Aula 06_Adm

CURSO PREPARATÓRIO – TRT 2ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO PROF. FABIANO PEREIRA – DIREITO ADMINISTRATIVO

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Prof. Fabiano Pereira www.pontodosconcursos.com.br

Olá!

Hoje iremos conhecer a organização e estruturação da Administração Pública brasileira, tema muito freqüente em provas de concursos públicos da Fundação Carlos Chagas.

Tentei ser o mais sucinto possível, mas o tópico é muito abrangente, o que fez com que a aula ficasse um “pouquinho” grande. Sei que você não está preocupado com isso, pois é melhor sobrar do que faltar conhecimento, não é mesmo? ?

No mais, se você possui alguma sugestão ou crítica que possam aumentar a qualidade do curso, não deixe de enviá-las para o e-mail [email protected] ou diretamente para o fórum.

Lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para que você possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O meu grande desejo é que você também possa sentir a gratificante sensação de ser um servidor público, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas funções no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.

Conte comigo nesta bela jornada!

Bons estudos!

Fabiano Pereira.

FACEBOOK: (www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor)

CURSO PREPARATÓRIO – TRT 2ª REGIÃO – TÉCNICO E ANALISTA (GERAL) PROF. FABIANO PEREIRA – DIREITO ADMINISTRATIVO

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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

1. Conceito de Administração Pública ........................................... 03

2. Órgãos Públicos

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos

2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04

2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04

2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 05

2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05

2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 11

2.4. Capacidade processual ................................................... 11

2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 13

2.6. Classificação .................................................................. 13

3. Centralização e descentralização

3.1. Centralização e descentralização política ....................... 15

3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 16

3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 17

3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 17

3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 18

4. Administração Pública Direta e Indireta

4.1. Administração Pública Direta ........................................... 19

4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 19

4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 20

5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 24


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1. Conceito de Administração Pública

A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou orgânico.

Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento.

Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a banca examinadora estará se referindo à composição e organização das entidades e órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, empresas públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) etc.

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa, e não a sua composição e estruturação.

A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido subjetivo.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: A Administração Pública em seu sentido subjetivo compreende o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010).

2. Órgãos públicos

Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas.


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O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras pessoas ou sujeitos de direito.

Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente estatal que inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que eventualmente forem causados a terceiros).

Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas (agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as questões em provas sobre o tema.

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação entre Estado e agentes públicos

2.1.1. Teoria do mandato

Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma pessoa natural (agente público).

Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia sido outorgada.

Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar uma procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público.

2.1.2. Teoria da representação

Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a um tutor ou curador e o Estado seria um “incapaz”.

Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que é inadmissível.


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No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do Tribunal de Justiça de Pernambuco, realizado em 2012, a FCC considerou incorreta a seguinte assertiva: “a atividade dos órgãos públicos não se identifica e nem se confunde com a da pessoa jurídica, visto que há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou de mandato”.

2.1.3. Teoria do órgão

Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se convencionou denominar de imputação volitiva.

A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica.

Para responder às questões de prova: A teoria do órgão teve grande aceitação doutrinária e jurisprudencial no Brasil, portanto, é importante que você se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são “ocupados” por agentes públicos e não possuem personalidade jurídica.

2.2. Conceito de órgão público

A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas examinadoras é a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.

Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica própria, já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a qual pertencem.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010). Assertiva considerada correta pela banca.

Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração administrativa.


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Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa?

A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei.

A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).

Em provas de concurso, é mais comum você encontrar questões afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta.

Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei 9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):

§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), encarregando cada um deles de funções específicas.

Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações.

Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a União criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. Porque a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada um deles é responsável por uma função específica.

Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns órgãos públicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, Juízes Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência da República).

Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988.


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Para responder às questões de prova: Todos esses órgãos a que me referi e que estão previstos diretamente no texto constitucional não possuem personalidade jurídica. Assim, os atos que praticam são imputados diretamente à União, que possui personalidade jurídica e pode contrair direitos e obrigações. Caso um servidor do Senado Federal no exercício de suas funções públicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuízos a um particular, este deverá acionar judicialmente a União, caso queira pleitear uma indenização por danos materiais e/ou morais, e não o Senado Federal.

Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos supostos danos materiais e/ou morais.

A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração Direta da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais, também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração Pública Indireta.

Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de governo, que também são órgãos.

Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administração Pública Indireta.

Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é muito lógico.


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Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na Lei Federal 10.683/03.

A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados.

Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente (Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros órgãos, subordinados ao primeiro?

Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de assessoramento.

Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da República).

Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros órgãos internos.

Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias.

Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos, pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um órgão público.


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Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa:

Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui personalidade jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central etc.). Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.

Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.


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Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo assim, todos eles são fruto da desconcentração.

E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos criados também poderão se desconcentrar e assim por diante.

Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração não mais será possível, por questão de lógica.

De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos que apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa desconcentração.

Diretor Geral

Diretor-Geral Adjunto

Diretor-Geral Adjunto

Diretoria de Administração – Dirad

Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa – Dirat

Diretoria de Cooperação Técnica e Pesquisa – Dirco

Diretoria de Educação – Dired

Diretoria de Recrutamento e Seleção – Dires

Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor

Centro Regional Conjunto de Capacitação para a América Latina no Brasil – Cecab

Gerencia do Programa de Educação Fiscal – Geref

Gerência de Tecnologia da Informação – Gerti

Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos – Conte

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada desconcentração (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010).


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2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos

Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos através de lei.

No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros Estados, ocorre a desconcentração territorial.

Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada desconcentração material.

Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, “a”, da CF/88).

Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito estadual, distrital e municipal.

2.4. Capacidade processual ou judiciária

Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de exercer, por si só, os atos da vida civil.

O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que "toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo".

Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de uma relação processual (uma ação judicial)?

Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade jurídica, poderiam integrar uma relação processual:


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1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de suas competências, quando violada por outros órgãos.

Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de funcionamento).

2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos consumidores, individualmente ou a título coletivo.

Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade processual para ingressar com ação judicial:

“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. Prescrição. Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n° 07 da Corte.

1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com origem comum, divisíveis na sua extensão, variáveis individualmente, com relação ao dano ou à responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os candidatos a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, p. 339).

No julgamento do Recurso Especial nº 1.164.017/PI, de relatoria do Ministro Castro Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça decidiu que “a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas institucionais”.


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2.5. Principais características dos órgãos públicos

Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria deles (não em todos):

1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;

2ª) Não possuem personalidade jurídica;

3ª) São resultado da desconcentração;

4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;

5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.);

6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;

7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais;

8ª) Não possuem patrimônio próprio.

2.6. Classificação

São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concurso público, a do professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada.

1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos.

Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas.

Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros e são ocupados por agentes políticos.

Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira.


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Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros.

Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc.

Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as portarias e as seções de expediente”.

No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 11ª Região, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “Existem vários critérios de classificação dos órgãos públicos, tais como, os critérios de “esfera de ação”, “posição estatal”, “estrutura”, dentre outros. No que concerne ao critério “posição estatal”, as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo e os Tribunais são órgãos públicos independentes”.

2º) Quanto à estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não possuem subdivisões internas.

O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de cópias de documentos.

Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados.

Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.

3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais e colegiados ou pluripessoais.


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Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo), independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no órgão.

No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 20ª Região, realizado em 2011, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “A Presidência da República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos públicos singulares”.

Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc.

4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle.

Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os Ministérios, por exemplo.

Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de Defesa Nacional.

Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de Contas da União.

3. Centralização e descentralização

3.1. Centralização e descentralização política

As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito Administrativo.

Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão “centralização” refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes,


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mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados Unitários, sendo possível citar como exemplos o Uruguai, a França, a Itália, dentre outros.

Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional), também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através de suas respectivas casas legislativas.

A descentralização política é característica marcante nos países que adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos.

3.2. Centralização e descentralização administrativas

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas.

Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos.

Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos públicos.

Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem... Tem certeza?

É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura da Secretaria Municipal.

Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que transferiu a execução da função administrativa.

Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na “descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras


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pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”.

Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público.

A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou técnica); descentralização por colaboração ou delegação.

3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial

Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida capacidade administrativa genérica.

A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88.

Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar”.

Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização administrativa da União, integrando a sua estrutura.

3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga

Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade administrativa.


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Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, criando um órgão público específico para tal.

Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa atividade, criando o IBAMA.

O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado.

É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome.

3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração

Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava anteriormente no mercado.

Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:

1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal.

Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 como de competência do Município.

Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a execução do serviço e não a titularidade.


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Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários.

2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços públicos, por exemplo).

3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a delegação tem prazo determinado em contrato.

4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço é feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios). Por outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da transferência da execução do serviço tanto uma entidade política quanto uma entidade administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito comum. No setor de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia, transferiu para os particulares apenas a execução dos serviços de telecomunicações, permanecendo com a titularidade.

4. Administração Pública Direta e Indireta

São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração Pública, principalmente a indireta.

4.1. Administração Pública Direta

O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara expressamente que a Administração Pública Federal compreende a “Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a Administração Indireta.

Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta está previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas ou discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a estrutura da Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03: Ministérios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, Secretaria de Comunicação Social, entre outros.


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Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem. Entretanto, o que se observa na prática é que todos os entes políticos estaduais e municipais têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no âmbito da União.

4.2. Administração Pública Indireta

Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a Administração Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de personalidade jurídica própria.

Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que “o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.

Atenção: No conceito de Administração descentralizada, anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de executarem uma determinada função administrativa mediante outorga.

Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.

Para responder às questões de prova: Fique atento às “pegadinhas” de prova, pois as expressões “Administração Descentralizada” e “Administração Indireta” não são sinônimas. Nesta última, não se incluem os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.

4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta

As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988:

“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito


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Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas, conforme se observa no exemplo abaixo, elaborado pela Fundação Carlos Chagas:

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Somente por Lei Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010). Assertiva considerada correta pela banca examinadora.

Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado.

Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito Privado.

A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte:

“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será regida pelo Direito Privado.

Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei complementar, que, até o momento, ainda não foi criada.

No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo).

Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será


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responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede “existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.

Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes.

Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista:

“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.

Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.

"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."

Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988).


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Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos eu ainda não vi!).

Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública, começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às informações que são realmente importantes para as provas.


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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - R.V.P.

1. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de imputação volitiva;

2. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a União, DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição;

3. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa jurídica; não possuem personalidade jurídica; são resultado da desconcentração; alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não tem capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; alguns tem capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais e não possuem patrimônio próprio.

4. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembléias Legilativas e Câmara de Vereadores) Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas;

5. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal;

6. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas;


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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por lei e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado.

8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da empresa de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.


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ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

1. Considerações iniciais ............................................................. 27

2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta

2.1. Autarquias ..................................................................... 27

2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 38

2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 38

2.2. Fundações públicas ........................................................ 40

2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 45

2.4. Consórcios públicos ........................................................ 56

3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 61


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1. Considerações iniciais

De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões que são muito comuns em provas: “entidades, entes ou pessoas políticas”, “entidades ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”.

As expressões “entidades, entes ou pessoas políticas”, bem como “entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para se referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para designar as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público.

Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de Direito Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias, fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, como, por exemplo, os Estados-membros (FCC/Analista Judiciário TRE AP/2011). Assertiva considerada correta pela banca examinadora.

2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta

2.1. Autarquias

Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o vocábulo autarquia, de origem helênica, significa comando próprio, autogoverno. Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente que se faça uma estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo próprio”, pois outras entidades administrativas também possuem essas características e, nem por isso, são denominadas autarquias.

Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As autarquias possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para exercê-las com maior eficiência, possuem autoadministração.

A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública, diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, entre outras.


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Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem sempre as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são realizadas por particulares.

No concurso público para o cargo de Técnico Judiciário do TRT da 1ª Região, realizado em 2013, a FCC considerou incorreta a seguinte assertiva: “as autarquias regem-se pelo princípio da especialização e submetem-se ao regime jurídico de direito público, gozando de capacidade política”.

2.1.1. Conceito

As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado, tais como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa (IBAMA), regulação de determinados setores da economia (Banco Central e Comissão de Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até mesmo atuação na área de saúde, em situações excepcionais.

O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.

Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.

As autarquias se caracterizam como uma “braço” do próprio Estado, sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a titularidade e a execução de atividades administrativas específicas.

Para responder às questões de prova: Caso você encontre as expressões “função ou atividade típica de Estado” ou “função ou atividade típica do Poder Público” em uma questão de prova sobre Administração Indireta, provavelmente a resposta estará relacionada com a autarquia. Moleza!

2.1.2. Natureza jurídica

As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público, podendo contrair direitos e obrigações em nome próprio, pois são entidades distintas daquelas responsáveis pela sua criação.


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Exemplo: O IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela União, mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia administrativa na área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade jurídica própria, distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira autônoma no exercício de suas funções administrativas. O mesmo ocorre com o BANCO CENTRAL, que também é uma autarquia federal e, portanto, possui personalidade jurídica distinta da União.

A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada mais coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas” provenientes do regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as entidades estatais (que também são regidas pelo Direito Público).

No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma ação judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm personalidade jurídica própria.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Para os fins do Decreto-Lei nº 200/67, autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (FCC/Analista Judiciário TRT 14ª Região/2011). Assertiva considerada correta pela banca examinadora.

2.1.3. Criação e extinção

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988, somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital.

A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência da lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação às pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras constantes no artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe:

Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.

A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto da lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, ainda, da personalidade jurídica da autarquia.


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Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em todos os níveis federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia recém-criada.

Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possível a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação dependeria de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]

Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, podemos citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada junto ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº 4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, assistência e previdência social do Tribunal”.

Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é possível a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo (análise extraída do artigo 37 da CF/88).

Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige lei específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei específica para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá ser extinta por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada por Decreto, mas sim por lei específica.

Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia, basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei 11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA:

“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:


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I - exercer o poder de polícia ambiental;

II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº. 11.516, 2007).

III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente”.

2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do § 6º, artigo 37, da Constituição Federal de 1988.

Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria, respondem civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função pública, causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da autarquia somente será acionado para cumprir a obrigação quando a autarquia tornar-se inadimplente.

Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados, Municípios e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos financeiros da autarquia e, portanto, não é correto falar-se em responsabilidade solidária, mas sim subsidiária, já que as autarquias possuem personalidade jurídica e patrimônio próprios,

Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser acionado, subsidiariamente.

Não iremos aprofundar o nosso estudo, neste momento, no tema referente à “responsabilidade civil da Administração”. Em aula específica, voltaremos a tratar do assunto.

2.1.5. Patrimônio

O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação da iniciativa privada em sua constituição.


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Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”.

Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a integrar o patrimônio de uma autarquia?

Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável pela criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar novos bens ao patrimônio original.

Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.

“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA são transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que os sucederá, ainda, nos direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas respectivas receitas”.

Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade (não podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade (não podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de terceiros).

No concurso público para o cargo de Analista de Controle do TCE PR, realizado em 2011, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “O regime jurídico a que se submetem as autarquias determina a sua criação por lei e assegura a impenhorabilidade de seus bens e imunidade tributária, submetendo-a à tutela do ente instituidor”.

2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores públicos e os seus dirigentes.


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a) Servidores Públicos

O texto original do artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam estabelecer, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas estatutário, celetista ou outro regime legal) para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei 8.112/90) para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus respectivos órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público.

Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurídico único para todos os servidores públicos.

A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda, qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma autarquia federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.

Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar inconstitucional a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido aprovada pelo processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum favorável de, no mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88).

Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados.

Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso regime jurídico único.

A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e, portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar servidores públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos até a decisão final de mérito na ADIn 2.135.

Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas públicas não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os seus empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista, conforme veremos adiante.


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b) Dirigentes

Além dos servidores públicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das autarquias os seus respectivos dirigentes, que serão escolhidos na forma da lei instituidora ou dos respectivos estatutos.

Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comissão (também denominados cargos de confiança), nos termos do inciso II, artigo 37, da CF/1988, e a competência para efetuar tanto a nomeação quanto a exoneração é do Presidente da República (artigo 84, XXV, da CF/1988).

Da mesma forma e em respeito ao princípio da simetria (que determina que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem suas constituições estaduais e leis orgânicas, devem obediência às normas de organização previstas na Constituição Federal), tal competência também será assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas respectivas esferas de atuação.

Existem casos específicos em que a própria Constituição Federal afastou a discricionariedade do Presidente da República para a nomeação dos dirigentes de autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo 84, que condiciona a nomeação dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia federal) à aprovação prévia do Senado Federal.

O Supremo Tribunal Federal já declarou ser constitucional a exigência legal que condiciona a nomeação de dirigentes de autarquias e demais entidades administrativas regidas pelo Direito Público, pelo Chefe do Executivo, à prévia aprovação do Poder Legislativo respectivo.

Todavia, é inconstitucional a lei que estabeleça a necessidade de aprovação prévia pelo Legislativo das nomeações de dirigentes para as empresas públicas e sociedades de economia mista efetuadas pelo Chefe do Poder Executivo (ADI 1.642/MG).

Para responder às questões de prova: Apesar de ser possível a exigência legal de aprovação prévia do Legislativo para a nomeação de dirigentes das autarquias e fundações públicas, o Supremo Tribunal Federal considera inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exoneração dos dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, à prévia aprovação do poder Legislativo, pois caracterizaria uma violação ao princípio da separação dos Poderes.

2.1.7. Privilégios processuais

Em função de serem regidas pelo direito público, as autarquias gozarão dos mesmos “privilégios” processuais outorgados à Fazenda Pública (entidades da Administração Direta). Dentre eles podemos citar:


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1) Prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil.

2) Dispensa de apresentação, por seus procuradores, do instrumento de mandato (procuração) para atuar em juízo, nos termos da Súmula 644 do Supremo Tribunal Federal:

Súmula 644 – Ao procurador autárquico não é exigível a apresentação de instrumento de mandato para representá-lo em juízo.

3) Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação de crédito em falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos, salvo para estabelecimento de preferência entre as diversas Fazendas Públicas;

4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial, quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Código de Processo Civil;

5) A sentença proferida contra tais entidades, ou a que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa, está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório e, portanto, somente produzirá efeitos jurídicos após ter sido confirmada pelo tribunal, nos termos dos incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo:

a) quando a decisão contrária à Autarquia for de valor igual ou inferior a 60 (sessenta) salários mínimos;

b) quando a sentença for fundamentada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou de Tribunal Superior.

2.1.8. Imunidade tributária

Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do § 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes”.

É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo 150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A imunidade tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas decorram.

Exemplo: O IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como sede de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, será exigido o


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pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem não estará sendo utilizado para a satisfação de suas finalidades essenciais.

Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as taxas e as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são espécies do gênero tributo.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As autarquias gozam de imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (FCC/Analista Judiciário TRT 7ª Região/2009). Assertiva considerada correta pela banca examinadora.

2.1.9. Prescrição quinquenal

Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei 4.597/42.

2.1.10. Foro judicial

Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas em que entidade autárquica federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.

Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal (dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competência dos tribunais federais, também serão propostos na justiça federal de 1ª instância.

No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se à entidade pelo regime jurídico estatutário, pois o Supremo Tribunal Federal restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Contudo, entre 04 de junho de 1998 (promulgação da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurídico único), as autarquias puderam contratar agentes públicos tanto pelo regime estatutário quanto celetista.

Assim, caso os servidores estatutários de uma autarquia federal necessitem recorrer ao judiciário para exigir o pagamento de alguma verba remuneratória (horas extraordinárias, por exemplo), deverão acionar a justiça federal. Por outro lado, caso os agentes autárquicos sejam regidos pela CLT


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(contratados no período em que havia sido extinto o regime jurídico único) e desejam exigir o pagamento de horas extraordinárias não recebidas, deverão acionar a justiça trabalhista.

Deve ficar bem claro que a competência judicial para processamento e julgamento das ações propostas pelos servidores públicos, em face da Administração, está intimamente relacionada com o regime jurídico adotado. Caso o regime jurídico adotado seja o celetista (empregados públicos), a ação judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, deverá ser proposta na justiça trabalhista. Do contrário, caso o regime seja estatutário (Lei 8.112/90, por exemplo), a ação deverá ser proposta na justiça federal comum de 1ª instância.

2.1.11. Controle finalístico

As entidades autárquicas não estão subordinadas às entidades políticas responsáveis pela respectiva criação, mas apenas vinculadas. As entidades criadoras, da Administração Direta, exercem sobre as autarquias apenas o denominado “controle finalístico” ou “supervisão ministerial” (essa última denominação é utilizada apenas no âmbito federal, já que não temos Ministérios no âmbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).

Pergunta: Professor, o que seria essa tal de supervisão ministerial?

Primeiramente, é necessário esclarecer que as autarquias possuem autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministração segundo as regras constantes da lei responsável pela sua criação.

Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias não estão subordinadas às entidades da Administração Direta, mas somente vinculadas a um Ministério (na esfera federal) responsável pela sua área de atuação.

Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministérios ficarão responsáveis por exercer uma supervisão, um controle finalístico sobre as autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. Trata-se de uma supervisão (fiscalização) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente estão cumprindo as suas respectivas finalidades legais.

Exemplo: O INSS está vinculado, mas não subordinado ao Ministério da Previdência Social; o IBAMA está vinculado ao Ministério do Meio Ambiente; o Banco Central e a CVM estão vinculados ao Ministério da Fazenda; o INCRA está vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, etc.

No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Município de São Paulo, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “A criação, pelo Município, de uma autarquia para desempenhar atividade especializada, consistente na gestão do regime previdenciário do servidor público, constitui exemplo de descentralização administrativa, também denominada por serviços, funcional ou técnica, sujeitando-se a autarquia à tutela do ente instituidor nos limites da lei”.


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2.1.12. Licitação e concurso público

Apenas para que não reste qualquer dúvida, as autarquias estão obrigadas a licitar previamente a contratação de obras, serviços, compras e alienações, nos termos do inciso XXI, do artigo 37, da CF/1988. Nos mesmos moldes, as autarquias também estão obrigadas a realizar concurso público para a seleção de novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos do inciso II, artigo 37, da CF/1988.

2.1.13. Autarquias em regime especial

Em nosso ordenamento jurídico, algumas autarquias passaram a receber um tratamento especial do legislador em virtude de possuírem prerrogativas peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas “autarquias especiais”.

Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as Universidades Públicas Federais que, em razão de o artigo 207 da CF/88 assegurar-lhes autonomia didática, científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, acabaram recebendo o título de “especiais”.

As agências reguladoras também são exemplos de autarquias em regime especial e, por sinal, as bancas adoram cobrar questões sobre o tema. Todavia, somente no próximo módulo iremos conhecer as características básicas das agências reguladoras e outras espécies de autarquias, como as agências executivas.

2.1.14. Autarquias profissionais

Apesar de não serem comuns questões em provas sobre o tema, é importante que você saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e, portanto, são regidos pelo Direito Público.

Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.

Nos termos do § 3º, artigo 58, da Lei 9.649/98, os empregados dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são regidos pela legislação trabalhista, sendo necessária a realização de concurso público para o provimento de seu quadro de pessoal.

Outro ponto importante e que merece destaque é a natureza jurídica sui generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que não pode ser confundida com os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de Justiça no julgamento do EREsp nº 503.252/SC, em 25/08/2004).

No julgamento da ADI nº 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou, entre outros, que:


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1º) a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração Pública Direta e Indireta;

2º) a OAB não integra a Administração Indireta da União;

3º) a OAB é um serviço público independente;

4º) a OAB não é uma autarquia em regime especial;

5º) a OAB não está sujeita ao controle da Administração Pública;

6º) a OAB não precisa realizar concurso público para a contratação de seus empregados;

7º) a OAB é uma categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas do Direito brasileiro.

Questão do CESPE para análise: De forma geral, as autarquias corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profissões regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU), fazer licitações e realizar concursos públicos para suas contratações (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE).

Resposta: Os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e, portanto, são regidos pelo Direito Público.

Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717-DF, em 22.09.1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.

Como são considerados autarquias, os conselhos profissionais estão submetidos às regras constitucionais da licitação e da obrigatoriedade de concurso público para contratação de pessoal, além de se sujeitarem, ainda, à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União.

Entretanto, é importante esclarecer que a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB possui natureza jurídica sui generis, não se confundindo com os demais conselhos. No julgamento da ADI 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou, entre outros, que a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração Pública Direta e Indireta. Assim, não está obrigada a licitar ou a realizar concursos públicos para a contratação de pessoal, bem como não está sujeita ao controle da Administração Pública.

Portanto, o texto da assertiva está incorreto.

No concurso público para o cargo de Promotor de Justiça do Amapá, realizado em 2012, a Fundação Carlos Chagas também abordou o tema, nos seguintes moldes:


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(FCC/Promotor de Justiça – MPE AP/2012) “Em razão de estar sob um regime jurídico especial, tal entidade fica dispensada de realizar concurso público para admissão de pessoal”. A entidade a que se refere a afirmação é: a) Ordem dos Advogados do Brasil. b) Agência Executiva. c) Associação Pública. d) Empresa Pública. e) Sociedade de Economia Mista.

Gabarito: Letra a.

2.1.15. Autarquias interestaduais

O professor José dos Santos Carvalho Filho, com a clareza que lhe é peculiar, afirma que “em virtude da autonomia de que são titulares, na forma do art. 18, da CF, cada uma das pessoas federativas tem competência para instituir suas próprias autarquias, que ficarão vinculadas à respectiva Administração Direta. Todavia, não são admissíveis autarquias interestaduais e intermunicipais. Se há interesse de Estados e de Municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmos ou por pessoas descentralizadas, como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada prevista no art. 241 da Constituição, tudo, é óbvio, dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais. Esta é que deve ser a solução, e não a criação de autarquia única (ou outra pessoa descentralizada) para interesse de diversos entes. Semelhante hipótese provocaria deformação no sistema de administração direta e indireta, segundo o qual cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas federativas. Inexiste, por conseguinte, vinculação pluripessoal.

Com esse correto entendimento, o STF julgou injurídica a criação de entidade considerada autarquia interestadual de desenvolvimento porque ‘não há a possibilidade de criação de autarquias interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas’, além do fato de que a matéria relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na competência da União Federal”.


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2.2. Fundações Públicas

2.2.1. Aspectos gerais

Para fins de concursos públicos, é possível citar três espécies básicas de fundações: fundações privadas; fundações públicas de Direito Privado e fundações públicas de Direito Público.

As fundações são figuras jurídicas originárias do Direito Privado, constituídas pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a um fim social. É tão grande a importância do patrimônio em uma fundação que, frequentemente, você encontra questões de concursos “apelidando-as” de patrimônio personificado.

Nos termos do Código Civil, para criar uma fundação privada o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. A fundação privada somente poderá constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência.

Tornando-se ilícita, impossível ou inútil à finalidade a que visa a fundação ou, vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público (que é o responsável por zelar pelas fundações privadas) ou qualquer interessado lhe promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo disposição em contrário no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundação, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.

Como exemplos de fundações privadas, podemos citar a Fundação Roberto Marinho, Fundação Bradesco, Fundação Ayrton Senna, Fundação Abrinq, entre outras. Entretanto, para concursos públicos, o nosso foco serão as fundações públicas.


Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Público ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito Público) ou em virtude de autorização legislativa (Direito Privado) para o desenvolvimento de atividades de interesse público, como educação, cultura, saúde e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo.

Para responder às questões elaboradas pelas bancas, é necessário que você saiba que as fundações públicas podem ser regidas pelo Direito Público ou pelo Direito Privado, bem como as consequências da adoção de cada regime.

Apesar de o tema ser constante em provas de concursos públicos e de o próprio Supremo Tribunal Federal já ter se manifestado pela existência das duas espécies de fundações públicas (julgamento do recurso extraordinário nº. 101.126/RJ), ainda é grande a divergência na doutrina. Entretanto, como o nosso objetivo é ingressar no serviço público, vamos adotar o posicionamento do STF.


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Até a promulgação da emenda constitucional nº. 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte:

“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.

Entretanto, com a promulgação da EC nº.19/98, o inciso XIX do artigo 37 passou a vigorar com seguinte teor:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

Nesse contexto, é possível concluir que as fundações públicas de Direito Público são criadas por lei específica e, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo Direito Público, as fundações públicas são usualmente denominadas de “autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.

Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado têm a criação autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de autarquias (pelo menos esse é o entendimento da doutrina majoritária). As fundações públicas de Direito Privado são criadas nos moldes do art. 37, XIX, da CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização concedida por lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos competentes para que se tenha início a personalidade jurídica.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As fundações instituídas ou mantidas pelo poder público têm natureza de autarquia (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010).

Na questão acima, aplicada pela Fundação Carlos Chagas no ano de 2010, a banca não deixou claro se a fundação pública foi instituída com personalidade jurídica de direito público ou direito privado, o que acabou complicando a interpretação por parte dos candidatos. Como a assertiva foi considerada correta, aconselho que você assimile o respectivo conteúdo e a considere novamente correta caso venha a encontrá-la em provas futuras.

Como exemplos de fundações públicas de Direito Público, podemos citar a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação Universidade de Brasília (UNB), a Fundação Oswaldo Cruz, entre outras.

Em relação às fundações públicas de Direito Privado, podemos citar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundação Cultural Palmares.


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2.2.3 Características das fundações públicas de Direito Privado

O regime de Direito Privado é a regra para as fundações públicas de Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Entretanto, também é correto afirmar que são regidas por um regime jurídico híbrido, pois a elas se aplicam também alguns preceitos do Direito Público, como passaremos a elencar:

1ª) Controle Finalístico: estão sujeitas ao controle, fiscalização e gestão financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e ainda, nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, à fiscalização do Congresso Nacional. Ademais, é válido esclarecer ainda que as fundações públicas de Direito Privado estão sujeitas ao controle finalístico, também denominado de supervisão ministerial;

2º) Licitação: independentemente da natureza jurídica da fundação governamental, seja de Direito Público ou de Direito Privado, existe a obrigatoriedade de submissão às regras licitatórias previstas no inciso XXI, artigo 37, da CF/1988;

3º) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestação de serviços públicos responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;

4º) Patrimônio: é constituído por bens móveis, imóveis, valores e direitos adquiridos em razão de doações terceiros, receitas da própria entidade ou, ainda, em razão de cessão gratuita de bens públicos, mediante lei. O entendimento doutrinário majoritário é no sentido de que os bens integrantes do patrimônio das fundações públicas de Direito Privado não podem ser considerados bens públicos e, portanto, são penhoráveis e suscetíveis de usucapião.

5º) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado, existe consenso entre os doutrinadores de que será necessária a realização de concurso público para a contratação de seus agentes públicos. Entretanto, os seus agentes serão regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.

6º) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituição Federal, não diferenciou as fundações públicas regidas pelo Direito Público das fundações públicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas possuem prerrogativa de foro na Justiça Federal, quando forem instituídas pela União. Esse pelo menos é o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, que já se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competência 37681/SC e 39431/PE.

7º) Imunidade tributária recíproca: aplicam-se às fundações públicas regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no § 2º, artigo 150, da CF/1988, gozando de imunidade em relação ao pagamento de impostos sobre os seus bens, serviços e rendas, quando vinculados às atividades fins.

Assim, para responder às questões de concursos públicos, tenha sempre em mente que as fundações públicas de Direito Público são espécies de


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autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado não gozam de todas as prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima.

2.2.4. Controle do Ministério Público

Ainda existe divergência doutrinária em relação à possibilidade de o Ministério Público fiscalizar as atividades finalísticas das fundações públicas. Alguns autores afirmam que o Ministério Público deve exercer esse controle, assim como ocorre em relação às fundações privadas instituídas por particulares. Outros afirmam que não existe a necessidade de qualquer tipo de controle por parte do Ministério Público, pois a “supervisão ministerial” (também denominada de controle finalístico) exercida pela Administração Direta seria suficiente para controlar a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, por exemplo, afirma que “a fiscalização pelo Ministério Público, com relação às fundações governamentais, mesmo a de direito privado, é totalmente desnecessária, pois somente serve para sobrecarregar a entidade com duplicidade de controles que têm o mesmo objetivo”.

No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional, realizado em 2008, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva: “As fundações públicas de direito público, de natureza autárquica, não se submetem aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público”.

Nesse caso, não temos mais dúvidas em relação às fundações públicas de direito público (pelo menos para as provas da ESAF, pois, nas provas da Fundação Carlos Chagas, o tema ainda não foi abordado), pois a banca já se posicionou em relação à desnecessidade de controle do Ministério Público. Entretanto, permanece a dúvida em relação às fundações públicas de direito privado, pois a ESAF e outras bancas ainda não elaboraram questões sobre esse tópico.

No julgamento do recurso extraordinário nº 215.741/SE, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “a Fundação Nacional de Saúde, que é mantida por recursos orçamentários oficiais da União e por ela instituída, é entidade de direito público. Nesses termos, compete à Justiça Federal processar e julgar ação em que figura como parte fundação pública, tendo em vista sua situação jurídica conceitual assemelhar- se, em sua origem, às autarquias. Ainda que o artigo 109, I da Constituição Federal, não se refira expressamente às fundações, o entendimento desta Corte é o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas espécie do gênero autarquia”.


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De qualquer forma, para responder às questões de prova, penso que é mais prudente adotar o entendimento da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, que é no sentido da desnecessidade de fiscalização do Ministério Público em relação às fundações públicas, inclusive as de direito privado.

2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista

2.3.1. Noções gerais

Apesar de as empresas públicas e sociedades de economia mista possuírem algumas características distintas, estudaremos as duas conjuntamente, o que facilitará bastante a assimilação das informações. De início, analisaremos as características comuns e, posteriormente, os tópicos que as distinguem.

É válido esclarecer que são várias as expressões utilizadas pelas bancas examinadoras ao se referirem às empresas públicas e sociedades de economia mista, a exemplo de “empresas governamentais”, “empresas estatais”, entre outras.

Diante disso, fique atento para não confundir as expressões “empresas governamentais” e “empresas estatais” com a expressão “entidade paraestatal”, pois esta última é utilizada para se referir às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execução de atividades de interesse coletivo, a exemplo das Organizações Sociais, OSCIP´s e Serviços Sociais Autônomos.

2.3.2. Classificação

As empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Estado para a exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos, sendo possível classificá-las sob dois critérios:

1º) Dependência financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00) utiliza-se do critério da dependência financeira para diferenciar as entidades integrantes da Administração Indireta. Nos termos do inciso III do artigo 2º, empresa estatal dependente é aquela que recebe do ente controlador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.


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Por outro lado, empresa estatal independente é aquela que consegue se manter com recursos próprios e, portanto, não se sujeita integralmente à Lei de Responsabilidade Fiscal, ao contrário das empresas estatais dependentes.

Esse critério também é utilizado para submeter ou não os empregados das empresas estatais ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/1988, que dispõe que o teto aplica-se somente “às empresas públicas e às sociedades de economia mista e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”.

2º) Objeto de atuação (prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica): apesar de o texto constitucional referir-se apenas às empresas estatais exploradoras de atividades econômicas (§ 1º do artigo 173), é pacífico na doutrina o entendimento de que também podem prestar serviços públicos.

a) Empresas estatais exploradoras de atividades econômicas: nos termos do artigo 173 da CF/1988, o Estado somente está autorizado a explorar atividades econômicas em duas situações excepcionais: quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo.

Em regra, a exploração de atividades econômicas deve ficar sob a responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente irá intervir nessa seara supletivamente.

Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades econômicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (empresa pública federal), a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista federal) e a Petrobrás (sociedade de economia mista federal).

Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque é a distinção entre atividade econômica de “produção ou comercialização de bens” ou de “prestação de serviços”.

O § 1º, art. 173, da Constituição Federal de 1988, afirma claramente que a exploração de atividade econômica poderá ocorrer através da “produção ou comercialização de bens” ou ainda através da “prestação de serviços”. Em relação à primeira hipótese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrás (sociedade de economia mista federal), que realiza a produção e a comercialização de produtos derivados do petróleo. Em relação à segunda hipótese, podemos citar como exemplo a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), que realizam a prestação de serviços bancários.

Atenção: O § 1º, art. 173, da Constituição Federal, refere-se aos serviços que não são públicos, ou seja, àqueles que são explorados pelas empresas privadas e que, somente quando estiver em risco a segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo, serão explorados pelo Estado. O serviço


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bancário não é considerado um serviço público, muito pelo contrário, caracteriza-se como atividade econômica.

b) Empresas estatais prestadoras de serviços públicos: além de explorarem atividades econômicas, as empresas estatais também exercem funções típicas de Estado, ou seja, prestam determinados serviços públicos que são da competência das entidades integrantes da Administração direta.

Como exemplo de empresas estatais prestadoras de serviços públicos, podemos citar a INFRAERO (empresa pública federal), os CORREIOS (empresa pública federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU (sociedade de economia mista federal), a Cia Energética de Minas Gerais – CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF (empresa pública federal), entre outras.

2.3.3. Regime jurídico

Independentemente da atividade que exercerem (exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos) as empresas estatais serão predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, não é correto afirmar que essas entidades são regidas exclusivamente pelo direito privado, pois a elas também se aplicam regras do Direito Público, tais como a obrigatoriedade de licitação para a contração de obras, bens e serviços e ainda a necessidade de realização de concurso público para a contratação de seus empregados.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: É característica da sociedade de economia mista a derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011). Assertiva considerada correta.

O inc. II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que quando as empresas estatais explorarem atividades econômicas estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, submetendo-se às mesmas obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.

Determina ainda § 2º do mesmo artigo que as referidas entidades não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas privadas de sua área de atuação, evitando-se, assim, uma possível concorrência desleal entre as empresas governamentais e privadas.

Você consegue imaginar o tamanho do prejuízo que poderia ser causado aos bancos privados caso a imunidade tributária recíproca também se estendesse ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal? Esses bancos simplesmente engoliriam o restante do mercado.


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2.3.4. Criação e extinção

As empresas estatais são criadas após autorização concedida em lei específica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 37. [...] XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

Além de autorização legal, para que a empresa estatal adquira personalidade jurídica, será necessária ainda a edição de decreto pelo Chefe do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, dependendo da forma jurídica adotada.

Não é a lei que confere existência jurídica às empresas estatais. Nos termos do artigo 45 do Código Civil brasileiro, “a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado começa com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo”.

Em respeito ao princípio da simetria, se foi exigida autorização legal para a criação das empresas estatais, também será exigida autorização legal para a respectiva extinção.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Somente por Lei Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010).

a) Criação de subsidiárias

Nos termos do inciso XX, artigo 37, da Constituição Federal, depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das empresas estatais, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.

Para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.


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"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."

Para responder às questões de prova: O entendimento que deve prevalecer é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF) ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, artigo 37, da CF/1988).

2.3.5. Regime de pessoal

O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades desenvolvidas pelas empresas públicas e sociedades de economia mista será regido pela CLT (regime celetista). O inciso II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que as empresas estatais que explorarem atividades econômicas estarão sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive na esfera trabalhista.

O quadro de pessoal da Petrobrás (sociedade de economia mista), por exemplo, será regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econômico (Ipiranga, Texaco etc.).

Como os empregados das empresas estatais são regidos pela CLT, é da competência da justiça trabalhista decidir os conflitos relativos à relação de emprego. Caso um empregado público do Banco do Brasil, por exemplo, queira exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinárias realizadas e não recebidas, deverá acionar a Justiça do Trabalho, nos termos do artigo 114 da Constituição Federal de 1988.

Apesar de ser adotado o regime celetista nas relações entre as empresas estatais e os seus empregados, também incidem sobre essa relação diversas normas provenientes do Direito Público, por isso as bancas costumam afirmar que sobre essas entidades incide um regime híbrido:

1º) A obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de empregados pelas empresas estatais;

2º) A proibição da acumulação de cargos e empregos públicos, nos termos do inciso XVI, artigo 37, da CF/88;


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3º) A submissão dos salários dos empregados públicos ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/88, desde que as empresas estatais recebam da entidade política criadora (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (§ 9º, artigo 37, da CF/88).

Apesar da exigência de aprovação em concurso público para ingresso nas empresas estatais, é válido esclarecer que os empregados públicos não possuem estabilidade, que é privativa dos servidores titulares de cargos efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituição Federal de 1988.

Atenção: no julgamento do recurso extraordinário nº 589.998, que ocorreu em 21/03/2013, o Supremo Tribunal Federal declarou que “é obrigatória a motivação da dispensa unilateral de empregado por empresa estatal e sociedade de economia mista tanto da União, quanto dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios”.

Nesses termos, deve ficar claro que apesar de os empregados de empresas estatais não possuírem estabilidade no emprego público, somente podem ser demitidos mediante ato motivado, isto é, que apresente os fundamentos de fato e de direito que justificaram a respectiva dispensa.

2.3.6. Licitação

O inciso III, § 1º, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública.

Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica, que se dará nos termos da lei.

A criação desse novo regime certamente tornará mais simplificado o processo licitatório, aumentando a competitividade e a eficiência das empresas públicas e sociedades de economia mista.

É importante destacar que o citado dispositivo constitucional não se refere às empresas estatais prestadoras de serviços públicos, mas somente àquelas que exploram atividades econômicas. Diante desse contexto, surge a seguinte dúvida: as empresas estatais prestadoras de serviços públicos estão obrigadas a realizar licitação para a contratação de obras, bens e serviços?


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Certamente. Apesar de o texto constitucional não mencioná-las, é válido esclarecer que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos exercem atividades típicas de Estado, assim como os órgãos da Administração Direta federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundações públicas. Assim, também se submetem às regras do inciso XXI, artigo 37, da CF/1988, que apresenta como obrigatória a realização de licitação.

Diante de tudo o que foi apresentado, é possível concluir que a lei deverá criar um estatuto licitatório próprio para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica. Todavia, enquanto o referido estatuto não for criado, aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de Licitações (Lei 8.666/93).

Pergunta: As empresas estatais prestadoras de serviços públicos também se submetem à Lei 8.666/93?

Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais.

2.3.7. Imunidade tributária

Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob pena de caracterização de concorrência desleal.

O § 2º, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de impostos sobre os seus bens, rendas e serviços somente às autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além, é claro, das entidades políticas criadoras (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos o entendimento é um pouco diferente. Para fins de concursos públicos, é conveniente que adotemos o entendimento do professor José dos Santos Carvalho Filho, segundo o qual as empresas públicas e as sociedades de economia mista, que executam “serviço público monopolizado”, poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado.

Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinário nº 407.099/RS, através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.

No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é executora de, no mínimo, dois serviços de manutenção obrigatória para a União (serviços postais e correio aéreo nacional, conforme o artigo 21, X, da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a União, também goza de privilégios fiscais.


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Nesses termos, fique atento às questões de prova, pois o Supremo Tribunal Federal reconheceu as empresas estatais que prestam serviços públicos em regime de exclusividade, como é o caso dos Correios, a imunidade em relação ao pagamento de impostos. Além disso, assegurou ainda as demais prerrogativas inerentes às entidades regidas pelo Direito Público (entes estatais, autarquias e fundações públicas de Direito Público), a exemplo da impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus débitos judiciais através do regime de precatórios, entre outros.

Ademais, é importante destacar que no julgamento do Agravo Regimental em Recurso Extraordinário nº 285.716, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, o Supremo Tribunal Federal foi além e afirmou que “É irrelevante para definição da aplicabilidade da imunidade tributária recíproca a circunstância de a atividade desempenhada estar ou não sujeita a monopólio estatal”.

Fique atento (a), pois são grandes as chances do teor desse acórdão ser cobrado em provas futuras!

Recurso extraordinário interposto de acórdão que considerou tributável propriedade imóvel utilizada pela Petrobrás para a instalação e operação de condutos de transporte de seus produtos. Alegada imunidade tributária recíproca, na medida em que a empresa-agravante desempenha atividade sujeita a monopólio. É irrelevante para definição da aplicabilidade da imunidade tributária recíproca a circunstância de a atividade desempenhada estar ou não sujeita a monopólio estatal. O alcance da salvaguarda constitucional pressupõe o exame (i) da caracterização econômica da atividade (lucrativa ou não), (ii) do risco à concorrência e à livre-iniciativa e (iii) de riscos ao pacto federativo pela pressão política ou econômica. A imunidade tributária recíproca não se aplica à Petrobrás, pois: Trata-se de sociedade de economia mista destinada à exploração econômica em benefício de seus acionistas, pessoas de direito público e privado, e a salvaguarda não se presta a proteger aumento patrimonial dissociado de interesse público primário; A Petrobrás visa a distribuição de lucros, e, portanto, tem capacidade contributiva para participar do apoio econômico aos entes federados; A tributação de atividade econômica lucrativa não implica risco ao pacto federativo." (RE 285.716-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 2-3-2010, Segunda Turma, DJE de 26-3-2010)

2.3.8. Falência

Consta expressamente no inciso I, artigo 2º, da Lei 11.101/2005 (que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária), que não se aplicam às empresas públicas e às sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falência, independentemente de explorarem atividade econômica ou prestarem serviços públicos.


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2.3.9. Responsabilidade civil

O regime de responsabilização civil da empresa estatal dependerá da atividade exercida. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestar serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º, artigo 37, da CF/1988, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista explorem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil.

2.3.10. Patrimônio

O patrimônio da empresa pública e da sociedade de economia mista é constituído, inicialmente, mediante transferência efetuada pelo ente político criador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Enquanto integravam o patrimônio das citadas entidades políticas, os bens eram considerados públicos. Todavia, a partir do momento que são transferidos para o patrimônio das empresas estatais assumem a característica de bens privados e, portanto, não gozam dos atributos da imprescritibilidade, impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.

Todavia, é necessário ficar atento ao entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto às empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio). Nesse caso, os respectivos bens das entidades serão considerados públicos, conforme se constata na decisão proferida pelo STF em 2003:

2.3.11. Fiscalização pelo Tribunal de Contas

Não restam dúvidas de que as empresas públicas e sociedades de economia mistas se submetem à fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal:

No julgamento do recurso extraordinário nº 230051/SP, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que à empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Na oportunidade, o tribunal assegurou a observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal.


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Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

[...] II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

2.3.12. Diferenças entre as empresas públicas e sociedades de economia mista

Nos itens anteriores foram apresentadas as características comuns entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para responder às questões de prova, é imprescindível conhecer as principais diferenças entre as duas entidades, a saber:

a) Foro judicial

Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça federal comum. Entretanto, nos casos de empresas públicas estaduais ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.

As sociedades de economia mista não gozam dessa prerrogativa e, portanto, todas as ações judiciais em que for autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça estadual, independentemente de serem entidades federais, estaduais ou municipais.

No julgamento do Mandado de Segurança nº 25.092/DF, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse entendimento ao afirmar que “ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista”.


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Nos termos da Súmula n° 517 do Supremo Tribunal Federal “as sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal quando a União intervém, como assistente ou opoente”.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As sociedades de economia mista apenas têm foro na Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente ou quando a União for sucessora da referida sociedade (FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010). Assertiva considerada correta pela banca.

b) Forma jurídica

As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações).

Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas sob uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas para aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que compete à União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I, artigo 22, da Constituição Federal de 1988.

As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser instituídas sob uma forma jurídica já existente, já que os Estados e Municípios não podem legislar sobre Direito Comercial.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, inclusive a forma de sociedade "unipessoal" (FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010). Assertiva considerada correta pela banca.

c) Capital

As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital.

Para que uma empresa pública seja considerada federal, é necessário que a maioria do capital votante esteja sob o domínio da União. Nesses termos, podemos considerar como federal uma empresa pública em que 60% do capital votante pertença à União (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma sociedade de economia mista e 10% a um Município.


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Por outro lado, as sociedades de economia mista são instituídas mediante a integralização de capital proveniente do Poder Público e iniciativa privada (particulares). É o denominado “capital misto”.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Nos termos do conceito previsto no Direito federal, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita empresa pública (FCC/Juiz de Direito TJ MS/2010).

O inciso III, artigo 5º, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que, para ser configurada como federal, a maioria das ações com direito a voto da sociedade de economia mista deve pertencer à União.

Para responder às questões de prova: Nos termos do conceito previsto no Decreto 200/1967, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita empresa pública.

2.4. Consórcios públicos

2.4.1. Noções gerais

O tópico “consórcios públicos” não tem sido muito cobrado em provas de concursos públicos, mas, em respeito ao princípio da precaução, é bom ficar atento às principais informações sobre essa “nova” entidade integrante da Administração Pública Indireta.

O art. 241 da Constituição Federal de 1988 estabelece expressamente que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

Nesses termos, em 06 de abril de 2005, foi criada a Lei 11.107/2005, que teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.

Os consórcios públicos nada mais são que parcerias estabelecidas entre Municípios, Municípios e Estados, ou, ainda, Municípios, Estados e União para a realização de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do gerenciamento do tratamento de água e esgoto, da demanda por leitos nos hospitais, do recolhimento e destinação de lixo, entre outros.


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Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles.

No concurso público para o cargo de Juiz do Tribunal de Justiça de Goiás, realizado em 2012, a Fundação Carlos Chagas abordou o tema nos seguintes termos:

(FCC/Juiz Substituto – TJ GO/2012) Recentemente, por meio da Lei Federal no 12.396/2011, foram ratificados os termos do Protocolo de Intenções celebrado entre a União, o Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro, com o fim de criar a Autoridade Pública Olímpica, entidade de direito público que será responsável pela coordenação das atividades necessárias à preparação das Olimpíadas Rio 2016. Referida entidade é a) fundação pública multipatrocinada. b) consórcio público, na modalidade de associação pública. c) agência executiva. d) empresa pública interfederativa. e) parceria público-privada, na modalidade de concessão administrativa. Gabarito: Letra b.

2.4.2. Conceito

O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o consórcio público como “a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos”.


Os consórcios públicos podem ser instituídos com personalidade jurídica de Direito Público ou de Direito Privado. Na primeira hipótese serão denominados também de “associação pública”, “autarquia interfederativa" ou, ainda, “autarquia multifederada”, integrando a Administração Pública Indireta de todos os entes consorciados.

Caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Público, o consórcio público gozará de todas as prerrogativas asseguradas às autarquias. Por outro lado, caso seja instituído com personalidade jurídica de Direito Privado, não integrará a Administração Pública, mas deverá submeter-se às regras administrativas de licitação, prestação de contas e admissão de pessoal, este regido pela CLT.


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A regulamentação dessa nova figura administrativa consta expressamente na Lei 11.107/05, que, dentre outras providências, estabeleceu que a “União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados”.

Assim, não é possível que exista um consórcio público constituído exclusivamente pela União e um ou vários Municípios, sem a participação do respectivo Estado em que o (s) Município (s) esteja (m) localizado (s). Da mesma forma, não é possível que seja instituído um consórcio público formado por um Estado (Minas Gerais, por exemplo) e um ou vários Municípios integrantes de outro Estado (São Paulo, por exemplo).

2.4.4. Protocolo de intenções

A constituição de consórcio público dependerá da prévia celebração de protocolo de intenções subscrito pelos representantes legais dos entes da Federação interessados. O protocolo de intenções pode ser definido como um contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público.

A ratificação deverá ocorrer mediante lei aprovada nas casas legislativas de cada um dos respectivos entes consorciados, com a devida publicação no órgão oficial de imprensa.

O protocolo de intenções deverá estabelecer também o prazo de duração do mandato e a forma de eleição do representante do consórcio público, que deverá ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes federativos que o integram.

Salvo previsão em contrário dos estatutos, o representante legal do consórcio público, nos seus impedimentos ou na vacância, será substituído ou sucedido por aquele que, nas mesmas hipóteses, o substituir ou o suceder na Chefia do Poder Executivo.

É nula a cláusula do protocolo de intenções que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.

Nas hipóteses de criação, fusão, incorporação ou desmembramento que atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenções, os novos entes da Federação, salvo disposição em contrário do protocolo de intenções, serão automaticamente tidos como consorciados ou subscritores.

2.4.5. Princípio da publicidade

Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu conteúdo, o protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.


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Ademais, os consórcios públicos deverão tornar públicas as decisões que digam respeito a terceiros e as de natureza orçamentária, financeira ou contratual, inclusive as que digam respeito à admissão de pessoal, permitindo que qualquer do povo tenha acesso a suas reuniões e aos documentos que produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prévia e motivada decisão.

2.4.6. Responsabilidade subsidiária dos entes consorciados

Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público. Além disso, os dirigentes do consórcio público responderão pessoalmente pelas obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou decisão da assembléia geral.

2.4.7. Contrato de rateio

O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público. Trata-se do único instrumento apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consórcio público.

O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, com observância da legislação orçamentária e financeira do ente consorciado contratante e depende da previsão de recursos orçamentários que suportem o pagamento das obrigações contratadas.

Havendo restrição na realização de despesas, de empenhos ou de movimentação financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito financeiro, o ente consorciado, mediante notificação escrita, deverá informá-la ao consórcio público, apontando as medidas que tomou para regularizar a situação, de modo a garantir a contribuição prevista no contrato de rateio.

A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigação orçamentária e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consórcio público a adotar medidas para adaptar a execução orçamentária e financeira aos novos limites.

O prazo de vigência do contrato de rateio não será superior ao de vigência das dotações que o suportam, com exceção dos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual.

2.4.8. Contrato de programa

O artigo 2º do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa como o “instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com


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outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa”.

Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as obrigações contraídas por ente da Federação, inclusive entidades de sua administração indireta, que tenham por objeto a prestação de serviços por meio de gestão associada ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.

Considera-se prestação de serviço público por meio de gestão associada aquela em que um ente da Federação, ou entidade de sua administração indireta, coopere com outro ente da Federação ou com consórcio público, independentemente da denominação que venha a adotar, exceto quando a prestação se der por meio de contrato de concessão de serviços públicos celebrado após regular licitação.

O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o contrato de consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos. Além disso, a extinção do contrato de programa não prejudicará as obrigações já constituídas e dependerá do prévio pagamento das indenizações eventualmente devidas.

2.4.9. Das disposições gerais

O artigo 10 da Lei 11.107/05 declara expressamente que, para o cumprimento de suas finalidades, o consórcio público poderá:

a) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas;

b) ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação; e

c) caso constituído sob a forma de associação pública, ou mediante previsão em contrato de programa, promover desapropriações ou instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social.

Por outro lado, a contratação de operação de crédito por parte do consórcio público se sujeita aos limites e condições próprios estabelecidos pelo Senado Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituição.


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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP

1. As autarquias exercem funções típicas de Estado e são apelidadas de “serviços públicos personificados”;

2. Somente por lei específica poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital;

3. Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do Chefe do Executivo;

4. As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;

5. O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens públicos e, portanto, imprescritíveis e impenhoráveis;

6. As autarquias possuem prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil;

7. As autarquias são abrangidas pela imunidade tributária recíproca;

8. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justiça federal;

9. As entidades da Administração não estão subordinadas à Administração Direta, mas somente vinculadas;

10. As fundações públicas de Direito Público são criadas por lei e as fundações públicas de Direito Privado tem a sua criação autorizada por lei;

11. As empresas públicas e sociedades de economia mista podem explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos, mas, em ambos os casos, serão regidas pelo Direito Privado;

12. As empresas estatais têm a sua criação autorizada por lei;

13. O entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88);

14. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista são regidos pela CLT, portanto, não possuem estabilidade;

15. o próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de atividade econômica, que se dará nos termos da lei;


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16. Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares, sob pena de caracterização de concorrência desleal;

17. As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas à lei de falência;

18. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestarem serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º do artigo 37 da CF/88, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista explorarem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil;

19. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), enquanto as empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma existente no Direito;

20. O capital das sociedades de economia mista é formado pela conjugação de recursos públicos e de recursos privados. As empresas públicas, por sua vez, possuem capital integralmente público, ou seja, proveniente de entidades da Administração Pública Direta ou Indireta.


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A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAÇÕES

1. Considerações iniciais ............................................................. 64

2. Contrato de gestão .................................................................... 64

2.1. Agências Executivas ....................................................... 68

3. Agências reguladoras

3.1. Noções gerais ................................................................ 71

3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas” no Direito brasileiro ............................................................... 71

3.3. Conceito e natureza jurídica ........................................... 72

3.4. Características ................................................................ 73

3.5. Regime de pessoal .......................................................... 76

3.6. Controle .......................................................................... 79

4. Revisão de véspera de prova – “RVP”........................................ 80

5. Questões comentadas ............................................................... 82


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1. Considerações iniciais No módulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades administrativas que integram a Administração Pública Indireta (autarquias, fundações públicas de direito público e de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista e os consórcios públicos), oportunidade em que conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos públicos.

Entretanto, é importante esclarecer que existem outras entidades administrativas, também integrantes da Administração Indireta, que somente iremos estudar agora, a exemplo das agências executivas e das agências reguladoras.

Professor, mas por que não estudamos essas entidades anteriormente?

É simples a resposta. Não estudamos anteriormente porque são entidades que possuem características especiais, apesar de serem autarquias (nos casos das agências reguladoras), ou autarquias ou fundações públicas (no caso das agências executivas).

Optei por apresentá-las separadamente para que você possa assimilar com mais facilidade o conteúdo, pois as agências reguladoras e as agências executivas são figuras recentes, provenientes das reformas administrativas instituídas no âmbito da Administração Pública nas últimas duas décadas.

Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que as agências executivas e as agências reguladoras não representam uma nova categoria de entidades integrantes da Administração Indireta.

As agências reguladoras nada mais são que autarquias em regime especial. Por outro lado, as agências executivas são autarquias ou fundações públicas que, após receberem uma qualificação proveniente de decreto expedido pelo Presidente da República, passam a receber essa denominação.

2. Contrato de gestão

O contrato de gestão tem origem na França e foi muito utilizado por diversos países europeus, após a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de introduzir na Administração Pública uma atuação visando à busca por resultados.

O contrato de gestão, também denominado acordo-programa, está intimamente relacionado com o princípio da eficiência, que deve servir de parâmetro para toda a Administração Pública.

Segundo Peter Drucker, o contrato de gestão é um método de planejamento e avaliação baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores e subordinados elegem áreas prioritárias, estabelecem resultados a serem alcançados, dimensionam as respectivas contribuições (metas) e procedem ao acompanhamento sistemático do desempenho.


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Restringindo-nos ao contrato de gestão no âmbito da Administração Pública, mais precisamente a brasileira, é possível defini-lo, nas palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como

[...] um ajuste firmado entre a Administração Direta Centralizada e entidades da Administração Indireta, ou entre órgãos da própria Administração Direta, em decorrência do qual estes órgãos ou entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuação administrativa, passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento dos resultados pactuados.

Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades públicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades previstas em lei.

Pergunta: Professor, até agora não consegui entender como a assinatura de um contrato de gestão pode ampliar a autonomia de uma entidade ou órgão público, seria possível explicar melhor?

Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliação da autonomia dos órgãos e entidades que firmam um contrato de gestão:

1º) A ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências executivas, esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse limite de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a todas as empresas públicas e sociedades de economia mista, por estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.

2º) A Lei nº. 9.962/2000, que regula a contratação de empregados públicos celetistas pela Administração Direta, autarquias e fundações públicas federais, enumera, em seu art. 3º as hipóteses em que poderá a Administração Pública rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de seus empregados públicos. Dentre as hipóteses taxativamente enumeradas, encontra-se a “insuficiência de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as


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peculiaridades das atividades exercidas” (art. 3º, inciso IV). O parágrafo único desse mesmo art. 3º, cuja interpretação mostra-se algo nebulosa, afirma que os procedimentos previstos não são obrigatórios na hipótese das “contratações de pessoal decorrentes da autonomia de gestão de que trata o § 8º do art. 37 da Constituição Federal”.

Para facilitar ainda mais o entendimento, é possível concluir que o contrato de gestão se resume a dois pontos principais:

1º) A fixação de metas a serem atingidas por um órgão ou entidade integrantes da Administração, tais como o aumento de arrecadação, o aumento na qualidade dos serviços prestados ou, ainda, a diminuição de gastos e despesas correntes, por exemplo.

2º) A ampliação da autonomia gerencial, financeira e orçamentária do órgão ou entidade administrativa para que sejam atingidas as metas fixadas.

O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser previstas no contrato de gestão de modo claro e quantificado, com prazos certos, correspondendo proporcionalmente aos benefícios que serão deferidos à parte que firma o vínculo com o ente federativo.

Se for expressiva a majoração na transferência de recursos orçamentários, ou se for cedido maior número de servidores e bens públicos, deverá o Poder Público exigir ampliação significativa do atendimento das demandas sociais, com aperfeiçoamento concreto da ação desenvolvida pela entidade contratada. Em contrapartida, não é admissível que o Poder Público exija da entidade metas desproporcionais ao incentivo outorgado e disponível.

A Constituição Federal de 88, em seu § 8º, artigo 37, declara expressamente que “a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

1º - o prazo de duração do contrato;

2º - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

3º - a remuneração do pessoal.”

Para responder às questões de prova: Os contratos de gestão podem ser assinados entre a Administração Direta e Administração Indireta; entre órgãos da própria Administração Direta; ou, ainda, entre a Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado não integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais).


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Para ilustrar e facilitar a assimilação do conteúdo, apresento abaixo alguns exemplos hipotéticos, que demonstram o objetivo básico de um contrato de gestão.

1º Exemplo: O Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gestão com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:

METAS DO IBAMA CONTRAPARTIDA DO MINISTÉRIO

Redução de 10% (dez por cento) no número de desmatamentos ilegais ocorridos na Amazônia, nos próximos 24 (vinte e quatro) meses, levando-se em conta o índice do ano anterior.

Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem milhões) de reais para investimento em treinamento e aquisição de equipamentos necessários para o alcance das metas estabelecidas.

Aumento de 20% (vinte por cento) no número de fiscalizações efetuadas em madeireiras legais e/ou ilegais em funcionamento da região da Amazônia legal.

Cessão de 200 (duzentos) servidores públicos com o objetivo exclusivo de auxiliar as operações de fiscalização na região da Amazônia legal.

2º Exemplo: Da mesma forma, nos termos do § 8º, artigo 37, da CF/1988, é possível que o Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração Direta Federal) firme um contrato de gestão com a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável (que também é um órgão integrante da própria estrutura do Ministério) com o objetivo de aumentar em 15% (quinze por cento), nos próximos 30 (trinta) meses, o número de propostas de estudos e estratégias para a recuperação de áreas degradadas no meio rural.

Em contrapartida, o Ministério do Meio Ambiente, que é órgão hierarquicamente superior à Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável, poderia suspender alguns dos controles hierárquicos exercidos em face da Secretaria, além de aumentar o repasse de recursos financeiros em 10% (dez por cento), em comparação ao ano anterior.

Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teríamos um órgão (Ministério do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gestão com outro órgão (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável). Isso é possível, já que os órgãos não possuem personalidade jurídica?

Eis um tema bastante divergente na doutrina. Você certamente se recorda de que anteriormente afirmei que os órgãos não possuem personalidade jurídica, e que, portanto, os atos praticados pelos órgãos devem ser imputados à pessoa jurídica criadora. Seguindo-se esse raciocínio, teríamos a União (a quem devem ser imputados os atos praticados pelos agentes do Ministério do Meio Ambiente)


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assinando um contrato com ela mesma (que também é responsável juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável).

A possibilidade de um órgão firmar contrato de gestão com outro órgão é muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausência de personalidade jurídica exclui a possibilidade dos órgãos exercerem direitos e assumirem obrigações, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta de celebrar contrato de gestão com ente de que é parte integrante.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que

Como os órgãos da Administração Direta não são dotados de personalidade jurídica própria, mas atuam em nome da pessoa jurídica em que estão integrados, os dois signatários do ajuste estarão representando exatamente a mesma pessoa jurídica. E não se pode admitir que essa mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por órgãos diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termo de compromissos assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Além disso, correspondem àquelas que estão obrigadas a cumprir por força da própria lei que definem as atribuições do órgão público; a outorga de maior autonomia é um incentivo ou um instrumento que facilita a consecução das metas legais.

Pergunta: Entendi a explicação professor, mas o que devo responder se a banca exigir esse tópico em uma questão de concurso?

Olha só a questão elaborada pela FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS: No que se refere aos órgãos públicos, é CORRETO afirmar ser característica destes (algumas não presentes em todos), dentre outras, o fato de que podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos (FCC/Analista Judiciário TRF 4ª Região/2010). Assertiva considerada correta.

2.1. Agências Executivas

A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de autarquias e fundações públicas celebrarem contratos de gestão e serem submetidas a um regime jurídico especial, que tenha por objetivo aumentar a produtividade e a eficiência na execução de suas atividades.

As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências executivas e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos:

1º) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

2º) ter celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os


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objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.

A qualificação da autarquia ou fundação pública como Agência Executiva será feita por Decreto expedido pelo Presidente da República, que também editará medidas específicas visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gestão, conforme estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.

Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.

Para responder às questões de prova: A expressão “agência executiva” não designa uma nova entidade integrante da Administração Pública. Trata-se somente de uma qualificação que é concedida pelo Poder Público às fundações públicas ou autarquias que tenham celebrado um contrato de gestão com a Administração Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98.

Será assegurada às autarquias e fundações públicas a manutenção da qualificação como Agência Executiva desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua conclusão.

Por outro lado, nos casos de extinção do contrato de gestão ou de interrupção ou suspensão da execução do plano estratégico de reestruturação, será efetuada a desqualificação da autarquia ou fundação pública por iniciativa do Ministério supervisor, mediante Decreto expedido pelo Presidente da República.

São raros os exemplos de fundações públicas ou autarquias que se qualificaram como agências executivas. Um desses exemplos é o INMETRO (autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogações, firmou contrato de gestão com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade, reconhecimento e confiabilidade perante a população brasileira, além de aumentar a qualificação de seus servidores.

Em contrapartida, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior ampliou a autonomia do INMETRO através das seguintes medidas (é claro que as bancas examinadoras não cobrarão essas informações em prova, exceto em um concurso para o próprio INMETRO, se for o caso):


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“I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competência para:

a) aprovação ou readequação de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem aumento de despesas, observadas as disposições específicas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados à entidade;

b) autorização de afastamento do País dos servidores civis da instituição, tratada no art. 2º do Decreto n° 1.387, de 7 de fevereiro de 1995;

c) regulamentação do registro de freqüência de seus funcionários;

d) fixação de limites específicos, aplicáveis ao INMETRO, para a concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, previstas no inciso III do art. 45 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposições do referido Decreto;

e) edição de regulamento próprio dispondo sobre valores de diárias no País e condições especiais para sua concessão, observado o disposto no art. 2º do Decreto nº 343, de 19 de novembro de 1991, nos §§ 1º e 3º do art. 58 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores máximos unitários estabelecidos em tabela editada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.

III - Fica o INMETRO dispensado da celebração de termos aditivos a contratos e a convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a identificação dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exercício financeiro”.

Outra medida que também é garantida às agências executivas, conforme destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino,

(...) é a ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências executivas esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse limite de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a toda as empresas públicas e sociedades de economia mista, por estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com celebração de contratos de gestão.

Para responder às questões de prova: É correto afirmar que a qualificação da entidade como agência executiva permite que ela usufrua de determinadas vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8666/93.


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3. Agências reguladoras

3.1. Noções gerais

No Brasil, sempre existiram órgãos e entidades encarregados do acompanhamento e fiscalização das atividades de caráter público executadas por entes públicos ou particulares, mediante outorga ou delegação, e, dentre eles, podemos citar:

1º) Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por finalidade a formulação, a execução, o acompanhamento e o controle das políticas monetária, cambial, de crédito e de relações financeiras com o exterior; a organização, disciplina e fiscalização do Sistema Financeiro Nacional; a gestão do Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos serviços do meio circulante.

2º) Comissão de Valores Mobiliários (criada em 1976): dentre outros, tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balcão; proteger os titulares de valores mobiliários contra emissões irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas controladores de companhias ou de administradores de carteira de valores mobiliários; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulação destinadas a criar condições artificiais de demanda, oferta ou preço de valores mobiliários negociados no mercado.

3º) Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE (criado em 1962): tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.

Entretanto, muitos desses órgãos e entidades não conseguiram realmente exercer a função de regulação e fiscalização que lhes havia sido outorgada por lei, pois o próprio Poder Central exercia um excesso de controle sobre as atividades fiscalizatórias desses órgãos e entidades, o que lhes restringia a atuação.

Sendo assim, não é “totalmente” correto afirmar que as agências reguladoras são um instituto novo, surgido apenas a partir da década de 90, pois, mesmo antes desse período, já existiam entes com as mesmas funções executadas atualmente pelas agências reguladoras.

3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas” no Direito brasileiro

Como afirmei anteriormente, antes da criação das agências reguladoras no Brasil nós já tínhamos em funcionamento vários entes que também exerciam funções regulatórias.

Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominação “agência reguladora”, o primeiro ente de regulação no Brasil: a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, instituída pela Lei nº 9.427/96.


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Na sequência, diversas outras agências foram criadas, a exemplo da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL (Lei nº 9.472/97), a Agência Nacional do Petróleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA (Lei 9.782/99), a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS (Lei 9.961/00), a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT (Lei 10.223/01) e várias outras.

Os Estados, Municípios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da União, também estão autorizados a criar agências reguladoras. O que se observa é que os demais entes federativos fizeram opção por criar agências reguladoras atuando simultaneamente em diversas áreas, objetivando, principalmente, a redução de custos.

Como exemplos de agências reguladoras criadas fora da estrutura da União podemos citar a Agência Reguladora de Serviços Públicos – ASEP (Criada pela Lei fluminense nº 2.686/97) e a Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98), dentre outras.

Informação interessante e que você tem que saber para responder às questões de concursos é que de todas as agências reguladoras existentes, somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, § 2º, III) possuem previsão constitucional, todas as demais estão amparadas somente em lei.

Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece expressamente que compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais”. O citado dispositivo constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95.

3.3. Conceito e natureza jurídica

Todas as agências reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais são que “autarquias em regime especial” e, portanto, integrantes da Administração Pública indireta.

Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial é "aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública".

Como as agências reguladoras geralmente são autarquias em regime especial, obedecem às mesmas normas constitucionais e legais no que se refere ao processo de criação e extinção, seleção de servidores (obrigatoriedade de concurso público), licitação, controle externo dos Tribunais de Contas, prerrogativas e sujeições inerentes ao Direito Público.


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Entretanto, é importante destacar que não existe qualquer determinação constitucional ou legal para que as agências reguladoras sejam instituídas sob a forma de autarquias em regime especial. Assim, existe a possibilidade de que sejam criadas sob outras formas jurídicas, inclusive com a natureza jurídica de órgãos públicos.

De uma forma geral, comparando-se as autarquias genéricas com as autarquias denominadas “especiais”, é possível constatar como principais características distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a ausência de ingerência hierárquica da Administração Central sobre os atos decisórios relativos à respectiva área de atuação.

No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 19ª Região, realizado em 2008, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “As agências reguladoras, criadas para regular e fiscalizar os serviços prestados por empresas privadas que atuam na prestação de serviços, que em suas essências seriam públicos, têm natureza jurídica de autarquias sob regime especial”.

3.4. Características

Analisando-se as questões de concursos públicos aplicadas pelas bancas examinadoras nos últimos anos, bem como o entendimento dos principais doutrinadores do país, é possível apontar as seguintes características inerentes às agências reguladoras:

1ª) Autonomia administrativa

Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia administrativa das agências reguladoras como a sua principal característica. A escolha por um sistema independente de administração em relação à Administração Direta é uma espécie de “medida cautelar contra a concentração de poderes nas mãos do Estado”, nos dizeres do professor Carlos Ari Sunfeld.

Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla autonomia outorgada às agências reguladoras, e que constantemente são cobrados em provas:

a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos da lei para o setor);

b) A autonomia de gestão;


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c) O estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do poder de polícia e preços públicos específicos);

d) A não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;

e) A inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos, ressalvada a revisão judicial;

f) A indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela instância parlamentar, dos nomes indicados.

Fundação Carlos Chagas: A doutrina aponta entre as principais características das agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro o regime jurídico especial, fixado na lei que a institui, garantindo maior grau de autonomia administrativa e orçamentária que o conferido às demais autarquias (FCC/Analista Judiciário TRT 3ª Região/2010). Assertiva incorreta.

2ª) Exercício de atividade regulatória (normativa)

As agências reguladoras podem expedir normas jurídicas que conduzam o setor regulado aos fins públicos, cuja preservação cabe ao Estado em prol da sociedade, mas esses atos não podem ser editados em substituição às leis.

As agências reguladoras somente podem editar atos normativos secundários, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei. Nesses termos, a lei será responsável pelo estabelecimento de diretrizes relativas ao setor que deverá ser regulado e, com o objetivo de implementar a vontade da lei, as agências reguladoras expedirão tais atos secundários (infralegais) respaldadas em critérios técnicos, já que estão mais próximas do contexto regulado e conhecem com mais profundidade o setor.

É importante que você entenda que os atos normativos editados pelas agências reguladoras não podem regular matéria reservada à lei, muito menos contrariar o seu teor. Em síntese, devem ser editados nos termos da lei e estão sujeitos ao controle judicial.

Nesses termos, é correto concluir que as agências reguladoras não gozam de capacidade legislativa, pois essa prerrogativa é assegurada com exclusividade aos entes estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

3ª) Poder sancionatório

É assegurada às agências reguladoras a prerrogativa de aplicar sanções consistentes na aplicação de advertências, multas ou mesmo cassações de licenças. Da mesma forma, também gozam da prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.


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4ª) Definitividade administrativa de suas decisões

O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os cidadãos que surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas pelas agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa, ou seja, não são passíveis de recursos para instâncias administrativas superiores.

Entretanto, o inciso XXXV, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, dispõe expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Nesses termos, as decisões proferidas pelas agências reguladoras estão sujeitas a posterior análise do Poder Judiciário, caso seja provocado pelo interessado.

Caso o particular não esteja satisfeito com a decisão administrativa proferida pela agência reguladora, poderá recorrer ao Poder Judiciário requerendo uma nova decisão sobre o mesmo caso anteriormente decidido.

Para ser mais claro, entenda que as decisões administrativas proferidas pelas agências reguladoras podem ser anuladas pelo Judiciário sempre que aquele que sentiu prejudicado com a decisão acioná-lo e comprovar a ilegalidade da decisão.

Pergunta: Professor, você acabou de afirmar que as decisões das agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa. Entretanto, encontrei uma questão afirmando que para as decisões proferidas pelas agências reguladoras seria cabível “recurso hierárquico impróprio”, desde que previsto em lei. O que significa “recurso hierárquico impróprio”?

Bem, para fins de concursos públicos, é necessário que você entenda que a lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências reguladoras.

O professor Sérgio Guerra nos ensina que recurso hierárquico impróprio, em síntese, “é aquele endereçado à autoridade administrativa que não é hierarquicamente superior àquela de que exarou o ato recorrido”. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello: ‘Os recursos administrativos são propostos na intimidade de uma mesma pessoa jurídica; por isso são chamados de recursos hierárquicos. Se, todavia, a lei previr que da decisão de uma pessoa jurídica cabe recurso para a autoridade encartada em outra pessoa jurídica, o recurso será, em tal caso, denominado de recurso hierárquico impróprio’.

Para responder às questões de prova: O recurso hierárquico impróprio somente poderá ser proposto face às decisões proferidas pelas agências reguladoras ou demais entidades da Administração Pública Indireta, se existir a expressão previsão legal ou constitucional.


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Nesse caso, o recurso hierárquico impróprio seria analisado pelo Ministério Supervisor da área de atuação da agência reguladora ou demais entidades da Administração Indireta.

Além de todas as características apresentadas acima, é necessário que você conheça ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano Azevedo Marques Neto e que são imprescindíveis para o eficiente exercício da atividade regulatória.

1º) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emissão, em consonância com as políticas públicas aplicáveis ao setor, de atos concretos de licenças, autorizações, injunções, com vistas a franquear ou interditar o exercício de uma atividade regulada a um particular;

2º) Poder de fiscalização do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre as condições econômicas, técnicas e de mercado do setor), quanto na aferição das condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatórios;

3º) Poderes de conciliação, que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogêneos, ou ainda interesses de agentes econômicos que se relacionam com o setor regulado (malgrado não explorarem diretamente a atividade sujeita à regulação setorial) no âmbito da cadeia econômica; e

4º) Poderes de recomendação, consistentes na prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a Agência, do regulador subsidiar, orientar ou informar o poder político, recomendando medidas ou decisões a serem editadas no âmbito das políticas públicas.

3.5. Regime de pessoal

A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o quadro de pessoal das agências reguladoras seria regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, pois a emenda constitucional nº 19/98 havia acabado com a obrigatoriedade da adoção de regime jurídico único na Administração Pública (no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores.

Entretanto, ainda durante a tramitação do projeto que culminou na Lei 9986/00, vários juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo regime contratual (celetista), pois as agências reguladoras exercem atividades típicas de Estado, que caracterizam necessidade pública contínua e não transitória. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por estatuto legal (no âmbito federal, Lei 8.112/90) e não pela CLT.


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Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar requerido na ADI nº 2.310/DF, o Ministro Marco Aurélio (Supremo Tribunal Federal) decidiu suspender os efeitos do artigo 1º da Lei 9986/200, que estabelecia o regime celetista para os servidores das agências reguladoras.

Em sua decisão, o Ministro Marco Aurélio afirmou que os servidores das agências reguladoras exercem funções de fiscalização, que são típicas de Estado e que, portanto, deveriam titularizar cargos públicos de provimento efetivo.

A partir da decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as agências reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos públicos. Por um lado, não podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista em virtude da concessão da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro, como não possuíam cargos públicos efetivos em sua estrutura (que era a exigência do STF), não poderiam fazer concurso público para a contratação de novos servidores.

Diante disso, tiveram que aguardar a solução do problema pelo Congresso Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicação da Lei 10.871/04, responsável pela criação de diversos cargos de provimento efetivo no âmbito das agências reguladoras.

Para responder às questões de prova: Atualmente os servidores das agências reguladoras federais são regidos pela Lei 8.112/1990 (regime estatutário), portanto, titularizam cargos públicos.

3.5.1. Dirigentes

Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas, principalmente político-eleitorais.

Nos termos da Lei 9986/00, as agências reguladoras serão dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente.

O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição Federal.


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Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República, com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de criação de cada agência.

Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência não tenha estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.

Além disso, o artigo 8º da Lei 9986/00 ainda estabelece um período de “quarentena” que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências reguladoras federais após deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.

Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é aplicável também ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.

Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes estão submetidos às regras da “quarentena”?

São várias as explicações, mas, resumidamente falando, a obrigatoriedade de respeito à quarentena está relacionada à grande quantidade de informações privilegiadas (conhecimento de mercado, planejamento estratégico do setor de atuação, entre outras) que o ex-dirigente possui e que, logicamente, são de interesse das empresas privadas que atuam no setor de atuação do ex-dirigente.

Pergunta: E o que pode acontecer com o ex-dirigente que desrespeitar as regras da “quarentena”?

Estará praticando crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas de 01 (um) mês a 01 (um) ano de detenção ou multa, sem prejuízo das demais sanções administrativas e civis.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As agências reguladoras têm poder normativo, nos termos das leis que as instituíram, e seus Dirigentes, mandatos fixos (FCC/Especialista em Políticas Estado de SP/2009). Assertiva correta.

3.6. Controle


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A ampla autonomia administrativa assegurada às agências reguladoras não as exime do controle realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público e dos próprios cidadãos, através da aplicação de vários dispositivos constitucionais e legais.

Como estão vinculadas (e não subordinadas) ao Poder Executivo, as agências reguladoras estão submetidas ao mesmo controle finalístico (ou supervisão ministerial) exercido em relação às entidades da Administração Pública Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, parágrafo único, da CF/88.

As agências reguladoras estão sujeitas ao controle direto e indireto do Poder Legislativo. Nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, é de competência do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.

Ademais, o artigo 70 da Constituição Federal dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

Apenas para reforçar, pois já afirmei anteriormente, lembre-se de que as agências reguladoras possuem autonomia para decidir em última instância administrativa os conflitos oriundos do seu setor de atuação.

Entretanto, toda e qualquer decisão proferida por essas entidades pode voltar a ser discutida perante o Poder Judiciário, em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, expressamente disposto no inciso XXXV, do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988.

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As agências reguladoras no Brasil por vezes são tratadas explicitamente na legislação federal como "autoridades administrativas independentes". Essa independência não exime a sujeição de seus atos ao controle dos três Poderes do Estado, devendo compatibilizar sua atuação com os mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico (FCC/Procurador Municipal Prefeitura de SP 2008).


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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA – R.V.P.

1. A Administração Pública brasileira passou por três modelos básicos de administração: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Todas essas modalidades se sucederam no tempo, mas não é correto afirmar que os dois primeiros modelos foram totalmente abandonados, pois ainda encontramos resquícios de sua aplicação atualmente;

2. O principal objetivo do contrato de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades públicos, facilitando o alcance de suas finalidades previstas em lei;

3. Para responder às questões de prova, lembre-se de que os contratos de gestão podem ser assinados entre a Administração Direta e Administração Indireta; entre órgãos da própria Administração Direta; ou, ainda, entre a Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado não integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais);

4. A expressão “agência executiva” não designa uma nova entidade integrante da Administração Pública. Trata-se somente de uma qualificação que é concedida pelo Poder Público às fundações públicas e autarquias que tenham celebrado um contrato de gestão com a Administração Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98;

5. As principais características das agências reguladoras são: a estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos da lei para o setor); autonomia de gestão; estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do poder de polícia e preços públicos específicos); a não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo; a inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos, ressalvada a revisão judicial; a indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovação, pela instância parlamentar, dos nomes indicados;

6. O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os cidadãos que surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas pelas agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera administrativa, ou seja, não são passíveis de recursos para instâncias administrativas superiores;

7. A lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências reguladoras, em caráter excepcional. O recurso hierárquico impróprio somente poderá ser proposto face às decisões proferidas pelas agências reguladoras ou demais entidades da Administração Pública Indireta, se existir a expressão previsão legal ou constitucional;


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8. Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus dirigentes que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas, principalmente político-eleitorais;

9. Como estão vinculadas (e não subordinadas) ao Poder Executivo, as agências reguladoras estão submetidas ao mesmo controle finalístico (ou supervisão ministerial) exercido em relação às entidades da Administração Pública Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, parágrafo único, da CF/88.


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QUESTÕES COMENTADAS

01. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Administração Pública em seu sentido subjetivo compreende

a) aquelas atividades exercidas pelo conjunto dos órgãos que possuem personalidade jurídica própria e autonomia administrativa relativa.

b) as entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades descentralizadas.

c) as atividades exclusivamente executadas pelo Estado, por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa.

d) o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas.

e) a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses privados.

Comentários

A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou orgânico.

Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos encarregados do exercício da função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, mas que não apresenta qualquer dificuldade para assimilação.

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção administrativa.

Gabarito: letra d.

02. (FCC/Analista Judiciário TRE AP/2011) Considere as seguintes proposições acerca das entidades políticas e administrativas:

I. As entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, como, por exemplo, os Estados-membros.


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II. As autarquias desempenham suas atividades sem subordinação hierárquica, no entanto, estão sujeitas a controle administrativo, indispensável para assegurar que elas não se desviem de seus fins institucionais.

III. As entidades paraestatais, também denominadas entes de cooperação com o Estado, são autônomas, administrativa e financeiramente; têm, entre outras características, patrimônio próprio, sendo que não se sujeitam a qualquer controle estatal.

Está correto o que se afirma SOMENTE em

a) III.

b) I e II.

c) II e III.

d) II.

e) I e III.

Comentários

Item I – Correto. As expressões “entidades estatais”, “entes políticos” ou “entes federados” são utilizadas para fazer referência à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, que gozam de autonomia política e administrativa, nos termos da Constituição Federal.

Item II – Correto. As entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) não estão subordinadas às entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Entre elas existe apenas uma relação de vinculação administrativa, que permite às entidades estatais exercer o controle administrativo (orientação, supervisão e coordenação) sobre as atividades das autarquias, assegurando, assim, que as finalidades institucionais sejam sempre observadas.

Item III – Errado. Em regra, as entidades paraestatais (Serviços Sociais Autônomos, Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e Fundações de Apoio) realmente possuem autonomia administrativa e financeira, já que são entidades regidas pelo direito privado. Entretanto, submetem-se ao controle estatal quando recebem recursos ou incentivos públicos, a exemplo da obrigatoriedade de prestação de contas ao Tribunal de Contas da União.

Gabarito: letra b.

03. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) NÃO é característica da sociedade de economia mista:

a) criação autorizada por lei.


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b) personalidade jurídica de direito privado.

c) derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público.

d) estruturação sob qualquer forma societária admitida em direito.

e) desempenho de atividade econômica.

Comentários

a) Errado. As sociedades de economia mista somente podem ser criadas mediante autorização legal específica, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal.

b) Errado. Apesar de integrarem a Administração Pública Indireta, lembre-se sempre de que as sociedades de economia mista (a exemplo do Banco do Brasil e Petrobras) possuem personalidade jurídica de direito privado, sujeitando-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

c) Errado. É muito comum você encontrar questões em prova afirmando que as empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas) são regidas por um regime jurídico híbrido, formado por normas de direito público e de direito privado. Essa afirmação está correta, pois, apesar de se submeterem ao regime jurídico próprio das empresas privadas, as empresas estatais também são obrigadas a realizar licitação e concursos públicos, por exemplo, imposições que não existem na iniciativa privada. Nesse caso, o regime de direito privado está sendo parcialmente derrogado por normas de direito público (Lei 8.666/1993, por exemplo).

d) Correto. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima, portanto, esta assertiva não apresenta uma característica dessas entidades.

e) Errado. As sociedades de economia mista, segundo entendimento da doutrina majoritária, podem desempenhar atividade econômica ou prestar serviços públicos.

Gabarito: letra d.

04. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) Analise as características abaixo.

I. Personalidade jurídica de direito público.

II. Criação por lei.

III. Capacidade de autoadministração.

IV. Especialização dos fins ou atividades.

V. Sujeição a controle ou tutela.


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Trata-se de

a) empresa pública.

b) fundação.

c) autarquia.

d) sociedade de economia mista.

e) órgão público.

Comentários

Analisando-se as características apresentadas, não restam dúvidas de que a questão está se referindo às autarquias, que são as únicas entidades criadas mediante autorização legal e que possuem personalidade jurídica de direito público.

As empresas públicas e sociedades de economia mista sempre são instituídas com personalidade jurídica de direito privado, enquanto as fundações públicas podem ser regidas tanto pelo direito público quanto pelo direito privado. Ademais, os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, o que afasta a possibilidade de apontar a letra “e” como resposta.

Gabarito: letra c.

05. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) No que concerne à classificação quanto à posição estatal, os órgãos públicos autônomos são

a) órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira.

b) os que se localizam na cúpula da Administração, subordinados diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica e participam das decisões governamentais.

c) os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro, e suas atribuições são exercidas por agentes políticos.

d) os que se acham subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de execução.

e) órgãos de direção e comando, não sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia, gozando de autonomia administrativa e financeira, como, por exemplo, as Casas Legislativas.


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Comentários

a) Errado. O texto da assertiva está se referindo aos órgãos superiores, que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre estão sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia lotada em outro órgão.

b) Correto. Órgãos autônomos são aqueles que se encontram diretamente subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira, a exemplo dos Ministérios, dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros.

c) Errado. Não restam dúvidas de que a assertiva está se referindo aos órgãos independentes, que estão previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos).

d) Errado. Esses são os órgãos subalternos, que possuem reduzido poder decisório e são responsáveis por atribuições meramente executivas, a exemplo das seções de atendimento ao público, portarias etc.

e) Errado. As casas legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores) são classificadas como órgãos independentes, já que possuem previsão constitucional e não se subordinam a qualquer outro órgão.

Gabarito: letra b.

06. (FCC/Procurador TCE SP/2012) Como característica comum às entidades integrantes da Administração Indireta do Estado de São Paulo, pode-se mencionar a

a) necessidade de lei autorizando a criação do ente.

b) necessidade de concurso público para preenchimento dos cargos em comissão.

c) submissão à autotutela da Administração Direta.

d) submissão ao regime próprio de previdência.

e) observância do regime de precatórios para pagamento de seus débitos judiciais.


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Comentários

a) Correto. Por eliminação, certamente marcaríamos esta assertiva como resposta da questão. Entretanto, é importante esclarecer que o seu texto também deveria ter sido considerado incorreto, já que o caput está se referindo às entidades integrantes da Administração Indireta do Estado de São Paulo, que inclui as autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas.

Analisando-se o art. 37, XIX, da Constituição Federal, assim como o atual entendimento do Supremo Tribunal Federal, consta-se que somente as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado necessitam de autorização legal para a respectiva criação. As autarquias e fundações públicas de direito público não precisam de autorização, pois são criadas diretamente pela própria lei específica.

b) Errado. Os cargos em comissão, também denominados de cargos de confiança, não exigem aprovação em concurso público para o respectivo provimento. Trata-se de uma espécie de cargo público cujas nomeações e exonerações ficam sob a discricionariedade da autoridade competente (a exemplo dos cargos de Ministro de Estado e Secretários Municipais).

c) Errado. É necessário ficar atento para não confundir o princípio da tutela com o princípio da autotutela, pois são muitas as questões elaboradas pela Fundação Carlos Chagas com o objetivo de tentar induzir o candidato ao erro.

O controle administrativo realizado pela Administração Direta em relação às atividades exercidas pelas entidades da Administração Indireta é conseqüência do princípio da tutela, também denominado de “princípio do controle”. Como não existe relação de subordinação entre a Administração Pública Direta e Indireta, está não está sujeita à prerrogativa de autotutela (possibilidade de revisão de atos, por exemplo) daquela.

d) Errado. Enquanto os servidores das entidades regidas pelo direito público (autarquias e fundações públicas de direito público) gozam de regime próprio de previdência social, os empregados das entidades regidas pelo direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado) são regidos pelo regime geral de previdência social (INSS).

e) Errado. Em regra, somente as entidades regidas pelo direito público podem pagar os seus débitos judiciais através do regime de precatórios.

Gabarito: letra a.

07. (FCC/Analista Judiciário TRT 14ª Região/2011) Para os fins do Decreto-Lei nº 200/67, autarquia é


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a) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

b) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa.

c) o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

d) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa.

e) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com fins lucrativos, criada por lei, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção.

Comentários

A autarquia, entidade integrante da Administração Pública Indireta, é conceituada no art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/1967, como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

São exemplos de autarquias, na esfera federal, o INSS, o IBAMA, o DNOCS (Departamento Nacional de Obras contra as secas), o Banco Central do Brasil, a CVM (Comissão de Valores Mobiliários), entre outras.

Gabarito: letra c.

08. (FCC/Analista Judiciário TRF 1ª Região/2011) NÃO é considerada característica da sociedade de economia mista

a) a criação independente de lei específica autorizadora.

b) a personalidade jurídica de direito privado.

c) a sujeição a controle estatal.

d) a vinculação obrigatória aos fins definidos em lei.

e) o desempenho de atividade de natureza econômica.


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Comentários

A Fundação Carlos Chagas realmente faz jus ao carinhoso apelido de “Fundação Copiou Colou”. Como é possível perceber, esta questão é praticamente idêntica à outra questão aplicada no concurso do TRT da 23ª Região (questão 02 de nossa lista), que também ocorreu em 2011. Por isso sempre afirmo que a melhor tática para gabaritar as provas dessa banca é resolver o maior número possível de questões aplicadas em concursos anteriores.

a) Correto. A criação de sociedade de economia mista somente pode ocorrer após autorização concedida por lei específica. Deve ficar claro que a lei não cria a sociedade de economia mista, apenas autoriza a sua criação, que acontecerá com o registro de seus atos constitutivos no órgão competente.

b) Errado. Todas as sociedades de economia mista, assim como as empresas públicas, são criadas com personalidade jurídica de direito privado.

c) Errado. As sociedades de economia mista, em razão do princípio da tutela (também chamado de “princípio do controle”), estão sujeitas ao controle administrativo realizado pela Administração Direta.

d) Errado. Ao criar ou autorizar a criação de uma entidade administrativa (a exemplo da sociedade de economia mista), a lei estabelece previamente a sua área de atuação (a sua finalidade), isto é, a sua especialidade. Desse modo, a sociedade de economia mista somente pode atuar em conformidade com a finalidade prevista em lei, sob pena de responsabilização administrativa, civil e penal de seus gestores públicos.

e) Errado. As sociedades de economia mista podem desempenhar atividades econômicas ou prestar serviços públicos.

Gabarito: letra a.

09. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) Constitui traço distintivo entre sociedade de economia mista e empresa pública:

a) forma de organização, isto é, forma jurídica.

b) desempenho de atividade de natureza econômica.

c) criação autorizada por lei.

d) sujeição a controle estatal.

e) personalidade jurídica de direito privado.

Comentários

a) Correto. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem


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ser constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações).

b) Errado. Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista podem desempenhar atividades de natureza econômica, portanto, não se trata de um traço distintivo entre essas entidades.

c) Errado. Nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal, as empresas públicas e sociedades de economia mista somente podem ser criadas mediante autorização legal específica.

d) Errado. A obrigatoriedade de submissão ao controle estatal se impõe tanto às empresas públicas quanto às sociedades de economia mista.

e) Errado. Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, lembre-se sempre de que as empresas públicas e as sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito privado, apesar de integrarem a Administração Pública indireta.

Gabarito: letra a.

10. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) Os órgãos públicos

a) confundem-se com as pessoas físicas, porque congregam funções que estas vão exercer.

b) são singulares quando constituídos por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as seções integradas em órgãos maiores.

c) não são parte integrante da estrutura da Administração Pública.

d) não têm personalidade jurídica própria.

e) são compostos quando constituídos por vários agentes, sendo exemplo, o Tribunal de Impostos e Taxas.

Comentários

a) Errado. O professor Hely Lopes Meirelles afirma que os órgãos públicos são “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.

Apesar de se tratar da unidade de atuação integrante da estrutura da Administração Direta e da Administração Indireta onde as pessoas físicas (agentes públicos) irão exercer as suas funções, os órgãos públicos e agentes públicos não se confundem.

b) Errado. Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente,


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que é o seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo, a exemplo da Presidência da República.

c) Errado. Os órgãos públicos são fruto da desconcentração administrativa, podendo ser criados no âmbito da Administração Pública Direta ou Indireta.

d) Correto. Os órgãos públicos realmente são desprovidos de personalidade jurídica, o que impõe que todos os atos praticados pelos seus agentes públicos sejam imputados à entidade a qual estiverem vinculados.

e) Errado. Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos que lhes são subordinados. Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua estrutura administrativa diversos outros órgãos, a exemplo da Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.

Gabarito: letra d.

11. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) De acordo com a Organização Administrativa Brasileira, o SESI, o SESC e o SENAI são entidades

a) estatais.

b) paraestatais.

c) autárquicas.

d) fundacionais.

e) empresariais.

Comentários

O professor Celso Antônio Bandeira de Mello define as entidades paraestatais como “[...] pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo; não abrangem as entidades da Administração Indireta; trata-se de pessoas privadas que exercem função típica (embora não exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipossuficientes, de assistência social, de formação profissional. Exatamente por atuarem ao lado do Estado, recebem a denominação de entidades paraestatais; nessa expressão podem ser incluídas todas as entidades integrantes do chamado terceiro setor, o que abrange as declaradas de utilidade pública, as que recebem certificado de fins filantrópicos, os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI), as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público”.


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Gabarito: letra b.


a) são classificados como entidades estatais.

b) têm autonomia política.

c) têm personalidade jurídica.

d) são soberanos.

e) são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais.

Comentários

a) Errado. Os órgãos públicos não podem ser classificados como “entidades”, já que não possuem personalidade jurídica. Ademais, somente a União, Estados, Municípios e Distrito Federal podem ser classificados como entidades estatais.

b) Errado. A autonomia política pode ser entendida como a capacidade de criar leis, prerrogativa assegurada apenas à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, através de suas respectivas casas legislativas.

c) Errado. Para responder às questões de prova, a informação mais importante certamente é a de os órgãos públicos são desprovidos de personalidade jurídica. Fique atento!

d) Errado. Somente a República Federativa do Brasil é soberana, isto é, possui a prerrogativa de decidir, em última instância, os assuntos internos que são de seu interesse.

e) Correto. A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua os órgãos públicos como “uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado”.

Gabarito: letra e.

13. (FCC/Advogado Nossa Caixa/2011) No que concerne às agências executivas, é correto afirmar que

a) tais agências não possuem autonomia de gestão, porém a lei assegura a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para que possam cumprir suas metas e objetivos institucionais.

b) trata-se de entidade preexistente, que receberá a qualificação de agência executiva através de ato do Ministro de Estado a que estiver vinculada.

c) agência executiva é a qualificação dada somente às autarquias, desde que cumpridas as exigências legais para tanto.


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d) a qualificação da entidade como agência executiva permite que ela usufrua de determinadas vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8666/93.

e) para a qualificação em agência executiva, é necessário o cumprimento de apenas um desses requisitos: ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento ou ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor.

Comentários

a) Errado. O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão.

b) Errado. As agências executivas nada mais são do que autarquias e fundações públicas que recebem uma titulação específica através de decreto editado pelo Presidente da República.

c) Errado. A qualificação de “agência executiva” pode ser conferida tanto às autarquias quanto às fundações públicas que atendam aos requisitos previstos no art. 51 da Lei 9.649/98.

d) Correto. Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino afirmam que uma das grandes vantagens asseguradas às agências executivas é a ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências executivas esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único).

e) Errado. As autarquias ou fundações públicas somente podem ser qualificadas como agência executiva se atenderem os seguintes requisitos: ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; e ter celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.

Comentários: letra d.


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14. (FCC/Técnico Judiciário TRT 22ª Região/2010) A Administração Pública brasileira é classificada em administração direta e indireta. É correto afirmar que

a) a administração direta não é exercida pelos órgãos centrais diretamente integrados à estrutura do Poder Público.

b) empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com criação autorizada por lei para a prestação de serviço público ou a exploração de atividade econômica e pertence à administração indireta.

c) a administração indireta é exercida por entidades centralizadas que mantêm vínculos com o Poder Público, e estão diretamente integradas na sua estrutura.

d) autarquia é um ente autônomo, com personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e recursos próprios e pertence à administração direta.

e) fundação governamental ou pública é um patrimônio total ou parcialmente público, instituído pelo Estado e cuja função é a realização de determinados fins, pertence à administração direta.

Comentários

a) Errado. A Administração Pública Direta é constituída pelos entes estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e respectivos órgãos públicos que integram a sua estrutura. No âmbito da União, por exemplo, podemos citar como exemplos de órgãos públicos a Presidência da República, os Ministérios, o Congresso Nacional, entre outros.

b) Correto. O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que as empresas públicas “são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, para que o Governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos”. São exemplos de empresas públicas a Caixa Econômica Federal, os Correios, o BNDES, a Casa da Moeda, entre outras.

c) Errado. A Administração Indireta é exercida por entidades descentralizadas, vinculadas à Administração Direta, e que tem por objetivo a execução de atividades administrativas definidas legalmente.

d) Errado. O art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/1967 define a autarquia como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.


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Analisando-se o conceito apresentado pelo texto da assertiva, constata-se que foi afirmado que as autarquias integram a Administração Pública Direta, o que não é verdade.

e) Errado. Fundações Públicas ou Governamentais são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ou direito privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (direito público) ou em virtude de autorização legislativa (direito privado) para o desenvolvimento de atividades de interesse público, como educação, cultura, saúde e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo. Assim como acontece com as autarquias, as fundações públicas integram a Administração Pública Indireta.

Gabarito: letra b.

15. (FCC/Técnico Judiciário TRT 22ª Região/2010) Na organização da Administração Pública, a concessão de um serviço alinha-se com o modelo de estrutura organizacional, denominado

a) Estruturação matricial.

b) Desconcentração administrativa.

c) Descentralização administrativa.

d) Departamentalização por programas e serviços.

e) Desconcentração funcional.

Comentários

A “descentralização administrativa” ocorre quando um ente estatal (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) transfere a outra pessoa, pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que transferiu a execução da função administrativa.

É o que ocorre, por exemplo, na concessão de um serviço público a determinado particular (outra pessoa jurídica), que executará a atividade administrativa por sua conta e risco.

Gabarito: letra c.

16. (FCC/Procurador Prefeitura de Teresina/2010) Os entes da Administração Indireta NÃO

a) decorrem de descentralização por colaboração.

b) detêm capacidade de autoadministração.


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c) possuem personalidade jurídica própria.

d) vinculam-se a órgãos da Administração Direta.

e) possuem patrimônio próprio.

Comentários

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, é importante ficar claro que a expressão “Administração Indireta” não é sinônima da expressão “Administração Descentralizada”.

A Administração Indireta é conseqüência da descentralização por serviços, funcional ou técnica, que ocorre quando as entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) criam entidades administrativas de direito público ou privado (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e consórcios públicos) e a elas atribuem a titularidade e a execução de determinado serviço público.

Por outro lado, a expressão “Administração Descentralizada” abrange tanto as entidades da Administração Pública Indireta quanto as pessoas jurídicas de direito privado incumbidas da prestação de serviços públicos (concessionários e permissionários de serviços públicos), que são fruto da descentralização por colaboração.

A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a descentralização por colaboração ocorre quando, “por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público a titularidade do serviço”. Desse modo, contata-se que os entes da Administração Indireta não decorrem da descentralização por colaboração (assim como ocorre com os concessionários e permissionários de serviços públicos), mas sim da descentralização por serviços, funcional ou técnica.

Gabarito: letra a.

17. (FCC/Procurador TCE AP/2010) Dentre outras características, distingue-se a autarquia das empresas estatais em razão de a primeira

a) submeter-se a processo especial de execução, ainda que também não goze de imunidade tributária.

b) gozar de imunidade tributária, embora seus bens também não sejam protegidos pela impenhorabilidade e pela imprescritibilidade.

c) poder editar atos dotados de imperatividade e executoriedade, enquanto as estatais são regidas pelo regime jurídico de direito privado.


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d) integrar a administração direta, embora não goze de juízo privativo, enquanto as empresas estatais fazem parte da administração indireta.

e) ser criada por lei, enquanto as empresas estatais podem ser constituídas por decreto.

Comentários

a) Errado. Perceba que a assertiva afirmou que as autarquias não gozam de imunidade tributária, o que invalida o seu texto.

Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do § 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes”.

b) Errado. Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade (não podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade (não podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de terceiros).

c) Correto. Perceba que o texto da assertiva não ficou muito claro, pois é possível deduzir que as empresas estatais não podem editar atos administrativos, o que não é verdade. Apesar dos vários recursos apresentados por parte dos candidatos que participaram do concurso público do Tribunal de Contas do Amapá, o gabarito original foi mantido.

Em virtude de possuírem personalidade jurídica de direito público, as autarquias realmente podem editar atos administrativos dotados dos atributos da imperatividade e autoexecutoriedade, a exemplo da interdição de determinado estabelecimento comercial. Entretanto, esse não é um traço distintivo em relação às empresas estatais, que, em caráter excepcional, também podem editar atos administrativos (a exemplo da publicação de um edital de concurso público).

d) Errado. Tanto as autarquias quanto as empresas estatais integram a Administração Pública Indireta.

e) Errado. Nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal, as autarquias somente podem ser criadas por lei específica. No mesmo sentido, as empresas estatais somente podem ser criadas após autorização prevista em lei específica.

18. (FCC/Procurador TCE AP/2013) As entidades integrantes da Administração Pública


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a) sujeitam-se ao regime jurídico de direito público, independentemente de integrarem a Administração direta ou indireta.

b) sujeitam-se, todas, aos princípios fixados na Constituição Federal, porém apenas os entes políticos são constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito público.

c) sujeitam-se ao regime jurídico publicístico, exceto as empresas estatais, que são regidas, exclusivamente, pelo direito privado.

d) possuem, todas, as mesmas prerrogativas da Fazenda Pública, especialmente no que diz respeito à imunidade tributária e impenhorabilidade de seus bens.

e) sujeitam-se, quando empresas estatais, ao regime jurídico de direito privado, não obstante seus bens, se afetados a serviço público, possam estar protegidos pelo regime jurídico de direito público.

Comentários

a) Errado. Em regra, as empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas ao regime jurídico de direito público, pois, nos termos do art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, devem ser submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

b) Errado. Todas as entidades integrantes da Administração Pública realmente estão obrigadas a respeitar os princípios fixados na Constituição Federal, a exemplo daqueles contidos no caput do art. 37. Entretanto, deve ficar claro que os entes políticos não são os únicos constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito público, pois isso também ocorre com as autarquias e fundações públicas de direito público.

c) Errado. As empresas estatais não são regidas, exclusivamente, pelas regras do direito privado. A essas entidades também são impostas regras de direito público, a exemplo da obrigatoriedade de realização de concurso público para a seleção de pessoal e licitação para a contratação de bens, produtos ou serviços.

d) Errado. As empresas públicas e sociedades de economia mista não podem ser incluídas no conceito de “Fazenda Pública”, que se restringe às entidades regidas pelo direito público. Desse modo, não são abrangidas pela imunidade tributária e impenhorabilidade de seus bens, em regra.

e) Correto. Apesar de regidas pelo direito privado, existe a possibilidade de que os bens das empresas estatais sejam considerados “públicos”, sendo protegidos, assim, pela impenhorabilidade assegurada pelas regras do direito público. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 230.051/SP, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “à empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços”.


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É importante esclarecer que as prerrogativas de direito públicos (a exemplo da impenhorabilidade de seus bens e imunidade tributária) somente são asseguradas às empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos em regime de monopólio (exclusividade), como é o caso dos Correios (empresa pública federal).

Gabarito: letra e.

19. (FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010) No que concerne ao tema sociedades de economia mista e empresas públicas, é INCORRETO afirmar:

a) O pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista são considerados agentes públicos, para os fins de incidência das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

b) As sociedades de economia mista apenas têm foro na Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente ou quando a União for sucessora da referida sociedade.

c) Ambas somente podem ser criadas se houver autorização por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as providências complementares para sua instituição.

d) No capital de empresa pública, não se admite a participação de pessoa jurídica de direito privado, ainda que integre a Administração Indireta.

e) As empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, inclusive a forma de sociedade "unipessoal".

Comentários

a) Correto. O art. 2º da Lei 8.429/1992 considera agente público, para os efeitos de improbidade administrativa, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.

b) Correto. Em regra, a prerrogativa de foro na Justiça Federal somente alcança as empresas públicas federais, já que o art. 109 da Constituição Federal não faz qualquer referência às sociedades de economia mista.

c) Correto. Não é a lei específica que confere existência jurídica às empresas estatais. Nos termos do artigo 45 do Código Civil brasileiro, “a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado começa com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo”.


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d) Errado. As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares na integralização do capital.

e) Correto. O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que a dicção do Decreto-lei nº 200/1967 é no sentido de que as empresas públicas podem revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Assim, podem as empresas públicas ser unipessoais, quando o capital pertence exclusivamente à pessoa instituidora, ou pluripessoais, quando, além do capital dominante da pessoa criadora, se associam recursos de outras pessoas administrativas.

Gabarito: letra d.

20. (FCC/Procurador PGE AM/2010) O regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham atividade econômica em sentido estrito estabelece que

a) seus bens são considerados de natureza pública, motivo pelo qual não estão sujeitos à constrição judicial.

b) a remuneração de seus agentes não está sujeita ao teto constitucional, a menos que a entidade receba recursos orçamentários para pagamento de despesa de pessoal ou de custeio em geral.

c) essas entidades devem assumir necessariamente a forma de sociedade anônima.

d) a licitação e a contratação de obras, serviços, compras e alienações não precisam observar os princípios da Administração Pública.

e) a nomeação de seus dirigentes deve se dar na forma de seu estatuto social, podendo a lei condicionar tal nomeação à ratificação pelo Poder Legislativo.

Comentários

a) Errado. Somente os bens das empresas estatais que prestam serviços públicos em regime de monopólio, a exemplo dos Correios, podem ser considerados bens públicos, e, portanto, gozarem da impenhorabilidade.

b) Correto. O art. 37, § 9º, da Constituição Federal, dispõe que o teto geral remuneratório aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. Assim, se a empresa estatal não recebe recursos públicos para despesas de pessoal ou de custeio, a remuneração de seus agentes não está sujeita ao teto constitucional remuneratório.


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c) Errado. Somente as sociedades de economia mista devem assumir a forma de sociedade anônima. As empresas públicas podem assumir qualquer forma jurídica admitida pelo ordenamento jurídico.

d) Errado. Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista estão obrigadas a respeitar os princípios da Administração Pública nas contratações de obras, serviços, compras e alienações.

e) Errado. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.642/MG, de relatoria do Ministro Eros Grau, o Supremo Tribunal Federal afirmou ser inconstitucional a exigência de aprovação prévia do Poder Legislativo como condição para a nomeação, pelo Chefe do Poder Executivo, de dirigentes de quaisquer empresas públicas e sociedades de economia mista, tanto das exploradoras de atividades econômicas quanto das prestadoras de serviços públicos.

Gabarito: letra b.

21. (FCC/Técnico Judiciário TRE RS/2010) NÃO integram a Administração Pública Indireta:

a) Autarquia e Fundação Pública.

b) Ministério Público e Defensoria Pública.

c) Fundação Pública e Empresa Pública.

d) Sociedade de economia mista e autarquia.

e) Empresa Pública e Sociedade de economia mista.

Comentários

Essa é a típica questão “de grátis”, isto é, para ninguém “zerar” a prova e ser eliminado. Faço votos para que esse tipo de questão não seja cobrado no concurso do TRT da 11ª Região, pois, se isso ocorrer, dezenas de alunos ficarão empatados na 1ª colocação (rrsss).

A propósito, é importante destacar que, nos termos do Decreto-lei nº 200/1967, integram a Administração Pública Indireta as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Todavia, o art. 6º, § 1º, da Lei 11.107/2005, dispõe que “o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.

Desse modo, lembre-se sempre de que é correto afirmar que os consórcios públicos de direito público também integram a Administração Pública Indireta, apesar de não ser comum esse tipo de questão nas provas da Fundação Carlos Chagas.

Gabarito: letra b.


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22. (FCC/Analista Judiciário TRE RS/2010) A entidade da administração publica indireta deve ser criada diretamente por lei especifica é a

a) fundação publica

b) empresa publica

c) sociedade de economia mista

d) autarquia

e) fundação privada

Comentários

O art. 37, XIX, da Constituição Federal, dispõe que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Gabarito: letra d.

23. (FCC/Analista Bahiagás/2010) Quanto às autarquias, analise:

I. O seu patrimônio é formado com a transferência de bens móveis e imóveis da entidade-matriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica.

II. É pessoa jurídica de Direito Privado, com função pública própria, típica e outorgada pelo Estado, criada através do registro de seus estatutos, segundo a lei que autoriza a sua criação.

III. Os atos dos seus dirigentes equiparam-se aos atos administrativos, devendo observar os mesmos requisitos para sua expedição, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de legalidade pelo Judiciário, pelas vias comuns ou especiais.

IV. Por realizarem serviços públicos centralizados, despersonalizados e limitados, se acham integradas na estrutura orgânica do Executivo e hierarquizadas à tutela do órgão público vinculado.

V. Nascem com os privilégios administrativos da entidade estatal que as institui, auferindo as vantagens tributárias e prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além de outros que lhes forem outorgados por lei especial.

Está correto o que se afirma APENAS em

a) I e II.

b) IV e V.

c) I, III e V.


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d) II, III e IV.

e) III, IV e V.

Comentários

Item I – Correto. O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação da iniciativa privada em sua constituição.

Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável pela criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar novos bens ao patrimônio original.

Item II – Errado. A criação de autarquia decorre diretamente de lei específica, que é a responsável por assegurar a personalidade jurídica de direito público.

Item III – Correto. O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “os atos das autarquias são, como regra, típicos atos administrativos, revestindo-se das peculiaridades próprias do regime de direito público ao qual se submetem. Devem conter todos os requisitos de validade (competência, finalidade etc.) e são privilegiados pela imperatividade, presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e exigibilidade. Sua extinção pode dar-se pela invalidação ou pela revogação”.

Item IV – Errado. Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, lembre-se sempre de que as autarquias executam serviços públicos descentralizados, integrando a Administração Pública Indireta. Ademais, não estão hierarquicamente subordinadas ao Poder Executivo, mas apenas vinculadas administrativamente.

Item V – Correto. Como as autarquias possuem personalidade jurídica de direito público, integram o conceito de “Fazenda Pública” e são abrangidas por todas as prerrogativas inerentes ao regime jurídico-administrativo, a exemplo da imunidade tributária, impenhorabilidade de seus bens, duplo grau de jurisdição obrigatório, entre outras.

Gabarito: letra c.

24. (FCC/Juiz de Direito TJ MS/2010) Nos termos do conceito previsto no Direito federal, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita

a) empresa autárquica.

b) sociedade de economia mista.

c) empresa pública.


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d) empresa federativa.

e) empresa privada sob controle acionário estatal

Comentários

Uma das principais características da empresa pública é o fato de que o seu capital é exclusivamente público, sendo vedada a participação de particulares em sua integralização. Entretanto, esse capital não precisa ser de titularidade de um único ente estatal ou administrativo, podendo ser distribuído entre várias pessoas jurídicas.

No exemplo apresentado no caput da questão, estamos diante de uma empresa pública federal, pois a União é titular da maioria do capital votante, sendo o restante do capital distribuído entre várias outras entidades da Administração Pública Direta e Indireta.

Gabarito: letra c.

25. (FCC/Analista Judiciário TRF 4ª Região/2010) No que se refere aos órgãos públicos, é INCORRETO afirmar ser característica destes (algumas não presentes em todos), dentre outras, o fato de que

a) não possuem personalidade jurídica e são resultado da desconcentração.

b) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos.

c) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

d) não possuem patrimônio próprio, mas integram a estrutura da pessoa jurídica.

e) têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram.

Comentários

a) Correto. Os órgãos públicos realmente não possuem personalidade jurídica, já que decorrem da desconcentração de atividades realizadas no âmbito da Administração Pública com a finalidade de aumentar a eficiência das atividades executadas.

b) Correto. Apesar de se tratar de um tema bastante polêmico, percebe-se que a Fundação Carlos Chagas adota o entendimento constitucional de que os órgãos públicos também podem firmar contratos de gestão.

O art. 37, § 8º, da Constituição Federal, preceitua que “a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre


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seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade”.

c) Correto. Os órgãos autônomos, por exemplo, que são aqueles localizados na cúpula da Administração Pública, subordinados diretamente às chefias dos órgãos independentes (a exemplo dos Ministérios), realmente possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

d) Correto. Em virtude de não possuírem personalidade jurídica, os órgãos públicos também não possuem patrimônio próprio, que, em regra, são de propriedade da mesma pessoa jurídica onde o órgão está inserido administrativamente.

e) Errado. Somente em caráter excepcional um órgão público poderá atuar em juízo, já que não possui personalidade jurídica e capacidade processual.

O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “de algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a idéia de conferir capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desse casos é o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional, quando se trata de defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. Em conseqüência, para exemplificar, a Assembléia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada personalidade judiciária, que a autoriza a defender os seus interesses em juízo. Tem, pois, capacidade processual."

Gabarito: letra e.

26. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) É certo que, as Sociedades de Economia Mista

a) embora pertencendo à Administração direta, ostentam estrutura e funcionamento de empresa particular.

b) não têm, por natureza, qualquer privilégio estatal, só auferindo as prerrogativas administrativas, tributárias e processuais concedidas especificamente na lei criadora ou em dispositivos especiais.

c) possuem capital exclusivamente privado e direção exclusiva do ente estatal ao qual estão subordinadas.

d) somente podem ser instituídas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal, vedada a sua criação pelos Municípios.

e) têm como objeto a prestação de uma atividade econômica empresarial, vedada a realização de atividade pública.

Comentários


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a) Errado. As sociedades de economia mista, juntamente com as empresas públicas, integram a denominada Administração Pública Indireta, apesar de possuírem personalidade jurídica de direito privado.

b) Correto. Nos termos do art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, as sociedades de economia mista devem ser submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Desse modo, em regra, não possuem quaisquer privilégios estatais assegurados pelo regime jurídico-administrativo.

c) Errado. As sociedades de economia mista são instituídas mediante a integralização de “capital misto”, isto é, proveniente do Poder Público e de particulares.

d) Errado. As sociedades de economia mista podem ser instituídas em todos os níveis federativos, inclusive pelos Municípios.

e) Errado. As sociedades de economia mista podem ser instituídas com a finalidade de prestar serviços públicos (CBTU – Cia. Brasileira de Trens Urbanos) ou explorar atividade econômica (Banco do Brasil S.A).

Gabarito: letra b.

27. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) No âmbito da organização administrativa brasileira atual, as agências executivas

a) substituem as antigas autarquias e fundações e sociedades de economia mista.

b) exercem funções normativas, fiscalizadoras e de adjudicação de conflitos.

c) exercem funções administrativas de execução de serviço público de forma direta.

d) são entidades que gozam de regime de autonomia administrativa estável.

e) auxiliam os ministérios como órgãos formuladores de políticas públicas.

Comentários

As agências executivas não substituem qualquer outra entidade da Administração Pública Indireta. Na verdade, trata-se de uma mera qualificação conferida a uma autarquia ou fundação pública que tenha celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor e tenha plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.


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Essas entidades exercem atividades meramente administrativas, de execução de serviço público de forma direta, sem qualquer ingerência nas políticas públicas formuladas pelo Ministério Supervisor da área em que atua.

Gabarito: letra c.

28. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas por meio

a) apenas de órgãos da Administração Direta com atuação em todo o território nacional.

b) apenas de funcionários da Administração Direta concursados.

c) de órgãos e agências integrantes da Administração Direta e Indireta.

d) das agências executivas e fundações localizadas na sede do governo federal.

e) dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta.

Comentários

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas. Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos.

Na esfera municipal, por exemplo, o serviço de ensino fundamental é exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos públicos.

Gabarito: letra e.

29. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) A descentralização por meio de delegação é efetivada quando o Estado

a) cria uma entidade e a ela transfere, mediante previsão em lei, determinado serviço público.

b) exerce o serviço público que está previsto no ato como atribuição própria sua.

c) transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço.


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d) realiza a transferência temporária da titularidade do serviço ao órgão responsável.

e) delega competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços.

Comentários

Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica que já atuava anteriormente no mercado.

Isso acontece, por exemplo, quando determinado Município transfere para um particular (concessionário ou permissionário), após regular procedimento licitatório, a responsabilidade pela execução do serviço de transporte urbano no âmbito municipal. A titularidade do serviço de transporte urbano continua sendo do Município, que transfere para o particular apenas a sua execução.

Gabarito: letra c.

30. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) A desconcentração administrativa pressupõe

a) obrigatoriamente, a existência de uma só pessoa jurídica.

b) necessariamente, uma estrutura organizacional mais ágil e eficiente na prestação dos serviços.

c) especialmente, a transferência da execução de um serviço a órgão da Administração Indireta.

d) exclusivamente, a prestação de serviços pela Administração Direta.

e) a prestação concentrada de um serviço em uma pessoa jurídica que não apresente divisões em sua estrutura interna.

Comentários

A desconcentração nada mais é do que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei.

A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).


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A criação de Ministérios na estrutura da União é um bom exemplo de desconcentração administrativa.

Gabarito: letra a.

31. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Com relação à natureza dos órgãos públicos, considere:

I. Agências reguladoras são autarquias especiais, com personalidade jurídica de direito privado e amplos poderes normativos.

II. As fundações são normalmente dotadas de personalidade jurídica de direito privado, podendo, a critério do ente instituidor, assumir personalidade de direito público.

III. As empresas públicas e as sociedades de economia mista devem ter a forma de Sociedade Anônima ( S/A ), sendo reguladas, basicamente, pela Lei das Sociedades por Ações ( Lei n° 6.404/1976 ).

IV. Empresas públicas, autarquias e sociedades de economia mista, assim como as fundações públicas, só podem ser criadas por lei específica.

V. As fundações instituídas ou mantidas pelo poder público têm natureza de autarquia.


a) I, II e III.

b) III, IV e V.

c) I e IV.

d) II e V.

e) II, III, IV e V.

Comentários

Item I – Errado. Se as agências reguladoras são espécies de autarquias, certamente possuem personalidade jurídica de direito público e gozarão de todas as prerrogativas asseguradas pelo regime jurídico-administrativo.

Item II – Correto. As fundações públicas de direito público são criadas por lei específica e, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Por outro lado, as fundações públicas de direito privado têm a criação autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de autarquias. As fundações públicas de direito privado são criadas nos moldes do art. 37, XIX, da CF, isto é, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização concedida por lei específica, sendo registrada nos órgãos competentes para que se inicie a personalidade jurídica.


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Item III – Errado. Somente as sociedades de economia mista devem ser criadas obrigatoriamente sob a forma de sociedade anônima. As empresas públicas podem assumir qualquer forma admita pelo ordenamento jurídico brasileiro.

Item IV – Errado. As autarquias somente podem ser criadas por lei específica, enquanto as fundações públicas podem ser criadas (direito público) ou autorizadas (direito privado) por legislação específica. Por outro lado, as empresas estatais têm a criação autorizada por lei, já que possuem personalidade jurídica de direito privado.

Item V – Correto. Apesar de o texto desta assertiva ter sido considerado correto pela Fundação Carlos Chagas, penso que a questão deveria ter sido anulada por ausência de resposta. Analisando-se a afirmação feita pela banca examinadora, é possível concluir que todas as fundações instituídas ou mantidas pelo poder público são regidas pelo direito público, o que não é verdade.

É importante esclarecer que o entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que somente as fundações de direito público podem ser consideradas espécies de autarquias, gozando de todas as prerrogativas inerentes ao regime jurídico-administrativo. Assim, se a fundação pública foi instituída com personalidade jurídica de direito privado, não pode ser considerada espécie de autarquia.

De qualquer forma, é bom ficar atento à essa afirmação da Fundação Carlos Chagas, pois, se ela cair novamente em prova, o mais sensato é seguir o entendimento da banca e garantir o ponto da questão! Lógico!

Gabarito: letra d.

32. (FCC/Analista SEFAZ SP/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às entidades integrantes da Administração indireta, é correto afirmar que as

a) autarquias, fundações e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público sujeitam-se ao regime jurídico de direito público.

b) fundações instituídas e mantidas pelo poder público sujeitam-se ao mesmo regime das autarquias, exceto no que diz respeito ao processo seletivo de pessoal.

c) sociedades de economia mista sujeitam-se ao regime de direito privado, inclusive no que diz respeito à legislação tributária e trabalhista.

d) sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica sujeitam-se ao mesmo regime das empresas privadas, exceto no que diz respeito à matéria tributária.


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e) autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo poder público sujeitam-se ao regime de direito público, exceto no que diz respeito à penhorabilidade de seus bens.

Comentários

a) Errado. O simples fato de uma sociedade de economia mista prestar serviços públicos, por si só, não lhe garante o direito de usufruir das prerrogativas asseguradas pelo regime jurídico-administrativo. Somente as sociedades de economia mista que prestem serviços públicos em regime de monopólio sujeitam-se ao regime jurídico de direito público.

b) Errado. Se a Fundação Carlos Chagas entende que as fundações instituídas e mantidas pelo poder público são espécies de autarquia (conforme destacado na questão anterior), isso significa que devem seguir o mesmo processo de seleção de pessoal: concurso público.

c) Correto. Perceba que a Fundação Carlos Chagas “adora” fazer referência ao art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, que é expresso ao afirmar que as empresas estatais devem ser submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

d) Errado. A obrigatoriedade de submissão às regras de direito privado inclui também os direitos e obrigações relativos ao direito tributário.

e) Errado. Se a Fundação Carlos Chagas entende que as fundações instituídas e mantidas pelo poder público são espécies de autarquia (conforme destacado na questão anterior), isso significa que ambas gozam da prerrogativa de impenhorabilidade de seus bens.

Gabarito: letra c.

33. (FCC/Agente Técnico Legislativo ALSP/2010) O regime jurídico das sociedades de economia mista que exploram atividade econômica é o mesmo

a) das empresas privadas, inclusive no que diz respeito às obrigações trabalhistas e tributárias, sujeitando-se, porém, aos princípios que regem a Administração pública.

b) das entidades integrantes da administração direta, exceto no que diz respeito aos contratos de trabalho, que se regem pela Consolidação das Leis do Trabalho.

c) das empresas privadas, exceto no que diz respeito ao processo de execução judicial de suas dívidas, em face da impenhorabilidade de seus bens e rendas.


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d) estabelecido na lei das sociedades anônimas, sendo vedado ao acionista controlador orientar os negócios da companhia para fins diversos da obtenção de lucro, sob pena de abuso de poder.

e) das empresas privadas, exceto no que diz respeito às obrigações tributárias, que são parcialmente afastadas em face da imunidade em relação a impostos incidentes sobre seu patrimônio e renda.

Comentários

Apesar de o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, dispor que as empresas estatais devem ser submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, destaca-se que existem algumas peculiaridades que devem ser lembradas no momento da prova.

Uma delas é o fato de que as empresas estatais estão obrigadas a respeitar os princípios insculpidos no texto constitucional, a exemplo das demais entidades da Administração Pública Direta e Indireta. Outra peculiaridade é o fato de que também estão submetidas à obrigatoriedade de realização de licitação e concurso público, o que não ocorre em relação às empresas privadas. Fique atento!

Gabarito: letra a.

34. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada

a) descentralização.

b) desconcentração.

c) delegação.

d) privatização.

e) desburocratização.

Comentários

A desconcentração administrativa pode se entendida como a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, materializando-se através da criação de órgãos públicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada que tem a finalidade de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei.

Gabarito: letra b.


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35. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Considere as seguintes assertivas:

I. Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

II. No tocante a Administração Indireta, na descentralização administrativa existe subordinação hierárquica entre a pessoa jurídica incumbida do serviço público e a pessoa política instituidora.

III. Somente por Lei Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.


a) I.

b) I e III.

c) II.

d) II e III.

e) III.

Comentários

Item I – Correto. O texto da assertiva simplesmente reproduziu o conceito de órgão público formulado pelo professor Hely Lopes Meirelles.

Item II – Errado. Não existe subordinação hierárquica entre a pessoa política instituidora (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e a pessoa jurídica incumbida do serviço público (autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista). O que existe entre essas entidades é apenas uma relação de vinculação administrativa, através da qual as entidades da Administração Direta exercem o controle finalístico em relação às atividades praticadas pelas entidades da Administração Indireta.

Item III – Correto. Esse é o teor do art. 37, XIX, da Constituição Federal. Ademais, é importante destacar que a lei complementar somente irá estabelecer as áreas de atuação das fundações, não alcançando as demais entidades administrativas.

Gabarito: letra b.

36. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Doutrinariamente, quanto à situação ou posição na estrutura administrativa, classificam-se os órgãos em

a) autônomos e independentes.


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b) simples e compostos.

c) singulares e colegiados.

d) diretos e indiretos.

e) internos e externos.

Comentários

São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos doutrinadores brasileiros, contudo, para fins de concursos públicos, a do professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada.

Quanto à posição ocupada na escala governamental ou administrativa (quanto à posição estatal), o citado professor classifica os órgãos públicos em independentes, autônomos, superiores e subalternos.

Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Por outro lado, autônomos são os órgãos que se encontram diretamente subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira, a exemplo dos Ministérios, dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais etc.), entre outros.

Gabarito: letra a.

37. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Sobre as entidades políticas, os órgãos e os agentes públicos, considere:

I. As empresas públicas e sociedades de economia mista não são criadas por lei, mas, a sua instituição depende de autorização legislativa.

II. Entidades estatais são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado, mas, não têm poderes políticos nem administrativos.

III. Órgãos subalternos são os que exercem atribuições de mera execução, sempre subordinados a vários níveis hierárquicos superiores.

IV. Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, dotados de personalidade jurídica e de vontade própria.


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V. Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.


a) I, III e V.

b) I, II e IV.

c) III, IV e V.

d) III e IV.

e) IV e V.

Comentários

Item I – Correto. As empresas estatais somente podem ser criadas mediante autorização legal, conforme preceitua o art. 37, inc. XIX, da Constituição Federal de 1988.

Item II – Errado. As entidades estatais realmente integram a estrutura constitucional do Estado, porém, ao contrário do que consta no texto da assertiva, têm poderes políticos e administrativos.

Item III – Correto. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, os órgãos subalternos “destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as portarias e as seções de expediente”.

Item IV – Errado. Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, portanto, os atos praticados pelos agentes que integram a sua estrutura devem ser imputados à pessoa jurídica a qual estão vinculados administrativamente.

Item V – Correto. Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, lembre-se sempre de que a expressão “agentes públicos” é a mais ampla possível, abrangendo todas as pessoas que, direta ou indiretamente, com ou sem vínculo, com ou sem remuneração, exercem uma função pública.

Gabarito: letra a.

38. (FCC/Analista Judiciário TRT 3ª Região/2010) A doutrina aponta entre as principais características das agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro

a) a desvinculação das normas constitucionais aplicáveis aos entes da Administração Pública, o que confere às agências maior grau de autonomia e independência.


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b) a personalidade de direito privado e a autonomia administrativa e orçamentária.

c) a personalidade de direito público, com menor grau de autonomia administrativa em relação às demais autarquias.

d) a especialidade, a neutralidade, a independência e a competência legislativa exclusiva para disciplinar a prestação do serviço público ou atividade econômica sob sua fiscalização.

e) o regime jurídico especial, fixado na lei que a institui, garantindo maior grau de autonomia administrativa e orçamentária que o conferido às demais autarquias.

Comentários

a) Errado. As agências reguladoras são espécies de autarquias, portanto, devem obediência a todas as normas constitucionais impostas às demais entidades da Administração Pública brasileira.

b) Errado. As agências reguladoras realmente possuem autonomia administrativa e orçamentária, contudo, não possuem personalidade jurídica de direito privado, mas sim de direito público.

c) Errado. Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial, a exemplo da agência reguladora, é "aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública".

d) Errado. As agências reguladoras não possuem competência legislativa para disciplinar a prestação de serviços públicos ou atividades sob a sua fiscalização. Somente os entes estatais possuem competência para criar leis, através de suas respectivas casas legislativas.

e) Correto. De uma forma geral, comparando-se as autarquias genéricas com as autarquias denominadas “especiais” (a exemplo das agências reguladoras) é possível constatar como principais características distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a ausência de ingerência hierárquica da Administração Central sobre os atos decisórios relativos à respectiva área de atuação, o que lhes garante maior grau de autonomia administrativa e orçamentária.

Gabarito: letra e.

39. (FCC/Analista Judiciário TRT 7ª Região/2009) Aplicam-se às autarquias, dentre outras regras e princípios, o seguinte:

a) Não têm direito a ação regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros.


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b) Agem por delegação do Poder que a instituiu.

c) Gozam de imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes.

d) Subordinam-se hierarquicamente à entidade estatal a que pertencem.

e) Por gozarem de autonomia, seus contratos não estão sujeitos a licitação.

Comentários

a) Errado. As autarquias estão obrigadas constitucionalmente a responder civilmente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Todavia, é assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

b) Errado. As autarquias não atuam por delegação do ente estatal responsável pela sua criação, já que possuem autonomia administrativa, gerencial e orçamentária.

c) Correto. É importante esclarecer que a imunidade tributária prevista no artigo 150, VI, “a”, da CF/1988, não se aplica de forma plena às autarquias. Essa imunidade somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas decorram.

d) Errado. As entidades autárquicas não estão subordinadas às entidades políticas responsáveis pela respectiva criação, mas apenas vinculadas. As entidades da Administração Direta exercem sobre as autarquias apenas o denominado “controle finalístico” ou “supervisão ministerial” (essa última denominação é utilizada apenas no âmbito federal, já que não temos Ministérios no âmbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).

e) Errado. Ressalvados os casos especificados na Lei 8.666/1993, as obras, serviços, compras e alienações das autarquias serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.

Gabarito: letra c.

40. (FCC/Analista Judiciário TJ PI/2013) Com relação à administração pública indireta e suas entidades, considere:

I. A descentralização administrativa ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central.


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II. A fundação é pessoa jurídica de direito privado com capital inteiramente público e organização sob qualquer das formas admitidas em direito.

III. As autarquias, dentre outras características, são instituídas por seus fundadores, possuem personalidade jurídica própria e não se sujeitam a controle ou tutela, salvo se previsto em seus estatutos.

IV. A posição da fundação governamental privada perante o poder público é a mesma das sociedades de economia mista e empresas públicas.

V. O desempenho de atividade de natureza econômica e a personalidade jurídica de direito privado são, além de outros, traços comuns entre empresa pública e sociedade de economia mista.

É correto o que consta APENAS em

a) II e V.

b) II, III e IV.

c) I, III e V.

d) II e III.

e) I, IV e V.

Comentários

a) Correto. Na descentralização administrativa existirá uma pessoa interposta entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar diretamente a atividade administrativa que lhe foi transferida e valorada pelo ente central.

b) Errado. Analisando-se as informações apresentadas pelo texto da assertiva, constata-se que a entidade administrativa a que se refere é a empresa pública e não uma fundação pública.

c) Errado. Apesar de possuírem personalidade jurídica própria, assegurada por lei específica, é importante esclarecer que as autarquias estão sujeitas ao controle finalístico realizado pela Administração Pública Direta, que tem por objetivo garantir o cumprimento de suas finalidades institucionais.

d) Correto. Tanto as empresas estatais quanto as fundações públicas de direito privado são instituídas com personalidade jurídica de direito privado, não usufruindo, em regra, das prerrogativas inerentes ao regime jurídico-administrativo.

e) Correto. As empresas públicas e sociedades de economia mista realmente possuem personalidade jurídica de direito privado, adquirida mediante o registro de seus atos constitutivos nos órgãos competentes. Ademais, podem explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos.


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Gabarito: letra e.

41. (FCC/Procurador PGE RO/2011) Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e Serviços Sociais Autônomos são espécies do gênero denominado entidades de colaboração com a Administração Pública. É característica comum dessas três espécies, conforme legislação federal,

a) estarem sujeitas ao controle dos Tribunais de Contas, embora tenham personalidade jurídica de direito privado.

b) serem beneficiárias de prerrogativas processuais semelhantes às das entidades de direito público, quando houver questionamento dos atos praticados no exercício de atividades consideradas de interesse público.

c) contarem obrigatoriamente com a participação de representantes do Poder Público em seus órgãos internos de deliberação superior.

d) serem beneficiárias de contribuições parafiscais, estabelecidas para custeio de suas atividades de interesse público.

e) celebrarem obrigatoriamente contrato de gestão, com a Administração Pública, para desempenho de suas atividades.

Comentários

a) Correto. As entidades paraestatais realmente estão sujeitas ao controle dos Tribunais de Contas, aos quais compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público.

b) Errado. As entidades paraestatais não gozam das prerrogativas processuais asseguradas às entidades regidas pelo direito público, a exemplo do prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar e do duplo grau de jurisdição obrigatório.

c) Errado. As expressões “entidades de colaboração” ou “entidades paraestatais” são utilizadas para fazer referência às Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP´s, Serviços Sociais Autônomos (SESI e SESC, por exemplo) e Fundações de Apoio. Todavia, é importante esclarecer que nem todas essas entidades estão obrigadas a incluir representantes do Poder Público em seus órgãos internos de deliberação superior. Essa imposição somente se aplica às Organizações Sociais, nos termos do art. 2º, I, “d”, da Lei 9.637/1998.

d) Errado. Somente os Serviços Sociais Autônomos são beneficiários diretos de contribuições parafiscais arrecadadas pelo INSS e repassadas diretamente para essas entidades.


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e) Errado. O contrato de gestão é o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades previstas na Lei 9.637/1998.

Gabarito: letra a.

42. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) Considerando a Organização Administrativa Brasileira, é correto afirmar que

a) a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios são entidades estatais.

b) o Brasil é uma confederação formada pela união indissolúvel dos Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal

c) os poderes e competências dos Municípios são delimitados por ato do Presidente da República.

d) as empresas públicas e as sociedades de economia mista integram a administração direta da União, dos Estados-membros e dos Municípios.

e) Os Ministérios são órgãos autônomos, unipessoais, integrantes da administração indireta, porém vinculados à Presidência da República

Comentários

a) Correto. Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, lembre-se sempre de que a expressão “entidades estatais” é utilizada como sinônima das expressões “entidades políticas” ou “entes estatais”, fazendo referência à União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

b) Errado. Nos termos do art. 1º da Constituição Federal, o Brasil é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.

c) Errado. As competências dos entes estatais estão delimitadas diretamente no texto constitucional, não se admitindo que quaisquer outras espécies normativas possam alterá-las.

d) Errado. As empresas públicas e sociedades de economia mista integram a Administração Pública Indireta, podendo ser criadas no âmbito federal, estadual, distrital ou municipal.

e) Errado. Os Ministérios realmente são órgãos autônomos e estão diretamente subordinados à Presidência da República. Entretanto, integram a Administração Pública direta e não “indireta”.

Gabarito: letra a.


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43. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) A repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma pessoa jurídica da Administração Pública é conceito de

a) desconcentração.

b) descentralização.

c) descentralização por serviços.

d) delegação de competência.

e) desmembramento.

Comentários

Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, fique atento para não confundir as expressões desconcentração e descentralização administrativas.

A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada, instituída com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das finalidades administrativas previstas em lei. De outro lado, a descentralização ocorre quando a União, Distrito Federal, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade (de direito público ou privado) que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição.

Gabarito: letra a.

44. (FCC/Analista Judiciário TRE AC/2010) A respeito das entidades políticas e administrativas, considere:

I. Pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos.

II. Pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou.

III. Pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado.

Esses conceitos referem-se, respectivamente, a entidades

a) autárquicas, fundacionais e empresariais.

b) estatais, autárquicas e paraestatais ou de cooperação.

c) estatais, paraestatais ou de cooperação e fundacionais.

d) paraestatais ou de cooperação, autárquicas e estatais.


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e) estatais, empresariais e fundacionais.

Comentários

Item I – Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, lembre-se sempre de que somente as entidades estatais têm poderes políticos, isto é, capacidade de criar suas próprias leis.

Item II – Dentre as entidades que integram a Administração Pública Indireta, somente as autarquias são criadas por lei específica para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados.

Item III – As entidades de cooperação, também denominadas de “entidades paraestatais”, realmente exercem atividades de interesse coletivo ou público que não são exclusivos do Estado, a exemplo da assistência social e da formação profissional.

Gabarito: letra b.

45. (FCC/Assessor Jurídico TJ PI/2010) No que diz respeito às Organizações Sociais, assinale a alternativa INCORRETA.

a) As Organizações Sociais podem atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.

b) O Poder Executivo poderá qualificar como "organizações sociais" pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, para o desempenho de determinadas atividades de caráter social.

c) As Organizações Sociais devem realizar licitação, na modalidade concorrência, para aquisição de bens ou serviços de interesse comum, adquiridos em decorrência de recursos repassados pela União.

d) O órgão de deliberação superior das Organizações Sociais precisa ter representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral.

e) O Poder Público poderá destinar às Organizações Sociais recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão; a destinação dos bens públicos dar-se-á com dispensa de licitação e mediante permissão de uso.

Comentários

a) Correto. O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico,


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à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos na Lei 9.637/1998.

b) Correto. Nas palavras professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “Organização Social é a qualificação jurídica dada à pessoa jurídica de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social”.

c) Errado. O art. 1º, § 1º, do Decreto nº 5.504/2005, dispõe que nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados pela União, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica.

d) Correto. O conselho de administração da Organização Social deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, sendo composto por 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Público.

e) Correto. Os bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão realmente poderão ser destinados às organizações sociais, com fundamento na dispensa de licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.

Gabarito: letra c.

46. (FCC/Analista TCM CE/2010) As sociedades de economia mista e as empresas públicas

a) estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, inclusive no que diz respeito a matéria tributária e trabalhista.

b) não estão submetidas aos princípios da Administração Pública, exceto quando prestadoras de serviço público.

c) sujeitam-se ao regime jurídico de direito público, quando prestadoras de serviço público, e ao regime de direito privado, quando exploradoras de atividade econômica.

d) sujeitam-se ao mesmo regime jurídico das fundações públicas, exceto no que diz respeito à matéria de pessoal.

e) estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, exceto no que diz respeito a matéria tributária e trabalhista.

Comentários

a) Correto. O art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, preceitua que as empresas estatais sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas


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privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

b) Errado. Todos os órgãos e entidades da Administração Pública Direta e Indireta estão obrigados a respeitar os princípios gerais do Direito Administrativo, especialmente aqueles que estão previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

c) Errado. Em regra, as empresas públicas e sociedades de economia mista estão sujeitas ao regime jurídico de direito privado, independentemente de prestarem serviços públicos ou explorarem atividade econômica. Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, somente as empresas estatais que prestam serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio), a exemplo dos Correios, poderão usufruir das prerrogativas asseguradas pelo direito público (imunidade tributária, por exemplo).

d) Errado. Analisando-se o texto da assertiva, não é possível constatar se a banca examinadora está se referindo às fundações públicas de direito público (cujos servidores são estatutários) ou às fundações públicas de direito privado (cujos empregados são celetistas). Se a questão está se referindo às fundações públicas de direito privado (o mais provável, apesar de não ser claro), o regime de seus empregados é o mesmo adotado pelas empresas estatais (celetista).

e) Errado. A sujeição das empresas estatais ao regime jurídico das empresas privadas inclui também os direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

Gabarito: letra a.

47. (FCC/Analista Judiciário TRT 7ª Região/2009) Sobre as entidades do Terceiro Setor é correto afirmar:

a) as organizações da sociedade civil de interesse público só podem distribuir dividendos após cinco anos da sua criação.

b) as entidades qualificadas como organizações sociais não estão obrigadas a realizar licitação para obras, compras, serviços e alienações, relativamente aos recursos por ela administrados, oriundos de repasses da União.

c) classificam-se como terceiro setor, dentre outras, as autarquias, as organizações sociais e as empresas públicas.

d) para que entidades privadas se habilitem como Organização Social têm que ter previsão no seu ato constitutivo, dentre outros requisitos, de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral.

e) as organizações sociais são definidas como pessoa jurídica de direito público.


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Comentários

a) Errado. Somente pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, podem ser qualificadas como OSCIP. Ademais, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.

b) Errado. O art. 1º, § 1º, do Decreto nº 5.504/2005, dispõe que nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados pela União, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica.

c) Errado. Terceiro Setor é a ramificação da sociedade que agrega as instituições de interesse público mantidas pela iniciativa privada e que atuam sem finalidade lucrativa. É possível incluir no terceiro setor as Organizações Sociais, as OSCIP´s, os Serviços Sociais Autônomos e as Fundações de Apoio ao Ensino Superior.

As autarquias e as empresas públicas integram o denominado “primeiro setor”, que é constituído pelos órgãos e entidades públicos incumbidos de organizar as políticas e diretrizes do Estado (governo) e os respectivos instrumentos para a sua execução (órgãos e entidades administrativas).

d) Correto. Outro importante requisito para que a entidade seja qualificada como Organização Social é a proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade.

e) Errado. Todas as entidades paraestatais são definidas como pessoas jurídicas de direito privado.

Gabarito: letra d.


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RELAÇÃO DE QUESTÕES COMENTADAS NA AULA - FCC

01. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Administração Pública em seu sentido subjetivo compreende

a) aquelas atividades exercidas pelo conjunto dos órgãos que possuem personalidade jurídica própria e autonomia administrativa relativa.

b) as entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades descentralizadas.

c) as atividades exclusivamente executadas pelo Estado, por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa.

d) o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas.

e) a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses privados.

02. (FCC/Analista Judiciário TRE AP/2011) Considere as seguintes proposições acerca das entidades políticas e administrativas:

I. As entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, como, por exemplo, os Estados-membros.

II. As autarquias desempenham suas atividades sem subordinação hierárquica, no entanto, estão sujeitas a controle administrativo, indispensável para assegurar que elas não se desviem de seus fins institucionais.

III. As entidades paraestatais, também denominadas entes de cooperação com o Estado, são autônomas, administrativa e financeiramente; têm, entre outras características, patrimônio próprio, sendo que não se sujeitam a qualquer controle estatal.


a) III.

b) I e II.

c) II e III.

d) II.

e) I e III.

03. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) NÃO é característica da sociedade de economia mista:


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a) criação autorizada por lei.

b) personalidade jurídica de direito privado.

c) derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público.

d) estruturação sob qualquer forma societária admitida em direito.

e) desempenho de atividade econômica.

04. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) Analise as características abaixo.

I. Personalidade jurídica de direito público.

II. Criação por lei.

III. Capacidade de autoadministração.

IV. Especialização dos fins ou atividades.

V. Sujeição a controle ou tutela.

Trata-se de

a) empresa pública.

b) fundação.

c) autarquia.

d) sociedade de economia mista.

e) órgão público.

05. (FCC/Analista Judiciário TRT 23ª Região/2011) No que concerne à classificação quanto à posição estatal, os órgãos públicos autônomos são

a) órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira.

b) os que se localizam na cúpula da Administração, subordinados diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica e participam das decisões governamentais.

c) os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro, e suas atribuições são exercidas por agentes políticos.


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d) os que se acham subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de execução.

e) órgãos de direção e comando, não sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia, gozando de autonomia administrativa e financeira, como, por exemplo, as Casas Legislativas.

06. (FCC/Procurador TCE SP/2011) Como característica comum às entidades integrantes da Administração Indireta do Estado de São Paulo, pode-se mencionar a

a) necessidade de lei autorizando a criação do ente.

b) necessidade de concurso público para preenchimento dos cargos em comissão.

c) submissão à autotutela da Administração Direta.

d) submissão ao regime próprio de previdência.

e) observância do regime de precatórios para pagamento de seus débitos judiciais.

07. (FCC/Analista Judiciário TRT 14ª Região/2011) Para os fins do Decreto-Lei nº 200/67, autarquia é

a) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

b) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa.

c) o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

d) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa.

e) a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com fins lucrativos, criada por lei, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção.


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08. (FCC/Analista Judiciário TRF 1ª Região/2011) NÃO é considerada característica da sociedade de economia mista

a) a criação independente de lei específica autorizadora.

b) a personalidade jurídica de direito privado.

c) a sujeição a controle estatal.

d) a vinculação obrigatória aos fins definidos em lei.

e) o desempenho de atividade de natureza econômica.

09. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) Constitui traço distintivo entre sociedade de economia mista e empresa pública:

a) forma de organização, isto é, forma jurídica.

b) desempenho de atividade de natureza econômica.

c) criação autorizada por lei.

d) sujeição a controle estatal.

e) personalidade jurídica de direito privado.


a) confundem-se com as pessoas físicas, porque congregam funções que estas vão exercer.

b) são singulares quando constituídos por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as seções integradas em órgãos maiores.

c) não são parte integrante da estrutura da Administração Pública.

d) não têm personalidade jurídica própria.

e) são compostos quando constituídos por vários agentes, sendo exemplo, o Tribunal de Impostos e Taxas.

11. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) De acordo com a Organização Administrativa Brasileira, o SESI, o SESC e o SENAI são entidades

a) estatais.

b) paraestatais.

c) autárquicas.

d) fundacionais.

e) empresariais.


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a) são classificados como entidades estatais.

b) têm autonomia política.

c) têm personalidade jurídica.

d) são soberanos.

e) são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais.

13. (FCC/Advogado Nossa Caixa/2011) No que concerne às agências executivas, é correto afirmar que

a) tais agências não possuem autonomia de gestão, porém a lei assegura a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para que possam cumprir suas metas e objetivos institucionais.

b) trata-se de entidade preexistente, que receberá a qualificação de agência executiva através de ato do Ministro de Estado a que estiver vinculada.

c) agência executiva é a qualificação dada somente às autarquias, desde que cumpridas as exigências legais para tanto.

d) a qualificação da entidade como agência executiva permite que ela usufrua de determinadas vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8666/93.

e) para a qualificação em agência executiva, é necessário o cumprimento de apenas um desses requisitos: ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento ou ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor.

14. (FCC/Técnico Judiciário TRT 22ª Região/2010) A Administração Pública brasileira é classificada em administração direta e indireta. É correto afirmar que

a) a administração direta não é exercida pelos órgãos centrais diretamente integrados à estrutura do Poder Público.

b) empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com criação autorizada por lei para a prestação de serviço público ou a exploração de atividade econômica e pertence à administração indireta.

c) a administração indireta é exercida por entidades centralizadas que mantêm vínculos com o Poder Público, e estão diretamente integradas na sua estrutura.


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d) autarquia é um ente autônomo, com personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e recursos próprios e pertence à administração direta.

e) fundação governamental ou pública é um patrimônio total ou parcialmente público, instituído pelo Estado e cuja função é a realização de determinados fins, pertence à administração direta.

15. (FCC/Técnico Judiciário TRT 22ª Região/2010) Na organização da Administração Pública, a concessão de um serviço alinha-se com o modelo de estrutura organizacional, denominado

a) Estruturação matricial.

b) Desconcentração administrativa.

c) Descentralização administrativa.

d) Departamentalização por programas e serviços.

e) Desconcentração funcional.

16. (FCC/Procurador Prefeitura de Teresina/2010) Os entes da Administração Indireta NÃO

a) decorrem de descentralização por colaboração.

b) detêm capacidade de autoadministração.

c) possuem personalidade jurídica própria.

d) vinculam-se a órgãos da Administração Direta.

e) possuem patrimônio próprio.

17. (FCC/Procurador TCE AP/2010) Dentre outras características, distingue-se a autarquia das empresas estatais em razão de a primeira

a) submeter-se a processo especial de execução, ainda que também não goze de imunidade tributária.

b) gozar de imunidade tributária, embora seus bens também não sejam protegidos pela impenhorabilidade e pela imprescritibilidade.

c) poder editar atos dotados de imperatividade e executoriedade, enquanto as estatais são regidas pelo regime jurídico de direito privado.

d) integrar a administração direta, embora não goze de juízo privativo, enquanto as empresas estatais fazem parte da administração indireta.

e) ser criada por lei, enquanto as empresas estatais podem ser constituídas por decreto.


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18. (FCC/Procurador TCE AP/2010) As entidades integrantes da Administração Pública

a) sujeitam-se ao regime jurídico de direito público, independentemente de integrarem a Administração direta ou indireta.

b) sujeitam-se, todas, aos princípios fixados na Constituição Federal, porém apenas os entes políticos são constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito público.

c) sujeitam-se ao regime jurídico publicístico, exceto as empresas estatais, que são regidas, exclusivamente, pelo direito privado.

d) possuem, todas, as mesmas prerrogativas da Fazenda Pública, especialmente no que diz respeito à imunidade tributária e impenhorabilidade de seus bens.

e) sujeitam-se, quando empresas estatais, ao regime jurídico de direito privado, não obstante seus bens, se afetados a serviço público, possam estar protegidos pelo regime jurídico de direito público.

19. (FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010) No que concerne ao tema sociedades de economia mista e empresas públicas, é INCORRETO afirmar:

a) O pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista são considerados agentes públicos, para os fins de incidência das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

b) As sociedades de economia mista apenas têm foro na Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente ou quando a União for sucessora da referida sociedade.

c) Ambas somente podem ser criadas se houver autorização por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as providências complementares para sua instituição.

d) No capital de empresa pública, não se admite a participação de pessoa jurídica de direito privado, ainda que integre a Administração Indireta.

e) As empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, inclusive a forma de sociedade "unipessoal".

20. (FCC/Procurador PGE AM/2010) O regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham atividade econômica em sentido estrito estabelece que

a) seus bens são considerados de natureza pública, motivo pelo qual não estão sujeitos à constrição judicial.


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b) a remuneração de seus agentes não está sujeita ao teto constitucional, a menos que a entidade receba recursos orçamentários para pagamento de despesa de pessoal ou de custeio em geral.

c) essas entidades devem assumir necessariamente a forma de sociedade anônima.

d) a licitação e a contratação de obras, serviços, compras e alienações não precisam observar os princípios da Administração Pública.

e) a nomeação de seus dirigentes deve se dar na forma de seu estatuto social, podendo a lei condicionar tal nomeação à ratificação pelo Poder Legislativo.

21. (FCC/Técnico Judiciário TRE RS/2010) NÃO integram a Administração Pública Indireta:

a) Autarquia e Fundação Pública.

b) Ministério Público e Defensoria Pública.

c) Fundação Pública e Empresa Pública.

d) Sociedade de economia mista e autarquia.

e) Empresa Pública e Sociedade de economia mista.

22. (FCC/Analista Judiciário TRE RS/2010) A entidade da administração publica indireta deve ser criada diretamente por lei especifica é a

a) fundação publica

b) empresa publica

c) sociedade de economia mista

d) autarquia

e) fundação privada

23. (FCC/Analista Bahiagás/2010) Quanto às autarquias, analise:

I. O seu patrimônio é formado com a transferência de bens móveis e imóveis da entidade-matriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica.

II. É pessoa jurídica de Direito Privado, com função pública própria, típica e outorgada pelo Estado, criada através do registro de seus estatutos, segundo a lei que autoriza a sua criação.

III. Os atos dos seus dirigentes equiparam-se aos atos administrativos, devendo observar os mesmos requisitos para sua expedição, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de legalidade pelo Judiciário, pelas vias comuns ou especiais.


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134


IV. Por realizarem serviços públicos centralizados, despersonalizados e limitados, se acham integradas na estrutura orgânica do Executivo e hierarquizadas à tutela do órgão público vinculado.

V. Nascem com os privilégios administrativos da entidade estatal que as institui, auferindo as vantagens tributárias e prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além de outros que lhes forem outorgados por lei especial.


a) I e II.

b) IV e V.

c) I, III e V.

d) II, III e IV.

e) III, IV e V.

24. (FCC/Juiz de Direito TJ MS/2010) Nos termos do conceito previsto no Direito federal, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita

a) empresa autárquica.

b) sociedade de economia mista.

c) empresa pública.

d) empresa federativa.

e) empresa privada sob controle acionário estatal

25. (FCC/Analista Judiciário TRF 4ª Região/2010) No que se refere aos órgãos públicos, é INCORRETO afirmar ser característica destes (algumas não presentes em todos), dentre outras, o fato de que

a) não possuem personalidade jurídica e são resultado da desconcentração.

b) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos.

c) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

d) não possuem patrimônio próprio, mas integram a estrutura da pessoa jurídica.


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135


e) têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram.

26. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) É certo que, as Sociedades de Economia Mista

a) embora pertencendo à Administração direta, ostentam estrutura e funcionamento de empresa particular.

b) não têm, por natureza, qualquer privilégio estatal, só auferindo as prerrogativas administrativas, tributárias e processuais concedidas especificamente na lei criadora ou em dispositivos especiais.

c) possuem capital exclusivamente privado e direção exclusiva do ente estatal ao qual estão subordinadas.

d) somente podem ser instituídas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal, vedada a sua criação pelos Municípios.

e) têm como objeto a prestação de uma atividade econômica empresarial, vedada a realização de atividade pública.

27. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) No âmbito da organização administrativa brasileira atual, as agências executivas

a) substituem as antigas autarquias e fundações e sociedades de economia mista.

b) exercem funções normativas, fiscalizadoras e de adjudicação de conflitos.

c) exercem funções administrativas de execução de serviço público de forma direta.

d) são entidades que gozam de regime de autonomia administrativa estável.

e) auxiliam os ministérios como órgãos formuladores de políticas públicas.

28. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas por meio

a) apenas de órgãos da Administração Direta com atuação em todo o território nacional.

b) apenas de funcionários da Administração Direta concursados.

c) de órgãos e agências integrantes da Administração Direta e Indireta.

d) das agências executivas e fundações localizadas na sede do governo federal.


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e) dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta.

29. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) A descentralização por meio de delegação é efetivada quando o Estado

a) cria uma entidade e a ela transfere, mediante previsão em lei, determinado serviço público.

b) exerce o serviço público que está previsto no ato como atribuição própria sua.

c) transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço.

d) realiza a transferência temporária da titularidade do serviço ao órgão responsável.

e) delega competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços.

30. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) A desconcentração administrativa pressupõe

a) obrigatoriamente, a existência de uma só pessoa jurídica.

b) necessariamente, uma estrutura organizacional mais ágil e eficiente na prestação dos serviços.

c) especialmente, a transferência da execução de um serviço a órgão da Administração Indireta.

d) exclusivamente, a prestação de serviços pela Administração Direta.

e) a prestação concentrada de um serviço em uma pessoa jurídica que não apresente divisões em sua estrutura interna.

31. (FCC/Executivo Público Casa Civil/2010) Com relação à natureza dos órgãos públicos, considere:

I. Agências reguladoras são autarquias especiais, com personalidade jurídica de direito privado e amplos poderes normativos.

II. As fundações são normalmente dotadas de personalidade jurídica de direito privado, podendo, a critério do ente instituidor, assumir personalidade de direito público.

III. As empresas públicas e as sociedades de economia mista devem ter a forma de Sociedade Anônima ( S/A ), sendo reguladas, basicamente, pela Lei das Sociedades por Ações ( Lei n° 6.404/1976 ).

IV. Empresas públicas, autarquias e sociedades de economia mista, assim como as fundações públicas, só podem ser criadas por lei específica.


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V. As fundações instituídas ou mantidas pelo poder público têm natureza de autarquia.


a) I, II e III.

b) III, IV e V.

c) I e IV.

d) II e V.

e) II, III, IV e V.

32. (FCC/Analista SEFAZ SP/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às entidades integrantes da Administração indireta, é correto afirmar que as

a) autarquias, fundações e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público sujeitam-se ao regime jurídico de direito público.

b) fundações instituídas e mantidas pelo poder público sujeitam-se ao mesmo regime das autarquias, exceto no que diz respeito ao processo seletivo de pessoal.

c) sociedades de economia mista sujeitam-se ao regime de direito privado, inclusive no que diz respeito à legislação tributária e trabalhista.

d) sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica sujeitam-se ao mesmo regime das empresas privadas, exceto no que diz respeito à matéria tributária.

e) autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo poder público sujeitam-se ao regime de direito público, exceto no que diz respeito à penhorabilidade de seus bens.

33. (FCC/Agente Técnico Legislativo ALSP/2010) O regime jurídico das sociedades de economia mista que exploram atividade econômica é o mesmo

a) das empresas privadas, inclusive no que diz respeito às obrigações trabalhistas e tributárias, sujeitando-se, porém, aos princípios que regem a Administração pública.

b) das entidades integrantes da administração direta, exceto no que diz respeito aos contratos de trabalho, que se regem pela Consolidação das Leis do Trabalho.


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c) das empresas privadas, exceto no que diz respeito ao processo de execução judicial de suas dívidas, em face da impenhorabilidade de seus bens e rendas.

d) estabelecido na lei das sociedades anônimas, sendo vedado ao acionista controlador orientar os negócios da companhia para fins diversos da obtenção de lucro, sob pena de abuso de poder.

e) das empresas privadas, exceto no que diz respeito às obrigações tributárias, que são parcialmente afastadas em face da imunidade em relação a impostos incidentes sobre seu patrimônio e renda.

34. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada

a) descentralização.

b) desconcentração.

c) delegação.

d) privatização.

e) desburocratização.

35. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Considere as seguintes assertivas:

I. Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

II. No tocante a Administração Indireta, na descentralização administrativa existe subordinação hierárquica entre a pessoa jurídica incumbida do serviço público e a pessoa política instituidora.

III. Somente por Lei Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.


a) I.

b) I e III.

c) II.

d) II e III.

e) III.


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36. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Doutrinariamente, quanto à situação ou posição na estrutura administrativa, classificam-se os órgãos em

a) autônomos e independentes.

b) simples e compostos.

c) singulares e colegiados.

d) diretos e indiretos.

e) internos e externos.

37. (FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010) Sobre as entidades políticas, os órgãos e os agentes públicos, considere:

I. As empresas públicas e sociedades de economia mista não são criadas por lei, mas, a sua instituição depende de autorização legislativa.

II. Entidades estatais são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado, mas, não têm poderes políticos nem administrativos.

III. Órgãos subalternos são os que exercem atribuições de mera execução, sempre subordinados a vários níveis hierárquicos superiores.

IV. Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, dotados de personalidade jurídica e de vontade própria.

V. Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.


a) I, III e V.

b) I, II e IV.

c) III, IV e V.

d) III e IV.

e) IV e V.

38. (FCC/Analista Judiciário TRT 3ª Região/2010) A doutrina aponta entre as principais características das agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro

a) a desvinculação das normas constitucionais aplicáveis aos entes da Administração Pública, o que confere às agências maior grau de autonomia e independência.


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b) a personalidade de direito privado e a autonomia administrativa e orçamentária.

c) a personalidade de direito público, com menor grau de autonomia administrativa em relação às demais autarquias.

d) a especialidade, a neutralidade, a independência e a competência legislativa exclusiva para disciplinar a prestação do serviço público ou atividade econômica sob sua fiscalização.

e) o regime jurídico especial, fixado na lei que a institui, garantindo maior grau de autonomia administrativa e orçamentária que o conferido às demais autarquias.

39. (FCC/Analista Judiciário TRT 7ª Região/2009) Aplicam-se às autarquias, dentre outras regras e princípios, o seguinte:

a) Não têm direito a ação regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros.

b) Agem por delegação do Poder que a instituiu.

c) Gozam de imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes.

d) Subordinam-se hierarquicamente à entidade estatal a que pertencem.

e) Por gozarem de autonomia, seus contratos não estão sujeitos a licitação.

40. (FCC/Analista Judiciário TJ PI/2009) Com relação à administração pública indireta e suas entidades, considere:

I. A descentralização administrativa ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central.

II. A fundação é pessoa jurídica de direito privado com capital inteiramente público e organização sob qualquer das formas admitidas em direito.

III. As autarquias, dentre outras características, são instituídas por seus fundadores, possuem personalidade jurídica própria e não se sujeitam a controle ou tutela, salvo se previsto em seus estatutos.

IV. A posição da fundação governamental privada perante o poder público é a mesma das sociedades de economia mista e empresas públicas.

V. O desempenho de atividade de natureza econômica e a personalidade jurídica de direito privado são, além de outros, traços comuns entre empresa pública e sociedade de economia mista.


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É correto o que consta APENAS em

a) II e V.

b) II, III e IV.

c) I, III e V.

d) II e III.

e) I, IV e V.

41. (FCC/Procurador PGE RO/2011) Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e Serviços Sociais Autônomos são espécies do gênero denominado entidades de colaboração com a Administração Pública. É característica comum dessas três espécies, conforme legislação federal,

a) estarem sujeitas ao controle dos Tribunais de Contas, embora tenham personalidade jurídica de direito privado.

b) serem beneficiárias de prerrogativas processuais semelhantes às das entidades de direito público, quando houver questionamento dos atos praticados no exercício de atividades consideradas de interesse público.

c) contarem obrigatoriamente com a participação de representantes do Poder Público em seus órgãos internos de deliberação superior.

d) serem beneficiárias de contribuições parafiscais, estabelecidas para custeio de suas atividades de interesse público.

e) celebrarem obrigatoriamente contrato de gestão, com a Administração Pública, para desempenho de suas atividades.

42. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) Considerando a Organização Administrativa Brasileira, é correto afirmar que

a) a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios são entidades estatais.

b) o Brasil é uma confederação formada pela união indissolúvel dos Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal

c) os poderes e competências dos Municípios são delimitados por ato do Presidente da República.

d) as empresas públicas e as sociedades de economia mista integram a administração direta da União, dos Estados-membros e dos Municípios.

e) Os Ministérios são órgãos autônomos, unipessoais, integrantes da administração indireta, porém vinculados à Presidência da República


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43. (FCC/Analista Judiciário TRE TO/2011) A repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma pessoa jurídica da Administração Pública é conceito de

a) desconcentração.

b) descentralização.

c) descentralização por serviços.

d) delegação de competência.

e) desmembramento.

44. (FCC/Analista Judiciário TRE AC/2010) A respeito das entidades políticas e administrativas, considere:

I. Pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos.

II. Pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou.

III. Pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado.

Esses conceitos referem-se, respectivamente, a entidades

a) autárquicas, fundacionais e empresariais.

b) estatais, autárquicas e paraestatais ou de cooperação.

c) estatais, paraestatais ou de cooperação e fundacionais.

d) paraestatais ou de cooperação, autárquicas e estatais.

e) estatais, empresariais e fundacionais.

45. (FCC/Assessor Jurídico TJ PI/2010) No que diz respeito às Organizações Sociais, assinale a alternativa INCORRETA.

a) As Organizações Sociais podem atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.

b) O Poder Executivo poderá qualificar como "organizações sociais" pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, para o desempenho de determinadas atividades de caráter social.

c) As Organizações Sociais devem realizar licitação, na modalidade concorrência, para aquisição de bens ou serviços de interesse comum, adquiridos em decorrência de recursos repassados pela União.


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d) O órgão de deliberação superior das Organizações Sociais precisa ter representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral.

e) O Poder Público poderá destinar às Organizações Sociais recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão; a destinação dos bens públicos dar-se-á com dispensa de licitação e mediante permissão de uso.

46. (FCC/Analista TCM CE/2010) As sociedades de economia mista e as empresas públicas

a) estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, inclusive no que diz respeito a matéria tributária e trabalhista.

b) não estão submetidas aos princípios da Administração Pública, exceto quando prestadoras de serviço público.

c) sujeitam-se ao regime jurídico de direito público, quando prestadoras de serviço público, e ao regime de direito privado, quando exploradoras de atividade econômica.

d) sujeitam-se ao mesmo regime jurídico das fundações públicas, exceto no que diz respeito à matéria de pessoal.

e) estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, exceto no que diz respeito a matéria tributária e trabalhista.

47. (FCC/Analista Judiciário TRT 7ª Região/2009) Sobre as entidades do Terceiro Setor é correto afirmar:

a) as organizações da sociedade civil de interesse público só podem distribuir dividendos após cinco anos da sua criação.

b) as entidades qualificadas como organizações sociais não estão obrigadas a realizar licitação para obras, compras, serviços e alienações, relativamente aos recursos por ela administrados, oriundos de repasses da União.

c) classificam-se como terceiro setor, dentre outras, as autarquias, as organizações sociais e as empresas públicas.

d) para que entidades privadas se habilitem como Organização Social têm que ter previsão no seu ato constitutivo, dentre outros requisitos, de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral.

e) as organizações sociais são definidas como pessoa jurídica de direito público.


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GABARITO

01.D 02.B 03.D 04.C 05.B 06.A 07.C 08.A 09.A 10.D

11.B 12.E 13.D 14.B 15.C 16.A 17.C 18.E 19.D 20.B

21.B 22.D 23.C 24.C 25.E 26.B 27.C 28.E 29.C 30.A

31.D 32.C 33.A 34.B 35.B 36.A 37.A 38.E 39.C 40.E

41.A 42.A 43.A 44.B 45.C 46.A 47.D

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