Avaliação Projeto Orla 2008
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto Orla
PRODUTO 3
Relatório IntermediárioESTUDOS DE CASO
Itapema/SC, Fortaleza/CE, Cabo de Santo Agostinho/PE, Armação de Búzios/RJ, Cabo Frio/RJ,
Rio das Ostras/RJ e Macaé/RJ
Junho de 2008
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CRÉDITOS
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE – MMASecretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental – SMCQDepartamento de Qualidade Ambiental - DQAMinistro de Estado Carlos Minc
Secretária Suzana Khan
Diretor Dep. de Qualidade Ambiental na Indústria Rudolf de Noronha
Gerente de Qualidade Costeira e do Ar Ademilson Zamboni
Coordenadora do Projeto Orla Márcia Oliveira
MINISTÉRIO DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO – MPSecretaria de Patrimônio da União – SPUMinistro de Estado Paulo Bernardo Silva
Secretária Alexandra Reschke
Coordenadora de Gestão patrimonial Cristiane Guinancio
INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL - IBAM
Superintendente Geral Paulo Timm
Coordenador Geral Victor Zveibil
Equipe Técnica Alberto Costa Lopes
Adriana Nascentes
Ricardo Voivodic
Delaine Martins Costa
Eduardo Domingues
Henrique Barandier
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Estagiária Ana Paula Vasconcelos
Apoio Administrativo Fátima Meireles
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ÍNDICE
ANEXOSA. Programa das Oficinas
B. Apresentações em Power Point das OficinasC. Sistematização dos resultados da dinamica de tarjetas
D. Registro Fotográfico das Oficinas e entrevistasE. Listas de Presença das Oficinas
F. Lista dos entrevistadosG. Roteiros das Entrevistas
H. Questionários individuais dos municípios dos Estudos de CasoI. Banco de dados do survey eletrônico para as GRPUs
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CIRM – Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente
FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente
GERCO – Gerenciamento Costeiro
GIGERCO – Grupo de Integração de Gerenciamento Costeiro
GRPU – Gerências Regionais do Patrimônio da União
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPO – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
OEMA – Órgãos Estaduais de Meio Ambiente
PNMA – Programa Nacional de Meio Ambiente
PROMATA - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável a Zona da Mata de Pernambuco
SPU – Secretaria do Patrimônio da União
SMCQ/MMA – Secretaria de Mudanças Climáticas e de Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente
ZEEC – Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro
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APRESENTAÇÃO
Este documento constitui o Produto 3 - Relatório Intermediário e descreve a parte
da Etapa II do trabalho, que corresponde à pesquisa in loco realizada por intermédio de
quatro Estudos de Caso, conforme estabelecido no Anexo II – Termo de Referência e no
Plano de Trabalho.
Os quatro Estudos de Caso são:
Itapema/SC;
Fortaleza/CE;
Cabo de Santo Agostinho/PE;
Armação de Búzios, Cabo Frio, Rio das Ostras e Macaé, no estado do Rio
de Janeiro.
MAPA 1. MUNICÍPIOS DOS ESTUDOS DE CASO.
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Brasil
Oceano Atlântico
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O primeiro item deste relatório apresenta o objetivo do Projeto Orla e o escopo
deste trabalho de avaliação. O segundo descreve o quadro atual do andamento do trabalho
de avaliação e o cronograma geral das visitas da pesquisa in loco, realizada em cada
município objeto dos Estudos de Caso. Em seguida é apresentada a análise do universo
total de respostas dos questionários aplicados às Coordenações Estaduais e Municipais,
com o enquadramento destas nos critérios de classificação e a identificação de algumas
questões chave a serem exploradas nos Estudos de Caso.
Para cada Estudo de Caso, é feita uma breve caracterização do município
(localização, população, momento da capacitação e da elaboração do PGI), são
apresentados, ainda, o conteúdo básico do PGI e a execução das propostas; a situação da
equipe técnica e Coordenação Municipal; e a situação do Comitê Gestor e da Comissão
Técnica Estadual do Projeto. As informações apresentadas tiveram como base
documentos do Projeto Orla, as respostas do survey eletrônico e os resultados das oficinas
e entrevistas realizadas com atores-chave, conforme previsto no Plano de Trabalho.
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1. CONTEXTO
O Projeto de Gestão Integrada para a Orla Marítima – Projeto Orla – é uma
iniciativa do Governo Federal, desenvolvida a partir de uma proposição do Grupo de
Integração do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) da Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar (CIRM) e tem como coordenadores a Secretaria de Mudanças Climáticas
e de Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente (SMCQ/MMA) e a Secretaria do
Patrimônio da União do Ministério do Planejamento (SPU/MPOG). O Projeto Orla vem
sendo implementado desde 2001, inicialmente em caráter experimental e, posteriormente,
nos municípios participantes do Programa Nacional de Meio Ambiente II (PNMAII). Até o
presente momento o Projeto foi implementado em 58 municípios, em quatorze estados.
Dentro de seu escopo de trabalho, o principal objetivo do Projeto Orla é a busca por
compatibilizar as políticas ambiental e patrimonial do Governo Federal no trato dos
espaços litorâneos sob propriedade ou guarda da União. Assim, se propôs, inicialmente, a
estabelecer uma nova normatização no uso e gestão dos terrenos e dos acrescidos de
marinha, que consolidasse uma orientação cooperativa e harmônica entre as ações e as
políticas de governo praticadas na orla marítima.
O Projeto Orla é orientado pelo conceito de planejamento governamental que
preconiza a gestão compartilhada entre os três níveis de governo, e busca, em sua
concepção, a efetivação de parcerias intergovernamentais e com a sociedade civil
organizada, com objetivo de estabelecer uma atuação articulada nos vários setores da
administração pública.
Dada sua natureza e os seus objetivos, o Projeto Orla pressupõe o município, ou
seja, o Poder Executivo Local, como o principal agente no processo de gestão da orla
marítima, tendo este nível de governo o papel de definidor e executor das ações locais.
Porém, durante a implementação do Projeto foram observados diferentes níveis de
capacidade alcançados e de desafios presentes em cada município. Desta forma, verificou-
se a necessidade de uma avaliação do estado atual de implementação do Projeto Orla
para a identificação de estratégias de sua continuidade a serem adotadas pelo MMA e
SPU.
2. OBJETIVOS
Esta assessoria técnica objetiva avaliar o estado atual da implementação do Projeto
de Gestão Integrada da Orla Marítima – Projeto Orla, com base em três componentes de
análise: institucional, operacional e político; e propor estratégias para o seu fortalecimento
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e aperfeiçoamento, com vistas a consolidar sua integração institucional e a sua melhor
apropriação pelos municípios participantes do processo. Pretende-se, assim, promover a
incorporação do conceito de gestão integrada para a melhoria da qualidade dos projetos
realizados pelos municípios e apoiados pelo MMA e SPU, bem como identificar as
demandas estratégicas de continuidade, aprofundamento e assistência permanente e
diferenciada aos municípios.
A avaliação do Projeto Orla apresenta como objetivos específicos:
Identificar as fragilidades e deficiências dos municípios na implementação do
Projeto Orla, por meio da aplicação de instrumentos de pesquisa;
Propor critério de agrupamento de municípios segundo categorias que
considerem os componentes de análise;
Realizar sete estudos de caso específicos de avaliação do Projeto nas cidades
selecionadas, em quatro estados;
Avaliar e propor adaptações no Projeto objetivando seu aperfeiçoamento.
3. ANDAMENTO DO TRABALHO
No período de 12 de maio a 20 de junho foi realizada a pesquisa in loco nos sete
municípios objeto dos Estudos de Caso, utilizando-se como instrumentos de pesquisa as
oficinas de trabalho e as entrevistas semi-estruturadas, conforme ilustrado no quadro 1 a
seguir.
QUADRO 1. COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICÍPIOS QUE RESPONDERAM AOS QUESTIONÁRIOS.
MUNICIPIOS OFICINAS ENTREVISTAS
Itapema/SC 13 de maio de 2008 13 e 14 de maio de 2008
Fortaleza/CE 20 de maio de 2008 20 e 21 de maio de 2008
Cabo de Santo Agostinho/PE 30 de maio de 2008 29 e 30 de maio de 2008
Armação de Búzios/RJ
Cabo Frio/RJ
Macaé/RJ
Rio das Ostras/RJ
16 de junho de 2008 16 a 20 de junho de 2008
Vale destacar que além dos questionários do survey eletrônico para os pontos
focais definidos nos Termos de Referencia – Coordenação Municipal (Prefeitura Municipal)
e Coordenação Estadual (OEMA e GRPU) – foi aplicado também um questionário
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específico às GRPUs, a pedido da SPU, cujos resultados estão disponibilizados no Anexo I
deste relatório. As respostas extraídas da aplicação deste questionário serviram de insumo
para a avaliação do Projeto Orla, mas não foram tabeladas como as outras duas
direcionadas às Coordenações Municipal e Estadual do Projeto Orla, com o objetivo de não
mascarar a pesquisa, que tinha como princípio à obtenção de somente uma resposta por
ponto focal.
Por decisão do Contratante, foi cancelada a elaboração e a aplicação do
questionário para os multiplicadores, prevista no Plano de Trabalho, mas que não fazia
parte do escopo da proposta técnica e dos Termos de Referência.
Este relatório marca o fechamento da Etapa de Pesquisa e início da Etapa de
Propostas. Será a principal fonte de informações para a definição das propostas
preliminares e a base para a elaboração do relatório intermediário – Produto 4 - para ser
discutido com a Coordenação Nacional previamente a realização do workshop para a
avaliação final das propostas estratégicas de fortalecimento do Projeto Orla.
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4. ANÁLISE DO UNIVERSO TOTAL DAS RESPOSTAS DOS QUESTIONÁRIOS APLICADOS ÀS COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICIPAIS
O quadro 2 apresenta o universo total da pesquisa, chamando a atenção com a
identificação em vermelho às Coordenações Estaduais e Municipais que não responderam
aos questionários, considerando o prazo final de recebimento dia 20 de junho de 2008, e
que merecem um acompanhamento dos coordenadores nos níveis federal e estadual da
situação em que se encontram no momento e do porquê de não tomarem parte da
avaliação.
Com relação ao acompanhamento das respostas dos questionários, alguns pontos
focais, sejam eles dos estados sejam dos municípios, chegaram a entrar em contato com a
equipe do IBAM, mas não responderam os questionários. Em outros casos, não
conseguimos contactar via telefone os pontos focais ou os e-mails disponibilizados foram
devolvidos (retornaram) por fatores não identificados. Um fato que também prejudicou o
alcance maior de respostas foi a mudança de gestão e de técnicos nas prefeituras e nos
órgãos ambientais nos estados. Vale ressaltar que não obtivemos respostas de nenhum
dos municípios dos estados do Espírito Santo e Piauí, apesar de nossos esforços junto às
Coordenações Estaduais, que responderam ao questionário mesmo que de forma
incompleta.
Apesar destes contratempos, considerando 30% (trinta por cento) como relevante
para a representatividade da pesquisa, podemos confirmar o sucesso do alcance da
pesquisa, porque o conjunto de respostas recebidas foi de 37 Municípios e 12 Estados,
totalizando um índice de 64% do total de respostas pretendidas nos municípios e 86% nos
estados. Consideramos no banco de dados desta pesquisa, além das respostas completas,
duas respostas parciais nos estados do Espírito Santo e do Rio Grande do Sul.
Destacamos que, no período de abril a junho deste ano, a equipe do IBAM esteve
empenhada em realizar contatos telefônicos e via correio eletrônico para dirimir quaisquer
dúvidas, identificar pontos focais que faltavam e estimular a ampliação do número de
respostas. Além disso, a Coordenação Nacional também nos apoio junto aos municípios e
Coordenações Estaduais contactando-os diretamente via telefone de modo a reforçar a
importância da pesquisa para o fortalecimento do Projeto Orla.
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QUADRO 2. COORDENAÇÕES ESTADUAIS E MUNICÍPIOS QUE RESPONDERAM AOS QUESTIONÁRIOS.
Estado Município No. de respondentes nos estados/ No. Total de municípios participantes no estado
Amapá 1 MacapáSantana
1/2
Piauí 2 Cajueiro da PraiaIlha GrandeParnaíbaLuís Correia
0/4
Ceará 3 FortalezaBeberibeIcapuí
3/3
Rio Grande do Norte
4 Areia BrancaTibau do Sul
2/2
Paraíba 5 CabedeloJoão Pessoa
2/2
Pernambuco 6 BarreirosGoianaRio FormosoSirinhaémTamandaréCabo de Santo AgostinhoS. José da Coroa Grande
4/7
Sergipe 7 AracajuEstânciaItaporanga d´Ajuda
0/3
Bahia 8 CondeIlhéus
2/2
Espírito Santo 9 Vitória 0/1Rio de Janeiro 10 Angra dos Reis
AraruamaArmação dos BúziosArraial do CaboCabo FrioCarapebusCasimíro de AbreuIguaba GrandeMacaéMangaratibaParatyRio das OstrasSão Pedro d’AldeiaSaquaremaQuissamã
11/15
São Paulo 11 CaraguatatubaSão SebastiãoUbatuba
2/3
Paraná 12 GuaratubaMatinhosPontal do Paraná
2/3
Santa Catarina 13 FlorianópolisBalneário CamboriúBombinhasItajaíItapemaNavegantesPorto Belo
5/7
Rio Grande do Sul
14 Arroio do SalCapão da CanoaTorresRio Grande
3/4
TOTAL 12/14 TOTAL 37/58
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4.1 ENQUADRAMENTO DO UNIVERSO DE MUNICÍPIOS PARTICIPANTES DO PROJETO ORLA EM NÍVEIS DE MENSURAÇÃO
Conforme descrito no Produto 2, foram definidos critérios de classificação para o
enquadramento do universo de municípios participantes do Projeto Orla em níveis de
mensuração, considerando o atendimento aos objetivos e os resultados alcançados. Para
efeito da análise, os critérios de classificação foram enquadrados segundo os componentes
político, institucional e operacional, conforme revisões e adequações apresentadas no
quadro 3.
Os critérios de classificação consideram os seguintes níveis de mensuração dos avanços do Projeto Orla:
Nível 1: o Projeto Orla teve significativos avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo cumprimento dos objetivos e pelos resultados alcançados;
Nível 2: o Projeto Orla teve alguns avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo cumprimento de alguns objetivos e pelos resultados alcançados;
Nível 3: o Projeto Orla não teve avanços político-institucionais e operacionais, comprovados pelo não cumprimento dos objetivos e pelos resultados alcançados.
QUADRO 3. DIMENSÃO AVALIATIVA DOS COMPONENTES DE ANÁLISE.
NIVEL Critérios de classificação
1
Institucional
§ Existência de Comitê Gestor atuante;§ Conhecimento de várias Secretarias sobre o Plano de Gestão da Orla;§ Inexistência de dificuldade de articulação entre as equipes locais e a Coordenação Estadual
do Projeto;§ Inexistência de dificuldades de articulação com a Coordenação Nacional;
Político
§ Envolvimento da Câmara dos Vereadores nas etapas de implementação do Projeto;§ Grande diversidade de atores mobilizados para o Projeto Orla;§ Estratégias de mobilização amplas e abrangentes;§ Estratégias de divulgação amplas e abrangentes;§ Participação ativa na mobilização e escolha dos participantes das oficinas;§ Participação da sociedade civil em todos os municípios no processo de legitimação do Plano
de Gestão;
Operacional
§ Incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla em vários instrumentos de planejamento e gestão municipal;
§ Incorporação das ações dos Planos de Gestão em vários instrumentos de planejamento e gestão estadual;
§ Inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Vários elementos do Plano de Gestão subsidiaram os procedimentos administrativos da
GRPU;
12
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NIVEL Critérios de classificação
2
Institucional
§ Existência de Comitê Gestor, mas não atua na gestão da orla;§ Somente a Secretaria a frente do Projeto tem conhecimento sobre o Plano de Gestão da
Orla;§ Existência de alguma dificuldade de articulação entre as equipes locais e a Coordenação
Estadual do Projeto;§ Alguma dificuldade de articulação com a Coordenação Nacional;
Político
§ Envolvimento da Câmara dos Vereadores em algumas das etapas de implementação do Projeto;
§ Pouca diversidade de atores mobilizados para o Projeto Orla;§ Estratégias de mobilização pouco abrangentes;§ Estratégias de divulgação pouco abrangentes;§ Participação da Coordenação Estadual em uma só forma da mobilização e escolha dos
participantes das oficinas;§ Participação da sociedade civil em alguns municípios no processo de legitimação do Plano
de Gestão;
Operacional
§ Incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla em pelo menos um instrumento de planejamento e gestão municipal;
§ Incorporação das ações do Plano de Gestão em alguns instrumentos de planejamento e gestão estadual;
§ Pouca inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Algum elemento do Plano de Gestão subsidiou os procedimentos administrativos da GRPU;
3
Institucional
§ Inexistência de Comitê Gestor ou de qualquer fórum deliberativo para a gestão da orla;§ Desconhecimento sobre o Plano de Gestão da Orla por parte das Secretarias;§ Diversas dificuldades de articulação entre as equipes locais e a Coordenação Estadual do
Projeto;§ Muita dificuldade de articulação com a Coordenação Nacional;
Político
§ Não envolvimento da Câmara dos Vereadores;§ Não adoção de estratégias de mobilização;§ Não adoção de estratégias de divulgação;§ Não participou da mobilização e escolha dos participantes das oficinas;§ Não participação da sociedade civil nos municípios no processo de legitimação do Plano de
Gestão;
Operacional
§ Não incorporação das ações do Plano de Gestão da Orla por instrumentos de planejamento e gestão municipal;
§ Não foram incorporadas ações do Plano de Gestão pelo estado;§ Nenhuma inserção regional impulsionada pelo Projeto;§ Nenhum elemento do Plano de Gestão subsidiou os procedimentos administrativos da
GRPU.
Ao analisarmos e tabularmos as respostas dos questionários às Coordenações
Municipais e Estaduais verificamos que, considerando o Componente Político com sendo o
da participação na definição e aprovação das ações dos Planos de Gestão Integrada da
Orla Marítima, constata-se que o processo de implementação do Projeto Orla, até o ponto
da aprovação do PGI em audiência pública, é considerado, na média dos resultados, como
Nível 1 (Figura 1), ou seja, com significativos avanços.
FIGURA 1. MÉDIA DO COMPONENTE POLÍTICO
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
43%
35,52%
20,96%
0%5%
10%15%20%25%30%35%40%45%50%
Níveis
Entretanto, ao analisarmos os gráficos separadamente por cada um dos critérios de
classificação, observa-se um percentual elevado para o Nível 3 em alguns casos, onde não
houve avanço neste componente. O envolvimento da Câmara dos Vereadores, por
exemplo, ficou muito aquém do esperado, ficando com 72% no Nível 3 de classificação
(Figura 2). Outros dois critérios que foram classificados com o Nível 3 com percentual
acima ou igual ao Nível 1 foram a participação da Coordenação Estadual na mobilização e
escolha dos participantes das oficinas e a participação da sociedade civil organizada
(Figuras 6 e 7).
FIGURA 2. ENVOLVIMENTO DA CÂMARA DOS VEREADORES FIGURA 3. DIVERSIDADE DE ATORES MOBILIZADOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO ORLA
8%
72%
19%
0%
20%
40%
60%
80%
Níveis
56%
31%
14%
0%10%20%30%40%50%60%
Níveis
FIGURA 4. ABRANGÊNCIA DAS ESTRATÉGIAS DE MOBILIZAÇÃO
FIGURA 5. ABRANGÊNCIA DAS ESTRATÉGIAS DE DIVULGAÇÃO.
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
64%
7%
29%
0%10%20%30%40%50%60%70%
Níveis
47% 47%
6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Níveis
FIGURA 6. PARTICIPAÇÃO DA COORDENAÇÃO ESTADUAL NA MOBILIZAÇÃO E ESCOLHA DOS PARTICIPANTES DAS OFICINAS
FIGURA 7. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO DE LEGITIMAÇÃO DO PGI
43%
14%
43%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Níveis
42,90%
7,10%
50%
0%
20%
40%
60%
Níveis
Da mesma forma, ao analisarmos o Componente Operacional, verificamos a média
da classificação dos municípios no Nível 1 (Figura 8). Esse resultado reflete o alto
percentual de municípios e estados que incorporaram ações dos PGIs em seus
instrumentos de planejamento e gestão (Figuras 9 e 10).
FIGURA 8. MÉDIA DO COMPONENTE OPERACIONAL
36%
29,66%
34,23%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Níveis
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Com relação ao critério da inserção regional dos municípios, o Nível com maior
percentual foi o Nível 2, apontando para um resultado com alguns avanços (Figura 11). O
Nível 3 teve seu maior índice no critério dos elementos do PGI que subsidiaram processos
administrativos da GRPU (Figura 12).
FIGURA 9. INCORPORAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI NOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL
FIGURA 10. INCORPORAÇÃO DAS AÇÕES DOS PGI EM INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO ESTADUAL
44%
8%
47%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Níve is
57%
21% 21%
0%10%20%30%40%50%60%
Níveis
FIGURA 11. INSERÇÃO REGIONAL DOS MUNICÍPIOS PROPORCIONADA PELO PROJETO ORLA
FIGURA 12. ELEMENTOS DO PGI QUE SUBSIDIARAM PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DA GRPU
29%
71%
0%0%
20%
40%
60%
80%
Níveis
14%
36%
50%
0%10%20%30%40%50%60%
Níveis
Utilizando-se do mesmo formato da análise dos outros componentes, o
Componente Institucional, caracterizado como o dos arranjos institucionais internos e
externos, as bases legais e normativas e as formas de articulação entre os três níveis de
governo, foi classificado como Nível 1 (Figura 13).
FIGURA 13. MÉDIA DO COMPONENTE INSTITUCIONAL
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
41%
31,64%27,39%
0%5%
10%15%20%25%30%35%40%45%
Níveis
Entretanto, a inexistência e/ou a não atuação dos Comitês Gestores do Projeto Orla
foram enquadrados no Nível 3 (Figura 14), bem como a articulação entre a Coordenação
Estadual e a Coordenação Nacional (Figura 17). Este resultado indica a necessidade de
uma atenção maior na reformulação e no fortalecimento dos arranjos institucionais do
Projeto Orla e na melhoria da comunicação com a Coordenação Nacional.
FIGURA 14. EXISTÊNCIA E ATUAÇÃO DO COMITÊ GESTOR FIGURA 15. CONHECIMENTO DO PGI PELAS SECRETARIAS MUNICIPAIS
16,70%
66,70%
16,70%
0%
20%
40%
60%
80%
Níveis
47,20% 50%
2,80%0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Níve is
FIGURA 16. ARTICULAÇÃO ENTRE EQUIPES LOCAIS E COORDENAÇÃO ESTADUAL
FIGURA 17. ARTICULAÇÃO ENTRE A COORDENAÇÃO ESTADUAL E A COORDENAÇÃO NACIONAL
50%
14%
36%
0%10%
20%30%40%
50%60%
Níveis
44%
8%
47%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Níveis
17
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4.2 Resultado dos questionários às Coordenações Municipais
Além do enquadramento do universo de respostas nos critério de classificação,
foram identificadas algumas questões-chave a serem aprofundadas nos Estudos de Caso:
• Foram criados os Comitês Gestores do Projeto Orla em 24 dos 37
municípios que responderam ao questionário. Entretanto, somente em seis
municípios os Comitês continuam atuantes e em outros 12 municípios eles
nunca foram atuantes na gestão da orla marítima (Figuras 18 e 19).
• 53% dos municípios identificaram dificuldades de articulação entre suas
equipes locais e a Coordenação Estadual, sendo o item comunicação o de
maior pontuação (figuras 20 e 21).
• Entre os 58% de municípios que incorporaram ações definidas nos PGIs,
91% deles foram em seus Planos Diretores Participativos (figuras 22 e 23).
FIGURA 18. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
FIGURA 19. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
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FIGURA 20. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
FIGURA 21. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
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FIGURA 22. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
FIGURA 23. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
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• Houve descontinuidade da gestão municipal, pós-realização das oficinas de
capacitação, em 22 (61%) dos 36 municípios (figura 24).
FIGURA 24. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
• Se analisarmos o índice de implementação das ações dos PGI nestes
municípios, verificamos que, em 94% destes, poucas ou nenhumas das
ações dos PGI foram implementadas (figura 25).
FIGURA 25. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
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• Dentre as insuficiências identificadas nos municípios para a implementação
do PGI, os recursos financeiros ficaram em primeiro lugar, com 81% do total
de respostas. Em seguida veio a insuficiência de recursos humanos e de
integração intersecretarias municiais, com 58% e 56%, respectivamente
(figura 26).
FIGURA 26. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
• Em 10 dos 36 municípios houve a assinatura do Acordo de Cooperação
Técnica entre SPU e Município (figura 27).
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FIGURA 27. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
• Outro dado importante foi a verificação de que somente quatro dos 36
municípios realizaram alguma Cessão de Uso dos Bens da União para fins
de regularização fundiária (figura 28).
FIGURA 28. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
24
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• A maioria das coordenações municipais não verificou o aumento na
capacidade técnica da prefeitura na gestão integrada da orla marítima – 27
(figura 29).
FIGURA 29. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES MUNICIPAIS
4.3 Resultado dos questionários às Coordenações Estaduais
As Coordenações Estaduais têm um papel importante como interlocutores entre os
municípios e a Coordenação Nacional, além de serem um apoio em potencial para a
realização e acompanhamento das atividades ligadas à implementação dos Planos de
Gestão Integrada. Neste sentido, as respostas deste questionário são úteis tanto para
verificar o contexto municipal como para identificar possíveis dificuldades enfrentadas pelas
Coordenações Estaduais, principalmente sob o ponto de vista dos Órgãos Estaduais de
Meio Ambiente (OEMA), que foram os respondentes/pontos focais destes questionários
(figura 30).
25
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 30. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
Por um lado, a pesquisa às Coordenações Estaduais complementa a pesquisa junto
às Coordenações Municipais na medida que confirma alguma de suas respostas. Por outro
lado, algumas das respostas da Coordenação Estadual são diferentes daquelas
identificadas pelas Coordenações Municipais. A seguir estão elencadas algumas questões-
chave a serem aprofundadas nos Estudos de Caso:
• A criação da Comissão Técnica Estadual e sua formalização por ato
normativo estadual foram realizadas em 40% do universo pesquisado (figura
31).
• Os principais momentos de apoio das OEMAS aos Municípios na
implementação do Projeto Orla foram na disponibilização de informação nas
oficinas de capacitação e na análise dos Planos de Gestão Integrada da
Orla Marítima (figura 32).
• Somente 30% das Coordenações Estaduais têm acompanhado a atuação
dos Comitês Gestores. Destas, verifica-se que 80% dos Comitês atuam em
apenas alguns municípios de seus estados ou não atuam em nenhum
município (figuras 33 e 34).
26
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 31. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
FIGURA 32. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 33. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
FIGURA 34. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
• 60% das Coordenações Estaduais responderam que tiveram dificuldades de
articulação seja com as Coordenações Municipais seja com a Coordenação
Nacional (figuras 35 e 36).
FIGURA 35. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
FIGURA 36. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
29
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
• Falta de uma agenda de planejamento comum juntamente com problemas
de comunicação e a pouca articulação com a SPU, foram as principais
dificuldades encontradas pelas Coordenações Estaduais junto a
Coordenação Nacional (figura 37).
FIGURA 37. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
• Com relação ao apoio das Coordenações Nacional e Estadual aos
municípios, o resultado aponta para um certo equilíbrio de opinião, com 56%
das prefeituras respondendo que não responderam apoio das outras esferas
de governo (figura 38).
• Diferentemente do resultado dos questionários aplicados às Coordenações
Municipais, neste caso foi apontado que o nível estadual foi o que mais
apoiou as prefeituras na implementação do Projeto Orla (Figura 39).
• Assim como no resultado do survey com os municípios, a Coordenação
Estadual identifica a falta de recursos humanos e da disponibilidade de
recursos financeiros nos municípios como as principais dificuldades
enfrentadas para a implementação dos PGI (Figura 40).
30
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 38. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
FIGURA 39. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
31
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 40. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
• Das 11 Coordenações Estaduais que responderam à pesquisa, 6 delas
registraram que o Projeto Orla possibilitou a assinatura de Convênios de
Cooperação Técnica entre municípios e União (Figura 41).
• Para as Coordenações Estaduais não houve continuidade do Projeto Orla
nos municípios após as eleições ou, caso tenha ocorrido, foi apenas em
alguns municípios (Figura 42).
32
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 41. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
FIGURA 42. RESULTADO PESQUISA ZOOMERANG COM COORDENAÇÕES ESTADUAIS
33
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
5. ESTUDOS DE CASO
O objetivo geral da realização dos quatro Estudos de Caso previstos no Plano de
Trabalho é o de agregar, produzir e sistematizar conhecimentos sobre o estado atual de
implementação do Projeto Orla nos municípios selecionados, bem como oferecer
elementos de avaliação das fragilidades, avanços e estratégias de fortalecimento deste
projeto nestas localidades, buscando identificar as razões de êxito e apontar as lições
aprendidas.
As indicações feitas no Plano de Trabalho sobre os procedimentos, metodologia e
estrutura dos Estudos de Caso visam facilitar a comparação entre diferentes municípios, de
forma a permitir a identificação de aspectos comuns que possam servir de referência para
identificar fragilidades comuns a todos os municípios, bem como identificar práticas
exitosas que possam ser replicadas em outros municípios.
5.1 Variáveis para avaliação
Deve se chamar atenção que o recorte nestas variáveis de análise tem um caráter
fundamentalmente didático e operacional, uma vez que se tratam de fatores interagentes,
que exigem uma avaliação de conjunto do Projeto Orla como um todo.
Cabe observar que a implementação do Projeto Orla em cada município será tanto
melhor quanto mais combinar o êxito em relação aos componentes Político, Institucional e Operacional – previstos na metodologia de avaliação definida no Termo de Referência
do presente trabalho – e priorizados para a análise. Deve-se observar que o êxito em um
dos componentes pode estar associado ao desdobramento do Projeto em outro e atentar
para a possibilidade de que, em alguns casos, um ou mais componentes estratégicos
venham a assumir importância relativa maior que o outro. Dessa forma, o aparente
“fracasso” ou irrelevância do projeto em um dos componentes, não diminui sua validade.
Contudo, é importante sublinhar tais dificuldades de modo a desenvolver estratégias de
fortalecimento e contribuir para o aperfeiçoamento do Projeto Orla tanto naquele município,
quantos nos demais municípios que fazem parte do Projeto e nos que ainda irão aderir.
A avaliação do Estado Atual de Implementação de um Projeto está associada à
plena consecução dos objetivos, metas e resultados pretendidos e atingidos, até o
momento da avaliação, bem como, no caso de projetos executivos ainda em
implementação, daqueles resultados e objetivos cuja implementação está por ser
concluída.
34
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Avaliar a implementação de um projeto de gestão integrada, exige, portanto, do
avaliador um conhecimento prévio do Projeto concebido, dos Planos de Gestão Integrada
da Orla (PGI), além de fontes de dados indiretos, que foram levantados e registrados nas
oficinas de avaliação e nas entrevistas. Tais insumos servem como referências para a
avaliação, permitindo interpretar a análise do comprometimento político, do cumprimento
dos objetivos, metas e resultados esperados na fase de formulação, entre outras coisas.
Estes podem estar expressos em quantidades ou expectativas associadas a valores
qualitativos em relação à situação que o Projeto Orla se encontra naquele momento e no
município avaliado.
Segundo a metodologia do Projeto Orla, os Planos de Gestão Integrada prevêem
uma série de mecanismos de articulação e mobilização que visam envolver os atores
institucionais e sociais no conjunto de intervenções planejadas. Contudo, em alguns casos
estudados foi observado que, ao longo do processo de implementação, os Projetos
comecem a revelar arranjos e realizações não previstos ou esperados. Algumas
expectativas podem ter sido suplantadas, ou seja logrou-se ir além do almejado,
estabelecendo-se patamares de êxito acima das metas. Ou, ao contrário, mesmo
expectativas não totalmente alcançadas podem não indicar necessariamente “fracasso”,
mesmo que parcial, ou baixo desempenho na implementação do PGI. Fatores
imponderáveis e insuperáveis podem ter sido decisivos para tal ocorrer. Pode ocorrer ainda
que resultados não esperados possam ter sido incorporados ao longo do processo, a partir
de oportunidades surgidas, o que vale a pena registrar. De qualquer modo, a avaliação do
estado atual da implementação do Projeto Orla, em termos da consecução de objetivos,
metas e resultados, deve ser feita baseada, na a combinação dos resultados alcançados
de acordo com os seguintes pontos principais:
• A capacidade do município em implementar o PGI;
• A identificação das diferenças entre os municípios conveniados;
• A identificação das fragilidades e deficiências nos Planos de Gestão e no
processo de implementação do Projeto Orla;
• A análise dos diferentes arranjos institucionais adotados pelos municípios;
• A análise dos PGI;
• A avaliação do comprometimento político municipal na implementação do
Projeto;
• A articulação do PGI com outros instrumentos de planejamento (ZEE, plano
diretor, código de obra, lei de usos e ocupação do solo etc.);
35
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
• A identificação de existência de padrões ou tendências comuns nas
deficiências encontradas.
5.2 Estudo de Caso de Itapema/SC
Contextualização
O município de Itapema, com população de 33.766 em 20071, teve sua inserção no
Projeto Orla em 2003, vinculado ao Projeto Gerenciamento Costeiro Integrado nos
Municípios da península de Porto Belo e entorno da foz dos rios Camboriú e Itajaí, no
âmbito do Convênio MMA/PNMA II. Os municípios que fizeram parte do processo de
capacitação em conjunto com Itapema foram Porto Belo e Bombinhas. No período
compreendido entre 2003 e 2006 o produto final da etapa de capacitação do Projeto Orla –
o Plano de Intervenção na Orla de Itapema – não foi executado segundo os prazos e
cronogramas definidos no documento. A grande maioria das ações não foi implementada.
Em 2007 a Prefeitura Municipal de Itapema retomou o Projeto Orla e realizou nova oficina
de capacitação, com apoio do Ministério do Meio Ambiente e da Secretaria do Patrimônio
da União. Nessa revisão alterou-se o foco do Plano Inicial, voltado apenas para o Canto da
Praia e costões rochosos, e estendeu-se a agenda de implementação de ações a toda a
orla municipal. Com foco em ações de proteção contra a erosão costeira e com o projeto
de urbanização do Parque Linear da Orla de Itapema.
Caracterização Geral
A orla de Itapema possui 14 km de extensão, havendo franco predomínio de praias
arenosas, intercaladas por costões rochosos. As praias mais freqüentadas são: da Vila,
Centro, Meia Praia e Canto da Praia. A Meia Praia se tornou o ponto de maior interesse
dos veranistas. As demais praias existentes no município, ainda pouco exploradas e de
grande beleza são a Praia do Mar Grosso, da Ilhota e da Mata de Camboriú.
O desenvolvimento turístico acelerado e sem um planejamento adequado gerou,
nas últimas décadas, graves questões sociais e grande impacto na qualidade do meio
ambiente. O intenso crescimento urbano observado em Itapema responde por diferentes
processos de ocupação desordenada que influenciaram a paisagem natural da orla. A
descaracterização da paisagem, aterros, desmatamentos e ocupação de margens de
corpos hídricos, entre outros fatores, caracterizam as principais mudanças que têm
comprometido significativamente o seu ambiente natural.
FIGURA 43. MUNICÍPIO DE ITAPEMA/SC.
1 IBGE 2007
36
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Fonte: Plano de Intervenção na Orla do Município de Itapema, 2003.
Conteúdo básico PGI
No primeiro momento do Plano foi realizado o diagnóstico da orla com a
identificação dos principais problemas e conflitos de uso. Naquele momento a opção foi
desenvolver ações prioritárias apenas no trecho denominado Canto da Praia, de acordo
com a proposta metodológica do Projeto Orla e suas bases conceituais, para melhor
disciplinamento do uso do solo e aproveitamento do potencial turístico. A idéia central
contido na primeira versão do PGI era promover a gestão sustentável da orla do município
de Itapema, através de intervenções gradativas. Porém, por ter sido implementado sem
definições claras dos termos do convênio e das responsabilidades de cada ente, houve
demora no encaminhamento dos projetos executivos e o município não realizou as ações
de acordo com o cronograma causando descrédito nos envolvidos no processo. Após a
mudança na gestão o Projeto Orla foi retomado, sendo refeito desde o processo de
mobilização e capacitação, até às ações e mecanismos de legitimação do plano.
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
O Projeto Orla em Itapema conta com uma equipe técnica da Prefeitura ligada ao
gabinete do Prefeito, o que confere maior respaldo institucional ao Projeto e garantia de
fácil circulação entre as diversas Secretarias e órgãos municipais. Conta também com a
participação de técnicos da Fundação Ambiental de Área Costeira de Itapema- FAACI, que
é responsável pelo licenciamento ambiental na esfera do município, permitindo maior
agilidade na discussão das propostas com a sociedade civil envolvida quanto à viabilidade
das mesmas sob a ótica do licenciamento de atividades econômicas de pequeno porte.
Essa configuração fortalece o Projeto, entretanto, revela uma vinculação muito
estreita com o projeto político da atual gestão, o que pode comprometer o futuro do Projeto
orla no município em caso de alteração política na gestão municipal.
37
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Comitê Gestor – CG
O Comitê Gestor do Projeto Orla de Itapema não foi criado na primeira fase do
Projeto. Após a mudança na gestão municipal, entretanto, a revisão e alteração do Plano
de Intervenção da Orla, hoje denominado Plano de Gestão Integrada da Orla, estabeleceu
os critérios para a criação de um Comitê Gestor paritário e deliberativo com definições
claras das condições de inclusão das entidades, e seus respectivos representes, que o
compõe. Atualmente o Comitê Gestor conta com 4 (quatro) membros do governo e 4
(quatro) da sociedade civil organizada, composta por entidades que, para participar, não
podem ter membros em cargos de diretoria que tenham parentes diretos ocupando cargos
de confiança na Prefeitura, conforme os critérios de elegibilidade para a participação no
Comitê Gestor da Orla de Itapema.
Comissão Técnica Estadual – CTE
A Comissão Técnica Estadual de Santa Catarina foi criada no início da
implementação do Projeto Orla neste estado, ou seja, em 2003. Foi composta por vários
representantes das agências do Governo do Estado, da GRPU, Universidade Federal,
Polícia Ambiental, Marinha, entre outros, e iniciou a redação de um regimento interno em
2005. No início de sua formação o presidente era o Secretário de Desenvolvimento
Sustentável do Estado de Santa Catarina e sua atuação envolvia o acompanhamento dos
Convênios com os municípios – Bombinhas, Camboriú e Itajaí - que tinham elaborado seus
PGIs. Apesar da dinâmica de reuniões ordinárias ter sido baixa – a cada 2 ou 3 meses –
elas eram participativas e de grande qualidade técnica, com a presença de especialistas de
várias áreas. No caso específico de Itapema, a CTE analisou a proposta inicial da gestão
anterior da Prefeitura para a composição do Comitê Gestor e esta foi recusada, porque
previa somente representantes do governo municipal e do setor da construção civil.
A partir de dezembro de 2006, com a nova gestão estadual, a CTE ficou paralisada,
situação que permanece até hoje.
5.3 Estudo de Caso de Fortaleza/CE
Contextualização
O município de Fortaleza foi a primeira capital onde o Projeto Orla ocorreu já
integrado ao Programa de Regularização Fundiária em Comunidades de Baixa Renda nas
áreas de Patrimônio da União. As oficinas de capacitação ocorreram no primeiro semestre
de 2005, envolvendo representantes dos órgãos governamentais das esferas municipal,
estadual e federal, e entidades da sociedade civil.
38
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Caracterização Geral
Fortaleza conta com uma população de 2.431.415 habitantes. A sua faixa de orla,
de 43,4 quilômetros, incluindo a orla do Rio Ceará, é bastante diversificada, sendo ocupada
por instalações portuárias, ocupações de alta renda e por grandes extensões de
ocupações de comunidades de baixa renda. A orla do município de Fortaleza é composta
por trechos em grande parte modificados por intervenções antrópicas, caracterizadas por
ocupação urbana irregular e atividades de forte impacto ambiental. A ação humana
desenvolveu o ambiente construído que desencadeou a fixação artificial das dunas, obras
de engenharia para a contenção da erosão, portos e demais construções relacionadas com
vias de acesso, edifícios residenciais e comerciais e assentamentos subnormais. É ao
longo da planície costeira de Sabiaguaba (sudoeste da orla) que ocorre o maior conjunto
de áreas preservadas.
FIGURA 44 . MUNICÍPIO DE FORTALEZA/CE.
Fonte: Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima de Fortaleza, 2006.
39
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Conteúdo básico PGI
O PGI contempla o diagnóstico de toda a extensão da orla. Entre os diversos
conflitos identificados, os principais estão associados a ocupações irregulares, deficiências
no saneamento básico (lixo e esgoto) e privatização da praia. As áreas definidas como
prioritárias para intervenção foram a Duna da Barra do Ceará, Pirambu, Serviluz e
Sabiaguaba. Mas, ao todo, são consideradas todas as cinco unidades de paisagem
estabelecidas.
Entre a Área de Preservação Permanente (APP) do Rio Ceará e o Parque Costa
Oeste, foram identificados os seguintes conflitos, entre outros: poluição (esgoto e lixo),
desmonte de dunas, desmatamento e ocupação irregular de APP (duna, manguezal e
praia). Neste trecho o PGI estipulou uma revisão do Projeto Costa-Oeste, do Governo do
Estado, embargado pela Prefeitura em 2005, que está sendo implementado pela Prefeitura
com o nome de Projeto Vila do Mar.
Demais trechos da orla consolidada de Fortaleza apresentam privatização da praia,
ocupações irregulares, saneamento deficiente, entre outros problemas.
O PGI detalhou também as necessidades de atuação do Poder Público para a
regulação e controle das ocupações no trecho da APA da Sabiaguaba, compreendido do
início da APA à Foz do Rio Pacoti. Neste trecho foram identificadas edificações irregulares
(barracas de praia, residências e pousadas), interferência na dinâmica sedimentar e
hidrodinâmica do estuário (o que mantém os rios e praias em equilíbrio), desmatamento do
manguezal, privatização da praia, formação de vazios urbanos e equipamentos urbanos
em APPs. Atualmente, a principal ação preventiva da Prefeitura com relação ao Projeto
Orla é o controle das ocupações na APA da Sabiaguaba.
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A equipe técnica da Prefeitura responsável pelo Projeto Orla está alocada na
Secretaria de Meio Ambiente e Controle Urbano – SEMAM, porém há uma intensa
articulação com o Gabinete da Prefeita, que acompanha e determina a nomeação do
coordenador do Projeto Orla. Outras secretarias também estão envolvidas no Projeto:
Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza – HABITAFOR, Secretaria
Municipal de Planejamento – SEPLA e Secretaria Municipal de Infra-Estrutura e
Desenvolvimento Urbano – SEINF. Além dessas, as Secretarias Executivas Regionais
(SER) têm um importante papel no contato direto com as comunidades, atuando como
posto avançado da Prefeitura no contato com os cidadãos. As Secretarias Executivas
Regionais que participam do Projeto Orla são: Secretaria Executiva Regional I – SER I;
Secretaria Executiva Regional II – SER II e Secretaria Executiva Regional VI – SER VI.
40
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Do ponto de vista da capacidade operacional, a equipe técnica da Prefeitura de
Fortaleza é altamente qualificada, estando apta a conduzir a totalidade das ações previstas
no PGI. Entretanto, há necessidade de articulação institucional para viabilizar ações
integradas entre a GRPU e o Governo do Estado do Ceará.
Comitê Gestor – CG
O Comitê Gestor foi instituído por ato normativo do Executivo Municipal, entretanto
ainda não foi regulamentado e não atua na gestão da orla marítima. Há uma grande
pressão das instituições da sociedade civil organizada pela definição das regras de
participação no Comitê Gestor da Orla de Fortaleza. Inicialmente houve um veto dos
movimentos sociais à entrada de entidades patronais. Atualmente há perspectiva de abrir o
CG para 5 (cinco) representantes das comunidades e o restante (oito) para representantes
de ONGs e associações (CREA, IAB, OAB etc.). O comitê seria deliberativo e paritário,
contando com outros 13 (treze) representantes do Poder Público, além dos mencionados.
Comissão Técnica Estadual – CTE
A CTE, apesar de não ter sido instituída, existia na forma de um grupo de trabalho,
que será agora oficializado por Decreto Estadual2. As instituições que fazem parte deste
grupo participaram de todas as oficinas de capacitação do Projeto Orla no Estado do Ceará
e revisaram os PGIs antes de encaminha-los ao MMA e SPU. A partir de 2006 este grupo
não vem mais atuando junto aos municípios que querem aderir ao Projeto Orla. Um fator
que dificultou a atuação do grupo do estado foi o fato dos municípios passarem a arcar
com os custos das oficinas de capacitação por meio da contratação de
consultores/instrutores, o que provocou um recuo dos municípios na participação do
Projeto Orla.
5.4 Cabo de Santo Agostinho/PE
Contextualização
O município de Cabo de Santo Agostinho, com população de 163.139 em 2007,
teve sua inserção no Projeto Orla em 2003, vinculado ao Zoneamento Ecológico-
Econômico Costeiro-ZEEC do GERCO-PE no âmbito do Convênio MMA/PNMA II. As
oficinas de capacitação ocorreram em Cabo de Santo Agostinho e em Recife no primeiro
2 A minuta do Decreto Estadual de criação da CTE indica os seguinte órgãos e entidades: CONPAM, GRPU/CE, Secretaria das Cidades, SETUR, SEINFRA, SRH, FUNCEME, IBAMA, IPHAN, LABOMAR, FIEC,federação de Pescadores do Ceará, Capitania dos Portos, APRECE, AQUASIS, CEARAPORTOS e Companhia das Docas do Ceará.
41
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
semestre do ano de 2003 e envolveram, simultaneamente, o município de São José da
Coroa Grande.
FIGURA 45. MUNICÍPIO DE CABO DE SANTO AGOSTINHO/PE.
Fonte: Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima de Cabo de Santo Agostinho, 2003.
Conteúdo básico PGI
Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município do Cabo de Santo Agostinho,
foi elaborado com o objetivo de promover uma agenda de ações coordenadas voltadas
para o desenvolvimento sustentável da orla municipal envolvendo tanto os aspectos do
ambiente natural quanto do urbano.
O PGI realizou o diagnóstico, classificação e definição de cenários para toda a Orla,
a maior parte dos conflitos apontados referia-se à falta de ordenamento e controle do uso e
ocupação da orla e terrenos de marinha. O Plano definiu para cada conflito identificado
uma linha de ação e indicadores de monitoramento da sua execução. As ações e medidas
compreendidas pelo PGI eram relativamente simples, mas envolviam uma efetiva
articulação institucional Secretaria de Meio Ambiente e Saneamento, da Secretaria de
Planejamento, Secretaria de Obras com a GRPU para a formalização de convênio de
cooperação técnica e compartilhamento de responsabilidades, o que não ocorreu e
comprometeu toda a agenda do plano.
A alteração da Gestão Municipal em 2005 e a substituição de quase toda a equipe
técnica envolvida no PGI contribuíram para que o Plano, que havia sido considerado uma
excelente peça técnica, fosse deixado à margem das discussões do Plano Diretor
Participativo, sendo apenas posteriormente incorporado, de forma parcial e sem a
observação do encadeamento de prioridades estabelecido no PGI. Segundo os gestores
municipais, houve dificuldade de entendimento do conteúdo e características do convênio
42
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
com a SPU, que determinaria a origem dos recursos para a execução das ações previstas
no PGI.
Em entrevista durante a visita a Cabo de Santo Agostinho, ficou claro que, embora
poucas ações previstas no Plano tenham sido efetivamente realizadas, o PGI e outros
elementos ligados à metodologia do Projeto Orla serviram de subsídios para a formulação
das políticas ambientais e de desenvolvimento do litoral. Para o Secretário Executivo de
Habitação e Urbanismo Marcos Germano, “o PGI é um Plano de intervenção preliminar
que necessita de detalhamento dos projetos e o grande problema é que o nome Projeto
Orla é entendido como um projeto de intervenção urbanística na orla”. Isso reflete um
avanço no sentido da incorporação da metodologia do Projeto Orla na consecução de
outros projetos e ações do executivo municipal
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A coordenação do Projeto Orla em Cabo de Santo Agostinho está a cargo da
Secretaria de Planejamento, entretanto, pela articulação do PGI com o Plano Diretor, a
Secretaria Executiva de Habitação e Urbanismo tem conduzido as atividades e
procedimentos relativos à implementação do Projeto Orla em Cabo.
A equipe técnica que elaborou o Plano foi totalmente substituída à exceção da
geógrafa Ednalda Pereira de Oliveira, da secretaria de Planejamento. Segundo o
Secretário Executivo de Habitação e Urbanismo, o PGI foi consistente e não houve prejuízo
na mudança de gestão nem com a alteração da equipe técnica.
Comitê Gestor – CG
O Comitê Gestor foi formado em audiência pública, mas foi desativado após a
mudança de gestão. Houve uma tentativa inicial de articular diversas entidades na
formação do Comitê Gestor, tendo por base as representações da sociedade já presentes
no Conselho Regional do Orçamento Participativo e do Conselho Consultivo da APA 5,
porém a alteração política na gestão municipal e o excesso de fóruns no âmbito do
município contribuíram para desmobilizar o esforço inicial de criação do referido Comitê.
Comissão Técnica Estadual – CTE
A CTE do estado de Pernambuco nunca foi criada. Cabo de Santo Agostinho, no
entanto, assim como outros municípios do Estado de Pernambuco, conta com o apoio da
CPRH, por meio do GERCO/PE, e da GRPU/PE na implementação do Projeto Orla. Esse
apoio tem se manifestado desde a elaboração do PGI pelo acompanhamento do município
e busca pela sensibilização do gestor empossado em 2005. A coordenação estadual
participou de todas as etapas de implementação do Projeto Orla. Depois da mudança da
43
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
gestão municipal a coordenação estadual voltou ao município de Cabo para explicar o
Projeto Orla e entregar cópias do PGI.
5.5 Estudo de caso no Estado do Rio de Janeiro
Contextualização
Os quatro municípios do Estado do Rio de Janeiro (Armação dos Búzios, Cabo frio,
Rio das Ostras e Macaé) tiveram sua inserção no Projeto Orla em 2003, atendidos com
recursos do petróleo, por meio de convênio com a FEMAR. A idéia era entender como a
atividade de petróleo interferia na ocupação da orla. A capacitação foi conjunta com
Armação dos Búzios, Rio das Ostras, Casimiro de Abreu e Cabo Frio e Arraial do Cabo e
no outro grupo Campos, Quissamã, Carapebus e Macaé. Entretanto, este formato
apresentou como dificuldade a limitação do número de participantes por município,
resultando em poucos técnicos da Prefeitura e praticamente nenhuma representação da
sociedade civil. Além disso, devido à complexidade das questões ambientais, patrimoniais
e de uso e ocupação do solo de cada um dos municípios, o número e oficinas não foi
suficiente para um maior detalhamento das ações do PGI e de forma a contemplar toda a
extensão da orla.
Comissão Técnica Estadual – CTE
A Comissão Técnica Estadual do Projeto Orla no Estado do Rio de Janeiro foi
criada por Decreto Estadual em 2003, atuou no processo de capacitação, estando presente
nas oficinas de capacitação não apenas pelo seu órgão coordenador, a FEEMA, mas por
representantes de diversos órgãos que a compunham, como SERLA, INEPAC, IBAMA-RJ
etc. A atuação da CTE foi fundamental no apoio aos municípios na etapa de capacitação,
envolvendo o Consórcio Intermunicipal Lagos São João – CILSJ, na mobilização das
prefeituras e atores sociais nas oficinas da Região dos Lagos e envolvendo a direção do
Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba nas etapas que envolviam as prefeituras de
Quissamã, Carapebus e Macaé, entre outras ações. Entretanto, após a alteração na gestão
estadual, a CTE foi desmobilizada e deixou de acompanhar os municípios nos passos
seguintes à elaboração dos Planos.
44
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
5.6 Município de Armação de Búzios/RJ
Caracterização Geral
O município de Armação dos Búzios foi criado em dezembro de 1995, sendo uma
emancipação do 3º Distrito do município de Cabo Frio. A partir da emancipação, Búzios
experimentou um verdadeiro “boom” de crescimento, muitas vezes desordenado,
caracterizado por ocupações irregulares em áreas de preservação permanente, como topo
de morros, beira de lagoas e em sítios com declividade acima do permitido para
edificações. Multiplicaram-se os condomínios fechados, as unidades habitacionais de alto
padrão, boa parte deles assentados ao longo das faixas litorâneas, desencadeando um
processo de “privatização” das praias. Búzios atualmente conta com uma população fixa de
24.560 habitantes, mas com flutuação, nos períodos de alta temporada, que supera em até
10 vezes a população fixa.
FIGURA46. MUNICÍPIO DE ARMAÇÃO DE BÚZIOS/RJ.
Fonte: Elaboração IBAM, base cartográfica IBGE 2008.
Conteúdo básico PGI
O PGI de Armação dos Búzios teve por objetivo promover a gestão sustentável da
orla municipal como um todo através de uma abordagem gradativa por trechos prioritários,
buscando desenvolver e implementar ações voltadas para a preservação ambiental e o
ordenamento de utilização da faixa litorânea de Búzios. Devido à peculiaridade da
45
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
capacitação compartilhada entre vários municípios, foi priorizado o trecho denominado
como “Parque da Lagoinha”, localizado no litoral leste da península, apresentando seu
início na Ilha do Boi, em direção à Ponta da Lagoinha e contornando o litoral até a Praia do
Forno (inclusive), abrangendo as Praias da Foca e do Forno e os costões rochosos que
entremeiam as áreas citadas, no qual foi proposta a criação de uma Unidade de
Conservação com um rol de ações prioritárias para o ordenamento e controle da ocupação.
A celebração de parcerias com a SPU seria, no contexto do PGI, um elemento fundamental
para o sucesso das ações. Embora em 2004 tenha sido efetuado um Convênio de
Cooperação Técnica entre a Prefeitura de Búzios e a SPU, os termos desse convênio não
estabeleciam repasses de receita para a Prefeitura, assim como estabeleciam um
compartilhamento de responsabilidades no ordenamento dos terrenos da orla pouco
interessante à prefeitura municipal, por conter mis atribuições do que benefícios ou
recursos para realizar as ações. Esse impasse institucional foi parcialmente responsável
pela não implementação da totalidade de ações previstas no Plano. Entretanto, a principal
ação do Plano, a criação do Parque Municipal da Lagoinha, foi efetivada por Decreto
Municipal nº 067, de agosto de 2004. Além disso, um importante passo rumo à
institucionalização do Projeto Orla em Búzios foi a inclusão do Plano de Intervenção da
Orla de Búzios em dois Capítulos do Plano Diretor do município3.
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A coordenação dos trabalhos está a cargo da Secretaria de Meio Ambiente e
Saneamento, embora na elaboração do Plano tenha havido estreita articulação com a
Secretaria de Planejamento e com a Secretaria de Obras. A Prefeitura de Búzios tem
quadros técnicos e políticos envolvidos com o Projeto Orla e há clara intenção de promover
o desdobramento e continuidade das ações, necessitando apenas de apoio das esferas
estadual e federal para continuidade e revisão do Plano de Intervenção da Orla.
Comitê Gestor – CG
O Comitê Gestor da Orla não foi criado. O motivo da não criação do Comitê foi
atribuído à falta de interesse da Prefeitura em dar continuidade ao Projeto Orla em função
dos termos de convênio estabelecidos, que foram considerados prejudiciais aos interesses
da Prefeitura municipal.
3 Alínea a, do inciso XIII, do artigo 78, Subseção II, Seção I Capítulo 1, E alínea b do inciso 2o do Artigo 98, e Seção II, Capítulo II, da Lei Complementar No 13 de 22 de maio de 2008.
46
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
5.7 Município de Cabo Frio/RJ
Caracterização Geral
Cabo Frio possui aproximadamente 51 quilômetros de orla, sem considerar as ilhas
costeiras, onde há um predomínio de praias arenosas de grande beleza cênica. Em função
disso, o Município de Cabo Frio possui uma posição de destaque na Costa do Sol – que
inclui a Região dos Lagos, maior região turística fora da capital do Estado do Rio de
Janeiro. A sua orla apresenta, em toda a extensão linear, expressiva e crescente
urbanização, com características de ocupação formal (loteamentos planejados) e
ocupações irregulares. Durante o período de veraneio, a população do Município, que é de
162.229 habitantes, pode chegar a 700 mil habitantes.
FIGURA47. MUNICÍPIO DE CABO FRIO/RJ.
Fonte: Fundação CIDE, 2004
Conteúdo básico PGI
O Plano de Intervenção da Orla Marítima de Cabo Frio buscou efetuar o diagnóstico
paisagístico da orla para identificar os conflitos gerados pelo uso e ocupação do solo e
propor ações e parcerias na solução dos problemas.
A transferência da cessão de uso dos terrenos de marinha de relevante interesse
para a municipalidade visou prioritariamente:
• Implantação dos Parques Municipais previstos na Lei Orgânica Municipal;
47
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
• Recuperação ambiental de áreas naturais impactadas;
• Retirada das ocupações comerciais na faixa de Dunas;
• Reformulação urbana de trechos ocupados por invasões irregulares e/ou construídas em desacordo com a legislação pertinente;
O trecho da orla do Município de Cabo Frio escolhido para iniciar o Projeto Orla
encontra-se nas Dunas do Braga, área localizada ao longo da Praia do Forte, principal
praia urbana da Cidade de Cabo Frio.
O Plano de Cabo Frio não foi implementado conforme estipulado, mas no período
entre a sua elaboração e esta avaliação diversas ações foram implementadas na orla do
município tendo como base os diagnósticos presentes no Plano. A principal ação voltada
para o ordenamento e controle do uso da área das Dunas do Braga está em processo de
aprovação pelo IPHAN. Segundo a representante da equipe técnica da Prefeitura de Cabo
Frio, impasses institucionais têm impedido a concretização das ações.
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A coordenação técnica municipal está a cargo da Secretaria de Planejamento, que
tem atuado em conjunto com a Secretaria de Meio Ambiente. A equipe que participou da
capacitação e atuou na elaboração do Plano não está mais na prefeitura e não tem
participado da execução do Plano.
Comitê Gestor - CG
O Comitê Gestor da Orla de Cabo Frio não foi instituído, segundo a equipe técnica,
em função dos termos presentes no convênio, que não atendiam às expectativas da
prefeitura.
5.8 Município de Macaé/RJ
Caracterização Geral
A cidade de Macaé teve um expressivo crescimento a partir da década de 1970, em
função da descoberta do petróleo da Bacia de Campos, que trouxe grandes investimentos
para o município de Macaé, onde foi implantada a base da Petrobrás com toda a logística
da E&P Bacia de Campos, destinada a alavancar a exploração e produção de petróleo.
Além de recrutar grande contingente de mão-de-obra, a maior parte das empresas
relacionadas a essa atividade na Bacia de Campos está sediada em Macaé, contribuindo
não só para o crescimento demográfico e econômico, mas também para o aumento da
48
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
pressão sobre a estrutura da cidade, que nem sempre consegue acompanhar o ritmo de
crescimento da economia.
Com população de 169.513 habitantes o município de Macaé possui uma orla de
aproximadamente 25 Km de extensão, sendo limitada pela lagoa de Imboassica (ao Sul) e
pela lagoa de Jurubatiba (ao Norte). Esta faixa do município é densamente ocupada
restando apenas alguns fragmentos de vegetação de restinga nativa.
A foz do rio Macaé divide a orla em duas porções, norte e sul, as quais apresentam
características socioambientais bem distintas. A orla ao sul do rio Macaé, ocupada com
melhor planejamento, possui população de maior poder aquisitivo. Já a orla norte teve uma
ocupação desordenada, ou mal planejada, na maior parte de sua extensão, apresentando
vários problemas socioambientais para os quais abre-se uma excelente oportunidade de
articular o Plano de Intervenção, com uma possível revisão das ações já executadas, e o
Programa de Regularização Fundiária em Áreas de Domínio da União, para o
reordenamento deste espaço.
FIGURA 48. MUNICÍPIO DE MACAÉ/RJ.
Fonte: Plano de Intervenção na Orla de Macaé – Prefeitura de Macaé, 2003
Conteúdo básico PGI
O Plano de Intervenção de Macaé busca atuar prioritariamente na porção norte da
Orla, em especial no trecho selecionado (da Barra ao Lagomar), com objetivo de reordenar
o uso e ocupação do solo naquela área, especialmente com intuito de remover populações
em moradias de risco, proteger os remanescentes de vegetação nativa existentes, mas
com foco também em integrar por meio do transporte cicloviário as comunidades e oferecer
alternativas de lazer para a população local.
49
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Após a elaboração do Plano, não houve muito empenho da Prefeitura Municipal em
implementar as ações delineadas, o foco das ações do Poder Público Municipal no que
tange à orla marítima permaneceu sendo a continuidade da urbanização da porção sul da
orla do município, onde os loteamentos de classe média e alta do município estão
concentrados.
A situação das residências localizadas nos terrenos de marinha, sob risco nos
períodos de ressaca e em situação fundiária irregular permanece inalterada, entretanto,
após a vinculação do Projeto Orla ao Programa de Regularização Fundiária em Terras da
União, como ocorrido em Fortaleza, abre-se caminho para que uma nova fase de atuação
do Projeto Orla ocorra em Macaé, visto que há necessidade de urgente atuação das três
esferas envolvidas no projeto na solução dos problemas observados em Macaé.
FIGURAS 49 E 50. ORLA NORTE DE MACAÉ/RJ
Fonte: Acervo IBAM, 2008
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A coordenação municipal está a cargo da Secretaria de Meio Ambiente, mas houve
significativas alterações em função de mudanças na gestão municipal. A empresa
municipal de turismo de Macaé – MacaéTur, por exemplo, que teve expressiva participação
na elaboração do Plano de Intervenção, foi extinta na mudança de gestão. Atualmente, a
Secretaria de Meio Ambiente está responsável pelo projeto com apoio do Fórum
Permanente da Agenda 21 de Macaé.
Comitê Gestor – CG
O Comitê Gestor da Orla de Macaé, assim como o conjunto de ações delineadas no
Plano, também não foi implementado. Há expectativa de que em caso de retomada do
Projeto Orla no município o Comitê Gestor da Orla seja incorporado por algum fórum
deliberativo com representatividade e legitimidade no município, como é o caso do Fórum
50
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
permanente da Agenda 21 de Macaé ou do Conselho Municipal de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável - COMMADS.
5.9 Município de Rio das Ostras/RJ
Caracterização Geral
O Município de Rio das Ostras originalmente era distrito do município de Casimiro
de Abreu, tendo conquistado apenas recentemente a sua emancipação político-
administrativa, ocorrida em 10 de abril de 1992. A construção da Rodovia Amaral Peixoto,
a expansão turística da Região dos Lagos e a instalação da Petrobrás na região, foram de
extrema importância para o seu crescimento e desenvolvimento. Atualmente a população
permanente do município é de 74.750 habitantes, mas há significativa alteração do
contingente populacional nos períodos de veraneio.
A orla marítima de Rio das Ostras, com extensão de 28 Km, tem sido objeto de
diversas ações da Prefeitura Municipal mesmo antes da adesão do município ao Projeto
Orla.
FIGURA 51. IMAGEM DE SATÉLITE DO MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS/RJ.
Fonte: Plano de Intervenção na Orla Marítima de Rio das Ostras, PMRO, 2003.
51
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Conteúdo básico PGI
O município realizou o diagnóstico para toda a orla em consonância com a
metodologia proposta, porém, como a orla marítima nas áreas urbanas já havia sido objeto
de ação da prefeitura e as áreas ainda naturais já estavam sendo objeto de preservação
ambiental (APA da lagoa do Iriry, ARIE de Itapebussus e Monumento natural dos Costões
Rochosos), optou-se por focar as ações do Projeto Orla no trecho da orla estuarina do rio
das Ostras, buscando dessa forma, ordenar a ocupação e recuperar as áreas de mangue
degradadas. A idéia central contida no Plano é a de executar as ações no trecho
selecionado, incluindo a sua integração com outros projetos pertinentes, e a
regulamentação fundiária da área, em especial junto ao SPU, em prol da futura criação da
Unidade de Conservação “Refúgio de Vida Silvestre do Manguezal do Rio das Ostras”.
Para a efetivação do Plano havia a necessidade de ocorrer uma estreita articulação
com a SPU e sua Gerencia Regional, o que não ocorreu, causando atrasos e abandono
das ações previstas.
Equipe Técnica e Coordenação Municipal
A Coordenação Municipal do Projeto Orla em Rio das Ostras está alocada na
Secretaria de Meio Ambiente, e conta, em sua equipe técnica, com a participação de
técnicos que estiveram presentes nas oficinas de capacitação e elaboração do Plano. Com
relação à qualificação técnica do pessoal e dotação de equipamentos para a execução do
Projeto Orla, a Prefeitura de Rio das Ostras tem boas condições. A equipe conhece o
Projeto Orla e tem realizado ações em consonância com o Plano. Entretanto, do ponto de
vista estrito da elaboração de convênios e parcerias, bem como de realização sistemática
do conjunto de ações previstas, a Prefeitura não está seguindo estritamente o conteúdo do
documento. Por outro lado, como a maior parte da Orla já havia sido anteriormente objeto
da ação do Poder Público municipal, a atuação da prefeitura tem sido na direção de dar
continuidade a um processo em estreita consonância com os objetivos do Projeto Orla.
Comitê Gestor – CG
Talvez, a grande fragilidade do Projeto Orla em Rio das Ostras tenha sido o fato de
o Comitê Gestor da Orla não ter sido criado, bem como os convênios de cooperação terem
sido abandonados e os mecanismos de legitimação e acompanhamento do Plano também.
Atribui-se a isso a falta de interlocução com os demais atores institucionais envolvidos no
Projeto Orla, principalmente nas esferas estadual e federal e a orientação da Procuradoria
Municipal contrária a assinatura do Convênio de Cooperação Técnica, que na época
apresentava termos com responsabilidades que a Prefeitura não concordava.
52
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
6. SÍNTESE DA ANÁLISE DOS ESTUDOS DE CASO
Os gráficos apresentados a seguir referem-se às respostas dadas pelos municípios
que foram selecionados para serem estudos de caso4 a questões selecionadas do
questionário aplicado a todos os municípios que fizeram parte do Projeto Orla. Os dados
apresentados corroboram as análises e dão mais claramente a dimensão dos problemas e
avanços vivenciados por esses municípios.
FIGURA 52 – EXISTÊNCIA DE COMITÊ GESTOR NA ORLA
O gráfico da Figura 52 aponta a não criação de Comitê Gestor da Orla, ocorrida na
maior parte dos municípios que foram objeto de estudo de caso, pelos motivos já
apontados na análise de cada caso.
4 Além dos sete municípios já apresentados, faz parte do conjunto de municípios analisados pelos gráficos o município de Tibau do Sul, no RN
53
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 53 – DIFICULDADES DE ARTICULAÇÃO
O Gráfico da Figura 53 aponta claramente que a relação entre coordenação
estadual e as equipes locais nem sempre é harmônico ou fácil, havendo dificuldades gerais
que são apontadas no Gráfico da Figura 54
FIGURA 54 – RAZÕES DAS DIFICULDADES ENCONTRADAS
54
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 55 – INCORPORAÇÃO DO PROJETO ORLA EM OUTROS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
Conforme foi visto, diversos instrumentos de planejamento na esfera do município
incorporaram as diretrizes do Projeto Orla. O gráfico da Figura 55 apresenta claramente
que a também nos caso estudados houve um significativo número de municípios que
incorporou o Projeto Orla em outros instrumentos. O Gráfico da figura 56 aponta o Plano
Diretor do município como o principal desses instrumentos.
FIGURA 55 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO QUE INCORPORARAM O PROJETO ORLA
55
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
FIGURA 56 – IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI DA ORLA
O Gráfico da Figura 56 aponta para uma situação preocupante, uma vez que muitos
municípios que foram objeto do Estudo de Caso já participam do Projeto Orla há vários
anos. Há claramente a percepção de que a maior parte das ações delineadas nos Planos
de Gestão Integrada simplesmente não foi implementada. Esse fato é explicado parte pela
demora nos arranjos institucionais para a realização dos convênios e parte pela própria
incapacidade local de acessar fundos, ou disponibilizar recursos técnicos e humanos para
a realização das ações previstas, pode-se avaliar, também, que houve negligenciamento
do projeto orla no momento da alteração da gestão municipal – fato que ocorreu em quatro
dos oito municípios, conforme aponta o gráfico da figura 57.
FIGURA 56 – IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO PGI DA ORLA
56
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
6.1 Resultados das Oficinas e das Entrevistas
Como já foi mencionado anteriormente, os Estudos de Caso foram realizados por
meio de oficinas e entrevistas com os atores-chave do Projeto Orla nos municípios e
estados listados no quadro 1 deste relatório.
Para cada oficina foram elaboradas uma programação e uma apresentação em
power point contendo: (i) os objetivos do Projeto Orla e da oficina de avaliação, (ii) um
esquema do plano de trabalho, (iii) o contexto do município no Projeto Orla e (iv) a
dinâmica de trabalho para identificação dos avanços, das fragilidades e das estratégias de
fortalecimento. A dinâmica utilizada nos grupos de trabalho foi a das tarjetas, a qual
possibilitou que os participantes manifestassem sua percepção sobre os possíveis avanços
e fragilidades da implementação do Projeto Orla, bem como apontassem as estratégias
para seu aprimoramento. Cada participante preencheu e apresentou as tarjetas para os
demais presentes. Os insumos utilizado nas oficinas, os registros fotográfico e a lista de
presença dos participantes, estão apresentado nos Anexos A, B, C, D e E deste relatório.
Cabe registrar as diferentes composições dos participantes das oficinas de cada
Estudo de Caso, conforme ilustrado a seguir.
Perfil dos participantes da Oficina deFortaleza/CE
SociedadeCivil22%
Estado28%
GovernoFederal
22%
Municipio28%
Perfil dos participantes da Oficina de Itapema/SC
GovernoFederal
10%
Estado5%
SociedadeCivil43%
Municipio42%
Perfil dos participantes da Oficina de Cabo de SantoAgostinho/PE
Sociedade Civil24%
Estado18%
Governo Federal24%
Município34%
Perfil dos participantes da Oficina dos Muncípios doEstado do Rio de Janeiro
SociedadeCivil0%
GovernoFederal
14%
Estado29%
Município57%
A sociedade civil esteve presente em todas as oficinas, com exceção da oficina do
Rio de Janeiro. O maior número de participantes da sociedade civil foi verificado em
57
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Itapema. Com relação à representatividade dos órgãos estaduais, há um certo equilíbrio
entre as quarto oficinas, com destaque para a oficina de Itapema que, apesar de ter
apresentado o menor percentual, contou com a presença de dois representantes do órgão
ambiental do estado de Santa Catarina. O governo federal também se fez presente em
todas as oficinas seja através de representantes do MMA seja da GRPU e SPU. O maior
equilíbrio entre os participantes foi observado em Fortaleza e Cabo de Santo Agostinho. O
percentual muito elevado de representantes municipais na oficina do Rio de Janeiro se
deve ao fato da ter sido reunidos quatro municípios numa mesma oficina.
Com relação às entrevistas, foram realizadas 28 (vinte e oito) entrevistas com
representantes e autoridades municipais, estaduais e federais, no caso das GRPUs, além
de representantes da sociedade civil organizada, como universidades e associações. Os
anexos F e G apresentam, respectivamente, a listagem dos entrevistados e os roteiros das
entrevistas com municípios e estados.
A seguir, são apresentados os resultados da dinâmica das tarjetas – avanços,
fragilidades e estratégias de fortalecimento - e das entrevistas que foram sistematizados
por componente de análise.
Avanços
Componentes Político
Construção de mecanismos de mediação com a comunidade afetada
através de oficinas e reuniões de discussão das propostas e de audiência
pública para legitimação do PGI.
Participação interdisciplinar tanto do governo como da sociedade civil, com
contribuições de vários pensamentos e interesses na elaboração do PGI.
Componente Institucional
Inserção da regularização fundiária no Projeto Orla para áreas ocupadas por
população de baixa renda localizadas em terras da União (ex. Fortaleza),
deu credibilidade à comunidade afetada pelo Projeto.
O arranjo institucional – Comitê Gestor e CTE – possibilitou momentos de
discussão e de levantamento de conflitos gerando a aproximação dos atores
envolvidos na gestão da orla marítima, nos municípios e estados que estes
colegiados foram instituídos e eram atuantes.
58
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Incorporação das ações do Plano em instrumentos de gestão e de
planejamento municipais e estaduais (Ex: Inclusão no PPA do estado do
Ceará e nos Planos Diretores de Búzios/RJ, Fortaleza, etc.)
O fato de ter sido uma iniciativa do MMA e SPU o Projeto Orla gerou
credibilidade junto à sociedade civil.
Participação das GRPUs nas discussões sobre o PGI e sua aproximação
com as OEMAs, promovida pelo formato da Coordenação Estadual e da
Comissão Técnica Estadual. Esta aproximação propiciou o aprimoramento
técnico, principalmente na questão ambiental, dos representantes da GRPU
para a tomada de decisão quanto à cessão de uso das terras da União.
Componente Operacional
Oficinas de capacitação e as publicações, como o Manual de implementação
do Projeto Orla, ajudaram no aprimoramento dos técnicos da Prefeitura. No
caso do Rio de Janeiro, os municípios que participaram do Projeto Orla
apresentam melhoria na qualidade dos projetos apresentados para o
licenciamento ambiental do estado.
Constituição de novas áreas de proteção ambiental nos municípios
participantes. Ex: Fortaleza criou/instituiu o Parque Natural das Dunas;
Criação da Unidade do Parque da Lagoinha em Búzios.
Inclusão de Zonas de Especial Interesse nos Planos Diretores Participativos
do Município. Ex: Zona Especial do Projeto Orla – ZEPO; ZEIS em Itapema.
Apoio da Coordenação Estadual com a infra-estrutura – salas, transporte e
equipamentos - para as discussões do Projeto Orla em alguns municípios
como Fortaleza, Tibau do Sul e Cabo de Santo Agostinho.
Consolidação de uma visão integrada da orla
Fragilidades
Componentes Político
Pouca participação do legislativo municipal.
Em alguns casos a sociedade e o próprio Poder Público municipal
confundem o Projeto Orla com política – boicote do projeto por ter sido feito
por outra gestão.
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Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Componente Institucional
Não formação e instituição do Comitê Gestor.
A ausência do setor da construção civil e empresaria nas discussões do
Projeto Orla.
Coordenação Estadual não atuante no Rio de Janeiro e em Santa Catarina.
Falta de articulação entre as secretarias municipais na elaboração e
implementação do PGI.
Não definição de critérios para a assinatura do instrumento jurídico de compartilhamento de receita entre a União e os municípios.
O PGI não constitui um instrumento legal ou regulamento, não sendo obrigatória a sua implementação por parte do município.
Falta de uma avaliação sistemática do Projeto Orla por parte da Coordenação Nacional.
Componente Operacional
Descontinuidade na implementação do Projeto Orla devido a alteração de
metodologia. Falta de apoio financeiro da Coordenação Nacional na
realização das oficinas – a partir de 2006 os municípios deveriam arcar com
os custos das oficinas de capacitação por meio da contratação de
consultores/instrutores.
Mudanças freqüentes das equipes nas Prefeituras e não continuidade do
projeto – Rio de Janeiro (Saquarema, Iguaba, São Pedro da Aldeia,
Mangaratiba, Angra dos Reis e Paraty).
Dificuldade de entendimento da equipe técnica municipal sobre o PGI como
um instrumento de gestão e não somente de intervenção.
Falta de interação entre os projetos de intervenção na orla.
Indefinição da linha de preamar (LPM) e capacidade das equipes municipais
em incorporar esta linha nas suas bases de dados e mapas.
Pouca divulgação do Projeto Orla e das boas práticas resultantes do
processo – conscientização deve ser um processo contínuo, seja com os
gestores municipais e estaduais, seja com os atores da sociedade civil
organizada e de representantes de órgãos afins à gestão da orla marítima.
60
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Falta de recursos específicos para a implementação das ações previstas nos
PGI.
Número insuficiente de oficinas para elaboração do PGI.
Estratégias de Fortalecimento do Projeto Orla
Componentes Político
Cada PGI deveria ter um resumo executivo para divulgar na sociedade.
Sensibilização das crianças nas escolas sobre as questões ambiental,
patrimonial e de uso e ocupação do solo na orla marítima – fundamentos do
Projeto Orla. Projeto de Educação ambiental nas escolas ou palestras de
sensibilização, inserido nas etapas de implementação do Projeto.
Adesão dos Prefeitos nas oficinas de capacitação para a sua sensibilização/
conscientização sobre a importância do projeto
Componente Institucional
Projeto Orla como política nacional de gestão ambiental e patrimonial
MMA reconhecer e divulgar as experiências exitosas de Projeto Orla nos
municípios. Serve como exemplo para outros municípios
Regulamentar o PGI como instrumento jurídico
Mecanismo de compartilhamento de receita – aval do Ministério do
Planejamento inicio do processo com município piloto
Ministério Público entrar como mediador das ações desde a sua concepção.
Componente Operacional
Identificação e disponibilização de fontes de recursos – programas de
fomento – para a realização das ações previstas no PGI.
Estratégia nacional – MMA e MP priorizar ações na orla de municípios onde
existir o PGI e outros instrumentos como o PPA, LDO e PDP cujas ações do
PGI tenha sido incorporadas.
Nova capacitação ou reciclagem dos membros da CTE e do Comitê Gestor
e reforço de suas equipes, principalmente no caso das GRPUs. Criar força
tarefa para apoiar GRPUs na demarcação da LPM.
61
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Divulgação na grande mídia sobre o Projeto Orla e seus resultados positivos
na gestão ambiental compartilhada da orla marítima.
Criação de um boletim do Projeto Orla com as melhores práticas.
Capacitação das equipes da Prefeitura e do estado sobre a legislação
aplicável na orla marítima.
Revisão no manual de implementação para simplificar os quadros de
apresentação dos PGI.
Incluir uma terceira oficina de capacitação para fechamento completo do PGI
– cada município tem uma complexidade diferente necessitando de tempos
diferentes para a execução do PGI.
Criar uma forma de municípios que não tem recursos humanos nem
financeiros se engajarem no projeto orla (apoio de municípios vizinhos com
experiências exitosas).
Apoiar os municípios na revisão de seus PGI com a ampliação da discussão
no poder público local e conscientização dos novos gestores locais e câmara
de vereadores (janeiro de 2009).
Viabilizar o instrumento de compartilhamento de receita entre o SPU e os
municípios.
Considerações sobre o Relatório de Avaliação do Projeto Orla, realizado pelo IBAM em 2004
É importante lembrar que a equipe do IBAM realizou, ao final dos contratos para a
atuação na capacitação e apoio aos municípios na implementação do Projeto Orla, um
Relatório de Avaliação, entregue ao MMA em outubro de 20045. Fica claro na análise
realizada nos estudos de caso aqui apresentados, que alguns fatores identificados no
referido relatório também surgiram nas questões de fragilidades e estratégias apontadas
pelas oficinas. O que indica que são pontos que continuam sendo elementos importantes a
serem considerados, uma vez que as dificuldades observadas nos estudos de caso
(observadas pelas equipes locais) apontam para as mesmas dificuldades gerais apontadas
no referido relatório. Dessa forma, optou-se por verificar, dentre as questões apontadas
pelas oficinas, quais haviam sido previamente apontadas no documento do IBAM, como
por exemplo:
5 Produto 6.5 - Relatório Final das Atividades Realizadas - Contrato nº 02/415 – Projeto BRA/00/013.
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Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Como relação à equipe técnica do município:
o Pouco acesso a equipamentos e infra-estrutura;
o Dedicação parcial das equipes locais;
o Desmobilização ou alteração das equipes locais, apesar do bom nível
técnico dos profissionais envolvidos.
Como relação à implementação do Projeto Orla:
o CTEs não foram instituídas na maioria dos estados, sendo que o apoio aos
municípios se deu principalmente através das OEMAS e do GERCO;
o GRPUs tiveram dificuldade para disponibilizar as bases cartográficas com a
demarcação da Linha de Preamar (LPM).
O Termo de Convênio não estava em formato definitivo – demandas para
viabilização das ações.
Bases cartográficas não foram disponibilizadas a tempo pelas GRPUs.
Grande hiato entre o lançamento do Projeto e a etapa de capacitação (e a
avaliação).
Limitada capacidade de articulação das equipes locais.
Problemas e conflitos de caráter estrutural: saneamento ambiental, fiscalização e
controle – apesar de não estarem na escala do projeto estas propostas foram
incorporadas como ações do PGI.
Dentre as estratégias apontadas pelas equipes locais, é interessante observar que estão
semelhantes a algumas recomendações presentes no documento do IBAM:
Proposta de um Protocolo de Cooperação entre SPU e Município;
Manual de procedimentos para orientar o município nas tarefas a serem
empreendidas para celebração de Convênio;
Levantamento do potencial de arrecadação das receitas patrimoniais devidas a
SPU - estabelecimento de metas claras no PGI;
GRPU orientem e apóiem os Municípios na elaboração e celebração dos Termos de
Convênio e seus desdobramentos;
Elaborar boletim informando as principais atividades realizadas até o momento;
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Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
Realizar visita aos municípios onde ocorreram mudança na administração
municipal, apresentando os objetivos do Projeto Orla e os compromissos assumidos
no PGI.
Cursos de capacitação na elaboração de projetos para captação de recursos e
projetos básicos de intervenção física.
CTE, a partir da analise dos PGIs, definir estratégias de atuação nos níveis estadual
e regional, identificando parceiros e fontes de recursos. Parcerias com o setor
privado (turismo, comércio e outros).
MMA e MP/SPU identificar fontes de recursos em projetos e programas de outros
Ministérios e Secretarias e em agencias de fomento para a execução das ações
previstas.
Estimulo ao estabelecimento de instrumentos de cooperação entre Governos
Municipais.
64
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Avaliação do estado atual de implementação do Projeto OrlaProduto 3
7. PRÓXIMOS PASSOS
Conforme descrito anteriormente, este relatório marca o encerramento da etapa de
pesquisa e o início da etapa propositiva.
Os próximos eventos previstos são:
Reunião em Brasília entre equipe IBAM e MMA-SPU para discutir propostas
preliminares de aperfeiçoamento do Projeto Orla e formato do Seminário
final de Avaliação – prevista para 9 de julho de 2008.
Apresentação dos resultados da avaliação do estado atual de
implementação do Projeto Orla no II Seminário Nacional, a ser organizado
pelo Contratante, que terá como objetivo discutir diretrizes, metas e ajustes
para seu fortalecimento, compondo uma Agenda de compromissos, entre as
três esferas de governo – previsto para a semana de 11 de agosto de 2008.
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