Avaliao da Descentralizao de

Programas Sociais o caso do Bolsa

Famlia no Nordeste

V Seminrio da Rede Brasileira de Monitoramento e

Avaliao

Campinas, 27/09/2013

Ctia Wanderley Lubambo

FUNDAJ/UFPE

Consideraes Iniciais

O objetivo central foi analisar o acompanhamento dascondicionalidades da educao para o ProgramaBolsa Famlia nas escolas do Nordeste do Brasil.

Tratou-se de uma demanda do MEC, especificamentepara uma avaliao de processo do Projeto Presenaque acompanha a frequncia escolar. Interessava umestudo qualitativo sobre a frequncia escolar dosbeneficirios do Programa Bolsa Famlia.

Foco da Pesquisa

O mecanismo institucional do PBF (intersetorialidadeno mbito do Municpio), alm de suas articulaescom o Estado e o Ministrio;

As estratgias utilizadas para o monitoramento da presena na escola nas unidades escolares e nas

famlias.

Universo de Atores: gestores do programa, diretores eprofessores em 50 escolas pblicas, alm de famliasbeneficirias e no beneficirias em 25 municpios,nos estados do Cear, de Pernambuco e da Bahia.

Avaliao de Processo

Esta uma abordagem poltico-institucional. Apesar doimportante legado do NEPP/UNICAMP (escola da qualme considero integrante), a reduzida relevnciaanaltica dos fatores poltico institucionais, observadanas avaliaes, causa preocupao.

Significa dizer que a dimenso da cultura institucionale poltica ou do contexto local simplesmenteanunciada como uma varivel explicativa dosfracassos e no investigada com o devidoaprofundamento analtico.

Construindo uma Metodologia

Influncia do NEPP: disseminao de uma rede metodolgica avaliativa

1. Pesquisa Seminal sobre Estudos de Polticas Pblicas;

2. Pesquisa sobre a TV Escola;

3. Avaliao de Programas Sociais da Casa Civil (construo de indicadores);

4. Pesquisa sobre a poltica do PLANFOR e PEQsestaduais (metodologia comparada)

Construindo uma Metodologia

Qualitativa

Esta avaliao no foi de uma avaliao deimpactos, nem de efetividade social do PBF;

O estgio de implementao do programademandava a descoberta de novas hiptesespara a evaso/permanncia na escola, almde obviamente requerer recomendaes eajustes imediatos para o Projeto-Presena.

Anlise Detalhada da Experincia

Para manter a estrutura mnima prevista defuncionamento da condicionalidade educacional -presena escolar, o Programa Bolsa Famlia criouuma nova institucionalidade que perpassa os nveisfederal, estadual e municipal. Para alm da burocracia,novos atores e papis foram introduzidos no ambientepoltico local: o coordenador municipal do programa; ooperador mster da presena escolar; o conselhogestor do programa e o coordenador estadual.

Instrumentos Aplicados

Tipo e Quantidade de Instrumentos por Municpio e no Total do Campo

Roteiro de Entrevista 1 Coordenador Programa 1 24

Roteiro de Entrevista 2 Diretora Escola 2 48

Roteiro de Entrevista 3 Famlia No-Beneficiria 1 24

Roteiro de Entrevista 5 Operador-Master 1 24

Grupo Focal com Famlias Beneficirias 3 72

Grupo Focal com Professores 2 48

Caractersticas da Amostra das

Escolas

As escolas em cada municpio (uma da redemunicipal e outra estadual) foram escolhidasde acordo com o percentual de beneficirios.

Em cada estado, pelo menos trs escolas darede municipal foram selecionadas na zonarural (com pelo menos o ensino 1 a 5 srie eno mnimo 100 alunos).

Tcnicas Qualitativas nos GFs

Mapa Social da Comunidade;

Mapa Institucional para participao no Programa;

Fluxo Causal da Cidadania

Percepo da Educao como Direito

Principais Resultados

Na anlise foram privilegiados doisgrupos de fatores como variveisindependentes:

os aspectos relativos capacidade degesto de programas pblicos nos

municpios;

o padro das relaesintergovernamentais e da governana

compartilhada de programas.

Como indicador da capacidade de gesto deprogramas pblicos nos municpios, buscaram-sefatores de natureza estrutural, relacionados acaractersticas das unidades onde se realiza a gesto.Dentre eles destacam-se: fatores de ordemeconmico-fiscal, relativos condio dos municpiosde assumirem os custos financeiros de assumir suascompetncias e fatores de natureza organizacionais,relacionados capacidade tcnica. corrente oargumento de que nos municpios menosdesenvolvidos do pas, tendencialmente, espera-se umbaixo desempenho na gesto dos programas.

Foi analisada a dinmica econmica do municpio: ovolume de descentralizao tributria e o porte,considerando a hiptese da inviabilidade fiscal. Aimportncia ponderada do IGD revelou um perfilsemelhante municpios, geralmente aqueles que tmcapacidade de execuo oramentria e financeira jconsolidada, para os quais os recursos do IGD no soexpressivos e permanecem na Secretaria de Assistncia;outro grupo de municpios (no qual podem figurarmunicpios de mdio porte), para os quais os recursos doIGD passam a ser importantes e alvos de disputas eestratgias de alocao s vezes conflituosas.

Outro fator refere-se dicotomia entre urbano x rural.Encontramos diferenas importantes no controle dafrequncia entre comunidades rurais e urbanas, comuma vantagem de efetividade visvel para as primeiras.A concentrao de problemas na grande cidade foiapontada em vrias abordagens, como responsvelpela dificuldade de se manter o aluno na escola emesmo, de precisar o motivo da ausncia. Emcontraposio, em vrios grupos focais foi mencionadaa presena de uma dinmica mais humanizada -"verdadeira sociabilidade" -, favorecendo a integraoentre escola e comunidade e a aproximao com osalunos.

Para indicar o padro das relaesintergovernamentais e da governana

compartilhada de programas, foram analisadasa experincia anterior com programasdescentralizados no mbito das SecretariasMunicipais e Estaduais de Educao, bemcomo a atuao do Coordenador Estadual parao PBF, do Operador Mster e do ConselhoGestor no Municpio.

Quadro de Ao da Coordenao do Programa

Bahia Pernambuco Cear

A atuao do Estado

Articulao com os municpios por

intermdio dos operadores

master; participa de atividades nas

Gerncias Regionais (6 DIRECs),

mas no exerce funes exclusivas

do Projeto-Presena, realiza as

aes relativas ao SIMEC (Sistema

Estadual de Acompanhamento de

Frequncia)

Articulao com as escolas estaduais

por intermdio de um tcnico

designado para a funo de

acompanhar/monitorar o sistema nas

Gerncias Regionais; mas no exerce

funes exclusivas do Projeto-

Presena, o que causa uma confuso

na percepo pelos atores.

Articulao com as secretarias

municipais e as escolas

estaduais, por intermdio das

Gerncias Regionais (19

CREDEs);

Articulao com a associao de

prefeitos (APRECE) e com a

Unio dos Dirigentes Educao

(UNDIME)

O papel do Conselho Gestor (intersetorialidade)

Reunies peridicas em nvel do

Conselho Gestor. Evidncia de

centralizao do poder nas

secretarias de assistncia

(responsvel pelas inscries e

cadastros), mas identifica-se uma

tendncia de conflitos com os

agentes de sade que tendem a

querer indicar os beneficirios.

Depende do acordo/compromisso da

gesto: no estado e nas grandes

cidades h os conflitos gerados pelas

coalizes polticas criadas para o

momento eleitoral. Em municpios

menores, as aes parecem convergir

em torno de um mesmo pacto,

geralmente consolidado em torno da

liderana do prefeito.

A intersetorialidade foi citada

como um recurso de

fortalecimento institucional. A

ampliao dos obstculos

institucionais nas metrpoles,

acabam por induzir a criao

novas formataes para a

descentralizao de programas

sociais.

Consideraes Finais: hipteses x

achados

As hipteses iniciais levantadas seguiram na seguinteperspectiva: os melhores desempenhos so registrados onde seregistra uma melhor capacidade administrativa; ou onde h umamaior autonomia financeira do municpio; ou ainda, onde h oaprendizado institucional experimentado a partir de trajetria deoutras polticas e programas.

Os achados de pesquisa apontaram o segunte: no existe umresultado homogneo para categorias de municpios, entre asdistintas experincias municipais; as diferenas associam-semais experincia adquirida com outros programas e asmelhores situaes encontram-se onde o desenho institucionalrefora, com mais nfase, a tradio associativa dascomunidades locais.

Modelo Simplificado para Capacidade

Ampliada

Nveis Encontrados para Tradio Associativa