Avaliação de resultados do programa nacional de reforma ... · à incorporação de questões...
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Avaliação de resultados do programa nacional de reforma agrária - Uma abordagem
multidimensional, em amostra estratificada considerando fatores de aprendizado,
maturação de investimentos, complexidades gerenciais associadas ao porte e
diferenciação ambiental.
Autores
Leonardo Melgarejo – Eng Agr Dr Eng Produção – INCRA
Luiz Fernado Fleck – Eng Agr – INCRA
César Aldrighi – Eng Agr – INCRA
Augusto Andrade Oliveira – Eng Agr – Msc e doutorando Des. Rural - INCRA
Carla de Araújo Ferreira - Eng Agr – INCRA
Savio Feitosa – Eng Agr Msc em Produção Vegetal - INCRA
Lucio Fernandes - Eng Agr – PhD Economia Rural - UFPEL
Resumo
Nos últimos 7 anos o Programa Nacional de Reforma Agrária assentou 550 mil
famílias em 44 milhões de hectares. Estas famílias, em conjunto com as demais
beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA, receberam no último ano,
investimentos em infraestrutura que alcançaram 61 milhões de reais (valor pago; o valor
empenhado foi de R$324 milhões), incorporando programas de habitação, de apoio ao
desenvolvimento de agroindústrias, de educação rural e de assistência técnica, entre outros.
Mais recentemente, dificuldades de mapeamento frustraram expectativas associadas
à incorporação de questões especificamente relacionadas aos agricultores assentados, no
Censo Agropecuário1 de 2006.
Percebe-se, desta forma, que a ausência de dados consistentes, que levem em
consideração a diversidade dos assentamentos observados nas várias regiões do país
constitui dificuldade não superada, que compromete o entendimento da sociedade
brasileira, quanto aos resultados do programa nacional de reforma agrária.
O presente artigo discute estratégia adotada pelo INCRA, para superação desta
dificuldade. Trata-se de descrição da metodologia e da amostragem obtida para avaliação
nacional de assentamentos, em processo estratificado que organiza as famílias assentadas
em cada Estado com base em critérios comprovadamente relevantes para a obtenção dos
resultados pretendidos pelo PNRA, com margem de erro e significância estatísticas
previamente conhecidos. A avaliação contempla múltiplas dimensões relacionadas ao
processo de desenvolvimento dos indivíduos e do território. A amostragem considera
fatores de aprendizado, de diferenciação ambiental e de porte como critérios para
estratificação das possibilidades de resposta. A amostra representativa das quase 800 mil
famílias assentadas no país resultou formada por aproximadamente 16 mil respondentes
cobrindo todas as mesorregiões do IBGE onde a RA constitui política relevante.
Palavras chave: reforma agrária, amostragem estratificada, avaliação de
assentamentos, PNRA
1http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/2006/ag
ropecuario.pdf e http://www.economia.esalq.usp.br/intranet/uploadfiles/121.pdf.
2
Introdução
A política Nacional de Reforma Agrária tem no Instituto Nacional de Reforma
Agrária – INCRA2- seu principal Executor. As diretrizes estratégicas
3 estabelecidas para
sua consecução definem compromissos relacionados à criação e a implantação de
assentamentos rurais sustentáveis, cuja qualificação deverá ser buscada mediante o
estabelecimento de parcerias, bem como mediante a articulação com outros atores e com as
demais políticas públicas atinentes ao setor, de forma a contribuir com o desenvolvimento
sustentável. Acreditamos que os assentamentos sustentáveis se constituem em objetivo e
ao mesmo tempo em instrumentos para um processo de desenvolvimento territorial, cujas
características envolvem múltiplas dimensões, onde se destacam componentes de ordem
ambiental, sócio-econômica e organizacional. A relação entre o programa de reforma
agrária e o desenvolvimento rural tem sido demonstrada em diversos estudos em que pese
os resultados seletivos, por vezes contraditórios, que tem sido observado nos anos
recentes4.
É razoável supor que o sucesso do Programa Nacional de Reforma Agrária se
associe à disponibilidade de informações que permitam direcionar os instrumentos
gerenciais sob controle do Estado, com vistas à ampliação de resultados que configurem
avanços no sentido pretendido pelas diretrizes estratégicas estabelecidas pelo Instituto, bem
como à correção de tendências indesejáveis. Nesta visão, seria de esperar farta
disponibilidade de dados acompanhando a performance dos assentamentos, e que o INCRA
se constituísse na fonte mais relevante de tais informações.
Entretanto, e infelizmente, não é o que ocorre. De um lado, o INCRA não possui
tradição neste tipo de atividade. Em que pese a disponibilidade de estudos setoriais,
desenvolvidos pelo INCRA, ou com apoio do INCRA, para atender necessidades
específicas (poderiam ser citados, dentre vários exemplos, estudos sobre o perfil de
compras de produtos básicos nos assentamentos5, impactos territoriais
6 da luta pela terra
7,
sobre possibilidades de inclusão social relacionadas ao turismo rural em assentamentos8, as
expectativas em relação às políticas de desenvolvimento9, o Pronera
10 e a educação no
2 http://www.incra.gov.br/portal/
3 http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=424&Itemid=326
4 http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_07/DESENV_AGRaRIO.pdf
5 http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td/TD%20188.pdf
6
http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=14&ved=0CCcQFjADOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.uniara.com.br%2Fnupe
dor%2Fnupedor_2006%2Ftrabalhos%2Fsessao1%2F01_Anderson.doc&ei=dio3TKKAEMaEuAfik6WTBA&usg=AFQjCNEFPSKx3NF
NdRz_I4IKCu0kCNnUyA&sig2=UHp8zUCjaV120rnRDeedbA 7 http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142001000300018&script=sci_arttext ,
http://www.scielo.br/pdf/ea/v15n43/v15n43a18.pdf 8 http://www.cdvhs.org.br/sispub/image-data/1893/sits/files/AS%20POSSIBILIDADES%20DO%20TURISMO.pdf
9 http://www.sober.org.br/palestra/2/890.pdf
10 http://www.acaoeducativa.org/downloads/ensaio_introdutorio.pdf
3
campo11
, o acesso a créditos do PRONAF12
, entre muitos outros), ou mesmo de avaliações
regionalizadas efetuadas como suporte a relatórios de gestão13
ou a programas específicos,
de intervenção setorial, a maior parte das informações disponíveis, sobre os assentamentos,
correspondem a estudos acadêmicos ou realizados com formato e orientação acadêmica,
que não se transformam em rotinas operacionais de apoio a decisões gerenciais do INCRA.
Assim, apesar da relativa abundância de documentos produzidos por universidades,
com ou sem a participação do INCRA, seja examinando a performance dos assentamentos,
suas relações com o entorno, sua influência sobre o ambiente e as comunidades vizinhas, o
impacto territorial de sua concentração geográfica, entre outros, seus resultados tendem a
ser escassamente utilizados como instrumento para as decisões gerenciais do Instituto.
Aparentemente isto ocorre por várias razões, entre as quais talvez se destaque o fato de que,
na maior das vezes, os documentos gerados por estes estudos constituem análises
construídas com linguagem hermética, focadas sobre dimensões isoladas, ou sobre regiões
ou mesmo sobre assentamentos singulares, resultado de difícil compreensão pelos agentes
de campo e de escassa utilidade para uma interpretação global, na linha demandada pelos
gestores do sistema. Este não é um comportamento exclusivo, pois o gestor de política
tende a não se orientar por resultados pregressos, dado a diferença de tempo (“timing”)
entre a análise dos resultados de um política implementada e a necessidade de
implementação de políticas subseqüentes, o que justifica a demanda por indicadores de
monitoramento (Booth & Lucas, 2002).
Existem também abordagens de natureza multidimensional, integrando elementos
de natureza qualitativa e quantitativa, desenvolvidos com apoio do INCRA14
, que geram
indicadores sintéticos com grande potencial de utilização na implementação de políticas
regionalizadas. Entretanto, mesmo estes estudos tendem a ser de natureza complexa, de
difícil tradução para os atores em contato direto com a realidade de campo e de escassa
apropriação pelos gestores estabelecidos nos diferentes níveis de decisão hierárquica que
compõem a realidade do INCRA. Ademais, defrontam-se ainda com a quase
impossibilidade de adaptação para formatos locais, de uma política de âmbito nacional, cuja
racionalidade e rigidez dificultam intervenções, construídas em função das características
regionais15
.
11
http://www.webartigos.com/articles/41394/1/PRONERA-E-OS-DESAFIOS-DA-EDUCACAO-DO-
CAMPO-/pagina1.html 12
http://www.sober.org.br/palestra/9/687.pdf 13
http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.incra.gov.br%2
Fportal%2Findex.php%3Foption%3Dcom_docman%26task%3Ddoc_download%26gid%3D627%26Itemid%3D142&ei=
Azc3TPubA4yQuAfw3byXBA&usg=AFQjCNEJWx9zN5Xp4vk8og06F7fTw69Z3Q&sig2=64W7CMfvnLtqzUxqKGTn
OQ 14
Ver, por exemplo, Sparoveck, 2003; Fernandes et al 2007; Melgarejo, 2000 entre outros. 15
Na medida que orientações de abrangência nacional não contemplam particularidades regionais, estudos
evidenciando estas particularidades acabam revelando a necessidade de adaptação das grandes linhas às
condições locais, porém não reúnem energia suficiente para a flexibilização daquelas condicionantes
4
Talvez como exceções recentes16
mereçam ser destacados os estudos de Sparoveck
(2003) e Leite et al. (2004), que procuraram descrever a realidade dos assentamentos do
Brasil, seja adotando um mesmo critério para o conjunto dos assentamentos do país
(Sparoveck, 2003), seja descrevendo particularidades de áreas de concentração de
assentamento, em suas relações com o entorno (Leite et al., 2004) e oferecendo resultados
que poderiam ser utilizados como elementos orientadores das decisões e políticas de
governo, para o setor. Poderiam, neste sentido, constituir espécie de marco zero,
estimulando projetos de intervenção, que uma vez seguidos de novos estudos,
possivelmente delineariam curvas de tendência capazes de iluminar relações de impacto e
“trade-offs” entre os esforços governamentais e as mudanças observadas na realidade.
Porém, não sendo este o objetivo daqueles estudos, inexistindo uma relação direta entre sua
consecução e as atividades desenvolvidas pelo INCRA e, adicionalmente, tendo em vista as
já mencionadas dificuldades de tradução entre os universos acadêmico e operacional, esta
perspectiva não se consolidou.
Muito resumidamente, e recomendando com ênfase a leitura daqueles trabalhos, nos
limitaremos aqui a mencioná-los. O estudo17
de Leite et al. (2004) avalia a situação de 15
mil famílias estabelecidas em 39 municípios distribuídos em 6 regiões de concentração
destes projetos. Examina e descreve o mundo social dos assentados, sua produção e
impactos na economia regional, o acesso à tecnologias e créditos e as potencialidades de
geração de renda e seus impactos na condição de vida, oferecendo quadro de grande
riqueza conceitual que permite boa compreensão do contexto e da inserção das famílias
assentadas na dinâmica dos territórios em questão. As informações foram obtidas com base
em amostragem interna àquelas manchas, não representando a totalidade das regiões
abrangidas e muito menos a realidade nacional.
Já o estudo de Sparoveck (2003) entrevistou 14.414 pessoas em 4.330
assentamentos criados entre 1985 e 2001, distribuídos em todos os Estados do Brasil.
Constituindo-se –aparentemente- no mais importante dos estudos desta natureza, ao longo
da história do INCRA, gerou vasta e importante massa de dados, incluindo elementos de
natureza qualitativa e quantitativa18
. Estes elementos, bem como o esforço para o
estabelecimento de indicadores agregados, envolvendo informações originais, em escala
nacional, são merecedores de admiração. Entretanto, ao adotar critérios subjetivos para a
definição de fatores de ponderação, foi bastante criticado (a escolha de pesos distintos
levaria a resultados igualmente válidos? Que razões determinaram a adoção destes pesos?),
16
Anteriormente haviam sido publicados pelo menos dois grandes estudos de âmbito nacional (UNB, 1997 e
Guanzirolli et al., 1999 e Guanzirolli et al, 2001, examinando o censo coordenado pela UNB). Em que pese
sua importância e influência, que ainda hoje se manifesta, não pretendiam embasar avaliações de âmbito
multidimensional, e não geraram índices ou indicadores compostos. Por este motivo, não se enquadram na
linha de exposição defendida neste documento e não serão detalhados neste ponto. Entretanto, constituem
clássicos cuja leitura é imprescindível para compreensão da problemática em pauta.. 17
http://www.editoraunesp.com.br/titulo_view.asp?IDT=657 18
http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBUQhgIwAA&url=http%3A%2F%2Fwww.incra.gov.b
r%2Fportal%2Findex.php%3Foption%3Dcom_docman%26task%3Ddoc_download%26gid%3D444%26Itemid%3D143
&ei=XEE3TIKUMYmSuAe7ntG2CQ&usg=AFQjCNGbhe5EcRmP3R5Tf6DXqBS_NBpLCg&sig2=olILfT5azcwGTCM
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o que acabou levando a resistências que, em certo sentido, limitam a utilização de seus
resultados.
Internamente ao INCRA acredita-se que, como regra, os estudos acadêmicos
tendem a ser criticados em função de suas abordagens setoriais, ênfase ao econômico, e
restrições decorrentes de dificuldades interpretativas. Assim, em que pese sua profusão nos
meios universitários, os agentes do INCRA se ressentem da carência de dados para
orientação de suas decisões gerenciais, o que nos últimos anos tem estimulado a
emergência de algumas iniciativas que podem ser apresentadas como precursoras do
presente estudo. Dentre elas destacam-se a avaliação do PAC e a avaliação de ATES,
iniciada em 2008, que evolui para a Pesquisa sobre Qualidade de Vida, Produção e Renda
nos Assentamentos (Portaria INCRA/P/ n.72 publicado no DOU 25 de fevereiro de 2010)
objeto deste texto, entre outros (ver por exemplo Melgarejo, 2003 e Fernandes et al., 2007 19
). A descrição da metodologia utilizada para a construção da amostra a ser avaliada
naquela pesquisa, sua resultante primária e algumas possibilidades associadas são o objeto
deste artigo.
Os dados encontram-se em fase de processamento de maneira que sua discussão não
é possível, neste momento. Oportunamente serão publicados estudos analíticos, serão
recomendadas, implementadas e avaliadas linhas de intervenção com vistas a ampliar a
eficácia das ações do INCRA, de forma coerente com suas diretrizes institucionais.
Pressupostos
A escassez de informações sobre o desenvolvimento dos assentamentos exige o
estabelecimento de coleta de dados cobrindo a realidade nacional. O custo proibitivo de
avaliações censitárias estabelece a necessidade de levantamentos amostrais. A estrutura
hierárquica do INCRA exige amostras representativas da situação observada em cada
superintendência. A divisão política nacional, por estados, não corresponde exatamente à
divisão do INCRA, por Superintendências Regionais - SR (os Estados do Pará e
Pernambuco possuem respectivamente três e duas SRs). Portanto, se faz necessária uma
amostragem com representatividade estatística e margem de erro controlado, construída de
forma a suportar decisões gerenciais em âmbito de Superintendência, de Estado e para o
conjunto do Território Nacional. Idealmente, se faz claro que a coleta de informações deve
ser incorporada às rotinas do INCRA, havendo que capacitar e responsabilizar o quadro de
servidores, para com o estabelecimento de um processo de caráter permanente, ligando a
coleta e a interpretação dos dados à execução do PNRA, em todas as unidades
administrativas.
Diante deste quadro, e examinando a bibliografia disponível, constatou-se que, a par
das dificuldades já mencionadas, acredita-se que existe uma perspectiva dominante, entre
os operadores do INCRA, de que a heterogeneidade dos assentamentos de reforma agrária
impede a construção de avaliações consistentes (dos resultados do PNRA), a partir de
amostras estabelecidas com base num pressuposto genérico de equivalência, como se o
19
http://www.ecoeco.org.br/conteudo/publicacoes/encontros/vii_en/mesa2/trabalhos/indicadores_de_desenvolvi
mento.pdf
6
universo de famílias assentadas não se mostrasse fortemente marcado por diferenciações
internas. Esta circunstância se constitui num dos motivos por trás de algumas restrições
reiteradamente apresentadas a trabalhos como os de Sparoveck, 2004, UNB, 1997;
Guanzirolli et al., 1999 , entre outros.
Também acredita-se que entre os elementos de diferenciação com impacto mais
relevante sobre as possibilidades de sucesso das famílias assentadas, e portanto sobre os
avanços alcançados pelo conjunto dos assentamentos, no sentido dos objetivos estratégicos
do INCRA, destacam-se características dependentes (1) do ambiente, (2) dos aportes de
investimentos externos, (3) das relações estabelecidas entre as famílias assentadas e o meio
que as cerca e, naturalmente, (4) das famílias em si.
De uma maneira simplificada, é possível descrever estas relações de dependência
como segue.
(1) As relações entre a performance dos assentamentos e o ambiente onde eles se
estabelecem são discutidas em vários estudos (ver por exemplo Leite et al., 2004;
Guanzirolli et al, 2001). Envolvem as condições do local onde os assentamentos são
constituídos, da infraestrutura e do capital sociais historicamente constituídos, das
possibilidades de mercado e outros fatores determinantes de zoneamentos do tipo realizado
pelo IBGE, na definição de suas macro, meso e microrregiões. È inequívoco o fato de que
são distintas as possibilidades e a celeridade com que condições satisfatórias de vida são
alcançadas por assentamentos estabelecidos em condições polares, desde as perspectivas
ambientais. Optou-se por utilizar a estratificação do IBGE para dar conta destes elementos
de diferenciação, em âmbito de mesorregiões internas a cada Estado e Superintendência
Regional do INCRA.
(2) As relações entre a performance dos assentamentos e os aportes e investimentos
que eles recebem, decorrentes de atores externos. Envolvendo notadamente os
investimentos realizados pelo INCRA e outros atores, esta condicionante associa-se à
evolução das políticas públicas ofertadas para as famílias assentadas, bem como ao tempo
de exposição destas famílias, àquelas políticas, a que se somam aportes e influências
exercidas por outros atores que, de uma forma geral, também se mostram positivamente
relacionadas ao tempo de vida dos assentamentos. Uma vez que os créditos aplicados e a
infraestrutura constituída nos assentamentos tendem a ser cumulativos, podem ser
interpretados como uma função do tempo, afetada pela condição espacial. Estando a
condição espacial coberta da maneira descrita em (1), optou-se por utilizar a estratificação
dos assentamentos, com base no tempo de vida, para dar conta dos impactos deste fator de
diferenciação.
(3) As relações entre a performance dos assentamentos e as ligações estabelecidas
pelas famílias, entre si e com o ambiente que as cerca envolvem relações grupais
dependentes de elementos de articulação interna e externa. Esta condicionante tende a se
confundir, ao menos parcialmente, com os itens referidos anteriormente. Entretanto,
envolve uma peculiaridade claramente percebida por todos aqueles que acompanham o
tema: o porte dos assentamentos interfere nos impactos daquelas variáveis, afetando as
possibilidades de aproveitamento das sinergias internas, mediadas pelas formas de
articulação constituídas pelas famílias, entre si e com o entorno. Como exemplo pode ser
lembrado que assentamentos com menos de 50 famílias apresentam menores dificuldades
7
de articulação interna do que assentamentos com centenas de famílias, e que assentamentos
com centenas de famílias implicam em maiores volumes de recursos externos, impactando
mais fortemente sobre a economia local. Sabidamente, estas dificuldades são
potencializadoras de atritos que -no limite- estimulam o surgimento de facções e grupos
antagônicos, levando a relações internas com escasso grau de interações de reciprocidade
positivas (Freire, 200620
). Em outras palavras, adotamos como hipótese que o porte dos
assentamentos, caracterizado pelo número de famílias estabelecidas em determinado
projeto, tende a impactar sobre as possibilidades de estabelecimento de projetos comuns,
alimentando dissidências e estimulando sinergias negativas, contrárias à cooperação, com
impactos sobre a produtividade global dos recursos e, portanto, sobre o desenvolvimento do
conjunto das famílias estabelecidas em determinado projeto. Para dar conta destes impactos
optou-se por estratificar os assentamentos de cada mesorregião, para cada faixa etária, em
grupos de tamanho. Como critério de tamanho foi adotado o número de famílias,
constituindo classes formadas por assentamentos com: (1) Até 50 famílias; (2) 51 a 100
famílias; (3) 101 A 200 famílias; (4) 201 a 500 famílias e (5) mais de 500 famílias.
(4) As relações entre a performance dos assentamentos e o perfil das famílias
assentadas. Trata-se, fundamentalmente, de curvas de apropriação e domínio de
conhecimento prévio a respeito das possibilidades do ambiente, do domínio das técnicas
mais adequadas às condições de solo e clima (Fernandes & Woodhouse, 2008) e outras
características associadas ao elemento humano, envolvendo efeitos de aprendizagem
claramente dependentes de relações entre o acesso a conhecimentos e a oportunidade de
exercício para apropriação destes conhecimentos. Neste caso, como em toda função de
aprendizado, o tempo exerce papel decisivo. Por este motivo, optou-se por utilizar uma
estratificação temporal dos assentamentos. Foram constituídos três grupos, a saber: (1)
assentamentos formados (dada da criação do Projeto de Assentamento) entre 1985 e 1994;
(2) assentamentos formados entre 1995 e 2004, e (3) assentamentos formados entre 2005 e
2008. Objetivamente, foram descartados os assentamentos criados anteriormente à Nova
República, assim como aqueles constituídos em período muito recente, ainda sem os
investimentos iniciais. Também foram separados assentamentos criados a partir do I e II
PNRA.
Possivelmente, em função da consciência de que estes e outros aspectos
condicionantes da realidade vivenciada pelas famílias devem ser levados em conta, na
avaliação dos resultados obtidos pelos assentamentos, justifica-se a escassa aceitação, pelos
operadores do INCRA, dos resultados obtidos em pesquisas tradicionais, que não os
levaram em conta. É possível afirmar que, na interpretação dos agentes de governo
instalados no INCRA, qualquer avaliação de assentamentos disseminados pelo Brasil que
desconsidere fatores de estratificação no momento de composição da amostra, tende a
apresentar resultados de escassa confiabilidade.
Com esta convicção, o INCRA definiu a necessidade de realizar pesquisa amostral
sobre a performance e a qualidade de vida dos assentamentos estabelecidos em todo o país,
cujos resultados deveriam servir de instrumento para decisões gerenciais com vistas à
avanços no sentido da consecução de suas diretrizes estratégicas. Definiu também que, em
que pese à inexperiência do Instituto, em trabalhos desta natureza, a pesquisa deveria ser
20
http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nrb=000563956&loc=2006&l=7e891c517c6550fc
8
realizada pelo corpo funcional, de maneira a construir capacitações internas que
permitissem seu enraizamento entre as rotinas institucionais. Como suporte externo, foi
buscada orientação junto à UFGRS, no seu Programa de Pós Graduação em
Desenvolvimento rural, e junto à UFPel, no seu Departamento de Ciências Sociais
Agrárias.
Tomadas estas decisões, foram estabelecidos os critérios para a constituição da
amostra, apresentados a seguir na forma de metodologia de pesquisa.
Metodologia
1 – Definiu-se que a avaliação seria regionalizada, realizada de forma independente em
cada uma das Superintendências Regionais do INCRA, totalizadas por Estado, levando em
conta as meso-regiões do IBGE e respeitando suas proporcionalidades, na composição da
amostra nacional.
2 – Em cada Estado, os assentamentos foram organizados em grupos espacialmente
definidos, a partir das mesorregiões econômicas do IBGE. Portanto, o critério adotado para
estratificação dos impactos ambientais, sobre as possibilidades de sucesso dos
assentamentos, foi aquele utilizado pelo IBGE, para a constituição de suas mesorregiões.
3 – Em cada Estado, os assentamentos foram estratificados com base em seu tempo de vida,
considerando 3 categorias, a saber: (1) assentamentos constituídos entre 1985 e 1994; (2)
assentamentos constituídos entre 1995 e 2004 e (3) assentamentos constituídos entre 1995 e
2008. Foram descartados, portanto, todos os assentamentos constituídos anteriormente ao I
PNRA, bem como todos aqueles constituídos a partir de 2009 (inclusive). Portanto, o
critério adotado para estratificação de impactos associados a variáveis dependentes do
tempo de aprendizado, bem como do efeito cumulativo dos investimentos, foi o tempo de
vida das famílias, no assentamento.
4 – Foi calculado o número de famílias a serem entrevistadas em cada grupo etário, para
obter informações sobre o conjunto de famílias naquela categoria, considerando uma
margem de erro de 3% e um nível de significância de 95%.
5 – O número de famílias a ser entrevistado em cada meso-região, para cada grupo etário,
foi estratificado proporcionalmente ao número de famílias estabelecidas em assentamentos
de diferente tamanhos, sendo estes estratificados com base no número de famílias.
Em outras palavras, foram estabelecidos 5 estratos de tamanho, a saber:
1 – Assentamentos com até 50 famílias
2 – Assentamentos com 51 a 100 famílias
3 – Assentamentos com 101 a 200 famílias
4 – Assentamentos com 201 e 500 famílias
5 – Assentamento com mais de 501 famílias
A mostra a ser aplicada em cada meso região foi dividida respeitando a
proporcionalidade das famílias estabelecidas nos assentamentos de cada estrato. Dentro
9
destes estratos realizou-se sorteio aleatório, sem repetição, para as famílias a serem
entrevistadas.
Utilizou-se, como base de pesquisa, a relação de beneficiários assumidos como
regulares, pelo INCRA para compor a amostra. Perceba-se que foram sorteados os
assentamentos a serem entrevistados, dentro de cada categoria de tamanho, em cada
mesorregião, e que, dentro do assentamento sorteado, foi realizado novo sorteio para
identificar as famílias a serem entrevistadas.
Estabeleceu-se regra fixa para substituição de famílias não encontradas, e sistema de
registro para compilação dos motivos da substituição (desistência, não localização, novo
ocupante do lote, recusa de responder ao questionário, etc). Casos omissos foram resolvidos
por coordenação nacional, nomeada pelo Presidente do INCRA.
Observações: Como elementos incorporadores de erro, nestes critérios, estão presentes:
1 - O índice de desistência (famílias “novas”, incorporadas por qualquer motivo, a
assentamentos “antigos”, são interpretadas como famílias “antigas”). Uma das dificuldades
envolvendo a avaliação dos assentamentos está exatamente na rotatividade das famílias (as
trocas de titularidade de lotes, entre assentamentos, as desistências e mesmo a sucessão
entre familiares são pouco conhecidas pelo INCRA, esta pesquisa deverá fornecer
informações para correção deste viés, em edições posteriores). De toda forma, em que pese
a complexidade de identificação e correção deste problema, cabe considerar que a maior
parte dos investimentos beneficia o lote, e que o aprendizado é algo que afeta o conjunto
das famílias. Neste sentido, uma família “nova” em assentamentos “antigos” se beneficia
dos laços estabelecidos pelas demais famílias, utiliza os investimentos coletivos já
constituídos e assim por diante.
2 – Embora as famílias sejam avaliadas de forma individual, o critério de amostragem
envolveu o sorteio de assentamentos, e, dentro destes, o sorteio de famílias. Assim, o
critério de amostragem se baseia nos assentamento, pressupondo uma certa uniformidade
entre as famílias de um determinado assentamento, que se distinguiriam das famílias de
outro assentamento em função do tempo de constituição e do local onde foi constituído.
Trata-se de pressuposto forte, que minimiza diferenciações internas. Entretanto, a situação
média e portanto a situação global de assentamentos estabelecidos em condições similares,
tende a apresentar menor dispersão do que aquelas observadas entre assentamentos
estabelecidos em situações polares, como bem demonstram vários estudos já referidos neste
documento (Leite et al,. 2004, entre outros)
3 – Foi utilizado questionário preparado pelos agentes do INCRA, reunidos em trinta
seminários constituídos especificamente para esta finalidade, e posteriormente
sistematizados por equipe representativa das várias regiões e áreas de ação. O documento
final foi aprovado em seminário específico, pela coletividade da instituição, e referendado
pela presidência do INCRA.
O cálculo do número de famílias a ser entrevistado em cada grupo de assentamentos
estratificados a partir do tempo de constituição foi realizado com base na proporção de
famílias observadas em cada grupo etário, de cada estado, utilizando a seguinte fórmula:
10
Onde:
n = Número de indivíduos na amostra
Z
p = Proporção populacional de indivíduos que pertence a categoria que estamos interessados em
estudar.
q = Proporção populacional de indivíduos que NÃO pertence à categoria que estamos interessados
em estudar (q = 1 – p).
E = Margem de erro ou ERRO MÁXIMO DE ESTIMATIVA. Identifica a diferença máxima entre a
PROPORÇÃO AMOSTRAL e a verdadeira PROPORÇÃO POPULACIONAL (p).
Assim, a metodologia utilizou o tempo como critério fundamental, seguido pelo
local onde o assentamento foi estabelecido, e pelo número de famílias dele participantes.
Resultou em estratificação bastante detalhada (dependente do número de meso-regiões),
que permite ampla cobertura do universo sob análise. Como decorrência, foram aplicados
16.112 questionários, que levarão a informações que, por sua vez, permitirão interpretar a
realidade dos assentamentos, considerando o impacto de fatores como o ambiente, o efeito
do aprendizado e do acúmulo de investimentos, bem como possíveis deseconomias de
escala associadas ao porte, sobre a performance das famílias assentadas nos diferentes
estados, para todas as macrorregiões do país.
Os resultados
Uma vez que se trata de trabalho em fase inicial, os resultados obtidos consistem
essencialmente no estabelecimento de cultura interna valorizando a obtenção de dados
gerenciais com capacidade de apoiar processos decisórios e orientar políticas institucionais.
Adicionalmente, como instrumento para avaliação dos Projetos de Assentamento (PA) foi
obtida amostra estratificada em três categorias constituídas em função da época de criação
dos PA, levando em conta, ainda, as mesorregiões onde os mesmos foram estabelecidos e
seu porte (com base no número de famílias). A amostra resultante envolve aplicação de
16.019 questionários, cobrindo 1.161 projetos de Assentamento (PA), distribuídos nas 30
Superintendências regionais do INCRA, distribuídos conforme o quadro 1, a seguir.
11
Quadro 1 – Síntese da Amostragem
SR Nº. PAs da Pesquisa Nº Questionários a aplicar
SR/01 - PA 36 449
SR/02 - CE 51 533
SR/03 - PE 37 577
SR/04 - GO 42 536
SR/05 - BA 66 552
SR/06 - MG 56 588
SR/07 - RJ 36 689
SR/08 - SP 64 584
SR/09 - PR 64 461
SR/10 - SC 41 617
SR/11 - RS 51 456
SR/12 - MA 62 481
SR/13 - MT 60 406
SR/14 - AC 24 515
SR/15 - AM 35 600
SR/16 - MS 46 638
SR/17 - RO 20 553
SR/18 - PB 33 410
SR/19 - RN 36 489
SR/20 - ES 32 503
SR/21 - AP 15 509
SR/22 - AL 28 605
SR/23 - SE 32 556
SR/24 - PI 45 564
SR/25 - RR 15 473
SR/26 - TO 26 544
SR/27 - MBA 24 571
SR/28 - DF 30 435
SR/29 - MSF 34 551
SR/30 - STM 20 574
TOTAL 1.161 16.019
Adotando como exemplo o caso particular da SR 17 (Rondônia), que possui apenas
duas mesorregiões. Aplicação da fórmula resultou na identificação de uma amostra com
553 questionários, a serem aplicados nos três grupos etários, 241 questionários nos PA
criados entre 1985 e 1994; 257 questionários nos PA criados entre 1995 e 2004, e 55
questionários nos PA criados entre 2005 e 2008.
12
Respeitando a proporcionalidade das famílias assentadas em cada uma das
mesorregiões, 318 questionários foram aplicados na meso Leste Rondoniense, e 235 na
meso Madeira Guaporé. Internamente a cada uma das mesorregiões, respeitando a
proporcionalidade dos estratos de tamanho, os questionários foram distribuídos como
descrito nos Quadros 2 e 3.
Quadro 2 – Distribuição da Amostra, por mesorregião e porte dos PAs.
Amostra SR 17 – Rondônia
DETERMINAÇÃO DA AMOSTRA POR MESORREGIÃO
Mesorregião GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 total
Leste
Rond
onie
nse
até 50 0 7 8 15
de 51 a 100 7 14 4 25
101 a 200 18 26 0 44
201 a 500 97 27 0 124
mais de 500 49 61 0 110
Total 171 135 12 318
Mesorregião GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 total
Made
ira G
uaporé
até 50 0 1 6 7
de 51 a 100 0 16 11 27
101 a 200 0 40 8 48
201 a 500 0 65 0 65
mais de 500 70 0 18 88
Total 70 122 43 235
Quadro 3 – Distribuição da Amostra – Quadro Síntese, Rondônia
Amostra SR 17 – Rondônia
85-94 95 - 2004 2005- 2008 Total
SR
-17/R
O
Nº de entrevistados 241 257 55 553
até 50 0 8 14 22
de 51 a 100 7 30 15 52
101 a 200 18 66 8 92
201 a 500 97 92 0 189
mais de 500 119 61 18 198
Total 241 257 55 553
Os assentamentos a serem entrevistados em cada categoria foram sorteados, assim
como as famílias a serem entrevistadas o foram, dentro de cada assentamento.
13
Para ilustração, considere que a distribuição de famílias assentadas, nas
mesorregiões do Estado de Rondônia, apresenta-se da forma descrita nos quadros 4, 5 e 6, a
seguir.
Quadro 4 – Distribuição de famílias assentadas na mesorregião Leste Rondoniense, RO.
Mesorregião 85 a 94 95 a 2004 2005 a 2008 Total de Famílias
Leste
Rond
onie
nse
16
.46
1
até 50 12 480 248 740
de 51 a 100 261 1021 127 1409
101 a 200 647 1877 0 2524
201 a 500 3549 1948 0 5497
mais de 500 1791 4500 0 6291
Total 6260 9826 375 16461
Quadro 5 – Distribuição de famílias assentadas na mesorregião Madeira Guaporé, RO.
Mesorregião 85 a 94 95 a 2004 2005 a 2008 Total de Famílias
Made
ira G
uaporé
12
.78
4
até 50 0 52 168 220
de 51 a 100 0 1182 301 1483
101 a 200 0 2965 245 3210
201 a 500 0 4793 0 4793
mais de 500 2558 0 520 3078
Total 2558 8992 1234 12784
Quadro 6 – Distribuição de famílias assentadas no Estado de Rondônia.
SR 17 – RO Nº de famílias
GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 Total
até 50 12 532 416 960
de 51 a 100 261 2203 428 2892
101 a 200 647 4842 245 5734
201 a 500 3549 6741 0 10290
mais de 500 4349 4500 520 9369
Total 8818 18818 1609 29245
Circunstâncias similares foram estabelecidas para todas as famílias assentadas em
todas as Mesorregiões com PAs.
Considerações finais
Conforme mencionado nas secções anteriores, este artigo apresenta um esforço em
andamento, para a construção de uma sistemática de acompanhamento e avaliação dos
resultados alcançados pelos trabalhos do INCRA, com vistas ao desenvolvimento de
famílias estabelecidas em Projetos de Assentamento de Reforma Agrária.
14
A amostra resultante permitirá obtenção de informações inéditas que, supõe-se,
impactarão sobre processos gerenciais conduzidos pelo INCRA, qualificando suas
intervenções e assegurando maior aderência entre as diretrizes estratégicas e os resultados
alcançados nos diferentes ambientes.
Como hipóteses, considera-se que as análises demonstrarão diferenciações para os
estratos de tamanho e para as mesorregiões polares, contribuindo para a construção de
políticas diferenciadas. Considera-se, como hipótese adicional, que a universalização dos
investimentos oportunizada ao longo dos últimos 8 anos tenderão a homogeneizar os
resultados para assentamentos criados anteriormente a 2004, e que estes últimos, em vista
do reduzido tempo de maturação, tenderão a apresentar menores avanços, nas várias
dimensões do desenvolvimento a serem consideradas nas análises.
Estas, por sua vez, tendem a ser desenvolvidas a partir da segunda metade do
segundo semestre deste ano, servindo com subsídio para a elaboração do III PNRA.
Espera-se, ainda, que o processo de avaliação venha a constituir rotina institucional,
em periodicidade a ser estabelecida, de forma a que se possa monitorar tendências e
relações de trade-off, entre esforços e resultados, no âmbito da política nacional de reforma
agrária.
Referências Bibliográficas
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monitoring systems. Working paper 172, Overseas Development Institute, London, 2002.
FERNANDES, L. A.; WOODHOUSE, P. Family Farm Sustainability in Southern Brazil.
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GUANZIROLLI, C. (Coord) Principais fatores que afetam o desenvolvimento dos
assentamentos de reforma agrária no Brasil. Brasília: INCRA/FAO, 1999. 62 p (Projeto
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BITTENCOURT, G. Agricultura Familiar e Reforma Agrária no Século XXI. Rio de
Janeiro: Garamond, 2001. 288p
LEITE, S.; HEREDIA, B.; MEDEIROS, L.; PALMEIRA, M.; CINTRÃO, R. Impactos
dos Assentamentos: um estudo sobre o meio rural brasileiro. Brasília: IICA: NEAD;
São Paulo: UNESP, 329 p., (Estudos NEAD n. 6). 2004.
MELGAREJO, L. Desempenho, eficiência multidimensional e previsão de possibilidade de
sucesso em assentamentos de reforma agrária, no Rio Grande do Sul. 2000.2 v. Tese
(Doutorado em Engenharia de Produção) - Centro Tecnológico, Programa de pós-graduação em
Engenharia de Produção, Florianópolis - Santa Catarina.
15
MELGAREJO, L. Uma metodologia para a avaliação e previsão de perfomance em assentamentos
de reforma agrária. In: Anais do VI CONGRESO LATINOAMERICANO DE SOCIOLOGÍA
RURAL -"Sustentabilidad y Democratización de las Sociedades Rurales Latinoamericanas" –
GT 25 – Aspectos Metodologicos e Teoricos de la Sociologia de los Procesos Socilaes Agrarios.
Universidad Federal de Río Grande del Sur, 2003. www.alasru2002.hpg.ig.com.br
MELLO, P. F. Evasão e rotatividade em assentamentos rurais no Rio Grande do Sul. 2006.
226f. (http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nrb=000563956&loc=2006&l=7e891c517c6550fc)
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SCHMIDT, B. V.; MARINHO, D. N. C.; ROSA, S. L. C. (Orgs), Os Assentamentos de
reforma Agrária no Brasil. Brasília, Editora da UNB, 1998, 306 p.
SPAROVECK, G. A qualidade dos assentamentos da reforma agrária brasileira. São
Paulo: páginas & letras, 2003
UNB. Centro de pesquisas de opinião pública. I Censo da Reforma Agrária do Brasil.
Relatório Final. Brasília, DF, 1997.
16
Anexos
ANEXO 1 – As Diretrizes Estratégicas do INCRA
Primeira Diretriz - O INCRA implementará a Reforma Agrária promovendo a
democratização do acesso à terra através da criação e implantação de assentamentos rurais
sustentáveis, da regularização fundiária de terras públicas e gerenciará a estrutura fundiária
do país, contribuindo para o desenvolvimento sustentável, para a desconcentração da
estrutura fundiária, para a redução da violência e da pobreza no campo e promoção de
igualdade.
Segunda Diretriz - O INCRA Implementará a Reforma Agrária de forma participativa
reafirmando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, contribuindo para o fortalecimento das parcerias e da sociedade civil organizada.
Terceira Diretriz - O INCRA implementará a reforma agrária de forma a fiscalizar a
função social dos imóveis rurais, contribuindo para a capacitação dos(as) assentados(as), o
fomento da produção agro-ecológica de alimentos e a inserção nas cadeias produtivas.
Quarta Diretriz - O INCRA implementará a reforma agrária buscando a qualificação dos
assentamentos rurais, mediante o licenciamento ambiental, o acesso a infra-estrutura básica,
o crédito e a assessoria técnica e social e a articulação com as demais políticas públicas, em
especial a educação, saúde, cultura e esportes, contribuindo para o cumprimento das
legislações ambiental e trabalhista e para a promoção da paz no campo.
Quinta Diretriz - O INCRA implementará a Reforma Agrária pela destinação das terras
públicas, demarcação e titulação das terras ocupadas por comunidades tradicionais e
quilombolas e gerenciará a estrutura fundiária nacional pelo conhecimento da malha
fundiária mediante o cadastramento e certificação dos imóveis rurais, contribuindo para as
políticas de inclusão social e desenvolvimento sustentável.
Fonte: http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=424&Itemid=326
17
Anexo 2 – Representatividade Regional e Nacional das diferentes SRs, Estratificação
da Amostra e Tabela de Ponderações
SR 1985-1994 1995-2004 2005-2008 TOTAL Peso SR/Região Peso SR/Brasil
01/BLM Nº Famílias 6.223 12.852 52.809 71.884 0,2255 0,0896
Proporção 0,0866 0,1788 0,7346 1
-
14/AC Nº Famílias 3051 14608 3690 21.349 0,0670 0,0266
Proporção 0,1429 0,6842 0,1728 1
-
15/AM Nº Famílias 8671 6688 22515 37.874 0,1188 0,0472
Proporção 0,2289 0,1766 0,5945 1
-
17/RO Nº Famílias 8818 18818 1609 29.245 0,0917 0,0365
Proporção 0,3015 0,6435 0,0550 1
-
21/AP Nº Famílias 1323 8411 2579 12.313 0,0386 0,0154
Proporção 0,1074 0,6831 0,2095 1
-
25/RR Nº Famílias 1378 7742 2572 11.692 0,0367 0,0146
Proporção 0,1179 0,6622 0,2200 1
-
26/TO Nº Famílias 4146 13791 4579 22.516 0,0706 0,0281
Proporção 0,1841 0,6125 0,2034 1
-
27/MBA Nº Famílias 18091 41220 7757 67.068 0,2104 0,0836
Proporção 0,2697 0,6146 0,1157 1
-
30/STM Nº Famílias 1902 21999 20983 44.884 0,1408 0,0560
Proporção 0,0424 0,4901 0,4675 1
318.825 1,0 0,3975
NORTE
TOTAL REGIÃO
18
02/CE Nº Famílias 4769 13343 2120 20.232 0,0703 0,0252
Proporção 0,2357 0,6595 0,1048 1
-
03/PE Nº Famílias 1.330 11.363 7.483 20.176 0,0701 0,0252
Proporção 6,59% 56,32% 37,09% 100,00%
-
05/BA Nº Famílias 5997 25411 7923 39.331 0,1367 0,0490
Proporção 0,1525 0,6461 0,2014 1
-
12/MA Nº Famílias 13636 82289 19443 115.368 0,4010 0,1438
Proporção 0,1182 0,7133 0,1685 1
-
18/PB Nº Famílias 1471 10288 1657 13.416 0,0466 0,0167
Proporção 0,1096 0,7668 0,1235 1
-
19/RN Nº Famílias 2379 13754 3412 19.545 0,0679 0,0244
Proporção 0,1217 0,7037 0,1746 1
-
22/AL Nº Famílias 872 5292 5084 11.248 0,0391 0,0140
Proporção 0,0775 0,4705 0,4520 1
-
23/SE Nº Famílias 911 5147 2000 8.058 0,0280 0,0100
Proporção 0,1131 0,6387 0,2482 1
-
24/PI Nº Famílias 1688 17202 10660 29.550 0,1027 0,0368
Proporção 0,0571 0,5821 0,3607 1
-
29/MSF Nº Famílias 241 5651 4886 10.778 0,0375 0,0134
Proporção 0,0224 0,5243 0,4533 1
287.702 1,0 0,3587
04/GO Nº Famílias 696 7189 3492 11.377 0,0918 0,0142
Proporção 0,0612 0,6319 0,3069 1
-
13/MT Nº Famílias 9119 56559 7933 73.611 0,5940 0,0918
Proporção 0,1239 0,7683 0,1078 1
-
16/MS Nº Famílias 4716 14884 8418 28.018 0,2261 0,0349
Proporção 0,1683 0,5312 0,3004 1
-
28/DFE Nº Famílias 636 8097 2187 10.920 0,0881 0,0136
Proporção 0,0582 0,7415 0,2003 1
123.926 1,0 0,1545
06/MG Nº Famílias 1496 8626 4605 14.727 0,3917 0,0184
Proporção 0,1016 0,5857 0,3127 1
-
07/RJ Nº Famílias 1701 1640 895 4.236 0,1127 0,0053
Proporção 0,4016 0,3872 0,2113 1
-
08/SP Nº Famílias 1405 9165 4164 14.734 0,3919 0,0184
Proporção 0,0954 0,6220 0,2826 1
-
20/ES Nº Famílias 821 2684 392 3.897 0,1037 0,0049
Proporção 0,2107 0,6887 0,1006 1
37.594 1,0 0,0469
09/PR Nº Famílias 3.187 12.142 1.587 16.916 0,4967 0,0211
Proporção 18,8402 71,7782 9,3817 100
-
10/SC Nº Famílias 1951 2613 505 5.069 0,1488 0,0063
Proporção 0,3849 0,5155 0,0996 1
-
11/RS Nº Famílias 1538 8833 1704 12.075 0,3545 0,0151
Proporção 0,1274 0,7315 0,1411 1
34.060 1,0 0,0425
802.107 100,00%
TOTAL REGIÃO
TOTAL BRASIL
NORDESTE
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
TOTAL REGIÃO
TOTAL REGIÃO
TOTAL REGIÃO