O ABCdo Direito Comunitário

Autor: Klaus-Dieter Borchardt

Documentação Europeia

O A

BC do Direito Com

unitário

Direcção-Geral «Educação e Cultura»

Comissão Europeia

A presente publicação, que faz parte da colecção «Documentação Europeia», é editada em todas as lín-guas da União Europeia: alemão, dinamarquês, espanhol, finlandês, francês, grego, inglês, italiano, neer-landês, português e sueco.

NA MESMA COLECÇÃOA Europa de A a Z (1997)A Europa em 10 lições (1998)A Comissão Europeia (1999)

Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia na rede Internet, via ser-vidor Europa (http://europa.eu.int)

CCoommiissssããoo EEuurrooppeeiiaaDirecção-Geral «Educação e Cultura»Unidade «Publicações» — Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles

Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2000

ISBN 92-828-7807-4

© Comunidades Europeias, 2000Reprodução autorizada

Printed in Belgium

IMPRESSO EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO

O ABCdo Direito Comunitário

Manuscrito: Klaus-Dieter Borchardt

Terminado em Setembro de 1999

Capa: Ilustração de Mario Ramos

Quinta edição

INTRODUÇÃO: DE PARIS A MAASTRICHTE AMESTERDÃO VIA ROMA

OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA

• A UE, UM BASTIÃO DE PAZ• A UNIDADE E A IGUALDADE POR FIOS CONDUTORES• AS LIBERDADES FUNDAMENTAIS• O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE• O RESPEITO DA IDENTIDADE NACIONAL• O ANSEIO DE SEGURANÇA• OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA UE

A «CONSTITUIÇÃO» DA UNIÃO EUROPEIA

• A ESTRUTURA DA UNIÃO EUROPEIA: O MODELO DOS TRÊS PILARES• A NATUREZA JURÍDICA DA CE E DA UE• AS FUNÇÕES DA UE• OS PODERES DA UE• AS INSTITUIÇÕES DA UE

O Conselho Europeu — O Parlamento Europeu — O Conselho da União Europeia —A Comissão Europeia — O Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância dasComunidades Europeias — O Tribunal de Contas — Instituições auxiliares: O ComitéEconómico e Social; O Comité das Regiões; O Banco Europeu de Investimento; OBanco Central Europeu

A ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA

• A UE, UMA CRIAÇÃO DO DIREITO E UMA COMUNIDADE PELO DIREITO• AS FONTES DO DIREITO COMUNITÁRIO

Os Tratados originários: direito comunitário primário — Os actos jurídicos comunitá-rios: direito comunitário derivado — Os acordos internacionais celebrados pela CE —As fontes não escritas do direito; Os princípios gerais do direito; O direito consuetudi-nário — Acordos entre os Estados-Membros

• OS INSTRUMENTOS DE ACÇÃO DA CEAs leis comunitárias: regulamentos e decisões gerais CECA — As directivas e as reco-mendações CECA — As decisões individuais, enquanto «actos administrativos» da CE —Medidas não vinculativas das instituições comunitárias — Recomendações e pareceres— Resoluções, declarações e programas de acção2

ÍNDICE

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• O PROCESSO LEGISLATIVO NA CEO procedimento de consulta ou de proposta — O procedimento de cooperação — Oprocedimento de co-decisão — O procedimento do parecer favorável — O procedi-mento simplificado — Procedimentos de adopção de medidas de execução

• O SISTEMA DE PROTECÇÃO JURÍDICA DA CEAcção por incumprimento dos Tratados — Recurso de anulação — Acção por omissão— Acção de indemnização — Recursos dos funcionários — Procedimento de recurso— Protecção jurídica provisória — Pedido de decisão prejudicial

• A RESPONSABILIDADE DO ESTADO-MEMBRO POR VIOLAÇÕES DO DIREITOCOMUNITÁRIO

O DIREITO COMUNITÁRIO NO CONJUNTO DO SISTEMA JURÍDICO

• A AUTONOMIA DA ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA• A INTERACÇÃO ENTRE O DIREITO COMUNITÁRIO E O DIREITO NACIONAL• CONFLITO ENTRE O DIREITO COMUNITÁRIO E O DIREITO NACIONAL

A aplicabilidade directa do direito comunitário — O primado do direito comunitário

CONCLUSÃO

JURISPRUDÊNCIA

ANEXO: QUADROS DE CORRESPONDÊNCIA

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Até pouco depois do fim da SegundaGuerra Mundial, o funcionamento

dos Estados e a vida política dos nossospaíses assentavam ainda, quase exclusiva-mente, nas constituições e leis nacionais.Estas fixavam nos países democráticos asregras de comportamento a respeitar pelosindivíduos, pelos partidos e também peloEstado e suas instituições. O desabamentototal da Europa e o declínio económico epolítico do velho continente permitiramlançar as bases da renovação e a ideia deuma nova ordem europeia ganhou reno-vado ímpeto.

Na sua globalidade, os esforços de unifi-cação europeia dão uma imagem descon-certante de uma panóplia de organizaçõescomplexas e difíceis de apreender. Assim,coexistem, sem grandes ligações entre si,organizações como a Organização deCooperação e Desenvolvimento Econó-mico (OCDE), a União da EuropaOcidental (UEO), a Organização doTratado do Atlântico Norte (NATO), oConselho da Europa e a União Europeia,esta última assente na ComunidadeEuropeia do Carvão e do Aço, naComunidade Europeia da Energia Atómicae na Comunidade Económica Europeia. Onúmero de países que integram estas orga-nizações varia entre 10 (UEO) e 40(Conselho da Europa).

Esta diversidade de instituições europeiassó adquire uma estrutura quando se atentaaos objectivos concretos das diferentes

organizações, sendo então possível distin-guir três grandes grupos.

• Primeiro grupo:as organizações euro-atlânticas

As organizações euro-atlânticas resultamda aliança concluída após a SegundaGuerra Mundial entre os Estados Unidosda América e a Europa. Não é pois ummero acaso se a primeira organizaçãoeuropeia do pós-guerra, a OrganizaçãoEuropeia de Cooperação Económica(OECE), fundada em 1948, foi criada poriniciativa dos Estados Unidos. O entãoministro dos Negócios Estrangeiros,George Marshall, convidou em 1947 ospaíses europeus a unir esforços para areconstrução económica, garantindo-lheso apoio dos Estados Unidos, apoio esseque se concretizou com o Plano Marshall,lançando as bases para a rápida recons-trução da Europa Ocidental. A primeiramissão da OECE consistiu essencialmentena liberalização das trocas comerciaisentre os países. Em 1960, os paísesmembros da OECE, aos quais entretanto setinham juntado os Estados Unidos e oCanadá, decidiram alargar o campo deacção da organização à ajuda aos paísesem vias de desenvolvimento. A OECEtornou-se então OCDE.

A criação da OECE foi seguida em 1949pela da NATO, sob forma de uma aliançamilitar com os Estados Unidos e o Canadá.A União da Europa Ocidental (UEO) foi 5

INTRODUÇÃO: DE PARIS AMAASTRICHT E AMESTERDÃO VIA ROMA

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instituída em 1954, com o intuito dereforçar a colaboração em matéria de polí-tica de segurança entre os países europeus.A UEO nasce do Tratado de Bruxelas, jácelebrado entre o Reino Unido, a França,a Bélgica, o Luxemburgo e os PaísesBaixos, aos quais se juntaram então aRepública Federal da Alemanha e a Itália.Mais tarde, foi a vez de Portugal, daEspanha e da Grécia. Esta organizaçãoproporciona uma plataforma de coope-ração estreita em matéria de política dedefesa e de segurança, reforçando assim opeso político da Europa na Aliança

Atlântica e afirmando a identidade euro-peia nos domínios da defesa e da segu-rança.

• Segundo grupo:o Conselho da Europa e a OSCE

As organizações europeias que integram osegundo grupo caracterizam-se por umaestrutura que possibilita a cooperação deum maior número possível de países,tendo sido deliberadamente acordado queestas organizações não iriam mais além dacooperação tradicional entre Estados.

Deste grupo faz parte o Conselho daEuropa, organização política fundada em5 de Maio de 1949. Os Estatutos doConselho da Europa não fazem qualquerreferência à criação de uma federação oude uma união, nem prevêem qualquertransferência ou exercício em comum departes da soberania nacional. Todas asdecisões sobre questões importantes sãotomadas por unanimidade. Qualquer paíspode assim opor um veto à adopção deuma decisão, regra esta que vigoratambém no Conselho de Segurança dasNações Unidas (ONU). O Conselho daEuropa foi pois concebido como um orga-nismo de cooperação internacional. A elese deve a conclusão de inúmeras con-venções em domínios como a economia, acultura, a política social e o direito. Oexemplo mais importante e mais conhe-cido é o da Convenção Europeia deSalvaguarda dos Direitos do Homem e dasLiberdades Fundamentais, assinada em 4de Novembro de 1950, a qual permitiuinstaurar nos Estados signatários nãoapenas um nível mínimo importante deprotecção dos direitos humanos, mastambém um sistema de garantias jurídicasque habilitam os órgãos instituídos pelaconvenção, a saber, a Comissão Europeiados Direitos do Homem e o TribunalEuropeu dos Direitos do Homem, a conde-nar, no âmbito das suas disposições, quais-quer atentados aos direitos humanos nospaíses signatários.

Deste grupo, faz parte ainda aOrganização para a Segurança e aCooperação na Europa (OSCE), instituídaem 1994 e saída da Conferência para aSegurança e a Cooperação na Europa. A

OSCE está vinculada aos princípios consa-grados na Acta Final de Helsínquia (1975)e na Carta de Paris de 1990, dos quaisfazem parte, designadamente, a promoçãode medidas de confiança entre os paíseseuropeus e a criação de uma «rede desegurança» para a resolução pacífica dosconflitos. A história recente mostrou queera precisamente neste domínio que aEuropa tinha ainda um longo caminho apercorrer.

• Terceiro grupo: a União Europeia

O terceiro grupo de organizações euro-peias é composto pela União Europeia, elaprópria assente na Comunidade Europeiado Carvão e do Aço, na ComunidadeEuropeia da Energia Atómica e naComunidade Europeia.

A UE distingue-se das tradicionais asso-ciações entre Estados por um aspecto fun-damental: reúne países que renunciaram auma parte da respectiva soberania emfavor da CE, tendo conferido a esta últimapoderes próprios e independentes dosEstados-Membros. O exercício destespoderes confere à CE competências parapromulgar actos europeus de efeito equi-valente aos actos nacionais.

A primeira pedra da construção de umaComunidade Europeia foi lançada peloentão ministro dos Negócios Estrangeirosfrancês, Robert Schuman, com a suaDeclaração de 9 de Maio de 1950, em queapresentou um projecto elaborado conjun-tamente com Jean Monnet para a unifi-cação da indústria europeia do carvão edo aço. Tratou-se de uma iniciativa histó- 7

rica a favor de uma «Europa organizada eviva», que é «indispensável à civilização»e sem a qual a «paz no mundo não seriasalvaguardada». Este projecto tornou-seuma realidade com a conclusão doTratado que institui a ComunidadeEuropeia do Carvão e do Aço (CECA), quefoi assinado a 18 de Abril de 1951, emParis (Tratado de Paris), e entrou em vigorno dia 23 de Julho de 1952. No seu segui-mento, foram alguns anos mais tarde insti-tuídas pelos Tratados de Roma, de 25 deMarço de 1957, a Comunidade Econó-mica Europeia (CEE) e a ComunidadeEuropeia da Energia Atómica (CEEA--Euratom), que iniciaram as respectivasactividades com a entrada em vigor dostratados, em 1 de Janeiro de 1958.

A criação da União Europeia (UE) peloTratado de Maastricht constituiu um novomarco no processo da união política euro-peia. Este tratado, assinado em 7 deFevereiro de 1992, em Maastricht, masque teve de vencer inúmeros obstáculosquando se passou à fase da ratificação(foram precisos dois referendos naDinamarca e na Alemanha foi interpostoum recurso no Tribunal Constitucionalcontra a aprovação parlamentar doTratado), até à sua entrada em vigor em 1de Novembro de 1993, definiu-se a sipróprio como «uma nova etapa no pro-cesso de criação de uma união cada vezmais estreita entre os povos da Europa».Comporta, além de uma série de alte-rações aos Tratados C(E)E e CEEA, o actoconstitutivo da União Europeia, sem noentanto nele colocar a última pedra. Trata--se, à semelhança do desenvolvimento daCE, de um primeiro passo na perspectiva

de uma ordem constitucional europeia,precursora de uma Constituição da CE. AUnião Europeia conhecera já um impor-tante momento da sua história consubstan-ciado no Tratado de Amesterdão, assinadoem 2 de Outubro de 1997, em Amesterdão,e que entrou em vigor em 1 de Maio de1999, uma vez concluídos os processos deratificação nos Estados-Membros. Importasalientar aqui a introdução no Tratado daUE de uma cláusula de flexibilidade quepermite uma colaboração mais estreitaentre os Estados-Membros, sob determina-das condições, através das instituições,dos procedimentos e dos mecanismos pre-vistos pelos tratados comunitários. Estavaassim aberta a via, não obstante os limitesimpostos por certas exigências, para umaEuropa a várias velocidades. A UniãoEuropeia, que o Tratado de Amesterdãocriou não substitui as ComunidadesEuropeias, contrariamente ao que afirmampor vezes os meios de comunicação, masassocia-as às novas «políticas e formas decooperação» (artigo 47.° do Tratado UE).Daqui resulta uma estrutura, a UniãoEuropeia, assente em três pilares: asComunidades Europeias, a Política Externae de Segurança Comum e a cooperaçãojudiciária e policial. Estes três pilares serãoextensamente apresentados no capítulodedicado à Constituição da UE.

São Estados-Membros da UE, em primeirolugar, os seis países fundadores da CE, asaber, a Bélgica, Alemanha (com a reunifi-cação dos dois Estados alemães, em 3 deOutubro de 1990, passou a integrar o terri-tório da ex-RDA), França, Itália,Luxemburgo e Países Baixos. Em 1 deJaneiro de 1973, o Reino Unido, a8

Dinamarca (com excepção da Gronelândia,que, em Fevereiro de 1982, se pronuncioupor escassa maioria contra a adesão da ilhaà CE) e a Irlanda ingressaram na Comuni-dade. A prevista adesão da Noruega acaboupor não se concretizar devido aos resultadosdo referendo de Outubro de 1972 (53,5%de votos contra). Em 1976 e 1977, a Grécia,Portugal e Espanha apresentaram as respec-tivas candidaturas. O «alargamento a Sul»de CE realizou-se em 1 de Janeiro de 1986com a adesão de Portugal e da Espanha, aGrécia era já membro desde 1 de Janeiro de1981. A este alargamento, seguiu-se, em 1de Janeiro de 1995, a adesão da Áustria, daFinlândia e da Suécia à União Europeia,entretanto instituída em 1 de Novembro de1993, com a entrada em vigor do Tratado deMaastricht. A Noruega mais uma vezrecusou-se a entrar — à semelhança do queacontecera 22 anos antes, a população pro-nunciou-se por uma escassa maioria de52,4% de votos contra a adesão à UE.Desde 1 de Janeiro de 1995, a UE contacom 15 Estados-Membros. Outros paísesapresentaram os respectivos pedidos deadesão: Turquia (1987), Chipre (1990),Suíça (1992 — a candidatura ainda não foiestudada), Hungria (1994), Polónia (1994),Roménia (1995), Letónia (1995), Eslováquia(1995), Estónia (1995), Lituânia (1995),Bulgária (1995), República Checa (1996),Eslovénia (1996) e Malta (pedido renovadoem 1998). Na comunicação intitulada«Agenda 2000», de Julho de 1997, aComissão deu parecer ao Conselho sobreos vários pedidos de adesão. Reunido noLuxemburgo, em Dezembro de 1997, oConselho Europeu definiu o enquadra-mento do processo de alargamento geralpara todos os países candidatos (à

excepção da Suíça). Este processo com-porta três etapas:

• a Conferência Europeia, que reuniu pelaprimeira vez em 12 de Março de 1998,em Londres, e constitui um espaço deencontro multilateral para os 10 paísesda Europa Central e Oriental (PECO),Chipre e, mais recentemente, Malta.Pretende ser um fórum de consulta polí-tica sobre questões relacionadas comPolítica Externa e de Segurança Comum(PESC), Justiça e Assuntos Internos ecooperação regional.

• O processo de adesão envolve os dezpaíses PECO, Chipre e Malta, os quaisdevem satisfazer idênticos critérios deadesão à UE e participar no processo deadesão em condições iguais. Mercê deuma «estratégia de pré-adesão» especial,todos os candidatos devem estar aptos aintegrar tanto quanto possível o acervocomunitário, antes mesmo da suaadesão. A Comissão apresenta regular-mente ao Conselho relatórios (o primeirodata de finais de 1998) sobre os progres-sos dos PECO no respectivo percurso deadesão, acompanhados, sempre que éoportuno, de recomendações para aabertura das negociações de adesão.

• As negociações de adesão iniciaram-seem 31 de Março de 1998 com os seispaíses que a Comissão reputou aptos(Chipre, Estónia, Eslovénia, Hungria,Polónia e República Checa). Estas nego-ciações decorrem sob a forma de con-ferências bilaterais de adesão com cadapaís candidato e não se concluemnecessariamente ao mesmo tempo. 9

A ordem jurídica subjacente à CE faz jáhoje parte integrante da nossa realidadepolítica. Todos os anos, os Tratadoscomunitários estão na origem de milharesde decisões que influenciam decisiva-mente a realidade dos Estados-Membrose a vida dos seus cidadãos. Desde hámuito que os europeus não são apenascidadãos das suas localidades, das suasregiões ou dos seus Estados, são igual-mente cidadãos da Comunidade. Porisso, é importante que estejam informa-dos acerca de uma ordem jurídica que

lhes diz respeito. A compreensão da CEno seu conjunto, e do seu sistema jurí-dico, não é fácil para o cidadão comum.A dificuldade está, desde logo, nos textosdos Tratados que são, por vezes, poucoclaros e cujo alcance é difícil de apreen-der. Para além disto, há a singularidadede muitos dos conceitos com que osTratados procuram dominar situaçõesnovas. Procuraremos mostrar em queconsiste a construção da CE e explicar aocidadão europeu os pilares da ordem jurí-dica europeia (1).

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(1) O presente trabalho utiliza a nova nume-ração dos artigos que o Tratado de Ames-terdão consagra. O quadro comparativoapresentado em anexo permitirá encontraros artigos mais familiares ao leitor cujanumeração foi alterada.

Aconstrução de uma Europa unidaassenta em princípios fundamentais

que os Estados-Membros reconhecem ecuja concretização cabe aos órgãos execu-tivos da CE. Entre estes princípios funda-mentais destacam-se a realização de umapaz duradoura, a unidade, a igualdade, aliberdade, a segurança e a solidariedade. AUE reconhece-se explicitamente no res-peito da liberdade, da democracia e doEstado de direito, valores que são comunsa todos os Estados-Membros (n.° 1 doartigo 6.° do Tratado UE). Estes princípios,aliados à protecção das liberdades e dosdireitos fundamentais, foram reforçadospelo Tratado UE, que, pela primeira vez,prevê medidas em caso de violação dosprincípios fundamentais da União (artigos7.° e 8.° do Tratado UE). Em termos con-cretos, isto significa que, se o Conselho daUE, reunido a nível de chefes de Estado oude Governo, sob proposta de um terço dosEstados-Membros ou da Comissão, e apósparecer favorável do Parlamento Europeu,verificar a existência de uma violaçãograve e persistente dos princípios daUnião, pode decidir por maioria qualifi-cada suspender alguns dos direitos decor-rentes dos Tratados UE e CE ao Estado--Membro em causa, incluindo o direito devoto do representante desse Estado--Membro no Conselho. Ao fazê-lo, oConselho terá em conta as eventuais con-sequências dessa suspensão nos direitos eobrigações das pessoas singulares e colec-tivas. O Estado-Membro em questão conti-nuará, de qualquer modo, vinculado às

obrigações que lhe incumbem por forçados Tratados UE e CE.

• A UE, UM BASTIÃO DE PAZ

Nenhum motivo foi mais poderoso para aunificação europeia do que a sede de paz.No século XX, duas guerras mundiais opu-seram Estados europeus que hoje fazemparte da UE. Por isso, fazer política euro-peia significa também fazer política depaz; com a criação da UE, conseguiu-se oelemento essencial para o estabelecimentode uma ordem pacífica, que torna impossí-vel qualquer guerra entre países membros.Mais de 40 anos de paz na Europaprovam-no bem.

• A UNIDADE E A IGUALDADEPOR FIOS CONDUTORES

A unidade é o fio condutor da UE. OsEstados europeus precisam de avançarpara a unidade para poderem responderaos desafios do presente. E muitos sãoaqueles que pensam que a paz na Europae no mundo, a democracia e o Estado dedireito, a prosperidade económica e obem-estar social não poderiam ser assegu-rados sem a integração europeia e a UE. Odesemprego, a inflação, o crescimentoinsuficiente, a poluição, deixaram de serproblemas nacionais com soluções a nívelnacional. Só no quadro da UE se podeestabelecer uma ordem económicaestável, só através de um esforço europeucomum se pode realizar uma política eco- 11

OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAISDA UNIÃO EUROPEIA

nómica internacional que aumente a com-petitividade da economia europeia e ajudea fortalecer os fundamentos sociais doEstado de direito. Sem coesão interna, aEuropa não pode afirmar a sua inde-pendência política e económica face aoresto do mundo, nem reencontrar a suainfluência na cena internacional e ter umpapel interveniente na política mundial.

A unidade só existe onde reina a igual-dade. Nenhum cidadão europeu pode serobjecto de tratamento diferente, isto é,«discriminado», devido à sua nacionali-dade. É necessário combater a discrimi-nação baseada no sexo, raça, origemétnica, religião ou ideologia, deficiência,idade ou orientação sexual. Todos oscidadãos europeus são iguais perante a lei.Em relação aos Estados-Membros, nenhumdeve beneficiar de posições privilegiadas eo princípio da igualdade exige que as dife-renças que a natureza gera, como a super-fície, o número de habitantes de um país eas disparidades estruturais, sejam tratadasà luz do princípio da igualdade.

• AS LIBERDADES FUNDAMENTAIS

Corolário da paz, da igualdade e daunidade é a liberdade. A criação de umespaço mais vasto composto por 15Estados implica a liberdade de movimentopara além das fronteiras nacionais: liber-dade de circulação de trabalhadores, liber-dade de estabelecimento e de prestação deserviços, livre circulação de mercadorias ede capitais. Estas liberdades fundamentaispermitem ao empresário decidir livre-mente, ao trabalhador escolher o seu local

de trabalho e ao consumidor ter à sua dis-posição uma diversidade enorme de pro-dutos. A livre concorrência abre às empre-sas um universo de consumidores muitovasto. O trabalhador escolhe ou muda deemprego em função das suas qualificaçõese dos seus interesses em todo o espaço daUE. O consumidor consegue, devido auma concorrência mais forte, escolher osprodutos melhores e mais baratos.

• O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE

A solidariedade é o necessário elementocorrectivo da liberdade. A utilização des-medida desta faz-se sempre em detrimentode outrem. Por isso, uma ordem comunitá-ria, para ser duradoura, tem que reconhe-cer a solidariedade entre os seus membroscomo princípio fundamental e repartir uni-forme e equitativamente as vantagens, istoé, a prosperidade e os custos.

• O RESPEITO DA IDENTIDADENACIONAL

A União respeitará as identidades nacio-nais dos Estados-Membros, assim o estabe-lece o n.° 3 do artigo 6.° do Tratado UE.Os Estados-Membros não devem fundir-sena UE, mas antes trazer para ela a suaidentidade nacional. É à diversidade dascaracterísticas e das identidades nacionaisque a UE vai buscar a força moral quecoloca ao serviço de todos.

• O ANSEIO DE SEGURANÇA

Todos estes valores fundamentais depen-dem em última instância da segurança. Na12

época em que vivemos, marcada pelomovimento e pela mudança e repleta deincertezas, a segurança é uma exigênciaelementar que também a UE tem que terem conta. Os cidadãos e as empresasdevem conhecer as implicações dasmedidas comunitárias e a UE deve dar-lhesas necessárias garantias de estabilidade.Trata-se, em suma, de garantir o emprego,dando continuidade às medidas decididaspelas empresas que confiam na estabili-dade do enquadramento económico e, porfim, de proporcionar a todos as pessoasque vivem na União Europeia a segurançasocial a que têm direito.

• OS DIREITOS FUNDAMENTAISNA UE

Quando se fala de valores fundamentais ede ideais, forçoso é abordar a questão dosdireitos fundamentais dos cidadãos daUnião, até pelo facto de a história da

Europa, por mais de dois séculos, ter sidomarcada por esforços constantes no sentidodo reforço da protecção dos direitos funda-mentais. Desde a Declaração dos Direitosdo Homem e do Cidadão, no século XVIII,que os direitos e as liberdades fundamen-tais estão consagrados na maior parte dasconstituições dos países civilizados. É oque acontece nos Estados-Membros da UE,cujas ordens jurídicas assentam na salva-guarda dos direitos, assim como no respeitopela dignidade, liberdade e as possibilida-des de realização da pessoa humana.Existem numerosos acordos internacionaissobre esta matéria, entre os quais sedestaca, pela importância excepcional quereveste, a Convenção Europeia deSalvaguarda dos Direitos do Homem e dasLiberdades Fundamentais (CEDH).

Quem, no entanto, procurar nos Tratadoscomunitários disposições que garantamexpressamente as liberdades individuais do 13

cidadão europeu ficará desapontado. OsTratados, ao contrário dos ordenamentosjurídicos dos Estados-Membros, não contêmqualquer enumeração dos direitos funda-mentais. O Parlamento Europeu, o Conselhoe a Comissão, enquanto instâncias políticas,consagraram solenemente o seu empenhona observância dos direitos fundamentais naDeclaração Comum de 5 de Abril de 1977.As instituições da Comunidade sublinharamnessa declaração a importância dos direitosfundamentais para a Comunidade e com-prometeram-se a respeitar esses direitos noexercício das suas competências e na pros-secução dos objectivos comuns. Os chefesde Estado e de Governo dos Estados--Membros associaram-se a esta declaraçãode princípios através duma declaraçãosobre democracia aprovada na Cimeira deCopenhaga, em 7 e 8 de Abril de 1978. Écerto que estas declarações não conferemdireitos de aplicação directa aos cidadãoscomunitários, mas têm um importante signi-ficado jurídico-político enquanto reconheci-mento universal dos direitos fundamentais anível da Comunidade. Também o Tratadoconfirma esta aposta, conferindo-lhe umaforma jurídica vinculativa, obrigando-se aUE a respeitar «os direitos fundamentais talcomo os garante a Convenção Europeia deSalvaguarda dos Direitos do Homem e dasLiberdades Fundamentais, assinada emRoma, em 4 de Novembro de 1950, e talcomo resultam das tradições constitucionaiscomuns aos Estados-Membros, enquantoprincípios gerais do direito comunitário»(n.° 2 do artigo 6.° do Tratado UE).

Contudo, a salvaguarda dos direitos funda-mentais pelo ordenamento jurídico comu-nitário foi assegurada por jurisprudência do

Tribunal de Justiça das ComunidadesEuropeias (TJCE), algo tardia, designada-mente no ano de 1969. Com efeito, o TJCEcomeçou por rejeitar todas as acções relati-vas a direitos fundamentais, alegando que asquestões de direito constitucional nacionalnão eram da sua competência. Esta posiçãoacabou por ter de ser revista por força de umprincípio que o próprio TJCE estabelecera, asaber, o do primado do direito comunitáriosobre o direito nacional, já que este primadosó vale se o direito comunitário puder garan-tir uma salvaguarda dos direitos fundamen-tais equivalente à das constituições nacio-nais.

Ponto de partida para esta evolução juris-prudencial foi o processo Stauder, no qualum beneficiário de uma pensão de guerraconsiderou um atentado à sua dignidadepessoal e ao princípio da igualdade o factode ter de se identificar para poder comprarmanteiga a preços reduzidos. Embora oTribunal tenha começado por considerarque, de acordo com as disposições comuni-tárias, não era obrigatória a identificação, eque por isso se tornava desnecessário exa-minar o modo como o direito fora violado,acabou por reconhecer que o respeito pelosdireitos fundamentais fazia parte dos princí-pios gerais da ordem jurídica comunitária eque lhe competia a ele fazê-los respeitar. OTribunal reconheceu assim, pela primeiravez, a existência de um regime autónomode direitos fundamentais na CE.

O Tribunal começou por fixar salvaguardaspontuais dos direitos fundamentais combase numa série de disposições do Tratado.Procedeu desta forma em relação às inúme-ras proibições de discriminação, as quais14

constituem emanações dos diferentes aspec-tos do princípio geral da igualdade. Importasalientar a proibição de todas as formas dediscriminação em razão da nacionalidade(artigo 12.° do Tratado CE), o combate à dis-criminação em razão do sexo, raça, origemétnica, religião ou crença, deficiência, idadeou orientação sexual (artigo 13.° do TratadoCE), a igualdade de tratamento para as mer-cadorias e para as pessoas no contexto dasquatro liberdades fundamentais (livre circu-lação de mercadorias — artigo 28.° doTratado CE; livre circulação dos trabalhado-res — artigo 39.° do Tratado CE; direito deestabelecimento — artigo 43.° do TratadoCE e livre prestação de serviços — artigo50.° do Tratado CE), as regras de concorrên-cia (artigo 81.° do Tratado CE) bem como oprincípio da igualdade de remuneraçãoentre homens e mulheres (artigo 141.° doTratado CE). As quatro liberdades fundamen-tais da CE, que garantem as liberdadesessenciais da vida profissional, podemtambém ser consideradas como um direitocomunitário fundamental à livre circulaçãoe exercício de uma actividade profissional.Entre os direitos explicitamente consagradosconta-se ainda a liberdade de associação(artigo 137.° do Tratado CE, n.° 1 do artigo48.° do Tratado CECA), o direito de petição(artigo 21.° do Tratado CE, n.° 2 do artigo48.° do Tratado CECA) e a protecção daconfidencialidade dos dados e o segredoprofissional (artigo 287.° do Tratado CE,artigo 194.° do Tratado Euratom, n.os 2 e 4do artigo 47.° do Tratado CECA).

O TJCE prosseguiu o desenvolvimento deuma ordem jurídica comunitária de salva-guarda dos direitos fundamentais, à qualfoi aditando novos direitos fundamentais.

Para tal, reconheceu princípios jurídicosgerais e aplicou-os inspirando-se nas tra-dições constitucionais comuns dosEstados-Membros e nas convenções inter-nacionais sobre protecção dos direitoshumanos de que estes são partes signatá-rias. Entre estes textos, conta-se aConvenção Europeia de Salvaguarda dosDireitos do Homem e das LiberdadesFundamentais (CEDH), que determinou oconteúdo dos direitos fundamentais daComunidade e os mecanismos de salva-guarda. Foi nesta base que o Tribunalelevou à categoria de direitos comunitá-rios fundamentais uma série de liberdades,a saber, o direito de propriedade, o livreexercício de uma actividade profissional, ainviolabilidade do domicílio, a liberdadede opinião, o direito à protecção da perso-nalidade, a protecção da família (designa-damente o direito ao reagrupamento fami-liar para os trabalhadores migrantes), aliberdade económica, a liberdade de reli-gião ou de crença, assim como uma sériede direitos e garantias processuais, como odireito de ser ouvido, o princípio da confi-dencialidade da correspondência entreadvogado e cliente que o Common Lawconsagra sob a designação de «legal privi-lege», a proibição da dupla sanção ouainda a necessidade de justificar os actosjurídicos comunitários.

Um princípio de grande significado, que éfrequentemente evocado em litígios dedireito comunitário, é o da igualdade detratamento. Em termos gerais, esse princípiodispõe que factos equiparáveis não podemser objecto de tratamento diferenciado, anão ser que seja provada objectivamente aexistência de uma diferenciação. No 15

entanto, esse princípio não pode impedir,segundo a jurisprudência do Tribunal deJustiça das CE, que sejam adoptadas a nívelnacional medidas para os cidadãos e os pro-dutos nacionais que sejam mais restritivasdo que as aplicáveis a cidadãos de outrosEstados-Membros ou a produtos de impor-tação, mesmo que tais medidas sejam con-trárias aos usos a nível internacional. Estachamada «discriminação invertida» nãopode ser contestada a nível do direito comu-nitário, tendo em conta a própria limitaçãodas competências da Comunidade. O prin-cípio comunitário da liberalização dastrocas, que decorre, de facto, de uma liber-dade fundamental, abrange afinal, na actualinterpretação do Tribunal, apenas questõesde alcance transfronteiriço. Em contrapar-tida, as disposições relacionadas com a pro-dução e comercialização de produtosnacionais, bem como o estatuto jurídico doscidadãos de cada Estado-Membro, só sãoabrangidos pelo direito comunitário quandojá existe alguma acção de harmonização anível comunitário.

Mercê da jurisprudência do Tribunal deJustiça, o direito comunitário tem vindo aconsagrar um número considerável de prin-cípios do Estado de direito relacionadoscom os direitos fundamentais. Um dos prin-cípios com maior incidência prática é o daproporcionalidade, que obriga ao exameatento dos bens e dos interesses envolvidos,o que abrange, por sua vez, os aspectos daadequação e da necessidade da medida emcausa, bem como o da proibição da inter-venção excessiva. Há também que incluirnos direitos fundamentais os princípiosgerais do direito administrativo e das garan-tias processuais dos administrados («due

process»), como por exemplo a garantia daconfidencialidade, a proibição da retroac-tividade das disposições mais gravosas e aproibição de anular ou declarar retroacti-vamente nulos actos constitutivos de direi-tos ou benefícios, bem como o direito deacção judicial, que está consubstanciadotanto nos procedimentos administrativosda Comissão Europeia como na possibili-dade de recorrer ao Tribunal de Justiça.Ganha particular relevo neste contexto aexigência de transparência acrescida, queimplica que as decisões sejam tomadas deuma forma tão aberta e próxima docidadão quanto possível. Elemento essen-cial desta transparência é que qualquercidadão europeu ou qualquer pessoacolectiva estabelecida num Estado--Membro tem direito de aceder aos docu-mentos do Conselho da UE e da ComissãoEuropeia.

Embora reconhecendo o trabalho realizadopelo Tribunal de Justiça na definição dosdireitos fundamentais não escritos, forçoso éconstatar que este processo de determi-nação dos «direitos fundamentais europeus»apresenta uma grande lacuna: o Tribunaltem de se limitar a casos concretos. Nestascircunstâncias, o Tribunal pode não estar emcondições de desenvolver, em todos osdomínios necessários e desejáveis, os direi-tos fundamentais a partir de princípios geraisde direito. Também não lhe é possível deter-minar a extensão e os limites da protecçãodestes direitos procedendo às generali-zações e diferenciações necessárias. Estesistema não permite às instituições comuni-tárias estarem seguras de não violar umdireito fundamental. Da mesma forma, éimpossível para qualquer cidadão da16

Comunidade determinar em todos os casosse houve uma violação dos seus direitos fun-damentais.

Uma solução encarada desde há muitoseria a adesão da CE à Convenção Europeiados Direitos do Homem (CEDH). Noparecer 2/94, o TJCE considerou que, noestado actual do direito comunitário, a CEnão tinha competência para aderir à refe-rida convenção. A este propósito, o Tribunalsalientou que, embora a salvaguarda dosdireitos humanos constituísse um requisitoda legalidade dos actos comunitários, aadesão à Convenção exigiria uma alteraçãosubstancial do regime comunitário deentão, na medida em que teria implicado ainserção da Comunidade num sistema insti-tucional distinto, que é o da Convenção. OTribunal considerou ainda que uma talmodificação do regime de protecção dosdireitos humanos na Comunidade, pelassuas implicações institucionais, revestiriauma envergadura constitucional que pela

sua natureza ultrapassava os poderes confe-ridos pelo artigo 308.° do Tratado.

Em consequência, a única solução possívelpara o problema dos direitos fundamentaisna CE reside na elaboração de uma Cartade direitos fundamentais da UE, depois defeitas as devidas alterações nos tratados CEe UE. Esta Carta poderia inspirar-se naDeclaração dos Direitos e LiberdadesFundamentais do Parlamento Europeu, queproporciona um elenco completo de direi-tos fundamentais. Só assim é possível con-cretizar um reforço efectivo da salvaguardados direitos fundamentais na UE.Semelhante iniciativa requer no entanto oconsenso dos Estados-Membros quanto aoconteúdo e aos limites destes direitos.Acontece que se está longe ainda de um talconsenso. Os Estados-Membros ainda nãoconseguiram ultrapassar a fase de compro-misso geral, embora vinculativo, em tornodo respeito e da protecção dos direitos fun-damentais no âmbito da UE.

17

Todas as sociedades têm uma consti-tuição. É através dela que é definida a

estrutura do seu sistema político. A consti-tuição rege as relações dos membros dasociedade entre si e face ao todo, fixa osobjectivos comuns e define o processo aseguir para a adopção das decisões vincula-tivas. Sendo a CE uma união de Estados paraa qual foram transferidas tarefas e funçõesbem definidas, a sua constituição tem quepoder responder às mesmas questões que aconstituição de um Estado.

Ao contrário das constituições da maioriados países que a compõem, a constituiçãoda União não está inserida num documentoúnico, resulta antes de um conjunto denormas e valores fundamentais aos quais osresponsáveis políticos se consideram vincu-lados. Estas normas resultam quer dos pró-prios textos dos Tratados constitutivos dasComunidades Europeias e dos actos jurídi-cos aprovados pelas instituições comunitá-rias quer de usos e costumes consagrados.

Os Estados regem-se por dois princípios fun-damentais: o primado do direito («rule oflaw») e a democracia. Toda a acção daUnião, para ser consonante com estes prin-cípios, deve ter legitimidade jurídica edemocrática: criação, organização, com-petências, funcionamento, papel dos paísesmembros e suas instituições, papel docidadão.

Que respostas pode a ordem jurídica comu-nitária dar às questões relativas aos seus

valores fundamentais, as suas estruturas e assuas instituições?

•A ESTRUTURADA UNIÃO EUROPEIA:O MODELO DOS TRÊS PILARES

Primeiro pilar:as três Comunidades Europeias

O primeiro pilar é composto pelas trêscomunidades europeias [C(E)E, CEEA eCECA], reforçadas e alargadas com a UniãoEconómica e Monetária. Com a criação daUE, a «Comunidade Económica Europeia»tornou-se «Comunidade Europeia». OTratado CEE passou a designar-se TratadoCE. Esta modificação reflecte a evoluçãoqualitativa da CEE, que passou de umacomunidade puramente económica parauma união política. Esta nova designaçãonão põe em causa a existência das trêscomunidades (CECA, CEEA e CE) já que nãoengendra qualquer alteração formal dasmesmas. A criação da UE levou à alteraçãoda designação de algumas instituiçõescomunitárias. A partir de 8 de Novembro de1993, o Conselho das ComunidadesEuropeias passou a chamar-se Conselho daUnião Europeia. A «Comissão dasComunidades Europeias» passou a ser aComissão Europeia. Em 17 de Janeiro de1994, o «Tribunal de Contas» passou adesignar-se Tribunal de Contas Europeu. Osactos promulgados pelas diversas insti-tuições permanecem no entanto vinculadosà Comunidade correspondente.18

A «CONSTITUIÇÃO»DA UNIÃO EUROPEIA

União Europeia

19

Primeiro pilar:Comunidades Europeias

Segundo pilar:Política Externa

e de Segurança Comum

Terceiro pilar:cooperação em matéria

de Justiça e Assuntos Internos

CE• União aduaneira

e mercado interno• Política agrícola• Políticas estruturais• Política comercialRegulamentação novaou alterada:• Cidadania da União• Educação e cultura• Redes transeuropeias• Defesa do consu-

midor• Saúde• Investigação

e ambiente• Política social• Política de asilo• Fronteiras externas• Política

de imigração

CEEACECA

Política externa:• Cooperação,

posições e acçõescomuns

• Manutenção da paz• Direitos humanos• Democracia• Ajuda a países

terceiros

Política de segurança:• Com o apoio da

UEO: questões rela-tivas à segurança daUE

• Desarmamento• Aspectos econó-

micos do arma-mento

• A longo prazo:quadro de segurançaeuropeu

• Cooperação judicialem matéria cível epenal

• Cooperação policial• Combate ao racismo

e à xenofobia• Combate à droga

e ao tráfico de armas• Combate ao crime

organizado• Combate ao terrorismo• Combate aos crimes

contra crianças e aotráfico de sereshumanos

O primeiro pilar consubstancia a formamais avançada da construção comunitária.No âmbito da CE, as instituições podempromulgar, nos domínios da respectivacompetência, legislação directamenteaplicável nos Estados-Membros e queprima sobre o direito nacional. No cerneda CE está o mercado interno com as suasliberdades fundamentais (livre circulaçãode mercadorias e de trabalhadores, liber-dade de estabelecimento, livre prestaçãode serviços e livre circulação de capitais epagamentos) e regras de concorrência pró-prias. As políticas comunitárias abrangemdomínios tão vastos como os assuntos eco-nómicos e monetários (no centro dos quaisestá o euro, a moeda única europeia), aagricultura, a política de vistos, asilo e imi-gração, os transportes, a fiscalidade, oemprego, as trocas comerciais, os assuntossociais, a educação, a juventude, acultura, a defesa do consumidor, a saúde,as redes transeuropeias, a indústria, acoesão económica e social, a investigaçãoe a tecnologia, o ambiente e a ajuda aodesenvolvimento.

O segundo pilar: cooperação no domínio da Política Externa e de Segurança Comum

Até à entrada em vigor do Tratado UE, aconcertação política entre os Estados--Membros da CE inscrevia-se no âmbito daCooperação Política Europeia (CPE),lançada em 1970 e posteriormentereforçada e alargada com o Acto ÚnicoEuropeu de 1986/1987. Tratava-se de umprocesso de consultas regulares dos minis-tros dos Negócios Estrangeiros e de con-tactos permanentes a este nível, com o

objectivo de melhorar a troca de infor-mações e a concertação entre os Estados--Membros sobre questões importantes depolítica externa, sintonizar posições e,sempre que possível, desencadear acçõesconjuntas. No entanto, todas as decisõesdeviam ser tomadas por unanimidade e asquestões de segurança permaneciam cir-cunscritas aos aspectos económicos e polí-ticos. As crises políticas dos últimos anos(guerra do Golfo, guerra civil naJugoslávia, desmoronamento da UniãoSoviética) vieram revelar claramente asinsuficiências deste instrumento de polí-tica externa, incapaz de conferir à UniãoEuropeia um papel de relevo, consonantecom o seu estatuto de maior potênciacomercial do mundo, sobre questõesessenciais da política mundial. No Tratadoque institui a União Europeia, os chefes deEstado e de Governo dos Estados--Membros decidiram definir progressiva-mente os contornos de uma PolíticaExterna e de Segurança Comum apostadanos seguintes objectivos:

• a salvaguarda dos valores comuns, dosinteresses fundamentais, da inde-pendência e da integridade da União;

• reforço da segurança da União, sobtodas as formas;

• a manutenção da paz e o reforço dasegurança internacional, de acordocom os princípios da Carta das NaçõesUnidas e de harmonia com os princí-pios e os objectivos da Acta Final deHelsínquia (1975) e da Carta de Paris(1990), que, em 1994, levaram àcriação da Organização para a20

Segurança e a Cooperação na Europa(OSCE);

• promoção da cooperação inter-nacional;

• reforço da democracia e do Estado dedireito, bem como respeito dos direitoshumanos e das liberdades fundamen-tais.

Uma vez que a União Europeia não é umaestrutura estadual «acabada», estes objecti-vos só podem ser atingidos progressiva-mente. A política externa e, sobretudo, apolítica de segurança contam-se desdesempre entre os domínios relativamente aosquais os Estados-Membros não queremabrir mão da própria soberania. É difícildefinir interesses comuns nesta área, já que,na UE, só a França e o Reino Unidopossuem armas nucleares. Um outro pro-blema reside no facto de nem todos osEstados-Membros da União Europeiafazerem parte da NATO (Áustria, Finlândia,Irlanda e Suécia) e da UEO (Dinamarca,Grécia e Irlanda). Actualmente, as decisõesem matéria de Política Externa e deSegurança Comum são tomadas essencial-mente no âmbito da cooperação entreEstados. Foram entretanto criados váriosinstrumentos de acção, devidamente consa-grados no Tratado de Amesterdão e quederam contornos jurídicos claros à coope-ração entre Estados. Assim, no âmbito dossegundo e terceiro pilares tomam-sedecisões de princípio, definem-se posiçõescomuns, lançam-se medidas e acções con-juntas e adoptam-se decisões-quadro. Entretodos estes mecanismos de decisão, o quemais se aproxima de uma directiva comuni-

tária é a decisão-quadro, embora, à seme-lhança do que acontece com outros instru-mentos de acção da UE, não seja directa-mente aplicável nos Estados-Membros.Estas medidas e decisões não podem serobjecto de interposição de acções no TJCE.

O terceiro pilar: cooperação policiale judiciária

A cooperação policial e judiciária visa,mediante acções comuns no domínio daprevenção e do combate à criminalidade(nomeadamente o terrorismo, o tráfico deseres humanos, o comércio ilícito de drogae de armas, a corrupção e a fraude), aoracismo e à xenofobia, facultar a todos oscidadãos um espaço de liberdade e dejustiça (artigos 29.° e 30.° do Tratado UE).As primeiras medidas prometedoras nestedomínio foram já tomadas com a directivasobre combate ao branqueamento de capi-tais e a criação de um serviço europeu depolícia (Europol), cuja actividade iniciouem 1998.

A cooperação judiciária visa antes de maissimplificar e acelerar a cooperação no querespeita à tramitação dos processos e àexecução das decisões, facilitar os proces-sos de extradição entre os Estados--Membros, instaurar regras mínimas relati-vas aos elementos constitutivos dasinfracções penais e às sanções aplicáveisnos domínios da criminalidade organi-zada, do terrorismo e do tráfico de droga(artigos 31.° e 32.° do Tratado UE).

Neste domínio, como em matéria dePolítica Externa e de Segurança Comum, acooperação assenta essencialmente numa 21

colaboração entre Estados que não seenquadra no âmbito dos processo dedecisão comunitários.

• A NATUREZA JURÍDICADA CE E DA UE

Determinar a natureza jurídica significaclassificar juridicamente em termosgerais uma organização com base nasrespectivas características.

1. A natureza jurídica da CE

A natureza jurídica da CE assenta emdois acórdãos fundamentais do Tribunalde Justiça das Comunidades Europeias de1963 e 1964.

• O processo Van Gend & Loos

Neste processo, a empresa de transporteneerlandesa Van Gend & Loos intentarauma acção num tribunal dos PaísesBaixos contra a administração aduaneiraneerlandesa, por esta ter cobrado direitosaduaneiros majorados à importação deum produto químico proveniente daRepública Federal da Alemanha. Aempresa considerava haver uma violaçãodo artigo 12.° do Tratado CEE (agoraartigo 25.° do Tratado CE), que proíbe osdireitos aduaneiros de importação e deexportação entre os Estados-Membros. Otribunal neerlandês suspendeu o proce-dimento e apresentou um pedido dedecisão prejudicial ao Tribunal de Justiçadas Comunidades Europeias, para queeste esclarecesse o alcance e a interpre-tação jurídica do artigo invocado doTratado CE.

O TJCE aproveitou a ocasião para fixarcertos aspectos fundamentais da natu-reza jurídica da CE. No acórdão profe-rido a propósito, pode ler-se:

«O objectivo do Tratado CEE, que consisteem instituir um mercado comum cujo fun-cionamento diz directamente respeito aosnacionais da Comu-nidade, implica queeste Trata-do seja mais do que um acordomeramente gerador de obrigações recípro-cas entre os Estados contratantes. Esta con-cepção é confirmada pelo preâmbulo doTratado, que, além dos Governos, faz refe-rência aos povos e, mais concretamente,pela criação de órgãos investidos depoderes soberanos cujo exercício afec-taquer os Estados-Membros quer os seusnacionais. (...) Daqui deve concluir-se quea Comunidade constitui uma nova ordemjurídica de direito internacional, a favor daqual os Estados limitaram, ainda que emdomínios restritos, os seus direitos sobera-nos, e cujos sujeitos são não só os Estados--Membros, mas também os seus nacionais(...).»

• O processo Costa/ENEL

Um ano mais tarde, o processo Costa/ENELdeu ao TJCE a possibilidade de aprofundar asua análise. Este caso assentava nos seguin-tes factos: em 1962, a Itália nacionalizara aprodução e a distribuição de electricidade,tendo transferido o património das empresasdo sector para a sociedade ENEL. Enquantoaccionista da sociedade atingida pela nacio-nalização, a Edison Volta, Flaminio Costaviu-se privado de dividendos a que tinhadireito e recusou-se a pagar uma factura deelectricidade de 1 926 liras. Perante o22

Giudice Conciliatore de Milão, FlaminioCosta justificou a sua conduta fazendo valer,designadamente, o facto de que a lei danacionalização violava uma série de dispo-sições do Tratado CEE. O tribunal de Milãoapresentou então ao TJCE um pedido dedecisão prejudicial relativamente à interpre-tação de algumas disposições do TratadoCEE. No seu acórdão, o TJCE estabeleceu, apropósito da natureza jurídica da CE:

«Diversamente dos tratados internacionaisordinários, o Tratado CEE institui uma ordemjurídica própria que é integrada no sistemajurídico dos Estados-Membros a partir daentrada em vigor do Tratado e que se impõeaos seus órgãos jurisdicionais nacionais.Efectivamente, ao instituírem umaComunidade de duração ilimitada, dotada

de instituições próprias, de capacidade jurí-dica, de capacidade de representação inter-nacional e, mais especialmente, de poderesreais resultantes de uma limitação de com-petências ou de uma transferência de atri-buições dos Estados para a Comunidade,estes limitaram, ainda que em domínios res-tritos, os seus direitos soberanos e criaram,assim, um corpo de normas aplicável aosseus nacionais e a si próprios.»

Com base nestas observações, o Tribunalconcluiu que:

«Resulta do conjunto destes elementosque ao direito emergente do Tratado,emanado de uma fonte autónoma, emvirtude da sua natureza originária especí-fica, não pode ser oposto em juízo um 23

texto interno, qualquer que seja, sem queperca a sua natureza comunitária e semque sejam postos em causa os fundamen-tos jurídicos da própria Comunidade. Atransferência efectuada pelos Estados, dasua ordem jurídica interna em benefício daordem jurídica comunitária, dos direitos eobrigações correspondentes às disposiçõesdo Tratado implica, pois, uma limitaçãodefinitiva dos seus direitos soberanos,sobre a qual não pode prevalecer um actounilateral ulterior incompatível com oconceito de Comunidade. (...).»

À luz destes dois acórdãos fundamentaisdo TJCE, são os seguintes os elementosque conjuntamente conferem carac-terísticas específicas à natureza jurídica daCE:

• a estrutura institucional, que garanteque o processo de elaboração dasdecisões na CE é também influenciadopelo interesse geral da Europa, isto é, osinteresses comunitários que emergemdos objectivos;

• a transferência de competências paraas instituições comunitárias num graumais importante do que para as outrasorganizações internacionais e que abrange domínios nos quais os Estados--Membros geralmente conservam a res-pectiva soberania;

• a criação de uma ordem jurídicaprópria, independente da dos Estados--Membros;

• a aplicabilidade directa do direitocomunitário, que garante que as regras

do direito comunitário devem desenvol-ver a plenitude do seu efeito de umaforma completa e uniforme em todos osEstados-Membros e que tais disposiçõessão fonte de direitos e de obrigaçõesquer para os Estados-Membros quer paraos respectivos cidadãos;

• o primado do direito comunitário, queimpede qualquer revogação ou alte-ração da legislação comunitária pelodireito nacional e garante o primado dodireito comunitário em caso de conflitocom o direito nacional.

A CE constitui pois uma entidade autó-noma, dotada de direitos soberanos e deuma ordem jurídica independente dosEstados-Membros que se impõe quer aosEstados-Membros quer aos respectivoscidadãos nos domínios da competência daCE.

2. A natureza jurídica da UE

Mais do que um objectivo programático doprocesso de integração, a UE é hoje umaorganização internacional sui generis, insti-tuída pelo Tratado de Amesterdão.

O carácter específico desta organização inter-nacional reside na sua concepção enquantoarquitrave jurídica das três ComunidadesEuropeias, das suas políticas complementarese das modalidades de cooperação com osEstados-Membros.

No entanto, a ordem jurídica da União estálonge de igualar a da CE. Assim, os princípiosda autonomia, da aplicabilidade directa e doprimado do direito comunitário, indispensá-24

veis à ordem jurídica da CE, não se aplicamaos outros dois pilares da UE. Estes últimosrevestem mais o carácter de programas edeclarações de intenções que se concretizamna cooperação intergovernamental e só cons-tituem uma primeira etapa rumo a umaUnião «institucionalizada». O facto de a UEutilizar os órgãos da CE para cumprir a suamissão não altera esta situação, uma vez queestas «instituições da União» devem funcio-nar em conformidade com o Tratado UE, asaber, exclusivamente no âmbito da coope-ração entre Estados-Membros no contextodos segundo e terceiro pilares. O Tratado UEainda não é uma «Constituição» da UE querege a globalidade do sistema político destaUnião.

3.Distinção em relação a outras formas de organização política

As características da CE e da UE deixamclaro os seus pontos comuns e as suas dife-renças em relação às organizações interna-cionais tradicionais e às estruturas federais.

A UE não é uma estrutura acabada, masantes um sistema em construção cujos con-tornos finais não estão ainda definidos.

O único ponto comum entre as organizaçõesinternacionais tradicionais e a UE reside nofacto que a UE também nasceu de umtratado internacional. Todavia, a integraçãoda CE na estrutura organizativa da UEafastou consideravelmente esta última dassuas raízes internacionais. Com efeito, osactos fundadores da CE, que assentamtambém em tratados internacionais, levaramà criação de comunidades autónomasdotadas de direitos soberanos e competên-

cias próprias. Os Estados-Membros renun-ciaram a uma parte da respectiva soberania,em favor das Comunidades. Acresce que astarefas confiadas à CE distinguem-se clara-mente das que incumbem às outras organi-zações internacionais. Ao passo que estasúltimas assumem essencialmente missões decarácter técnico bem determinadas, ocampo de acção da CE incide, na sua globa-lidade, em aspectos essenciais dos Estados.

Estas diferenças entre a CE e as organi-zações internacionais tradicionais aproxi-mam-na — à semelhança do que acontececom a UE — de uma estrutura estadual. Arenúncia por parte dos Estados-Membros auma parte da respectiva soberania em favorda CE constitui um dos elementos que per-mitiram concluir que a estrutura da UE seidentificava com a de um Estado federal.Todavia, esta concepção não atende aofacto de as competências das instituições daUE estarem circunscritas à realização dosobjectivos consagrados pelos tratados e acertos domínios. Estas instituições nãopodem fixar livremente os respectivosobjectivos nem responder a todos os desa-fios que a um Estado moderno hoje secolocam. À UE falta a plenitude de com-petências que caracteriza um Estado e afaculdade de instituir novas competências (achamada competência das competências).

Em consequência, a UE não é nem umaorganização internacional clássica nemuma associação de Estados, mas uma enti-dade que se situa a meio caminho entreestas formas tradicionais de associaçãoentre Estados. Em termos jurídicos, consa-grou-se o conceito de «organização supra-nacional». 25

• AS FUNÇÕES DA UE

As competências da UE aproximam-namuito do ordenamento constitucional deum Estado. Não se trata, contrariamente àmaior parte das outras organizações inter-nacionais, de uma transferência de tarefastécnicas, mas de domínios de actividadeessenciais dos Estados.

No âmbito do Tratado CE, a UE tem pormissão reunir os Estados-Membros emtorno de uma comunidade através dacriação de um mercado comum que reúnaos «mercados nacionais» dos Estados--Membros, em que os bens podem servendidos e os serviços prestados em con-dições idênticas às de um mercadointerno, e da aproximação progressiva daspolíticas económicas e sociais.

Este projecto de criação de um mercadocomum foi reavivado através do programade realização do mercado interno até1992, que foi lançado, por um lado, porcontinuarem a vigorar uma série de obstá-culos nacionais à plena concretização daschamadas liberdades do mercado comume, por outro, devido à não inclusão nomercado comum de importantes áreas daeconomia, como as telecomunicações e osconcursos para fornecimentos públicos. AComissão apresentou em Junho de 1985,no livro branco da realização do mercadointerno, aos chefes de Estado e deGoverno dos (então) 10 Estados-Membros,um pacote de medidas abrangendo cercade trezentos actos jurídicos e um calendá-rio preciso, com o objectivo de eliminaraté ao final de 1992 todos os entravesainda existentes na Comunidade. Ainda no

mesmo ano, na Cimeira de Milão, oschefes de Estado e de Governo atribuíramà Comissão a missão política de executar oprograma «Mercado interno 1992».Contudo, para se conseguir, com algumasperspectivas de êxito, avançar em seteanos para um objectivo que não tinha sidopossível alcançar com menos Estados--Membros em 30 anos, era necessário algomais do que uma simples declaração devontade política e a adopção dum pro-grama: o objectivo «Mercado interno1992» devia tornar-se parte integrante dosTratados de Roma, o que foi conseguidofinalmente com o Acto Único Europeu,através do qual foi aditada ao TratadoC(E)E, entre outras, uma disposiçãosegundo a qual a Comunidade adoptará asmedidas destinadas a estabelecer progres-sivamente até 31 de Dezembro de 1992[artigo 14.°, ex-artigo 7.°-A, do Tratado CE;ex-artigo 8.°-A do Tratado C(E)E]. Este pro-grama foi, no essencial, realizado dentrodos prazos previstos. As instituições comu-nitárias conseguiram criar o quadro jurí-dico necessário para o bom funciona-mento do mercado interno. Entretanto,este quadro foi amplamente preenchidocom as medidas nacionais de transposiçãoe o mercado interno tornou-se uma reali-dade, visível no quotidiano, designada-mente quando as pessoas se deslocamdentro da UE: os controlos de identifi-cação nas fronteiras nacionais foram desdehá muito abolidos.

Com o Tratado da União Europeia, a CEentrou numa nova era económica e social.A introdução do euro (artigo 121.°, n.° 4,do Tratado CE) enquanto moeda únicaeuropeia em 11 dos 15 Estados-Membros26

(o Reino Unido, a Dinamarca e a Suéciaprescindiram voluntariamente de partici-par, enquanto que a Grécia está a envidaresforços para responder aos critérios deelegibilidade) em 1 de Janeiro de 1999constituiu mais um sinal claro da interpe-netração das economias dos Estados--Membros da UE e reforçou o mercadointerno. O euro será o único meio depagamento na UE a partir de 1 de Janeirode 2002, substituindo igualmente asmoedas nacionais em todas as transacçõese tornando-se a moeda de todos oscidadãos da União. A criação de umacidadania da União (artigos 17.° e seguin-tes do Tratado CE) reforçou os direitos e osinteresses dos cidadãos dos Estados--Membros no UE. Qualquer cidadão daUnião goza do direito de circular livre-mente na UE (artigo 18.° do Tratado CE),participar e ser eleito nas eleições munici-pais (artigo 19.° do Tratado CE), e benefi-cia, no território de países terceiros, deprotecção por parte das autoridades diplo-máticas e consulares de qualquer Estado--Membro (artigo 20.° do Tratado CE), gozado direito de petição ao ParlamentoEuropeu (artigo 21.° do Tratado CE) e, deharmonia com o princípio da não discrimi-nação, goza do direito de ser tratado emqualquer Estado-Membro em plano deigualdade com os nacionais desse Estado--Membro (artigo 17.°, n.° 2, conjugadocom o artigo 12.° do Tratado CE). Asituação do desemprego na UE, preocu-pante desde há vários anos, levou a quefosse dada prioridade à definição de umaestratégia europeia de emprego. Para tal,foi integrado no Tratado CE um novo títulosobre emprego (título VIII, artigos 125.° a130.°). Os Estados-Membros e a Comuni-

dade são chamados a definir uma estraté-gia de emprego, a promover a qualifi-cação, a formação e a flexibilidade damão-de-obra, ao mesmo tempo que osmercados de trabalho devem respondercom rapidez à evolução da economia.Promover o emprego passou a ser umaquestão de interesse comum, o que obrigaos Estados-Membros a coordenar a respec-tiva acção neste domínio ao nível doConselho da UE. A CE deve contribuir paraque se atinjam níveis elevados deemprego, incentivando a cooperaçãoentre Estados-Membros, apoiando e,sempre que necessário, completando a suaacção, no pleno respeito das competên-cias dos Estados-Membros nesta matéria.

O Tratado UE consagra também novaspolíticas e formas de cooperação nodomínio da política externa e de segu-rança e da cooperação judiciária e poli-cial.

• OS PODERES DA UE

Nem os tratados que instituíram asComunidades Europeias nem o TratadoUE atribuíram às instituições comunitá-rias um poder geral para adoptarem asmedidas necessárias à realização dosseus objectivos, limitando-se a determi-nar a extensão dos poderes de acção quelhe foram conferidos (princípio da atri-buição limitada de poderes). Os Estados--Membros optaram por esta via paramanterem uma visão de conjunto darenúncia aos seus próprios poderes econtrolar esse processo. A extensãomaterial destes poderes varia consoanteas atribuições da UE e da CE. 27

No âmbito da CE, as competências podemser vastas, como é o caso, por exemplo, nodomínio da política comum de transpor-tes, em que todas as disposições úteispodem ser tomadas (artigo 71.°, n.° 1, doTratado CE), na política agrícola (artigo34.°, n.° 2, do Tratado CE) e em matéria delivre circulação dos trabalhadores (artigo40.° do Tratado CE), em que são tomadastodas as disposições necessárias. Em con-trapartida, a margem de manobra da CE erespectivos órgãos em matéria de con-corrência (artigos 81.° e seguintes doTratado CE), cultura e política de formação(artigos 150.° e 151.° do Tratado CE),saúde e defesa do consumidor (artigos152.° e 153.° do Tratado CE) e ambiente(artigo 175.° do Tratado CE) está circuns-crita a disposições de carácter restrito.

Para além destas competências executivasespecíficas, os tratados comunitáriosprevêem que sejam adoptadas as dispo-sições adequadas para permitir às insti-tuições agir, sempre que tal seja necessáriopara atingir um dos objectivos dos tratados(artigos 308.° do Tratado CE, 203.° doTratado CEEA e 95.°, n.° 1, do TratadoCECA — poderes de acção subsidiários).Todavia, as instituições não têm poderesde acção generalizados para agir emdomínios que ultrapassam os objectivosprevistos nos tratados, do mesmo modoque não podem alargar as suas própriascompetências em detrimento dos Estados--Membros invocando poderes de acçãosubsidiários. Na prática, as possibilidadesque estas disposições oferecem têm sidoutilizadas de forma crescente, uma vezque a CE é hoje chamada a intervir emsituações que não estavam previstas

quando foram elaborados os tratados, nãolhe tendo por isso sido atribuído qualquerpoder de acção. Os principais exemplosdesta evolução encontram-se nos sectoresdo ambiente e da defesa dos consumido-res, nos inúmeros programas de investi-gação aprovados desde 1973 fora doâmbito da Comunidade Europeia daEnergia Atómica e na criação do FundoEuropeu de Desenvolvimento Regionalpara reduzir as disparidades regionais naUE. Em relação a estes domínios, o ActoÚnico Europeu e o Tratado UE consagra-ram algumas competências especiais noTratado CE. Estas disposições explícitasrelativas às competências da CE reduziramconsideravelmente a importância práticados poderes subsidiários.

As instituições comunitárias têm poderespara tomar medidas nos casos em queestas sejam necessárias ao exercício eficaze ponderado dos poderes expressamenteatribuídos (poderes implícitos). É princi-palmente no domínio das relações exter-nas que estas competências são utilizadas.A CE pode contrair obrigações face apaíses não membros ou outras organi-zações internacionais em domínios corres-pondentes às suas atribuições. Exemplotípico é o processo Kramer, de que seocupou o Tribunal de Justiça dasComunidades Europeias quando foichamado a pronunciar-se sobre a com-petência da CE para cooperar com organi-zações internacionais a fim de fixar asquotas de captura em matéria de pescamarítima e, eventualmente, assumir com-promissos internacionais. O Tribunal deJustiça fez derivar a competência externada CE, indispensável para este efeito, dos28

seus poderes sobre os produtos da pescano domínio da política agrícola comum.

No entanto, o exercício dessas compe-tências fica submetido ao princípio dasubsidiariedade (extraído da doutrinasocial da Igreja católica), que, ao ser intro-duzido no Tratado CE (artigo 5.°), passou ater força constitucional. Este princípiodeve ser interpretado através das suas duasfacetas, uma positiva e outra negativa. Apositiva, isto é, a que estimula a existênciade competências comunitárias, dispõeque a CE deve agir quando os objectivospretendidos «possam ser melhor alcança-dos ao nível comunitário»; a negativa, istoé, a faceta limitativa do princípio da subsi-diariedade, significa que a CE não deveactuar quando a acção dos Estados--Membros é suficiente para alcançar osobjectivos pretendidos. Na prática, istosignifica que todas as instituições comuni-tárias, mas sobretudo a Comissão, estãosistematicamente obrigadas a demonstrarque são, de facto, necessárias uma regula-mentação e uma acção comunitárias.Parafraseando Montesquieu, dir-se-ia que,quando não é necessária a adopção deuma regulamentação comunitária, énecessário, de facto, que não seja adop-tada qualquer regulamentação comunitá-ria. Se houver efectivamente necessidadede uma regulamentação a nível comunitá-rio, há que colocar a questão da intensi-dade e do tipo da medida comunitária aadoptar. A resposta encontra-se no princí-pio da proporcionalidade, consagrado naordem jurídica comunitária através dajurisprudência do Tribunal de Justiça dasComunidades Europeias, que determina aobrigação de provar que os actos jurídicos

são absolutamente necessários e que osoutros meios de acção ao dispor das auto-ridades não seriam suficientes para aobtenção do mesmo resultado. Segundoeste princípio, há que dar preferênciasobretudo a leis-quadro, a regulamen-tações mínimas e ao reconhecimentomútuo das disposições nacionais e evitardisposições legais que sejam exagerada-mente pormenorizadas. Anexo ao Tratadode Amesterdão está um protocolo relativoà aplicação do princípio da subsidiarie-dade que define todas as exigências pro-cessuais e materiais decorrentes do princí-pio da subsidiariedade que os actos comu-nitários devem satisfazer. Foram portantodefinidos critérios precisos para a apli-cação deste princípio, o que facilita igual-mente o controlo jurídico pelo qual devepassar a aplicação do princípio da subsi-diariedade por parte das instituiçõescomunitárias.

No âmbito dos segundo e terceiropilares da UE (Política Externa e deSegurança Comum, cooperação judiciá-ria e policial em matéria penal), as com-petências das instituições comunitáriaslimitam-se à promoção e ao apoio emsede de cooperação definida pelosEstados-Membros no Conselho Europeu.Os Estados-Membros não transferiramqualquer poder — total ou parcialmente— para as instituições comunitárias. Pelocontrário, assumem directamente a res-ponsabilidade pela Política Externa e deSegurança Comum e a cooperação judi-ciária e policial em matéria penal, aomesmo tempo que apostaram emreforçar a respectiva cooperação e coor-denar as respectivas acções no âmbito da 29

30

Tribunal de Justiça das CE15 juízes

Conselho Europeu15 chefes de Governo

e o presidente da Comissão

Tribunal de Contas15 membros

Comité das Regiões222 membros

Conselho da UE15 ministros

Comissão Europeia20 membros

Parlamento Europeu626 deputados

Comité Económico e Social

222 membros

AlemanhaFrançaItália Reino UnidoEspanhaBélgicaGréciaPaíses BaixosPortugalÁustriaSuéciaDinamarcaIrlandaFinlândiaLuxemburgo

1010101085555443332

11,3611,3611,3611,369,095,685,685,685,684,544,543,413,413,412,27

21,9615,6315,3915,7510,532,722,814,162,662,162,371,410,971,370,11

222221111111111

Percentagem do número total

de votos

Votos noConselho

Percentagem dapopulação total

Número decomissários

Banco Europeu de Investimento

Banco CentralEuropeu

• AS INSTITUIÇÕES DA UE

UE através das estruturas institucionaiscomunitárias.

A terceira questão que se levanta acerca daconstituição da CE é a da sua organização.Quais são as instituições da CE? Uma vezque exerce funções que habitualmente sóos Estados exercem, cabe perguntar se aCE tem um governo, um parlamento, auto-ridades administrativas e órgãos jurisdicio-nais, tal como existem nos Estados--Membros. A execução das tarefas atribuí-das à CE e a coordenação do processo deintegração não foram deliberadamenteentregues exclusivamente à iniciativa dosEstados-Membros ou da cooperação inter-nacional. Pelo contrário, a CE assenta numsistema institucional que lhe permite con-ferir novos impulsos e novas metas para aUnião Europeia e, ao mesmo tempo,desenvolver, nas matérias da sua com-petência, normas jurídicas igualmente vin-culativas para todos os Estados-Membros.

Os principais protagonistas neste sistemasão, por um lado, o Conselho Europeu e,por outro, as instituições da CE, a saber, oParlamento Europeu, o Conselho da UE, aComissão Europeia, o Tribunal de Justiçadas CE e o Tribunal de Contas das CE. Àsinstituições previstas pelos tratados vêmjuntar-se o Banco Central Europeu, oBanco Europeu de Investimento, o ComitéEconómico e Social e o Comité dasRegiões, enquanto instituições auxiliares.Duas destas instituições, o Tribunal deJustiça e o Parlamento (anteriormentedesignado por Assembleia), foram, desde oinício, comuns às três Comunidades. Foi oque ficou acordado entre os seis Estadosoriginários aquando da assinatura, em

1957, dos Tratados de Roma. A criação deinstituições comuns foi concluída, emJulho de 1967, com o «Tratado para a insti-tuição de um Conselho único e de umaComissão única das ComunidadesEuropeias» (Tratado de Fusão). Desdeentão, as três Comunidades têm a mesmaestrutura institucional.

O Conselho Europeu(artigo 4.° do Tratado UE)

O Conselho Europeu tem como antecessoras cimeiras de chefes de Estado e deGoverno dos Estados-Membros da CE. Nacimeira de Dezembro de 1974, em Paris,os chefes de Estado e de Governo decidi-ram passar a reunir-se três vezes por anoenquanto Conselho Europeu. O ActoÚnico Europeu de 1987 consagrou formal-mente o Conselho Europeu enquanto insti-tuição da CE (artigo 23.° do Acto Único).Trata-se de um órgão da União Europeia(artigo 4.° do Tratado UE).

O Conselho Europeu reúne, pelo menosduas vezes por ano, os chefes de Estado ede Governo dos Estados-Membros e o pre-sidente da Comissão da CE, que são assis-tidos pelos ministros dos NegóciosEstrangeiros e por um membro daComissão (artigo 4.°, n.° 2, do Tratado UE).

Ao Conselho Europeu compete definir asgrandes linhas de orientação da política deintegração europeia, quer na perspectivada CE quer na da UE. No âmbito da CE, oConselho Europeu aprova decisões políti-cas de fundo, formula directrizes e reco-mendações dirigidas ao Conselho da UE eà Comissão Europeia. Assim, a União 31

Económica e Monetária, o sistema mone-tário europeu, a eleição do ParlamentoEuropeu por sufrágio universal directo,acções de política social e as questões daadesão contam-se entre as áreas de acçãodo Conselho Europeu.

O Parlamento Europeu(artigos 189.° a 201.° do Tratado CE)

Nos termos dos tratados que instituem aComunidade, o Parlamento Europeu (PE)representa os povos dos Estados reunidosna Comunidade (artigo 189.°, primeiroparágrafo, do Tratado CE). O PE nasceu dafusão da Assembleia Comum da CECA coma Assembleia da CEEA, numa Assembleiaúnica, consagrada na Convenção de 1957relativa a certas instituições comuns àsComunidades (primeiro Tratado de Fusão).A sua denominação actual decorreu daalteração do Tratado CE pelo Tratado daUnião Europeia, o qual mais não fez do queconsagrar um uso corrente desde 1958,quando a Assembleia decidira optar peladesignação de Parlamento Europeu.

• Composição e eleição

O PE compõe-se de 626 «representantesdos povos dos Estados-Membros daComunidade». O número de deputadosnão pode ultrapassar 700.

Até 1979, o PE era composto por deputadosdos parlamentos nacionais, escolhidospelos respectivos colegas de bancada. Aeleição dos deputados europeus pela popu-lação dos Estados-Membros por sufrágiouniversal directo, já prevista nos tratados, sóem 1979 se tornou realidade, após várias

tentativas infrutíferas. As primeiras eleiçõesdirectas tiveram lugar em Junho desse ano ea partir de então de cinco em cinco anos,no termo de cada legislatura. Todavia, con-tinua a não existir um sistema eleitoralcomunitário, nos termos em que o previamos tratados fundadores. Nas eleições euro-peias de Junho de 1999, à semelhança doque acontecera em 1979, aplicou-se odireito nacional. Assim, no Reino Unido,por exemplo, manteve-se para as eleiçõeseuropeias o escrutínio maioritário enquantoque nos outros Estados-Membros se aplicouo sistema proporcional.

O quadro da página 34 retrata a compo-sição do PE resultante das últimas eleições,realizadas em 1999. O presidente, os vice--presidentes e os questores constituem aMesa do PE, eleita pelo mesmo, por umperíodo de dois anos e meio. A Conferênciados Presidentes, que reúne o presidente doParlamento e os presidentes dos grupospolíticos, é competente, nomeadamente,em matéria de organização dos trabalhosdo Parlamento, assuntos inerentes àsrelações interinstitucionais e com os orga-nismos extracomunitários.

Em termos puramente matemáticos, há umdeputado europeu por cada 808 000cidadãos alemães e um por cada 60 000luxemburgueses.

Com o sufrágio universal, o ParlamentoEuropeu ganhou legitimidade enquantoinstituição representativa dos povos dosEstados-Membros da CE. Porém, a meraexistência de um parlamento directa-mente eleito não basta para responder àexigência fundamental de uma Constitui-32

33

ção democrática, nos termos da qualtodos os poderes do Estado emanam dopovo. É também necessário que hajatransparência no processo de tomada dedecisões, representatividade nos órgãosresponsáveis pela adopção de decisões eparticipação dos interessados. É precisa-mente nestes domínios que o actualordenamento comunitário deixa aindamuito a desejar, apesar dos progressosrealizados nos últimos anos. É por issoque a Comunidade é considerada, aindaactualmente, uma «democracia subde-senvolvida». O Parlamento só exerce deforma embrionária as funções de um ver-dadeiro parlamento das democraciasparlamentares. Em primeiro lugar, o PEnão intervém na constituição dogoverno, pela simples razão de que a UEnão tem um governo na acepção habi-tual do termo; as funções equiparáveis àgovernação previstas no Tratado, sendoassumidas pelo Conselho e pela Comis-são. Mesmo assim, o Tratado da UniãoEuropeia concede ao Parlamento a possi-bilidade de influir na composição daComissão, uma vez que o PE passa adispor do chamado direito de investiduraque se traduz no facto de o presidente daComissão só poder ser designado pelosgovernos dos Estados-Membros apósconsulta do Parlamento e de, quer o pre-sidente quer os restantes membros daComissão se terem de submeter colegial-mente a um voto de aprovação do PE.Não existe uma influência comparáveldo PE relativamente à composição doConselho, cujos membros só estão sujei-tos a controlo parlamentar a nível nacio-nal, uma vez que são ministros de cadaum dos Estados-Membros.

• Competência

As competências do Parlamento Europeusão de três tipos:

1. Competência decisória: foi signi-ficativamente reforçada com a introduçãode dois novos procedimentos legislativos,o processo de cooperação (introduzido em1987 pelo Acto Único Europeu, artigo252.° do Tratado CE) e o processo de co-decisão (introduzido em 1993 peloTratado UE, artigo 251.° do Tratado CE),que serão mais adiante explicitados naparte dedicada ao processo legislativo,permitindo ao Parlamento não apenaspropor alterações à legislação comunitáriano âmbito de várias leituras e defendê-las,dentro de certos limites, perante oConselho, como também assumir com-petência legislativa ao lado do Conselhono âmbito do processo de co-decisão.

O Parlamento desempenha também desdehá muito um papel determinante na esferaorçamental. Cabe-lhe, com efeito, a «últimapalavra» no que se refere às despesas nãoobrigatórias da CE, isto é, as despesas nãoespecificamente previstas pelas normascomunitárias: são as despesas administrati-vas das instituições comunitárias e nomea-damente as despesas operacionais ligadasaos fundos estruturais e às políticas de inves-tigação, energia, transportes e ambiente, asquais representam cerca de metade do orça-mento comunitário (46,3% em 1999).Acresce que estas despesas têm umaincidência crucial no desenvolvimento daCE, dado que (co)determinam os avanços eo reforço das principais políticas comunitá-rias (designadamente em matéria social,

27

1630

4248

5018

0233

PARLAMENTO EUROPEU

Presidente,14 vice-presidentes e 5 questores

Grupo do Partido Popular Europeu e Democratas Europeus, PPE-DE

Grupo do Partido dos Socialistas Europeus, PSE

Não-inscritos

Situação em Setembro de 1999.

Grupo do Partido Europeudos Liberais, Democratas e Reformistas, ELDR

Grupo dos Verdes no Parla-mento Europeu/Grupo daAliança Radical Europeia,V/ARE

Grupo Confederalda Esquerda UnitáriaEuropeia/EsquerdaNórdica Verde,GUE/NGL

Grupo Uniãopara a Europa, UPE

Grupo para a Europa das Demo-cracias e das Diferenças, EDD

17 comissões preparamos trabalhos das sessõesplenárias

D99

F87

I87

UK87

E64

NL31

B25

EL25

P25

S22

A21

DK16

FIN16

IRL15

L6

626

34

35

1. AFET: Comissão dos Assuntos Externos, dos Direitos do Homem, da SegurançaComum e da Política de Defesa

2. BUDG: Comissão dos Orçamentos

3. CONT: Comissão do Controlo Orçamental

4. LIBE: Comissão das Liberdades e dos Direitos dos Cidadãos, da Justiça e dos Assuntos Internos

5. ECON: Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários

6. JURI: Comissão dos Assuntos Jurídicos e do Mercado Interno

7. INDU: Comissão da Indústria, do Comércio Externo, da Investigação e da Energia

8. EMPL: Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais

9. ENVI: Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Política do Consumidor

10. AGRI: Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

11. PECH: Comissão das Pescas

12. REGI: Comissão da Política Regional, dos Transportes e do Turismo

13. CULT: Comissão para a Cultura, a Juventude, a Educação, os Meios de Comunicação Social e os Desportos

14. DEVE: Comissão para o Desenvolvimento e a Cooperação

15. AFCO: Comissão dos Assuntos Constitucionais

16. FEMM: Comissão dos Direitos da Mulher e da Igualdade de Oportunidades

17. PETI: Comissão das Petições

17 comissões preparam os trabalhos das sessões plenárias:

regional, de investigação, protecção doambiente ou transportes), ao mesmo tempoque constituem um pressuposto essencialpara o lançamento de novas acções de polí-tica, nomeadamente nos domínios da edu-cação e da defesa do consumidor. OParlamento pode modificar a repartiçãodestas despesas e, dentro de certos limites,aumentar a respectiva dotação. Tem poisuma importante palavra a dizer na definiçãodas políticas comunitárias financiadas pordespesas não obrigatórias. A outra metadedo orçamento comunitário compõe-se de«despesas obrigatórias», isto é, despesasexplicitamente previstas pelas disposiçõescomunitárias (trata-se essencialmente dedespesas ligadas à política agrícola comum).O Parlamento só pode propor alterações aestas despesas desde que não ultrapassem adotação global de cobertura das mesmas,sendo aceites se o Conselho a tal não seopuser por maioria qualificada. Por fim, oParlamento pode rejeitar globalmente a pro-posta de orçamento, dando à Comissão qui-tação pela execução do orçamento do anoanterior.

O Parlamento tem o direito de ser consul-tado relativamente a todos os acordos inter-nacionais relevantes (artigo 300.°, n.° 3, e artigo 310.° do Tratado CE) e aosacordos de adesão celebrados com futurosEstados-Membros para fixar as respectivascondições de adesão (artigo 49.° do TratadoUE). O Parlamento deve ainda pronunciar-se sobre a nomeação do presidente daComissão, a composição do Colégio dosComissários, qualquer alteração aos estatu-tos do BCE e ainda sobre qualquer decisãoem matéria de processo uniforme de eleiçãodo Parlamento.

2. Competência consultiva: é exercidaessencialmente no âmbito dos processosde consulta obrigatória, isto é, previstosnos tratados, ou facultativa, por parte doConselho e da Comissão. Até à introduçãodos processos de cooperação e de co--decisão, esta consulta permitia aoParlamento participar naquilo que entãoconstituía o único processo legislativoexistente na CE, o da apresentação de pro-postas. Antes que o Conselho tomassequalquer decisão, o Parlamento devia oupodia pronunciar-se sobre as propostas daComissão. Conforme se verá mais adiante,a função consultiva do Parlamento foi pro-gressivamente dando lugar à função deci-sória, em virtude da gradual diminuiçãodo número de casos em que se recorria àformulação de propostas, pelo menos noque se refere ao processo legislativoformal.

3. Competência de controlo: é exercidaexclusivamente em relação à Comissão econsiste na obrigação, para a Comissão,de responder ao Parlamento, explicar asrespectivas posições no decurso dassessões plenárias e apresentar anualmenterelatório geral de actividades dasComunidades Europeias. O Parlamentopode apresentar uma moção de censuraque, se for aprovada por maioria de doisterços, implica a demissão da Comissão(artigo 201.° do Tratado CE). Até à dataforam apresentadas no Parlamento cincomoções de censura (a última data deJaneiro de 1999), das quais três foramvotadas e rejeitadas. Com a entrada emvigor do Tratado UE, o voto de uma moçãode censura ganhou importância, namedida em que, nos termos do direito de36

investidura que o Tratado lhe confere, oParlamento participa na nomeação daComissão que depois pode censurar.Dado que, na prática, o Conselhotambém se prontifica a responder àsquestões formuladas pelo PE, este últimotem assim a possibilidade de estabelecerum diálogo político directo com as duasprincipais instâncias legislativas da CE.Esta possibilidade de controlo político doParlamento Europeu foi consideravel-mente reforçada por outros mecanismosque o Tratado da UE consagrou. OParlamento pode constituir comissões deinquérito para examinar casos de alega-das infracções ou má gestão administra-tiva na CE. Assim aconteceu quando setratou de apurar a responsabilidade daComissão na reacção tardia à doença das«vacas loucas» que se declarou no ReinoUnido e constituiu uma ameaça para asaúde pública. Acresce que o Tratadogarante às pessoas singulares e colectivaso direito de apresentarem petições aoParlamento, sendo as mesmas examina-das pela Comissão das Petições. Por fim,o Parlamento fez valer o seu direito dedesignar um Provedor de Justiça Europeu(Ombudsmann) encarregado de examinaros litígios que podem decorrer das activi-dades das instituições ou dos órgãoscomunitários, com excepção do TJCE. Oprovedor pode ordenar a realização deinquéritos e dirigir-se à instituição emcausa. Presta contas da sua actividade aoParlamento.

• Metodologia de trabalho

O Regimento fixa os princípios funda-mentais que regem a actividade do PE.

Os deputados do PE estão organizados emgrupos políticos. Uma vez que oParlamento Europeu é uma instituiçãocomunitária, não se trata de grupos parla-mentares nacionais, mas antes de umaestrutura político-partidária de dimensãocomunitária.

O Parlamento dispõe ainda de 17comissões parlamentares perante as quaiscada comissário responsável, ou respec-tivo representante, apresenta as decisõesda Comissão Europeia, os documentosapresentados ao Conselho e as posiçõesdefendidas junto do Conselho. Ascomissões parlamentares dispõem assimde uma visão de conjunto das actividadesda Comissão. Além disso, uma vez queestas reuniões não são públicas, oParlamento tem assim acesso a infor-mações por vezes confidenciais e ascomissões podem controlar com maior efi-cácia a actividade da Comissão. Cabe-lhesainda preparar os pareceres do Parlamentosobre as propostas da Comissão, as pro-postas de alteração às «posições comuns»do Conselho e as resoluções formuladaspor iniciativa do Parlamento, assim comoorganizar regularmente audições deperitos independentes ou de representan-tes de determinadas organizações ou sec-tores.

O PE reúne mensalmente (excepto emAgosto) em sessão plenária, durante umasemana, em Estrasburgo. Podem ainda serorganizadas sessões suplementares, desig-nadamente sobre questões orçamentais.Por fim, sempre que imperativos da actua-lidade o exigem, o PE pode realizarsessões extraordinárias em Bruxelas, para 37

que possa rapidamente tomar posiçãosobre questões importantes (por exemplo,assuntos comunitários ou internacionais,violação dos direitos humanos). Em princí-pio, as sessões plenárias são públicas.

• Tomada de decisão

Regra geral, o Parlamento decide pormaioria absoluta dos votos expressos.Todavia, atendendo ao papel cada vezmais importante do Parlamento, o Tratadoimpõe exigências cada vez mais rigorosasno que se refere à presença dos deputados.O Tratado prevê agora toda uma série dedecisões que só podem ser tomadas pormaioria absoluta de todos os deputados doParlamento. Com o aumento do númerode deputados (actualmente é de 626), essamaioria consegue-se com 314 votos.Acresce que a votação de uma moção decensura à Comissão exige não apenas amaioria dos deputados, mas também doisterços dos votos expressos.

• Sede

Ao confirmar Estrasburgo como sede doPE, o Conselho Europeu de Edimburgopôs fim a uma situação provisória commais de 30 anos. A prática consagrou arealização das sessões plenárias emEstrasburgo e Bruxelas, as reuniões dosgrupos políticos e das comissões parla-mentares em Bruxelas nas semanas emque não há sessão plenária e a locali-zação no Luxemburgo dos serviços doSecretariado-Geral do Parlamento. Adecisão do Conselho Europeu deEdimburgo confirmou esta prática eexigiu a realização em Estrasburgo de 12sessões plenárias por ano. Não obstante,

muitos são os que no Parlamento Europeudefendem o aumento do número desessões plenárias em Bruxelas. Não écerto que Estrasburgo venha a ter as 12sessões por ano. Por outro lado, a decisãodo Conselho Europeu permite igualmentea realização de sessões fora deEstrasburgo, isto é, essencialmente emBruxelas.

O Conselho da União Europeia(artigos 202.° a 210.° do Tratado CE)

• Composição e presidência

No Conselho da UE estão representadosos governos dos Estados-Membros, regrageral, mas não necessariamente, porministros ou secretários de Estado datutela correspondente ao tema em debate.O representante de cada Estado-Membrotem poderes para vincular o seu governo.As diversas possibilidades de represen-tação governamental deixam claro quenão existem membros permanentes doConselho, cuja composição varia geral-mente de uma reunião para outra, emfunção do assunto tratado. O Conselhodos Ministros dos Negócios Estrangeiros,que reúne, regra geral uma vez por mês,forma o Conselho «Assunto Gerais» etrata das grandes questões de política.Além deste, os outros Conselhos especia-lizados reúnem cerca de 80 vezes por anopara tratar de questões das respectivasáreas de competência. Assim, consoanteo assunto em debate, fala-se de Conselho«Ecofin» (ministros da Economia eFinanças), Conselho «Agricultura»,Conselho «Transportes», Conselho«Social», Conselho «Ambiente», etc.38

39

COMPOSIÇÃO DO CONSELHO DA UE

Um representante de cada Estado-Membro ao nível ministerial, variando a composição em função do assunto tratado, por exemplo:

«Assuntos Gerais»«Assuntos Econó-

micos e Financeiros»(Conselho Ecofin)

«Transportes» «Agricultura»

Comité dos Representantes Permanentesdos governos dos Estados-Membros

(Coreper I e II)

Comité Especial da Agricultura

Grupos de trabalho

Secretariado-Geral (cerca de 2 200 funcionários)

Áreas de competência

LegislaçãoCoordenação

da políticaeconómica

Orçamento e controlo

NomeaçõesRelaçõesexternas

O Conselho é presidido rotativamente pelosEstados-Membros, por períodos de seismeses, de acordo com uma ordem preesta-belecida, definida por unanimidade e combase no princípio da alternância entre«grandes» e «pequenos» Estados-Membros.As mudanças de presidência ocorrem em 1de Janeiro e 1 de Julho de cada ano. Em1999, a presidência foi assegurada pelaAlemanha, seguida da Finlândia. Em 2000,a Presidência Portuguesa será seguida pelada França. Em razão da frequente rotativi-dade da presidência da UE, foi instituídauma tróica com o intuito de assegurar acontinuidade dos trabalhos, composta pelopaís que assegura a presidência, por aqueleque deteve a anterior e pelo que asseguraráa próxima. À presidência do Conselho cabeessencialmente orientar os trabalhos dosconselhos e respectivos comités, além doprotagonismo político que assume no con-texto internacional, o que permite nomea-damente aos «pequenos» países «medir-se»com os «grandes» no plano político eafirmar-se no contexto da política europeia.

O Conselho da UE tem sede em Bruxelas.

• Funções

No âmbito da CE e da CEEA, o Conselho éum órgão legislativo (artigo 202.° do TratadoCE). Em contrapartida, para a CECA, oConselho é um mero órgão de aprovação,que só deve ser consultado para um númeroreduzido de decisões particularmente impor-tantes. Ao Conselho compete ainda assegurara coordenação das políticas económicasgerais dos Estados-Membros (artigo 202.° doTratado CE). A acção neste domínio reveste aforma de resoluções não vinculativas ou de

decisões vinculativas. Os poderes foram con-sideravelmente reforçados e alargados nasequência da realização da UniãoEconómica e Monetária que o Tratado UEencetou. Assim, os seus poderes para impor aexecução das grandes orientações de políticaeconómica, por ele fixadas, foram reforçadosatravés do procedimento que lhe permite for-mular «recomendações» a um Estado--Membro cuja política não siga essas orien-tações (artigo 99.°, n.O 4, do Tratado CE). Porfim, o Conselho pode dirigir «notificações», emesmo infligir sanções (artigo 104.°, n.os 9 e11, do Tratado CE). O Conselho respondeainda pela elaboração do anteprojecto deorçamento da Comissão (artigo 272.°, n.° 3,do Tratado CE, cabendo-lhe também reco-mendar ao Parlamento que dê quitação àComissão quanto à execução do orçamento(artigo 276.°, n.° 1, do Tratado CE). Competeainda ao Conselho nomear os membros doTribunal de Contas, do Comité Económico eSocial e do Comité das Regiões. O Conselhoé a autoridade administrativa suprema detodos os funcionários e agentes da CE.Decide quanto à celebração de acordos entrea Comunidade e os países terceiros ou asorganizações internacionais (artigos 300.° e310.° do Tratado CE).

• Métodos de trabalho

Os métodos de trabalho do Conselho estãoconsagrados no seu regulamento interno. Naprática, as actividades do Conselho desen-volvem-se em três etapas:

1. Preparação das reuniões do Conselho

Esta tarefa é da responsabilidade de doisórgãos permanente que fazem parte da estru-40

tura organizativa do Conselho, a saber, oComité dos Representantes Permanentes dosgovernos dos Estados-Membros e oSecretariado-Geral.

O Comité dos Representantes Perma-nentes dos governos dos Estados--Membros, também designado porCoreper, tem por missão preparar os tra-balhos do Conselho e executar as tarefasque lhe são confiadas por este. Para levar abom termo a sua missão, foi dividido emduas estruturas, o Coreper I (compostopelos representantes permanentes adjun-tos, é essencialmente responsável pelapreparação das questões mais técnicas tra-tadas pelos conselhos especializados) e oCoreper II (representantes permanentes,trata essencialmente as questões políticas).As questões de política agrícola não seenquadram nesta repartição de tarefas,uma vez que são tratadas, desde 1960,pelo «Comité Especial da Agricultura»(CSA), que assume as funções do Coreperneste domínio.

A preparação das reuniões do Conselhodecorre ao nível do Coreper e do CSA deduas formas: procura-se encontrar umterreno de entendimento ao nível docomité sobre as questões agendadas. Paratal, os comités podem recorrer aos cercade 100 grupos de trabalho especializadosque gozam de estatuto permanente noConselho. Podem ainda recorrer a «gruposad hoc» chamados a tratar um assuntoespecífico dentro de um prazo determi-nado. Por outro lado, preparam as sessõesdo Conselho, por forma a que as questõesque serão analisadas e resolvidas pelosmembros sejam devidamente esclarecidas

e fundamentadas através de relatórios defundo. Estas duas formas de abordar a pre-paração dos trabalhos reflecte-se na ordemde trabalhos das reuniões do Conselho: asquestões relativamente às quais se conse-guiu acordo constarão do «ponto A» daordem de trabalhos, enquanto que asquestões ainda em aberto serão remetidaspara um «ponto B» (ver mais adiante).

O Secretariado-Geral dá apoio aoConselho (da mesma forma que o fazem oCoreper e o CSA) para questões adminis-trativas. Responde, entre outras coisas,pela preparação técnica das reuniões,organiza os serviços de interpretação (osrepresentantes dos Estados-Membrosexprimem-se na sua língua), assegura, senecessário, a tradução dos documentos,presta assistência jurídica ao Conselho eaos comités e gere o orçamento doConselho.

2. Sessões do Conselho

As reuniões do Conselho são convocadaspelo respectivo presidente (o representantedo Estado-Membro que assegura a pre-sidência) por iniciativa própria ou apedido de um dos seus membros ou daComissão. O presidente do Conselho emexercício estabelece a ordem de trabalhosprovisória de cada sessão, a qual comportauma parte A e uma parte B. São agendadosna parte A os pontos relativamente aosquais foi conseguido acordo ao nível doCoreper ou do CSA, o que permite que oConselho os aprove sem debate. A parte Bcomporta as questões que devem ser dis-cutidas pelos membros do Conselho. Umponto A pode transformar-se em ponto B 41

no decurso da sessão caso um membro doConselho ou a Comissão solicite o respec-tivo debate aquando da sua adopção. Seassim acontecer, o ponto é suprimido daordem de trabalhos, passando a constar daparte B da agenda de uma ulterior sessão.

O Conselho delibera com base em docu-mentos e projectos redigidos nas 11 línguasoficiais. Em caso de urgência, são possíveisderrogações a esta regra, desde que decidi-das por unanimidade. O mesmo se aplicaàs propostas de alteração apresentadas ediscutidas no decurso de uma sessão.

Com excepção das sessões em que a pre-sidência apresenta o respectivo programade trabalho semestral e a Comissão o seuprograma anual, as sessões do Conselhonão são públicas.

É no âmbito das deliberações do Conselhoque se constrói o equilíbrio entre os inte-resses dos Estados-Membros e os daComunidade. Embora sejam os interessesnacionais que geralmente prevalecem aonível do Conselho, os seus membrosdevem todavia ter presentes os objectivose as necessidades de toda a CE. OConselho é uma instituição comunitária,não é uma conferência governamental,razão pela qual as suas deliberações visamconseguir não o mais pequeno, mas omaior denominador comum entre os inte-resses da Comunidade e os dos Estados--Membros.

3. Processo decisório

Por força dos Tratados fundadores, osvotos no Conselho seguem o princípio da

regra da maioria. Salvo disposições emcontrário, a «maioria simples» é suficiente,cada país dispõe de um voto. Os tratadosprevêem todavia o voto por «maioria qua-lificada», estabelecendo uma ponderaçãodos votos que permite aos países«grandes» exercer maior influência.

A importância do voto por maioria nãoreside tanto no facto de que o mesmopermite impedir os «pequenos» países debloquearem decisões importantes, já queestes países poderiam estar mais sujeitos apressões políticas, mas antes na possibili-dade que encerra de se poder obter oacordo dos países «grandes», mais aptos aresistirem a pressões de carácter político.O «compromisso de Ioannina» permitiuapesar de tudo introduzir uma medida desegurança em favor dos «grandes» para oscasos de escassas maiorias conseguidascom cada vez mais «pequenos» países. Ocompromisso em questão prevê que, se osmembros do Conselho que dispõem entre23 e 25 votos manifestarem a respectivaintenção de se oporem à tomada de umadecisão pelo Conselho por maioria qualifi-cada, o Conselho deverá envidar osesforços necessários para chegar, dentrode prazos razoáveis, a uma solução satisfa-tória que possa ser adoptada por ummínimo de 65 votos. Por outro lado, o«compromisso do Luxemburgo» perma-nece um importante elemento político,pelo menos no que diz respeito ao voto.Este compromisso, que confere a umEstado-Membro o «direito de veto» emrelação a uma medida comunitária atenta-tória de um interesse nacional relevante,pôs fim em 1965 a uma crise na qual aFrança receava que os seus interesses42

43

CONSELHO DA UE: PONDERAÇÃO DOS VOTOS

10 Alemanha 5 Bélgica10 França 4 Áustria10 Itália 4 Suécia10 Reino Unido 3 Dinamarca8 Espanha 3 Finlândia5 Portugal 3 Irlanda5 Grécia 2 Luxemburgo5 Países Baixos

Maioria qualificada: 62/87

vitais fossem postos em causa no âmbitodo financiamento da política agrícolacomum, tendo bloqueado o processo deci-sório no Conselho através de uma «polí-tica da cadeira vazia», que levou pordiante durante mais de seis meses.

Sempre que se tratar de decisões relativas aquestões políticas particularmente sensíveis,os tratados prevêem o voto por unanimidade,o que significa que todos os membros doConselho devem estar presentes ou represen-tados. Todavia, as abstenções não podemobstar à tomada de uma decisão. A regra daunanimidade aplica-se a todas as questõesrelacionadas com fiscalidade, livre circu-lação de trabalhadores e regulamentos emmatéria de direitos e deveres dos trabalhado-res.

1 Bélgica 2 Itália1 Dinamarca 1 Luxemburgo2 Alemanha 1 Países Baixos1 Grécia 1 Áustria2 Espanha 1 Portugal2 França 1 Finlândia1 Irlanda 1 Suécia

2 Reino Unido

20 membrosdos quais

1 presidente2 vice-presidentes

Competências

44

COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO EUROPEIA

Poder de iniciativa emmatéria de legislaçãocomunitária

Controlo do respeito eda correcta aplicaçãodo direito comunitário

Gestão e aplicação das disposiçõescomunitárias

Representação da CEjunto das organizaçõesinternacionais

A Comissão Europeia (artigos 211.°-219.° do Tratado CE)

• Composição (artigos 213.° e 214.° do Tratado CE)

Desde a adesão da Áustria, da Finlândia eda Suécia, em 1 de Janeiro de 1995, aComissão conta com 20 membros(Alemanha, França, Reino Unido, Itália eEspanha estão representados por doiscomissários cada, os restantes Estados--Membros, um). O número de comissáriospode ser modificado pelo Conselho, deli-berando por unanimidade.

A Comissão é dirigida por um presidente,assistido por dois vice-presidentes. OTratado de Amesterdão reforçou conside-

ravelmente a posição do presidente noColégio dos Comissários. Assim, já não é«primus inter pares», ocupando agora umaposição privilegiada, na medida em que aComissão «actua sob a orientação políticado seu presidente» (artigo 219.°, primeiroparágrafo, do Tratado CE). O presidentetem «poderes de orientação» relativa-mente às questões administrativas, parti-cipa na escolha dos outros comissários e émembro do Conselho Europeu.

Os membros da Comissão são nomeados«de comum acordo» pelos governos dosEstados-Membros por um período decinco anos. Aplica-se então o procedi-mento de investidura previsto pelo TratadoUE. Os governos dos Estados-Membrosdevem designar a personalidade que ten-

cionam nomear presidente da Comissão,devendo essa designação ser aprovadapelo Parlamento Europeu (artigo 214.°,n.° 2, do Tratado CE). Os restantesmembros da Comissão são então designa-dos pelos governos dos Estados-Membros,após consulta do presidente indigitado. Opresidente e os membros da Comissão sãocolegialmente sujeitos a um voto de apro-vação do Parlamento Europeu, após o quesão nomeados pelos governos dosEstados-Membros. O seu mandato é reno-vável.

Os membros da Comissão são escolhidos«em função da sua competência» eexercem as suas funções «com total inde-pendência» (artigo 213.°, n.° 2, do TratadoCE). Não podem solicitar nem aceitar ins-truções de nenhum governo.

A Comissão tem sede em Bruxelas.

• Funções

A Comissão é o principal «motor da polí-tica comunitária». Está na origem de todaa acção da Comunidade, já que lhecompete apresentar ao Conselho propos-tas legislativas (o chamado «direito de ini-ciativa» da Comissão). A acção daComissão desenvolve-se de acordo comregras bem definidas, de acordo com osinteresses da Comunidade e sempre que oConselho (artigo 208.° do Tratado CE) e oPE (artigo 197.°, segundo parágrafo, doTratado CE) o solicitam. O Tratado CECAinveste a Comissão de poderes legislativos.No entanto, o Conselho goza na matériade um direito de aprovação que lhepermite anular actos adoptados pela

Comissão. Os Tratados CE e CEEA apenasreconhecem à Comissão poderes legislati-vos primários em certos domínios (orça-mento, fundos estruturais, combate à dis-criminação fiscal, auxílios, cláusulas desalvaguarda). Bem mais vastas são as com-petências de execução conferidas àComissão pelo Conselho relativamente àsmedidas que toma (artigo 202.°, terceirotravessão, do Tratado CE).

A Comissão é também guardiã dosTratados. Vela pelo respeito e pela apli-cação por parte dos Estados-Membros dodireito comunitário primário e derivado.Em caso de incumprimento das obrigaçõesque aos Estados-Membros incumbem porforça dos Tratados, a Comissão instauraum procedimento por infracção e poderecor-rer ao Tribunal de Justiça (artigo226.° do Tratado CE). A Comissão inter-vém ainda em casos de infracções à legis-lação comunitária perpetradas por pessoassingulares ou colectivas, podendo infligirpesadas sanções. Nos últimos anos, a lutacontra o incumprimento das disposiçõescomunitárias ocupou parte importante daactividade da Comissão.

Estreitamente ligada com a função deguardiã dos Tratados está a de represen-tante dos interesses comunitários. AComissão não pode defender outros inte-resses para além dos da Comunidade.Deve envidar todos os esforços nas nego-ciações no Conselho, que são frequente-mente difíceis, para fazer prevalecer ointeresse comunitário e chegar a compro-missos que tenham esse interesse emconta. É, pois, um papel de mediaçãoentre os Estados-Membros, para o qual a 45

O Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias(artigos 220.° a 245.° do Tratado CE)

Nenhum ordenamento pode subsistir se assuas normas não forem controladas poruma autoridade independente. Alémdisso, numa comunidade de Estados, se as

normas comunitárias estivessem sob con-trolo dos tribunais nacionais, elas seriaminterpretadas e aplicadas diferentementeem cada Estado. A aplicação uniforme dodireito comunitário seria assim posta emcausa. Foram estes os motivos que,quando foi instituída a CECA, levaram àcriação do Tribunal de Justiça dasComunidades Europeias (TJCE).

48

COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Acção por incumprimento:

Comissão contra um Estado-

-Membro (artigo 226.°) ou um

Estado-Membro contra outro

Estado-Membro (artigo 227.°)

Recurso de anulação ou acção

por omissão:

uma instituição comunitária ou

um Estado-Membro contra

actos jurídicos ilegais ou

omissão (artigos 230.° e 232.°)

Reenvio prejudicial

a pedido de um órgão

jurisdicional nacional sobre a

interpretação a e validade do

direito comunitário

(artigo 234.°)

15 juízese

8 (9) advogados-gerais,nomeados por seis anos pelos governos dos Estados-Membros

Tipos de processos

O TJCE compõe-se de 15 juízes e 8 (9)advogados-gerais, nomeados «de comumacordo» pelos governos dos Estados--Membros por um período de seis anos.Cada Estado-Membro designa um juiz. Afim de assegurar a continuidade da juris-prudência, procede-se de três em três anosa uma renovação parcial dos juízes, noinício do ano judicial, em 6 de Outubro.Os mandatos são renováveis.

O Tribunal é assistido por oito advogados--gerais cuja nomeação decorre de formaidêntica à dos juízes e que gozam de idên-tica independência. Dos oito advogados--gerais, quatro vêm sempre dos «grandes»Estados-Membros (Alemanha, França,Itália e Reino Unido), os restantes quatrodos outros 11 numa base de alternância. Olugar do nono advogado-geral foi criadoexclusivamente para o período de 1 deJaneiro de 1995 a 6 de Outubro de 2000.Esta situação ficou a dever-se ao facto de aadesão da Áustria, da Suécia e daFinlândia ter gerado um número ímpar dejuízes (15), pelo que o lugar suplementaraté então necessário com 12 Estados--Membros já não podia ser mantido.Assim, o segundo juiz italiano, queacabara de ser nomeado em Outubro de1994, foi investido das funções de advo-gado-geral por um período de seis anos. Afunção de advogado-geral é semelhante àdo comissário do Governo junto doConselho de Estado e dos tribunais admi-nistrativos franceses e foi introduzida paracontrabalançar o carácter inicialmenteúnico da jurisdição, isto é, a ausência deuma instância de recurso. Compete aosadvogados-gerais apresentar ao TJCE, naschamadas conclusões, uma proposta de

decisão — não vinculativa — baseadanum parecer totalmente independente eimparcial sobre as questões de direito sus-citadas no processo em apreço. Estas con-clusões são apresentadas na fase oral(artigo 59.°, parágrafos 1 e 2 do Regula-mento Processual), sendo publicadasconjuntamente com o acórdão naColectânea da Jurisprudência. Os advoga-dos-gerais só podem influenciar o acórdãoatravés das suas conclusões, já que nãoparticipam nas deliberações nem nasvotações dos acórdãos.

• Escolha dos juízes e dos advogados-gerais

Os juízes e os advogados-gerais são esco-lhidos entre personalidades que ofereçamtodas as garantias de independência ereúnam as condições exigidas, nos respec-tivos países, para o exercício das mais altasfunções jurisdicionais ou que sejam juris-consultos de reconhecida competência(artigo 223.°, segundo parágrafo, doTratado CE). São geralmente juízes, funcio-nários superiores, políticos, advogados ouprofessores universitários nos Estados--Membros. A diversidade dos horizontesprofissionais de onde provêm e a riquezada sua experiência constituem importantestrunfos para o Tribunal Europeu, na medidaem que permitem tratar as diferentesquestões de facto e de direito sob as maisdiversas perspectivas teóricas e práticas.Em todos os Estados-Membros, a escolhade cada juiz ou advogado-geral e o proce-dimento de designação são assuntos dacompetência do executivo. Os procedi-mentos em causa variam consoante o país 49

50

e revelam pouca, quando não nenhuma,transparência.

• Repartição das competências

Sempre que uma causa é submetida aoTribunal, o presidente designa um juiz--relator, encarregado de assegurar até aofinal do processo a preparação dasdecisões e propor soluções. É nesta faseque se propõe a composição do Tribunalmais adequada ao exame da questão emcausa, a saber, sessão plenária de 15 oude 11 juízes, duas secções de sete juízes,dos quais apenas cinco participam nadecisão, e quatro secções de três ouquatro juízes, dos quais apenas três deli-beram.

Com excepção dos recursos apresentadospelos Estados-Membros ou pelas insti-tuições comunitárias que são obrigatoria-mente examinados em sessão plenária, oTribunal determina, uma vez encerrada afase escrita do processo, com base norelatório do juiz-relator e depois deouvido o advogado-geral, se são necessá-rias diligências de instrução e qual asecção que deverá julgar o caso. Adecisão é tomada de acordo com critériosestabelecidos internamente, entre os quaisse destacam o grau de complexidade jurí-dica, a existência de jurisprudência namatéria ou ainda as consequências políti-cas e financeiras de um processo.Qualquer causa pode a todo o momentoser reenviada a plenário, mesmo duranteou após as deliberações. Sempre que talacontecer, a fase oral deve ser reabertaantes da sessão plenária.

• Funções

O Tribunal de Justiça é a jurisdiçãosuprema e única para todas as questõesdecorrentes do direito comunitário.Compete-lhe garantir «o respeito dodireito na interpretação e aplicação do (...)Tratado» (artigo 220.° do Tratado CE).

Esta apresentação geral comporta trêsdomínios fundamentais:

1. controlo do respeito do direito comuni-tário, quer pelas instituições comunitá-rias, no âmbito da aplicação das dispo-sições dos tratados, quer pelos Estados--Membros e as pessoas singulares emtermos de obrigações decorrentes dodireito comunitário;

2. interpretação da legislação comu-nitária;

3. desenvolvimento da legislação comuni-tária.

O TJCE desempenha estas funções atravésde actividades de consulta jurídica e dejurisprudência. A consulta jurídica assumeos contornos de pareceres vinculativossobre acordos que a União pretende cele-brar com países terceiros ou organizaçõesinternacionais. O seu papel de instânciajurisprudencial é, porém, muito mais signi-ficativo. Neste contexto, o TJCE têm com-petências que no sistema jurídico dosEstados-Membros estão repartidas porvárias jurisdições. Assim, age enquantojurisdição constitucional nos litígios entreas instituições comunitárias e no controlo

51

Possui no entanto uma estrutura adminis-trativa própria e um RegulamentoProcessual. Num intuito de clareza, osprocessos que dão entrada no Tribunal dePrimeira Instância são classificados com aletra «T» ( = Tribunal), seguida do número(por exemplo, T-1/99), enquanto que os doTribunal de Justiça são classificados com aletra «C» ( = Cour), seguida do número(por exemplo, C-1/99).

O TPI compõe-se de 15 membros, desig-nados em condições e segundo critériosidênticos aos que presidem à nomeaçãodos juízes do TJCE. Embora a sua principalfunção seja a de um juiz, os membros doTPI podem ser chamados a desempenharfunções de advogados-gerais em processosjulgados em plenária ou em secçãosempre que a complexidade do assunto ouda situação jurídica o exigem. Até à data,esta possibilidade só raramente foi utili-zada.

O Tribunal funciona em sessão plenária(15 juízes) ou em secções compostas detrês ou cinco juízes. Os processos julgadosem sessão plenária são raros, os julgamen-tos decorrem geralmente em secções.

As competências do Tribunal de PrimeiraInstância começaram por ser relativa-mente limitadas. Na sequência de umarevisão ocorrida em 1993, o TPI passou ajurisdição de primeira instância para todasas acções directamente intentadas porpessoas singulares ou colectivas relativa-mente a actos jurídicos comunitários,cabendo recurso para o Tribunal de Justiçadas Comunidades Europeias (TJCE).

O Tribunal de Contas(artigos 246.° a 248.° do Tratado CE)

O Tribunal de Contas foi criado em 22 deJulho de 1975 e iniciou funções em Outubrode 1977 no Luxemburgo. É composto por15 membros (o que corresponde ao númeroactual de países), que são nomeados, porum período de seis anos, pelo Conselho,após consulta do Parlamento Europeu.

Cabe-lhe verificar a legalidade e a regulari-dade das receitas e despesas da CE e garantiruma correcta gestão financeira.Contrariamente aos órgãos congéneres dosEstados-Membros, o Tribunal de Contas daUE não dispõe de competência legal parafazer executar coercivamente as suas tarefasde fiscalização ou para punir os responsáveispelas infracções que detecta. Em contrapar-tida, o Tribunal de Contas dispõe de totalautonomia para decidir quanto às matérias ainvestigar e aos métodos a utilizar. Os seuspoderes de verificação poderão abrangerpessoas singulares, como por exemploquando fiscaliza junto do beneficiário a con-formidade da utilização de fundos comunitá-rios concedidos a título de subvenção.

A verdadeira arma do Tribunal de Contas éo efeito mediático. Os resultados da suaactividade de fiscalização são compilados,após o encerramento do ano orçamental,num relatório anual que é publicado noJornal Oficial das Comunidades Europeias,tornando-se assim conhecido da opiniãopública. Além disso, o Tribunal de Contaspode, em qualquer altura, adoptar posiçõesrelativamente a matérias específicas, quesão igualmente publicadas no JornalOficial em relatórios extraordinários. 53

Instituições auxiliares

O Comité Económico e Social(artigos 257.° a 262.° do Tratado CE)

O Comité Económico e Social (CES) asse-gura a representação institucional na CEdos diferentes grupos da vida económicae social, designadamente os empregado-res e os trabalhadores, os agricultores, asempresas de transporte, os comerciantes,os artesãos, os profissionais liberais e osresponsáveis por pequenas e médiasempresas. Os consumidores, os ambien-talistas e o sector associativo estão igual-mente representados no Comité.

Compõe-se de 222 membros (conselhei-ros) provenientes das estruturas maisrepresentativas dos Estados-Membros esão nomeados pelo Conselho (ouvida aComissão) por um período de quatroanos.

Repartição dos mandatos por país:

Bélgica 12Luxemburgo 6Dinamarca 9Países Baixos 15Alemanha 24Áustria 12Grécia 12Portugal 12Espanha 21Finlândia 9França 24Suécia 12Irlanda 9Reino Unido 24Itália 24

Os conselheiros estão organizados emtrês grupos («Empregadores», «Traba-lhadores» e «Interesses Diversos»). Ospareceres que a assembleia plenáriaadopta são preparados por «secções»compostas por conselheiros (cujossuplentes podem também participar naqualidade de peritos). Acresce que oComité coopera estreitamente com ascomissões e os grupos de trabalho doParlamento Europeu.

Instituído pelo Tratado de Roma, o CESdeve em certos casos ser obrigatoria-mente ouvido pelo Conselho, sob pro-posta da Comissão. Pode também emitirpareceres de sua própria iniciativa. Estespareceres constituem uma síntese deposições por vezes muito díspares e úteispara a Comissão e o Conselho, namedida em que dão a conhecer as alte-rações que os grupos directamentevisados pelas propostas gostariam denelas verem introduzidas. Os pareceresde iniciativa do CES têm por vezes umalcance político considerável, comoaconteceu com o parecer emitido em 22de Fevereiro de 1989 sobre direitossociais fundamentais na Comunidade, oqual lançou as bases da «Carta Social»proposta pela Comissão (e adoptada por11 Estados-Membros).

O Comité das Regiões(artigos 263.° a 265.° do Tratado CE)

Uma nova instância consultiva veio jun-tarse ao Comité Económico e Social porforça do Tratado da União Europeia: oComité das Regiões (CR). À semelhançado Comité Económico e Social, o CR não54

é uma instituição da ComunidadeEuropeia, uma vez que só exerce funçõesconsultivas e não desempenha — comoas autênticas instituições da Comunidade(PE, Conselho, Comissão e TJCE) — asfunções cometidas à Comunidade deforma juridicamente vinculativa.

Tal como o CES, o CR compõe-se de 222membros que representam as autorida-des regionais e locais dos Estados--Membros. A repartição dos 222 manda-tos entre os Estados-Membros segue umaponderação idêntica à do CES. Osmembros são nomeados, sob propostados Estados-Membros respectivos (eouvida a Comissão), pelo Conselho, deli-berando por unanimidade, por umperíodo de quatro anos.

A consulta do CR pelo Conselho ou aComissão é por vezes obrigatória, emespecial quando se trata de questões daesfera da educação, saúde pública,cultura, redes transeuropeias, infra-estru-turas de transportes, telecomunicações eenergia, coesão económica e social,política de emprego e legislação social.Acresce que o Conselho consulta regu-larmente e sem obrigação jurídica o CRsobre diversos projectos legislativos.

O Banco Europeu de Investimento(artigos 266.° e 267.° do Tratado CE)

A Comunidade dispõe, para o seu«desenvolvimento equilibrado e harmo-nioso», de um organismo financeiro, oBanco Europeu de Investimento (BEI),que concede empréstimos e garantias,com o objectivo de valorizar as regiões

menos desenvolvidas e promover projec-tos de interesse comum para váriosEstados-Membros.

O Banco Central Europeu(artigos 105.° a 115.° do Tratado CE)

O Banco Central Europeu (BCE) está nocerne da União Económica e Monetária(UEM). Responde pela estabilidade damoeda europeia, o euro, e caber-lhe-ádeterminar o volume das emissões demoeda (artigo 106.° do Tratado CE).

Para que o BCE possa levar a bom termoa sua missão, inúmeras são as dispo-sições que consagram a sua independên-cia. Nem o BCE nem nenhum bancocentral nacional podem solicitar ouaceitar instruções das instituições ouorganismos comunitários, dos governosdos Estados-Membros ou de qualqueroutra entidade. As instituições e os orga-nismos comunitários, bem como osgovernos dos Estados-Membros, compro-metem-se a não procurar influenciar osórgãos de decisão do BCE (artigo 108.°do Tratado CE).

O BCE dispõe de um Conselho e de umaComissão Executiva. O Conselhocompõese dos governadores dos bancoscentrais nacionais e dos membros dacomissão executiva. Esta última, quereúne um presidente, um vice-presidentee quatro vogais, assegura na prática agestão do BCE. O presidente e osmembros da Comissão Executiva sãonomeados, de entre personalidades dereconhecida competência e com expe-riência profissional nos domínios mone- 55

tário ou bancário, de comum acordo,pelos Estados-Membros, sob recomen-dação do Conselho da UE e após con-sulta do Parlamento Europeu. O seumandato é de oito anos. A fim de garantira independência dos membros dacomissão executiva, o seu mandato nãoé renovável (artigo 112.° do Tratado CE).

O Sistema Europeu de Bancos Centrais(SEBC) compõe-se do BCE e dos bancos

centrais europeus (artigo 107.° doTratado CE). Cabe-lhe conceber e execu-tar a política monetária da Comunidade,só ele pode autorizar a emissão de notase de moedas na Comunidade. Compete--lhe ainda gerir as reservas cambiais dosEstados-Membros e promover o bom fun-cionamento dos sistemas de pagamentosda Comunidade (artigo 105.°, n.° 2, doTratado CE).

56

A organização institucional da CE atrás descrita, principalmente no que res-

peita aos seus valores fundamentais, sópode tornar-se realidade através do direitocomunitário. A Comunidade é assim, sobdois pontos de vista, um fenómeno jurí-dico: é uma criação do direito e é umaordem jurídica.

• A UE, UMA CRIAÇÃO DODIREITO E UMA COMUNI-DADE PELO DIREITO

A principal inovação da UE em relação àstentativas anteriores reside no facto deque, para unificar a Europa, não usa a sub-missão ou a força das armas, mas antes aforça do direito. O direito deve conseguiraquilo que, durante séculos, o sangue e asarmas não lograram obter. Só uma uniãobaseada no livre arbítrio poderá ter umfuturo duradouro, uma união baseada emvalores fundamentais, como a liberdade ea igualdade, e preservada e concretizadapelo direito. É neste entendimento que sebaseiam os Tratados originários.

A Comunidade não só é uma criação dodireito como também recorre exclusiva-mente ao direito na prossecução dos seusfins. Por outras palavras, é umaComunidade «pelo» direito. É o direitocomunitário, não a força do poder, queregula a coexistência económica e socialdos cidadãos dos Estados-Membros. É este

direito comunitário que no seu conjuntoforma a ordem jurídica comunitária. É abase do sistema institucional. É esse direitoque define os processos de decisão dasinstituições comunitárias e que regula asrelações destas entre si. Atribui-lhespoderes de acção através de regulamentos,decisões gerais CECA, directivas, reco-mendações CECA e decisões individuais,que podem ser vinculativos para osEstados-Membros e seus nacionais. Cadacidadão torna-se assim suporte daComunidade. A ordem jurídica comunitá-ria influencia cada vez mais directamentea sua vida quotidiana. Confere-lhe direitose impõe-lhe obrigações, quer como nacio-nal de um Estado quer como membro daComunidade, ficando assim o cidadãosubmetido a ordens jurídicas de níveisdiferentes, tal como sucede num regimeconstitucional federal. O direito comunitá-rio determina igualmente as relações daComunidade com os Estados-Membros.Compete aos últimos tomar as medidasnecessárias ao cumprimento das obri-gações que lhes incumbem por força dosTratados ou dos actos das instituiçõescomunitárias. Compete-lhes ainda ajudara Comunidade a levar a bom termo a suamissão e abster-se de tomar quaisquermedidas susceptíveis de pôr em risco arealização dos objectivos dos Tratados. OsEstados-Membros respondem perante oscidadãos da UE por todos os danos causa-dos pela violação do direito comunitário.

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A ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA

• AS FONTES DO DIREITOCOMUNITÁRIO

O conceito de «fonte de direito» tem umaacepção dupla: o sentido inicial do termoaponta para a razão que está na essênciado direito. Assim, a fonte do direito comu-nitário foi a vontade de preservar a paz ede construir uma Europa mais prósperapela via da integração económica, as duaspedras basilares da Comunidade Europeia.Em linguagem jurídica, o conceito de«fonte de direito» consubstancia os modosde formulação e de revelação do direito.

As fontes do direito comunitário

1. Direito primário:— Tratados originários— Princípios gerais de direito

2. Acordos internacionais da CE

3. Direito derivado:— Regulamentos e disposições de— aplicação— Directivas/Recomendações CECA— Decisões gerais e individuais

4. Princípios gerais de direito adminis-trativo

5. Acordos entre os Estados-Membros

Os Tratados originários:direito comunitário primário

Fazem parte do direito primário como fontedo direito comunitário os três Tratados origi-nários, incluindo os anexos e protocolos, osaditamentos e alterações posteriores, isto é,os actos que criaram a CE e que acima refe-rimos como os seus fundamentos institucio-nais. Os Tratados originários e as respectivasalterações, sobretudo as introduzidas peloActo Único Europeu e pelo Tratado daUnião Europeia, contêm as normas funda-mentais relativas aos objectivos, à organi-zação e ao modo de funcionamento daComunidade, bem como partes do seudireito económico. São pois as disposições«constitucionais» da Comunidade, que pro-porcionam às instituições comunitárias umquadro para o exercício das suas competên-cias legislativas e administrativas no inte-resse da Comunidade. Uma vez que se tratade direito criado directamente pelosEstados-Membros, é designado, em lingua-gem jurídica, por direito comunitário primá-rio.

Os actos jurídicos comunitários:direito comunitário derivado

O direito criado pelas instituições comunitá-rias no exercício das suas competências tema designação de direito comunitário deri-vado, a segunda fonte importante do direitocomunitário, o que provém das instituiçõescomunitárias e tem por base os tratados.

Resulta em primeiro lugar de todos os actosjurídicos enumerados e definidos no artigo249.° do Tratado CE, no artigo 161.° doTratado CEEA e no artigo 14.° do Tratado58

CECA. Enquanto actos jurídicos vinculati-vos, contêm simultaneamente disposiçõesjurídicas de carácter geral e abstracto, bemcomo medidas concretas e individuais.Permitem ainda que as instituições daComunidade se pronunciem de forma nãovinculativa.

No entanto, estas enumerações de actosjurídicos não são exaustivas, já que o direitoderivado comporta actos jurídicos que nãoconstam de nenhuma delas. Trata-se desig-nadamente de actos que regem o funciona-mento interno da CE ou das suas insti-tuições, tais como regulamentações ouacordos entre as instituições ou os regula-mentos internos das instituições. Importaainda mencionar neste contexto a elabo-ração e a publicação dos programas comu-nitários. Existem diferenças consideráveisentre os actos jurídicos do direito comunitá-rio derivado em termos de procedimento deadopção, força jurídica e destinatários, dife-renças essas que serão estudadas com maispormenor na parte dedicada aos instrumen-tos de acção.

O direito derivado emergiu de forma pro-gressiva, conferindo vitalidade à consti-tuição comunitária oriunda do direito pri-mário e, pouco a pouco, construindo e com-pletando o ordenamento jurídico europeu.

Os acordos internacionais celebradospela CE

Uma terceira fonte de direito comunitárioestá ligada ao papel da Comunidade noplano internacional. Como um dos pólos domundo, a Europa não se pode limitar àgestão dos seus assuntos internos. Pelo con-

trário, deve procurar desenvolver asrelações económicas, sociais e políticascom todos os países. Com este objectivo, aComunidade celebra com os «países nãomembros» (países terceiros) e com outrasorganizações internacionais acordos quevão desde tratados de cooperação nosdomínios comercial, industrial, técnico esocial a acordos sobre a comercialização decertos produtos.

Neste contexto, merecem ser destacadas trêsformas de relações convencionais da CEcom países terceiros:

Acordos de associação

A associação é algo que vais mais além daregulamentação puramente comercial e visauma cooperação económica estreita asso-ciada a um vasto apoio financeiro da CE aosparceiros envolvidos [artigo 310.° (ex-artigo238.°) Tratado CE]. Distinguem-se três tiposde acordos de associação:

• Acordos destinados a salvaguardarrelações especiais de certos Estados--Membros da CE com países terceiros

Motivo para a criação do instrumento daassociação foi sobretudo a existência depaíses e territórios ultramarinos que man-tinham relações económicas muito estrei-tas com alguns dos países fundadores daCE, de que foram colónias. Uma vez quea introdução de uma regulamentaçãoaduaneira comum da CE face ao exterioriria prejudicar o comércio externo comesses territórios, havia que adoptar dispo-sições especiais destinadas a estender osistema comunitário de trocas comerciais 59

sem entraves a esses países e territóriosultramarinos. Paralelamente procedeu-seà eliminação progressiva dos direitosaduaneiros sobre as mercadorias prove-nientes desses países. A ajuda financeira etécnica da CE processa-se através doFundo Europeu de Desenvolvimento.

• Acordos que visam preparar uma even-tual adesão e criar uma união aduaneira

A associação pode também destinar-se apreparar a eventual adesão de um país àComunidade Europeia. Trata-se de umpasso que antecede uma eventualadesão e que se destina a aproximar ascondições económicas do país candi-dato à adesão das condições existentesna Comunidade. Este procedimento jádeu provas no caso da Grécia, que haviaassinado um acordo de associação coma Comunidade em 1962. Outro acordode associação que abre perspectivaspara uma posterior adesão é o assinadoem 1964 com a Turquia. Os «acordoseuropeus» da CE com a Bulgária,Eslovénia, Eslováquia, Hungria, Polónia,República Checa, Roménia e os trêsEstados bálticos (Estónia, Letónia eLituânia) têm igualmente por objectivo aadesão à UE destes países da EuropaCentral e Oriental. Esta associaçãodestina-se a auxiliar esses países aalcançarem as condições exigidas parapoderem aderir à Comunidade numfuturo previsível, o que se afigura dese-jável tanto do ponto de vista económicocomo em termos de política externa. ACE criou uma união aduaneira comMalta (1971), Chipre (1973) e a Turquia(1996).

• O acordo relativo ao Espaço EconómicoEuropeu (EEE)

O acordo EEE proporcionou aos restantespaíses EFTA (Islândia, Noruega,Listenstaine e Suíça) o acesso ao mercadointerno da CE, ao mesmo tempo quelançou os alicerces para uma ulterioradesão destes países à UE, impondo--lhes a adopção de cerca de dois terçosda legislação comunitária. Este processovisa concretizar a livre circulação demercadorias, pessoas, serviços e capitaisno EEE, com base no acervo comunitário(direito primário e derivado), criarregimes uniformes de concorrência e desubvenções e reforçar a cooperação naspolíticas horizontais e de acompanha-mento (por exemplo, nos domínios daprotecção do ambiente, da investigaçãoe do desenvolvimento ou ainda naesfera da educação).

Acordos de cooperação

Os acordos de cooperação não vão tãolonge quanto os acordos de associação, namedida em que prevêem apenas uma coo-peração económica reforçada. AComunidade tem acordos deste tipo comos países do Magrebe (Marrocos, Argélia eTunísia), os países do Machereque (Egipto,Jordânia, Líbano e Síria) e Israel (artigo300.° do Tratado CE).

Acordos comerciais

Foram celebrados inúmeros acordoscomerciais em matéria de política adua-neira e comercial com países terceiros,grupos de países terceiros ou ainda noâmbito de organizações comerciais inter-60

nacionais. Os acordos comerciais interna-cionais mais importantes são o acordo queinstituiu a Organização Mundial doComércio (OMC) e os acordos multilate-rais celebrados neste âmbito, designada-mente o Acordo Geral de Tarifas eComércio (GATT 1994), os códigos anti-dumping e anti-subvenções, o AcordoGeral sobre o Comércio de Serviços(GATS), o ADPIC (propriedade intelectual)e o memorando de acordo sobre regras eprocedimentos em matéria de resoluçãode diferendos.

As fontes não escritas do direito

Todas as fontes de direito até aqui descritastêm em comum o facto de serem fontes dedireito comunitário escrito. Como qual-quer outra ordem jurídica, também aordem jurídica comunitária não pode serconstituída apenas por normas escritas,pois todas as ordens jurídicas têm lacunasque deverão ser colmatadas por direitonão escrito.

Os princípios gerais do direito

Os princípios gerais do direito são fontesnão escritas do direito comunitário. Trata--se de normas que traduzem conceitosfundamentais de direito e justiça, às quaisqualquer ordem jurídica está obrigada. Odireito comunitário escrito, que funda-mentalmente só regula situações económi-cas e sociais, cumpre esta obrigaçãoapenas em parte; desta forma, os princí-pios gerais de direito são uma das fontesmais importantes do direito comunitário.Os referidos princípios permitem colmataras lacunas existentes ou desenvolver de

forma mais justa o direito estabelecidoatravés de interpretação, recorrendo aoprincípio da equidade.

A concretização destes princípios é feitaatravés da aplicação do direito, principal-mente através da jurisprudência doTribunal de Justiça da CE, que, no âmbitodas suas atribuições, «garante o respeitodo direito na interpretação e aplicação do(...) Tratado». Os principais pontos dereferência para determinar os princípiosgerais de direito são os princípios geraisque são comuns às ordens jurídicas dosEstados-Membros. Fornecem o material apartir do qual se cria, no âmbito do direitocomunitário, a regra necessária à soluçãode um problema.

Para além dos princípios da autonomia, daaplicabilidade directa e do primado dodireito comunitário, contam-se aindaoutros princípios jurídicos como a pro-tecção dos direitos fundamentais, o princí-pio da proporcionalidade, a protecção daconfiança legítima, o direito de ser ouvidoou ainda o princípio da responsabilidadedos Estados-Membros em caso de violaçãodo direito comunitário.

O direito consuetudinário

Faz parte também das fontes não escritasdo direito comunitário e pode definir-secomo uma prática social reiterada e cons-tante (uso) acompanhada do sentimentode que, assim se procedendo, se respeitaou obedece a uma norma jurídica (con-vicção da obrigatoriedade). Desta forma, odireito consuetudinário pode completar oualterar o direito primário ou o derivado. A 61

existência do costume no direito comuni-tário é, em princípio, reconhecida.Todavia, levantam-se consideráveis obstá-culos na prática. Uma primeira dificuldade

é a que decorre da existência de um pro-cedimento especial para a revisão dosTratados (artigo 48.° do Tratado UE) que,apesar de não excluir o costume, deter-62

mina uma maior dificuldade quanto aocumprimento dos critérios referidos supra— uso e convicção da obrigatoriedade. Asegunda dificuldade resulta do facto deque a validade de qualquer acto das insti-tuições comunitárias só pode ser apre-ciada à luz dos tratados e não do compor-tamento real ou da vontade da instituiçãode criar relações jurídicas. Em consequên-cia, de acordo com os Tratados, o direitoconsuetudinário não pode de formaalguma ser estabelecido pelas instituiçõescomunitárias, mas só eventualmente pelosEstados-Membros e apenas em conformi-dade com os critérios já mencionados.Note-se, porém, que a adopção pelas insti-tuições comunitárias dos critérios do uso eda convicção da obrigatoriedade no quediz respeito à interpretação das dispo-sições jurídicas emanadas destas insti-tuições pode alterar significativamente asconsequências de carácter jurídico eprático das mencionadas disposições,devendo, no entanto, ser devidamenteconsiderados os requisitos e restriçõesdecorrentes do direito comunitário primá-rio.

Acordos entre os Estados-Membros

Como última fonte de direito comunitário,são de mencionar os acordos celebradosentre Estados-Membros. Trata-se, por umlado, de acordos com vista à regulamen-tação de questões que têm ligação estreitacom a actividade da CE, mas para as quaisnenhuma competência foi atribuída às ins-tituições comunitárias; por outro, trata-sede verdadeiros acordos internacionaisentre Estados-Membros, visando, nomea-damente, alargar o campo de aplicação das

normas nacionais e criar um direito unifor-memente aplicável na Comunidade (verartigo 293.° do Tratado CE). Estes acordosrevestem a maior importância no domíniodo direito privado internacional. Foi nestecontexto que foram celebradas convençõesrelativas à competência judicial emmatéria cível e comercial (1968) e aoreconhecimento mútuo das sociedades epessoas colectivas (1968), a convençãorelativa è eliminação da dupla tributaçãoem caso de correcção de lucros entreempresas associadas (1990), a convençãosobre legislação aplicável às obrigaçõescontratuais (1980) e o acordo em matériade patentes comunitárias (1989).

• OS INSTRUMENTOS DE ACÇÃO DA CE

O sistema de actos jurídicos comunitáriosfoi concebido aquando da criação da CE.A principal questão que se levantou naaltura foi a da natureza e dos efeitos dosactos comunitários. Considerou-se, porum lado, que as instituições deviam estarem condições de harmonizar de formaeficaz, isto é, sem dependerem da boavontade dos Estados-Membros, as diversase desiguais condições económicas, sociaise até ecológicas dos vários países, deforma a que todos os cidadãos daComunidade tivessem as melhores con-dições de vida possíveis; por outro lado, asinstituições só deviam interferir nas ordensjurídicas nacionais na medida em quefosse necessário. O sistema normativo daCE obedece ao princípio segundo o qualas disposições nacionais devem ser substi-tuídas por um acto comunitário sempreque uma regulamentação precisa, comum 63

a todos os Estados-Membros, seja necessá-ria. Mas quando não existe tal necessi-dade, há que atender às ordens jurídicasnacionais.

Foi neste contexto que se desenvolveramos instrumentos que permitem às insti-tuições comunitárias agir, em graus dife-rentes, sobre as ordens jurídicas nacio-nais. A forma extrema desta acção é asubstituição das normas nacionais pornormas comunitárias. Seguem-se asnormas que permitem às instituiçõescomunitárias agir indirectamente sobreas ordens jurídicas dos Estados--Membros. Prevê-se ainda a possibili-dade de, para a regulamentação de casosconcretos, serem tomadas medidas emrelação a um destinatário determinadoou determinável. Por último, prevêem-seactos jurídicos que não contêm qualquerdisposição vinculativa para os Estados--Membros ou para os cidadãos daComunidade. Encontramos todas estasformas fundamentais de actos jurídicos

nos três Tratados comunitários. Existem,no entanto, diferenças na apresentaçãoconcreta e na designação destes actosentre o Tratado CECA, por um lado, e osTratados CE e CEEA, por outro. Enquantoo Tratado CECA apenas prevê três tiposde actos — decisões, recomendações epareceres (artigo 14.°) — os Tratados CEe CEEA prevêem cinco — regulamentos,directivas, decisões, recomendações epareceres (artigo 249.° do Tratado CE eartigo 161.° do Tratado CEEA). Istoresulta do facto de se ter verificado queas formas de actuação previstas noTratado CECA não davam uma respostacabal às exigências das outrasComunidades. Ao mesmo tempo pareceuoportuno criar novos tipos de actos a fimde corrigir as lacunas reveladas nos actosjurídicos previstos no Tratado CECA. Asdiferenças conceituais daqui resultantesforam deliberadamente assumidas, naperspectiva de virem a ser eliminadasaquando da fusão das três Comunidadesprevista para mais tarde.

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Tratado CECA Tratado CEE Tratado CEEA

Artigo 14.° Artigo 249.° Artigo 161.°

Decisões da carácter geral Regulamentos Regulamentos

Recomendações Directivas Directivas

Decisões (individuais) Decisões Decisões

Recomendações Recomendações

Pareceres Pareceres Pareceres

Do ponto de vista dos destinatários e dosefeitos que produzem nos Estados--Membros, os actos jurídicos do sistemanormativo dos Tratados europeus podemser representados no quadro a seguir apre-sentado.

As leis comunitárias: regulamentos e decisões gerais CECA

Os actos jurídicos através dos quais as ins-tituições comunitárias podem interferirmais profundamente nas ordens jurídicasnacionais são os regulamentos dosTratados CE e CEEA e as decisões gerais doTratado CECA, que têm duas característi-cas não habituais no direito internacional:

• seu carácter comunitário, que consistena particularidade de impor um direitoigual para toda a Comunidade sem terem conta as fronteiras e com validadeuniforme e integral em todos os Estados--Membros. Isto significa que os Estadosnão podem, por exemplo, aplicar as dis-posições de um regulamento apenas par-cialmente ou decidir quais as que irãoaplicar para, desse modo, excluírem asnormas que sejam contrárias a certosinteresses nacionais. Os Estados--Membros também não podem recorrera normas ou usos do direito nacionalpara se subtraírem à obrigatoriedade dasdisposições dos regulamentos;

• a sua aplicabilidade directa, ou seja, ofacto de o disposto nos regulamentosestabelecer um mesmo direito que nãocarece de normativas especiais de apli-cação de carácter nacional, conferindodireitos e impondo obrigações directa-

mente aos cidadãos comunitários. OsEstados-Membros, as suas instituições eautoridades estão directamente vincula-dos ao direito comunitário que se devemde respeitar da mesma forma que odireito nacional.

Não obstante manifestas similitudes comas leis nacionais, estes actos não podemtodavia ser considerados «leis europeias»na medida em que são adoptados noâmbito do processo de co-decisão com oParlamento Europeu (ver capítuloseguinte). Aos regulamentos e às decisõesgerais, diplomas que emanam exclusiva-mente do Conselho e da Comissão, falta--lhes esta componente de co-responsabili-dade parlamentar, o que, pelo menos for-malmente, constitui característica essen-cial de uma lei.

As directivas e as recomendaçõesCECA

A directiva, ou recomendação no âmbitodo Tratado CECA, é, juntamente com oregulamento, o instrumento de acção maisimportante da CE. Trata-se de um actoatravés do qual se procura conciliar anecessária unidade do direito comunitáriocom a manutenção das diversas peculiari-dades nacionais. Assim, o principal objec-tivo da directiva não é (como no caso doregulamento) a unificação do direito, masantes uma aproximação das diversas legis-lações que permita eliminar as contra-dições entre as disposições legislativas eadministrativas dos Estados-Membros esuprimir a pouco e pouco as diferenças, demodo a que sejam criadas nos diversosEstados-Membros condições tão idênticas 65

quanto possível. Em consequência, adirectiva é um dos instrumentos básicospara a consecução do mercado interno.

A directiva vincula o Estado-Membroapenas quanto ao resultado a alcançar,deixando às instâncias nacionais acompetência quanto à forma e aosmeios para obter esse resultado. Estacaracterística reflecte a intenção deintervir na estrutura jurídica e adminis-trativa nacional de forma mais ate-nuada, o que permite ter em conta asparticularidades dos Estados-Membrosna realização dos objectivos comunitá-rios. As disposições de uma directivanão substituem automaticamente as dodireito nacional; são os Estados--Membros que ficam obrigados a trans-por para o direito nacional as normascomunitárias, o que implica a necessi-dade de um procedimento de criaçãodo direito dividido em duas fases:

• na primeira fase, ao nível comunitá-rio, a directiva estabelece o objectivoproposto de forma obrigatória para osdestinatários — um, no caso de reco-mendações CECA, vários ou todos osEstados-Membros —, que deverãorealizá-lo num prazo determinado. Asinstituições comunitárias podemdeterminar esse objectivo através denormas de tal modo pormenorizadasque os Estados-Membros não dispo-nham de espaço de manobra para daruma configuração própria às suas dis-posições de transposição. É o que sepassa sobretudo no âmbito dasnormas técnicas, bem como doambiente;

• na segunda fase, ao nível nacional, arealização do objectivo previsto no dis-positivo comunitário compete ao direitonacional de cada um dos Estados--Membros. Embora os Estados--Membros tenham liberdade para esco-lher a forma e os meios da transposição,são obrigados a assegurar que essa trans-posição seja conforme com o direitocomunitário e obedeça aos critériosdessa ordem jurídica. O princípio funda-mental a respeitar é o da criação de umasituação jurídica que permita reconhe-cer de forma suficientemente clara eprecisa os direitos e as obrigações ema-nados da directiva, de modo a que oscidadãos comunitários os possaminvocar perante as instâncias judiciaisnacionais. Para esse efeito, é semprenecessária a adopção de um acto jurí-dico nacional de carácter vinculativo oua supressão ou a alteração de dispo-sições legislativas, regulamentares eadministrativas vigentes. Uma simplesprática administrativa não é suficiente,já que a mesma, em virtude da suaprópria natureza, pode ser alterada con-forme o entender a administração detutela e não goza de publicidade sufi-ciente.

Exceptuando os casos em que uma reco-mendação CECA se dirige directamente auma empresa da Comunidade, normal-mente nem as directivas nem as recomen-dações destinadas aos Estados-Membroscriam direitos e obrigações directos paraos cidadãos comunitários; os cidadãoscomunitários só ficam sujeitos a direitos eobrigações quando as autoridades compe-tentes dos Estados-Membros executam a66

directiva ou a recomendação CECA. Emprincípio, pouco importa aos cidadãos aforma como os Estados-Membros dãocumprimento às obrigações de transpo-sição que lhes incumbem por força dosactos de direito comunitário. Porém, se osEstados não aprovarem, ou aprovarem deforma incompleta, o necessário acto deexecução, os cidadãos podem estar a serprejudicados, se o objectivo previsto peladirectiva (ou recomendação CECA) lhesproporcionasse um benefício efectivo.Para evitar estes inconvenientes, oTribunal de Justiça tem reiteradamente afir-mado na sua jurisprudência que oscidadãos também podem, sob certas con-dições, fazer valer as disposições de umadirectiva e invocar os direitos nela previs-tos, bem como, se tal for o caso, invocá--los perante os tribunais nacionais. OTribunal estabeleceu as condições neces-sárias para que a directiva possa produziresses efeitos directos:

• as disposições da directiva ou da reco-mendação CECA devem determinar osdireitos dos cidadãos e das empresas daComunidade de forma suficientementeclara e precisa;

• a invocação desses direitos não deveestar sujeita a qualquer condição ouobrigação;

• o legislador nacional não deve dispor dequalquer margem de apreciação acercado conteúdo desses direitos;

• o prazo de transposição da directivapara o direito interno deverá ter termi-nado.

Esta jurisprudência do TJCE sobre o efeitodirecto das directivas e das recomendaçõesCECA baseia-se essencialmente na conside-ração de ordem geral de um Estado--Membro se estar a comportar de formaabusiva e contrária ao direito sempre quecontinua a aplicar a sua anterior legislaçãoquando já está obrigado a respeitar o objec-tivo do disposto na directiva. Este compor-tamento por parte de um Estado-Membro éabusivo e o reconhecimento do efeitodirecto da directiva pretende evitar que oEstado-Membro em questão obtenha qual-quer vantagem com a inobservância dodireito comunitário. Assim, o efeito directotem carácter de sanção para o Estado--Membro. Neste contexto, é significativoque o Tribunal de Justiça só tenha aplicadoo princípio em processos entre cidadãos eEstados-Membros e só quando a aplicaçãoda directiva beneficia o cidadão, e nãoquando o prejudica, ou, por outras pala-vras, quando a situação do cidadão perantea lei alterada pela directiva é mais favoráveldo que perante a lei inalterada (efeitodirecto vertical). Até à data, o TJCE aindanão reconheceu o efeito directo nasrelações entre os próprios cidadãos (efeitodirecto horizontal). O Tribunal considera,devido ao próprio carácter do efeitodirecto, que este não pode ser aplicado arelações entre particulares, uma vez queestes não podem ser responsabilizados pelaomissão do Estado. O que está em causa é ocidadão estar defendido pelos princípios dasegurança jurídica e da protecção da con-fiança legítima, uma vez que deve poder terlegítima expectativa de que os objectivosda directiva são alcançados através dasmedidas nacionais de transposição destina-das a dar-lhe aplicação. 67

Todavia, uma vez terminado o prazo detransposição, as directivas adquiremefeito objectivo na medida em que todosos órgãos do Estado são obrigados ainterpretar e aplicar a legislação nacionalem conformidade com as directivas(«interpretação conforme ao direitocomunitário»).

Acresce que nos processos Francovich eBoniface, de 1991, o TJCE reconheceu queos Estados-Membros eram obrigados apagar indemnizações por danos causadospor ausência de transposição ou por trans-posição errónea. Em ambos os processos,estava em causa a responsabilidade doEstado italiano pelo facto de a transposição68

da Directiva 80/987/CEE do Conselho,relativa à protecção dos trabalhadoresassalariados em caso de insolvência doempregador, não ter sido feita no prazoprevisto. Esta directiva garantia o direitodo trabalhador a remuneração durante operíodo anterior à declaração de insolvên-cia ou ao despedimento por insolvência.Para esse fim, deveriam ser criados fundosde garantia protegidos contra os outroscredores, cujos meios financeiros resulta-riam de contribuições dos empregadorese/ou do Estado. O problema nestes proces-sos residia no facto de a directiva preten-der conceder aos trabalhadores o direitode continuarem a receber uma remune-ração a partir do fundo de garantia. Ora,os tribunais nacionais estavam impedidosde assegurar a sua aplicabilidade directa,uma vez que, na ausência de transposiçãoda directiva, o fundo de garantia não tinhasido criado e não era possível determinarquem era o devedor das somas a pagarrelacionadas com a situação de insolvên-cia. O Tribunal deliberou pois que oEstado italiano, ao não transpor a directivaatempadamente, privou os trabalhadoresem causa dos direitos instituídos peladirectiva, ficando consequentemente obri-gado a indemnizá-los. Embora a obrigaçãode indemnizar não esteja expressamenteprevista no direito comunitário, o TJCEconsidera-a parte integrante da ordem jurí-dica comunitária, uma vez que a integri-dade da sua eficácia e os direitos por elaatribuídos estariam postos em causa se oscidadãos não tivessem a possibilidade deexigir e obter uma indemnização por vio-lação dos seus direitos devida a actuaçãode um Estado-Membro contrária ao direitocomunitário.

As decisões individuais, enquanto«actos administrativos» da CE

A terceira categoria de actos jurídicos nosistema normativo da CE é a das decisões CEe das decisões individuais CECA. Uma apli-cação eficaz dos Tratados comunitários, dosregulamentos e das decisões gerais CECA sóé concebível quando é dada às instituiçõescomunitárias, nos casos em que são elas pró-prias as responsáveis pelo cumprimento dodireito comunitário, a possibilidade de agirdirectamente sobre os cidadãos, as empresase os Estados-Membros. Trata-se exactamenteda situação que existe nas ordens jurídicasnacionais, onde são as autoridades adminis-trativas que fixam de forma imperativa ascondições da aplicação de uma lei a umcaso particular.

É esta função que as decisões individuaistêm na ordem jurídica comunitária, onderepresentam o acto típico através do qual asinstituições comunitárias regulam situaçõesconcretas. Através de uma decisão destetipo, as instituições comunitárias podemexigir a um país membro ou a um cidadãoque aja ou se abstenha de agir, assim comoconferir-lhes direitos e impor-lhes obri-gações.

A decisão tem as seguintes característicasestruturais:

• tem aplicabilidade individual, o que a dis-tingue do regulamento. Dirige-se indivi-dualmente apenas aos destinatários, quedeve obrigatoriamente designar. Para esseefeito, basta que o universo dos destinatá-rios seja claramente identificável na alturada produção de efeitos da decisão e que 69

tal universo não possa posteriormenteser alterado. O conteúdo da decisãodeve pois ser adequado para produzirefeitos directos e precisos para o desti-natário. Nesse sentido, a decisão podetambém afectar individualmente tercei-ros, na medida em que estes, devido acaracterísticas pessoais ou a circunstân-cias específicas, sejam susceptíveis deser identificados em condições similaresaos destinatários;

• é obrigatória em todos os seus elemen-tos, o que a distingue da directiva, quesó vincula o Estado-Membro destinatá-rio quanto ao resultado a alcançar;

• tem aplicabilidade directa aos seus des-tinatários. Além disso, uma decisão diri-gida a um Estado-Membro podetambém, em condições idênticas às deuma directiva, ser directamente aplicá-vel aos cidadãos da Comunidade.

As decisões podem ser tomadas porexemplo para autorizar ou proibir auxíliosestatais (artigos 87.° e 88.° do Tratado CE),anular acordos ou práticas de entendi-mento contrárias às regras da concorrência(artigo 81.° do Tratado CE) e ainda parainfligir sanções ou impor medidas vincula-tivas.

Medidas não vinculativas das instituições comunitárias — Recomendações e pareceres

Por fim, existem as recomendações CE eCEEA e os pareceres. Esta última categoria de

actos, expressamente prevista nos Tratadoscomunitários, permite às instituições daComunidade pronunciarem-se de formanão vinculativa, isto é, sem criarem qual-quer obrigação jurídica para os destinatá-rios relativamente aos Estados-Membros e,em certos casos, aos cidadãos da CE.

Trata-se, nos tratados CE e CEEA, de reco-mendações ou de pareceres e, no TratadoCECA, apenas de pareceres. Contrariamenteà recomendação CE ou CEEA, a formulaçãomenos feliz no Tratado CECA utiliza o termorecomendação para designar um acto vincu-lativo, pelo que corresponde à directiva CE eCEEA. As recomendações sugerem aos desti-natários um comportamento, enquanto queos pareceres são formulados pelas insti-tuições comunitárias sempre que se trata deapreciar situações ou acontecimentos con-cretos da Comunidade ou dos Estados--Membros.

As recomendações sugerem aos destinatáriosum dado comportamento, sem com isso lhesimpor uma obrigação legal. Assim, quandohouver motivo para recear que a adopção oualteração de uma disposição legislativa,regulamentar ou administrativa possa distor-cer as condições de concorrência nomercado comum, a Comissão recomendaráaos Estados interessados as medidas adequa-das para evitar a distorção em causa (artigo97.°, n.° 1, segunda frase, do Tratado CE).

Em contrapartida, os pareceres são emitidospelas instituições comunitárias sempre quese revele oportuno apreciar uma dadasituação ou factos na Comunidade ou nosEstados-Membros. Em certos casos, os pare-ceres podem criar condições prévias à for-70

mulação de actos jurídicos vinculativos ouconstituem requisito necessário para a pro-positura de uma acção no TJCE (artigos 226.°e 227.° do Tratado CE).

A importância das recomendações e dospareceres é sobretudo política e moral. Osautores dos Tratados, ao preverem estesactos jurídicos, fizeram-no na expectativade que os destinatários, tendo em conta oprestígio das instituições comunitárias e ofacto de estas disporem de uma visão gerale de conhecimentos que ultrapassam oâmbito nacional, os acatariam voluntaria-mente e infeririam da apreciação de umasituação concreta por parte da CE as con-sequências necessárias. As recomen-dações e os pareceres podem ter efeitosjurídicos indirectos quando constituemcondições para actos jurídicos posterioresde carácter obrigatório ou quando a insti-tuição comunitária que os formula se com-promete a actuar de certa forma, podendoassim, em certas circunstâncias, criar legí-timas expectativas.

Resoluções, declarações e programasde acção

Para além dos actos jurídicos expressamenteprevistos nos tratados, as instituições comu-nitárias dispõem de uma vasta panóplia deinstrumentos de acção para modelar os con-tornos da ordem jurídica comunitária. Naprática, os mais importantes são as reso-luções, as declarações e os programas deacção.

Resoluções: podem emanar do ConselhoEuropeu, do Conselho da UE e do

Parlamento Europeu. Consubstanciamposições e intenções comuns em relação aoprocesso geral de integração e a acçõesespecíficas no plano comunitário e extraco-munitário. As resoluções em matéria deassuntos internos tratam das grandesquestões políticas da União, da políticaregional, da política energética e da uniãomonetária, designadamente a criação doSistema Monetário Europeu. A importânciapolítica destas resoluções decorre essencial-mente da orientação que as mesmas impri-mem aos trabalhos futuros do Conselho.Enquanto manifestações da vontade políticacomum, contribuem decisivamente para aconstituição de plataformas de entendi-mento ao nível do Conselho. Asseguramainda um mínimo de concordância entre asautoridades nacionais e comunitárias. Aavaliação do significado jurídico deste ins-trumento deve ter presentes estes elementos,isto é, a resolução deve manter uma certaflexibilidade, sem estar demasiado vincu-lada a requisitos e obrigações jurídicas.

Declarações: podem ser de dois tipos.Quando dizem respeito ao desenvolvimentoda Comunidade, como é o caso das decla-rações relativas à UE, à democracia, aosdireitos fundamentais, aparentam-se às reso-luções e servem essencialmente para atingirum vasto público ou um grupo específico dedestinatários. Há também as declaraçõesemanadas do processo decisório doConselho, através das quais os membros doConselho exprimem pareceres conjuntos ouindividuais sobre a interpretação dasdecisões que tomam. Estas declaraçõesinterpretativas, muito frequentes noConselho, são essenciais na busca de com-promissos. O alcance jurídico destas decla- 71

rações deve ser avaliado à luz dos princí-pios fundamentais da interpretação, porforça dos quais a interpretação de umanorma depende em grande parte dasintenções que presidiram à sua elabo-ração. Todavia, este princípio só vale se àsdeclarações em questão for dada a publici-dade devida, já que o direito comunitárioderivado, que reconhece direitos directosao cidadão, não poderia ver-se preteridopor disposições acessórias que não tives-sem sido tornadas públicas.

Programas de acção: são elaborados peloConselho e pela Comissão, por iniciativaprópria ou a pedido do Conselho Europeue têm por objectivo a realização de pro-gramas legislativos e a consecução dosobjectivos gerais que os tratados consa-gram. Sempre que os programas estãoexpressamente previstos nos tratados, asinstituições comunitárias devem respeitarestas disposições na elaboração dosmesmos. Há também outros programasque na prática funcionam como simplesorientações, desprovidas de qualquerefeito juridicamente vinculativo. Consubs-tanciam, no entanto, uma vontade políticadas instituições de se conformarem às dis-posições que deles emanam.

• O PROCESSOLEGISLATIVO NA CE

Enquanto nos Estados, os parlamentosexprimem e dão forma à vontade popular,na Comunidade, o Conselho exprime e dáforma à vontade dos governos dosEstados-Membros, uma vez que aComunidade não resulta de uma «nação

europeia», mas antes da vontade conju-gada de vários Estados-Membros. Éverdade que estes transferiram partes dasua soberania para a CE, mas fizeram-noem função das respectivas expectativas depassarem a dispor de posições de força noprocesso de tomada de decisões daComunidade. Com o desenvolvimento e oaprofundamento da ordem jurídica comu-nitária, a repartição de competências noprocesso de tomada de decisões, que noprincípio favorecia excessivamente osinteresses nacionais, evoluiu para umsistema mais equilibrado, nomeadamenteatravés do reforço da posição doParlamento Europeu. Foi assim que sepassou de uma mera consulta doParlamento Europeu para uma colabo-ração entre este e o Conselho e posterior-mente para a co-decisão que caracterizaagora a participação do PE no processolegislativo da CE. O Tratado de Amester-dão reforçou a componente democráticadeste processo ao fazer da co-decisão umaregra geral. Todavia, o princípio clássicoda separação dos poderes que vigora nosEstados-Membros nem sempre é aplicadono sistema legislativo da CE, o qual pareceprivilegiar o «princípio do equilíbrio insti-tucional». Este princípio garante que todasas instituições comunitárias chamadas aparticipar no processo legislativo o fazemde forma equitativa.

O processo legislativo da CE funcionabasicamente em quatro níveis, com proce-dimentos próprios aplicáveis em cada umdeles:

1. na adopção de actos jurídicos gerais decarácter obrigatório (regulamentos e72

directivas) aplica-se o procedimento deconsulta ou de proposta, o procedi-mento de cooperação, o procedimentode codecisão ou o procedimento deparecer favorável;

2. para as medidas de execução, estãoprevistos procedimentos específicos;

3. as decisões individuais vinculativas e osactos jurídicos não obrigatórios sãoadoptados através de procedimentosimplificado;

4. no contexto CECA, vigoram diversasparticularidades.

O procedimento de consulta ou de proposta

O procedimento de proposta foi a primeiraforma que o processo legislativo daComunidade revestiu, mas, com a intro-dução do processo de cooperação e de co-decisão, foi gradualmente perdendo signi-ficado. Aplica-se ainda nos casos que nãoestão expressamente sujeitos a cooperaçãoou a co-decisão, a saber, a tomada demedidas para combater a discriminaçãoem razão do sexo, raça ou origem étnica,religião ou crença, deficiência, idade ouorientação sexual (artigo 13.° do TratadoCE), para reforçar os direitos ligados àcidadania da União (artigo 22.°, n.° 2, doTratado CE), no domínio da política agrí-cola comum (artigo 37.°, n.° 2, do TratadoCE), no contexto da liberalização de deter-minados serviços (artigo 52.°, n.° 2, doTratado CE), durante um período transitó-

rio de cinco anos em matéria de vistos,asilo e imigração (artigo 67.°, n.° 1, doTratado CE), na área da concorrência(artigos 83.° e 89.° Tratado CE) e da fiscali-dade (artigo 93.° do Tratado CE), na defi-nição das linhas de orientação para aspolíticas de emprego (artigo 128.°, n.° 2,do Tratado CE), para alargar a políticacomercial externa às esferas dos serviços edireitos de propriedade industrial (artigo133.° do Tratado CE), em matéria de pro-tecção social, salvaguarda dos interessesdos trabalhadores e melhoria das con-dições de emprego (artigo 137.°, n.° 3, doTratado CE), em relação à criação deempresas comuns no âmbito da execuçãode programas de investigação, desenvolvi-mento tecnológico e demonstração (artigo172.° do Tratado CE) e, por fim, nodomínio do ambiente, no que se refere aquestões fiscais, ordenamento do territó-rio, afectação dos solos ou gestão derecursos hídricos bem como à escolha porparte de um Estado-Membro entre diversasfontes de energia e a estrutura geral do res-pectivo aprovisionamento energético(artigo 175.°, n.° 2, do Tratado CE).

O procedimento representa uma divisãode trabalho entre a Comissão e oConselho. Em termos sucintos, pode-sedizer que a Comissão propõe e o Conselhodecide. No entanto, antes que o Conselhopossa tomar uma decisão, há que percor-rer diversas fases nas quais se pronunciamtambém — em função do que estiver emcausa — o Parlamento Europeu, o ComitéEconómico e Social e o Comité dasRegiões.

73

Fase de elaboração de uma proposta

Cabe à Comissão desencadear o processo,com a elaboração de uma proposta (é ochamado direito de iniciativa) sobre amedida comunitária em causa. Esta inicia-

tiva é tomada pelo serviço da Comissão quese ocupa do domínio em causa, sendo fre-quente neste fase o recurso a especialistasnacionais. A consulta destes peritos decorreem parte no contexto de comités criadospara o efeito ou sob forma de processo de74

O PROCEDIMENTO DE CONSULTA OU DE PROPOSTA

Comissão

Propostas

Pareceres

Parlamento Europeu

Decisão do Conselho apósconsulta do Coreper

Comité das Regiões Comité Económico e Social

>>

>>

consulta ad hoc por parte dos serviços daComissão. Na prática, esta consulta revesteespecial importância, na medida em quepermite à Comissão avaliar com maiorrigor, logo no início do processo de elabo-ração da proposta, as possibilidades da pro-posta vir a ser aprovada pelo Conselho eagir em conformidade, se for o caso, procu-rando desde logo obter compromissos.Importa, no entanto, ter presente que aComissão não é obrigada a sujeitar-se aospareceres dos peritos nacionais na fase deelaboração da proposta. O projecto daautoria da Comissão é então discutidopelos membros da Comissão e votado(maioria simples), sendo de seguida trans-mitido ao Conselho, sob a forma de «pro-posta da Comissão», acompanhado deuma pormenorizada exposição demotivos.

Fase de consulta

O Conselho começa por analisar seprecisa de consultar outros órgãos comu-nitários antes de deliberar. Os Tratadosprevêem a consulta do ParlamentoEuropeu relativamente a todas as políticasimportantes (consulta obrigatória). A nãoconsulta do Parlamento neste caso consti-tuiria um grave vício de forma contra oqual o PE pode apresentar um recurso deanulação (artigo 230.° do Tratado CE) quepode levar à declaração de nulidade daproposta em causa. Além desta consultaobrigatória, o Parlamento é ouvido, naprática, acerca de todos os restantes pro-jectos legislativos [consulta facultativa: porexemplo, harmonização dos regimes deauxílio às exportações para países tercei-ros (artigo 132.°, n.° 1, do Tratado CE);

fixação dos direitos na pauta aduaneiracomum (artigo 26.° do Tratado CE)]. Paraefeitos da consulta em causa, o Conselhotransmite oficialmente a proposta daComissão ao presidente do ParlamentoEuropeu, convidando-o formalmente apronunciar-se sobre a mesma. O presi-dente do PE remete a proposta para acomissão parlamentar competente, cujasconclusões são depois discutidas emsessão plenária, após o que é emitido umparecer que aprova, recusa ou modifica aproposta. Todavia, o Conselho não é juri-dicamente obrigado a acatar os pareceresnem as alterações emanadas doParlamento. Estes pareceres revestem,porém, grande importância política, já quepermitem detectar lacunas jurídicas ouexigir outras medidas comunitárias, dandoassim novo ímpeto à política de integraçãoeuropeia.

Os Tratados obrigam, em alguns casos, oConselho a consultar o Comité Económicoe Social e o Comité das Regiões. À seme-lhança do que acontece com o ParlamentoEuropeu, os pareceres são transmitidos aoConselho e à Comissão, terminando assima intervenção destes dois órgãos consulti-vos. Também estes pareceres não obrigamo Conselho.

Fase de decisão

Após consulta do Parlamento Europeu, doComité Económico e Social e do Comitédas Regiões, a proposta da Comissão,eventualmente alterada de modo a con-templar as posições daquelas instâncias,regressa ao Conselho, onde é discutida pri-meiramente por grupos de trabalho espe- 75

cializados e seguidamente no Comité dosRepresentantes Permanentes dos Estados--Membros (Coreper). Assim que um actojurídico está «pronto para aprovação», éinscrito na ordem de trabalhos de umapróxima reunião do Conselho, como«ponto A», sendo votado sem debateprévio. Em contrapartida, em caso dedivergências não ultrapassáveis ao níveldo Coreper, o acto em questão é agendadocomo «ponto B» a fim de ser analisadopelo Conselho. A decisão tomada peloConselho encerra o processo normativo.

Publicação

Uma vez aprovado, o acto é redigido nasua forma final nas 11 línguas oficiais(espanhol, dinamarquês, alemão, grego,inglês, francês, italiano, neerlandês, portu-guês, finlandês e sueco), adoptado formal-mente pelo Conselho «nas línguas daComunidade», assinado pelo presidentedo Conselho e, por fim, publicado noJornal Oficial das Comunidades Europeiasou «notificado aos respectivos destinatá-rios» (artigo 254.°, n.os 1 e 3, do TratadoCE).

O procedimento de cooperação (artigo 252.° do Tratado CE)

O procedimento de cooperação inspira--se no já referido procedimento de pro-posta, prevendo um reforço da influênciado Parlamento Europeu no processo deci-sório da CE, ao mesmo tempo queimprime um ritmo mais acelerado ao pro-cesso legislativo. No entanto, aplica-se

exclusivamente ao domínio da UniãoEconómica e Monetária (artigo 99.°, n.° 5,e artigo 106.°, n.° 2, do Tratado CE). Todosas outras áreas de intervenção anterior-mente sujeitas ao procedimento de pro-posta regem-se agora pelo sistema da co--decisão.

O procedimento de cooperação veio intro-duzir uma segunda leitura do ParlamentoEuropeu e do Conselho no processo legis-lativo comunitário.

Primeira leitura: Tal como acontece com oprocedimento de proposta, o ponto departida é a proposta da Comissão, a qualno entanto é transmitida não só aoConselho mas também ao ParlamentoEuropeu. O PE é associado a esta fase doprocesso normativo com o objectivo depermitir que este dê conta ao Conselho doseu parecer sobre a proposta da Comissãoantes da adopção da «posição comum»,conferindo-se desta forma maior eficácia àparticipação do PE no processo legislativo.O Comité Económico e Social e o Comitédas Regiões podem também ser consulta-dos nesta fase.

Com base nos pareceres que lhe foramtransmitidos, o Conselho adopta umaposição comum que reflecte as suas pró-prias convicções, à luz da proposta daComissão e dos pareceres. Não se tratapois de um documento de compromisso,mas de uma tomada de posição indepen-dente que o Conselho assume.

Segunda leitura: O Parlamento analisa aposição comum em segunda leitura, dis-

76

77

PROCEDIMENTO DE COOPERAÇÃO

Comissão

Conselho de Ministros

Propostas

Parecer

Posição comum

Parlamento Europeu(primeira leitura)

Parlamento Europeu(segunda leitura)

CR CES

Emenda pormaioria absoluta

Adopção/ausên-cia de parecer

Rejeição pormaioria absoluta

Adopção daposição comum pormaioria qualificada

Adopção sópor unanimidade

Emenda do PEaceite

Adopção pormaioria qualificada

Emenda do PEnão aceite

Adopção só porunanimidade

Conselho de Ministros Conselho de Ministros

Conselho de Ministros

Comissão

>>

>>

>

> >>>

>

pondo, no prazo de três meses, de váriaspossibilidades de intervenção:

1. se o PE aprovar a posição comum oudeixar passar o prazo de três meses semsobre ela emitir parecer, não há qual-quer problema. O Conselho pode entãoproceder à aprovação final da posiçãocomum;

2. o PE pode também rejeitar a posiçãocomum ou propor emendas. Em ambosos casos, o Conselho poderá impor asua vontade de duas formas:

— se o PE rejeitar a posição comum, oConselho pode impor a sua vontade emsegunda leitura por unanimidade ounão adoptar a decisão. Atendendo àcomplexidade dos mecanismos dedecisão no Conselho, a situação é debloqueio, razão pela qual o PE só rara-mente rejeita uma posição comum,

— regra geral, o PE propõe alterações. Oque importa então é saber se aComissão aceitará ou não essas alte-rações. Em caso afirmativo, o Conselhoseguirá os trâmites normais de apro-vação, isto é, a maioria qualificada ou aunanimidade caso o texto que aprovese afaste da proposta revista daComissão. Em contrapartida, se aComissão não aceitar as alterações, aadopção do documento pelo Conselhocarece de unanimidade. O PE só dificil-mente poderá impor a sua vontade aoConselho. Para que o seu parecer tenhao devido peso, deverá ter o apoio daComissão. O Conselho detém sempreum direito de veto, podendo recusar-se

a dar parecer sobre as propostas de alte-ração do Parlamento ou a proposta alte-rada da Comissão, bloqueando assim oprocesso legislativo.

O procedimento de co-decisão (artigo 251.° do Tratado CE)

O procedimento de co-decisão foi conce-bido como prolongamento do procedi-mento de cooperação. Ao passo que, noprocedimento de cooperação, o Conselhopode, por unanimidade, passar por cimado parecer do Parlamento Europeu, a co--decisão, nos termos em que o Tratado deAmesterdão a consagra, coloca as duasinstituições num plano de igualdade.Assim, em caso de malogro da conciliaçãocom o Parlamento, o Conselho não podeadoptar a sua posição comum. É poisindispensável que se chegue a acordo, sobpena de bloqueio do processo legislativo.

A co-decisão tornou-se de longe o proce-dimento mais importante na prática legis-lativa, aplicando-se a toda a legislação emmatéria de discriminação em razão danacionalidade (artigo 12.° do Tratado CE),disposições destinadas a facilitar o exercí-cio do direito de estada (artigo 18.°, n.° 2,do Tratado CE), medidas para garantir alivre circulação de trabalhadores (artigo40.° do Tratado CE), medidas para salva-guardar os direitos de segurança social dostrabalhadores migrantes (artigo 42.° doTratado CE), directivas para concretizar aliberdade de estabelecimento (artigo 44.°,n.° 2, e artigo 47.°, n.° 1, do Tratado CE), 78

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PROCEDIMENTO DE CO-DECISÃO

Comissão

Conselho de Ministros

Propostas

Parecer

Ausência de emendas do Parlamento ou aprovação de todas as emendas pelo ConselhoAprovação do acto

ou

Posição comum

Parlamento Europeu(primeira leitura)

Parlamento Europeu(segunda leitura)

CR CES

Emenda com maioriaabsoluta

Aprovação/sememendas

Aprovação daposição comum pormaioria qualificada

Rejeição por maioria absoluta

Aceitação dasemendas do PE

Aprovação pormaioria absoluta

Rejeição dasemendas do PE

Aprovação sópor unanimidade

Rejeição dasemendas

Acordo Ausência de acordo

Conselho de MinistrosTermo

do processo legislativo

Conselho de Ministros

Comité de conciliaçãoConselho/Parlamento

Confirmação do resultadopelo Conselho e PE (ter-

ceira leitura)

O acto é consideradorejeitado e conclui-se o

processo legislativo

Comissão

> >>

>>

>

>>> >

>

>>

realização da livre circulação dos serviços(artigo 55.° do Tratado CE), política detransportes (artigo 71.°, n.° 1, e artigo 80.°do Tratado CE), realização do mercadointerno (artigo 95.° do Tratado CE), políticasocial, incluindo medidas para concretizara igualdade de tratamento entre homens emulheres (artigos 137.°, 141.° e 148.° doTratado CE), medidas de promoção da for-mação profissional (artigo 149.° doTratado CE), cultura (artigo 151.° doTratado CE) saúde (artigo 152.° do TratadoCE), acções de defesa do consumidor(artigo 153.° do Tratado CE), orientações eprojectos de interesse comum relativos àrealização das redes transeuropeias (artigo156.° do Tratado CE), fundos regionais(artigo 162.°, n.° 1, do Tratado CE), reali-zação de programas de investigação(artigo 172.°, n.° 2, do Tratado CE), conse-cução dos objectivos de protecção doambiente consagrados no artigo 174.° doTratado CE (artigo 175.°, n.° 1, Tratado CE),execução de programas de protecção doambiente (artigo 175.°, n.° 3, do TratadoCE), cooperação para o desenvolvimento(artigo 179.° do Tratado CE), princípiosgerais de acesso aos documentos (princí-pio geral da transparência, artigo 280.° doTratado CE), apuramento estatístico (artigo285.° do Tratado CE) e, por fim, criação deuma instância independente a quemcaberá zelar pela protecção dos dados(artigo 286.° do Tratado CE).

A co-decisão é um processo que comportaas seguintes etapas:

Primeira leitura: também na co-decisão oponto de partida é uma proposta da

Comissão, remetida ao Conselho e aoParlamento Europeu e, se for o caso, aoscomités a consultar. O PE delibera em pri-meira leitura e transmite o seu parecer aoConselho. É nesta fase que o CES e o CRtêm oportunidade de se pronunciar.

Se o PE não introduzir qualquer alteraçãoà proposta da Comissão ou se o Conselhoaceitar todas as alterações propostas, oConselho pode aprovar o acto nesta fasedo processo. Caso contrário, passa-se àfase da segunda leitura no PE.

Segunda leitura: com base na proposta daComissão, no parecer do Parlamento e doscomités, e tendo presentes as suas própriasconvicções, o Conselho adopta umaposição comum por maioria qualificada, aqual é em seguida objecto de segundaleitura pelo Parlamento. O Conselhodispões de três possibilidades de inter-venção no prazo de três meses:

1) se o PE aprovar a posição comum doConselho ou sobre ela não se pronun-ciar nos três meses subsequentes, o actocorrespondente à posição comum édado por aprovado;

2) se o PE rejeitar em bloco a posiçãocomum (o que só é possível por maioriaabsoluta dos deputados), o processolegislativo é dado por concluído, já quedeixou de haver a possibilidade de oConselho convocar o comité de conci-liação nestes casos;

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Parlamento. Todavia, este procedimentonão permite ao Parlamento influenciardirectamente o teor dos actos. Com efeito,no âmbito deste procedimento, o PE nãopode propor nem impor alterações, o seupapel limita-se a aprovar ou rejeitar o actoproposto.

Este procedimento aplica-se aos pedidosde adesão à UE (artigo 49.° do TratadoUE), aos acordos de associação e outrosacordos fundamentais celebrados compaíses terceiros (artigo 300.°, n.° 3,segundo parágrafo, do Tratado CE), à con-cessão de atribuições específicas ao BCE(artigo 105.°, n.° 6, do Tratado CE), à alte-ração dos Estatutos do SEBC (artigo 107.°,n.° 5, do Tratado CE) e, por fim, à desig-nação do presidente da Comissão e dosoutros membros do Colégio dosComissários (artigo 214.°, n.° 2, do TratadoCE).

O procedimento simplificado

Nos termos deste procedimento, os actosde uma instituição comunitária são adop-tados sem proposta prévia da Comissão.

• Aplica-se essencialmente às medidasque a Comissão adopta no exercíciodas suas competências próprias (porexemplo, aprovação de auxílios esta-tais);

• O procedimento simplificado é utili-zado também para os actos não vincu-lativos, designadamente as recomen-dações e os pareceres do Conselho e da

Comissão. Neste contexto, a Comissãopode formular recomendações e pare-ceres sempre que julgar oportuno(artigo 211.°, segundo travessão, doTratado CE, artigo 124.°, segundo pará-grafo, do Tratado CEEA). Em contrapar-tida, no âmbito da CECA, só aComissão pode emitir pareceres.

Procedimentos de adopção de medidas de execução

O direito comunitário preceitua que oConselho atribui à Comissão, nos actosque adopta, as competências de exe-cução das normas que estabelece (artigo202.°, terceiro travessão, do Tratado CE).No exercício dessas competências, aComissão não pode, no entanto, alterarnem completar os actos do Conselho quedeve executar. O respeito das condiçõesgerais estabelecidas pelo Conselho égarantido pelos comités chamados aintervir e cujos procedimentos decisóriosforam alterados em 1999, no intuito deatender a imperativos de simplificação,transparência e, sobretudo, para reforçaro papel do Parlamento. O número deprocedimentos no âmbito da «comito-logia» passou de cinco para três. OParlamento passou a estar associado atodos os processos de adopção demedidas de execução relativas a um actojurídico aprovado por co-decisão noqual o PE desempenhou um papel deter-minante. Nestes casos, o Parlamentopode apresentar um parecer fundamen-tado estabelecendo que a medida emcausa ultrapassa o âmbito do acto jurí-

82

dico em questão e obrigar a Comissão aproceder às necessárias alterações.Acresce que a Comissão tem importantesdeveres de informação e notificaçãoperante o Parlamento. Importa distinguirtrês procedimentos de «comitologia»,sendo que cada acto menciona no res-pectivo articulado o procedimento aplicá-vel.

Comité Consultivo: o âmbito de apli-cação deste procedimento abrangeessencialmente as medidas necessáriaspara dar execução aos actos do Conselhorelacionados com a realização domercado interno.

O Comité Consultivo compõe-se derepresentantes dos Estados-Membros e épresidido por um representante daComissão.

O representante da Comissão apresentaao comité um projecto, devendo este pro-nunciar-se no prazo estabelecido pelacomissão em função da urgência daquestão em causa. A Comissão deverá, namedida do possível, ter em conta oparecer do comité, embora a tal não sejaobrigada. Dará conta da forma comoatendeu às observações e alterações queeste tiver apresentado.

Comité de Gestão: este procedimentoaplica-se designadamente para a adopçãode medidas de execução no âmbito dapolítica agrícola comum e das pescas ouainda na implementação de programascom importantes implicações orçamen-tais.

Antes de adoptar as medidas que preco-niza, a Comissão tem de consultar umcomité de gestão composto de represen-tantes dos Estados-Membros, o qual sepronuncia por maioria qualificada (artigo205.°, n.° 2, do Tratado CE). Se o acto aque as medidas da Comissão se referemtiver sido adoptado pelo Parlamento epelo Conselho no âmbito da co-decisão,a Comissão submete à apreciação doParlamento as medidas em causa,devendo o PE verificar se a Comissão estáde facto investida de competências deexecução no domínio em causa. Casocontrário, o PE elabora uma resoluçãofundamentada, podendo a Comissãoapresentar um novo projecto de medidas,prosseguir o procedimento ou encarregaro Parlamento e o Conselho de procederàs necessárias adaptações por meio deproposta adequada. A Comissão deve darconta ao PE e ao Conselho do seguimentoque entende dar à resolução doParlamento, podendo aprovar as medidaspropostas, com efeito imediato. Todavia,se essas medidas não coincidirem com oparecer do comité, a Comissão devenotificar imediatamente o Conselho esuspender a sua aplicação por umperíodo máximo de três meses, durante oqual o Conselho deve tomar uma decisãofinal, por maioria qualificada.

Comité de Regulamentação: intervémquando estão em causa medidas dealcance geral destinadas a pôr em práticadisposições essenciais do acto jurídicoem questão, designadamente medidasrelativas à protecção da saúde, à segu-rança das pessoas, dos animais ou dasplantas. 83

Este comité compõe-se de representantesdos Estados-Membros e pronuncia-se pormaioria qualificada sobre o projecto demedidas da Comissão.

Contrariamente ao que acontece nos pro-cedimentos que envolvem comités degestão, neste caso a posição da Comissãofica consideravelmente enfraquecida casoa sua proposta seja rejeitada ou na falta deparecer do Comité. Quando assim acon-tece, a Comissão não pode tomar medidasde aplicação imediata, deve propô-las aoConselho, dando conta do facto aoParlamento, que, por sua vez, verifica se aproposta não excede os limites das com-petências de execução previstas no actojurídico a que as medidas se referem einforma o Conselho da sua posição. Cabea este último, à luz da posição expressapelo Parlamento, deliberar por maioriaqualificada sobre a proposta da Comissãono prazo máximo de três meses. Se oConselho se opuser à proposta, aComissão reexaminará a mesma, podendoapresentar ao Conselho uma proposta alte-rada, submeter de novo a sua proposta ouencarregar o Parlamento e o Conselho daadopção de medidas por meio de propostapara o efeito. Se, uma vez terminado oprazo, o Conselho não tiver tomado asmedidas de aplicação propostas ou se nãose tiver expressamente manifestado contra,as medidas são adoptadas pela Comissão.

• O SISTEMA DE PROTECÇÃOJURÍDICA DA CE

No cerne do sistema de protecção jurídicada Comunidade estão o Tribunal de Justiça

(TJCE) e o Tribunal de Primeira Instância(TPI), que o assiste. O TJCE é a instânciasuprema para todas as questões relativas àlegislação comunitária e, juntamente como TPI, a única jurisdição neste domínio. Osistema de protecção jurídica da CE pro-porciona as seguintes possibilidades derecurso.

Acção por incumprimento dos Tratados (artigo 226.° do Tratado CE)

Este procedimento, da competência exclu-siva do TJCE, aplica-se quando se consi-dera que um Estado-Membro não cumpriuas obrigações que lhe incumbem por forçado direito comunitário. Tendo em conta agravidade da acusação, antes de recorrerao Tribunal de Justiça, existe um procedi-mento preliminar nos termos do qual édada oportunidade ao Estado-Membro emcausa para apresentar as suas observações.Se o litígio não ficar resolvido nessa fase, aComissão ou um Estado-Membro podemrecorrer ao Tribunal de Justiça (artigo 227.°do Tratado). Na prática, a iniciativa partequase sempre da Comissão. O Tribunalinstrui o processo e determina se existe ounão incumprimento. No caso de declararverificado o incumprimento, o Estado--Membro em causa deve tomar as medidasnecessárias para se conformar com odireito comunitário. Se o referido Estadonão tomar as medidas necessárias para aexecução do acórdão, o Tratado da UniãoEuropeia prevê a possibilidade de oTribunal o condenar ao pagamento de umaquantia fixa ou progressiva correspon-dente a uma sanção pecuniária (artigo228.° do Tratado CE).84

Recurso de anulação(artigo 230.° do Tratado CE)

Trata-se de recursos para obter a anulaçãode actos jurídicos do Conselho, daComissão, do Parlamento e do BCE. Osprocessos que implicam pessoas singula-res ou empresas enquanto demandantesou demandados devem ser iniciados noTPI. Em contrapartida, os litígios entre ins-tituições são tratados pelo TJCE.

O recurso de anulação tem por funda-mento a não competência da instituição,a violação de formalidades essenciais, aviolação do direito primário ou do direitoderivado, o abuso de poder. O recursopode ser interposto por um Estado--Membro, pela Comissão ou peloConselho. Também o PE, o Tribunal deContas e o BCE podem apresentar recur-sos desta natureza sempre que estiveremem causa direitos que lhes foram conferi-dos. Em contrapartida, os cidadãos e asempresas da Comunidade só podeminterpor recurso de anulação contradecisões de que sejam destinatários oucontra decisões que, embora dirigidas aterceiros, lhes digam directa e individual-mente respeito. Nos termos da juris-prudência do TJCE, uma pessoa só podeser individual e directamente destinatáriade uma decisão, se a mesma a individua-lizar de uma forma que a distinga detodos os outros agentes. Com este critériodo «efeito directo», garante-se que sósejam submetidos ao TJCE ou ao TPI oscasos em que esteja claramente estabele-cido o prejuízo infligido ao demandanteassim como a natureza desse prejuízo, oque se pode revelar problemático noscasos em que os Estados-Membros aindanão tenham transposto para o direitointerno os actos jurídicos comunitários. O

critério do efeito directo permite, por seulado, excluir a possibilidade das chamadas«acções populares».

Se o recurso tiver fundamento, o Tribunalpode anular, com efeitos retroactivos, oacto em causa. Em certos casos, o TJCE ouo TPI pode anulá-lo só a partir da data dasentença. A fim de salvaguardar os direitose os interesses das partes demandantes, àsmesmas não se aplica a limitação deefeitos de uma sentença de anulação.

Acção por omissão(artigo 232.° do Tratado CE)

Este tipo de acção completa a protecçãojurídica face ao Conselho, à Comissão, aoParlamento e ao BCE, uma vez que dá apossibilidade de acção judicial contra umaomissão ilegal de um acto comunitário. Arepartição de competências entre o TJCE eo TPI segue princípios análogos ao recursode anulação. Antes de se poder interpor aacção, existe um procedimento prévio nostermos do qual o demandante deve convi-dar a instituição em causa a agir. Umaacção deste tipo, quando interposta pelasinstituições, consiste em requerer que severifique que o órgão em questão seabsteve, violando o Tratado, de adoptarum acto comunitário. Quando o deman-dante é uma pessoa singular ou colectiva,o Tribunal de Justiça é instado a constatarque uma das instituições da Comunidade,violando o Tratado, não lhe dirigiu umacto jurídico (uma decisão). O acórdão doTribunal limita-se a constatar a ilegalidadeda omissão, já que o TJCE e o TPI não sãocompetentes para ordenar a adopção dasmedidas necessárias. A parte vencida ficaapenas obrigada a adoptar as medidascontidas na sentença do TJCE ou do TPI(artigo 233.° do Tratado CE). 85

Acção de indemnização(artigos 235.° e 288.°, n.° 2, do Tratado CE)

Quaisquer pessoas singulares ou colecti-vas ou os Estados-Membros, afectadospelos actos da CE ou dos seus agentes,podem recorrer ao TPI (pessoas singularese colectivas) e ao TJCE (Estados-Membros)e solicitar indemnização dos danos causa-dos. O Tratado só parcialmente regula asquestões da responsabilidade da CE, aqual é regulada pelo direito comum e, emprincípio, deferida aos órgãos jurisdicio-nais nacionais. O Tribunal desenvolveuestes princípios na sua jurisprudência,tendo fixado as seguintes condições paraque possa haver reparação de danos:

1) tem de haver comportamento ilícito porparte de uma instituição comunitária oude um agente da CE no exercício dassuas funções. Quando está em causa aresponsabilidade de uma instituiçãopor um acto legislativo (regulamento oudirectiva) ilícito, não é suficiente alegaro carácter ilícito do acto; é necessárioque tenha sido violada de forma clara enotória uma norma jurídica de ordemsuperior destinada a proteger os direitosindividuais. Não é fácil determinarquais são os casos em que existe umaviolação suficientemente qualificada dodireito comunitário. O TJCE tem geral-mente em conta o número limitado depessoas afectadas pelo acto ilícito emquestão e o nível do dano alegado, quetem de exceder o risco comercial espe-rado no sector económico em causa;

2) tem de haver dano efectivo;

3) tem de haver nexo causal entre o acto dainstituição comunitária e o alegado dano;

4) não é necessário provar a culpa da ins-tituição.

Recursos dos funcionários (artigo 236.° Tratado CE)

O Tribunal de Primeira Instância é compe-tente em matéria de litígios entre a Co-munidade e os seus funcionários ou fami-liares sobrevivos.

Procedimento de recurso(artigo 225.°, n.° 1, do Tratado CE,artigos 110.° e seguintes doRegulamento Processual do TJCE)

As relações entre o TJCE e o TPI foramconcebidas de forma a que todas asdecisões do TPI sejam passíveis de recursopara o Tribunal de Justiça, limitado àsquestões de direito. Este recurso apenaspode ter por fundamento a incompetênciado Tribunal de Primeira Instância, irregula-ridades processuais que prejudiquem osinteresses do recorrente ou uma violaçãodo direito comunitário pelo TPI. Se orecurso for procedente, o TJCE anula adecisão do Tribunal de Primeira Instância.Pode julgar definitivamente o litígio, se omesmo estiver em condições de serjulgado, ou remeter o processo para oTribunal de Primeira Instância para julga-mento. Se assim for, o TPI fica vinculado àsolução dada às questões de direito peladecisão do Tribunal de Justiça.

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Protecção jurídica provisória(artigos 242.° e 243.° do Tratado CE)

As acções intentadas no TJCE e no TPI,bem como os recursos das decisões desteúltimo órgão jurisdicional não têm efeitosuspensivo. Nada impede, porém, que oTribunal de Justiça ordene a suspensão daexecução do acto impugnado (artigo 242.°do Tratado CE) ou ordene as necessáriasmedidas provisórias (artigo 243.° doTratado CE).

Na prática, o fundamento de um pedidode medidas provisórias é determinado àluz dos critérios seguintes:

1) a probabilidade da existência de umdireito (Fumum boni juris): à instânciacompetente cabe avaliar essa probabili-dade, a partir de um estudo sumário dosargumentos do recorrente;

2) a urgência da decisão: é determinadaconsoante a decisão solicitada sedestina ou não a evitar aos recorrentedanos graves e irreparáveis. Os critériosaplicados são a natureza e a gravidadeda infracção, assim como o prejuízoconcreto e definitivo em relação à pro-priedade ou a outros bens do recor-rente. Considera-se que um prejuízofinanceiro é grave e irreparável, sempreque o mesmo não possa ser integral-mente reparado, mesmo se o recorrenteobtiver ganho de causa;

3) equilíbrio dos interesses: os inconve-nientes para o recorrente se não foremdecretadas medidas provisórias sãocomparados com o interesse da CE em

dar de imediato execução às medidas ecom os inconvenientes para terceirosda aplicação de medidas provisórias.

Pedido de decisão prejudicial(artigo 234.° do Tratado CE)

O pedido de decisão prejudicial, oureenvio prejudicial, destina-se a propor-cionar aos órgãos jurisdicionais nacionaisa possibilidade de recorrerem ao Tribunalde Justiça para esclarecerem questões dedireito comunitário. Sempre que umaquestão desta natureza seja suscitada numórgão jurisdicional nacional, esse órgãopode suspender a instância e submeter aoTribunal de Justiça a questão da validade eda interpretação do acto à luz dos tratadoscomunitários. A questão assim formuladapelo tribunal nacional é submetida aoTJCE, que responde com um acórdão, enão com um mero parecer, a fim desublinhar, também pela forma, o caráctervinculativo da sua decisão. Não obstante,o reenvio prejudicial não é um processocontencioso destinado a resolver um litígiocomo os outros procedimentos já descri-tos, representa apenas um elemento de umprocesso global que começa e terminaperante um tribunal nacional.

Objectivo: garantir a interpretação uni-forme do direito comunitário e com ela aunidade da ordem jurídica comunitária.Este procedimento desempenha tambémum importante papel na protecção dosdireitos individuais. Para que os tribunaisnacionais possam verificar a conformidadeda legislação nacional com o direitocomunitário e, em caso de incompatibili-dade, fazer primar o direito comunitário88

directamente aplicável, é preciso que oconteúdo e o alcance das disposiçõescomunitárias estejam claramente defini-dos. Regra geral, só um pedido de decisãoprejudicial pode garantir essa clareza, peloque este procedimento permite também aocidadão da Comunidade opor-se a acçõesdo seu país contrárias à legislação comuni-tária e conseguir a aplicação desta últimaperante os órgãos jurisdicionais nacionais.Esta dupla função da decisão prejudicialcompensa de certa forma as reduzidaspossibilidades de os particulares instaremdirectamente o TJCE e reveste importânciacrucial para a protecção jurídica daspessoas singulares. Todavia, para que dêresultado, os juízes e os tribunais nacio-nais devem estar «dispostos» a submeter aquestão ao TJCE.

Extensão do pedido de decisão prejudi-cial: o TJCE decide sobre a interpretaçãodo direito comunitário e controla a vali-dade dos actos jurídicos das instituiçõescomunitárias e do Banco Central Europeu.As disposições de direito interno nãopodem ser objecto de reenvio prejudicial.No âmbito deste procedimento, o TJCEnão é competente para interpretar o direitonacional nem para decidir da respectivaconformidade com o direito comunitário.Este aspecto é frequentemente negligen-ciado nos pedidos de decisão prejudicialdirigidos ao TJCE. Com efeito, inúmerossão os casos em que se interpela o TJCEsobre a conformidade de uma disposiçãonacional com uma disposição comunitáriaou sobre a aplicabilidade de uma dispo-sição comunitária específica a um pro-cesso tramitado num órgão jurisdicionalnacional. Embora o TJCE não possa

receber tais questões prejudiciais, estasnão são pura e simplesmente rejeitadas,sendo antes interpretadas pelo TJCE, já queo tribunal que decide um reenvio o quepretende é conhecer os critérios de inter-pretação da legislação comunitária perti-nente para poder avaliar autonomamentea compatibilidade entre a legislaçãonacional em questão e a legislação comu-nitária. O TJCE aproveita a ocasião para, apartir da documentação fornecida, desig-nadamente a fundamentação do reenvio,identificar as disposições de direito comu-nitário que carecem de interpretação nocontexto do litígio em questão.

Capacidade para introduzir um pedido dedecisão a título prejudicial: são competen-tes para introduzir pedidos de decisão atítulo prejudicial os «órgãos jurisdicionaisdos Estados-Membros». O sentido e oalcance do conceito de jurisdição deve serdefinido de acordo com valores própriosdo direito comunitário e não em funçãodos dados da ordem jurídica interna doEstado reenviante. São os todos os órgãosindependentes a quem compete resolveros litígios num Estado de direito. Em con-sequência, os tribunais constitucionais dosEstados-Membros e as instâncias de arbi-tragem que não integram o sistema judi-ciário — com excepção dos tribunais dearbitragem privados — também são com-petentes para decidir de um reenvio preju-dicial. Um juiz nacional fará uso do seudireito de decisão de reenvio prejudicialem função da pertinência das questões dedireito comunitário para a decisão a tomarno processo principal, sendo essa decisãoda sua exclusiva responsabilidade. Aspartes no litígio apenas podem formular 89

observações. O Tribunal de Justiça apenasverifica a pertinência das questões para adecisão final para efeitos de controlo darespectiva admissibilidade, isto é, para secertificar de que a questão jacente incideverdadeiramente sobre a interpretação doTratado CE ou sobre a validade de um actoemanado de uma instituição comunitária,ou ainda para aferir da presença efectivade um litígio jurídico, isto é, se os pontossobre os quais o TJCE é chamado a pro-nunciar-se a título prejudicial não sãoapenas hipotéticos ou abstractos tendentesa induzir o TJCE a dar um parecer atravésde uma decisão prejudicial. É raro que oTJCE se recuse a apreciar um reenvio invo-cando esta ordem de motivos, já que, dadaa importância da cooperação entre asautoridades judiciárias que o Tratado CEconsagra, o TJCE age neste domínio comuma certa contenção. Todavia, a juris-prudência recente demonstra que o TJCEdá agora provas de maior rigor em matériade admissibilidade dos pedidos de decisãoa título prejudicial, na medida em queaplica à letra o requisito já mencionado deque o reenvio prejudicial deve comportaruma descrição suficientemente clara epormenorizada das questões de facto e dedireito do processo inicial. Na falta de taisinformações, o TJCE declara-se incompe-tente para proceder a uma interpretaçãocorrecta da legislação comunitária e inde-fere o pedido.

Obrigatoriedade de introdução de umpedido de decisão a título prejudicial:qualquer tribunal cujas decisões nãosejam passíveis de recurso judicial previstono direito interno está obrigado a introdu-zir um pedido de decisão a título prejudi-

cial. Entende-se neste contexto todas asvias de recurso que permitam verificarquestões de facto e de direito ou só dedireito. Não se incluem aqui os recursosordinários com efeitos limitados ou especí-ficos (revisão, verificação da constitucio-nalidade). O tribunal obrigado a submeterum pedido de reenvio prejudicial só podesubtrair-se a essa obrigação se a questãoprejudicial não for relevante para asolução do litígio, se já foi objecto de umacórdão do TJCE ou ainda se não subsistirqualquer dúvida quanto à interpretação deuma disposição de direito comunitário. Emcontrapartida, se um tribunal nacional pre-tender invocar a invalidade de um actocomunitário, é obrigado a introduzir umpedido de reenvio prejudicial. Neste con-texto, o TJCE estabeleceu claramente quedetém competência exclusiva para rejeitardisposições inválidas do direito comunitá-rio. Em consequência, os órgãos jurisdicio-nais nacionais devem aplicar e respeitar asdisposições comunitárias enquanto o TJCEnão tiver decidido da respectiva invali-dade. Admite-se uma excepção para os tri-bunais no âmbito da protecção jurídicaprovisória. Nos termos de jurisprudênciarecente do TJCE, estes tribunais podem,sob certas condições, suspender a exe-cução de actos administrativos nacionaisdecorrentes de um regulamento comunitá-rio ou tomar medidas provisórias a fim depreviamente decidirem sobre situações ourelações jurídicas litigiosas sem ter emconta uma disposição jurídica comunitá-ria.

Qualquer violação da obrigação dereenvio implica simultaneamente uma vio-lação do Tratado CE e pode levar à propo-90

situra de uma acção por incumprimento.Na prática, as consequências de uma talacção permanecem circunscritas namedida em que o governo do Estado--Membro em causa não pode dar segui-mento a uma eventual condenação doTJCE, já que não pode dar instruções àsinstâncias jurisdicionais nacionais, porforça do princípio da independência dopoder judicial e da separação dos poderes.As possibilidades de êxito são todavia maisimportantes desde que foi reconhecido oprincípio da responsabilidade contratualdos Estados-Membros em caso de violaçãodo direito comunitário (ver pontoseguinte), que permite que sejam intenta-das acções de indemnização por danossusceptíveis de resultarem do desrespeitopelo Estado-Membro da obrigação dereenvio.

Efeitos do reenvio prejudicial: a decisãoprejudicial, que assume a forma de umasentença, obriga o órgão jurisdicional queintroduziu o pedido de decisão a títuloprejudicial assim como as outras instân-cias envolvidas no litígio. Acresce que, naprática, as decisões prejudiciais funcio-nam como precedentes para outros pro-cessos similares.

• A RESPONSABILIDADE DO ESTADO-MEMBRO POR VIOLAÇÕES DO DIREITO COMUNITÁRIO

O princípio da responsabilidade de umEstado-Membro pelos danos causados aosparticulares em virtude de violações do

direito comunitário que lhe são imputáveisfoi reconhecido pelo TJCE no acórdão de 5de Março de 1996, nos processos apensosC-46/93, «Brasserie du pêcheur», e C--48/93, «Factortame». Este acórdão ins-creve-se na linha dos anteriores acórdãospronunciados pelo TJCE em matéria deprimado do direito comunitário, aplicabili-dade directa das disposições do direitocomunitário e reconhecimento dos direitosfundamentais próprios da Comunidade.Conforme referiu o TJCE, o direito à repa-ração dos danos «constitui o corolárionecessário do efeito directo reconhecido àsdisposições comunitárias cuja violaçãoestiver na origem do dano causado» ereforça consideravelmente as possibilida-des de que os particulares dispõem paraobrigar as autoridades nacionais (executi-vas, legislativas e judiciais) a respeitar eaplicar a legislação comunitária. O TJCEdesenvolveu assim a jurisprudência ini-ciada com os acórdãos «Francovich» e«Bonifaci». Ao passo que estes acórdãoscircunscreviam a responsabilidade dosEstados-Membros aos casos em que parti-culares tinham sofrido danos em razão deuma transposição tardia de uma directivaque lhes reconhecia direitos subjectivosmas da qual não eram destinatários direc-tos, o acórdão mais recente estabelece oprincípio da responsabilidade geral, queinclui todas as violações do direito comu-nitário imputáveis ao Estado-Membro.

Responsabilidade por actosnormativos ou omissõesdo Estado-Membro

Esta responsabilidade é reconhecidasempre que estão reunidas três condições, 91

que em si correspondem às que se aplicamà Comissão, numa situação análoga:

1) a disposição comunitária violada deveter por objecto o reconhecimento dedireitos aos particulares;

2) a violação deve ser suficientementecaracterizada, sendo o critério decisivopara considerar que ela se verificou oda violação manifesta e grave, por umEstado-Membro, dos limites que seimpõem ao seu poder de apreciação.Esta apreciação incumbe aos órgãosjurisdicionais nacionais, pois só elessão competentes para estabelecer osfactos e caracterizar as violações dodireito comunitário em causa. No seuacórdão, o TJCE formula algumas orien-tações fundamentais destinadas às juris-dições nacionais:

«… entre os elementos que o órgãojurisdicional competente pode serlevado a tomar em consideração,figuram o grau de clareza e de precisãoda regra violada, o âmbito da margemde apreciação que a regra violada deixaàs autoridades nacionais ou comunitá-rias, o carácter intencional ou involun-tário do incumprimento verificado oudo prejuízo causado, o carácter descul-pável ou não de um eventual erro dedireito, o facto de as atitudes adoptadaspor uma instituição comunitária terempodido contribuir para a omissão, aadopção ou a manutenção de medidasou práticas nacionais contrárias aodireito comunitário. De qualquermodo, encontramo-nos perante umaviolação do direito comunitário sufi-

cientemente caracterizada, quando estaperdurou, apesar de ter sido proferidoum acórdão em que se reconhecia oincumprimento imputado ou umacórdão num reenvio prejudicial, ouapesar de existir uma jurisprudênciabem assente do Tribunal de Justiça namatéria, dos quais resulte o carácterilícito do comportamento em causa»;

3) tem de existir um nexo causal directoentre a violação da obrigação queincumbe ao Estado-Membro e o danosofrido pelas pessoas lesadas. Não éindispensável a presença de culpagrave (intencional ou por negligência)que ultrapasse a violação suficiente-mente caracterizada do direito comuni-tário.

Responsabilidade por violaçãodo direito comunitáriopelo poder judicial

O TJCE estabeleceu inequivocamente queos princípios da responsabilidade tambémse aplicam ao terceiro poder, o poder judi-cial. As decisões que dele emanam podemser apreciadas pelas diferentes instânciasde recurso, bem como — na medida emque tiverem sido proferidas em desrespeitoou violação das normas do direito comuni-tário — no âmbito de uma acção deindemnização interposta junto dos órgãosjurisdicionais competentes dos Estados--Membros. Quando se procede ao apura-mento da violação do direito comunitárioatravés da sentença em questão, é neces-sário reexaminar as questões materiais ati-nentes à legislação comunitária, sem que otribunal competente possa invocar even-tuais efeitos vinculativos da sentença nomérito da questão. A instância para a qual92

os órgãos jurisdicionais nacionais compe-tentes podem recorrer para quaisquerquestões de interpretação e/ou de apre-ciação da validade das disposições comu-nitárias ou de compatibilidade entre as dis-

posições nacionais em matéria de respon-sabilidade e o direito comunitário é denovo o TJCE, que pode ser demandado noâmbito de um reenvio prejudicial (artigo234.° do Tratado CE).

93

Tendo em conta tudo o que vimos atéagora sobre a estrutura da CE e a sua

ordem jurídica, não é fácil determinar aposição do direito comunitário no con-junto do sistema jurídico e estabelecer assuas fronteiras com as outras ordens jurídi-cas. Duas tentativas de classificação sãode rejeitar a priori: a que considera odireito comunitário como sendo apenasum conjunto de acordos entre Estados e aque o vê como parte ou apêndice dos sis-temas jurídicos nacionais.

• A AUTONOMIA DA ORDEMJURÍDICA COMUNITÁRIA

Ao instituírem a Comunidade, os Estados--Membros limitaram os seus poderes legis-lativos soberanos e criaram um sistemajurídico independente que os vincula, talcomo aos seus nacionais.

O Tribunal de Justiça já tinha chegado aidênticas constatações no célebre acórdãoCosta/Enel, proferido em 1964, ao qual jáfoi feita referência no presente texto. Noprocesso em questão, Flaminio Costaopusera-se à nacionalização da produçãoe da distribuição de electricidade em Itáliae à transferência do património das empre-sas do sector para a sociedade ENEL.

A autonomia da ordem jurídica comuni-tária tem um significado fundamentalpara a CE, pois constitui a única garantiade que o direito comunitário não será

desvirtuado pela interacção com odireito nacional e de que será aplicáveluniformemente em toda a Comunidade.Por isso, os conceitos jurídicos comuni-tários são interpretados fundamental-mente à luz das exigências do direitocomunitário e dos objectivos daComunidade. Esta determinação especi-ficamente comunitária dos conceitos éimprescindível, uma vez que os direitosgarantidos pela ordem jurídica daComunidade poderiam estar em perigose os Estados pudessem ter a últimapalavra para decidir, segundo as diversasinterpretações que fizessem das dispo-sições comunitárias, quanto às liberda-des instituídas pelo direito comunitário.Analisemos, por exemplo, o conceito de«trabalhador», que determina o alcancedo direito à liberdade de circulação. Oconceito especificamente comunitário de«trabalhador» pode perfeitamente nãocorresponder inteiramente ao utilizadona ordem jurídica de um ou outroEstado-Membro. Acresce que os actoscomunitários são exclusivamente avalia-dos à luz do direito comunitário e não dodireito nacional ou constitucional.

Assim, perante esta noção de autonomiada ordem jurídica comunitária, comodescrever a relação entre direito comuni-tário e direito nacional?

Mesmo apresentando-se o direito comu-nitário como uma ordem jurídica inde-94

O DIREITO COMUNITÁRIO NO CONJUNTO DO SISTEMA JURÍDICO

pendente das ordens jurídicas dosEstados-Membros, não se julgue queaquela e estas se sobrepõem. Contra estavisão limitada da realidade existem doisargumentos: por um lado, o facto de ummesmo indivíduo reunir em si as qualida-des de cidadão de um Estado e decidadão da Comunidade; por outro lado,um tal entendimento esqueceria que odireito comunitário só tem significado sefor aceite nas ordens jurídicas dosEstados-Membros. A ordem jurídicacomunitária e as ordens jurídicas nacio-nais são, na verdade, interdependentes.

• A INTERACÇÃO ENTREO DIREITO COMUNITÁRIOE O DIREITO NACIONAL

Este aspecto das relações entre direitocomunitário e direito nacional abrange osdomínios em que ambos se completammutuamente. O artigo 10.° do Tratado CEilustra bem esta relação:

«Os Estados-Membros tomarão todas asmedidas gerais ou especiais capazes deassegurar o cumprimento das obrigaçõesdecorrentes do presente Tratado ou resul- 95

tantes de actos das instituições daComunidade. Os Estados-Membros facili-tarão à Comunidade o cumprimento dasua missão.

Os Estados-Membros abster-se-ão detomar quaisquer medidas susceptíveis depôr em perigo a realização dos objectivosdo presente Tratado.»

A formulação deste princípio geral ficou adever-se ao facto de haver consciência deque a ordem jurídica comunitária não temcondições para realizar por si só os objec-tivos da Comunidade. Ao contrário dasoutras ordens jurídicas nacionais, nãoconstitui um sistema auto-suficiente, poisdepende dos sistemas nacionais para a suaaplicação. Todos os órgãos estatais legisla-tivos, executivos (incluindo as adminis-trações) e judiciais têm pois de reconhecerque a ordem jurídica comunitária não éum sistema «externo» ou «estrangeiro» eque os Estados-Membros e as instituiçõescomunitárias pertencem solidariamente aum todo indissolúvel destinado a alcançarobjectivos comuns. A CE não é apenasuma comunidade de interesses, é tambémuma comunidade solidária. Consequen-temente, as autoridades nacionais devemnão só respeitar os Tratados comunitários eas normas de execução emanadas das ins-tituições comunitárias, mas tambémaplicá-los e dar-lhes vida. A interacçãoentre direito comunitário e direito nacio-nal assume aspectos tão multifacetadosque vale a pena dar alguns exemplos.

A principal ilustração desta interacção é omecanismo da directiva, já tratado emcapítulo anterior. A directiva apenas fixa

com carácter vinculativo o resultado aalcançar pelo Estado-Membro. São asautoridades nacionais, através da apli-cação do direito nacional, que decidemacerca dos meios e da forma para oalcançar efectivamente. No âmbito judi-cial, ambos os sistemas estão estreitamenteinterligados através do processo dedecisão prejudicial previsto no artigo234.° do Tratado CE, nos termos do qual osórgãos jurisdicionais nacionais podem (oudevem, em alguns casos) pedir ao TJCEuma decisão prejudicial quanto à interpre-tação ou à validade do direito comunitá-rio. A decisão prejudicial demonstra que,por um lado, também os órgãos jurisdicio-nais dos Estados-Membros são obrigados arespeitar e aplicar o direito comunitário e,por outro, que a interpretação e a decisãoquanto à validade do direito comunitáriocompete exclusivamente ao TJCE. Ainterdependência entre as ordens jurídicascomunitárias e nacionais também é ilus-trada pelos casos em que é necessário col-matar lacunas da ordem jurídica comuni-tária. É o que sucede quando o direitocomunitário recorre, para completar assuas próprias normas, à regulamentação jáexistente nas ordens jurídicas dos Estados--Membros. Assim, pode-se afirmar quecada norma comunitária está, em certamedida, dependente da correspondentenorma jurídica nacional. De facto, esteprincípio aplica-se a todos os aspectos daexecução do direito comunitário, sempreque este não estabeleça as suas própriasnormas de execução. Nesses casos, asautoridades nacionais aplicam o direitocomunitário segundo as normas materiaise formais do seu próprio direito nacional.Obviamente, este princípio está condicio-96

nado pela exigência de assegurar a unifor-midade na aplicação do direito comunitá-rio, uma vez que seria inaceitável que osagentes económicos fossem objecto de tra-tamentos diferentes, donde potencial-mente injustos.

• CONFLITO ENTRE O DIREITOCOMUNITÁRIO E O DIREITONACIONAL

As relações entre o direito comunitário e odireito nacional caracterizam-se igual-mente pelo facto de a ordem jurídicacomunitária «chocar» por vezes com asordens jurídicas nacionais. Fala-se entãoem conflito entre o direito comunitário e odireito nacional. Uma situação como estasurge sempre que uma disposição comu-nitária cria para os cidadãos direitos eobrigações directos cujo conteúdo estáem contradição com uma norma dedireito nacional. Perante este problema,aparentemente simples, surgem duasquestões fundamentais da organização daCE, cuja solução constitui a pedra detoque da ordem jurídica comunitária: aaplicabilidade directa do direito comuni-tário e o primado do direito comunitáriosobre o direito nacional que lhe é contrá-rio.

A aplicabilidade directa do direitocomunitário

A aplicabilidade directa do direito comu-nitário significa apenas que o direitocomunitário cria obrigações e conferedireitos, não só para as instituições da CEe os Estados-Membros mas também paraos cidadãos da Comunidade.

Um dos grandes méritos do Tribunal deJustiça das Comunidades Europeias é o deter reconhecido a aplicabilidade directadas disposições de direito comunitário,apesar da resistência inicial de determina-dos Estados-Membros, e de ter consoli-dado assim a existência da ordem jurídicacomunitária. O ponto de partida para estajurisprudência foi o já referido processoque envolveu a empresa neerlandesa VanGend & Loos, que intentou uma acçãojunto dos tribunais neerlandeses contra aadministração das alfândegas do seu país,por esta pretender cobrar um direito adua-neiro mais alto na importação de umproduto químico da República Federal daAlemanha. A resolução deste litígio depen-dia de se saber se um particular podiainvocar o disposto no artigo 12.° doTratado CEE (entretanto, artigo 25.° doTratado CE), que proíbe expressamente aintrodução de novos direitos aduaneirosou o aumento dos existentes. O Tribunalpronunciou-se, contra o parecer de váriosgovernos e do seu advogado-geral, pelaaplicabilidade imediata das disposiçõescomunitárias, tendo em conta a natureza eos objectivos da Comunidade. Na funda-mentação do respectivo acórdão, lê-se:

«… que a Comunidade constitui uma novaordem jurídica (...) cujos sujeitos são nãosó os Estados-Membros, mas também osseus nacionais. Por conseguinte, o direitocomunitário, independente da legislaçãodos Estados-Membros, tal como impõeobrigações aos particulares, também lhesatribui direitos que entram na sua esferajurídica. Tais direitos nascem não sóquando é feita uma atribuição expressapelo Tratado, mas também como contra- 97

partida de obrigações impostas pelosTratados de forma bem definida, quer aosparticulares quer aos Estados-Membrosquer às instituições comunitárias.»

Resta porém saber quais são as dispo-sições do direito comunitário que sãodirectamente aplicáveis. O TJCE come-çou por examinar esta questão à luz dodireito comunitário primário, tendo esta-belecido que todas as disposições dos Tra-tados que instituem as ComunidadesEuropeias podem ser directamente aplicá-veis aos nacionais dos Estados-Membrossempre que: 1) são formuladas sem reser-vas; 2) são auto-suficientes e juridica-mente perfeitas e, por estas razões; 3) nãonecessitam de qualquer acção dosEstados-Membros ou das instituiçõescomunitárias para a sua execução e eficá-cia.

Foi o que o Tribunal decidiu quanto ao ex--artigo 12.° do Tratado CEE. A empresa«Van Gend & Loos» podia basear-se nesteartigo para fazer valer os seus direitos, queo tribunal neerlandês tinha que salvaguar-dar e, consequentemente, tinha de consi-derar ilícito o aumento do direito deimportação, por contrário à disposição doTratado. Esta jurisprudência foi mais tardedesenvolvida pelo Tribunal de Justiça paraoutras disposições do Tratado CEE que sãopara o cidadão da Comunidade muitomais importantes do que o artigo 12.° doTratado CEE, sendo de salientar osacórdãos relativos à aplicabilidade directado artigo 39.° (livre circulação), do artigo43.° (liberdade de estabelecimento) e doartigo 49.° (livre prestação de serviços) doTratado CE.

No que se refere às garantias de livrecirculação, o Tribunal pronunciou-se afavor das sua aplicabilidade directa noprocesso Van Duyn. Em causa estavamo seguintes factos: em Maio de 1973, aSr.a Van Duyn, cidadã neerlandesa, viuser-lhe recusada a entrada no ReinoUnido por aí querer trabalhar comosecretária na «Igreja da Cientologia»,uma organização que o Ministério doInterior britânico considerava «social-mente perigosa». Invocando as dispo-sições do direito comunitário sobrelivre circulação, a Sr.a Van Duyn solici-tou ao High Court que confirmasse oseu direito de residência no ReinoUnido para aí exercer uma actividadeprofissional por conta de outrem e, quepara tal lhe fosse dada autorização paraentrar no país. Instado pelo High Court,no âmbito de um reenvio prejudicial, oTJCE declarou que o artigo 39.° doTratado CE era directamente aplicável econferia aos particulares direitos que asjurisdições nacionais deviam salvaguar-dar.

O TJCE foi instado pelo Conselho deEstado belga relativamente à aplicabili-dade directa do princípio da liberdadede estabelecimento, em relação ao qualeste último tinha sido chamado a pro-nunciar-se numa acção interposta peloadvogado neerlandês J. Reyners, emque este invocava os seus direitos deco-rrentes do disposto no artigo 43.° doTratado CE. Este advogado viu-se obri-gado a intentar esta acção na sequênciade lhe ter sido recusada autorizaçãopara exercer advocacia na Bélgica, emrazão da sua nacionalidade, apesar de98

ter passado os exames necessários naBélgica. No seu acórdão de 21 de Julhode 1974, o Tribunal de Justiça estabele-ceu que uma desigualdade de trata-mento entre nacionais e estrangeirosem matéria de direito de estabeleci-mento não se podia manter após operíodo de transição, pois a partir daí oartigo 43.° do Tratado CEE era de apli-cação directa e conferia aos cidadãoscomunitários o direito de acesso a umaprofissão e o direito de a exercer noutroEstado-Membro como qualquer nacio-nal desse Estado. Com fundamentoneste acórdão, o Sr. Reyners foi autori-zado a exercer a sua actividade profis-sional de advogado na Bélgica.

O Tribunal de Justiça teve ocasião de sepronunciar sobre a aplicabilidadedirecta do princípio da livre prestaçãode serviços no âmbito do processo «VanBinsbergen». Tratava-se, nomeada-mente, de saber se uma disposição legalneerlandesa, por força da qual só os resi-dentes nos Países Baixos podiam intervircomo mandatários ad litem junto de umórgãos jurisdicional de recurso, era com-patível com as disposições comunitáriasrelativas à livre prestação de serviços. OTribunal de Justiça respondeu pela nega-tiva, fundamentando-se no facto de con-siderar que todas as restrições à liber-dade de estabelecimento a que umcidadão da Comunidade estivessesujeito em razão da nacionalidadeseriam contrárias ao artigo 49.° doTratado CE e, por isso, nulas.

Importa igualmente sublinhar a grandeimportância prática do reconhecimento

da aplicabilidade directa do princípio dalivre circulação de mercadorias (artigo28.° do Tratado CE), do princípio daigualdade de remuneração entre homense mulheres (artigo 141.° do Tratado CE),da proibição de qualquer forma de dis-criminação (artigo 12.° do Tratado CE) eda livre concorrência (artigo 81.° doTratado CE). No domínio do direito deri-vado, a questão da aplicabilidade directacoloca-se em relação às directivas (reco-mendações CECA) e às decisões cujosdestinatários são os Estados-Membros,uma vez que os regulamentos (decisõesgerais CECA) e as decisões cujos destina-tários são pessoas singulares ou colecti-vas (decisões individuais CECA) são jádirectamente aplicáveis por força dos Tra-tados (artigo 249.°, n.os 2 e 4, do TratadoCE, artigo 14.° do Tratado CECA). Desde1970, o TJCE tornou o princípio da apli-cabilidade directa extensível às dispo-sições das directivas e às decisões dirigi-das aos Estados-Membros.

Nunca será de mais salientar a importân-cia prática da aplicabilidade directa dodireito comunitário, tal como tem sidoreconhecida pelo Tribunal de Justiça:reforça a posição dos cidadãos, na medidaem que transforma as liberdades previstasno mercado comum em direitos quepodem ser invocados perante os tribunaisnacionais. A aplicabilidade directa é, porassim dizer, uma das traves-mestras emque assenta a ordem jurídica comunitária.

O primado do direito comunitário

A aplicabilidade directa de uma normacomunitária suscita uma outra questão 99

igualmente fundamental: o que acontecequando uma disposição comunitária queestabelece direitos e obrigações directa-mente para os cidadãos é incompatívelcom uma norma de direito nacional?

Tal conflito apenas se resolve se uma dasnormas ceder perante a outra. O direitocomunitário escrito não contém qualquerdisposição nesta matéria. Em nenhum dosTratados existe uma regra que determinequal deve ceder, se o direito comunitáriose o direito nacional. O conflito entre estesdois direitos só pode ser resolvido namedida em que for dado ao direito comu-nitário o primado sobre o direito nacional.

Doutro modo, o que restaria do direitocomunitário se o pretendêssemossubordinar ao direito nacional? Quasenada! As disposições comunitáriaspodiam ser anuladas por qualquer leinacional e, assim, estaria igualmenteexcluída a sua aplicação uniforme nosvários Estados-Membros. Outra conse-quência seria a impossibilidade de aComunidade cumprir as tarefas que lheforam cometidas pelos Estados--Membros. O funcionamento da CEseria posto em causa e a construção deuma Europa unida, portadora degrandes esperanças, estaria definitiva-mente comprometida.100

Um problema desta natureza não existenas relações entre direito internacionale direito nacional. Uma vez que odireito internacional deve ser integradoou transposto para o direito internopara poder fazer parte da ordem jurí-dica de um país, a questão do primadoresolve-se exclusivamente na base dodireito interno. Consoante o lugar que odireito nacional reconhece ao direitointernacional, este último pode primarsobre o direito constitucional, ser colo-cado entre o direito constitucional e odireito comum ou ao mesmo nível queo direito comum. As relações entre alegislação internacional integrada outransposta e a legislação nacionalregem-se pelo princípio do primado dasdisposições mais recentes sobre as maisantigas («lex posterior derogat legipriori»). Estas disposições nacionaisque regem os conflitos entre normasjurídicas não se aplicam às relaçõescom a legislação comunitária, já queesta não é parte integrante da legislaçãonacional. Em consequência, qualquerconflito entre a legislação comunitáriae a legislação nacional deve ser resol-vido com base na ordem jurídica comu-nitária.

Prevendo estas consequências, oTribunal de Justiça reconheceu o princí-pio do primado do direito comunitáriosobre o direito nacional, fazendo-o, noentanto, contra o parecer de algunsEstados-Membros. Dotou assim aordem jur ídica comunitária de umasegunda trave-mestra, depois da aplica-bilidade directa, transformando-a defi-nitivamente num edifício sólido.

No já mencionado acórdão Costa/ENEL oTribunal de Justiça formulou duas conside-rações muito significativas no tocante àsrelações entre o direito comunitário e odireito nacional:

1. os Estados-Membros transferiram deforma definitiva para uma Comunidadepor eles criada certos direitos soberanos.Os referidos Estados não podem voltaratrás em relação a essa transferência,através de medidas unilaterais incompa-tíveis com o conceito de «Comunidade»;

2. o Tratado estabelece como princípio fun-damental que um Estado-Membro nãopode pôr em causa a particularidade quetem o direito comunitário de se imporuniforme e completamente no conjuntoda Comunidade.

Resulta destas considerações que o direitocomunitário, criado por força dos poderesprevistos nos Tratados, tem o primado sobretoda e qualquer norma jurídica de direitonacional a ele contrária. Prevalece não sósobre a legislação anterior, mas tambémsobre todos os actos legislativos ulteriores.

Em síntese, o TJCE, quando proferiu oacórdão Costa/Enel, não pôs em causa anacionalização do sector da electricidadeem Itália, mas estabeleceu sem equívoco oprimado do direito comunitário sobre odireito nacional.

A consequência jurídica deste princípio doprimado é que, em caso de conflito entreleis, a disposição nacional contrária à dis-posição comunitária deixa de ser aplicávele não podem ser introduzidas disposições 101

de direito interno contrárias à legislaçãocomunitária.

O Tribunal de Justiça manteve-se fiel aestes princípios na sua jurisprudênciaposterior. Num ponto, contudo, desenvol-veu-a. Assim, embora no acórdão citadosupra o Tribunal se tenha apenas pronun-ciado em relação ao primado do direitocomunitário sobre as leis nacionais,afirmou também o princípio do primadodo direito comunitário nas relações entreeste último e o direito constitucionalnacional. Embora no início hesitassem, ostribunais nacionais acabaram por seguir ainterpretação do Tribunal de Justiça. NosPaíses Baixos, onde a Constituição reco-nhece o princípio do primado do direitocomunitário (artigos 65.° a 67.°), nuncapoderiam surgir dificuldades. Nos outrosEstados-Membros, os órgãos jurisdicio-nais nacionais reconheceram igualmenteeste princípio. Em contrapartida, os tribu-nais constitucionais da República Federalda Alemanha e da República Italianacomeçaram por não aceitar o princípio doprimado do direito comunitário sobre odireito constitucional interno, em especialno que se refere a garantias nacionais emmatéria de direitos fundamentais. Apenasadmitiram esse primado quando a pro-tecção dos direitos fundamentais naordem jurídica comunitária tiver atingidoum nível correspondente, no essencial, aoque consagram as constituições nacio-nais. Num acórdão que proferiu em 12 deOutubro de 1993, relativo ao Tratado daUnião Europeia (Tratado de Maastricht), o

Tribunal Constitucional alemão deixouclaro que não «renunciava» à sua com-petência jurisdicional no que se refere àaplicação do direito comunitário deri-vado na Alemanha, que exerceria estacompetência exclusivamente «em coope-ração» com o Tribunal de Justiça dasComunidades Europeias, este últimocompetente para garantir a protecção dosdireitos fundamentais de todos naComunidade, enquanto que o TribunalConstitucional alemão se limitaria a asse-gurar o cumprimento dos requisitos geraisessenciais ao exercício dos direitos funda-mentais. O Tribunal Constitucionalafirmou ainda que, no que se refere aosactos comunitários adoptados exclusiva-mente por força da eficácia funcional dascompetências comunitárias («efeito útil»),com base, portanto, numa interpretaçãolata, os mesmos não têm qualquer valorvinculativo no âmbito da soberaniaalemã. Acrescentou ainda que os órgãosestatais alemães não podiam aplicar estetipo de actos jurídicos por razões consti-tucionais. Em consequência, compete aoTribunal Constitucional examinar se osactos jurídicos emanados dos órgãos edas instituições comunitárias permane-cem ou não circunscritos aos limites dasrespectivas competências. Só a aplicaçãoprática desta afirmação permitirá determi-nar se, e em que medida, o TribunalConstitucional alemão está realmente apôr em causa o primado do direito comu-nitário e o monopólio do TJCE em matériade rejeição de actos jurídicos comunitá-rios ilegais.

102

Qual a visão de conjunto que podemosextrair da estrutura da Comunidade

Europeia e da sua ordem jurídica?

A ordem jurídica comunitária é o funda-mento essencial da CE e caracteriza-a comouma comunidade de direito. Só a criação e asalvaguarda de um direito novo permitemrealizar os objectivos que presidiram à insti-tuição da CE. A ordem jurídica comunitáriafez muito nesta perspectiva. É graças a elaque cerca de 380 milhões de pessoassentem já hoje o mercado comum comouma realidade quotidiana, através de nume-rosas realizações como a abertura das fron-teiras, o desenvolvimento das trocas de mer-cadorias e de serviços, a livre circulação demão-de-obra e o crescente número de asso-ciações de empresas de diferentes países.

Uma outra característica da ordem jurídicacomunitária, hoje já de importância histó-rica, é o seu contributo para a paz. Tendocomo objectivo a manutenção da paz e aliberdade, esta nova ordem jurídica substi-tui-se à força quando se trata de resolverconflitos, uma vez que as suas regras dedireito obrigam quer os cidadãos quer osEstados-Membros numa Comunidade soli-dária. Torna-se assim um importante instru-mento de instauração e salvaguarda da paz.

A ordem jurídica comunitária, assim comoa comunidade de direito dela dependente,só sobrevivem na medida em que o seurespeito e a sua protecção sejam garanti-dos, o que acontece, de facto, mercê dosdois pilares da ordem jurídica comunitária:a aplicabilidade directa do direito comunitá- 103

CONCLUSÃO

rio e o seu primado sobre o direito nacional.Estes dois princípios, para cuja existência esalvaguarda o Tribunal de Justiça contribuiude forma decisiva, garantem a aplicaçãouniforme e prioritária do direito comunitárioem todos os Estados-Membros.

Apesar das lacunas que a caracterizam,o contributo da ordem jurídica daComunidade para a solução dos proble-mas políticos, económicos e sociais dosEstados-Membros tem um valor inesti-mável.

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Natureza jurídica e primado do direito comunitário

Processo 26/62 (Van Gend & Loos),Recueil 1963, p. 1 a 53 (natureza jurídicado direito comunitário; direitos e obri-gações dos particulares).

Processo 6/64 (Costa/ENEL), Recueil 1964,p. 1141 a 1193 (natureza jurídica dodireito comunitário; aplicabilidadedirecta; primado do direito comunitário).

Processo 14/68 (Walt Wilhelm e outros),Recueil 1969, p. 1 (natureza jurídica dodireito comunitário; primado do direitocomunitário).

Processo 106/77 (Simmenthal), Recueil1978, p. 629 a 658 (direito comunitário;aplicabilidade directa; primado).

Processo 826/79 (Mireco), Recueil, p. 2559 (primado do direito comunitário).

Processo C-213/89 (Factortame),Colectânea 1990, p. I-2466 (aplicabili-dade directa; primado do direito comuni-tário).

Processos C-6 e C-9/90 (Francovich eBonifaci), Colectânea 1991, p. I-5403(validade do direito comunitário, respon-sabilidade dos Estados-Membros porincumprimento do direito comunitário:não transposição de uma directiva).

Processos C-13 e C-113/91 (Debus),Colectânea 1992, p. I-3636 (conflito entredireito comunitário e direito nacional;aplicabilidade directa; primado do direitocomunitário).

Processo C-393/92 (Gemeente Almelo),Colectânea 1994, p. I-1477 (primado eaplicação uniforme do direito comunitá-rio).

Processos C-46/93 (Brasserie du pêcheur)e C-48/93 (Factortame), Colectânea 1996,p. I-1029 (efeito directo do direito comuni-tário, responsabilidade de um Estado--Membro por violação do direito comuni-tário).

Processos C-10/97-C-22/97 (IN.CO.GE ‘90Srl.), Colectânea 1998, I-6307 (primado dodireito comunitário).

Processo C-212/97 (Centros Ltd),Colectânea 1999, p. I-1459 (medidasnacionais para prevenir utilização abusivado direito comunitário).

Competência da CE

Processo 8/85 (Fédéchar), Recueil1955/1956, p. 291 a 305 (natureza dospoderes implícitos; fixação administrativados preços).

Processo 22/70 (AETR), Recueil 1971, p. 263 a 295 (personalidade jurídica ecompetência da CE na celebração deacordos).

JURISPRUDÊNCIA

Processo 6/76 (Kramer), Recueil 1976, p. 1279 a 1331 (relações externas; com-promissos internacionais; competência daCE).

Parecer 1/76, Recueil 1977, p. 759 eseguintes (relações externas; compromis-sos internacionais; competência da CE).

Parecer 1/78, Recueil 1979, p. 2871 (par-tilha das competências entre a CE e osEstados-Membros).

Processos C-51/90 e C-94/89 (ReinoUnido e.o./Conselho), Colectânea 1991,p. I-2786 (subsidiariedade; alcance).

Parecer 2/91 de Colectânea 1993, p. 1061(repartição de competências entre a CE eos Estados-Membros).

Parecer 1/91, Colectânea 1993, p. I-6079(Acordo EEE I; repartição das competên-cias).

Parecer 1/94, Colectânea 1994, p. I-5267(Acordo OMC; repartição das competên-cias).

Parecer 2/94, Colectânea 1996, p. I-1759(adesão da CE à CEDH; ausência de com-petência).

Processo C-22/96 (PE/Conseil), Colectânea1998, p. I-3231.

Efeitos dos actos jurídicos

Processo 43/71 (Politi), Recueil 1971, p. 1039 a 1957 (regulamentos; efeitosdirectos).

Processo 65/75 (Tasca), Recueil 1976, p. 192 (regulamentos; efeitos directos).

Processo 31/78 (Bussone), Recuei I 1978,p. 2429 (regulamentos; efeitos directos).

Processo 2/74 (Reyners), Recueil 1974, p. 631 a 670 (aplicabilidade directa; liber-dade de estabelecimento).

Processo 11/77 (Hugh Patrick), Recueil1977, p. 1199 (aplicabilidade directa;direito de estabelecimento).

Processo 41/74 (Van Duyn), Recueil 1974,p. 1337 a 1360 (aplicabilidade directa;livre circulação).

Processo 9/70 (Grad), Recueil 1970, p. 825 a 858 (decisões; aplicabilidadedirecta).

Processo 33/70 (SACE), Recueil 1970, p. 1213 a 1231 (directivas; aplicabilidadedirecta).

Processo 148/78 (Ratti), Recueil 1979, p. 1629 (directivas, aplicabilidade directa).

Processo 70/83 (Kloppenburg), Colectânea1989, p. 1075 (directivas; aplicabilidadedirecta).

Processo 152/84 (Marshall), Colectânea1986, p. 723 (directivas; aplicabilidadedirecta).

Processo 103/88 (Costanzo), Colectânea1989, p. 1861 (directivas; aplicabilidadedirecta; condições; consequências).

Processo 322/88 (Grimaldi), Colectânea1989, p. 4416 (recomendações; ausência106

de aplicabilidade directa; observância dostribunais nacionais).

Processo C-188/89 (Foster), Colectânea1990, p. I-3343 (directivas; efeito directohorizontal).

Processo C-221/88 (Busseni), Colectânea1990, p. I-519 (recomendação CECA ldirectiva; efeito directo vertical).

Processo C-292/89 (Antonissen), Colec-tânea 1991, p. I-773 (declaração incluídana acta do Conselho; obrigação de a terem conta na interpretação).

Processo C-156/91 (Hansa Fleisch),Colectânea 1992, p. I-5567 (decisões;aplicabilidade directa; condições).

Processo C-91/92 (Faccini Dori),Colectânea 1994, p. I-3325 (directivas,efeito directo vertical).

Processo C-465/93 (Atlanta Frucht-handelsgesellschaft), Colectânea 1995, p. I-3761 (apreciação da validade de umregulamento, reenvio prejudical, medidasprovisórias, condições).

Processo C-469/93 (Chiquita Italia),Colectânea 1995, p. I-4533 (efeito directode disposições do GATT e das convençõesde Lomé).

Processo C-368/96 (Generics Ltd),Colectânea 1998, p. I-7967 (declaraçõesexaradas em acta, a ter em conta paraefeitos de interpretação).

Direitos fundamentais

Processo 29/69 (Stauder), Recueil 1969, p. 419 a 430 (direitos fundamentais; prin-cípios gerais de direito).

Processo 11/70 (InternationaleHandelsgesellschaft), Recueil 1970, p. 1124 a 1158 (direitos fundamentais;princípios gerais de direito).

Processo 166/73, 146/73 (Rheinmühlen I,II), Recueil 1977, p. 33 a 49 e 139 a 152(regra de direito nacional que vincula asjurisdições internas à apreciação da juris-dição superior).

Processo 4/73 (Nold), Recueil 1974, p. 491 a 516 (direitos fundamentais; prin-cípios gerais do direito; tradições constitu-cionais comuns).

Processo 36/75 (Rutili), Recueil 1975, p. 1219 a 1244 (igualdade de tratamento;referência à Convenção Europeia dosDireitos do Homem e das LiberdadesFundamentais).

Processo 175/73 (Confederação dosSindicatos Europeus da Função Pública),Recueil 1974, p. 917 a 925 (liberdade deassociação).

Processo 130/75 (Prais), Recueil 1976, p. 1589 a 1599 (liberdade de religião e deculto).

Processo 117/76 (Quellmehl), Recueil1977, p. 1753 a 1770 e seguintes (princí-pio da igualdade).

Processo 149/77 (Defrenne), Recueil1978, p. 1381 (direitos fundamentais; prin-cípios gerais de direito). 107

Processo 44/79 (Hauer), Recueil 1979, p. 3727 (direitos fundamentais; direito depropriedade).

Processo 85/79 (Fioffmann-La Roche),Recueil 1979, p. 461 (direitos fundamentais;princípio de acesso à justiça).

Processos 154, 205, 206, 227, 228, 263 e264/78 (Vafsabbia), Recueil 1980, p. 1010(direitos fundamentais; direito de proprie-dade).

Processo 293/83 (Gravier), Recueil 1985, p. 593.

Processo 234/85 (Keller), Colectânea 1986,p. 2897.

Processo 12/86 (Demirel), Colectânea 1987,p. 3719.

Processos 46/87 e 227188 (Hoechst),Colectânea 1989, p. 2919 (direitos funda-mentais; princípio do direito de audiência;procedimento administrativo; inviolabili-dade do domicílio).

Processo 374/87 (Orkem), Colectânea 1989,p. 3343 (direitos fundamentais; princípio dodireito de audiência; processo de instrução).

Processo 265/87 (Schräder), Colectânea1989, p. 2263 (direito de propriedade; liber-dade de exercício da profissão; restrições).

Processo 100/88 (Oyowe e Traore),Colectânea 1989, p. 4304 (direitos funda-mentais; liberdade de expressão).

Processo 5/88 (Wachauf), Colectânea1989, p. 2633 (possibilidade de restriçãodos direitos fundamentais).

Processo C-62/90 (Comissão/Alemanha),Colectânea 1992, p. I-2575 (direitos fun-damentais, respeito por parte dos Estados--Membros; limitação por motivos de inte-resse geral).

Processo C-219/91 (Ter Voort), Colectânea1992, p. I-5485 (liberdade de expressão).

Processo C-97/91 (Borelli), Colectânea1992, p. I-6313 (direitos fundamentais;garantia da via judicial).

Processo C-357/89 (Raulin), Colectânea1992, p. I-1027 (obrigação de igualdadede tratamento; proibição de discriminaçãopor motivo de nacionalidade).

Processo C-132/91 (Katsikas), Colectânea1992, p. I-6577 (direitos fundamentais,livre exercício de actividades profissio-nais).

Processo C-2/92 (Bostock), Colectânea1994, p. I-955 (direitos fundamentais,direito de propriedade, livre exercício deactividades profissionais, respeito decertas exigências na aplicação do direitocomunitário).

Processo C-280/93 (Alemanha/Conselho),Colectânea 1994, p. I-5065 (direito de pro-priedade, livre exercício de actividadesprofissionais, restrições justufucadas pelointeresse geral).

Processo C-415/93 (Bosman), Colectânea1995, p. I-4921 (direitos fundamentais,livre exercício de actividades profissio-nais).

Processo C-55/94 (Gebhard), Colectânea1995, p. I-4165 (direitos fundamentais,108

direito de estabelecimento, livre exercíciode actividades profissionais).

Parecer 2/94, Colectânea 1996, p. I-1759(direitos fundamentais, adesão da CE àConvenção Europeia dos Direitos doHomem).

Processo T-105/95 [WWF (World WideFund for Nature)/Comissão], Colectânea1997, p. II-313 (direitos fundamentais emmatéria processual, acesso do público aosdocumentos do Conselho ou daComissão).

Processos apensos C-248/95 e C-249/95(SAM Schiffahrt e Stapf), Colectânea 1997,p. I-4475 (protecção da propriedade,substância dos direitos).

Processo T-42/96 [Eyckeler & MaltAG/Comissão («Hilton Beef»)],Colectânea 1998, p. II-401 (direitos fun-damentais em matéria processual, direi-tos da defesa).

Princípios gerais do direito (selecção)

Segurança jurídica

Processos 18 e 35/65 (Gutmann), Recueil1966, p. 149.

Processo 78/74 (Deuka), Recueil 1975, p. 421.

Processo 98178 (Racke), Recueil 1979, p. 69.

Processo 96/78 (Decker), RecueiI 1979, p. 101.

Processo 265/78 (Ferwerda), Recueil1980, p. 617.

Processo 61/79 (Denkavit), Recueil 1980,p. 1205.

Processos 66/127 e 128/79 (Salumi),Recueil 1980, p. 1237.

Processo 826/79 (Mireco), Recueil 1980,p. 2559.

Processo 70/83 (Kloppenburg), Recueil1984, p. 1075.

Processo C-322/93 P (Peugeot),Colectânea 1994, p. I-2727.

Processo C-137/95 (Richardson),Colectânea 1995, p. I-3407.

Processos T-551/93, T-231/94-T-234/94(Industrias Pesqueras Campos e o.),Colectânea 1996, p. II-247.

Proporcionalidade

Processo 116/76 (Granaria), Recueil 1977,p. 1247.

Processo 8/77 (Sagulo), Recueil 1977,p.1495.

Processo 122/78 (Buitoni), Recueil 1979,p. 677.

Processo 154/78 (Valsabbia), Recueil1980, p. 907.

Processo 808/79 (Pardini), Recueil 1980,p. 2103.

Processo 125/83 (Corman), Recueil 1985,p. 3039.

Processo 265/87 (Schräder), Colectânea1989, p. 2263. 109

Processo C-331/88 (Fedesa), Colectânea1990, p. I-4057.

Processo C-87/92 (Hoche), Colectânea1993, p. I-4623.

Processo T-480/93 (Antillean Rice Mills),Colectânea 1995, p. II-2305.

Processo T-162/94 (NMB e o.), Colectânea1996, p. II-427.

Processo C-233/94 (Alemanha/Conselhoe Parlamento), Colectânea 1997, p. I-2405.

Processo C-161/96 (Südzucker),Colectânea 1998, p. I-281.

Protecção da confiança legítima

Processo 74/74 (CNTA), Recueil 1975, p. 533.

Processos 205-215/82 (DeutscheMi Ichkontor), Recueil 1983, p. 2633.

Processo 120/86 (Mulder), Colectânea1988, p. 2344.

Processo 170/86 (von Deetzen),Colectânea 1988, p. 2368.

Processo C-350/88 (Delacre), Colectânea1990, p. I-418.

Processo C-152/88 (Sofrimport),Colectânea 1990, p. I-2477.

Processo C-368/89 (CrispoltoniI),Colectânea 1991, p. I-3715.

Processos C-31 a 44/91 (Lageder),Colectânea 1993, p. I-1761.

Processo T-82/91 (Latham), Colectânea1994, p. II-61.

Processo T-472/93 (Campo Ebro),Colectânea 1995, p. II-421.

Processo C-22/94 (Irish FarmerAssociation), Colectânea 1997, p. I-1808.

Processo T-119/95 (Hauer), Colectânea1998, p. II-2713.

Princípio da subsidiariedade

Processo T-29/92 (SPO), Colectânea 1995,p. II-289.

Processo C-84/94 (Reino Unido/Conselho),Colectânea 1996, p. I-5755.

Processos apensos C-36 e 37/97(Kellinhusen e Ketelsen), Colectânea 1998,p. I-6337.

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Numeração Nova anterior numeração

TÍTULO I TÍTULO IArtigo A Artigo 1.°Artigo B Artigo 2.°Artigo C Artigo 3.°Artigo D Artigo 4.°Artigo E Artigo 5.°Artigo F Artigo 6.°Artigo F.1 (*) Artigo 7.°

TÍTULO II TÍTULO IIArtigo G Artigo 8.°

TÍTULO III TÍTULO IIIArtigo H Artigo 9.°

TÍTULO IV TÍTULO IVArtigo I Artigo 10.°

TÍTULO V (***) TÍTULO VArtigo J.1 Artigo 11.°Artigo J.2 Artigo 12.°Artigo J.3 Artigo 13.°Artigo J.4 Artigo 14.°Artigo J.5 Artigo 15.°Artigo J.6 Artigo 16.°Artigo J.7 Artigo 17.°Artigo J.8 Artigo 18.°Artigo J.9 Artigo 19.°Artigo J.10 Artigo 20.°Artigo J.11 Artigo 21.°Artigo J.12 Artigo 22.°Artigo J.13 Artigo 23.°Artigo J.14 Artigo 24.°Artigo J.15 Artigo 25.°Artigo J.16 Artigo 26.°Artigo J.17 Artigo 27.°Artigo J.18 Artigo 28.°

Numeração Nova anterior numeração

TÍTULO VI (***) TÍTULO VIArtigo K.1 Artigo 29.°Artigo K.2 Artigo 30.°Artigo K.3 Artigo 31.°Artigo K.4 Artigo 32.°Artigo K.5 Artigo 33.°Artigo K.6 Artigo 34.°Artigo K.7 Artigo 35.°Artigo K.8 Artigo 36.°Artigo K.9 Artigo 37.°Artigo K.10 Artigo 38.°Artigo K.11 Artigo 39.°Artigo K.12 Artigo 40.°Artigo K.13 Artigo 41.°Artigo K.14 Artigo 42.°

TÍTULO VI-A (**) TÍTULO VIIArtigo K.15 (*) Artigo 43.°Artigo K.16 (*) Artigo 44.°Artigo K.17 (*) Artigo 45.°

TÍTULO VII TÍTULO VIIIArtigo L Artigo 46.°Artigo M Artigo 47.°Artigo N Artigo 48.°Artigo O Artigo 49.°Artigo P Artigo 50.°Artigo Q Artigo 51.°Artigo R Artigo 52.°Artigo S Artigo 53.°

Numeração Nova anterior numeração

PARTE I PARTE IArtigo 1° Artigo 1.°Artigo 2.° Artigo 2.°Artigo 3.° Artigo 3.°Artigo 3.°-A Artigo 4.°Artigo 3.°-B Artigo 5.°Artigo 3.°-C (*)Artigo 6.°Artigo 4.° Artigo 7.°Artigo 4.°-A Artigo 8.°Artigo 4.°-B Artigo 9.°Artigo 5.° Artigo 10.°Artigo 5.°-A (*)Artigo 11.°Artigo 6.° Artigo 12.°Artigo 6.°-A (*)Artigo 13.°Artigo 7.° (revogado) –Artigo 7.°-A Artigo 14.°Artigo 7.°-B (revogado) –Artigo 7.°-C Artigo 15.°Artigo 7.°-D (*)Artigo 16.°

PARTE II PARTE IIArtigo 8.° Artigo 17.°Artigo 8.° Artigo 18.°Artigo 8.°-B Artigo 19.°Artigo 8.°-C Artigo 20.°Artigo 8.°-D Artigo 21.°Artigo 8.°-E Artigo 22.°

PARTE III PARTE IIITÍTULO I TÍTULO IArtigo 9.° Artigo 23.°Artigo 10.° Artigo 24.°Artigo 11.° (revogado) –

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1SECÇÃO 1 (suprimida) –Artigo 12.° Artigo 25.°Artigo 13.° (revogado) –Artigo 14.° (revogado) –Artigo 15.° (revogado) –Artigo 16.° (revogado) –Artigo 17.° (revogado) –

AnexoQUADROS DE CORRESPONDÊNCIA A QUE SE REFERE

O ARTIGO 12.° DO TRATADO DE AMESTERDÃO

A — Tratado da União Europeia B — Tratado que institui a Comunidade Europeia

(*) Novo artigo introduzido pelo Tratadode Amesterdão.(**) Novo título introduzido pelo Tratadode Amesterdão.(***) Título reformulado pelo Tratado deAmesterdão.

Numeração Nova anterior numeração

SECÇÃO 2 (suprimida) –Artigo 18.° (revogado) –Artigo 19.° (revogado) –Artigo 20.° (revogado) –Artigo 21.° (revogado) –Artigo 22.° (revogado) –Artigo 23.° (revogado) –Artigo 24.° (revogado) –Artigo 25.° (revogado) –Artigo 26.° (revogado) –Artigo 27.° (revogado) –Artigo 28.° Artigo 26.°Artigo 29.° Artigo 27.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 30.° Artigo 28.°Artigo 31.° (revogado) –Artigo 32.° (revogado) –Artigo 33.° (revogado) –Artigo 34.° Artigo 29.°Artigo 35.° (revogado) –Artigo 36.° Artigo 30.°Artigo 37.° Artigo 31.°

TÍTULO II TÍTULO IIArtigo 38.° Artigo 32.°Artigo 39.° Artigo 33.°Artigo 40.° Artigo 34.°Artigo 41.° Artigo 35.°Artigo 42.° Artigo 36.°Artigo 43.° Artigo 37.°Artigo 44.° (revogado) –Artigo 45.° (revogado) –Artigo 46.° Artigo 38.°Artigo 47.° (revogado) –

TÍTULO III TÍTULO III

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1Artigo 48.° Artigo 39.°Artigo 49.° Artigo 40.°Artigo 50.° Artigo 41.°Artigo 51.° Artigo 42.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 52.° Artigo 43.°Artigo 53.° (revogado) –Artigo 54.° Artigo 44.°Artigo 55.° Artigo 45.°Artigo 56.° Artigo 46.°Artigo 57.° Artigo 47.°Artigo 58.° Artigo 48°

Numeração Nova anterior numeração

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3Artigo 59.° Artigo 49.°Artigo 60.° Artigo 50.°Artigo 61.° Artigo 51.°Artigo 62.° (revogado) –Artigo 63.° Artigo 52.°Artigo 64.° Artigo 53.°Artigo 65.° Artigo 54.°Artigo 66.° Artigo 55.°

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4Artigo 67.° (revogado) –Artigo 68.° (revogado) –Artigo 69.° (revogado) –Artigo 70.° (revogado) –Artigo 71.° (revogado) –Artigo 72.° (revogado) –Artigo 73.° (revogado) –Artigo 73.°-A (revogado) –Artigo 73.°-B Artigo 56.°Artigo 73.°-C Artigo 57.°Artigo 73.°-D Artigo 58.°Artigo 73.°-E (revogado) –Artigo 73.°-F Artigo 59.°Artigo 73.°-G Artigo 60.°Artigo 73.°-H (revogado) –

TÍTULO III a (**) TÍTULO IVArtigo 73.°-I (*) Artigo 61.°Artigo 73.°-J (*) Artigo 62.°Artigo 73.°-K (*) Artigo 63.°Artigo 73.°-L (*) Artigo 64.°Artigo 73.°-M (*) Artigo 65.°Artigo 73.°-N (*) Artigo 66.°Artigo 73.°-O (*) Artigo 67.°Artigo 73.°-P (*) Artigo 68.°Artigo 73.°-Q (*) Artigo 69.°

TÍTULO IV TÍTULO VArtigo 74.° Artigo 70.°Artigo 75.° Artigo 71.°Artigo 76.° Artigo 72.°Artigo 77.° Artigo 73.°Artigo 78.° Artigo 74.°Artigo 79.° Artigo 75.°Artigo 80.° Artigo 76.°Artigo 81.° Artigo 77.°Artigo 82.° Artigo 78.°Artigo 83.° Artigo 79.°Artigo 84.° Artigo 80.°

Numeração Nova anterior numeração

TÍTULO V TÍTULO VI

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1SECÇÃO 1 SECÇÃO 1Artigo 85.° Artigo 81.°Artigo 86.° Artigo 82.°Artigo 87.° Artigo 83.°Artigo 88.° Artigo 84.°Artigo 89.° Artigo 85.°Artigo 90.° Artigo 86.°SECÇÃO 2 (suprimida) –Artigo 91.° (revogado) –

SECÇÃO 3 SECÇÃO 2Artigo 92.° Artigo 87.°Artigo 93.° Artigo 88.°Artigo 94.° Artigo 89.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 95.° Artigo 90.°Artigo 96.° Artigo 91.°Artigo 97.° (revogado) –Artigo 98.° Artigo 92.°Artigo 99.° Artigo 93.°

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3Artigo 100.° Artigo 94.°Artigo 100.°-A Artigo 95.°Artigo 100.°-B (revogado) –Artigo 100.°-C (revogado) –Artigo 100.°-D (revogado) –Artigo 101.° Artigo 96.°Artigo 102.° Artigo 97.°

TÍTULO VI TÍTULO VII

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1Artigo 102.°-A Artigo 98.°Artigo 103.° Artigo 99.°Artigo 103.°-A Artigo 100.°Artigo 104.° Artigo 101.°Artigo 104.°-A Artigo 102.°Artigo 104.°-B Artigo 103.°Artigo 104.°-C Artigo 104.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 105.° Artigo 105.°Artigo 105.°-A Artigo 106.°Artigo 106.° Artigo 107.°Artigo 107.° Artigo 108.°Artigo 108.° Artigo 109.°Artigo 108.°-A Artigo 110.°Artigo 109.° Artigo 111.°

112

Numeração Nova anterior numeração

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3Artigo 109.°-A Artigo 112.°Artigo 109.°-B Artigo 113.°Artigo 109.°-C Artigo 114.°Artigo 109.°-D Artigo 115.°

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4Artigo 109.°-E Artigo 116.°Artigo 109.°-F Artigo 117.°Artigo 109.°-G Artigo 118.°Artigo 109.°-H Artigo 119.°Artigo 109.°-I Artigo 120.°Artigo 109.°-J Artigo 121.°Artigo 109.°-K Artigo 122.°Artigo 109.°-L Artigo 123.°Artigo 109.°-M Artigo 124.°

TÍTULO VI a (**) TÍTULO VIIIArtigo 109.°-N (*) Artigo 125.°Artigo 109.°-O (*)Artigo 126.°Artigo 109.°-P (*) Artigo 127.°Artigo 109.°-Q (*)Artigo 128.°Artigo 109.°-R (*) Artigo 129.°Artigo 109.°-S (*) Artigo 130.°

TÍTULO VII TÍTULO IXArtigo 110.° Artigo 131.°Artigo 111.° (revogado) –Artigo 112.° Artigo 132.°Artigo 113.° Artigo 133.°Artigo 114.° (revogado) –Artigo 115.° Artigo 134.°

TÍTULO VII a (**) TÍTULO XArtigo 116.° (*) Artigo 135.°

TÍTULO VIII TÍTULO XI

CAPÍTULO 1 (***) CAPÍTULO 1Artigo 117.° Artigo 136.°Artigo 118.° Artigo 137.°Artigo 118.°-A Artigo 138.°Artigo 118.°-B Artigo 139.°Artigo 118.°-C Artigo 140.°Artigo 119.° Artigo 141.°Artigo 119.°-A Artigo 142.°Artigo 120.° Artigo 143.°Artigo 121.° Artigo 144.°Artigo 122.° Artigo 145.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 123.° Artigo 146.°Artigo 124.° Artigo 147.°Artigo 125.° Artigo 148.°

Numeração Nova anterior numeração

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3Artigo 126.° Artigo 149.°Artigo 127.° Artigo 150.°

TÍTULO IX TÍTULO XIIArtigo 128.° Artigo 151.°

TÍTULO X TÍTULO XIIIArtigo 129.° Artigo 152.°

TÍTULO XI TÍTULO XIVArtigo 129.°-A Artigo 153.°

TÍTULO XII TÍTULO XVArtigo 129.°-B Artigo 154.°Artigo 129.°-C Artigo 155.°Artigo 129.°-D Artigo 156.°

TÍTULO XIII TÍTULO XVIArtigo 130.° Artigo 157.°

TÍTULO XIV TÍTULO XVIIArtigo 130.°-A Artigo 158.°Artigo 130.°-B Artigo 159.°Artigo 130.°-C Artigo 160.°Artigo 130.°-D Artigo 161.°Artigo 130.°-E Artigo 162.°

TÍTULO XV TÍTULO XVIIIArtigo 130.°-F Artigo 163.°Artigo 130.°-G Artigo 164.°Artigo 130.°-H Artigo 165.°Artigo 130.°-I Artigo 166.°Artigo 130.°-J Artigo 167.°Artigo 130.°-K Artigo 168.°Artigo 130.°-L Artigo 169.°Artigo 130.°-M Artigo 170.°Artigo 130.°-N Artigo 171.°Artigo 130.°-O Artigo 172.°Artigo 130.°-P Artigo 173.°Artigo 130.°-Q (revogado) –

TÍTULO XVI TÍTULO XIXArtigo 130.°-R Artigo 174.°Artigo 130.°-S Artigo 175.°Artigo 130.°-T Artigo 176.°

TÍTULO XVII TÍTULO XXArtigo 130.°-U Artigo 177.°Artigo 130.°-V Artigo 178.°Artigo 130.°-W Artigo 179.°Artigo 130.°-X Artigo 180.°Artigo 130.°-Y Artigo 181.°

Numeração Nova anterior numeração

PARTE IV PARTE IVArtigo 131.° Artigo 182.°Artigo 132.° Artigo 183.°Artigo 133.° Artigo 184.°Artigo 134.° Artigo 185°Artigo 135.° Artigo 186.°Artigo 136.° Artigo 187.°Artigo 136.°-A Artigo 188.°

PARTE V PARTE V

TÍTULO I TÍTULO I

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

SECÇÃO 1 SECÇÃO 1Artigo 137.° Artigo 189.°Artigo 138.° Artigo 190.°Artigo 138.°-A Artigo 191.°Artigo 138.°-B Artigo 192.°Artigo 138.°-C Artigo 193.°Artigo 138.°-D Artigo 194.°Artigo 138.°-E Artigo 195.°Artigo 139.° Artigo 196.°Artigo 140.° Artigo 197.°Artigo 141.° Artigo 198.°Artigo 142.° Artigo 199.°Artigo 143.° Artigo 200.°Artigo 144.° Artigo 201.°

SECÇÃO 2 SECÇÃO 2Artigo 145.° Artigo 202.°Artigo 146.° Artigo 203.°Artigo 147.° Artigo 204.°Artigo 148° Artigo 205°Artigo 149.° (revogado) –Artigo 150.° Artigo 206.°Artigo 151.° Artigo 207.°Artigo 152.° Artigo 208.°Artigo 153.° Artigo 209.°Artigo 154.° Artigo 210.°

SECÇÃO 3 SECÇÃO 3Artigo 155.° Artigo 211.°Artigo 156.° Artigo 212.°Artigo 157.° Artigo 213.°Artigo 158.° Artigo 214.°Artigo 159.° Artigo 215.°Artigo 160.° Artigo 216.°Artigo 161.° Artigo 217.°Artigo 162.° Artigo 218.°Artigo 163.° Artigo 219.°

113

Numeração Nova anterior numeração

SECÇÃO 4 SECÇÃO 4Artigo 164.° Artigo 220.°Artigo 165.° Artigo 221.°Artigo 166.° Artigo 222.°Artigo 167.° Artigo 223.°Artigo 168.° Artigo 224.°Artigo 168 -A Artigo 225.°Artigo 169.° Artigo 226.°Artigo 170.° Artigo 227.°Artigo 171.° Artigo 228.°Artigo 172.° Artigo 229.°Artigo 173.° Artigo 230.°Artigo 174.° Artigo 231.°Artigo 175.° Artigo 232.°Artigo 176.° Artigo 233.°Artigo 177.° Artigo 234.°Artigo 178.° Artigo 235.°Artigo 179.° Artigo 236.°Artigo 180.° Artigo 237.°Artigo 181.° Artigo 238.°Artigo 182.° Artigo 239.°Artigo 183.° Artigo 240.°Artigo 184.° Artigo 241.°Artigo 185.° Artigo 242.°Artigo 186.° Artigo 243.°Artigo 187.° Artigo 244.°Artigo 188.° Artigo 245.°

SECÇÃO 5 SECÇÃO 5Artigo 188.°-A Artigo 246.°Artigo 188.°-B Artigo 247.°Artigo 188.°-C Artigo 248.°

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2Artigo 189.° Artigo 249.°Artigo 189.°-A Artigo 250.°Artigo 189.°-B Artigo 251.°Artigo 189.°-C Artigo 252.°Artigo 190.° Artigo 253.°Artigo 191.° Artigo 254.°Artigo 191.°-A (*) Artigo 255.°Artigo 192.° Artigo 256.°

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3Artigo 193.° Artigo 257.°Artigo 194.° Artigo 258.°Artigo 195.° Artigo 259.°Artigo 196.° Artigo 260.°Artigo 197.° Artigo 261.°Artigo 198.° Artigo 262.°

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4Artigo 198.°-A Artigo 263.°Artigo 198.°-B Artigo 264.°Artigo 198.°-C Artigo 265.°

Numeração Nova anterior numeração

CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 5Artigo 198.°-D Artigo 266.°Artigo 198.°-E Artigo 267.°

TÍTULO II TÍTULO IIArtigo 199.° Artigo 268.°Artigo 200.° (revogado) –Artigo 201.° Artigo 269.°Artigo 201.°-A Artigo 270.°Artigo 202.° Artigo 271.°Artigo 203.° Artigo 272.°Artigo 204.° Artigo 273.°Artigo 205.° Artigo 274.°Artigo 20.°-A Artigo 275.°Artigo 206.° Artigo 276.°Artigo 206.°-A (revogado) –Artigo 207.° Artigo 277.°Artigo 208.° Artigo 278.°Artigo 209.° Artigo 279.°Artigo 209.°-A Artigo 280.°

PARTE VI PARTE VIArtigo 210.° Artigo 281.°Artigo 211.° Artigo 282.°Artigo 212.° (*) Artigo 283.°Artigo 213.° Artigo 284.°Artigo 213.°-A (*) Artigo 285.°Artigo 213.°-B (*) Artigo 286.°Artigo 214.° Artigo 287.°Artigo 215.° Artigo 288.°Artigo 216.° Artigo 289.°Artigo 217.° Artigo 290.°Artigo 218.° (*) Artigo 291.°Artigo 219.° Artigo 292.°Artigo 220.° Artigo 293.°Artigo 221.° Artigo 294.°Artigo 222.° Artigo 295.°Artigo 223.° Artigo 296.°Artigo 224.° Artigo 297.°Artigo 225.° Artigo 298.°Artigo 226.° (revogado) –Artigo 227.° Artigo 299.°Artigo 228.° Artigo 300.°Artigo 228.°-A Artigo 301.°Artigo 229.° Artigo 302.°Artigo 230.° Artigo 303.°Artigo 231.° Artigo 304.°Artigo 232.° Artigo 305.°Artigo 233.° Artigo 306.°Artigo 234.° Artigo 307.°Artigo 235.° Artigo 308.°Artigo 236.° (*) Artigo 309.°Artigo 237.° (revogado) –Artigo 238.° Artigo 310.°Artigo 239.° Artigo 311.°

Numeração Nova anterior numeração

Artigo 240.° Artigo 312.°Artigo 241.° (revogado) –Artigo 242.° (revogado) –Artigo 243.° (revogado) –Artigo 244.° (revogado) –Artigo 245.° (revogado) –Artigo 246.° (revogado) –

DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 247.° Artigo 313.°Artigo 248.° Artigo 314.°

114

(*) Novo artigo introduzido pelo Tratadode Amesterdão.(**) Novo título introduzido pelo Tratadode Amesterdão.(***) Capítulo 1 reformulado peloTratado de Amesterdão.

Para mais informações:

O servidor «Europa» na Internet dá acesso aos textos do direito comunitário:

http://europa.eu.int/eur-lex

http://europa.eu.int/celex

Assinale-se, também, o sítio Internet do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias:

http://curia.eu.int

Além disso, tanto o catálogo como as bibliografias, nomeadamente jurídicas, da Biblioteca Central da Comissão

Europeia podem ser consultados através do seguinte endereço:

http://europa.eu.int/eclas

115

Comissão Europeia

O ABC DO DIREITO COMUNITÁRIO(Quinta edição)

Colecção: Documentação Europeia

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias

2000 – 115 p. – 16,2 x 22,9 cm

ISBN 92-828-7807-4

A presente publicação destina-se essencialmente a não juristas. Procura apresentar numa linguagem acessível os

principais aspectos da ordem jurídica europeia.

GABINETE DA COMISSÃO EUROPEIA

Gabinete em Portugal

Centro Europeu Jean Monnet

Largo Jean Monnet, 1-10.°

P-1250 Lisboa

Tel.: (351) 213 50 98 00

http://euroinfo.ce.pt

GABINETE DO PARLAMENTO EUROPEU

Gabinete em Portugal

Centro Europeu Jean Monnet

Largo Jean Monnet, 1-6.°

P-1250 Lisboa

Tel.: (351) 213 57 80 31; 213 57 82 98

Fax: (351) 213 54 00 04

E-mail: EPLisboa@europarl.eu.int

Mais informações sobre a União Europeia

Na Internet, no servidor Europa (http://europa.eu.int), há informações em todas as línguas oficiais da União Euro-

peia.

Para obter informações e publicações em língua portuguesa sobre a União Europeia, pode contactar:

Existem representações ou gabinetes da Comissão Europeia e do Parlamento Europeu em todos os Estados-

-Membros da União Europeia. Noutros países do mundo existem delegações da Comissão Europeia.

PT