, HC 99289/RS, Rel. Min. Celso de Mello, j. 23/06/2009).

Quando o réu usa o direito ao silêncio, não será prejudicado, pois é o órgão

da acusação que tem o dever de mostrar e provar os ilícitos que o mesmo está

sendo acusado. (PORTA, 2003, p. 128).

2.7 Direito a recurso e à revisão

O recurso administrativo consiste na provocação ao reexame de um caso, na

esfera administrativa, perante a mesma autoridade ou outra de superior hierarquia.

O recurso no processo administrativo esta disposto na lei nº. 9.784/99

(BRASIL, 1999), arts. 56 a 65. No âmbito do Estatuto dos Servidores Públicos Civis

da União, a revisão do processo administrativo disciplinar está prevista nos arts. 174

a 182 da Lei nº. 8.112/90. (BRASIL, 1990).

2.8 O juiz natural

O princípio em questão vai buscar evitar os chamados tribunais de exceção.

Estes tribunais são aqueles que não seguem a ideia principal do texto constitucional,

ou são criados à margem da lei. (VIERA, 2015).

Relata o jurista Barcellar Filho (2013, p.395) que:

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a garantia do juiz competente constitui-se, nesta primeira fase, sinônimo de liberdade civil, para mais tarde ser compreendida como garantia processual. O princípio está afirmado na Constituição de 1988 no artigo 5º,inciso XXXVII- “não haverá juízo ou tribunal de exceção”- e LIII- “ninguém será preso processado nem sentenciado senão pela autoridade competente.

Segundo Gonçalves (2015):

com efeito, denota-se a grande importância que este princípio representa na esfera jurídica, entendendo-se assim, a preocupação dispensada pelos legisladores ao inserirem na constituição garantias que representem a imparcialidade, a igualdade, a objetividade do julgamento, o limite do poder estatal, e, por conseguinte o direito de cada cidadão ser julgado coberto pelo manto da justiça, procedendo como um princípio – garantia, o qual deve permear em todos os processos.

No processo administrativo disciplinar, o principio do juiz natural atingirá os

agentes responsáveis pelo processo e pela decisão. (VIERA, 2015).

Neste particular, leciona Regniel (2017) que:

fica evidente a amplitude do princípio do juiz natural, que para além de uma garantia inerente ao cidadão no processo administrativo disciplinar, é também um instrumento de concretização da ampla defesa e do contraditório.

2.9 Acesso aos elementos do processo

Depreende-se do princípio em tela, que a pessoa interessada tem o direito de

que possa ficar sabendo o que está acontecendo em relação a ele em face de uma

postura administrativa estatal, imprescindível que seja garantido o acesso, ou do seu

representante de obter o conhecimento do processo. (PORTA, 2003).

Segundo Porta (2003. p. 120) o artigo 3º da lei nº 9.784/99 (BRASIL, 1999)

expressamente assegura ao interessado o direito de “ter ciência da tramitação dos

processos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias

de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas”.

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2.10 O administrador imparcial e a igualdade entre as partes

Importante postulado a ser observado dentro do processo administrativo

disciplinar, o doutrinador Marco Porta (2003, p. 118) ensina:

apesar de a Administração ser parcial nas relações com os administrados, administrado ou interessado, quando o assunto diz a respeito a processo administrativo essa parcialidade se transforma em imparcialidade por força do ordenamento jurídico pátrio, que impõe à Administração a obrigação de assim proceder. Por isso, ao dirigir o processo administrativo, ela deve garantir a igualdade entre as partes, ainda que ela seja uma delas.

A igualdade quer dizer que todos são iguais perante a lei, não importa se a

pessoa é física ou jurídica, a regra vale para todos, conforme mostra o artigo 5º da

Constituição Federal. (PESTANA, 2014, p. 181).

Menciona Fernandes (2009) que “a administração não pode estabelecer

nenhum privilegio ou discriminação, devendo dar o mesmo tratamento a todas as

pessoas da comunidade”.

CONCLUSÃO

Buscou-se no presente artigo, tratar das garantias que devem ser observadas

no transcorrer dos processos administrativos disciplinares, decorrentes da aplicação

dos sagrados princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

O assunto desenvolvido tem uma grande importância na prática,

considerando a grande quantidade de agentes públicos existente em nosso país e

que podem estar sujeitos aos efeitos maléficos de um processo disciplinar.

O processo administrativo disciplinar será usado para punir ou para investigar,

o agente público que cometeu algum um ilícito disciplinar. Portanto, o estudo das

garantias que socorrem tais agentes é de suma importância para que abusos não

sejam cometidos.

O princípio da ampla defesa aplicado no processo administrativo disciplinar, é

compreendido de forma conjugada com o princípio do contraditório desdobrando-se

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no estabelecimento da oportunidade de defesa que deve ser prévia a toda decisão

capaz de influir no conhecimento do julgador, sendo também verificado na exigência

de defesa técnica; no direito à instrução probatória que, se de um lado, impõe à

administração a obrigação de provar as suas alegações, de outro lado assegura ao

servidor a possibilidade de produção probatória compatível; na previsão de recursos

administrativos, garantido o duplo grau de exame do processo; no direito ao silêncio;

na igualdade entre as partes e entre outras previsões garantistas, o direito de

acesso aos elementos do processo.

Concluindo-que na analise da ampla defesa e do contraditório como princípios

fundamentais do direito constitucional, se traduz em algo da maior importância para

sua aplicação. Por isso é que a cada dia se torna mais frequente e fascinante o

estudo em questão pelos juristas, visando sempre que se descubram novos setores

da ciência jurídica onde sua temática deve ficar profundas raízes.

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