Book Apostila 03 - Gestão Cultural relacionadas às temáticas de planejamento e gestão pública...

CAPA LIVRO

Curso de Extensão e Aperfeiçoamento emGestão Cultural

Gestão CulturalEixo III

Material Didático

Elaboração do ConteúdoCátia LubamboFrancisco Humberto Cunha FilhoSelma SantiagoSuzane Christine Luz Fernandes

RevisãoAna Lygia Almeida CunhaSuzane Christine Luz Fernandes

Capa, Projeto Gráfico e Editoração EletrônicaCaio Arapiraca

Assistente EditorialJulia Rodrigues

Conselho EditorialJosé Miguel Martins Veloso(presidente) Maria Cristina Ataíde Lobato Selma Dias Leite

Diretora da EditAedi:Cristina Lucia Dias Vaz

Copyright © 2014 Editora EditAediTodos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro poderá ser repro-

duzida, por qualquer processo, sem a permissão expressa dos editores.

Editora EditAediRua Augusto Corrêa, 01 - Guamá. 66075-110 - Belém - PA - BrasilFones: (91) 3201-7613/ 3201-7834Email: [email protected]

Belém-Pa2014

editAediAssessoria de Educação a Distância UFPA

Curso de Extensão e Aperfeiçoamento emGestão Cultural

Gestão CulturalEixo III

Cade

rno

3

Ministério da CulturaUniversidade Federal do ParáPró-Reitoria de ExtensãoDiretoria de Apoio CulturalAssessoria de Educação a DistânciaInstituto de Letras e ComunicaçãoNúcleo de Altos Estudos AmazônicosFundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa

PresidenteDilma Vana Rousseff

Ministra da CulturaMarta Suplicy

Universidade Federal do Pará - ReitorCarlos Edilson de Almeida Maneschy

Universidade Federal do Pará - Vice-ReitorHorácio Schneider

Pró-Reitor de ExtensãoFernando Arthur Freitas Neves

Fundação de Amparo e Desenvolvimento da PesquisaSinfronio Brito Moraes

Assessoria de Educação a DistânciaJosé Miguel Veloso

Instituto de Letras e ComunicaçãoOtacílio Amaral Filho

Núcleo de Altos Estudos AmazônicosFábio Carlos da Silva

Créditos Técnicos

Coordenação Geral Fernando Arthur Freitas Neves

Coordenação ExecutivaVânia Helena da Silva Nogueira

Coordenação de TutoriaAna Lygia Almeida Cunha

Coordenação Pedagógica em EaDSuzane Christine Luz Fernandes

Coordenação em Tecnologia da ComputaçãoSilvério Sirotheau Corrêa Neto

Legislação e instrumentos jurídicos no âmbito da

cultura

Princípios e modelos de

gestão públicaExecução financeira e orçamentária

Informações e indicadores

culturais

Gestão estratégica da

cultura

Ferramentas e práticas de

gestão

Modelos articulados

público-pricado

Gestão compartilhada e autogestãoGestão Cultural

Este livro é parte integrante do material didático-pedagógico do Curso de Extensão e Aperfeiçoamento em Gestão Cultural, promovido pelo Ministério da Cultura (MinC), realizado pela Pró-Reitoria de Extensão da Universidade Federal do Pará em parceria com a Assessoria de Educação a Distância o Instituto de Letras e Comunicação e o Núcleo de Altos Estudos Amazônicos e gerenciado financeiramen-te pela Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa.

Desenvolvido na forma semipresencial, integrando ações educativas presen-ciais e a distância, o Curso objetiva a formação de gestores e conselheiros em Cultu-ra, tendo como um dos seus pressupostos norteadores a conceituação abrangente de cultura como expressão simbólica, direito de cidadania e como vetor de desen-volvimento. Propõe uma trajetória a ser construída e referenciada pelas instituições e agentes envolvidos, em prol de ações e de políticas de cultura que causem impac-to no desenvolvimento local, em bases sustentáveis.

Apresentação

Nesta etapa do nosso estudo, realizado a distância, que compreende o Eixo Temático 3, correspondente ao Módulo IV do Curso de Extensão e Aperfeiçoamento em Gestão Cultural, que tratará assuntos referentes a Gestão Cultural. Este eixo tem como premissa apresentar os conceitos e os instrumentos específicos da área cultural com relação à gestão pública e sua aplicabilidade em organizações culturais do setor, os quais constituirão os conteúdos das temáticas das oito aulas elaboradas para este módulo, que indicam leituras complementares e questões para reflexões e debates, nos seguintes assuntos:

• Princípios e modelos de gestão pública – Busca-se promover reflexões sobre os principais aspectos conceituais e teóricos da análise de políticas públicas, propi-ciando uma visão integrada de suas dimensões, a partir do questionamento, o que se toma por política e por política pública?• Gestão compartilhada e autogestão – Abordam-se questões que forneçam base para a discussão sobre gestão compartilhada e autogestão. Ao longo do estudo do conteúdo são apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados por algumas informações empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indicação de leituras complementares.• Modelos de articulação público-privada – Suscitam-se reflexões sobre ques-tões centrais que fundamentem a discussão sobre parceria púbico-privada no seg-mento da cultura. Serão apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados por algumas informações empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indi-cação de textos para leitura complementar.• Gestão estratégica da cultura - Planejamento – Realizam-se reflexões sobre as diversas possibilidades de gestão estratégica para a cultura, a partir do reconhe-cimento da criatividade no gerenciamento de programas, projetos e equipamentos

culturais, observando diversas experiências contemporâneas nas áreas da gestão cultural pública e privada.• Ferramentas e práticas de gestão – Proporciona-se subsídios conceituais e ope-racionais atualizados quanto ao uso das ferramentas e à práxis da gestão direciona-da à área da cultura, de forma a capacitar os gestores culturais para tomar decisões, executar políticas, planos, programas, projetos e ações culturais, em função da ins-titucionalização da cultura como setor produtivo e da implementação das políticas públicas para o setor.• Informação e indicadores culturais – Analisam-se critérios e parâmetros refe-renciais acerca da produção, coleta e registro de informações específicos do setor cultural que estejam disponíveis para consulta e que possam ser tratados como indicadores de avaliação de políticas culturais, de programas e de projetos.• Direitos culturais no Brasil – Compreende o que o direito brasileiro entende por cultura e por Direitos Culturais, estabelecendo diferença entre direitos e garan-tias culturais, distinguindo, assim, de outros conceitos que com eles são confundi-dos.• Execução orçamentária e Financeira – Proporcionam-se subsídios conceituais e operacionais atualizados quanto aos processos relacionados ao sistema de pla-nejamento orçamentário brasileiro e à gestão financeira e orçamentária do setor público.

Desejamos a todos uma boa leitura e participação em nossas discussões e que os conteúdos apresentados abram novas perspectivas de ação junto às práticas culturais em que estão inseridos.

Bom Curso!

A coordenação

Os Autores

Cátia Wanderley Lubanbo

Sou pesquisadora titular da Fundação Joaquim Nabuco, localizada no Recife, e nesses últimos 25 anos tenho me movido pelo princípio de que a conjugação en-tre pesquisa e formação constitui dinâmica imprescindível à geração e à propagação de conhecimento.

Especificamente afinada com o tema do eixo de que faz parte este material didático, apresento-me como docente permanente do Mestrado em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste da Universidade Federal de Pernambuco, com atuação na área de Políticas Públicas e ênfase em Estudos do Poder Local. Desenvol-vi, no âmbito do pós-doutorado recente, na Fundação Getúlio Vargas-SP, pesquisa sobre Gestão Territorial. Atualmente, atuo como Responsável Estadual para a pes-quisa Governança Metropolitana da PROREDES/IPEA.

Francisco Humberto Cunha Filho

Sou o Professor Humberto Cunha e minha formação acadêmica é no campo do Direito: meu bacharelado foi na Universidade de Fortaleza – UNIFOR (onde sou professor, atualmente), meu mestrado na Universidade Federal do Ceará - UFC e meu doutorado na Universidade Federal de Pernambuco - UFPE. Desde 1995 que investigo a relação entre direito e cultura. Também tenho alguma experiência como gestor cultural, pois já fui Secretário de Cultura de Guaramiranga e Conselheiro de Cultura no Estado do Ceará.

Selma Maria Santiago Lima

Sou gestora cultural, atriz, diretora, dramaturga e professora da área de Ges-tão Cultural. Possuo os títulos de bacharel em Sociologia, mestre em Gestão Cultu-ral pela Universidade de Barcelona e especialista em Gestão de Produtos e Serviços Culturais pela Universidade Estadual do Ceará. Sou professora de Gestão Cultural, convidada, da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, do SENAC/DF e da Univer-sidade Federal do Pará. Para o Ministério da Cultura, atuei enquanto coordenadora de Formação em Economia Criativa e da Ação Microprojetos Mais Cultura. Fui con-sultora da UNESCO para apresentação de metodologia de identificação de Polos Criativos. No Estado do Ceará, coordenei a área de Formação em Gestão Cultural do Instituto Dragão do Mar e a área de Programação e Formação em Teatro do Cen-tro Dragão do Mar de Arte e Cultura. Fui assessora especial da Secretaria de Cultura de Fortaleza e, na Secretaria de Cultura do Estado do Ceará, coordenei a implanta-ção do Projeto Cultura em Movimento – Secult Itinerante – e o Projeto Secult nos Bairros. Atuou ainda enquanto pesquisadora e professora convidada de diversas instituições do terceiro setor e de iniciativas públicas em municípios cearenses.

Suzane Christine Luz Fernandes

Sou graduada em Economia e mestre em Gestão e Desenvolvimento Regio-nal e especialização em Planejamento e Gestão da Educação Fundamental, em In-formática na Educação e em Mídias na Educação. Desenvolvo atividades técnicas e docentes (formação inicial e continuada, na modalidade presencial e a distância) relacionadas às temáticas de planejamento e gestão pública em elaboração de pro-jetos e captação de recursos, avaliação de programas e projetos, e em tecnologia de informação e comunicação na educação. Sou técnica da Secretaria de Educação (SEDUC) do Estado do Pará e estou cedida desde 2007 à Universidade Federal do Pará, onde desempenho atividades técnico-pedagógicas na Assessoria de Educação a Distância (AEDI) com ênfase na ação avaliativa dos cursos ofertados a distância.

A experiencia profissional vivenciada na Assessoria de Planejamento (AS-PLAN) da SEDUC possibilitou o desenvolvimento de habilidades na área de elabo-ração de projetos para captação de recursos; programação e orçamento público; e produção de diagnósticos educacional. Ainda na SEDUC, integrei a equipe de implantação do Núcleo de Tecnologia Educacional (NTE) Belém, pelo Programa Nacional de Informática na Educação (ProInfo) e fui gestora da Coordenadoria de

Tecnologia Aplicada à Educação (CTAE), respondendo pelas ações dos Programas TV Escola, Salto para o Futuro, Proinfo e Mídias na Educação desenvolvidos em parceria com o Governo Federal.

Há um tempo em que é preciso abandonar as roupas usadas ...Que já têm a forma do nosso corpo ...

E esquecer os nossos caminhos que nos levam sempre aos mesmos lugares ...É o tempo da travessia ...

E se não ousarmos fazê-la ...Teremos ficado ... para sempre ...

À margem de nós mesmos...

(Fernando Pessoa)

Agradecimentos

Primeiramente a Deus, por ser essencial as nossas vidas, autor dos nossos destinos, nosso guia, sempre presente na hora das tomadas de decisões.

Agradecemos a todos que estiveram presente nessa trajetória acadêmica:Ao Prof. Fernando Arhtur de Freitas Neves, que acreditou e confiou na equi-

pe da DAC –PROEX.Ao Professor José Marcio Barros e equipe que foram responsáveis pela con-

cepção do curso junto ao MINC.A Profª Angela Andrade que tecnicamente contribuiu decisivamente na etapa

inicial de articulação e aprovação da proposta formativa no MINC.A Professora Jane Sampaio que colaborou na elaboração da proposta peda-

gógica e Nalva Saba na área administrativa na UFPA.E a todos que contribuíram para a realização deste projeto de formação do

Curso de Extensão e Aperfeiçoamento em Gestão Cultural: Equipe de Professores, orientadores, coordenadores, palestrantes, tutores, suporte técnicos e administra-tivos.

E em especial aos professores e técnicos respectivamente : Ana Lygia , Su-zane Fernandes , Cincinato Marques , Josimar , Paulo Paixão, Leonardo Coelho de Souza , Selma Santiago , Ivaize Rodrigues , Denise , Maria José , Silvério Sirotheau, Francinaldo Rocha e a bolsista Josilane Moreira que contribuíram com a realização acadêmica e administrativa.

Ao Minc Nacional e Minc Regional que estiveram presentes acompanhando , propondo e contribuindo para uma melhor realização.

E aos e órgãos internos da UFPA (PROEX, , AEDI, NAEA,ILC, ICED e Fadesp).

A Coordenação

Sumário

Aula 1 23Princípios e modelos de gestão pública

Aula 2 27Gestão compartilhada e autogestão

Aula 3 39Modelos de articulação público-privada

Aula 4 49Gestão estratégica da cultura - Planejamento

Aula 5 65Ferramentas e práticas de gestão

Aula 6 91Informação e indicadores culturais

Aula 7 121Legislação e Direito Cultural - Organização de instituições culturais

Aula 8 135Execução orçamentária e Financeira.

Aula 1

Princípios e Modelos de Gestão PúblicaCátia Wanderley Lubambo

Objetivos

Nossa Aula 1 tem como objetivo promover reflexões sobre os principais aspectos conceituais e teóricos da análise de políticas públicas, propiciando uma visão integrada de suas dimensões. Nessa perspectiva, a primeira questão que se coloca é o que se toma por política e por política pública?

Vamos dar início a nosso trabalho refletindo sobre o significado que assu-mem alguns termos muito utilizados na área de atuação do gestor cultural: política, política pública, bem público e bem privado. Tal reflexão será útil para alcançarmos uma compreensão adequada da gestão pública, que é o objeto de nosso trabalho nesta primeira aula.

Podemos dizer que a palavra política, numa acepção ampla, refere-se à re-solução pacífica de conflitos. Mas a ideia de conflito pressupõe uma diversidade de disputas e constitui um conjunto de relações de convivência que se destinam à superação de eventuais conflitos. É justamente aí que se torna necessária a ação o Estado.

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O que quero dizer é que o estudo da formulação e da implementação de políticas públicas corresponde à análise do Estado em ação, ou seja, do Estado não como categoria abstrata, mas como um ator (ou um conjunto de atores) que produz políticas públicas.

Mais amplamente, então, podemos dizer que o termo política pública pode ser definido como o Estado em ação.

Por outro lado, numa acepção mais restrita, a política pública refere-se ao conjunto de decisões e ações postas em prática pelo Estado, relativas à alocação (distribuição) de bens ou valores nos diversos setores. As ações são estrategicamen-te selecionadas de forma a viabilizar a implementação das decisões tomadas.

Pois bem, a dimensão pública da política vem a ser dada pelo seu caráter imperativo (autoridade do poder público) e pela característica não rival do bem ofertado: ser público.

O que chamamos de bens públicos (RUA, 1999) são considerados aqueles cujo consumo não pode ser individualizado pela impossibilidade intrínseca de se excluírem outros atores não-participantes da troca ou do acesso a seus benefícios. Dessa forma, o consumo deste tipo de bem é de natureza não rival, uma vez que o consumo do bem por um consumidor não diminui o quantum que, potencialmen-te, outros podem consumir (por exemplo, a saúde pública, a segurança nacional, etc.).

Os bens privados, diferentemente, são aqueles cujo consumo pode ser indi-vidualizado por meio das opções e escolhas do consumidor, ou seja, o consumidor revela, individualmente, suas preferências de consumo na busca de sua satisfação no mercado. Nesse caso, o consumo é rival e a exclusão de outros consumidores pode ser realizada.

Após apresentar esses conceitos, cuja revisão considero importante neste iní-cio de nosso estudo, lanço um questionamento para reflexão e discussão no fórum de nosso ambiente na plataforma Moodle:

Tratar o conceito de público-alvo para uma política de atendimento priori-tário no âmbito de uma ação pública seria comprometer a noção de bem público?

Mas, afinal, o que se entende por gestão pública?

Proponho, a partir deste ponto, uma reflexão para se identificar fatores expli-cativos centrais que podem ser associados ao desempenho dos governos.

As diferenças encontradas entre governos distintos no que diz respeito ao

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Aula 1 - Princípios e Modelos de Gestão Pública

desempenho da gestão pública estão definidas por fatores específicos, alguns deles bastante conhecidos e outros que ainda se procura desvendar. Isso revela não só a variedade de contextos históricos locais, como também a diversidade de arran-jos institucionais e políticos que o Estado e a sociedade vêm construindo. Alguns estudos indicam que fatores estruturais como o desempenho fiscal dos governos determinam a possibilidade maior ou menor de sucesso de um governo local. Ou-tros trabalhos apresentam fatores associados diretamente ao nível e à natureza das demandas e à consequente forma de provisão social como sendo fundamentais ao bom desempenho (ou não) da gestão. Outros estudos ainda sugerem que as inves-tigações prossigam na perspectiva das efetivas condições político-institucionais da implementação das políticas públicas nos diferentes níveis da federação. A implan-tação do próprio Sistema Nacional de Cultura, que propõe a articulação das três esferas governamentais e a sociedade civil, é um caso bem ilustrativo dos ditames daquelas condições referidas.

Diante da evidência de tantos fatores distintos que parecem importar para o desempenho da gestão pública, propõem-se metodologicamente as seguintes ques-tões:

- Existe uma correlação entre os atributos da gestão e o resultado do seu desempenho?

- Que atributos seriam estes?- Quais destes atributos teriam uma maior “determinância” no resultado da

gestão?

Essas questões funcionarão como guia na leitura do artigo cuja referência apresento abaixo e que indico para a complementação do que tratamos nesta aula. O texto consta em nosso ambiente no Moodle como leitura complementar.

LUBAMBO, Cátia W. (2006). Desempenho da Gestão Pública: que variáveis compõem a aprovação popular em pequenos municípios? Sociologias (UFRGS), v.08, p.86 - 125.

Se você já leu o artigo indicado para leitura complementar, já percebeu que é evidente a multiplicidade de modelos de gestão pública que se apresentam, em função da presença ou não de fatores de diversas naturezas. Com base nesse pressuposto, apresento, a seguir, um modelo simplificado de gestão (LUBAMBO

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e COELHO, 2005) que propõe uma organização das dinâmicas da esfera pública.

Neste ponto dos nossos estudos, proponho que sejamos capazes de apresen-tar uma definição de capacidade de gestão pública, tendo como base os principais agentes que se envolvem numa ação de política cultural. Comecemos pelo nível municipal, para depois ampliar nosso foco para a dimensão da unidade da federa-ção e, posteriormente, para o plano nacional.

Referências bibliográficas

LUBAMBO, Cátia W. (2006). Desempenho da Gestão Pública: que variáveis compõem a aprovação popular em pequenos municípios? Sociologias (UFRGS), v.08, p.86 - 125.

LUBAMBO, C. W.; COELHO, D. B. (2005). Atores Sociais e Estra-tégias de Participação no Programa Governo nos Municípios. Petrópo-lis: Vozes, v. 1. 152p.

RUA, Maria das Graças (1999). Análise de Políticas Públicas: con-ceitos básicos in Maria das Graças Rua e Maria Izabel Valladão de Car-valho (orgs). O estudo da política: estudos selecionados. Paralelo 15, pp. 231-261.

Sugestões de leitura

LÓPEZ, Jesus Mejías (2008). Estructuras y princípios de gestión del patrimônio cultural municipal. Gijón – Espanha: Ediciones Trea, p. 09 a 36.

SOUZA, Celina (2006). Políticas Públicas: uma revisão da literatura in Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16 jul/dez, pp.20-45.

Aula 2

Gestão compartilhada e autogestãoCátia Wanderley Lubambo

Objetivos

Na Aula 2, serão focalizadas as principais questões que lastreiam a discussão sobre gestão compartilhada e autogestão. Ao longo do estudo de seu conteúdos serão apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados por algumas informa-ções empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indicação de leituras complementares.

Partindo do conteúdo estudado na aula anterior, buscaremos, nesta Aula 2, aprofundar a discussão a respeito de um aspecto particular da administração das políticas públicas ou, retomando os conceitos anteriores, um aspecto específico do Estado em ação. A abordagem da gestão compartilhada e da autogestão encontra fundamento no debate conceitual e teórico de um conceito bastante usual da análi-se de políticas públicas. Trata-se do conceito de governança.

A compreensão do conceito de governança nos permitirá não apenas alcan-çar os fundamentos da gestão compartilhada e da autogestão, mas também enten-der a essência comum entre distintos modelos de organização no âmbito público. Não obstante, antes de adentrarmos na definição de governança, cabe fazer uma pequena análise preliminar das ideias de gestão compartilhada e de autogestão.

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Espera-se que, após essa breve reflexão, você, aluno, possa conhecer esses concei-tos inscritos na lógica mais ampla abarcada pelo conceito de governança e alguns outros conceitos complementares que auxiliarão sua compreensão.

A própria etimologia desses dois conceitos já nos permite diversas inferên-cias sobre seu significado. À primeira vista, a autogestão transmite uma ideia de independência e autossuficiência, podendo chegar quase ao isolamento. Num ou-tro extremo, a gestão compartilhada respalda uma imagem de interdependência, multidisciplinariedade e integração. Esses tipos de organização do espaço público parecem, portanto, representar dois extremos opostos de um mesmo espectro.

Entretanto, ao longo dessa aula, vamos nos concentrar no conceito de go-venança como elemento teórico unificante, que permite aliar essas duas formas distintas de gestão dentro da dinâmica mais ampla de organização pública, ou, para ser mais precisa, de governança pública. A forma como a ideia de governança alia a autonomia dos gestores e instituições (autogestão) às demandas complexas e mul-tidisciplinares da realidade contemporânea por meio da integração de serviços e informações (Gestão Compartilhada) é o tema desta aula.

Após essa pequena digressão, passemos ao nosso objeto de estudo. Em que consiste o conceito de governança?

São várias as acepções desse termo. Vejamos algumas delas:

• “Governança é a nova gestão pública ou gerencialismo.” (Kernaghan, Marsons and Borins, 2000)• “Governança é a estrutura das instituições políticas.” (National Research Council, 1999)• “Governança consiste em abordagens de governo mais orientadas ao mercado.” (Kettle 1993; Nye and Donahue, 2000)• “Governança é o desenvolvimento de capital social, da sociedade civil e de altos níveis de participação cidadã.” (Hirst, 2000; Kooiman, 2001; Soresen, 2004)• “Governança é cooperação interjurisdicional e gerenciamento de redes.” (Frede-rickson, 1999; O’Toole, 2003; Peters and Pierre, 1998) • “Governança é globalização e racionalização.” (Pierre, 2000)

Vemos que não precisamos sair do debate acadêmico para encontrar defini-ções distintas e muitas vezes opostas do conceito de governança. Esta imprecisão conceitual reflete não apenas a riqueza do debate em torno desse conceito, mas a atual imprecisão acerca do próprio papel do Estado e das formas de gestão de suas políticas. O conceito de governança pública se apoia em dois outros conceitos que vêm passando por mudanças cada vez mais intensas e nele se refletem tais mudan-

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Aula 2 - Gestão compartilhada e autogestão

ças. De um lado, a expansão (histórica e teórica) da democracia liberal promove

constantes abalos na estrutura de legitimidade do Estado (componente democráti-co), assim como constantes mudanças nas fronteiras da legitimidade de suas ações (componente liberal). No outro extremo, a constante evolução nas técnicas de ad-ministração e gestão de pessoas também têm se dado com impressionante rapidez, ambas potencializadas pelas ferramentas tecnológicas e pela evolução da psicologia comportamental.

Consequentemente, os diversos conceitos de governança expressam diver-sos posicionamentos acerca de cada um desses temas, gerando distintas consequ-ências para a gestão pública e, consequentemente, para a gestão cultural. A própria ideia da valorização da cultura e da sua gestão por parte do Estado advém de uma posição bastante específica do papel e das bases de legitimidade do Estado, que não é nada consensual. Entretanto, essa diversidade deve ser vista como riqueza e não confusão, para que possamos dela extrair o conceito de governança que subsidiará nossos estudos.

Em casos como este, em que o objeto de estudo é de difícil definição, é aconselhável começar por definir o que não pode ser chamado de governança, para então podermos tratar do seu conteúdo constitutivo. O termo governança estabe-lece nexos empíricos e conceituais com outros termos, dos quais, não obstante, é distinto. Uma confusão frequente se dá entre os seguintes conceitos:

Governo x Governança x Governabilidade

Enquanto o termo governo se refere à “estrutura e à função das instituições públicas”, a governabilidade consiste na “capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade” e a gover-nança pode ser definida como “a forma como o governo é operado”.

Para contarmos com uma visão mais ampla, podemos definir Governança como:

Governança, nesta perspectiva, seria a ação de incorporar a política nas discussões sobre o desenvolvimento, ultrapassando uma acepção cen-trada no governo, focada na eficiência obtida por meio de programas de ajustes, para chegar a uma acepção centrada na sociedade, na ideia e na mediação política entre sociedade civil, mercado e Estado, o que nos faz refletir sobre gover-nabilidade.

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A grande inovação que incorpora o conceito de governança é justamente o abandono de uma estrutura rígida do Estado e sua substituição por uma concepção flexível e adaptável do mesmo, de acordo com o contexto em que está inserido. Isso justifica que distintas concepções sejam harmonizadas dentro do mesmo con-ceito. Por exemplo, ao mesmo tempo em que a governança pública trabalha com a ideia de uma abordagem interdisciplinar e intersetorial das demandas da população (gestão compartilhada), ela o faz promovendo a autonomia e a capacidade de de-cisão dos diversos atores localizados na cadeia de processos das políticas públicas (autogestão). O mesmo pode ocorrer ser exportado para a gestão cultural, tanto de maneira global, quanto nos seus diversos programas específicos.

A ideia de governança coloca como foco da gestão pública a interação entre o Estado, o mercado com todos os seus elementos e as diversas entidades da socieda-de civil. É justamente esse foco nas interações, e não mais na estrutura adminsitrati-va estanque, que permite a ampla variação das concepções de governança, sem que isso invalide o conceito subsidiário das mesmas. A ideia de governança permite uma aproximação muito mais fiel do Estado à complexidade da realidade e das tarefas e responsabilidades assumidas por este nas sociedades contemporâneas.

A governança, mesmo com a suas fragilidades, é o conceito mais útil dispo-nível para descrever e explicar as forças e articulações entre as três esferas centrais apresentadas no diagrama acima. Entretanto, ainda que conceitualmente harmo-niosas, tais forças e articulações se estabelecem em arenas políticas de disputas, de negociações ou de consensos.

Introduziremos agora um segundo conceito, que nos ajudará a compreen-der melhor esse quadro de interações. A noção de arenas de políticas públicas tem sido uma das ideias clássicas que orientam estudos e análises de políticas públicas.

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Theodore Löwi, em 1964, apresentou um modelo que distinguia três arenas para o Estado em ação: a distributiva, a redistributiva e a regulatória.

Em 1985, Löwi incorporou ao seu modelo a arena constituent para dar con-ta de políticas públicas voltadas à produção das “regras sobre as regras”, as quais estabelecem e regulamentam a divisão de poderes, autoridades e competências das diversas organizações no interior da estrutura burocrática. Ou seja, a arena consti-tuent refere-se às políticas públicas voltadas para a “organização do Estado”.

No seu percurso analítico, Löwi distingue duas funções centrais do Estado em ação: as distributivas e as não-distributivas.

As “funções” distributivas correspondem às arenas distributivas e redistribu-tivas. O Estado e suas organizações implementam políticas voltadas para distribuir e redistribuir benefícios entre grupos, tendo como questão central quem perde e quem ganha com a implementação de tais políticas.

As “funções” não-distributivas correspondem às arenas regulatórias e cons-tituent. O Estado e suas organizações implementam políticas voltadas à produção de regras. Como as clientelas são difusas ou muito amplas, as agências estão menos ligadas ao problema de quem ganha e quem perde e o ambiente político possui um menor grau de conflito.

O autor postula, ainda, que as organizações tendem a se comportar de modo diferente, a depender da natureza dessas funções. Dentro desta perspectiva, cada uma das arenas políticas acarreta características e comportamentos próprios por parte dos atores.

Uma sugestão de pesquisa individual pode ser feita neste ponto de nosso estudo. Observe as seguintes questões:

- Quais são os atores no âmbito da esfera governamental que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

- Quais são os atores no âmbito do setor privado que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

- Quais são os atores no âmbito da sociedade civil que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

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Pesquisa

Faça um exercício de (re)composição, em abstrato, dessa rede de atores e de suas estratégias de ação. Em seguida, analise os fatores que as condições atuais de governança colocam para os agentes.

Proponho, neste ponto de nossa trajetória, que sejamos capazes de apresen-tar uma definição para gestão compartilhada. Para isso, podemos observar a figura de uma rede, na qual os nós são os atores que apresentam as principais demandas que se envolvem numa ação de política cultural. Visualizar situações em nível mu-nicipal, em nível estadual e também no plano regional tornará a proposição ainda mais próxima da realidade. Abaixo segue um diagrama que procura representar a Matriz Institucional para Gestão Compartilhada do Parque Histórico Nacional dos Guararapes, localizado na Região Metropolitana do Recife e que serve como uma ilustração bastante adequada.

Diagrama elaborado por Gisela A. Montenegro durante atividade do Curso de Mestrado Profissional em Gestão Pública. UFPE, 2013.

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Proponho que façamos, agora, analogias com exemplos vivenciados em nos-sos municípios.

Como se compõe a matriz de atores e que estratégias estes desenvolvem em cada um desses exemplos?

Apresento um caso de gestão compartilhada que discutiremos na plataforma Moodle, por meio da ferramenta chat:

CASAS DE CULTURA POPULAR – RN

O programa Casas de Cultura Popular (CCP) foi implantado em 29 muni-cípios do Estado do Rio Grande do Norte. As CCP são equipamentos gerenciados pela Fundação José Augusto. O modelo evidencia formas de gestão compartilhada que têm contribuído para o desenvolvimento da cultura local, integrado à classe artística e à administração pública.

Questões centrais para o debate: as ações realizadas nas CCP são de interes-se da sociedade civil? As CCP atendem à proposta pela qual foi elaborada? Estudo exploratório de Auricéia Lima (2012) indica que as Casas de Cultura Popular são equipamentos de real transformação político-sociais da sociedade civil e de desen-volvimento cultural.

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Fonte: Fundação José Augisto/Casa de Cultura Popular


FREDERICKSON, H. GEORGE, 1999. “The Repositioning of Ameri-can Public Administration.” PS: Political Science, pp. 701-11

HIRST, PAUL. 2000. “Democracy and Governance.” in Debating Go-vernance: Authority, Steering, and Democracy, Jon Pierre, ed., Oxford: Oxford University Press, 13-35.

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LIMA, AURICÉIA, 2012. Casas de Cultura Popular: uma gestão compartilhada, participativa e descentralizada. Trabalho de Conclusão do Curso de Formação de Gestores Culturais dos Estados do Nordeste. MINC/FUNDAJ/UFRPE. UFRPE, Recife.

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FRANCO, M. e FERREIRA, T. (2007). Um estudo de caso sobre as organizações que aprendem in COMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL

E GESTÃO, 2007, VOL. 13, N.º 2, 169-189. http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/cog/v13n2/v13n2a03.pdf

MAJONE, Giandomenico (1999) Do Estado positivo ao Estado regula-dor: causas e conseqüências de mudanças no modo de governança in Revis-ta do Serviço Público Ano 50 Número 1 Jan-Mar. http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2707

TENÓRIO, F. Cidadania in TENÓRIO, F. (2007) (Org) Cidadania e Desenvol-vimento Local. Rio de Janeiro; FGV; Ijuí: Ed. Unijuí.

Aula 3

Modelos de Articulação Público-PrivadaCátia Wanderley Lubambo

Objetivos

Nossa Aula 3 tem como objetivo suscitar reflexões sobre questões centrais que lastreiam a discussão sobre PARCERIA PÚBICO-PRIVADA NO SEGMENTO DA CULTURA. Serão apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados por algu-mas informações empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indica-ção de textos para leitura complementar.

No Brasil, o termo “parceria” tem figurado, especialmente nas últimas déca-das, como uma espécie de panaceia, como alternativa para os impasses da gestão pública. Comumente ocorre em discursos e projetos das mais diferentes procedên-cias, entre as quais a área da cultura. As parcerias público-privadas (PPP) emergem como um mecanismo potencial de suporte, criado como alternativa para suprir as deficiências do Estado em momentos de colapso entre o aumento da demanda por serviços públicos e a insuficiência de recursos para satisfazê-las.

Nossa aula será divida em duas partes. A primeira reúne as principais contri-buições conceituais relacionadas ao tema das parcerias, tendo início com a contex-

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tualização geral da administração pública municipal. Na segunda parte, buscaremos introduzir comentários pontuais sobre o assunto e finalizaremos com a proposição de um conceito de parceria público-privada

Parte I – Contextualização

I.1 Apontamentos sobre a reforma do Estado

A chamada crise do Estado origina-se no momento em que se evidencia “o es-gotamento das bases da regulação estatal e política construída nos chamados ‘Trinta Anos Gloriosos’” (SILVA, 1998: 5), quando predominou o chamado Estado do Bem--Estar Social ou Welfare State. Para Silva (1998), cinco movimentos concomitantes caracterizam esse momento: 1) mudança das bases produtivas e de financiamento das economias nacionais e subnacionais; 2) alterações na articulação econômica e geopolítica entre as nações; 3) transformações nas formas e nos mecanismos de organização e representação de interesses; 4) alterações no formato da estrutura social e nos níveis de desigualdade e heterogeneidade prevalecentes; e 5) transfor-mações no formato dos espaços regionais e nacionais.

De forma resumida, pode-se afirmar que fatores de ordem social e econô-mica geraram uma espécie de abismo entre a capacidade de ação do Estado e as expectativas da sociedade e do mercado, e uma das principais causas para isso, segundo as correntes mais conservadoras predominantes naquele momento, era a ineficiência do próprio Estado, devido à amplitude, ao excesso e, muitas vezes, à contradição no exercício das suas responsabilidades.

No extremo, tais medidas implicariam o desmonte estrutural do estado buro-crático e a organização de um estado gerencial, cujas “palavras de ordem” passariam a ser eficiência e foco nos resultados. Esse diagnóstico deu origem ao receituário de uma reforma que consistiria, basicamente, no trinômio estabilização, liberaliza-ção e privatização. A despeito desse cenário, o movimento de redefinição do papel do Estado vem sendo gradativamente implementado e está na base das discussões sobre parcerias público-privadas, constituindo um dos fatores determinantes para a atualidade do debate sobre PPP. Pois, se num primeiro momento, a simples ideia de discutir a participação do Estado parecia extravagante, hoje se admite (e até mesmo se estimula) o aumento da participação dos demais setores sociais nos negócios públicos – um forte indício de que o assunto ainda tende a se difundir.

Sem prejuízo de outras propostas, mais criativas e inovadoras, nem preten-dendo oferecer uma resposta única à questão, de todas as opções atualmente exis-

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Aula 3 - Modelos de Articulação Público-Privada

tentes para o equacionamento da crise financeira é a terceira alternativa aquela que se destaca como a mais oportuna no atual contexto. Ou seja, é a partir da transfe-rência ou do compartilhamento de atividades e responsabilidades tradicionalmente ligadas ao setor público para o setor privado ou semi-privado que se vislumbram perspectivas de minimizar o impasse descrito anteriormente. E aí está um outro forte argumento para a ascensão das PPP.

I.2 Origens do debate sobre parcerias

No Brasil, bem como em outros países, antes mesmo da formação dos Es-tados nacionais, já se praticavam acordos entre o setor público e a iniciativa pri-vada. As expedições exploratórias de navegação, o próprio sistema de capitanias hereditárias e parte significativa da infraestrutura ferroviária, de telecomunicações e iluminação pública implantada no país ao longo da história podem ser entendidos como exemplos embrionários de PPP. Destacam-se também as irmandades e ordens religiosas que “cuidam de assistência social, cemitérios, orfanatos e educação, re-cebendo dotações de cofres públicos e contribuições privadas” (PASIN e BORGES, 2003: 179). Pasin e Borges (2003) consideram operações como a Hidrelétrica de Itaipu e a de Machadinho, bem como os programas de financiamento a universida-des privadas, como tipos de PPP.

A Constituição de 88, embora não faça menção explícita ao termo parceria, prevê em diversos artigos formas de relacionamento entre os setores público e pri-vado ou autoriza a exploração de determinadas atividades, notadamente aquelas ligadas à prestação de serviços nos setores de telecomunicações, radiodifusão, na-vegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária, transporte ferroviário e aquaviário, transporte rodoviário, portos marítimos, e ainda previdência, saúde, educação, etc.

Assim, as parcerias atendem tanto à necessidade do Estado quanto à vontade do setor privado. Todavia, se, de um lado, o conflito de interesses é inevitável, resta saber em que medida esse arranjo poderá ser efetivamente favorável ao interesse público, sendo este o ponto mais polêmico do debate sobre a emergência das PPP.

A questão central para nossa reflexão é:

Compreender em que medida esse processo de “interação” entre as partes reflete um avanço na forma de gestão da coisa pública ou um retrocesso no sentido do patrimo-nialismo, da promiscuidade entre o público e o privado ou de um retorno ao liberalismo.

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No âmbito jurídico, Di Pietro (2002: 34) afirma que “o vocábulo parceria é utilizado para designar todas as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurídica, são organizadas entre os setores público e privado para a conse-cução de fins de interesse público”. Mas existem, de fato, diversos grupos sociais, fora do âmbito empresarial e governamental, com os quais o poder público pode e tem formalizado acordos e parcerias, entre as quais se destacam as organizações so-ciais, as organizações não-governamentais e outras entidades de direito privado sem fins lucrativos. Considerando simplesmente a natureza jurídica das partes envolvi-das, estes acordos também poderiam ser chamados de parcerias e são inúmeros os exemplos de cooperações entre essas partes, de modo que são vários os arranjos e as formas de parcerias (FARAH, 2000).

Assim, a partir dessas considerações, identificam-se três níveis de parcerias possíveis: 1) parceria público-público, 2) parceria público-social e 3) parceria pú-blico-privada. A primeira é aquela firmada entre organizações e entidades ligadas à esfera pública, ainda que em setores e níveis hierárquicos distintos. O segundo tipo refere-se aos arranjos feitos por quaisquer entidades da esfera pública com as organizações sociais, incluindo organizações não-governamentais (ONG), organiza-ções da sociedade civil de interesse público (OSCIP), cooperativas, associações de moradores, entidades de classe, etc.

A parceria público-privada, como o próprio nome sugere, prevê que um de-terminado acordo será realizado, especificamente, entre entidades ligadas à esfera pública e organizações privadas. Assim, conforme mencionado, relações formais ou informais estabelecidas entre os poderes públicos, entes da federação, instituições públicas ou países podem ser objeto de convênios, acordos, termos de compromis-so ou quaisquer outros instrumentos jurídicos, mas não se configuram, para fins desta reflexão, como parcerias público-privadas.

Destaca-se ainda outra forma de parceria, relativamente inovadora no âmbito da gestão pública, por meio da qual o setor privado ou as organizações sociais as-sumem ou dividem voluntariamente determinadas atividades com o setor público. Esse tipo de experiência, no caso do setor empresarial, demonstra uma predispo-sição de alguns segmentos em participar de programas de desenvolvimento social com foco, sobretudo, na ideia de responsabilidade social, que tende a agregar valor à imagem das empresas.

Por fim, outra definição possível é extraída da Lei das PPP (Lei nº 11.079, 30/12/2004), segundo a qual parceria público-privada é um “contrato administra-tivo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa” (Art. 2º), sendo a primeira a concessão de serviços públicos ou obras públicas que envolvem, “adi-cionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma contraprestação pecuniária do par-

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ceiro público ao parceiro privado” (§ 1º); e a segunda, “o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens” (§ 2º).

Parte II – Conceitos e Definições

II.1 Em busca de um conceito

Considerando a diversidade de conceitos e interpretações para o termo, entende-se por parceria público-privada um acordo formal de cooperação en-tre o setor público e a iniciativa privada para a implantação de projetos ou realização de atividades de interesse público, cuja responsabilidade pelo fi-nanciamento, investimento e execução é proporcionalmente compartilhada pelos dois entes, em termos de riscos e benefícios, sendo estes advindos da utilização ou exploração do próprio objeto.

Neste ponto de nossa reflexão, proponho considerar na seguinte perspectiva o conceito de PPP:

Acordo formal de cooperação entre o setor público e a iniciativa privada para im-plantação de projetos ou realização de atividades de interesse público, cuja responsabili-dade pelo financiamento, investimento e execução é proporcionalmente compartilhada pelos dois entes, em termos de riscos e benefícios, sendo esses advindos da utilização ou exploração do próprio objeto.

Para pensar em PPP na área da Cultura

Proponho uma pesquisa para identificar em seus municípios casos de parcerias público-privadas, realizadas no âmbito municipal na área da cultura, nos quais foram celebrados arranjos locais entre o setor público e o privado.

Para identificar casos de PPP, você poderá considerar três fontes: atas de reu-niões do Conselho de Cultura; matérias em jornal de grande circulação local, que

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mencionem algum tipo de cooperação entre os setores público e privado para a consecução de um projeto; depoimentos de gestores, técnicos e representantes dos setores público e privado, por meio da aplicação das cinco perguntas a seguir, relativas ao tema:

1) O que você entende por parceria público-privada?2) Você acredita no instrumento como alternativa para viabilizar projetos de melho-ria da gestão cultural?3) Você destaca algum projeto realizado no município que possa ser considerado como PPP?4) Quais as principais dificuldades que você vislumbra para a realização de parce-rias?5) Quais as oportunidades que você identificava no âmbito da gestão local?

É importante lembrar-se de que nem todo acordo entre a prefeitura e um empreendedor privado, mesmo quando se trata de realizar uma intervenção de interesse público, pode ser considerado uma parceria se não for sistêmico nem autossustentável (gerencial e financeiramente), se não mobilizou um número sig-nificativo de atores e/ou não gerou compromissos de médio e longo prazo, etc. A ênfase neste tipo de ação decorre, possivelmente, do grau de visibilidade que a mesma proporciona para os seus patrocinadores (ou “parceiros”).

Outro dado relevante a ser observado é que, por meio da aplicação das leis de incentivo cultural, esse tipo de iniciativa permite às empresas deduzir do impos-to de renda parte do investimento realizado, ou seja, uma parcela da ação aparen-temente financiada pelo setor privado, a rigor, utiliza recursos públicos. São exem-plos típicos de iniciativas de patrocínio cultural e/ou responsabilidade social que podem ser aceitas como formas bem sucedidas de cooperação entre o poder público e a iniciativa privada, mas não convém serem reconhecidas como parcerias público-privadas.

É possível, por fim, que, na busca dos depoimentos, a abrangência do con-ceito de parceria público-privada, a depender do interlocutor, varie desde ideias de ajuste e responsabilidade, com conotação mais voltada para as questões das obrigações, responsabilidades e contrapartidas, até a ideia de cooperação, compar-tilhamento e interesse mútuos. Todavia, a despeito da constatação acima, também é possível afirmar que alguns desses arranjos são formas embrionárias de PPP e que se constituem movimentos de cooperação intersetorial que sinalizam um movimento positivo de renovação e diversificação das práticas tradicionais de atuação do poder público, alternativo às soluções extremas do Estado onipre-

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sente/provedor e do Estado liberalizante/regulador. As múltiplas categorias evidenciadas na pesquisa certamente não abrangerão

a totalidade dos arranjos cooperativos entre os setores público e privado no âmbito da gestão da cultura. Contudo, para que sejam tomadas como PPP, precisam ser dotadas de características particulares, mencionadas ao longo deste texto, mas que podem ser sintetizadas a partir dos seguintes parâmetros:

1) PPP são acordos voluntários e formais de cooperação entre os setores pú-blico e privado. 2) PPP têm como principal objetivo a implantação de projetos ou a realização de atividades de interesse público. 3) PPP envolvem recursos e a responsabilidade pelo financiamento, investi-mento e execução são proporcionalmente compartilhadas pelos atores. 4) PPP pressupõem riscos e benefícios, advindos da utilização ou exploração do objeto da parceria. 5) PPP são construídas de forma compartilhada, pressupõem liberdade de adesão e equidade de poder decisório. 6) PPP demandam a criação de uma entidade específica, com autonomia fi-nanceira e gestão profissional compartilhada, bem como aporte de garantias, de ambos os setores. 7) Nas PPP, a situação “com projeto” é, seguramente, mais vantajosa do que a situação “sem projeto”.

II.2 Comentários Finais

As reflexões aqui apresentadas seguem na direção de constatar que as par-cerias público-privadas podem ser importantes instrumentos de suporte à gestão pública como um todo e na área cultural, em especial junto ao gerenciamento de equipamentos públicos e à viabilização de projetos de formação e capacitação. É importante ressaltar que apesar das PPP emergirem na gestão local como alternativa ao contingenciamento dos recursos, elas não devem ser adotadas como solução nem se aplicam a todos os casos. Logo, não podem ser vistas apenas como fórmula para “deixar de gastar”, mas, sobretudo, como alternativas para promover o desen-volvimento cultural de maneira coordenada e sustentável.

Importa ressaltar que a defesa de expansão dos projetos de PPP não significa, necessariamente, uma proposta de privatização integral da coisa pública. Os casos

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de sucesso de parcerias público-privadas abundam tanto quanto os de fracassos – o que ocorre, aliás, em quase todos os tipos de política pública. Os fatores determi-nantes para um ou outro resultado decorrem de um grande número de variáveis, controláveis ou não, a depender da sua natureza e do grau de informação sobre es-tas. Todavia, o que se percebe é que quanto mais inovadora parece uma ideia, mais arriscada se mostra a sua implementação e, portanto, mais cuidados são exigidos. A análise de outras experiências é um bom procedimento para evitar incorrer nos erros já cometidos pelos outros, mas não é suficiente para evitar os próprios erros. O domínio do objeto a ser trabalhado, a seriedade, a lisura na condução dos proces-sos e o comprometimento das partes envolvidas são fatores essenciais em qualquer tipo de projeto e igualmente aplicáveis às parcerias público-privadas.


BRITO, Manuelita Falcão. Ensaio de parcerias público-privadas como instrumentos de gestão e desenvolvimento urbano. Dissertação de mestrado apresentada ao Mestrado Profissional em Gestão de Políti-cas Públicas, da Fundação Joaquim Nabuco. Recife, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.

FARAH, Marta F. S. Parcerias, novos arranjos institucionais e po-líticas públicas locais. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, vol. 18, abril de 2000.

PASIN, Jorge A. B.; BORGES, Luiz F. X. A nova definição de par-ceria público-privada e sua aplicabilidade na gestão da infra-estrutura pública. Revista do BNDES, vol. 10, n. 20. Rio de Janeiro, dezembro de 2003, p. 173-196.

SILVA, Pedro L. B. Reforma do Estado e política social no Brasil: êxitos, problemas e desafios da coordenação intergovernamental. Ca-derno de Pesquisa, n. 31, NEEP/Unicamp, Campinas, 1998.

Sugestões de Leitura

CALOIA, Angelo. Finanças públicas e privadas na organização da intervenção pública. In: LODOVICI, E. S.; BERNAREGGI, G. M. (orgs.). Parceria público-privada: cooperação financeira e organizacional entre o setor privado e administrações públicas locais. São Paulo: Summus, 1993. Vol. 1, p. 53-60.

CANCLINI, Nestor G. Consumidores e cidadãos: conflitos multicul-turais da globalização. 4. ed. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1999.

MATTAR, Hélio. Os novos desafios da responsabilidade social em-presarial. Reflexão, Ano 2, n. 5. São Paulo: Instituto Ethos, julho de 2001.

Aula 4

Gestão estratégica da cultura - planejamento Selma Maria Santiago Lima

Objetivos

- Proporcionar uma reflexão sobre as diversas possibilidades de gestão estratégica para a cultura, a partir do reconhecimento da criatividade no gerenciamento de programas, projetos e equipamentos culturais.- Promover a discussão em torno de diversas experiências contemporâneas nas áre-as da gestão cultural pública e privada. - Compreender as relações entre desenvolvimento local e gestão estratégica da cul-tura, refletindo sobre o papel do gestor cultural nos programas, projetos e equipa-mentos culturais.- Ter conhecimentos básicos para desenvolver uma gestão estratégica da cultura nos âmbitos público e privado.

Bases conceituais para a gestão estratégica da cultura

O estudo da gestão estratégica teve sua forma definida pela primeira vez após a Fundação Ford e a Carnegie Corporation patrocinarem, nos anos 50, a pes-quisa no currículo das escolas de negócios. Um resumo dessa pesquisa, chamada de relatório Gordon-Howell, recomendou que o ensino de negócios tivesse uma natu-reza mais ampla e incluísse um curso de capacitação em uma área chamada de po-

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lítica de negócios (GORDON e HOWELL, 1959). Tal curso deveria ter características muito distintas. Em vez de apresentar aos estudantes problemas de negócios para análise em áreas específicas, tais como marketing ou finanças, enfatizaria o desen-volvimento de conhecimentos na identificação, análise e solução de problemas do mundo real em amplas e importantes áreas de negócios. Assim, daria aos estudantes a oportunidade de exercitar qualidades de julgamento que não são explicitamente exigidas em qualquer outro curso.

O relatório também recomendou que o novo curso de política se concen-trasse em integrar o conhecimento já adquirido em outros cursos e promovesse o desenvolvimento das habilidades dos estudantes usando aquele conhecimento. O conceito de administração estratégica tem evoluído e continuará a evoluir, tendo já passado também pela fase em que, especialmente em organizações menores, foi (e ainda é, em alguns casos) dominado pelo responsável pelo empreendimento ou grupo, o que infelizmente ainda está bem distante das estruturas horizontalizadas que a sociedade experimenta, nos dias atuais, de processos mais participativos e colaborativos. E é com base nesta visão que propomos a aplicação das ferramentas de um planejamento estratégico para a área das organizações culturais.

Ainda buscando um conceito para os termos que utilizamos, observamos que planejamento advém do próprio sentido da palavra planejar, que estará sempre ligada a uma ação futura e concreta. Planejar é otimizar os recursos disponíveis a partir de bases reais de oportunidades. Mas, em consulta a autores, podemos identificar o planejamento como sendo o “conjunto de ações coordenadas entre si, que concorrem para a obtenção de um certo resultado”. (TURRA, 1975). Ou, ainda, “uma tomada de decisões dentre possíveis alternativas, visando a atingir os resulta-dos previstos de forma mais eficiente e econômica.” (PARRA, 2002). Na verdade, a cada dia necessitamos mais de elaboradas técnicas de planejamento. O planejamen-to possibilita ao homem dimensionar seus sonhos, traçar estratégias, identificar os meios e organizar e disciplinar a sua ação para alcançá-los.

Na medida em que a sociedade se torna mais complexa, os problemas se ampliam e exigem respostas também mais complexas, gerando assim uma maior necessidade de reflexão, planejamento e pactuação. Daí a necessidade de desenvol-ver “estratégias”, palavra que designa o planejamento das ações, sua execução e a conquista de uma posição vantajosa que permite dominar um determinado territó-rio. Para desenvolver uma estratégia, basicamente necessitamos voltar nosso olhar para nós mesmos (o interior da organização, nossos pontos fortes e fracos, o que desejamos alcançar) e para os outros (o cenário que nos rodeia e as dificuldades externas a serem vencidas).

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Aula 4 - Gestão Estratégica da Cultura - Planejamento

Gestão Estratégica da Cultura

Metodologia de gerenciamento de variáveis (de ordem técnica, política e fi-nanceira) que permite estabelecer a direção a ser seguida na condução das ações institucionais, buscando um maior grau de interação com a sociedade e a satisfação de suas demandas e necessidades na área cultural, orientando o desenvolvimento integral dos indivíduos.

Planejamento estratégico

Qualquer organização atuante nos dias de hoje vive a realidade das grandes mudanças que se desenvolvem a velocidades surpreendentes, principalmente com o advento da globalização, que nos apresenta diversos aspectos (positivos e nega-tivos). Se, no final do século XX, era importante a internacionalização das organi-zações, no início do XXI, esta continua sendo uma condição necessária, mas não mais suficiente.

Na atual sociedade da informação, a questão não é meramente, ou principal-mente, questão de transformação tecnológica, mas essencialmente de uma trans-formação total, que implica grandes mudanças nos processos de organização e pla-nejamento. Considerando estes conceitos e ambientes, identificamos, a seguir, um conjunto de características que consideramos necessárias à construção de planos estratégicos em cultura:

a) maior responsabilidade dos gestores com maior capacidade de decisão do setor cultural, que deverão obter uma condição de credibilidade que venha a possibilitar a gestão estratégica no dia a dia dos diferentes níveis de gestores culturais; b) a proposta do plano estratégico deve unir esforços por meio de uma pactuação e articular ações de diversos atores culturais, por meio de uma participação demo-crática e conseguindo um dinamismo do setor cultural absolutamente necessário para a qualificação e a inovação das diferentes ações propostas; c) propostas que levem a uma integração social, ao desenvolvimento local e cultural dos cidadãos, a exemplo dos consórcios municipais como solução estratégica de desenvolvimento regional; d) priorização das ações a partir de critérios seletivos com indicação de objetivos e projetos que sejam realmente necessários e importantes.

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O ambiente cultural, pela sua natureza – criatividade artística livre de or-denamentos e regulações –, e, muitas vezes, pela organização da cultura feita por pessoas desta natureza artística, carece, ainda mais que outros ambientes, de pla-nejamento e estratégias para sua gestão. Neste ponto, quando resolvemos agir sobre uma determinada realidade no ambiente da organização cultural visando a transformá-la, precisamos otimizar os meios que temos para efetuar essa transfor-mação, compartilhando nossos desejos, interesses e vontades com outras pessoas, identificadas com as mesmas causas ou com a busca de soluções para os mesmos problemas, os parceiros nas diversas etapas da nossa ação, e dando uma dimensão coletiva aos nossos anseios.

Pactuação

“Sonho que se sonha só é só um sonho que se sonha só, sonho que se sonha junto é realidade”. (Raul Seixas)

Apresentamos, a seguir, a descrição detalhada de um bom planejamento es-tratégico e uma série de etapas necessárias, que devem ser consideradas, seja qual for a natureza da iniciativa (pública, privada, do terceiro setor) ou o seu porte (pe-quena, média ou grande), ou até mesmo de um profissional autônomo, como no caso de muitos artistas que gerenciam suas carreiras.

Atente para esta ferramenta, de suma importância para o desenvolvimento de projetos ou outras ações pontuais, como o desenho de planos de cultura para gestões públicas ou privadas, que devem permanecer válidos mesmo que sejam al-terados os cenários políticos ou econômicos, já que as variações devem ser previstas no próprio planejamento.

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Fonte: http://blogs.diariodonordeste.com.br/roberto/ceara/o-palco-da-babel/

Etapas de um planejamento estratégico aplicado a iniciativas culturais

A elaboração de planejamento estratégico em cultura tem como objetivo pla-nejar (conceber, prever, propor). A participação ampla é de fundamental importân-cia, desde a fase de análise da situação e identificação de problemas, pois a vivência do grupo-objetivo é indispensável para formular as propostas mais adequadas, reu-nindo toda a informação disponível para definir o melhor, mais curto e mais seguro caminho para se alcançar as metas.

A seguir, apresentamos uma proposta metodológica para a realização de um planejamento estratégico em uma iniciativa cultural, composto por diversas etapas que se complementarão na constituição de um documento final que será o orienta-dor das atividades futuras da instituição/iniciativa.

1 - Definição dos objetivos- Definir ações, objetivos e metas de forma compartilhada; diretrizes e estratégias de ação, competências e responsabilidades.- Identificar valores orientadores da ação; forças, fraquezas, limitações; potenciali-dades; parceiros e oportunidades.- Coordenar esforços para o alcance dos resultados desejados; otimizar os recursos humanos, financeiros e materiais disponíveis.

2 - Definição da missão da iniciativa (organização, grupo, instituição, artista)A missão serve de critério geral para orientar a tomada de decisões, para

definir objetivos, e auxilia na escolha das decisões estratégicas. Expressa a razão de ser da iniciativa e as atividades ou serviços que presta. Define o que ela é hoje,

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seu propósito e como pretende atuar no dia a dia. A missão responderá à pergunta “para que esta iniciativa existe?”.

Na missão devemos explicitar os principais alvos da organização, indicar uma direção consistente para a organização, direcionar a locação apropriada dos recur-sos organizacionais e fundamentar os demais níveis do planejamento.

É importante, ainda, que o parágrafo que determina uma missão possa indi-car também a identidade da iniciativa (imagem que faz de si própria e pela qual quer ser reconhecida); sua razão de ser (necessidades culturais que pretende satisfazer); sua singularidade (o que a torna distinta das demais) e sua especificação (o que faz, com o que faz e onde faz).

3 - Projeção da visão de futuroTrata-se do nosso sonho, aonde queremos chegar dentro de um determinado

período de tempo. Ela incorpora as ambições da iniciativa e descreve o quadro fu-turo que se quer atingir. Dá, assim, forma e direção ao futuro da instituição. Melhor detalhando, a visão de futuro identifica as aspirações da iniciativa, criando um clima de envolvimento e comprometimento com o seu futuro. A definição de onde se pretende chegar permite entender com clareza o que é preciso mudar ou como pre-cisa mudar para que a visão de futuro seja concretizada. Uma visão compartilhada possibilitará a união de seus recursos humanos e o impulso necessário à busca dos seus objetivos, apesar das dificuldades.

É um ponto importante em uma gestão estratégica, por ajudar a dar clareza e compartilhar os desejos da iniciativa, a definir o foco das ações, a definir melhor os grandes desafios que a instituição terá de enfrentar e a traçar as diretrizes.

4 - Levantamento diagnósticoTodo planejamento tem de ter como base o conhecimento da realidade, ne-

cessitando, portanto, de um levantamento diagnóstico. Antes de formular obje-tivos e estabelecer estratégias, cabe ao gestor cultural conhecer as características, as condições e os problemas da realidade na qual vai atuar. Para tanto, há que se buscar e sistematizar o maior número de informação que lhe permita uma análise dos diversos aspectos: geográfico, econômico, político, educacional e cultural.

O diagnóstico é o resultado do estudo sistematizado da realidade e deverá fornecer dados objetivos para o desenvolvimento da ação e elementos para a análi-se dos cenários interno e externo.

5 - Análise de cenários interno e externoO processo de gestão estratégica tem início com a análise do ambiente da

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iniciativa, isto é, a identificação dos riscos e das oportunidades presentes e futuras. A iniciar pelo macro–ambiente, isto é, o conjunto de fatores superestruturais de natureza externa que interferem no funcionamento da organização na forma de oportunidades ou ameaças, deve-se observar:

a) Oportunidades - Situações macro-ambientais atuais e futuras que, se adequada-mente aproveitadas, podem influenciar positivamente a instituição/iniciativa.b) Ameaças - Situações macro-ambientais atuais e futuras que podem afetar nega-tivamente.

Devemos, ainda, observar o micro–ambiente, que é o conjunto de caracterís-ticas da própria iniciativa, de seu sistema e subsistema, envolvendo processos, mé-todos, técnicas de trabalho, valores, cultura, estilos gerenciais, relações de poder, métodos de tomada de decisão, comunicação, etc. No micro-ambiente, devemos identificar pontos fracos e fortes:

c) Pontos fracos - São características micro-ambientais, tangíveis ou não, que de-vem ser SUPERADAS. Nesta análise, devemos eleger, por ordem de prioridade, os pontos fracos com vistas à transformação.d) Pontos fortes - São características micro-ambientais, tangíveis ou não, que de-vem ser POTENCIALIZADAS.

6 - Definição de estratégias de ação, objetivos e metasA quinta etapa do processo é a formulação da estratégia. Esta é definida como

um curso de ação com vistas a garantir que a iniciativa cultural alcance seus objeti-vos. Formular estratégias é projetar e selecionar uma série de procedimentos que levem à realização dos objetivos estabelecidos. O enfoque central está em como lidar satisfatoriamente com o ambiente externo ou, se for o caso, com as iniciativas concorrentes. Assim que o ambiente tenha sido analisado e a diretriz organizacional estipulada, a gestão é capaz de traçar cursos alternativos de ação em um esforço conhecido para assegurar o sucesso da iniciativa.

Após as melhorias estabelecidas, devemos ficar atentos ao controle estratégi-co, um tipo especial de controle organizacional que se concentra na monitoração e avaliação do processo de gestão estratégica no sentido de melhorá-lo continua-mente.

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Fonte: http://agenciapolis.wordpress.com/2011/09/23/por-dentro-da-profissao--producao-cultural/

Fatores a serem considerados na elaboração do planejamento estratégico

• Metodologia adotada• Normas a serem obedecidas• Valores a serem agregados• Impacto social pretendido/projetado• Objetivos a serem alcançados• Metas a serem atingidas• Definição de atribuições e responsabilidades• Equipe técnica necessária (interna)• Atividades que dependem de terceiros (equipe externa ou mista)• Recursos disponíveis• Recursos necessários• Retorno esperado• Tempo estabelecido para os resultados• Possíveis problemas• Grau de risco e de incerteza

Instrumentos de acompanhamento e avaliação

Finalizando nosso processo de gestão estratégica da cultura, devemos não só observar nossa realidade, apontar diretrizes, estratégias e soluções, implementar melhorias, como também criar e aplicar instrumentos de acompanhamento e avalia-

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ção que serão parceiros na melhoria contínua da iniciativa cultural.Neste sentido, é importante observar os seguintes aspectos: necessidades

latentes do público; mecanismos para identificar e analisar tendências; mecanis-mos de monitoramento da ação; acesso à informação e confiabilidade das fontes de informação; mecanismos de comunicação com a sociedade; trabalhar na trans-versalidade com outros órgãos municipais; estabelecer parcerias; definir instâncias de avaliação entre a equipe gestora e a equipe executiva e observar e analisar as orientações do planejamento estratégico.

Indicadores de resultados

Para se proceder ao monitoramento e à avaliação de ações culturais é neces-sária a criação de indicadores de resultados, que existem em diversos outros seg-mentos da sociedade, mas que ainda necessitam ser aprimorados para o ambiente cultural. Para isso, o gestor deve buscar desenvolver pesquisas com a população e com parceiros (artistas, gestores de equipamentos culturais, empresas, etc) sobre a atuação de sua iniciativa cultural.

Outro ponto de observação que pode nos levar a desenvolver indicadores na área cultural é encontrado por meio da investigação e criação de mecanismos de melhoria contínua de produtos e serviços a partir de reclamações/sugestões, ou, ainda, de fóruns sistêmicos com as categorias artísticas para avaliação de impacto, que podem ser realizados em feiras, congressos, eventos setoriais, mostras, festi-vais, exposições, consertos e outros.

Quadro plano de ação estratégica

A elaboração do plano de gestão estratégica para um equipamento/ progra-ma / projeto / grupo / manifestação cultural pode ser feita de diversas maneiras. Apresentamos, a seguir, um modelo de elaboração de plano de ação baseado na técnica do 5w1h, que é comumente utilizado, e sua efetivação auxiliará o gestor cultural a não deixar de lado informações importantes para o documento final.

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Proposta de Exercício: Elaborar um plano de gestão estratégica em grupo Tópicos:1. Descrição do equipamento / programa / projeto / grupo / manifestação cultural / artista individual1.1. Breve histórico1.2. Características básicas

2. Definição do âmbito/aspecto a ser a alterado2.1. Aspecto que deve ser resolvido (problema)2.2. Meta a ser alcançada2.3. Prazo para alcançar a meta estabelecida

3. Apresentação do Quadro de Plano de Ação, baseado no modelo 5w1h

Reflexões Finais

O planejamento não pode ser entendido apenas como “o ato de elaborar planos”.

Elaborar planos representa apenas um aspecto da ação pública. É preciso ter visão de futuro e apontar prioridades. Mas só isso não basta!

A ação de planejamento não se esgota na elaboração de um plano.

Resumo da aula

Vimos a necessidade de uma gestão estratégica para as instituições de natu-reza cultural, partindo de um breve histórico que nos mostrou como os conceitos de planejamento e estratégia foram sendo estabelecidos ao longo dos anos e incor-porando em sua realização a participação ampliada dos agentes, ou seja, a demo-cratização nos processos decisórios tanto de iniciativas culturais do setor público, como privadas.

Observamos ainda que o planejamento não pode ser separado da sua exe-cução e que planejar é importante, mas é fundamental induzir a coordenação, ou seja, coordenar os esforços para que as atividades e ações sejam desenvolvidas de maneira integrada.

Além disso, destacamos que o processo de planejamento estratégico tem que

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ser visto como um processo político (e não meramente técnico). Isso significa com-preender o planejamento para além do “plano no papel” e pensar nas prioridades estabelecidas pelo gestor e sua equipe para suas ações, as escolhas realizadas, a participação de atores e grupos de interesse nesse processo, etc.

Finalmente, apresentamos uma metodologia com as etapas e as característi-cas de um planejamento estratégico, seus instrumentos de acompanhamento e ava-liação, e alertamos para a necessidade de implantação de indicadores de resultados para que os processos sejam efetivamente bem sucedidos.


ALBRECHT, Karl. Programando o futuro. São Paulo : Makron Books, 1994.

GORDON, R. A.; HOWELL, J. E. Higher education for business. New York : Columbia University Press, 1959.

PARRA, Nélio. Planejamento de currículo. Escola. São Paulo: Thom-son, 1972.

TURRA, Glória Maria Godoy, et al. Planejamento de Ensino e Avalia-ção, Porto Alegre, PUC. EMMA, 1975.

Bibliografia complementar

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CERTO, Samuel; PETER, J. Paul. Administração estratégica. São Pau-lo : Makron Books, 1993.

COELHO NETO, José Teixeira Usos da Cultura – Políticas de Ação Cultural – Rio de Janeiro – Paz e Terra, 1986

CUNHA FILHO, Francisco Humberto, Teoria e Prática da Gestão Cultural, Ed. UNIFOR, Fort, 2002.

FERNANDES, Karina Ribeiro. A Constituição de Redes Organiza-cionais como nova forma de Gestão das Organizações do Terceiro Setor. Disponível em http://integracao.fgvsp.br/ano7/06/administrando.htm

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MANITO, Felix. Planificación estratégica de la cultura. Iberautor Promociones Culturales, Madri, 2008

MELGUIZO, Jorge. Medellín, la transformación desde la Cultura. Informe para o I Congresso Internacional Lugares de Cultura. Santiago de Compostela: 2009.

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UNESCO. Marco Estratégico para a UNESCO no Brasil. Brasília, Outubro de 2006

Aula 5

Ferramentas e Práticas de GestãoSuzane Christine Luz Fernandes

Objetivos

Proporcionar subsídios conceituais e operacionais atualizados para o uso das ferramentas e a práxis da gestão direcionada à área da cultura, de forma a capaci-tar os gestores culturais a tomar decisões, executar políticas, planos, programas, projetos e ações culturais, em função da institucionalização da cultura como setor produtivo e da implementação das políticas públicas para o setor.

Nesta aula, serão observados aspectos considerados primordiais à gestão cul-tural, tendo em vista a sua atuação na esfera da produção simbólica, por isso o foco no processo gerencial. A preocupação com a sustentabilidade e com a prática do diálogo entre os agentes culturais é fundamental para garantir uma boa realização cultural, considerando que a práxis da gestão da cultura é composta por três fun-ções principais, que são complementares, porém específicas: a produção criativa, a comunicação e a administração financeira.

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Fonte: http://annyarantes.arteblog.com.br/image/130995877056-jpg/

Os desafi os do gestor cultural

A concepção tridimensional (simbólica, cidadã e econômica) que fundamen-ta a política nacional de cultura (Figura 1), a forma compartilhada de gestão dessa política entre o setor público, a iniciativa privada e a sociedade civil e as metas estabelecidas no Plano Nacional de Cultura (2010 a 2010) estão redimensionando a forma de pensar e fazer cultura no Brasil, respondendo, assim, às demandas dos novos desafi os do nosso tempo. E isso refl ete a necessidade de reconhecimento e valorização dos profi ssionais que atuarão nesse processo de articulação e imple-mentação das ações que nortearão o desenvolvimento do campo cultural no país.

Figura 1: Dimensões da política nacional de culturaFonte: Adaptado de BRASIL. Ministério da Cultura (2011)

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Aula 5 - Ferramentas e Práticas de Gestão

Ainda vista como uma carreira emergente, a função de gestor cultural deman-da qualificação profissional, tendo em vista as especificidades originárias dessa nova forma de relacionamento entre os atores sociais e da nova lógica de configuração das atividades culturais, que, de acordo com Boas (2005), exige uma série de conhe-cimentos que proporcionem uma atuação reflexiva, crítica e especializada.

Além do desenvolvimento do senso crítico e da consciência de sua função, o gestor dessa área necessita compreender e interagir com essa ação tridimensional atribuída à cultura nacional (simbólica, cidadã e econômica), que se individualiza e ao mesmo tempo se complementa, requerendo da gestão cultural uma atitude adaptativa em relação às atividades sociais e profissionais que se constroem.

Tendo em vista que as organizações culturais são heterogêneas, de diver-sos tamanhos e possuem características, estrutura e objetivos diferentes (com ou sem fins lucrativos e governamentais), Zubiría e Tabares (1998) afirmam que, para quaisquer que sejam a natureza e o tamanho da organização, a gestão cultural se consolida quando se compreende que as aspirações e os propósitos de produzir serviços e bens culturais possibilitam o crescimento institucional e, sobretudo, o reconhecimento social, ao serem aceitos pela comunidade, conferindo ao gestor a competência de identificar processos administrativos que atribuem à gestão quatro funções básicas:

Figura 2: Funções básicas do processo administrativo

Tais funções deverão ser conduzidas por um modelo de gestão direcionado ao desenvolvimento que seja amplo, flexível e participativo, em que o gestor cultu-ral possa identificar e interpretar as mensagens do entorno cada vez mais rápido, de modo a traduzi-las em ações internas que orientem a atuação dos colaboradores e que permitam fazer uso de uma gama de opções de ferramentas de gestão, dispo-nibilizadas para apoiar e melhorar o alcance do trabalho cultural na comunidade.

Nessa perspectiva, Zubiría e Tabares (1998) e Cunha (2013) propõem que seja utilizado um modelo baseado nos elementos do planejamento estratégico, cuja metodologia pode ser adaptada segundo a necessidade situacional e o porte da

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instituição, que, independentemente do modelo a ser adotado, deve utilizar ele-mentos que são determinantes ao planejamento, conforme exemplificam os autores (Quadro 1):

Exemplo 1: Zubiría e Tabares Exemplo2: Cunha

1- Definir o O QUE: trata-se de evidenciar a concretização das aspirações dos envol-vidos diretamente na organização cultural (gestor, representantes da comunidade e colaboradores). Esta pergunta se apoia da definição clara do fim a alcançar, a longo, médio e curto prazos.2- Avaliar com clareza e objetividade a situ-ação presente da organização, identifican-do os aspectos do entorno e do seu nível interno que podem afetar os resultados, observando o afastamento do ponto de partida do trabalho de forma a estabelecer um novo período.3- Definir o COMO: refere-se à definição de estratégias, políticas e diferentes ações a seguir para a obtenção dos resultados propostos.

1- A elaboração de diagnóstico da realida-de institucional no que se refere ao seu ambiente interno e externo (sugere-se fa-zer o exercício da FOFA, que consiste em uma dinâmica de trabalho a ser realizada com equipe envolvida no planejamento com o objetivo de identificar, a partir de um debate aberto, quais são as fortalezas e fraquezas no ambiente interno, e as opor-tunidades e ameaças no ambiente externo, que orientarão não somente o diagnóstico, mas também a elaboração de ações estraté-gicas para minimizar os pontos negativos e fortalecer as suas potencialidades);2- A definição da missão, da visão de futuro, do foco de atuação e inovação;3- A formulação de objetivos e resultados esperados;4- A sustentabilidade (como);5- Os prazos de execução (quando);6- A definição de estratégias (o que e quais) e, por fim,7- Criar as condições ideais que permitam a sua implementação.

Quadro 1: Exemplos de modelo de elementos do planejamento estratégicoFonte: Zubiría e Tabares (1998); Cunha (2013)

Com os elementos-chave do planejamento estratégico definidos, ficam asse-gurados o reconhecimento da capacidade da organização proponente da ação cul-tural e a configuração dos critérios para orientar as decisões fundamentais durante todo o processo de execução. Diante disso, os próximos passos se constituirão em

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etapas (Quadro 2) que culminarão na constituição e na execução do plano.

Atenção!

O plano é o guia de trabalho do gestor: estabelece os parâmetros e as orien-tações para o desenvolvimento de programas e projetos.

Etapas Caracterização

1- Formulação do plano Trata-se da elaboração do plano propria-mente dito mediante a definição e o con-senso da missão e da visão da organização, do diagnóstico, da identificação dos fins, das estratégias e do pressuposto.

2- Implantação do plano O gestor deve liderar um programa de difu-são e comunicação para que seja compre-endido como um programa de trabalho de todos, com a elaboração de cronogramas de trabalho que identifique as responsa-bilidades, o tempo previsto e os recursos requeridos.

3- Administração do plano Refere-se à coordenação, ao acompanha-mento e à avaliação da execução utilizando ferramentas para avaliação dos resultados. Esta é uma das etapas em que mais se falha, o que pode se evidenciar em muitos pla-nos excelentes, mas sem continuidade ou cujas ações são sensivelmente dissociadas do que pretende a organização e da reali-dade local.

Quadro 2: Etapas constitutivas do planejamento estratégicoFonte: Zubiría e Tabares (1998)

No Brasil, o planejamento, além de um instrumental de gestão, é visto como

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elemento de efetividade política, pois, como todos sabem, de acordo com a polí-tica nacional de cultura, estados e municípios deverão elaborar os seus planos de cultura objetivando a implementação das políticas públicas de longo prazo para a proteção e a promoção da diversidade cultural.

Fonte: http://www.ganesha.org.br Fonte: http://www.olinda.pe.gov.br/cultura

No Brasil, o planejamento, além de um instrumental de gestão, é visto como elemento de efetividade política, pois, como todos sabem, de acordo com a polí-tica nacional de cultura, estados e municípios deverão elaborar os seus planos de cultura objetivando a implementação das políticas públicas de longo prazo para a proteção e a promoção da diversidade cultural.

Apesar da certeza de que os gestores culturais necessitam conhecer e fazer uso das ferramentas de planejamento estratégico, Boas (2005) alerta para o fato de esses futuros profissionais conhecerem profundamente a criação artística, terem sensibilidade e informação sobre as suas diversas linguagens e da necessidade de desenvolvimento do senso crítico de que a atividade cultural não é similar às ativi-dades comerciais e de que o produto/produção cultural é a execução continuada do planejamento, “continuada no sentido de incentivar ações mais permanentes com resultados efetivos, em detrimento das ações pontuais que se encerram em si mesmas” (p. 105).

Essa nova dimensão de cultura, que se constrói na contemporaneidade, re-conhece a existência de bens simbólicos e da produção simbólica como parte de um projeto de política cultural que considera a multiplicidade de expressões como referência institucional, que, segundo Mamberti (2009), deriva da necessidade de se conceber, conceituar e perceber as linguagens e as expressões culturais como processos simultâneos de permanência e mutação.

Nesta perspectiva, e diante do universo multicultural do território nacional, que estabelece uma rede de significados díspares de cultura, a gestora cultural Clau-dia Taddei (2012a) define a gestão cultural da seguinte maneira: “gerir ambiências distintas que coexistem num único empreendimento, operando na lógica da di-mensão simbólica e pensando nos efeitos deflagrados” (texto digital).

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A experiência de Taddei (CEMEC, 2012), em 11 anos de atuação na área de planejamento cultural, indica que as ferramentas utilizadas na sua prática são um hí-brido de ferramentas de gestão social e ferramentas de administração empresarial, adaptadas conforme as particularidades de cada projeto.

Atenção!

As práticas da gestão social (ferramentas do terceiro setor) possibilitam abar-car a riqueza e a complexidade da atuação cultural; e as práticas da gestão admi-nistrativa empresarial, na sua forma mais contemporânea, fornecem ferramentas interessantes para uma atuação mais “horizontalizada”, enfatizando um trabalho mais colaborativo e autônomo.

Para saber mais

• Sobre ferramentas de gestão do terceiro setor, acesse os seguintes sites: http://www.pucminas.br/gepn/arquivos/Edicao1/ART-002-Ed01-2010.pdf http://www.convibra.com.br/2007/congresso/artigos/226.pdf http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/3Es/3es_2009/2009_3ES494.pdf • Sobre ferramentas de gestão empresarial, acesse os seguintes sites: http://www.e7consultoria.com/Brand/artigos/as-ferramentas-da-qualidade http://www.fumec.br/revistas/index.php/pretexto/article/view/412 http://www.youtube.com/watch?v=VsSMW_H-_40 (Vídeo - Gestão Empresarial – MasterQual)

A gestão cultural e a produção simbólica

Intrínseco à área da cultura, o caráter da produção simbólica se constitui no fator diferencial da gestão cultural em relação às demais áreas produtivas.

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A produção simbólica é originária das expressões simbólicas próprias de diferentes grupos sociais e sofre variação conforme o contexto social e histórico, que, mediante a capacidade criativa do homem, estabelece o efeito da criação de um produto cultural.

Gerir esse produto simbólico que suscita dessas multiambiências requer que os métodos de gestão sejam adaptados a especificidades. De acordo com Taddei (2012a), dois aspectos são determinantes para a dimensão do planejamento cultu-ral: o processo dialógico (prática do diálogo) e a sustentabilidade.

O que é o processo dialógico?

O processo dialógico compreende a construção de caminhos capazes de fazer dialogar, entre si, gestores e colaboradores (stakeholders – patrocinadores, mídia e a comunidade local) que participarão da criação de produtos culturais, a troca de valores (liberdade de criação e interferências) e parcerias, de modo a tor-narem esses produtos sustentáveis e profissionalizados (ABREU, 2004; BOAS, 2005; TADDEI, 2012b).

A dialógica estabelecida entre os stakeholders Taddei (2012b) denomina de lógica do “e”, que se constitui num ação processual de comunicação não mecânica em que se evidencia o entendimento das necessidades de um e as vontades do outro que se constrói colaborativamente e se efetiva pela ocorrência de um fluxo dialogal (Figura 3).

Para Taddei (2012b), essa base dialógica confere significativa importância à gestão cultural quando possibilita a) promover a interação e a atuação cooperada, b) expressar a habilidade orgânica (interpessoais, pessoais e conceituais) da gestão diante de contextos de constantes mudanças, quando regula a qualidade dos rela-cionamentos e c) tornar-se um importante veículo para a superação das dificulda-des, que se originam, na maioria das vezes, no âmbito relacional.

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Figura 3: Processo dialógico da lógica do “e”Fonte: Adaptado de Taddei (2012b, p. 2)

A lógica do “e” também se expressa da seguinte maneira: eu venço + você vence = “e”, ou seja, nenhum ganha, ambos se complementam.

No contexto da cultura, a ação colaborativa do processo dialógico se estabe-lece desde o processo criativo do produto cultural que se pretende obter, ou seja, da intuição do criador (abstrata, subjetiva) até a formação do material objetivo e comunicável (concreto), estando presente durante todo o ciclo de vida da atividade cultural realizada.

Para saber mais

Leia o texto escrito por Luis Alberto de Abreu, que, mediante relato de experiência da criação de um espetáculo teatral, aponta reflexões sobre o processo colaborativo, no site http://www.sesipr.org.br/nucleodedramaturgia/FreeComponent9545content77392.shtml

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Para que aconteça a colaboratividade no processo dialógico, Taddei (2012b) sugere que sejam observados os seguintes elementos (Quadro 3):

Elementos Caracterização

Importância da “cena”/ele-mento concreto

•Uma ideia clara tem um peso significativamente maior do que uma sensação difusa; uma imagem nítida, perfei-tamente comunicável, tem maior valor do que uma ideia ou uma sensação.

Eficiência • Criadores acreditam que é uma forma de criação efi-ciente, rica e satisfatória para alcançar resultados artís-ticos.• Um sistema de criação polifônico que possa servir como base e objeto de estudo para outros grupos e pes-soas interessadas.

Princípios norteadores • Importantes para balizar o caminho percorrido, evitan-do cair no subjetivismo vazio e abrir uma reflexão teórica sobre uma prática.• Diferentes regras são fundamentais para lidar com ele-mentos imponderáveis naturais à criação artística.

Processo dialógico/ múlti-plas interferências

• É o modus operandi baseado na confrontação e no surgimento de novas ideias, sugestões e críticas.• Uma relação criativa baseada em múltiplas interferên-cias.• Fomenta o impulso criativo dos indivíduos dentro do grupo, preservando a permeabilidade de ideias.• A interferência na criação alheia é um momento extre-mamente delicado; momento de maior foco de tensão, quando se atribui mais riqueza no trabalho.

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Crítica como método do processo dialógico

• A crítica é a interferência mais aguda e necessária, de-vendo ocorrer de forma especial.• Um olhar crítico sobre o próprio trabalho com o com-panheiro é fundamental para o desenvolvimento do pro-cesso.• A crítica no processo colaborativo tem de ser feita em “perspectiva”, ou seja, conhecendo e levando em con-sideração o objetivo que o “criador” procura alcançar, afastando-se da simples avaliação de resultados.• O crítico, além de discuti-lo e aprofundá-lo, deve fazer propostas para solucionar o problema.

Horizontalidade • Busca prescindir de qualquer hierarquia pré-estabele-cida.• Todos colocam experiência, conhecimento e talento a serviço da construção coletiva.

Preservação das funções • É necessário preservar as funções de cada artista. De um lado, existe total liberdade de criação e interferência, mas, de outro, é vedado a um “criador” assumir as fun-ções do outro.• A responsabilidade de cada um alcança não só uma área específica de criação, mas também colabora com a área do parceiro.

Grau de amadurecimento do grupo

• Responde às seguintes perguntas: Como promover o livre trânsito da criação entre os participantes sem eli-minar a demarcação dos territórios de criação? Qual o limite de interferência no trabalho alheio?• A maneira como essa interferência se dá depende do grau de amadurecimento do grupo e da confiança entre os envolvidos no processo.

Participação do público • Reintrodução do público como a ser considerado num processo de “criação artística”.• O público é o fio que o conduz ao universo de sua cultura.• A cultura, o tempo e o espaço histórico tornam-se las-tros do fazer artístico, recuperam o contexto cultural.

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Reformulações constantes • Só uma nova “cena” tem o poder de refutar a “cena” anterior; tudo deve ser testado em “cena”, sejam ideias, propostas ou simples sugestões.• A “cena” tem o poder de modificar o canovaccio/ro-teiro mestre, aprofundar o tema ou até provocar uma revisão na abordagem do assunto escolhido.

Quadro 3: Elementos do processo dialógico colaborativoFonte: Adaptado de Taddei (2012b)

Segundo Taddei (2012b), para que haja a superação das situações de con-flito durante o processo dialógico, deverá ser aplicado o Método Transcend1 , de forma que se traduzam benefícios para todos os envolvidos no processo dialógico, mediante acordo, possibilitando a) criar uma nova realidade, b) tornar reversível a situação, c) permitir liberdade de escolha e d) requerer criatividade, diálogo e negociação.

Sugestão para o fórum de discussão

Para a gestão de negócios culturais, qual a importância da relação entre a produção simbólica e o processo colaborativo? Reflita, forme sua opinião e discuta o assunto com seus colegas e tutores no fórum. Para fortalecer seus argumentos e a discussão, caso necessário, poste textos e/ou links relacionados.

Para saber mais

Saiba mais sobre o Método transcend de Johan Galtung acessando os seguintes links na Internet:http://www.transcend.org/http://informatizarte.com.ar/blog/?p=2012

1 Método criado por Johan Galtung para a resolução e a prevenção de conflitos.

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O que é o processo de sustentabilidade?

O processo de sustentabilidade da produção simbólica da cultura perpassa a aplicabilidade dos seguintes aspectos (TADDEI, 2012b):• Pensar na continuidade e nos efeitos que podem ser causados a uma ação/ativi-dade cultural;• Evitar ônus ao ambiente externo e à posteridade;• Ter consciência das bases e dos potenciais conceituais, técnicos, estruturais e legais;• Renovar, no sentido de trazer algo novo e recriar em qualidade, motivação, dire-ção, viabilidade, capacidade e na legitimidade do projeto;• Buscar autonomia e recursividade, sobrevivendo com recursos próprios;• Atuar de forma colaborativa, mediante o estabelecimento de parcerias.

Percepção de sustentabilidade na gestão de projetos

Sustentabilidade é uma palavra que possui significados e pode ser aplicada em diversos contextos da sociedade (econômicos, sociais, culturais e ambientais). No caso de nossa estudo a gestão de projetos será compreendida “como o conjunto de forças (ideias, relações e recursos) que são capazes de manter um projeto vivo, renovado, desenvolvendo-se”. (BRASIL, PETROBRAS, 2010) Site, texto digital.

Ao se analisarem as condições de sustentabilidade dos produtos relativos à área da cultura, os seguintes princípios deverão ser observados: a) ecologicamente correto, b) economicamente viável, c) socialmente justo e d) culturalmente aceito. No âmbito do planejamento, é determinante observar os seguintes aspectos (Qua-dro 4):

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Aspectos Caracterização

Ambiência a) Ambiência interna:- há ambiente favorável ao desenvolvimento do projeto;- existe adequação entre os objetivos do projeto e os da instituição;- o projeto pode trazer mudanças na rotina da instituição;- existem garantias de legitimidade interna e respaldo dos tomadores de decisão.b) Ambiência externa:- o projeto vai interferir numa realidade social?- fundamental realizar pesquisa de campo, entrevistar moradores, envolver a comunidade;- processo de legitimação junto aos envolvidos direta-mente e indiretamente.

Recursos São todos os bens/insumos e serviços utilizados na rea-lização das atividades do projeto, ou seja, os seus “nu-trientes”, por isso deverão estar bem dimensionados, sabendo-se identificar quais são, onde encontrá-los, e sabendo-se localizar as possíveis fontes de recursos para custeá-los, objetivando garantir a sua viabilidade econô-mica e avaliando custos diretos e indiretos, tempo de trabalho empreendido, custo derivado e fornecedores.

Parcerias Pode ser um meio eficiente de manter a sobrevivência de um projeto/atividade; torna-se interessante para ambos, pois se compartilham desafios, visões e objetivos.

Planejamento Consiste em definir a rota, o caminho a seguir, mediante a simulação de uma situação futura. Um processo sis-temático que pressupõe autoconhecimento e formação dinâmica de juízo a respeito do futuro do projeto. Cami-nho do conhecimento x Caminho da escolha.

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Avaliação É o braço do gestor, trata-se de uma prática contínua, realizada em qualquer etapa do projeto para o seu apri-moramento e a ampliação do grau de integração entre os envolvidos, intervindo nos seguintes níveis:- diagnosticar uma ação/situação;- ampliar a efetividade de uma ação – qualidade;- aumentar a confiança/comprometimento com o empre-endimento

Quadro 4: Aspectos observáveis na relação Planejamento x SustentabilidadeFonte: Taddei (2012b)

A sustentabilidade é demonstrada pela relação que o projeto estabelece com a comunidade do seu entorno, cuja participação traz legitimidade ao projeto. É demonstrada também pela relação que ele estabelece com seus parceiros. Susten-tabilidade é também a excelência da sua gestão financeira. (BRASIL, PETROBRAS, 2010) Site, texto digital.

Complementando

Para o estabelecimento de parcerias objetivando a sustentabilidade de um produto cultural, conforme orienta a gestora cultural Claudia Taddei (2012b), deve--se observar o seguinte:

a) A forma como podem ocorrer- troca de experiências,- acordos de cooperação técnica,- oferta de serviços e recursos,- benefício para o projeto no todo ou de uma atividade específica.b) Seus pressupostos básicos são- consciência dos potenciais, necessidades e limites internos,- gerar benefícios mútuos (manter a autonomia e não criar dependência),- ter visão compartilhada,- identificar a complementaridade das atividades.

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Para refletir mais sobre a dimensão do planejamento cultural

Participe do fórum de discussão com seus colegas e tutores sobre o conteúdo abordado nesta aula a respeito dos aspectos determinantes para a dimensão do planeja-mento cultural, o processo dialógico e a sustentabilidade.

A práxis da gestão cultural

O reconhecimento da especificidade do processo de gestão vivenciado por Taddei, ante a produção simbólica, indica que a práxis da gestão cultural está estru-turada em três funções distintas e, ao mesmo tempo, complementares: a) a produ-ção criativa, b) a comunicação e c) a administração financeira (Figura 3).

Figura 4: Funções da gestão culturalFonte: Taddei (2012a)

A produção criativa se origina do respeito à criação simbólica, que se pro-cessa pela análise reflexiva (inteligência e compreensão). De acordo com Turino (2004), as pessoas se percebem pela cultura e por ela estabelecem relações entre si, definem valores e significados, por isso a criação se constitui como objetivo que completa uma política cultural ao ser expressa das seguintes formas: a) por meio da reflexão e da análise, desdobrando-se em comportamentos e condutas, e b) pelo fazer artístico. Compete ao gestor estabelecer critérios para garantir a expressão

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criativa fortalecendo a cidadania cultural e a percepção econômica da cultura.A comunicação pelo diálogo está relacionada à dimensão do planejamento

cultural pertinente ao processo dialógico quando da efetivação dos fluxos de com-partilhamento que convalidam a ação colaborativa, que tem na horizontalidade das relações entre os participantes, mediante múltiplas interferências, a produção cria-tiva. “Quanto maior for o domínio de análise simbólica que as pessoas têm sobre a produção social, maior será a sua capacidade de articulação na sociedade” (Torino, 2004, texto digital).

A administração de recursos transparentes está associada ao gerencia-mento orçamentário, físico e financeiro do processo produtivo (planejamento), em que, de forma eficiente e eficaz, se identifiquem todas as necessidades do projeto (produto cultural), ou seja, os fatores que possibilitarão e/ou limitarão sua execu-ção, garantindo “nutrientes” a sua operacionalidade. A transparência administrativa deve estar presente tanto no processo dialógico como no avaliativo, pois corrobora qualitativamente para o sucesso operacional (Figura 4) (TADDEI, 2012a).

Figura 5: Dimensão qualitativa da transparência administrativaFonte: Taddei (2012a)

Complementando

Na gestão, o foco deve ser no processo, no resultado ou em ambos. Porém, deve-se enfatizar o foco no processo por se acreditar que ele é determinante para que se alcancem bons resultados, além de permitir que enriqueçamos e ampliemos o espectro de resultados. Se atuarmos com foco exclusivo em resultados pré-esta-belecidos, correremos o risco de deixar de lado uma série de efeitos e desdobra-mentos decorrentes da prática cultural e de sua produção simbólica. O foco em re-sultados é importante para nortear as ações, mas o foco no processo é fundamental para dar mais clareza à complexidade e melhorar a qualidade das práticas culturais (Taddei, em entrevista à Rede Cemec, em 2012).

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Ciclo de vida de um projeto cultural

Um projeto é considerado a menor unidade do processo de planejamento (plano, programa e projeto). Um projeto bem elaborado oferece segurança ao ges-tor, pois representa a operacionalização de um programa, ao descrever em detalhes as atividades e ações a serem executadas, constituindo-se num instrumento técnico capaz de orientar qualquer ação (REIS, 2004; BARATA, FERNANDES, 2011).

De acordo com a ISO 10006 de 1997, o projeto refere-se a um processo úni-co, constituído de um grupo de atividades coordenadas e controladas, com datas para início e término, empreendido para alcance de um objetivo conforme requisi-tos específicos, incluindo limitações de tempo, custo e recursos, e isto requer um gerenciamento específico e especializado.

Gestão de projetos: “administração voltada para o empreendedorismo e para a percepção estratégica do projeto e seus efeitos”. (Taddei, 2012a, texto digital)

A definição de projeto como um processo indica duas características que são imprescindíveis à gestão: a temporalidade (início e fim) e um propósito definido (Figura 6). Isto faz com que se estabeleça o ciclo de vida de criação de um produto (bem ou serviço).

Figura 6: Características de um projetoFonte: Silva (UNITAU/MGDR-013, 2008. Arquivo digital, slide 15)

Para Taddei (2012b), o ciclo de vida de um projeto cultural está estruturado da seguinte maneira (Figura 7):

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Figura 7: Ciclo de vida de um projeto culturalFonte: Taddei (2012b)

Complementando

“As ferramentas que utilizamos na nossa prática cultural são um híbrido entre ferramentas de gestão social e ferramentas de administração empresarial. As ferra-mentas são ainda muito adaptadas às particularidades de cada projeto e levam em conta as experiências práticas vivenciadas em 11 anos de atuação no setor cultural. Adotamos um método de trabalho que inclui uma avaliação bastante extensa não apenas quanto aos resultados e efeitos tangíveis, mas também quanto aos intangí-veis. Estes balanços, além de sintetizar os ‘ganhos’ tangíveis e intangíveis de cada experiência, nos auxiliam na continuidade dos projetos ou no desenvolvimento de novos projetos. Cito algumas ferramentas de gestão que julgo serem as mais impor-tantes: planejamento e avaliação continuados e comunicação pelo diálogo (tanto junto ao público interno quanto ao público externo) (Claudia Taddei, em entrevista à Rede Cemec, em 2012).

Os instrumentos de gestão dos sistemas públicos de cultura

A política nacional de cultura determina que, para a implementação do Sis-tema Nacional Cultural (SNC), nos três níveis governamentais (federal, estadual e municipal), os principais instrumentos de gestão se caracterizam como ferramen-tas de planejamento técnico e financeiro e se constituem em quatro instrumentais (Quadro 5):

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Quadro 5: Instrumentos de gestão dos sistemas públicos de culturaFonte: Brasil. Ministério da Cultura (2011)

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Esse instrumental de gestão pública, legalmente instituído, ao ser elaborado, define a política cultural do ente público, que, embasada na criação de projetos e propostas planejadas de forma colaborativa, entre o governo, a iniciativa privada e as organizações da sociedade civil, promove a gestão de práticas culturais na so-ciedade, preservando e promovendo a cultura local. Para tanto, os entes federados precisarão organizar sua política local numa perspectiva da cultura como fator de desenvolvimento econômico, social e humano.

Acesse o Plano Nacional de Cultura, e obtenha a informações sobre como fazer um Plano de Cultura, no link: http://www.cultura.gov.br/plano-nacional-de-cultura-pnc-


ABREU, L. A. Processo Colaborativo: Relato e Reflexões sobre uma Experiência de Criação. Revista de relatos, reflexões e teoria teatral. Santo Andre. SP: Escola Livre de Teatro de Santo André. Cader-nos da ELT, nº 2, Jun 2004. Disponível em: www.sesipr.org.br/nucle-odedramaturgia/FreeComponent9545content77392.shtml. Acesso em: Mar 2014.

BOAS, R. V. Gestão Cultural. In: Organização e Produção da Cultura. RUBIM, L. (Org). Coleção Sala de Aula. Salvador: EDUFBA; FACOM/CULT, 2005, p. 99 – 116.

BRASIL. Ministério da Cultura (Minc). Estruturação, Institu-cionalização e Implementação do Sistema Nacional de Cultura. Brasília: MinC, 2011, Disponível em: www.cultura.gov.br. Acesso em: Jan 2014.

CEMEC. Rede Cemec. Claudia Taddei. Ferramentas de gestão para a produção simbólica. Entrevista a Gustavo Seraphim. São Pau-lo, SP: Cemec. Rede Cemec [2012?]. Texto digital. Disponível em: http://redecemec.com/ferramentas-de-gestao-para-a-producao-simbolica. Acesso em: Mar 2014.

CUNHA, M. H. Gestão Cultural. Coleção Política e Gestão Cul-turais. Bahia: Secretaria da Cultura, 2013.

MAMBERTI, S. Produção Simbólica e Diversidade Cultural: Pro-dução de arte e bens simbólicos. Conferência Nacional de Cultura. Material de apoio. Brasília: Funarte. Nov 2009. Texto digital. Disponível em: http://blogs.cultura.gov.br/cnc/producao-simbolica-e-diversidade--cultural-producao-de-arte-e-bens-simbolicos/. Acesso em: Mar 2014.

REIS, O. Projetos para o desenvolvimento. Belém: EDUFPA, 2004.

TADDEI, C. Ferramentas de gestão e acompanhamentos de pro-jetos culturais. Gestão Cultural: Práxis. São Paulo: CEMEC, 2012a. 29 slides: color. Slides gerados a partir do slideshare.net. Disponível em: http://pt.slideshare.net/redecemec/claudia-taddei-curso-cemec--jun2012. Acesso em: Mar 2014.

___________. Metodologias de execução, supervisão e acompanhamento de processos culturais. São Paulo: CEMEC, 2012b. 26 slides: color. Slides gerados a partir do slideshare.net. Dispo-nível em: http://pt.slideshare.net/redecemec/apresentao-claudia-taddei.

Acesso em: Mar 2014.TEIXEIRA, J. B FERNANDES, S. C. L. Elaboração de projetos e captação de

recursos. Texto base dos módulos. Curso Elaboração de Projetos e Captação de Recursos. Belém: UFPA. FADESP, 2011.

TURINO, C. Uma gestão cultural transformadora. Revista Princípios. n.º 100. Edição 71, nov/dez/jan, 2003-2004, p. 73-77. Disponível em: http://www.fmauriciograbois.org.br/cultura/index.php?option=com_content&view=article&id=10:gestao-cultural&catid=2:debate&Itemid=5. Acesso em: Mar 2014.

ZUBIRÍA, S; TABARES, M. La Administración de Organizaciones Cultura-les. Formación en Administración y Gestión Cultural. Colombia: Organizaci-ón de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Sép-tima Entrega, Octubre de 1998. Texto digital. Disponível em: http://gestcultural.files.wordpress.com/2008/04/formacion-en-administracion-y-gestion-cultural.pdf. Acesso em: Mar 2014.

INTERNATIONAL STANDARD ORGANIZATION. ISO 10006: Quality ma-nagement - Guidelines to quality in project management. s.l.p., ISO, 1997.

Aula 6

Informação e indicadores culturais Suzane Christine Luz Fernandes

Objetivos

- Analisar critérios e parâmetros referenciais específicos do setor cultural que estejam disponíveis para consulta e que possam ser usados como indicadores de avaliação de políticas culturais, de programas e de projetos.

- Discutir acerca da produção, da coleta e do registro de informações, bus-cando garantir níveis de comparabilidade nacionais como subsídio para a avaliação dos resultados das ações propostas, estimulando a formação e a geração de dados e informações locais.

- Apresentar e analisar instrumentos orientadores para um sistema de acom-panhamento e monitoramento contínuo do processo de desenvolvimento de polí-ticas culturais, dos seus planos, programas e projetos.

- Fornecer uma breve introdução acerca da metodologia de pesquisas socio-culturais: quantitativas e qualitativas.

O processo de mobilização social que se estabeleceu no Brasil, a partir de 2003, em função de uma nova conjuntura socio-histórica das políticas públicas em cultura (Figura 1) culminou com a aprovação da Emenda Constitucional nº 48, em julho de 2005. Tal emenda acrescentou ao artigo 215 da Constituição Federal

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(CF) de 1988, que trata dos direitos culturais, o § 3º, determinando a realização do Plano Nacional de Cultura (PNC), mediante a promulgação da Lei nº 12.343 de 02 de dezembro de 2010. Esta instituiu o PNC, com duração até 2020, e com ele a criação do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), e, pos-teriormente (em 2011), a implantação do Sistema Nacional de Cultura (SNC), que estabeleceu as bases da gestão cultural compartilhada (Governo Federal, os estados, os municípios, o Distrito Federal e a sociedade civil), tendo em vista a elaboração de planos territoriais e setoriais, o monitoramento e revisão do PNC, na perspectiva do estabelecimento de um novo plano.

Figura 1: Contexto histórico e perspectivas do Plano Nacional de Cultura 2010-2020 - Fonte: Brasil. Ministério da Cultura (2013, p.146 e 147)

Diante desse conjunto de circunstâncias para a construção de uma nova go-vernança e gestão cultural no país, nesta aula conheceremos as principais fontes de informações e instrumentos de aferição quantitativa que subsidiarão a elaboração de planos territoriais e setoriais, o monitoramento e a revisão do PNC, além da construção futura de um novo plano de cultura, considerando os seguintes tópicos:

a) as fontes de informações das estatísticas culturais produzidas no Brasil,b) os indicadores de avaliação de políticas, programas e projetos culturais nacionaisc) o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC).

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Aula 6 - Informação e Indicadores Culturais

As fontes de informações e dados culturais produzidos no Brasil

A formação de uma plataforma integradora de informações do campo da cul-tura no nível nacional é fato recente e se constituiu legalmente a partir da aprovação da Lei nº 12.343, em dezembro de 2010, que instituiu o PNC e criou o Sistema Na-cional de Informações e Indicadores Culturais. Até então, conforme afirma Calabre (2009, p. 5), “[...] no caso da cultura, o país sofria do problema da inexistência de informações de tal natureza”.

Essa inexistência de informação sistematizada havia se tornando um dos principais problemas da pesquisa na área. Assim, em 2003, o Ministério da Cultura (MinC), em regime de cooperação técnica com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), utilizando seus próprios bancos de dados, deu início a uma série de levantamentos estatísticos para a compilação e a produção de dados primários relativos ao setor da cultura, que contribuirão para o monitoramento e a implementação do Plano Nacional de Cultura (2010 – 2020).

Instrumentos de informações do setor cultural

O IBGE é o órgão responsável pela produção das estatísticas oficiais do go-verno brasileiro e disponibiliza à população uma série de estudos e pesquisas socio-econômicas desenvolvidas em todo o território nacional. Dentre os principais ins-trumentos informacionais produzidos por este órgão governamental, destacam-se

a) o Censo Demográfico, que corresponde a uma pesquisa decenal, e abrange todo o universo da população brasileirab) Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada anualmente, para atualização das informações do Censo Demográfico a partir de uma amostra da população.

Atenção!

Tais pesquisas possibilitam conhecer a distribuição da população no territó-rio brasileiro e quantificar a demanda populacional por bens e serviços públicos e privados e permitem acompanhar a evolução dessa população ao longo do tempo. Seus resultados podem ser classificados em informações categorizadas por regiões, estados e/ou municípios, sendo consideradas fundamentais para a elaboração de diagnósticos, políticas, planos e projetos de qualquer natureza.

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No que se refere às pesquisas direcionadas à obtenção de informações restri-tas ao setor cultural, para a sistematização de uma base de dados oficiais do governo brasileiro, resultantes do convênio firmado entre o Ministério da Cultura e o IBGE, considerem-se as informações contidas no Quadro 1:

Pesquisa/fontes de infor-mações culturais

Caracterização

Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MU-NIC) – inclusão de um bloco de coleta de dados do setor cultural

Realizada anualmente, desde 2001, para registros admi-nistrativos relativos à gestão pública municipal, possibili-ta estabelecer um perfil geral dos municípios brasileiros. No que se refere, especificamente, à coleta de dados do setor cultural, verifica-se:• No ano de 2005, ocorreu a inclusão de um bloco de in-formações que aferiu a existência de equipamentos cul-turais e reuniu dados referentes às atividades artísticas e artesanais presentes nos municípios.• Em 2006, foi publicado um suplemento completo so-bre cultura, possibilitando a construção efetiva de um primeiro quadro da gestão pública municipal de cultu-ra no Brasil, constituindo-se, a partir daí, em um campo permanente da pesquisa.Desde então, o campos da pesquisa compreendem recur-sos humanos, legislação, instrumentos de planejamento e gestão, tecnologias de informação e comunicação, transporte, cultura, assistência social, segurança pública, meio ambiente, segurança alimentar e nutricional.

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Sistema de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC)

Pesquisa que, desde 2004, tem por objetivo organizar e sistematizar informações para a construção de indicado-res relacionados ao setor cultural brasileiro, a partir das informações existentes nas pesquisas sociais e econômi-cas do próprio Instituto***, para o desenvolvimento de uma base consistente e contínua de informações relacio-nadas ao setor cultural e a construção de indicadores de modo a fomentar estudos e pesquisas setoriais de maior profundidade, fornecendo aos órgãos governamentais e privados subsídios para o planejamento e a tomada de decisão relacionada a investimentos, ações e políticas no setor.• Em 2006, levantaram-se informações referentes ao ano de 2003, quando também se realizou a primeira publica-ção de resultados, que apontou informações relaciona-das aos principais aspectos da oferta e da demanda de bens e serviços culturais, dos gastos das famílias e dos gastos públicos com cultura, consolidados nacionalmen-te.• Em 2013, foi publicado o resultado da sistematização do período de 2007 a 2010.Os resultados das estatísticas e indicadores de cada perí-odo divulgado estão disponíveis em impresso e CD-ROM que acompanha a publicação, como também no portal do IBGE na Internet.

Quadro 1: Principais fontes de informações do setor cultural produzidas pelo IBGE - Fonte: Calabre (2009); IBGE (2013).

*** Para a construção do SNIIC foram utilizadas as seguintes pesquisas regulares do IBGE: Estatísticas do Cadastro Central de Empresas (CEMPRE), Pesquisa Industrial Anual – Empresa (PIA-Empresa), Pesquisa Anual do Comércio (PAC), Pesquisa Anual de Serviços (PAS), Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), Estatísticas Econômicas das Administrações Públicas (APU), Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). (CALEBRE, 2009, p. 6).

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Complementando

O IBGE possui outros produtos (pesquisas, registros administrativos e pu-blicações) disponíveis na Internet, considerados importantes fontes de dados e in-formações que podem ser utilizados por diversos programas governamentais. Para saber mais sobre estes produtos, acesse o site www.ibge.gov.br.

Atenção

As informações levantadas pelos estudos estatísticos do IBGE poderão cons-tituir relevantes indicadores para o seu diagnóstico cultural, a depender do nível de detalhamento da intervenção que se pretende realizar.

Existem outras bases de dados e fontes de informações?

Outras instituições públicas nacionais, a partir do monitoramento de suas ações, produzem informações estatísticas referentes aos estados e municípios e as disponibilizam, periodicamente, na Internet (Quadro 2). Tais informações poderão ser úteis à gestão e à política cultural, caso haja necessidade do cruzamento de dados para o desenvolvimento de ações que perpassam a dimensão transversal da cultura.

Fonte Site na Internet Conteúdo

Órgãos estaduais de esta-tísticas

www.anipes.org.br(ANIPes – Associação Nacional das Institui-ções de Planejamen-to e Pesquisas )

Acesso aos sites dos órgãos esta-duais que produzem informações estatísticas e indicadores específi-cos

Ministério da Saúde www.datasus.gov.br Principais indicadores e dados es-tatísticos relacionados à saúde no Brasil, nos estados e municípios

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Ministério da Educação www.inep.gov.br Dados nacionais referentes às es-tatísticas e ao desempenho edu-cacional por nível de escolaridade

Ministério do Trabalho www.mte.gov.br Estatísticas mensais do Cadastro Geral de Empregados e Desem-pregados, empresas e trabalho

Ministério do Desenvolvi-mento Social

www.mds.gov.br Indicadores de pobreza e indigên-cia e acesso aos sites dos progra-mas de transferência de renda

Ministério das Cidades www.cidades.gov.br Sistema de Nacional de informa-ções sobre as cidades

Secretaria do Tesouro Na-cional (STN)

www.stn.fazenda.gov.br

Transferência de recursos, execu-ção orçamentária, receitas e des-pesas municipais

Instituto Nacional de Pes-quisas Espaciais (INPE)

www.dpi.inpe.br Imagens de satélites com dife-rentes resoluções para acompa-nhamento da ocupação urbana, monitoramento ambiental, dentre outras informações

Instituto Nacional de Esta-tísticas Aplicadas (INEP)

www.inep.gov.br Retrato das desigualdades, bole-tim de conjuntura econômica e social, acompanhamento e análise das políticas sociais.

* ANIPes – Associação Nacional das Instituições de Planejamento e PesquisasQuadro 2: Outras fontes de informações e dados governamentais produzidos no

Brasil - Fonte: Jannuzzi (2009)

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Atividade 1

Acesse os sites acima mencionados e confira as informações referentes ao seu município. Identifique os dados que forem pertinentes à elaboração de um diagnóstico cultural.

Complementando

No contexto da produção de informações para a gestão e a política cultural, destaca-se a iniciativa do Instituto Itaú Cultural, com a criação do Observatório Itaú Cultural, em 2006, que tem fomentado discussões entre especialistas nacionais e internacionais em função de organizar, produzir e difundir informações críticas so-bre o setor, por meio da análise de pesquisas (quantitativas e qualitativas) e do estudo de experiências culturais concretas. Em 2008, conforme registra a Revista Observatório Itaú Cultural (2008), foram promovidos dois seminários internacio-nais sobre os indicadores culturais, tendo em vista que este tema tornou-se uma das principais problemáticas de pesquisa no campo da cultura. O primeiro encontro abordou a experiência brasileira na produção de indicadores culturais. O segundo permitiu que se conhecessem experiências concretas da Espanha e que se estabele-cessem bases para um intercâmbio de informações. Os resultados dos seminários e debates, bem como os textos apresentados pelos participantes, estão disponíveis no site da Instituição (www.itaucultural.org,br) e em revista impressa.

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Indicadores de avaliação de políticas, programas e projetos culturais no Brasil

O que é um indicador?

Segundo dicionários da língua portuguesa, o termo indicador significa “que indica” (FERREIRA, 2001, p. 384), ou seja, o que torna patente, revela, aponta, ex-põe, podendo o termo também assumir o sentido do que propõe, sugere, designa. No contexto técnico-científico, não há uma definição específica para este termo, pois trata-se de um instrumento estatístico utilizado para mensuração e correspon-de a uma variável que representa um dado estatístico em um determinado período de tempo, em um determinado local e a outras características. O período de tempo pode referir-se a um momento no tempo ou a um intervalo de tempo (BRASIL, 2009).

Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzales (2009 apud BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO, 2010, p. 21),

o indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado.

Ao ser utilizado como ferramenta de gestão para monitoramento e avaliação, possibilita identificar avanços ou retrocessos das ações implementadas, comparan-do seus resultados em função dos objetivos e metas estabelecidas. Em se tratando de políticas públicas,

[...] os indicadores são instrumentos que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na realidade. A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável, determinado aspecto de uma realidade dada (situação social) ou construída (ação de governo), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação (BRASIL/ MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO, 2010).

Segundo o sociólogo francês Paul Tolila (REVISTA OBSERVATÓRIO ITAÚ CUL-TURAL, 2008),

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o indicador é construído por meios científicos, mas não é ele mesmo um objeto científico no sentido próprio do termo. Pode ser visto como instrumento de diálogo entre as instâncias do poder e outros componentes da sociedade. Estabelece conexões, nem sempre evidentes, entre o campo do conhecimento e o do discurso, entendido aqui, ainda que de maneira muito restrita, como ideologia. É parte de um processo em constante transformação, sobretudo quando se pretende que o indicador se torne mais próximo da representação de processos sociais complexos [...]. (p. 11-12).

De acordo com o professor Enrique Saraiva, da Fundação Getúlio Vargas (FGV/Rio), quanto às características, os indicadores podem ser estruturados da se-guinte maneira:

• estratégicos: quando se referem a metas;• de sustentabilidade: quando aferem a consecução de propósitos de políticas;• de resultado: quando avaliam o desempenho de programas e projetos determinados;• de atividade: quando apontam características de desempenho. (REVISTA OBSERVATÓRIO ITAÚ CULTURAL, 2008, p. 31).

Atenção!

Conforme o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL. MI-NISTÉRIO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTO E GESTÃO, 2010), de forma mais agregada, os indicadores pode assumir as seguintes funções básicas:

• Função descritiva: consiste em aportar informação sobre uma determinada realidade empírica, situação social ou ação pública, como, por exemplo, a quanti-dade de famílias em situação de pobreza e

• Função valorativa: também chamada avaliativa, implica agregar informação de juízo de valor à situação em foco, a fim de avaliar a importância relativa de de-terminado problema ou verificar a adequação do desempenho de um programa, como, por exemplo, o número de famílias em situação de pobreza em relação ao número total de famílias.

Se os indicadores devem refletir a realidade que se deseja medir, as funções acima mencionadas permitirão que os indicadores sejam amplamente utilizados nos diferentes momentos do ciclo de gestão, ou seja, nos mais diversos estágios da elaboração e da implementação de políticas, planos, programas, a saber:

• ex-ante: no diagnóstico de situação, para subsidiar a definição do proble-ma, o desenho de uma política e a fixação das referências que se deseja modificar,

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• in curso: para monitoramento e avaliação da execução, revisão do planeja-mento e correção de desvios e

• ex-post: para avaliação de alcance de metas, dos resultados no público alvo e dos impactos verificados na sociedade (p. 24).

Quando se trata, especificamente, da utilização de indicadores direcionados ao campo da cultura e da gestão cultural, o professor José Carlos Durand (REVISTA OBSERVATÓRIO ITAÚ CULTURAL, 2008) afirma que podem ser úteis em duas esfe-ras de atuação distintas e que, muitas vezes, não dialogam entre si:

• na gestão pública ou privada da cultura;• na interpretação do meio cultural, ou seja, para a compreensão dos fenômenos culturais (p. 31).

Além de serem importantes por atribuírem significados aos dados tratados na gestão e na política da cultura, quando mensuram, quantificam e qualificam a pro-dução cultural, os indicadores contribuem para a definição do escopo de atuação e das prioridades e para a avaliação da efetividade das ações implementadas. Nolasco (2010) observa que

a área cultural ainda apresenta algumas dificuldades, já que é permeada por particularidades nem sempre tangíveis ou mensuráveis. Dessa maneira, os indicadores culturais sempre serão demonstrações “parciais” da realidade. Isso não diminui a sua importância (p.30).

Atenção!

O fato é que, diante do contexto histórico e da perspectiva de fortalecimento de uma nova política de cultura no Brasil, a implantação de uma plataforma inte-gradora de informações para o setor cultural está fortemente associada à dimensão quantitativa das atividades econômicas geradoras de bens e serviços, uma vez que a criação, a produção e a comercialização de conteúdos considerados intangíveis e culturais em sua natureza, que estão protegidos pelo direito autoral, podem assu-mir a forma de bens e serviços e de indústrias quando o trabalho e o conhecimento estimulam a criatividade e incentivam a inovação dos processos de produção e co-mercialização (BRASIL, IBGE, 2013).

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Para a sistematização das informações e dos indicadores considerados pri-mários à revitalização do setor cultural, o IBGE destacou “temas que vão desde o impacto econômico da cultura e de seus diversos setores até a distribuição regional dos equipamentos culturais” (NOLASCO, 2010, p.31) e que, mediante a observação de séries históricas, a partir de 2003, foram categorizados em cinco áreas temáticas: 1) Oferta da Cultura; 2) Demanda por Cultura; 3) Indicadores Culturais, 4) Finan-ciamento da Cultura; 5) Gestão Pública da Cultura (BRASIL. IBGE, 2010).

Esta classificação temática dos dados (Apêndice 1) possibilita a verificação de dados estatísticos e indicadores, em séries históricas, de grande valia e utilidade para pesquisadores e profissionais da área cultural, que poderão qualificar suas res-pectivas atividades e realizar estudos mais analíticos frente aos números (BRASIL. IBGE, 2010).

Atividade 2

Leia o Apêndice 1 desta aula e, partindo dos dados estatísticos e indicadores descritos, procure fazer um mapeamento (levantamento) da realidade do seu município, indicando o quantitativo correspondente a cada informação existente.

O Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais

A sistematização das informações e dos indicadores culturais, iniciada pelo IBGE em 2003, possibilitou a criação do Sistema Nacional de Informações e Indi-cadores Culturais (SNIIC), que, segundo o MinC (BRASIL, 2011), tem o objetivo de integrar os cadastros culturais e os indicadores a serem coletados pelos municípios, os estados e o Governo Federal, para gerar informações e estatísticas da realidade cultural brasileira, disponibilizando à população informações claras, confiáveis e atualizadas sobre o campo da cultura, para subsidiar o planejamento e a tomada de decisão referentes às políticas públicas culturais, pesquisas e estudos sobre a área, como também, para a realização de zoneamentos culturais para conhecimento da diversidade cultural brasileira e transparência dos investimentos públicos no setor cultural.

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Atenção!

Em se tratando, especificamente, da gestão pública, as informações geradas a partir dos dados e análises qualitativas e quantitativas fornecidos pelo SNIIC fa-vorecerão as operações de gerenciamento, monitoramento e avaliação das políticas governamentais que estão sendo implementadas

O papel do SNIIC na Política Nacional de Cultura

O Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais, em conjunto com o Sistema Nacional de Cultura e o Plano Nacional de Cultura, constituem os instrumentais básicos para o fortalecimento e a implementação da Política Nacional de Cultura. A ação integrada desses três instrumentos de políticas públicas, de acor-do com o IBGE (BRASIL, 2010), ocorre da seguinte forma:

o SNC, como chave central para a organização e articulação dos gestores públicos, favorecerá a consolidação do PNC, que, por sua vez, estabelecerá objetivos, políticas, diretrizes e metas para a preservação e o fortalecimento das expressões culturais, e, finalmente, o SNIIC se integrará a ambos com a função de atuar tanto nos processos organizativos dos atores que compõem o SNC como no acompanhamento da evolução das metas do PNC, sempre por meio da geração de informações e de indicadores (p. 33).

Essa relação harmoniosa se faz necessária na medida em que a política na-cional de cultura fortalece o seu espaço de atuação, que está estruturada em três dimensões (Figura 2), que se complementam: a cultura como expressão simbólica, como direito de cidadania e como campo potencial para o desenvolvimento econô-mico com sustentabilidade.

Figura 2: A tridimensionalidade da Política Nacional de CulturaFonte: Brasil. MinC (2012, p.9)

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Para Luz (2010), o PNC representa um grande avanço para a política pública de cultura no Brasil:

Nele, a sociedade brasileira grafa textualmente princípios norteadores da política cultural brasileira, as atribuições do poder público, as diretrizes para o financiamento, disponibilizando sistemas de monitoramento e avaliação, paradigmas que nortearão os gestores públicos e privados na próxima década em nosso país (p. 28).

Em dezembro de 2011, foram elaboradas as metas do Plano Nacional de Cul-tura, descritas em cinco capítulos, estabelecendo-se as 14 diretrizes, 36 estratégias e 275 ações a serem executadas em longo prazo, que propõem o redimensionamento da forma de pensar e fazer a gestão pública da cultura no Brasil, a adoção de uma governança participativa e compartilhada entre a União, estados e municípios que garanta a diversidade artística e cultural e o acesso aos bens culturais à população, além do desenvolvimento socioeconômico sustentável e territorializado.

Nessa conjuntura, para completar a sustentação da política nacional de cul-tura, em 2012, foi implantado efetivamente o Sistema Nacional de Cultura (SNC), que, segundo o MinC, se constituiu, institucionalmente, no passo político mais im-portante nacionalmente:

No plano nacional, o passo mais importante, no campo político e institucional, já foi dado com a aprovação e promulgação pelo Congresso Nacional da Emenda Constitucional nº 71/2012, que institui o Sistema Nacional de Cultura. Essa emenda constitucional assegura juridicamente a implementação do Sistema Nacional de Cultura, com definição da sua natureza, de objetivos, princípios, estrutura e componentes (BRASIL/MINC, 2012, p.11).

O SNC é um instrumento de gestão compartilhada de políticas públicas de cultura entre os entes federados e a sociedade civil, mediante a implantação de sistemas locais de cultura (estaduais e municipais), de forma a fortalecer as políticas culturais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, por meio da institucionalização e ampliação da participação social, em função da promoção do desenvolvimento humano, social e econômico, do pleno exercício dos direitos culturais e do amplo acesso a bens e serviços culturais pela população, objetivando assegurar a continuidade das políticas públicas de cultura como políticas de Estado.

Cada sistema de cultura é constituído por uma coordenação (órgão gestor); instâncias de articulação, pactuação e deliberação (conselho, conferência e comissões intergestores); instrumentos de gestão (plano, sistema de financiamento, sistema de informações e indicadores e programa de formação); sistemas setoriais de cultura (sistemas de patrimônio cultural, sistema de museus, sistema de bibliotecas e outros que venham a ser constituídos) (BRASIL/

105


MINC, 2013, p. 10).

Na perspectiva de um sistema integrado da dimensão cultural do país, o SNC, com a determinação legal pautada na política nacional de cultura, de normas e procedimentos pactuados que integram a sociedade civil e os entes federados, o Ministério da Cultura (BRASIL/MINC, 2012) orienta que cada um dos sistemas de gestão cultural (esferas federal, estadual, municipal e distrital) seja constituído pe-los seguintes elementos:

Para o MINC, é importante que estes elementos do SNC estejam presentes nos sistemas de gestão cultural, com exceção das Comissões Intergestores, que fa-zem parte apenas das instâncias federal e estadual. No entanto, evidencia-se o fato de que nem todos os municípios possuem as condições materiais, técnicas e polí-ticas necessárias para implantar todos os componentes, como é o caso do Sistema de Informações e Indicadores Culturais, dos Sistemas Setoriais e do Programa de Formação na área da Cultura, devendo-se, pois, interagir com esses componentes nas esferas estaduais e nacional, a fim de se manterem integrados ao processo geral de implantação do SNC (BRASIL/MINC, 2012).

Figura 3: Elementos constitutivos Sistema de Gestão CulturalFonte: Brasil/MinC (2012, p. 26)

106

Atenção

Nessa conjuntura, o Ministério da Cultura observa que os pequenos e mé-dios municípios, em geral, não têm condições ou necessidade de instituir imedia-tamente estes componentes nos seus Sistemas Municipais de Cultura. No entanto, estes poderão constituí-los com no mínimo cinco elementos, a saber: Secretaria de Cultura (ou órgão equivalente), Conselho Municipal de Política Cultural, Con-ferência Municipal de Cultura, Plano Municipal de Cultura e Sistema Municipal de Financiamento da Cultura (com Fundo Municipal de Cultura).

Assim, o SNC surge como o mecanismo institucional capaz de viabilizar esse modelo de gestão, articulando e integrando os três entes federados e a sociedade civil, mediante a elaboração de planos de cultura, nos três níveis da federação. Tais planos formam um dos pilares fundamentais desse sistema, junto com o fortaleci-mento dos órgãos responsáveis pela gestão cultural, dos conselhos, das conferên-cias e dos sistemas de financiamento da cultura.

Dessa forma, o SNC torna-se a chave central para a organização e a articula-ção dos gestores públicos em favor da consolidação do PNC, que, por sua vez, esta-belece os objetivos, as políticas, as diretrizes e as metas para a preservação e o for-talecimento das expressões culturais, e, finalmente, o SNIIC, que se integra ambos com a função de atuar tanto nos processos organizativos dos atores que compõem o SNC como no acompanhamento da evolução das metas do PNC, sempre por meio da geração de informações e de indicadores (BRASIL, 2013).

Para saber mais sobre o SNIIC

Acesse os sites: www.cultura.gov.br, http://www.cultura.gov.br/snc e http://sniic.cultura.gov.br/.

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Complementando

Sobre o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais:Art. 9º Fica criado o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais

- SNIIC, com os seguintes objetivos:

I - coletar, sistematizar e interpretar dados, fornecer metodologias e estabelecer parâmetros à mensuração da atividade do campo cultural e das necessidades sociais por cultura, que permitam a formulação, monitoramento, gestão e avaliação das políticas públicas de cultura e das políticas culturais em geral, verificando e racionalizando a implementação do PNC e sua revisão nos prazos previstos;II - disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes para a caracterização da demanda e oferta de bens culturais, para a construção de modelos de economia e sustentabilidade da cultura, para a adoção de mecanismos de indução e regulação da atividade econômica no campo cultural, dando apoio aos gestores culturais públicos e privados;III - exercer e facilitar o monitoramento e avaliação das políticas públicas de cultura e das políticas culturais em geral, assegurando ao poder público e à sociedade civil o acompanhamento do desempenho do PNC.

A criação deste sistema de dados culturais unificado e descentralizado, retro-alimentável de forma coletiva pelas esferas governamentais, iniciativa privada e a so-ciedade civil, se estabelece “dentro dos princípios de rede colaborativa e dos novos paradigmas de governo na era da informação, que são gerenciamento eletrônico, transparência e responsabilidade do cidadão na autogestão da vida social” (BRASIL, 2013 – Site do MinC).

A plataforma do SNIC também se dispõe a coletar, armazenar, e difundir os dados e informações sobre agentes e objetos culturais em âmbito nacional median-te o Registro Aberto da Cultura (RAC), que é um dos seus módulos constitutivos.

O RAC/SNIIC está baseado em três conceitos centrais: usuário-informante, agente cultural e objeto cultural. O usuário informante é qualquer cidadão que se disponha a prestar informações sobre a cultura brasileira. O agente cultural é qualquer profissional ou instituição que mantenha relação com o mundo da cultura (Ex: fundações, institutos, empresas, artistas). O objeto cultural é toda e qualquer externalidade física mantida por um agente cultural cadastrado (Ex.: um teatro, um cinema, um grupo folclórico). O princípio básico do SNIIC, portanto, é que cada objeto cultural tem um agente cultural vinculado e um usuário-informante. Assim, fica estabelecida uma cadeia lógica dos três conceitos que une órgãos e instituições, gestores ou mantenedores de objetos culturais e qualquer cidadão brasileiro que cadastre as informações que lhes são pertinentes.

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Para garantir a identificação única e a rastreabilidade de um agente cultural ou de um objeto cultural, é gerado no sistema e associado a eles um número (Nº SNIIC) (BRASIL, MINC, 2013, p. 13).

De livre acesso à sociedade brasileira pela Internet (www.minc.gov,br), o SNIIC torna-se a fonte referência de informações do segmento cultural no país. Des-sa forma, assume um papel muito importante nas políticas públicas, quando per-mite a interação do cidadão com o Estado ao promover a transparência das ações e dos investimentos culturais. A função de atuar nos processos organizacionais dos atores sociais e acompanhar a execução das metas do PNC, mediante a geração de informações e de indicadores, evidencia sua ação de complementaridade aos de-mais instrumentos (o SNC e o PNC) da política nacional de cultura.

Resumindo

A pesquisa realizada pelo IBGE, de natureza quantitativa e direcionada à mo-dernização da gestão das políticas públicas de cultura, disponibilizou, por meio de seus bancos de dados, um levantamento técnico-científico das informações e dos indicadores vinculados à área cultural, no intuito de implantar uma platafor-ma integradora de informações, o Sistema Nacional de Informações e Indicado-res Culturais, utilizado como um repositório de dados sobre a cultura nacional, compartilhado, de forma pública e transparente, por todos os segmentos sociais, e para o monitoramento e a avaliação do ciclo das políticas, dos planos, programas e projetos culturais em todas as instâncias administrativas, disponibilizando, assim, instrumento oficial de gestão de informações culturais do governo brasileiro.


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REVISTA OBSERVATÓRIO ITAÚ CULTURAL / OIC - n. 4, ( jan./mar. 2008). – São Paulo, SP: Itaú Cultural, 2008.

Apêndice 01

Classificação das informações e indicadores culturais1 - Oferta da cultura

Caracterização: Aponta os dados relativos à infraestrutura cultural no Brasil, abrangendo praticamente todos os segmentos culturais, classificados em doze grupos de atuação.Classificação: Equipamentos

culturais • Cinema • Videolocadora• Loja de disco, CD/DVD • Biblioteca pública • Livraria• Museu• Teatro • Centro cultural.

Grupos artísticos • Associação literária • Cineclube • Orques-tra • Banda• Dança • Coral• Teatro • Artes• Escola de samba• Bloco carnavalesco• Circo• Desenho e pintura• Musical• Capoeira• Artesa-nato• Manifestação tradicional popular.

Oferta de cursos de graduação

• Artes cênicas • Teatro • Música • Regência • Designe moda • Gravura • Pintura • Desenho e plástica • Radialismo • Jornalismo • Bibliote-conomia• Museologia • Dança • Artes visuais• Cinema.

Oferta de cursos de capacitação

• Circo • Vídeo • Cinema • Fotografia • Gestão cultural • Literatura • Artes plásticas • Teatro • Música • Artesanato• Dança • Manifestações tradicionais populares • Patrimônio/Conserva-ção e restauração .

Atividades culturais: Festival ou Mostra

• Música • Dança • Teatro • Vídeo • Cinema • Gastronomia • Manifestação tradicional popu-lar.

Feiras • Livros • Moda • Agropecuária • Artes • Ar-tesanatos.

Exposições • Artes plásticas • Acervo histórico • Artesanato • Fotografia • Artes visuais.

Concurso • Dança • Dramaturgia • Música • Cordel • Fotografia • Vídeo • Cinema • Literatura.

Classificação: Meios de comunica-ção

• Rádio AM • Rádio FM • Rádio comunitária • Geradora de TV • TV comunitária • Provedor de Internet • Jornal impresso local • Revista im-pressa local.

Artesanato • Madeira • Barro • Pedras preciosas • Pedras • Vidro • Conchas • Metal • Couro • Renda • Bordado • Tecelagem • Tapeçaria • Frutas e sementes • Fibras vegetais • Culinária típica • Fios e fibras • Material reciclável.

Patrimônio • Bens tombados .Outros • Índice de habitantes por equipamentos (Tea-

tro, Cinema, Museu e Biblioteca Pública) • Índi-ce de concentração as capitais (Teatro, Cinema, Museu e Biblioteca Nacional).

2 - Demanda por culturaCaracterização: Aponta dados relacionados à área de consumo, economia da cultura e práticas culturais, a partir da utilização pública dos meios de comunicação, mediante perguntas-chave diri-gidas aos participantes da pesquisa.Classificação: Jornal • Lê pelo menos um título uma vez por semana?

Televisão • Assistiu durante 5 horas ou mais nos últimos sete dias?

TV por assinatura • Assistiu durante 5 horas ou mais nos últimos sete dias?

Revista • Lê pelo menos um título uma vez por mês?Cinema • Frequenta pelo menos uma por mês?Internet • Acessou nos últimos sete dias?Rádio • Ouviu alguma emissora nos últimos 7 dias?

3 - Indicadores culturaisCaracterização:Aponta os dados relacionados aos agregados macroeconômicos: consumo, investimento e gastos do governo pelo lado do dispêndio; remuneração e salários, pessoal ocupado e número de empresas pelo lado da oferta; além de valor adicionado e consumo interme-diário pelo lado da produção.Classificação: Indicadores Cultu-

rais de Produção • Dados gerais da participação das atividades culturais no valor bruto da produção, consumo intermediário e valor adicionado• Participação do valor adicionado das ativida-des industriais culturais• Participação do valor adicionado das ativida-des comerciais culturais• Participação do valor adicionado das ativida-des de serviços culturais• Participação do consumo intermediário das atividades industriais culturais• Participação do consumo intermediário das atividades comerciais culturais• Participação do consumo intermediário das atividades de serviços culturais• Participação do valor bruto da produção das atividades industriais culturais• Participação do valor bruto da produção das atividades comerciais culturais• Participação do valor bruto da produção das atividades de serviços culturais• Participação das atividades culturais no custo total e receita líquida• Participação dos custos totais das atividades industriais culturais• Participação dos custos totais das atividades comerciais culturais•Participação dos custos totais das atividades de serviços culturais

Classificação: Indicadores Cultu-rais de Produção

• Participação das atividades industriais cultu-rais na receita líquida• Participação das atividades comerciais cultu-rais na receita líquida• Evolução das atividades de serviços culturais na receita líquida

Indicadores Cultu-rais de Oferta

• Participação do setor cultural na economia brasileira• Evolução da participação do setor cultural na economia brasileira• Participação do pessoal ocupado por número de empresas• Participação do número de empresas das ativi-dades industriais culturais• Participação do número de empresas das ativi-dades comerciais culturais• Participação do número de empresas das ativi-dades de serviços culturais• Participação do número de empresas segundo setores nas atividades culturais• Participação do pessoal ocupado das ativida-des industriais culturais• Participação do pessoal ocupado nas ativida-des comerciais culturais• Participação do pessoal ocupado nas ativida-des de serviços culturais• Participação do setor cultural no total geral da economia• Participação do pessoal ocupado por condição de contribuição para a previdência• Participação do pessoal ocupado por • Participação do pessoal ocupado por faixa etá-ria• Participação do pessoal ocupado por horas tra-balhadas semanais • Participação do pessoal ocupado por posição na ocupação do trabalho principal

Classificação: Indicadores Cultu-rais de Oferta

• Participação do pessoal ocupado segundo a raça• Participação porcentual do pessoal ocupado se-gundo o sexo• Participação do número de empresas segundo o tamanho• Evolução porcentual do número de empresas de acordo com o tamanho• Participação do pessoal ocupado segundo tama-nho das empresas • Evolução do pessoal ocupado segundo tamanho das empresas • Participação dos salários e outras remunerações segundo o tamanho das empresas.• Evolução do pessoal ocupado por empresa se-gundo o tamanho • Salários e outras remunerações segundo o tama-nho das empresas• Salário médio e custo do trabalho nos setores econômicos total e cultural• Salário médio e custo do trabalho –Indústria de transformação• Salário médio e custo do trabalho – Comércio Salário médio e custo do trabalho – Serviços• Evolução do salário médio mensal (salários mí-nimos) • Evolução do salário médio mensal na indústria (salários mínimos) • Evolução do salário médio mensal das atividades comerciais culturais• Evolução do salário médio das atividades de ser-viços culturais (salários mínimos)• Evolução do custo do trabalho• Evolução do custo do trabalho da indústria• Evolução do custo do trabalho das atividades co-merciais culturais• Evolução do custo do trabalho das atividades de serviços culturais

Classificação: Indicadores Cultu-rais de Dispêndio

• Taxa de investimento da indústria do livro• Taxa de investimento das indústrias de música, software, rádio e televisão• Taxa de investimento das indústrias de cinema e das outras atividades de artes e espetáculos• Taxa de investimento das atividades culturais x total geral da economia• Taxa de margem de comercialização• Participação das esferas do governo nos gastos públicos com cultura no Brasil• Participação das despesas com cultura no orça-mento total brasileiro• Despesas por Unidade de Federação• Despesas por Unidade de Federação Esfera estadual• Despesas por Unidade de Federação Esfera municipal • Despesa consolidada por funções correlatas• Despesa de consumo monetária e não-mone-tária média mensal familiar• Despesa de consumo monetária e não-mone-tária média mensal familiar - Distribuição por-centual• Despesa de consumo monetária e não-mone-tária média mensal familiar, sem a inclusão da telefonia no grupo cultura• Despesa de consumo monetária e não-mone-tária média mensal familiar, sem a inclusão da telefonia no grupo cultura – Proporção • Despesa em reais per capita com cultura por região• Rendimento total médio mensal familiar e des-pesa monetária e não-monetária média mensal familiar com o grupo cultura, em reais, e porcen-tual da despesa como grupo com relação à ren-da, segundo as características das famílias, Brasil

4 - Financiamento da culturaCaracterização:Aponta dados relacionados ao financiamento do setor cultural, especificamente no âmbi-to da renúncia fiscal, no tocante aos projetos apresentados ao Ministério da Cultura, bem como com relação à aprovação e captação destes, nos seguintes segmentos: artes cênicas, artes integradas, artes plásticas, audiovisual, humanidades, música e patrimônio cultural, também contempla informações acerca dos investidores culturais pessoa física e jurídica, assim como constam informações relativas ao financiamento/patrocínio dos municípios brasileiros no que concerne à produção de filmes, das peças teatrais, de publicações culturais, festas populares e eventosClassificação Valores e montante

de projetosInformações periódicas a partir do ano 2000.

Captação de mece-nato

• Por região • Por segmento cultural (artes cênicas, artes in-tegradas, audiovisual, artes plásticas, humanida-des, música e patrimônio cultural).

Investidores • Pessoa física e jurídica por região

Financiamento mu-nicipal à cultura

• Municípios com financiamento ou patrocínio do poder público municipal em: produção de fil-mes, peças teatrais, publicações culturais, festas populares e eventos.

5 - Gestão pública da cultura

Caracterização:Aponta dados acerca da gestão cultural no setor público dos municípios brasileiros.Classificação: Conselho Municipal

de Cultura (CMC)• Tipos de Conselho Municipal de Cultura• Conselho Municipal de Cultura por região

Conselho Municipal de Preservação de Patrimônio Cultural

• Tipos e Quantidade de Conselho Municipal de Cultura por região• Representatividade dos Conselhos Municipais de Cultura por região• Formas de escolha dos representantes dos Conselhos Municipais de Cultura• Representação dos Conselhos Municipais de Cultura

Class i f i ca -ção:

Plano Munici-pal de Cultura

• Plano Municipal/Intermunicipal de Cultura por região• Municípios que tiveram o Plano Municipal/Intermuni-cipal elaborado em conjunto com a sociedade civil• Distribuição dos estados com existência de Plano Mu-nicipal ou Intermunicipal de Cultura

Legislação Municipal de Fomento à Cultura

• Legislação municipal de fomento à cultura por região• Municípios que utilizaram a legislação municipal de fomento à cultura nos últimos dois anos, por região• Distribuição dos estados com legislação municipal de fomento à cultura• Objeto da legislação municipal de fomento à cultura• Concessões de descontos mais utilizados nos municí-pios que aplicaram a legislação municipal de fomento à cultura

Legislação Municipal de Proteção ao Patrimônio Cultural

• Legislação municipal de proteção ao patrimônio cultu-ral (material e imaterial) por região• Natureza do bem tombado pela legislação de proteção ao patrimônio cultural material• Distribuição dos estados com legislação municipal de proteção ao patrimônio cultural (material e imaterial)

Recursos Destinados a Cultura por Origem

• Municípios com recursos municipais destinados à cul-tura• Distribuição dos estados com recursos municipais des-tinados à cultura• Municípios com recursos estaduais destinados à cul-tura• Distribuição dos estados com recursos estaduais des-tinados à cultura• Municípios com recursos da União destinados à cul-tura• Distribuição dos estados com recursos da União des-tinados à cultura

Classificação: Órgão Gestor da Cultura

• Secretaria municipal exclusiva de cultura por região• Órgão gestor de cultura nos municípios• Distribuição dos estados com secretaria muni-cipal exclusiva de cultura

Recursos Humanos da Cultura

• Escolaridade do gestor• Escolaridade do gestor – Acumulado• Escolaridade dos estatutários• Escolaridade dos celetistas• Escolaridade dos comissionados• Escolaridade dos funcionários sem vínculo permanente

Turismo Cultural • Implementação de turismo cultural nos muni-cípios por região• Fase/execução do projeto de turismo cultural• Atividades relacionadas aos projetos de turis-mo cultural• Distribuição dos estados com implementação de turismo cultural nos municípios

Fonte: BRASIL/MinC (2010)

Aula 7

Direitos culturais no BrasilFrancisco Humberto Cunha Filho

Objetivos

- Compreender o que o direito brasileiro entende por cultura e por Direitos Culturais.

- Fazer a diferença entre direitos e garantias culturais.- Distinguir os Direitos Culturais de outros conceitos que com eles são con-

fundidos.

Introdução

Desde 10 de dezembro de 1948, ao adotar e proclamar a Resolução 217 A, na qual está a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Assembleia Geral das Nações Unidas chamou a atenção para um novo e delicado núcleo de direitos, assim tidos por estarem relacionados e envoltos na subjetividade e nos muitos significa-dos da palavra cultura: os Direitos Culturais - DsCs. Em pelo menos dois artigos faz expressa referência aos DsCs, sendo que em um deles prevalece a abordagem gene-ralista e, no outro, a mais restrita; correspondem, tais alusões, à principal dicotomia que persiste como entrave para uma unificação conceitual.

A compreensão mais ampla está no Artigo XXII, pelo qual “toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço

122

nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade”.

O entendimento mais restrito figura nos dois itens do Artigo XXVII: “1. Toda pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar do processo científico e de seus benefícios. 2. Toda pessoa tem direito à proteção dos interesses morais e materiais decorrentes de qual-quer produção científica, literária ou artística da qual seja autor”.

No primeiro caso, os Direitos Culturais relacionam-se com a ideia de respeito aos modus vivendi peculiares aos distintos povos destinatários e signatários da de-claração; no outro, a atividades mais específicas, cujos núcleos podem ser extraídos, com variações gramaticais, do próprio texto: arte, ciência e literatura.

Considerando que as declarações de direitos são espécies de faróis para a produção das normas jurídicas nos países que formam a comunidade internacional, o objetivo desse escrito é o de dimensionar se, e em que medida, há influência da Declaração de 1948, da ONU, sobre o comando existente na Constituição Brasileira de que “O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais...” (parte inicial do Art. 215), tentando ‘medir’ a dimensão ofertada à expressão em destaque. Ademais, a partir do entendimento obtido, traçar um perfil do atual está-gio dos direitos culturais em nosso país.

Culturalismo Jurídico, Multiculturalismo e Direitos Culturais

Os muitos sentidos da palavra cultura estimulam a aproximação e até a con-fusão de expressões de grafias próximas, mas de substâncias distintas. Nas mais achegadas relações do Direito com a Cultura, pelo menos três delas precisam ser evidenciadas, no sentido de precisar-lhes os significados, de modo a evitar que uma seja empregada no lugar da outra, o que inevitavelmente gera caos em termos co-municacionais e, principalmente, científicos.

A primeira dessas expressões é culturalismo jurídico, portadora de uma abrangência tão colossal que fornece base para uma teoria que explica todo o Di-reito (ciência) e todos os direitos (bens jurídicos), a partir da cultura, para tanto tomada em sua dimensão antropológica (REALE, 2000). Para essa teoria, por conse-guinte, falar em direitos culturais é uma tautologia, porque todos eles o são.

Multiculturalismo, por seu turno, é uma derivação da ideia culturalista, para territórios específicos ou especificados, por meio da qual se defende a coexistên-cia de povos, comunidades e grupos lastreados em valores e expressões culturais distintas (LOPES, 2010). A sua preocupação, portanto, não é com o conjunto dos

123

Aula 7 - Direitos Culturais no Brasil

direitos culturais, mas com um, que é específico em termos de identificação, porém genérico enquanto abrangência: o direito à diversidade.

Direitos Culturais, em sentido diverso aos apresentados, pressupõem a es-pecificação, se não de um rol, ao menos de categorias de direitos relacionados com a cultura, compreendida a partir de núcleos concretos formadores de sua substân-cia, como as artes, a memória coletiva e o fluxo dos saberes (CUNHA FILHO, 2004).

As interconexões entre os três conceitos levam às seguintes observações: cul-turalismo jurídico é teoria; multiculturalismo é ideologia; Direitos Culturais são práxis. Evidenciam-se, em decorrência, graus de concretude e materialização dife-renciados e crescentes do primeiro para o último.

Assim, não se pode confundir culturalismo jurídico e tampouco multicul-turalismo com Direitos Culturais, pois a abrangência e significados dos primeiros aniquilariam a dimensão mais concreta do outro. Contudo, por paradoxal que apa-rente, há um direito cultural específico às práticas multiculturalistas, bem como à concepção que explica as relações sociais a partir do culturalismo.

Direito à cultura, direito da cultura e Direitos Culturais

É possível que as terminologias acima ensaiadas fiquem mais evidentes com o comparativo das três expressões que dão título a este tópico.

Inicialmente, há consideráveis diferenças entre os significados de direito à cultura e Direito da Cultura; o primeiro, mais uma vez remete aos aspectos ge-néricos e abstratos da convivência humana. Em princípio se refere a “um” direito, embora que de dimensão grandiloquente e amorfa; corresponde, na linguagem da ONU, à prerrogativa de participar na vida cultural da comunidade. Com efeito, o direito à cultura constitui proteção contra mudanças abruptas e ilegítimas, mesmo porque até as próprias restrições ao seu acesso, decorrentes, por exemplo, de se-gregações punitivas (prisões e outros castigos), integram o amálgama cultural que lhe dá substância. Pedro (2001, p. 212), ao mesmo tempo sintetiza, e o localiza no mundo jurídico: “O direito à cultura se contextualiza nos direitos culturais, como uma de suas principais manifestações, e os direitos culturais, por seu turno, nos direitos humanos” (livre tradução).

A outra expressão – Direito da Cultura – permite vislumbrar “o” direito que rege relações específicas e tangíveis, a partir de elementos palpáveis do universo cultural observado. Pontier, Ricci e Bourdon (1990, p. 90) sustentam que o desen-volvimento de políticas públicas específicas forjou a criação do referido direito, que passou a ser evidentemente necessário, por pelo menos três motivos: (1) tornou-se imperioso regulamentar os serviços públicos de cultura, que passaram a ser ofer-

124

tados; (2) a ação estatal criou o respectivo poder de polícia cultural, exercível sob disciplina e controle; e (3) o impulso das políticas gerou mais fluxos e relações cul-turais, das quais decorreu natural crescimento quantitativo e qualitativo de litígios culturais, que passaram a exigir parâmetros para a solução.

Monnier e Forey (2009, p. 18 e 19) comungam com esse entendimento e precisam que o Direito da Cultura passou a receber tratamento de disciplina au-tônoma, na França, somente a partir dos anos 1990. Mesmo reconhecendo a he-terogeneidade e multiplicidade de objetos, mencionam alguns, como exemplos: os monumentos históricos, os arquivos, os vestígios arqueológicos, as criações do espírito, a língua, os livros.

Sem prejuízo da observação de Pedro (2001, p. 215), de que o conceito, menos que uma categoria jurídica de aplicação direta, presta-se mais a identificar um grupo de Direitos Fundamentais, no Brasil, desde 2007, a Universidade de Fortaleza – UNIFOR - tem disciplina específica, com versões diferenciadas para a graduação e pós-graduação – mestrado e doutorado em Direito - (CUNHA FILHO; TELLES; COSTA, 2008), designada com a expressão que faz deferência à literalidade do texto constitucional do país: Direitos Culturais. Contudo, na dimensão teórica e na aplicação efetiva, praticamente equivale a Direito da Cultura, por versar sobre as relações jurídicas específicas em três grandes campos: artes, memória coletiva e fluxo de saberes.

Constituição cultural: liberdades, prestações e estímulos

A Constituição brasileira é abundante no tratamento da cultura; isso fica evidente no fato de que em todos os seus títulos há alguma ou até mesmo farta disciplina jurídica sobre o assunto. Poderia, por isso, ser chamada de “constituição cultural”, mas também pelo fato de possuir seção específica para o tema, em cujo artigo inaugural – 215 - se lê que “o Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”.

Na verdade, se não fosse o encantamento brasileiro pela retórica e pela proli-xidade, o texto do artigo transcrito poderia terminar na parte em destaque, porque os complementos nada mais são do que manifestações específicas de direitos cultu-rais. Contudo, possuem uma utilidade, evidenciada em palavras substanciais neles contidas: acesso, apoio, incentivo, valorização e difusão. A serventia é a de exibir que o Estado, ao garantir o exercício dos DsCs, tem múltiplos papéis, ajustáveis conforme o direito a que se refere. Em gênero, podem consistir em abstenções e atuações; estas podem ser divididas em prestações e estímulos que, por seu turno,

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são positivos ou negativos, conforme se queira incrementar ou inibir certas práticas.Sendo certa a categorização feita por Silva (1993, p.280) relativa aos Direitos

Culturais, compreendendo-os como: “a) o direito à criação cultural, compreendidas as criações científicas, artísticas e tecnológicas; b) direito de acesso às fontes da cultura nacional; c) direito de difusão da cultura; d) liberdade de formas de ex-pressão cultural; e) liberdade de manifestações culturais; f ) direito-dever estatal de formação do patrimônio cultural brasileiro e de proteção dos bens de cultura (...)”, quando se trata de garantir as liberdades culturais, a abstenção é o recomendado; se o foco é assegurar possibilidades equânimes de criação e difusão, atuações e prestações são necessárias.

Consequência inevitável, nesse caso, é alguma interferência, nem que seja a de minimamente observar conteúdos e capacidade operacional de quem é incen-tivado, tudo porque os apoios e estímulos são feitos segundo os preceitos cons-titucionais – impregnados de valores- e com recursos públicos, que precisam ser fiscalizados quanto ao emprego previsto. Relativamente aos valores, mesmo sem referência direta às normas positivadas, é precisa e preciosa a síntese de Teixeira Coelho (2008, p. 12) ao pugnar que a cultura seja “um dique contra o obscuran-tismo da religião, da ideologia e da economia, alavanca da governabilidade laica, republicana, e de uma qualidade de vida que preserve o mundo”.

Porém, insiste-se, o direcionamento de estímulos somente é admissível den-tro de estritas balizas constitucionais, porque a regra básica, para o setor enfocado, determina que é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença.

Direitos e deveres culturais em gênero

Apesar de, no Brasil, serem quase sinônimas as expressões Direito da Cultu-ra e Direitos Culturais, a última carrega a desvantagem de induzir ao pensamento de que as relações jurídicas do setor contemplam apenas “direitos”, levando à falsa impressão sobre a inexistência de “deveres” culturais; quando muito, cogita-se que eventuais deveres são de responsabilidade apenas do Estado. Contudo, há algo que de tão básico na teoria jurídica é de domínio de quase todas as pessoas, mesmo as leigas: aos direitos correspondem deveres (BOBBIO, 2000), sendo que estes são de responsabilidade das pessoas indicadas na legislação; e em termos de cultura, além do Estado, são muitas (SILVA, 2007, p. 95).

Uma rápida observação de como se configuram os grandes núcleos dos di-reitos culturais – artes, memória coletiva e fluxo de saberes – permite vislumbrar o estágio desta relação.

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Relativamente às artes, com status de direito fundamental, é assegurado, nos termos da lei, o direito de fiscalização do aproveitamento econômico das obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intérpretes e às respectivas re-presentações sindicais e associativas. É a explícita manifestação do aspecto patrimo-nialista, de direito de propriedade, sobre a criação do intelecto. Contudo, a mesma Constituição genericamente determina que a propriedade atenderá a sua função social, o que obviamente se refere a qualquer tipo de domínio, inclusive o intelectu-al. Em palavras que indicam a forma de operacionalizar simultaneamente as normas transcritas: os criadores, ao tempo em que têm direitos enquanto proprietários, na mesma condição, têm deveres; os destinatários de suas obras, também. Não é à toa que um dos grandes desafios do momento é a reconstrução da legislação rela-tiva aos direitos autorais, atualmente com pendores mais favoráveis à propriedade, sem a devida medida para com a função social respectiva (WACHOWICZ; SANTOS, 2010).

No campo mais tradicional do resguardo da memória coletiva, o do tom-bamento, desde 1937 é clara - ao menos normativamente - a correlação direitos--deveres culturais, evidente na conservação do direito de propriedade ao dono do bem tombado, excetuadas as possibilidades de destruir, modificar sem autorização, submeter-se a fiscalizações e controles, além de, em caso de alienação, ofertar a pre-ferência ao poder público. Mas este equilíbrio é quase sempre apenas normativo, pois as grandes tendências são de tentar impedir a concretização do tombamento e/ou de seus efeitos, ou de tentar que seja comutado em desapropriação.

No domínio da proteção do patrimônio cultural imaterial, o equilíbrio tam-bém é dificultoso; aceitam-se, com tranquilidade, por exemplo, compensações e reconhecimentos públicos aos chamados tesouros vivos; mas se dos mesmos se pede repasse de saberes, fazeres e viveres, dúvidas são levantadas quanto à possível obrigação.

Também não há boa recepção quando se pondera sobre o conteúdo e a for-ma de tais saberes, fazeres e viveres, estimulando os que se compatibilizam com os assim designados dogmas constitucionais valorizadores de bens como dignidade humana, igualdade sem discriminações negativas, respeito à natureza, e, por óbvio, desestimulando os que atuam em sentido antagônico. De fato, velar por estes bens corresponde ao dever que todos e cada um têm para aprimorar as relações huma-nas.

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Rol e categorização dos direitos culturais

Há algumas tentativas de elaborar o rol exaustivo dos direitos culturais, cujo bom intuito, certamente, é o de facilitar e fazer conhecer os mesmos. Contudo, em temos científicos, esse tipo de empreitada corresponde a um modelo antigo de ob-servar a realidade, quando a dinâmica da vida social era bem menos célere e pouco afetada por novidades, o que permitia audácias simplificadoras como, por exemplo, a de tentar reger a humanidade por apenas dez mandamentos.

Nos tempos correntes, uma relação dos direitos culturais lembraria o tear de Penélope, urdido durante o dia, mas passível de ser desfeito à noite (MÉNARD, 1991); não propriamente por sabotagem, mas em virtude de duas causas principais: a dinâmica de criação, extinção e modificação dos direitos na contemporaneidade, bem como a frequente programaticidade das normas do setor.

Quanto ao primeiro aspecto – a dinâmica jurídica – o legislador tem o poder de, a qualquer momento, alterar a legislação, excetuadas algumas cláusulas (por isso mesmo, chamadas de pétreas), de modo a valer sempre a norma mais nova sobre as antigas.

A programaticidade de muitas das normas de direitos culturais, por seu turno, significa a possibilidade de adaptação da forma de concretizá-las, segundo distintos programas políticos. Desse modo, por exemplo, quando a Constituição brasileira determina que “a lei estabelecerá incentivos para a produção e o conheci-mento de bens e valores culturais”, o legislador, em dado momento, pode entender que os referidos incentivos advirão de renúncia fiscal; noutro, pode avaliar que o mais adequado é que o Estado diretamente os forneça.

Vê-se que relacionar os direitos culturais corresponde a esforço braçal e inin-terrupto para atualização, razão pela qual, sem abandonar a consciência da impor-tância de ao menos se ter noção sólida dos existentes, passou-se à idéia de conhecer não o “rol”, mas as “categorias”, a exemplo do que fez José Afonso da Silva (ver o trecho acima transcrito), ou, ainda, Peter Häberle (1993, p. 211-212), ao analisar constituições de países europeus, fazendo alusões a: “liberdade de prática da ciên-cia e da arte”, “liberdade de ensino”, “direito à instrução”, “liberdade para apren-der”, “liberdade dos pais para educar a prole”, “liberdade de ação das associações culturais”, “tutela da propriedade intelectual”, “alfabetização de adultos”, “partici-pação na radiodifusão”, “proteção ao patrimônio histórico e artístico” e “proteção da natureza”.

Garantias aos direitos culturais

Por relação exaustiva ou por categorias, conhecer os direitos culturais não é

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um fim, mas apenas um instrumento para viabilizar a sua concretização. Nesse do-mínio, é conveniente lembrar que no Brasil é relativamente fácil reconhecer norma-tivamente novos direitos; difícil mesmo é dar efetividade a estes, como aos antigos.

Essa prática remete à necessidade de, tão intensamente quanto os direitos, conhecerem-se e categorizarem-se as garantias culturais (BARROSO, 2000, p.121). Elas são os elementos dos quais os titulares dos direitos podem e devem se valer para verem os mesmos migrando da simples previsão em textos legais para o mun-do dos fatos. Obviamente, as garantias de direitos circundam o mundo jurídico, mas o extrapolam, por serem também de natureza política e social.

Na Constituição brasileira, a preocupação ficou evidenciada nas três altera-ções que afetaram a seção destinada à cultura, por meio das Emendas Constitucio-nais – EC nº 42/2003, 48/2005 e 71/2012 que, ao invés de seguirem a tradição de criar novos direitos, se preocuparam em definir garantias aos já existentes.

As duas últimas, v.g., ao instituir, respectivamente, “o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do País e à integração das ações do poder público”, e o “Sistema Nacional de Cultura”, de fato almejam a continuidade das políticas culturais, além de somar e integrar esforços e recursos dos poderes públicos responsáveis pelas mesmas.

No mesmo sentido, a EC nº 42/2003, ao facultar “aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cen-to de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais”, visa criar o esteio pecuniário necessário à efetivação dos direitos cultu-rais. Essa Emenda, contudo, fornece a certeza de que as garantias jurídicas não são suficientes para o propósito perseguido, isso porque, mesmo autorizados, nenhum Estado e tampouco o Distrito Federal usaram a permissão constitucional de criar verbas vinculadas a um fundo de cultura. Certamente faltou a pressão dos interes-sados sobre seus representantes para que os entes referidos editassem as normas necessárias ao incremento das verbas favoráveis às políticas culturais; se isso tivesse ocorrido, representaria acionamento das garantias políticas e sociais.

Resumo

No Brasil, pode-se concluir que

(1) os Direitos Culturais não se confundem com culturalismo jurídico (uma teoria) e, tampouco com multiculturalismo (uma ideologia); mas, entre os primei-ros, está a prerrogativa de entender as relações sociais a partir da cultura, bem como a convivência simultânea de distintas matizes e matrizes culturais;

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(2) Direitos Culturais, no Brasil, é expressão quase sinônima de Direito da Cultura; direito à cultura é fórmula vinculada à antropologia, possuidora de dimen-são tão abrangente, ao ponto de ser impossível o seu descumprimento em termos absolutos;

(3) o Estado tem múltiplos papéis na missão de garantidor do pleno exercí-cio dos Direitos Culturais, passíveis de síntese no asseguramento de liberdades, na entrega de bens e serviços e realização de estímulos positivos e negativos, conforme os limites constitucionais;

(4) os Direitos Culturais vêm inexoravelmente acompanhados dos respecti-vos deveres culturais, de responsabilidade não apenas do Estado, mas de múltiplos atores sociais;

(5) a melhor forma de conhecer direitos e deveres culturais não é a constru-ção de um rol, mas o entendimento de suas categorias, pois a fórmula de criação das leis e o caráter programático das normas culturalistas lhes dão feição dinâmica;

(6) tão importante quanto conhecer os Direitos Culturais, é ter ciência do instrumental potencialmente assegurador de sua efetivação: as garantias culturais. Ademais, o acionamento das garantias é o que pode transformar o prestígio consti-tucional, mas quase retórico, em efetivo incremento dos Direitos Culturais, que são grandiosos por fornecerem a possibilidade de desenvolvimento do ser humano em suas distintas dimensões.

Referências

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BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política: a filosofia política e as lições dos clássicos; organizado por Michelangelo Bovero. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

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HÄBERLE, Peter. Le Libertà Fondamentali Nello Stato Constitu-zionale. Roma: La Nuova Itália Scientifica, 1993.

LOPES, Ana Maria D’Ávila. A Contribuição da Teoria do Multicul-turalismo para a Defesa dos Direitos Fundamentais dos Indígenas Brasileiros. Disponível em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arqui-vos/anais/manaus/estado_dir_povos_ana_maria_lopes.pdf> Acesso em 07 nov. 2010

MÉNARD, René. Mitologia Greco-Romana. Tradução Aldo Della Nina. São Paulo: Opus, v.3,1991.

MONNIER, Sophie; FOREY, Elsa (com a participação de KULIG, Gaëlle): Droit de la Culture. Paris: Gualino, 2009.

PEDRO, Jesús Prieto de. Derecho a la cultura e industrias culturales. In: Economia y cultura: la tercera cara de la moneda. Bogotá: Convê-nio Andrés Bello, 2001.

PONTIER, Jean-Marie; RICCI, Jean-Claude; BOURDON, Jacques. Droit de la Culture. Paris: Daloz, 1990.

REALE, Miguel. Cinco Temas do Culturalismo. São Paulo: Editora Saraiva, 2000.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direto Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1993.

SILVA, Vasco Pereira. A Cultura a que tenho direito: Direitos Fun-

damentais e Cultura. Coimbra: Almedina, 2007.WACHOWICZ, Marcos; SANTOS, Manoel Joaquim Pereira dos (Org.) Estudos

de direito do autor e a revisão da lei dos direitos autorais. Florianópolis: Fun-dação Boiteux, 2010.

Aula 8

Execução orçamentária e financeiraSuzane Christine Luz Fernandes

Objetivos

- Proporcionar subsídios conceituais e operacionais atualizados quanto aos processos relacionados ao sistema de planejamento orçamentário brasileiro e à ges-tão financeira e orçamentária do setor público.

Nesta aula, serão observados aspectos considerados primordiais para o re-conhecimento do orçamento como instrumento de gestão pública essencial para o desempenho governamental, pois refletem a origem das receitas e os gastos a serem financiados em função do bem estar da sociedade. Compreender como se efetiva o processo de execução financeira e orçamentária perpassa a elaboração do planeja-mento orçamentário com qualidade. Planejamento este que se constitui no ato de maior responsabilidade do Legislativo e se traduz em ações efetivas do executivo.

O que é orçamento público?

O orçamento público pode ser compreendido de duas formas: a) no sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) que contém a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um governo em um determinado exercício (geralmente, um ano); b) na visão global, é a forma como a gestão pú-

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blica organiza o dinheiro arrecadado pelas suas fontes de financiamento e decide como gastar, visando a atender às necessidades da sociedade (SOUSA, 2011).

Segundo Tavares (2005, p.10), “o orçamento não é, stricto sensu, uma lei (embora precise de força legal), mas sim, um programa de trabalho do governo”, e, como programa, demanda as especificidades de um bom planejamento, ao prever o custeio dos serviços públicos, os planos de investimentos e de arrecadação de tributos.

Atenção!

No Brasil, o orçamento público é formalizado por meio de lei proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida pelo Art. 165 da Constituição Federal de 1988.

Nos tempos modernos, este instrumento, cuja criação se confunde com a própria origem dos parlamentos, passou a ser situado como técnica vinculada ao instrumental de planejamento. Na verdade, ele é muito mais do que isso, assume caráter de instrumento múltiplo, ou seja, político, econômico, programático (no sentido de planejamento), gerencial (no sentido de administração e controle) e financeiro.

Conceituando

Orçamento público é o documento em que são previstas as receitas arreca-dadas e as despesas a serem realizadas pelas instituições públicas, num período determinado (normalmente, um ano civil), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa.

Enquanto instrumento de gestão pública, o orçamento apresenta duas di-mensões:

[...] a dimensão da legalidade e a dimensão da legitimidade, uma vez que expressa um pacto, na relação Estado/Sociedade Civil, para que o Estado, enquanto organismo de força, aproprie-se de recursos oriundos da sociedade, a serem aplicados para o Bem Comum (TAVARES, 2005, p. 10).

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Aula 8 - Execução Orçamentária e Financeira

A política pública brasileira se instrumentaliza por meio de planos, progra-mas e projetos, que, segundo Tavares (2005), demanda o planejamento público e a aliança entre orçamento e planejamento, que faz surgir o que se denomina orçamento-programa: “uma técnica de planejamento financeiro já utilizada pelas empresas, que estrutura as informações de modo a evidenciar os objetivos a alcan-çar e os meios destinados a atingi-los” (p.12).

Diante disso, um orçamento tecnicamente bem elaborado deve atender às dimensões mencionadas (legalidade e legitimidade), visto que deve refletir um pla-nejamento que possibilite alcançar resultados satisfatórios para a sociedade nas di-versas áreas da atuação governamental.

Complementando

Relação entre planejamento e orçamento

A Constituição Federal de 1988 evidencia a intrínseca relação existente en-tre planejamento e orçamento, pois estabelece as bases de um novo processo de planejamento nacional: a) a adoção de sistema de planejamento constituído por planos e programas nacionais, regionais e setoriais, b) a consolidação de um Plano Plurianual de médio prazo e c) o princípio de que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio de uma Lei Orçamentária Anual, elaborada e executada de acordo com o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias, também de periodicida-de anual (SANTOS, 2010).

Para Santos (2010), o planejamento orçamentário a médio e a longo prazos assume um importante papel ao “organizar a programação de gastos por área de atuação governamental, compatibilizando o conteúdo dos planos setoriais com as orientações estratégicas do governo” (p. 21). Os planos, os programas e as políticas elaboradas para as diversas áreas de governo, na maioria das vezes, decorrem de leis federais, no caso do setor cultural, vinculado às diretrizes do Plano Nacional de Cultura, instituído pela Lei nº 12.343 de 02 de dezembro de 2010.

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Legislação pertinente ao planejamento orçamentário: (http://www.orcamentofederal.gov.br/legislacao)

• Constituição Federal de 1988: Art. 165 a 169.• Lei Federal n° 4.320, de 17 de março de 1964.• Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 - CTN.• Decreto nº 93.872, de 24 de dezembro de 1986.• Decreto Federal n° 2.829, de 29/10/1998.• Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade

Fiscal - LRF): Art. 5°.• Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.• Decreto nº 7.675, de 20 de janeiro de 2012: Art. 17 do Anexo I.• Manual Técnico de Orçamento – MTO 2014.Portarias específicas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e

(MPOG) e do Ministério da Fazenda (MF). Endereço eletrônico: http://www.siop.planejamento.gov.br/sioplegis/pesquisa.php

Composição do Sistema Orçamentário Brasileiro

Conforme determina a Constituição Federal (CF) de 1988, o sistema orça-mentário é composto por três instrumentos de ação do Estado:

Figura 1: Elementos constitutivos Sistema de Gestão Cultural

1) Plano Plurianual (PPA): Previsto no artigo 165 da Constituição Federal e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998, o PPA é o instrumen-to de planejamento de médio prazo (quatro anos) do Governo Federal, Estadual ou Municipal, que estabelece, de forma regionalizada (no caso do Governo Federal), as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras, delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada.

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Atenção!

A elaboração do PPA pelo Poder Executivo compreende todos os órgãos da Administração Pública. Cada setor encaminha ao órgão central de planejamento sua proposta correspondente a cada programa, indicando a definição do problema, os objetivos, o público alvo e a estratégia de implementação do programa e os indica-dores de desempenho para aferir eficiência, eficácia e efetividade das ações, para que seja enviado ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante e para vigorar do segundo ano até o fim do primeiro ano do mandato seguinte.

2) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Instituída pela Constituição de 1988, a LDO é o instrumento norteador da elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Execu-tivo, Legislativo, Judiciário, as empresas públicas e autarquias que compõem a Lei Orçamentária Anual (LOA), na medida em que, para cada exercício, dispõe sobre as prioridades e metas da Administração Pública Federal, a estrutura e organização dos orçamentos, as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações, a dívida pública federal, as despesas da União com pessoal e encar-gos sociais, a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento, as alterações na legislação tributária da União e a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves.

Atenção!

A Constituição declara, expressamente, que a primeira sessão legislativa (in-tervalo de 2 de fevereiro a 17 de julho) não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º).

3) Lei Orçamentária Anual (LOA): O Orçamento Geral da União (OGU) é

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formado pelo orçamento fiscal, da seguridade e de investimento das empresas esta-tais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e no controle do orçamento que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320/1964, no PPA e na LDO. Na LOA, o governo define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações governamentais, pois nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orça-mento. Por isso, é considerado o mais importante instrumento de planejamento da gestão pública. A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despe-sas de acordo com a previsão de arrecadação. Se, durante o exercício financeiro, houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional, às Assembleias Legislativas ou às Câmeras Municipais, conforme a esfera institucional, projeto de lei de crédito adicional.

Funções do Orçamento Público

Tendo por base as reflexões de Musgrave (1980), as funções do Estado relati-vas à política orçamentária são três (Quadro 1):

Função ObjetivosFunção alocativa Oferecer bens e serviços públicos que não são ou não

possam ser ofertados pelo setor privado, ou que seriam ofertados em condições ineficientes; criar condições fa-voráveis para que o setor privado ofereça tais produtos à sociedade, eliminando ou reduzindo riscos ou custos que não possam ser suportados pelos produtores, realizando investimentos ou intervenções regulatórias, corrigindo ou mitigando as imperfeições da economia e interferindo sobre as externalidades, de forma a reduzir os efeitos ne-gativos e ampliar os efeitos positivos.

Função distributiva Promover intervenções na economia com o objetivo de tornar a sociedade menos desigual em todos os seus as-pectos, tanto em relação ao acesso à renda quanto no que diz respeito ao acesso a bens e serviços públicos e aos benefícios gerais da vida em sociedade.

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Função estabilizadora Promover o equilíbrio de preços, a manutenção do em-prego e a estabilidade geral da sociedade.

Quadro 1: Classificação das funções do Estado relativas na política orçamentária - Fonte: Musgrave (1980)

Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários são normas e regras norteadoras estabelecidas legalmente para orientar a elaboração e a execução do orçamento público com maior eficácia de controle da gestão pública, tendo em vista sua racionalidade, efi-ciência e transparência, válidas para todos os poderes e para todos os entes federa-tivos (Quadro 2).

Princípios Orçamentários CaracterizaçãoPrincípio da unidade ou totalidade O orçamento deve ser unificado e nele de-

verão estar agrupadas todas as receitas e despesas a serem realizadas no exercício financeiro (Art. 2º Lei Nº 4.320/64).

Princípio da universalidade Todas as receitas e despesas relativas ao exercício financeiro devem estar evidencia-das na proposta orçamentária (Art. 2º, da Lei 4.320/64, recepcionado e normatizado pelo § 5º do Art. 165 da CF).

Princípio da anualidade ou periodicida-de

O orçamento fica restrito ao exercício fi-nanceiro para o qual foi elaborado (Art. 2º e Art. 34º da Lei 4.320/64).

Princípio da exclusividade Devem ser tratadas na lei orçamentária somente matérias de natureza financeira, quais sejam a fixação de despesas e a previ-são de receitas. Excetuam-se a autorização para a abertura de créditos adicionais su-plementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, conforme determina a legislação (§ 8°do art. 165 da CF).

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Princípio do orçamento bruto Os valores apresentados na Lei Orçamen-tária Anual (LOA), tanto para as receitas quanto para as despesas, devem figurar pe-los valores brutos, vedando-se, dessa for-ma, a inclusão de receitas e despesas pelos valores líquidos (art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964).

Princípio da não vinculação da receita de impostos

Veda-se a vinculação de receita de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo exceções previstas em lei. Este prin-cípio visa ao recolhimento ao caixa único do tesouro.

Quadro 2: Princípios OrçamentáriosFonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2013)

Receita pública

As receitas públicas são ingressos2 financeiros no patrimônio público. São consideradas ingressos todas as entradas de bens ou direitos, em determinado perí-odo de tempo, que a administração pública utiliza para financiar seus gastos, incor-porados ou não ao seu patrimônio. Em sentido amplo, desdobram-se em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidade de recursos financeiros para o erário, e ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias. Em sentido estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias (BRASIL. MP, 2013)

Classificação das receitas públicas

A Lei nº 4.320/64, em seu Art. 11, determina que as receitas públicas sejam classificadas em duas categorias econômicas. Esta Lei também delibera a origem dos recursos financeiros que pertencem a cada tipo de receita (Figura 2):

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Figura 2: Esquema da Classificação das Receitas Públicas, incorporando-se Catego-ria Econômica e Origem - Fonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(2013, p. 21)

a) Receitas orçamentárias são os recursos financeiros que ingressam du-rante o exercício orçamentário, alteram o patrimônio público, aumentando o seu saldo patrimonial, e são utilizados pelo Estado para executar as políticas públicas, os programas e as ações no atendimento às demandas da sociedade. Em obediência ao princípio orçamentário da universalidade, devem estar previstas na LOA, que se constitui em receita corrente e receita de capital.

Lei 4320 de 1964, Art. 11

§ 1º: “São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financei-ros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atende despesas classificáveis em Despesas Correntes.”

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recur-sos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender des-pesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.

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b) Receitas extraorçamentárias têm caráter temporário, não integram o or-çamento público e constituem passivos exigíveis do tesouro, de tal forma que o seu pagamento não está sujeito à autorização legislativa. É o caso de depósito em cau-ção, Antecipação de Receitas Orçamentárias – ARO –, emissão de moeda e outros.

Classificação da receita orçamentária

As receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critério31 : 1) natureza; 2) identificador de resultado; 3) fonte/destinação de recursos.

1) Classificação da receita orçamentária por natureza: Possibilita identificar a origem do recurso segundo o fator gerador e o detalhamento dos erá-rios que ingressam nos cofres públicos, conforme o art. 11 da Lei 4320 de 1964. Subdivididos em seis níveis classificatórios (Quadro 3), constituem um código nu-mérico identificador de oito dígitos, descritor da receita orçamentária requerida. Essa codificação aponta o menor nível de detalhamento das informações orçamen-tárias sobre as receitas públicas, sendo utilizada por todos os entes da Federação (União, estados e municípios), no auxílio à elaboração do orçamento público e em análises econômico-financeiras.

Nível Fator Caracterização1º Categoria econômica Mensura o impacto das decisões do Governo na eco-

nomia nacional (formação de capital, custeio, investi-mentos, etc.).

2º Origem Mensura o impacto das decisões do Governo na eco-nomia nacional (formação de capital, custeio, investi-mentos, etc.).

3º Espécie Vinculado à Origem, é composta por títulos que per-mitem qualificar com maior detalhe o fato gerador dos ingressos de tais receitas.

4º Rubrica É o detalhamento das espécies de receita. A rubrica busca identificar, dentro de cada espécie de receita, uma qualificação mais específica.

3 A classificação orçamentária da receita, no âmbito da União, é normatizada por meio de Portaria da SOF, ór-gão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A normatização da classificação válida para estados e municípios é feita por meio de portaria interministerial (SOF e STN) (BRASIL. MP, 2013, p. 18).

145


5º Alínea Funciona como uma qualificação da rubrica. Apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela entrada de recursos financeiros.

6º Subalínea Constitui o nível mais analítico da receita.Quadro 3: Codificação da natureza da receita orçamentária por nível de classifica-

ção - Fonte: Santos (2010)

Exemplificando

Detalhamento da classificação da receita orçamentária para o Código 1.1.1.2.04.10 (Figura 3), que faz referência ao Imposto de Renda de Pessoas Físicas, recolhido dos trabalhadores:

Figura 3: Detalhamento da estrutura de codificação da natureza da receita orça-mentária por nível de classificação - Fonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão (2013, p. 19)

146

2) Classificação da receita orçamentária por identificador de resultado primário: Divide-se em duas categorias (Quadro 4):

Categorização CaracterísticaReceitas primárias Refere-se, predominantemente, às receitas correntes.

Receitas financeiras São aquelas que não contribuem para o resultado primário ou não alteram o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro) no exercício financeiro correspon-dente, proveniente de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.

Quadro 4: Classificação da receita orçamentária por identificador de resultado primário - Fonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2013)

3) Classificação da receita orçamentária por fonte/destinação de recur-sos: Estabelecida para assegurar que as receitas garantidas por determinação legal sejam convenientemente aplicadas em programas e ações conforme a finalidade a que se destinam, agindo como mecanismo integrador entre a receita e a despesa e de controle de duplicidade e fonte de recursos mediante código de fonte/destina-ção de recursos (código de três dígitos). O primeiro dígito representa o grupo de fonte enquanto o segundo e o terceiro representam a especificação da fonte. Ver exemplos (Quadro 5):

1º Dígito (Grupo da Fonte)

2º e 3º Dígitos (Especificação da Fonte)

Fonte

1 - Recursos do Tesouro - Exercício Corrente

12 - Recursos Destinados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

112

2 - Recursos de Outras Fon-tes - Exercício Corrente

93 - Produto da Aplicação dos Recursos à Conta do Salário-Educação

293

3 - Recursos do Tesouro - Exercícios Anteriores

12 - Recursos Destinados à Manutenção e ao Desenvolvimento do Ensino

312

6 - Recursos de Outras Fon-tes - Exercícios Anteriores

93 - Produto da Aplicação dos Recursos à Conta do Salário-Educação

693

147


9 - Recursos Condiciona-dos

00 - Recursos Ordinários 900

Quadro 5: Exemplos de fontes/destinação de recursosFonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2013, p. 24)

Para saber mais sobre as fontes e suas respectivas naturezas de receita, aces-se o “Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias da União” no ende-reço eletrônico http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-publicas/receitas-publicas.

Estágios de execução da receita orçamentária

O modelo de orçamentário do setor público brasileiro segue a ordem de ocorrência dos fenômenos econômicos, que, segundo o Ministério do Planejamen-to, Orçamento e Gestão (Brasil, MPOG, 2013), sistematicamente inicia-se com a etapa de previsão e termina com a de recolhimento (Figura 4), detalhadas no Qua-dro 6.

Figura 4: Etapas da receita orçamentária - Fonte: Brasil. Ministério do Planeja-mento, Orçamento e Gestão (2013, p. 25)

Etapas DescriçãoPrevisão É a estimativa de quanto se espera arrecadar durante o

exercício financeiro. A projeção das receitas é fundamen-tal na determinação das despesas na LOA, na execução do orçamento e na determinação das necessidades de finan-ciamento do Governo.

148

Lançamento É o ato da repartição competente, que verifica a proce-dência do crédito fiscal e a pessoa devedora e inscreve o débito desta (Lei nº 4.320/64).

Arrecadação Está vinculada aos pagamentos realizados diretamente pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecada-dores ou instituições financeiras autorizadas pelo ente público.

Recolhimento Consiste na entrega do produto da arrecadação pelos agentes arrecadadores ou instituições financeiras auto-rizadas na conta específica do ente público, responsável pela administração e pelo controle da arrecadação, além da programação financeira.

Quadro 6: Fases de execução da receita orçamentáriaFonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2013)

Complementando

É possível que uma ou mais etapas da receita orçamentária não ocorra, exceto nos casos de arrecadação de receitas não previstas e de doação em espécie recebida pelos entes públicos.

Despesa pública

A despesa pública é o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Nesse sentido, a despesa é parte do orçamento, ou seja, são as autorizações e classificações dos gas-tos com as várias atribuições e funções governamentais.

Santos (2010, p. 85) descreve a despesa pública como

[...] todos os gastos com a manutenção dos órgãos e das entidades e a prestação de serviços públicos (chamadas de despesas correntes) e com a realização de obras e compra de equipamentos (chamadas de despesas de capital), além da concessão de empréstimos, constituição de empresas e do pagamento dos serviços da dívida, quando houver.

149


Classificação orçamentária das despesas públicas

As classificações orçamentárias permitem a visualização da despesa sob di-ferentes enfoques ou abordagens, conforme o ângulo de que se pretende analisar (Figura 5). Cada uma delas possui uma função ou finalidade específica e um obje-tivo original que justificam sua criação e pode ser associada a uma função básica a que procura responder (Quadro 7). Tal como as receitas, as despesas orçamentárias recebem codificação específica para serem organizadas no orçamento.

Figura 5: Estrutura completa da programação das despesas orçamentárias - Fonte: Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2011, p. 43)

150

Classificação CaracterizaçãoEsfera Orçamentária Tem por finalidade identificar se o orçamento é Fiscal (F), da

Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF.- Orçamento Fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;- Orçamento de Investimento: orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e- Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indi-reta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Institucional Responde à indagação “quem” é o órgão responsável pela pro-gramação?Aponta a estrutura organizacional responsável pela alocação dos créditos orçamentários (executor da despesa), e está es-truturada em dois níveis hierárquicos, reconhecidos por um código de cinco dígitos, onde os dois primeiros referem-se ao órgão orçamentário e os três seguintes à unidade orçamen-tária (UO).

151


Funcional Responde à indagação “em que área” de governo a despesa será realizada?Constituída de cinco dígitos, separa as dotações orçamentárias em funções e subfunções prefixadas, que mostram a agrega-ção dos gastos públicos por área de ação governamental, pois estes variam de acordo com a esfera de Governo (Federal, Es-tadual e Municipal).a) Função - é representada pelos dois primeiros dígitos da clas-sificação funcional e pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público.b) Subfunção – é indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional, representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da agre-gação de determinado subconjunto de despesas e identi-ficação da natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999.

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Programática Responde à indagação “para que” (com finalidade) os recursos são alocados? Refere-se às realizações governamentais estabelecidas para o período do PPA, de modo a expressar a especificidade de um programa de trabalho como componente orçamentário:- Programa: é o instrumento de organização da atuação gover-namental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à so-lução de um problema ou o atendimentode determinada necessidade ou demanda da sociedade.- Ação: é a operação da qual resultam produtos (bens ou servi-ços), que contribuem par atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação, as transferências obri-gatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios,subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os finan-ciamentos. Conforme suas características, as ações podem ser classificadas como: atividades, projetos ou operações especiais, detalhadas em subtítulos, utilizados para especificar a localiza-ção física do gasto.

Natureza da Despesa Responde a seguinte indagação “o que” será adquirido e “qual” o efeito econômico da realização da despesa?O conjunto de informações que formam o código de classifi-cação da natureza da despesa, composto por seis algarismos, mostra a categoria econômica da despesa, o grupo a que ela pertence, a modalidade de aplicação e o elemento.

Quadro 7: Classificação da despesa orçamentária - Fonte: Sousa (2011); Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2011)

O detalhamento do código referente à classificação segundo a natureza da despesa (Quadro 8) aponta indicações sobre os efeitos que os gastos públicos têm sobre a economia.

153


1º dígito: Categoria Econômica da Despesa: corresponde ao tipo de des-pesa: a) Despesas Correntes – destinam-se à manutenção e ao fun-cionamento dos serviços legalmente criados e são essencialmente operacionais; b) Despesas de Capital – têm por finalidade concor-rer para a formação de um bem de capital, como, por exemplo, as obras de asfaltamento, as construções de rodovias, de escolas, de hospitais e outras.

2º dígito: Grupo de Natureza da Despesa (GND): agrega as despesas em categorias que expressam a finalidade do gasto e se constitui em seis grupos específicos, sendo três referentes a despesas correntes e outros três referentes a despesas de capital:

Despesas corren-tes

1 - Pessoal e Encargos2 - Juros e Encargos da Dívida3 - Outras Despesas Correntes

Despesas de capi-tal

4 - Investimentos5 - Inversões Financeiras6 - Amortização da Dívida

154

3º/4º dígitos:

Modalidade de Aplicação (MA): indica se os recursos autoriza-dos na LOA são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federa-ção e suas respectivas entidades. A modalidade também permite a eliminação de dupla contagem no orçamento. Seus critérios de classificação e codificação são os seguintes:20 - Transferências à União30 - Transferências ao Estado e ao Distrito Federal40 - Transferências aos Municípios50 – Transferências a Inst. Privadas sem Fins Lucrativos60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais71 - Transferências a Consórcios Públicos80 – Transferências ao Exterior90 - Aplicações Diretas91 – Aplicação Direta Decorrente de Operações entre Órgãos, Fun-dos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social99 – A definir

5º/6º dígitos:

Elemento de Despesa: identifica os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins. É representado pelos dois últimos dígitos da natureza da despesa. A Portaria Interministerial nº 163/01 determina a lista dos elementos de despesa.

Quadro 8: Classificação e codificação da natureza da despesaFonte: Tavares (2005); Santos (2010)

Atenção!

A Lei nº 4.320/64, a Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, e a Portaria Inter-ministerial nº 163/01 constituem a legislação que trata especificamente da classifica-ção da despesa orçamentária

155


Estágios de execução da despesa orçamentária

Após a aprovação da LOA que estabeleceu as dotações orçamentárias e fi-nanceiras do PTA, tem início o processo de execução orçamentária propriamente dita. No entanto, essa execução depende do comportamento financeiro no caixa do governo, pois, nas finanças públicas, “o orçamento público não é apenas uma peça de orientação; é ele próprio que, ao ser executado, comanda toda a execução financeira” (TAVARES, 2005, p. 44).

A relação de interdependência da execução orçamentária com a execução financeira pública necessita da observância de que o ano financeiro para o setor público corresponde ao período de um ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezem-bro) e de procedimentos operacionais de regulamentação e controle das despesas e receitas públicas (Quadro 9).

Registro dos cré-ditos e dotações

Diz respeito à autorização para o gasto de um montante de recursos em um determinado elemento de despesa, em consonância com a lei orçamentária e mediante a quantidade de recursos financeiros em crédito. O registro de créditos e dotações possibilita o acompa-nhamento da evolução dos saldos dessas dotações e a reavaliação da previsão de receitas e despesas diante das metas fiscais a serem cumpridas, mediante o uso do QDD (Quadro de Detalhamento da Despesa), que é o instrumento que demonstra onde estão alocados os recursos empenhados às atividades de uma instituição pública.

Programação fi-nanceira de de-sembolso

A lei 4.320/64, em seu art. 47, determina que, após a promulgação da LDO, com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo esta-belecerá uma programação por quotas que funcionará como fluxo de caixa, de forma a ajustar a realização das despesas com o compor-tamento efetivo das receitas e ajudar as Unidades Orçamentárias a disciplinarem seus gastos ao longo do exercício. Essa programação financeira deverá tornar-se um instrumento básico do planejamento e da gestão governamental. A forma e a sistemática de acompanha-mento e controle do cumprimento da programação de desembolso variam de acordo com o tamanho e o grau de descentralização das organizações.

156

Cumpr imento das exigências de licitação

A Lei 8.666/93, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constitui-ção Federal de 1988, instituiu as normas para o processo de licitação e contratos da administração pública, pertinentes a obras e serviços de publicidade, compras, alienações e locação, no âmbito dos Pode-res da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Essa lei orienta as esferas administrativas para a efetivação das despesas, mediante as seguintes modalidades:• Concorrência – é a modalidade mais ampla da licitação, permite a participação de quaisquer interessados, desde que preencham as condições necessárias de habilitação.• Tomada de Preço – é a licitação por meio de consulta a interessa-dos previamente cadastrados à participação do certame.• Convite (Carta) – acontece por meio de convite a, pelo menos, três fornecedores do ramo pertinente ao objeto da licitação, cadas-trados ou não, escolhidos pela unidade administrativa.• Concurso – ocorre para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores.• V. Leilão – é a licitação para venda de bens móveis ou imóveis inservíveis ou produtos penhorados ou apreendidos.Além dessas modalidades, há duas outras formas derivadas de lici-tação: • Pregão eletrônico – é utilizado para aquisição de bens e serviços comuns, cujas características possam ser objetivamente especifica-das no edital.• Suprimento de fundos – é o adiantamento concedido ao ser-vidor para atender a despesas eventuais que exijam pronto paga-mento em espécie ou que sejam sigilosas ou, ainda, que sejam de pequena importância.A legislação de licitação também determina que o edital licitatório a ser publicado defina os critérios de julgamento das propostas, que podem ser menor preço, melhor técnica, técnica e preço, e maior lance ou oferta.

157


Realização de empenho, liqui-dação e paga-mento

Após os procedimentos licitatórios, os órgãos públicos passam a exe-cutar os três estágios clássicos da despesa:1) Empenho – é a reserva de parte da dotação orçamentária para fazer frente ao pagamento dos fornecedores contratados, pois ne-nhum órgão pode realizar despesa sem prévio empenho.2) Liquidação – é o reconhecimento de que os bens ou serviços adquiridos foram entregues conforme previa o contrato e que, por-tanto, o contratado é credor da Administração Pública e tem direito ao pagamento correspondente – trata-se do direito adquirido pelo credor.3) Pagamento – é a emissão de uma ordem de pagamento (cheque, ordem bancária ou outro meio de pagamento) em favor do credor.No final de um exercício financeiro, se a despesa que está empenha-da não foi paga, a respectiva dotação é inscrita em restos a pagar (RP), facultando ao gestor continuar realizando a despesa no exer-cício seguinte.

Quadro 9: Estágios de execução da despesa orçamentária - Fonte: Tavares (2005); Santos (2010)

Atividade 1

Procure ver, em seu município, o Plano Plurianual, a LDO e o orçamento previsto para o setor cultural em 2013. Faça uma análise avaliativa, observando o programado e o executado e apontando os resultados das ações governamentais para a sociedade.

Orçamento e financiamento da cultura

O financiamento da Política Nacional de Cultura é detalhado no processo de planejamento, por meio do orçamento plurianual e anual, que expressa a projeção das receitas e autoriza os limites de gastos nos projetos e atividades propostos pelo órgão gestor 41, e aprovados pelos conselhos de cultura52 com base na legislação,

4 Os órgãos gestores dos sistemas de cultura são organismos da administração pública responsáveis pelas políticas da área, respeitando os limites de cada âmbito de atuação dos entes federativos (BRASIL. MINC, 2011, p, 46).5 Os Conselhos de Política Cultural são instâncias colegiadas permanentes, de caráter consultivo e deliberativo, integrantes da estrutura básica do órgão da Administração Pública responsável pela política cultural, em cada

158

nos princípios e instrumentos orçamentários e na instituição de fundos de Cultu-ra, conforme os programas e ações estabelecidas e implementadas nos planos de Cultura.

Complementando

De acordo com a legislação, a política nacional de financiamento público da cultura está estruturada pelos seguintes instrumentos:

a) Orçamento do Ministério da Cultura e suas instituições vinculadas; b) Lei nº 8.313/1991 (Lei Rouanet), que instituiu o Programa Nacional de In-

centivo à Cultura (Pronac), que, por sua vez, dispõe de três mecanismos destinados ao fomento e incentivo a projetos culturais: o Fundo Nacional de Cultura (FNC), a renúncia fiscal (mecenato) e os Fundos de Investimento nas Artes (Ficarts);

c) Lei nº 11.437, que estabelece dois mecanismos destinados ao financiamen-to de programas e projetos voltados para o desenvolvimento das atividades audiovi-suais: o Fundo Setorial do Audiovisual e os Fundos de Financiamento da Indústria Cinematográfica Nacional – Funcines.

Para saber mais sobre os mecanismos destinados ao financiamento nacional de programa e projetos pertinentes ao setor cultural, acesse o link http://www2.cultura.gov.br/site/2007/11/25/mecanismos-de-apoio/.

A recomendação aos governos de estados e nações, pela Organização das Na-ções Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), é que seja assegurado, no mínimo, 1% do orçamento nacional. Segundo o MinC, o orçamento do Ministé-rio da Cultura corresponde a 0,44% do Orçamento Geral da União, e encontra-se em tramitação na Câmara Federal para aprovação da Proposta de Emenda Constitu-cional (PEC) nº 150/2003. Esta PEC propõe a destinação para a área da cultura de 2% da arrecadação da União, 1,5% da arrecadação dos estados e 1% da arrecadação dos municípios, visando a assegurar, por meio do mecanismo da vinculação cons-esfera de governo, tendo na sua composição, no mínimo, 50% de representantes da Sociedade Civil, eleitos democraticamente, conforme deliberado na I Conferência Nacional de Cultura e no Plenário do Conselho Nacional de Política Cultural, relativo à proposta do Plano Nacional de Cultura (BRASIL. MINC, 2011, p, 46).

159


titucional de receitas, o montante mínimo necessário para os investimentos em cultura e, por conseguinte, ao funcionamento do SNC (BRASIL. MINC. 2011).

O Ministério da Cultura ressalta que o §1º do Artigo 1º dessa PEC determina que dos 2,0% destinados à União, 1% fique com o Governo Federal e 1% seja re-passado aos outros entes federados, sendo 0,5% aos estados e ao Distrito Federal e 0,5% aos municípios, viabilizando, desta forma, o processo de repasses fundo a fundo, considerado o mecanismo fundamental do SNC.

Para saber mais sobre a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 150/2003 e acompanhar sua tramitação na Câmara Federal, acesse o link: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=131237.

Considerando a ótica republicana e federalista do Estado brasileiro, a legis-lação estabelece que cada sistema público de cultura garanta recursos mínimos, essenciais ao funcionamento de suas estruturas, e que estes sejam compostos por múltiplos mecanismos. Tendo em vista o estabelecimento da repartição de recursos e o caráter autônomo dos entes federados, devem ser firmados: a) uma pactuação61 para a repartição de competências e atribuições entre os agentes das políticas pú-blicas de cultura, b) a disponibilização de editais públicos72 de seleção de projetos culturais nas três esferas de governo e c) o aperfeiçoamento dos mecanismos de renúncia fiscal e dos fundos e investimento privado nas artes.

6 Refere-se a um instrumento de pactuação federativa que contempla um protocolo de intenções (compromissos, competências e atribuições) e o estabelecimento de critérios e regras para descentralização de ações e de recursos públicos da cultura.7 O uso de editais pelos entes públicos refere-se à seleção pública para apoiar projetos e premiar iniciativas culturais.

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Atividade 2: Forúm de discussão

A Cultura é uma boa opção de investimento para a geração de trabalho, renda e inserção social para os Municípios e, atualmente, pode ser estimulada por meio de programas e leis que favorecem a captação de recursos por gestores, produtores culturais e artistas objetivando a institucionalização da área como setor produtivo. Diante dessa conjuntura:a) aponte o que está sendo realizado, nesse sentido, em seu município;b) leia os relatos de seus colegas e troque experiências com eles, contribuindo com o avanço dessa nova concepção de cultura;c) discuta com seus colegas e tutores sobre este assunto no fórum específico para esta atividade.

Complementando

- Quanto ao financiamento público municipal de cultura...

O Município, como ente federativo autônomo, possui liberdade para optar por diversas linhas de financiamento de projetos culturais, quais sejam:

• Fundo Municipal de Cultura (FMC),• leis de incentivo à Cultura – LIC – a, na esfera estadual,• lei federal, como, por exemplo, a Lei no 8.313 de 1996,• editais amparados pelo Fundo Nacional de Cultura – FNC – e• parcerias com a iniciativa privada, mediadas por produtores culturais in-

dependentes.Quanto à constituição do fundo municipal de cultura, cada Município de-

verá criar o seu, por meio de lei, estabelecendo o seguinte:• sistema de aporte e disponibilização de recursos,• a possibilidade de constituir parcerias com a iniciativa privada e recursos

advindos de outras esferas de poder,• as formas de gerenciamento e a utilização dos recursos e• obrigatoriedade e formas de prestação de contas de todas as ações que

venham a ser financiadas.Fonte: Confederação Nacional de Municípios – CNM (2012)

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Resumindo

Nesta aula, observamos que a execução financeira e orçamentária dos entes públicos está relacionada à programação orçamentária que é estabelecida para um determinado exercício financeiro. Nessa conjuntura, o orçamento público torna-se um instrumento de planejamento governamental em que são previstas as receitas e definidas as despesas para a execução da lei orçamentária anual, mediante o seguin-te processo: 1) elaboração de projeto de lei; 2) aprovação do projeto de lei pelo legislativo; 3) execução, acompanhamento e avaliação da lei orçamentária pelo exe-cutivo, para que a gestão governamental possa mostrar um bom desempenho no que diz respeito à origem das receitas e aos gastos a serem financiados, em função do bem estar da sociedade.

Sites relacionados

- http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil/: SigaBrasil, sistema de informações que permite diversas consultas aos planos e orçamentos públicos.

- http://www.portaltransparencia.gov.br/: possibilita pesquisas sobre a exe-cução orçamentária e financeira do Governo Federal, com atualização diária dos dados.


BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 48, de 10 de agosto de 2005. Constituição da República Federativa do Brasil. Documento digital.

_______. Confederação Nacional de Municípios – CNM. Cultura: a organização do Sistema Municipal – Brasília: CNM, 2012.

_______. Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964. Documento digi-tal.

_______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secre-taria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Edição 2014. Brasília: MPOG, 2013. Disponível em: www.orcamentofederal.gov.br. Acesso em: fev 2014.

_______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Se-cretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Ver-são 2011. Brasília: MPOG, 2010. Disponível em: www.orcamentofederal.gov.br. Acesso em: fev 2014.

_______. Confederação Nacional de Municípios – CNM. Cultura: a organização do Sistema Municipal – Brasília: CNM, 2012.

MUSGRAVE, R. A. Finanças Públicas: teoria e prática. São Paulo: Edusp, 1980.

SANTOS, R. C. Plano plurianual e orçamento público. Floria-nópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2010.

SOUSA, E. C. F. Planejamento e execução orçamentária. Material cedido à Assessoria de Educação a Distância da Universidade Federal do Pará pelo autor. Belém. 2010.

TAVARES, A. C. Orçamento. - Belém: EDUFPA, 2004.v.3. Textos Di-dáticos do I Curso de Especialização em Planejamento e Gestão do Desen-volvimento Regional (PLANEAR).

editAediAssessoria de Educação a Distância UFPA

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