Aula 04[1]

CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 04

Olá, Pessoal!

Nosso edital foi completamente reformulado, por isso nosso cronograma será alterado. Deixei uma semana sem aula para que pudesse ganhar um fôlego. Agora retomamos as aulas, no seguinte cronograma. Teremos duas aulas extras:

Aula 04 – 27/04: 1. Estado, sociedade e políticas públicas: a perspectiva pluralista versus a perspectiva elitista. 2. Redes de políticas públicas;

Aula 05 – 04/05: 6. Indicadores de políticas públicas; 7. Modelos de avaliação de programas governamentais; 8. Coleta, análise e interpretação de informações quantitativas e qualitativas para avaliação de programas governamentais.

Aula 06 – 11/05: 9. O debate contemporâneo nas políticas públicas no Brasil: a perspectiva dos direitos, a participação social, o equilíbrio federativo e a governança democrática.

Aula 07 – 18/05: 3. Políticas públicas no contexto de falhas de mercado e no contexto de falhas de governo; 4. Papel das instituições nas políticas públicas;

Aula 08 – 25/05: 5. Corrupção e políticas públicas: fatores que influenciam a incidência de corrupção e fatores que promovem a qualidade das políticas públicas

Das aulas que já tivemos, o conteúdo da demonstrativa e da aula 01 não consta explicitamente do novo edital, mas elas trazem conceitos importantíssimos para a disciplina. Assim, sugiro que vocês as estudem sim. Na aula 02 o item da descentralização e democracia faz parte do conteúdo novo, e a Aula 03 está ainda toda dentro do novo conteúdo.

Boa Aula!



Sumário

1 ESTADO, SOCIEDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS ..................................................... 2

1.1 PLURALISMO....................................................................................................... 9

1.2 ELITISMO ........................................................................................................ 15

1.3 OUTROS MODELOS ............................................................................................. 18

2 REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................ 23

2.1 ORGANIZAÇÕES EM REDE ..................................................................................... 25

2.2 REDES NAS POLÍTICAS PÚBICAS .............................................................................. 27

3 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 35

3.1 LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 46

3.2 GABARITO ....................................................................................................... 52

4 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 52

1 Estado, sociedade e políticas públicas

Já estudamos na aula demonstrativa um pouco da relação entre Estado, sociedade e as políticas públicas. Vamos rever um pouco do que vimos lá. Segundo Maria das Graças Rua:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. Até certo ponto não podemos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importância do Estado e da sociedade nas políticas públicas.

Maria das Graças Rua afirma ainda que “as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”, associando o termo “público” com o estado. Porém, alguns autores diminuem, de certa forma, o caráter estatal das políticas públicas. Segundo Potyara Pereira:

Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o



Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da democracia e da cidadania

Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que entender que a presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira conceitua política pública como:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.

Segundo Celina Souza, debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Segundo a autora, não se defende que o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas públicas ou outras instituições que participam do processo decisório) reflete tão-somente as pressões dos grupos de interesse, como diria a versão mais simplificada do pluralismo. Também não se defende que o Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder, como nas versões também simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas

Mas, aí fica a pergunta: existe política pública sem o Estado? Na visão de Maria das Graças não. Segundo a autora:

As Políticas Públicas envolvem atividade política e sua dimensão pública é dada pelo seu caráter imperativo, sendo uma de suas características centrais o fato de serem decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

Mas para Francisco Heidemann existe. Segundo o autor:

A perspectiva da política pública vai além da perspectiva das políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover “políticas públicas”.



Vimos que Klaus Frey distingue três conceitos do inglês. Segundo o autor, a literatura sobre “policy analysis” diferencia três dimensões da política. Para a ilustração dessas dimensões tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês:

�� “Polity” = para denominar as instituições políticas. Refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo

�� “Politics” = para os processos políticos. Tem-se em vista o processo político, freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição.

�� “Policy” = para os conteúdos da política. Refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.

Na realidade política essas dimensões são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, “a ordem política concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a política material por meio de estratégias políticas de conflito e de consenso”.

O termo “política” tem sua origem na Grécia Antiga, derivado da palavra “pólis”, o Estado helênico clássico. No início, “política” se referia à vida em sociedade, aquilo que fazia parte da pólis, do Estado. A tarefa da política seria investigar qual a melhor forma de governo e instituições capazes de garantir a felicidade coletiva. Ao longo do tempo, ela foi recebendo vários sentidos, passando a se aproximar daquilo que seria o comportamento adequado para chegar e permanecer no poder. Essa é a ciência ou arte política à qual se faz referência mais frequentemente no discurso comum. Segundo Bobbio, uma das possíveis definições de política é considerá-la como “uma forma de poder que não tem outro fim senão o próprio poder”.

Outra visão a respeito da política é a de Schmiter, segundo o qual:

Política é resolução pacífica dos conflitos.

Para Maria das Graças Rua, este conceito é muito amplo, e é possível delimitar um pouco, por isso ela conceitua política como:

O conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos, quanto a bens públicos.



Para a autora, as sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc.), como também possuem idéias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores, etc.

Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo. Restaria, então, a política.

A política e a política pública são conceitos diferentes, mas se influenciam de maneira recíproca. Para Eugenio Parada, ambas envolvem o poder social. Contudo, enquanto a política é um conceito amplo, relativo ao poder em geral, as políticas públicas correspondem a soluções específicas de como conduzir os assuntos públicos.

As políticas públicas seriam um fator comum da política e das decisões tanto dos governos quanto das oposições. Para Parada, “a política pode ser analisada como a busca por estabelecer políticas públicas sobre determinados temas, ou de influir nelas. Quem quer o governo, quer políticas públicas”. Parte fundamental da função de um governo se refere à formulação, gestão e avaliação das políticas públicas. O objetivo dos políticos consiste em estabelecer políticas públicas de sua preferência, ou então bloquear aquelas que lhes pareçam inconveniente.

Pode haver política sem propostas de políticas públicas, mas aí estaríamos diante de um sistema concentrado na distribuição de poder entre os agentes políticos e sociais, uma política demagógica, menos moderna. Assim como também pode haver políticas públicas que desconsideram a política, o que prejudicaria a governabilidade social. Tais políticas apresentam problemas de desenho.

Por isso as políticas públicas de excelência incluem o aspecto político como sua origem, objetivo, justificação e explicação pública. Elas possuem características que favorecem uma melhor discussão política, permitindo a participação ampla da sociedade em suas discussões.

Vamos rever a definição de Maria das Graças Rua:



As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

A autora adota em sua definição a teoria sistêmica, em que a política é vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. As forças geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são conhecidas como inputs, ou “entradas”. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou saídas, do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema; essas alocações, por sua vez, constituem as políticas públicas.

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc.

Ela cita como exemplo de suporte ou apoio a obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como, por exemplo, o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, a participação em manifestações públicas, etc.;

Assim, quando os empresários, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata-se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com as manifestações contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio – seja ao governo, seja ao próprio sistema político.



A diferença de withinputs e inputs é que os primeiros são provenientes do próprio sistema político: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, entre outros), dos parlamentares, dos governadores de estado, do judiciário, etc. Com base nisso, a autora considera que grande parte da atividade política dos governos destina-se a satisfação das demandas dos atores sociais ou das reivindicações formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo em que articulam os apoios necessários.

Podemos diferenciar três tipos de demandas:

�� Demandas Novas: aparecem com o surgimento de novos atores políticos, ou então de novos problemas. Entre os novos atores estão aqueles que, apesar de já existirem anteriormente, não estavam organizados. É no momento em que se organizam que aparecem como novos atores políticos. Maria das Graças Rua cita como exemplo de novos atores os evangélicos. Há cerca de dez anos eles não tinham peso político, mas representam hoje uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada própria no Congresso. A gripe suína é um exemplo de problema novo.

�� Demandas Reprimidas: também há problemas que existiam anteriormente, mas não eram vistos como problemas, mas sim como uma situação, ao que Maria das Graças Rua dá o nome de “estado de coisas”. Aqui temos as demandas reprimidas.

�� Demandas Recorrentes: envolvem problemas não resolvidos ou mal resolvidos. Estão sempre voltando à agenda governamental. Ela cita o exemplo da reforma agrária, uma vez que Estatuto da Terra tem mais de trinta anos, o assunto foi votado na Assembleia Nacional Constituinte, aprovou‑se mais tarde a Lei Agrária, porém, ainda hoje, o problema da reforma agrária não se encontra resolvido.

Ocorre a “sobrecarga de demandas” quando o sistema não consegue proporcionar soluções aceitáveis e as demandas se acumulam. Com isso, há uma crise que ameaça a estabilidade do sistema. Uma das teorias a respeito da ingovernabilidade afirma justamente que esta é o produto de uma sobrecarga de problemas aos quais o Estado responde com a expansão de seus serviços e da sua intervenção, até o momento em que, inevitavelmente, surge uma crise fiscal. A não governabilidade, portanto, seria consequência da falta de outputs.



Outra corrente afirma que a ingovernabilidade não é somente, nem principalmente, um problema de acumulação, de distribuição e de redistribuição de recursos, bens e serviços aos cidadãos, mas é, de preferência, um problema de natureza política: autonomia, complexidade, coesão e legitimidade das instituições. A governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas instituições de Governo e da força das suas instituições de oposição. Portanto, a não governabilidade seria consequência da falta de inputs.

Atualmente, temos que entender que a não-governabilidade é o produto conjunto de uma crise de gestão administrativa do sistema e de uma crise de apoio político dos cidadãos às autoridades e aos governos. Na sua versão mais complexa, a não-governabilidade é a soma de uma crise de input (entradas, insumos) e de uma crise de output (saídas, produtos).

Nas crises de output, o sistema administrativo não consegue compatibilizar, nem agilizar, os imperativos de controle que lhe chegam do sistema econômico. As crises de input têm a forma das crises de legitimação: o sistema legitimador não consegue preservar o nível necessário de lealdade da massa, impulsionando assim os imperativos de controle do sistema econômico que ele assumiu.

As políticas públicas são ações do governo que buscam atender demandas da sociedade e do próprio sistema político. No entanto, um dos grandes problemas está na definição de que demandas serão consideradas na formulação das políticas públicas. Para Eugenio Parada, algumas pessoas ou organizações possuem maior capacidade de incluir, hierarquizar e excluir temas na discussão social. Assim, a agenda pública se constitui em um jogo de poder onde se constroem legitimidades e ilegitimidades, a priorização de alguns valores em relação a outros.

Que haja competição entre os interesses privados e que estes confluam para a formação das políticas públicas é a essência da democracia. No entanto, como em qualquer tipo de disputa, deve haver regras comuns para quem participa. E o lobby, a corrupção e a falta de transparência no financiamento da políticas são regras da desigualdade.

Segundo Potyara Pereira, tanto as políticas públicas como os profissionais que atuam no seu campo de conhecimento e ação podem estar a serviço de qualquer modelo político, dependendo do ideário a que se vinculam.

Algumas teorias procuraram analisar de que forma se dá a distribuição do poder nas sociedades e como isso influencia as políticas públicas. Para Lenaura



Lobato, são três as grandes matrizes teóricas sob as quais pode ser apreendido o processo de formulação de políticas públicas: pluralismo, neocorporativismo e marxismo. O edital fala em pluralismo e elitismo. Vamos ver esses dois, para depois darmos uma olhada em ouros modelos.

1.1 PLURALISMO

Atualmente, utiliza-se do termo “pluralismo” para indicar o reconhecimento da possibilidade de soluções diferentes para um mesmo problema, ou de interpretações diferentes para a mesma realidade ou conceito, ou de uma diversidade de fatores, situações ou evoluções no mesmo campo. Assim, fala-se em “pluralismo estético” quando se admite que uma obra de arte pode ser considerada “bela” por motivos diferentes, que nada têm em comum; fala-se em “pluralismo sociológico” quando se admite a ação de vários grupos sociais relativamente independentes uns dos outros.

Analogamente, fala-se em “pluralismo político” quando são admitidos vários grupos e centros de poder, ou, mais em geral, quando se faz referência aos métodos das modernas sociedades democráticas.

Para Norberto Bobbio:

Na linguagem política, chama-se assim a concepção que propõe como modelo a sociedade composta de vários grupos ou centro de poder,mesmo que em conflito entre si, aos quais é atribuída a função de limitar, controlar e contrastar, até o ponto de o eliminar, o centro do poder dominante, historicamente identificado com o Estado.

Assim, o pluralismo é uma das correntes do pensamento político que se opõem à tendência de concentração e unificação do poder, própria da formação do Estado moderno.

Para Popper, “do islamismo ao comunismo soviético, a crença na fé única, unitária e exclusiva, sempre produziu desgraças e opressões”. Para Feyerabend, “a unanimidade de opinião pode ser adequada a uma Igreja, às vítimas apavoradas por um mito ou aos seguidores fracos e subservientes de um tirano; a variedade de opiniões é um traço distintivo essencial para o conhecimento objetivo; é um método que encoraja a verdade, é também o único método compatível com uma visão humanitária”.

Segundo Bobbio, o pluralismo distingue-se da teoria da separação dos poderes, do liberalismo clássico e da teoria democrática, apesar de não se opor a elas. Representa um remédio contra o poder exorbitante do Estado, mas difere da teoria da separação dos poderes, que propõe a divisão do poder



estatal, não em sentido horizontal, mas em sentido vertical (governantes e governados). O liberalismo clássico prega a limitação da onipotência do Estado pela subtração à sua ingerência de algumas esferas de atividade. Já a teoria democrática vê o remédio na participação mais ampla possível dos cidadãos nas decisões coletivas.

O que distingue o pluralismo das demais doutrinas que se opõe ao domínio estatal é que ele se afirma polemicamente contra toda a forma de concepção individualista da sociedade e do Estado, isto é, contra toda a concepção que contraponha o indivíduo singular ao Estado. Ele vê tanto o individualismo como o estatismo como duas faces de uma mesma moeda. Combate ao mesmo tempo o atomismo e a concentração do poder do Estado. Defende uma sociedade articulada em grupos de poder que se situem, ao mesmo tempo, abaixo do Estado e acima dos indivíduos, constituindo, por um lado, uma garantia do indivíduo contra o poder excessivo do Estado e, por outro, uma garantia do Estado contra a fragmentação individualista.

Segundo Kung:

O Estado pluralista é simplesmente um Estado onde não existe uma fonte única de autoridade que seja competente em tudo e absolutamente abrangente, isto é, a soberania, onde não existe um sistema unificado de direito, nem um órgão central de administração, nem uma vontade política geral. Pelo contrário, existe ali a multiplicidade na essência e nas manifestações; é um Estado divisível e dividido em partes.

Segundo Alexis de Tocqueville, um governo democrático é sustentado por uma sociedade em que as condições de influência política plural estejam asseguradas e perpetuadas.

Assim, a democracia, no sentido de oportunidades amplas e compartilhadas de modo relativamente uniforme para influenciar a opinião pública e a tomada de decisões governamentais, depende menos de mecanismos constitucionais formais, como eleições representativas, do que da existência de uma pluralidade de associações secundárias na sociedade civil, separadas do Estado e não controladas por este.

Tal dispersão social de opinião e influência, tais organizações rivais de cidadãos impedem a democracia majoritária de se tornar tirânica ou o Estado de exercer o controle exclusivo das vidas e lealdades dos cidadãos.

Tocqueville viu que, se a sociedade política for composta de minorias competindo entre si, nenhuma delas apta a prevalecer em toda e qualquer questão sobre as demais, ela estará relativamente segura contra a tirania.



Vários autores norte-americanos seguiram esta linha. A formulação mais rigorosa é a de Robert Dahl, nas mãos de quem o pluralismo torna-se uma teoria da competição política estável e relativamente aberta e das condições institucionais e normativas que a sustentam.

Poder e influência só se dispersam sob condições sociais e políticas definidas: a participação política deve incluir, pelo menos potencialmente, todos os cidadãos adultos que gozem dos mesmos direitos formais; a formação de grupos de interesses e partidos concorrentes, independentes do controle do Estado, não deve ser sistematicamente monopolizada por um grupo minoritário.

Além disso, a maioria dos grupos concorrentes deve subscrever as normas de uma cultura política democrática, ou seja, aceitar a alternância de poder, o direito de outros grupos à existência e os limites dos métodos de competição política.

O pluralismo é o governo das minorias. No mínimo cada uma dessas minorias tem alguma influência sobre as questões que lhe interessam. Na medida em que isso é verdadeiro, que os grupos consideram que a disputa por influência é suficientemente aberta para valer a pena competir e que nenhum deles busca ou adquire um monopólio de influência, então o sistema é pluralista.

Essa visão é contestada por alguns autores radicais, que afirmam que o pluralismo é uma apologia sistemática das sociedades capitalistas ocidentais, que os pluralistas proclamam erradamente que o poder e a influência estão amplamente distribuídos e cometem grave equívoco ao sustentar que não existe desigualdade sistemática no acesso à competição política. Eles afirmam que o poder está, de fato, monopolizado e que uma minoria está apta a controlar todas as decisões importantes que influam em seus interesses. Sustentam que o grupo dominante é suficientemente poderoso para poder definir a agenda política, de tal modo que questões importantes para outros grupos simplesmente nuca chegam a ser matérias formais de decisão política.

O pluralismo apresenta alguns problemas, mas tem se mostrado uma teoria mais sólida do que as abordagens marxistas da democracia. Entre as limitações explicativas, há a tendência de o pluralismo tratar o Estado e os órgãos governamentais como se nada mais fosse do que um veículo através do qual grupos influentes são capazes de concretizar seus objetivos. Assim, o Estado é uma rede intermediária através da qual grupos concorrentes lutam por influenciar a ação política e a tomada de decisões, refletindo ele em suas ações os objetivos do interesse organizado predominante em qualquer decisão.



Isso é chamado, de forma irônica, como a teoria do Estado como “central telefônica”.

Por outro lado, a teoria marxista da classe dominante subestima o papel da competição política e da influência política plural. Ela, por sua vez, considera o Estado impermeável e homogêneo demais, bem como subserviente demais em relação ao grupo social dominante: o complexo industrial-militar ou a classe capitalista.

Bobbio fala de outra corrente do pluralismo. Para o autor, nem todo socialismo é pluralista (“o socialismo marxista não o é certamente”), mas uma das correntes historicamente mais importantes do pluralismo é de inspiração socialista. O pai do pluralismo socialista é Pierre-Joseph Proudhon, para quem, em oposição à sociedade organizada pelo poder do Estado, a multiplicidade dos agrupamentos sociais, unidos entre si por vínculo federativo e onde os indivíduos participam segundo as próprias aptidões e necessidades, o segredo da emancipação humana.

Considerado como o “pai” do anarquismo, Proudhon entendia que o homem deveria abandonar a condição econômica e moral baseada na sujeição a outros homens - que levaria à desarmonia social. A nova sociedade deveria apoiar-se no mutualismo, uma forma de cooperação baseada em associações, sem o poder coercitivo do Estado.

O maior ponto de contato do pluralismo socialista com o democrático está na formação dos grupos. Toda a doutrina socialista está ligada a ideia da superioridade do homem associado ao homem isolado. Para Tocqueville:

A América é o único país do mundo onde se tirou o maior proveito da associação e onde se aplicou esse poderoso meio de ação a maior variedade de situações. Os americanos de todas as idades, condições e tendências se associam constantemente. Ali onde à frente de uma nova iniciativa encontrais na França o Governo e na Inglaterra um grande senhor, podeis estar seguros de que encontrareis nos Estados Unidos uma associação.

Segundo Lobato, os pluralistas não acreditam – ou o fazem secundariamente – na existência de um interesse geral. No entanto, creditam a um interesse público o papel de aliviador de conflitos, exercido pelo governo, que para tanto neutraliza-se frente aos grupos.

A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. Os indivíduos, com interesses comuns, unem-se, formal ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo.



Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. A política é, na verdade, a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Segundo David Truman um grupo de interesse é:

Um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade. Esse grupo torna-se político se e quando apresenta uma reivindicação por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais.

A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos mediante: o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; a negociação de acordos e o equilíbrio de interesses; a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas; o cumprimento efetivo desses acordos.

Segundo os teóricos de grupo, a política pública é, em qualquer momento, o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de quaisquer dos grupos de interesse, o que representa que mudanças na influência de quaisquer dos grupos ocasione mudanças nas políticas públicas. Os formuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo às pressões de grupos.

Mais recentemente, os pluralistas têm reconhecido que existe desequilíbrio de poder entre os grupos. Teorias como a do rent seeking ou jogo institucional, partem do princípio de que a atuação governamental em relação ao conjunto da sociedade, expressa em última instância pelas políticas públicas, não pode ser entendida como um corpo uniforme e racional. A partir disso, criticam os modelos racional e organizacional. O primeiro considera as políticas públicas como o resultado do processo decisório do governo, visto como uma entidade individual. Já o segundo entende que as políticas públicas são o resultado dos processos decisórios fruto das diferentes unidades de decisão de governo, que é visto como organização, com tarefas distribuídas hierarquicamente por diferentes níveis de decisão. Estes dois modelos, muito usados na administração pública, não enxergam dentro do processo decisório o conflito existente entre diferentes interesses inerentes ao processo de formação de políticas.

O termo rent seeking foi usado pela primeira vez na década de 1970 para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado. O rent seeking é chamado também de parasitismo político. Bresser Pereira conceitua rent seeking da seguinte forma:



Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do controle do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando.

Segundo Divanildo Triches:

Rent Seeking é usualmente definido como atividade política de um indivíduo ou grupo que adota recursos escassos para perseguir direitos de monopólio concedidos pelo governo, ou ainda é atividade que tenta se apropriar da riqueza existente, ao invés de criá-la. A preposição básica é que o: a) gasto de recursos para conseguir uma transferência de renda é, em si mesmo, um custo social, b) privilégio resultante do mercado ou a renda representa uma perda de bem-estar sobre os consumidores ou contribuintes. Os instrumentos e a ação política do governo para qual a renda é criada são subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários ou pagamentos de adicionais

No entanto, o termo rent seeking é usado também para descrever outras formas de se conseguir vantagens excepcionais por meio do Estado, como: corrupção, lobbying, financiamento de campanhas, uso da força, como a invasão de prédios públicos pelo MST. Um exemplo é a pressão da bancada ruralista no Congresso com o objetivo de conseguir o prolongamento das dívidas do campo. Quem vai pagar é toda a sociedade, mas somente um grupo será beneficiado.

Já o paradigma dos jogos institucionais procura caracterizar o processo internamente. Nesse modelo, o jogo objetiva a aquisição de ganhos por parte dos jogadores, caracterizados como agentes de decisão. Para tanto, os diversos agentes (burocratas, políticos e grupos de interesses) procuram garantir para si ganhos que lhes permitam aumentar seu poder de decisão dentro do setor público.

Ainda assim essas teorias apresentariam problemas, já que insistem em uma falsa delimitação público versus privado, não reconhecendo a ocupação de espaços públicos por diferentes grupos de interesse. Principalmente, não explicam a origem da desigualdade de poder entre os diversos atores. Para países com características do Brasil, o pluralismo não se aplica já que, como afirmam seus próprios teóricos, requer um sistema político democrático e plural, o que ainda difere bastante do nosso.



1.2 ELITISMO

A palavra “elite” foi usada na França, no século XVII, para descrever bens de qualidade particularmente superior. Um pouco mais tarde foi aplicada a grupos sociais superiores de vários tipos, mas só viria a ser amplamente empregada no pensamento social e político por volta do final do século XIX, quando começou a ser difundida pelas teorias sociológicas das elites, propostas por Vilfredo Pareto, e de forma um pouco diferente, por Gaetano Mosca.

A Teoria das Elites foi elaborada por Pareto em “Tratado de Sociologia Geral”. Consiste na tese de que é uma pequena minoria de pessoas que conta em qualquer ramo ou campo de atividade e de que, mesmo em política, é essa minoria que decide sobre os problemas do governo.

Pareto começou com uma definição muito geral de elite, como as de pessoas que têm os índices mais elevados em seu ramo de atividade, qualquer que seja a sua natureza. No entanto, por influência de Mosca, ele concentrou sua atenção naquilo que chamou de “elite governante”, em contraste com as massa não-governantes.

Mosca foi o primeiro a tentar a construção de uma nova ciência política baseada na distinção entre elite e massas. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas até as sociedades mais evoluídas, está presente a divisão entre classes dos governantes e dos governados. Segundo Mosca:

A primeira, que é sempre menos numerosa, cumpre todas as funções públicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela estão anexas; enquanto que a segunda, mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou menos legal ou de modo mais ou menos arbitrário e violento, fornecendo a ela, ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistência e os que são necessários à vitalidade do organismo político.

A classe dos governados é mais numerosa, mas está dispersa e desunida. Para Mosca, a classe política encontrava sua força no fato de ser organizada, entendendo organização como o conjunto de relações de interesses que induzem os membros da classe política a coligarem-se entre si e a constituírem um grupo homogêneo e solidário contra a classe mais numerosa (a dos governados), que é dividida, desarticulada, dispersa. A teoria da classe política é habitualmente chamada de teoria da minoria organizada.

Pareto chamou destacou o a desigualdade entre os homens em todo o campo de sua atividade. Podemos colocá-los em níveis, que vão desde o superior até o inferior. As elites seriam aqueles que estão nos níveis superiores. Ele deteve-



se especialmente sobre os indivíduos que, ocupando grau superiores de riqueza e de poder, constituem a elite política ou aristocracia.

No entanto, não haveria uma única elite, que se manteria no poder eternamente. Pareto analisava a luta entre as aristocracias com o objetivo de conquistar e se manter no poder. O equilíbrio social estaria fundado, em grande parte, na forma como se combinam, se integram e se intercambiam as diversas classes de elite, cujas principais são as políticas, as econômicas e as intelectuais.

Robert Michaels é outro teórico das elites. Baseando seus trabalhos em Mosca e Pareto, ele estudou a concentração do poder não na sociedade como um todo, mas dentro de grupos específicos, como os grande partidos políticos de massas. A este grupo de poder ele deu o nome de “oligarquia” Diferentemente do termo “aristocracia” usado por Pareto, um conservador, “oligarquia” tem uma conotação negativa de valor. O fenômeno teria um caráter degenerativo, ainda que inevitável. Tão inevitável que o induziu a formular a “lei férrea da oligarquia, cuja enunciação mais conhecida é a seguinte:

A organização é a mãe do predomínio dos eleitos sobre os eleitores, dos mandatários sobre os mandantes, dos delegados sobre os delegantes. Quem diz organização diz oligarquia.

Enquanto para Mosca a organização é um instrumento para a formação de uma minoria governante, para Michaels a organização é a mesma organização que tem por consequência a formação de um grupo oligárquico.

As teorias das elites eram dirigidas contra o socialismo (especialmente o socialismo marxista), e, em certa medida, muito em especial no caso de Pareto, contra as ideias democráticas. Essa argumentação foi levada mais adiante com a negação de que uma “sociedade sem classes”, conforme prefigurada pela maioria dos socialistas, ou uma democracia no sentido de “governo exercido pelo povo”, pudesse vir a ser atingida um dia.

Contestavam o conceito marxista de classe dominante, cujo poder político se concentrava na propriedade dos meios de produção, afirmando que os grupos dominantes se caracterizavam por ter capacidades superiores e por serem “minorias organizadas”, cujo “domínio sobre maioria desorganizada é inevitável”.

Pareto baseou sua teoria do equilíbrio social sobre o modo como se combinam, se integram e se intercambiam as diversas classes de elite, cujas principais são as políticas (estas têm dois pólos: os políticos que usam a força (leões) e os que usam a astúcia (raposas); as econômicas (com os pólos nos especuladores



e nos banqueiros) e as intelectuais (onde se contrapõem continuamente os homens de fé e os homens de ciência).

As obras de Pareto e Mosca tiveram uma influência penetrante. Max Weber, de modo parecido, rejeitou a ideia de governo exercido pelo povo, e redefiniu a democracia como a “competição pela liderança política”.

Segundo Bobbio, alguns traços servem para distinguir a teoria das elites:

�� Em toda sociedade organizada as relações entre indivíduos e grupos são caracteristicamente desiguais;

�� A causa da desigualdade está na desigual distribuição de poder e no fato do poder ficar concentrado nas mãos de um grupo restrito de pessoas;

�� Entre as várias formas de poder, o mais determinante é o poder político;

�� A classe política é sempre a minoria;

�� A dominação fulcra-se no fato dos membros da classe política possuírem interesses comuns, sendo solidários, o que permite a manutenção das regras do jogo;

�� Um regime se diferencia do outro com base na formação das elites e de qual maneira evoluem, decaem e exercem o poder;

�� O elemento oposto à elite, ou à não-elite é a massa que se constitui do conjunto de pessoas que não têm o poder, ou pelo menos não têm um poder politicamente relevante, são numericamente a maioria, mas não são organizados, ou são organizados pelos que participam do poder dominante e estão, portanto, a serviço da classe dominante.

Para Bobbio, negativamente, o que as várias teorias elitistas têm em comum é, por uma lado, a crítica da ideologia democrática radical, segundo a qual é possível uma sociedade em que o poder seja exercido efetivamente pela maioria, e, por outro lado, a crítica da teoria marxista, segundo a qual, estando o poder ligado à propriedade dos meios de produção, é possível uma sociedade fundada sobre o poder da maioria, ou seja, sobre o poder de todo o povo, desde o momento em que a propriedade dos meios de produção seja coletivizada.

Como teoria realista da política, ela mantém firme a tese segundo a qual o poder pertence sempre a uma minoria e a única diferença entre um regime e outro está na presença de minorias em competição entre si.



1.3 OUTROS MODELOS

O Neocorporativismo, surgiu justamente da crítica ao pluralismo e da análise dos modelos de relacionamento político adotados pelas democracias do Estado de Bem-Estar, em que o consenso pela necessidade da intervenção estatal importou em uma relação mais estreita entre a esfera pública e a privada. Isso traz maior complexidade no atendimento de demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo os governos representativos e implicando maiores custos.

Schmiter afirma que:

Corporativismo é um sistema de representação de interesses cujas unidades constituintes são organizadas em um número limitado de entidades singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (quando não criadas) pelo Estado, às quais é concedido monopólio de representação dentro de sua respectiva categoria em troca da observância de certos controles na seleção de seus líderes e na articulação de demandas e suporte.

Já o conceito de neocorporativismo difundiu-se recentemente, como instrumento para analisar um conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações representativas dos interesses particulares, nos países capitalistas com regime democrático. Para Lucena e Gaspar

O corporativismo, por se tratar de um sistema intermédio, a sua pura e integral realização tanto é concebível em democracia como em ditadura. No corporativismo, compromisso orgânico entre a sociedade civil e o Estado, a colaboração entre ambos depende principalmente, ora da iniciativa e até porventura da coação estatal, ora do livre concurso de vontades de todas as partes envolvidas. Com efeito, o gênero compreende duas espécies: corporativismo autoritário ou de estado e corporativismo de associação, ao qual certos autores chamam neocorporativismo ou corporativismo liberal.

No corporativismo estatal, as organizações só conseguem o monopólio da representação e a capacidade de ordenar de forma hierárquica os interesses daqueles que representam se há algum grau de reconhecimento, estímulo ou mesmo da iniciativa oficial. Não teriam participação no processo de tomada de decisão referente a políticas públicas, nem lhe seriam atribuídas responsabilidades diretas na aplicação de tais políticas, sem a devida chancela do Estado. Aqui, é o Estado quem decide com quem dialogar. É o estado quem escolhe seus interlocutores. Por isso que este corporativismo recebe o nome de “corporativismo estatal”.



Bobbio afirma que, quando comparado com o corporativismo, o tipo de relações entre Estado e sociedade civil que os dois conceitos pretendem identificar não é, na realidade, muito diferente. Ambos referem-se a tentativas para reviver algo da unidade orgânica da sociedade medieval, como reação ao individualismo e atomização produzidos pelo liberalismo. A diferença fundamental é a seguinte: num sistema neocorporativista a organização representativa dos interesses particulares é livre para aceitar ou não suas relações com o Estado, contribuindo, portanto, para defini-las, enquanto que no corporativismo clássico é o próprio Estado que impõe e define essas relações. Por isso que o corporativismo é chamado de “Corporativismo Estatal”, enquanto o neocorporativismo é chamado de “Corporativismo Societal”.

No neocorporativismo, as organizações privadas de representação de interesses conquistam um canal para participar do processo decisório e obtêm o status de interlocutores e parceiros do poder público que, por sua vez, ganha o seu apoio para a formulação e implementação das políticas governamentais. Enquanto o corporativismo era usado como uma forma do Estado impor controles, no neocorporativismo temos uma relação muito mais de colaboração, em que as entidades participam do processo decisório e recebem uma série de atribuições referentes às políticas públicas.

Ocorre uma discussão institucionalizada, tripartite entre Estado, capital e trabalho, em que as políticas são negociadas sob a supervisão do Estado, tendo como premissa a negociação com vistas à redução dos conflitos. Para Lobato, o neocorporativismo estaria presente em poucos países, de regimes políticos de regimes democráticos estáveis, entre os quais não poderíamos incluir o Brasil.

Outra matriz teórica é o Marxismo. Esta corrente tem procurado superar a visão clássica em que o Estado capitalista representaria apenas os interesses da classe dominante. Para Marx:

O poder executivo do estado moderno não passa de um comitê para gerenciar os assuntos comuns de toda burguesia.

No entanto, não é mais observável o modo de produção capitalista puro de Marx, em que haveria apenas duas classes: a dos capitalistas e a dos operários assalariados. É na multiplicidade de classes que compõem determinada formação social, dentro de um modo de produção específico, no caso o capitalista, que devem ser compreendidos os traços distintivos do tipo de Estado Burguês. Assim, a variedade na composição das classes sociais, torna a leitura ainda mais complexa, principalmente, na abordagem do Estado



moderno, uma vez que a conjuntura não se permite fazer uma leitura simplista de que o Estado seria, tão somente e simplesmente, a extensão do gabinete dos negócios da burguesia. Este papel é muito mais extenso e complexo.

Percebe-se uma maior complexidade do papel do Estado e a conseqüente presença de interesses diversos, não diretamente identificados com os interesses de classe. As análises marxistas que se referem às formações capitalistas avançadas têm procurado enfatizar a permanência do antagonismo de classes, mas de forma renovada.

Criticando os pluralistas, para Offe os grupos de interesse não seriam determinantes na formulação da política mas, ao contrário, o status público que o Estado daria a um grupo é que seriam mais determinantes em sua constituição e, portanto, em sua capacidade de interferir nas políticas públicas.

Para Poulantzas, o Estado capitalista é parte das relações de classe na produção, mas tenta ao máximo esconder tal posicionamento. No Estado capitalista existe uma “ideologia” de representação, ou seja, o Estado apresenta-se como representativo de um “interesse geral” e assim negligencia o seu papel de interesse de classe (classe dominante). O Estado obscurece sistematicamente, ao nível das instituições políticas, o seu caráter classicista: trata de sua autenticidade de ser um Estado popular-nacional-de-classe.

Poulantzas argumenta que o papel dos aparelhos do Estado é "manter a unidade e a coesão de uma formação social, concentrando e sancionando a dominação de classes, e, assim, reproduzindo as relações sociais, isto é, as relações de classe".

O Estado capitalista caracteriza-se, essencialmente, pela ausência da dominação política nas instituições do Estado, e isto é feito na medida em que os sujeitos da produção são fixados, não enquanto agentes da produção (produtores diretos e detentores dos meios de produção), mas através da construção da figura dos “indivíduos”, “cidadãos”, “pessoas políticas” e, também, na apresentação deste Estado como Estado-popular-de-classe, representante de interesses gerais.

Poulantzas constata que o direito capitalista atribui a todos os agentes da produção, independentemente do lugar que ocupam no processo de produção, a condição de sujeitos individuais de direitos, fixando-os todos como indivíduos “livres” e “iguais”, capazes de praticar legitimamente atos de vontade. Os valores jurídicos capitalistas conjugam-se, neste sentido, com a estrutura econômica capitalista, na qual os trabalhadores estão separados dos meios de



produção e isolados uns dos outros em função da divisão especificamente capitalista do trabalho.

O Estado aqui é um ativista: dentro dessa determinada estrutura, o Estado individualiza e personaliza os trabalhadores, impedindo a luta de classes. Para Poulantzas, então, o processo de produção capitalista, na sociedade civil, define a formação das classes.

No Institucionalismo, as atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas.

A relação entre instituições governamentais e políticas públicas é muito íntima. Uma política não se transforma em uma política pública antes que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. Segundo Dye, as instituições governamentais dão às políticas públicas três características:

�� Legitimidade: o governo empresta legitimidade às políticas, que são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos;

�� Universalidade: somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade;

�� Coerção: somente o governo pode prender os violadores de suas políticas, são mais limitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar.

Contudo, a abordagem institucional não tem dado muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e o conteúdo das políticas públicas. Ela descreve geralmente instituições governamentais específicas, suas estruturas, atribuições e funções, sem indagar que impactos as características institucionais têm nos resultados das políticas.

Mesmo assim podemos dizer que esta abordagem não é necessariamente improdutiva. As instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento de indivíduos, em que os padrões de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo, podendo influenciar o teor das políticas públicas.

A Teoria dos Jogos envolve o estudo das decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das



escolhas que cada um faça. Nas políticas públicas, aplica-se quando não podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores irão fazer.

A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Ele não busca descrever como as pessoas de fato tomam decisões, mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Trata-se de uma forma de racionalismo, mas que se aplica a situações competitivas, em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam.

A Teoria da Escolha Pública (public choice) envolve o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos, destacando o fato de que as decisões coletivas são resultado de decisões individuais, ou seja, a TEP se ocupa das decisões feitas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade.

Imaginava-se antes que o homo economicus pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais; enquanto o homo politicus seria um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar da coletividade. A TEP contesta esta noção de que as pessoas agiriam de forma diferente na política e no mercado. Todos os atores – sejam políticos, burocratas, contribuintes, partidos, grupos de interesse – procuram tornar máximos seus benefícios pessoais, seja na economia, seja na política.

Essa teoria explica porque os partidos políticos e candidatos em geral não apresentam propostas claras sobre políticas públicas em campanhas eleitorais: eles não estão interessados em promover princípios, mas em ganhar eleições. Assim, eles tentam se posicionar de modo a atrair o maior número possível de eleitores.



2 Redes de Políticas Públicas

A sociedade tem se organizado cada vez mais na forma de redes. Manuel Castells escreveu o livro “Sociedade em Rede - A Era da informação: Economia, sociedade e cultura”. O autor descreve a sociedade contemporânea como uma sociedade globalizada, centrada no uso e aplicação de informação e conhecimento, cuja base material está sendo alterada aceleradamente por uma revolução tecnológica concentrada na tecnologia da informação e em meio a profundas mudanças nas relações sociais, nos sistemas políticos e nos sistemas de valores.

Castells define rede como “um conjunto de nós interconectados”:

Redes são estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos nós desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos códigos de comunicação (por exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com base em redes é um sistema aberto altamente dinâmico suscetível de inovação sem ameaças ao seu equilíbrio

As redes também são chamadas de estruturas reticulares ou policêntricas. Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policêntrica porque a rede não possui um centro único, não há uma hierarquia estabelecida.

Na citação de Castells acima, já podemos notar um ponto de interseção entre os dois itens colocados conjuntamente pelo edital: “comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais”. Assim temos que entender como se dá a relação dessas duas coisas.

Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

1. (CESPE/MCT/2004) Uma das características da gestão de redes é a padronização das formas de relacionamento entre as partes, de modo que possa haver um grau mínimo de homogeneização de conhecimentos.

Vimos que Castells defende que os membros da rede devem compartilhar os mesmos códigos de comunicação. A necessidade de compartilhar é a base da formação das redes, tanto na natureza quanto na sociedade. Para Viviane Amaral,



Trabalhar em rede traz grandes desafios pessoais e profissionais, pois a evolução no domínio das técnicas de comunicação, o uso habilidoso e criativo das ferramentas tecnológicas, a revolução cultural, a internalização dos fundamentos não podem ser processos apenas individuais, têm que ser coletivos.

No entanto, cada ator possui uma linguagem própria, modelos mentais, visões de mundo, interesses e outras características particulares que dificultam a comunicação e a compreensão mútua entre eles. Então, para que esses atores possam se comunicar e trabalhar juntos, são necessárias muitas traduções, que são difíceis e trabalhosas. Segundo Eni Aparecida:

É necessário um processo de homogeneização (coordenação e alinhamento) da linguagem dos participantes da rede para que as traduções se tornem mais fáceis e imediatas, facilitando a comunicação e o trabalho conjunto

No entanto, esta padronização não está presente nas formas de relacionamento. Segundo a autora:

De modo geral, a formação de redes, em seus diversos níveis e aplicações, tem sido considerada, tanto na prática quanto na teoria, um mecanismo de flexibilização das relações entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informação entre organizações e indivíduos e de contribuir para a geração de conhecimento e inovação tecnológica

Assim, as redes têm como principal característica justamente a flexibilidade, a não padronização das formas de relacionamento. Não deve haver um padrão determinando como as pessoas devem se relacionar.

Em relação ao grau mínimo de homogeneização do conhecimento, é importante que os atores compartilhem uma base de conhecimento sobre a qual podem trabalhar, mas uma das vantagens das redes é justamente o fato delas permitirem que se reúna uma grande diversidade de conhecimentos especializados em um espaço dinâmico, frutífero para o surgimento de soluções inovadoras. As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informações e pela diferenciação do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:

As redes de organizações consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizações podem complementar-se umas às outras.

A autora cita João Luiz Passador, segundo o qual, na formação das redes organizacionais, podemos identificar três variáveis determinantes:

�� Diferenciação: quando a organização está em rede, pode prover seus benefícios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo não ocorre



em uma organização isolada, dado que a diferenciação pode gerar elevação em seus custos;

�� Interdependência: traduz um mecanismo que prediz a formação de redes e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional;

�� Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no próprio aspecto organizacional, é uma das mais fortes características das redes.

Antes de entrarmos nas redes de políticas públicas, vamos ver os conceiotos básicos relacionados com as redes nas organizações

2.1 ORGANIZAÇÕES EM REDE

Na opinião de vários autores, as redes organizacionais nascem como consequência da coexistência de vários fatores. Em primeiro lugar, elas nascem como resposta às drásticas mudanças ambientais que fazem crescer a necessidade de interdependência. A organização em larga escala integrada verticalmente ou a empresa pequena isolada não conseguem a sobreviver nesse ambiente altamente mutável e a rede apresenta-se como alternativa viável. E, por fim, as características da tarefa que desempenha uma organização também influenciam na ocorrência desse fenômeno. Em condições de demanda de muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informação, estreito contato com os clientes e prevalência de trocas baseadas em customização, a rede prolifera.

As empresas buscam uma maior capacidade de adaptação às mudanças, seja através de redes estabelecidas com outras organizações, seja através de uma maior flexibilidade interna.

As novas tecnologias de informação, apesar de não serem a causa dessas mudanças, oferecem a infra-estrutura necessária para a emergência das redes organizacionais. Elas fazem possível a integração das empresas ao longo da rede.

Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente às organizações.

Intraorganizacionais X Interorganizacionais



As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizações. A fim de assimilar os benefícios da flexibilidade da rede, a própria empresa teve que se converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A principal mudança pode ser definida como a passagem da burocracia vertical à empresa horizontal.

Enquanto na burocracia é estabelecido um conjunto fixo de relações para processar todos os problemas e são criados departamentos para desempenhar determinadas atividades, a organização-rede molda a si mesma segundo a ocorrência de cada problema específico. Não podemos mais falar em um tipo de departamentalização específica, já que os funcionários são alocados em diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.

A característica principal dessa organização é o seu grau de integração. Em um tipo ideal de organização-rede, todos os membros são integrados. Grupos ou categorias formais, alocação geográfica ou foco nos mercados específicos, não são barreiras significativas para a interação. Relações interpessoais de todos os tipos – comunicação formal, conselhos, socialização etc. – são estabelecidas facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizações são mais adaptáveis aos ambientes complexos, variáveis e turbulentos, onde se demanda flexibilidade.

A emergência de redes organizacionais é fortemente relacionada com esse conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de capacidades e atribuições.

Já as redes interorganizacionais ocorrem na cooperação entre organizações diferentes. Os termos “organização rede”, “formas rede de organização”, “rede inter-empresas”, “redes organizacionais”, “especialização flexível” ou “quase-empresas” têm sido frequentemente utilizados para se referir à coordenação que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de “governança em rede” ou “redes de governança”, que tem a ver com um conjunto selecionado, persistente e estruturado de empresas autônomas engajadas em criar produtos ou serviços baseados em contratos implícitos e sem fim estabelecido, para se adaptar às contingências ambientais, coordenar e proteger trocas.

Diante da necessidade de adaptação a esse ambiente de acirrada competição, organizações em todo o mundo têm recorrido a estratégias colaborativas como forma de adquirirem competências que ainda não possuem. A necessidade de reunir recursos tem forçado as organizações a formar alianças cooperativas. Isso implica mudanças na estratégia das organizações, que podem assumir uma variedade de formas, entre elas a atuação em redes, que tem sido uma efetiva resposta estratégica às pressões ambientais.



Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por pequenas e médias empresas; o modelo de produção baseado na franquia e subcontratação sob a cobertura de uma grande companhia; as alianças estratégicas das grandes empresas, que diferentemente das formas tradicionais de cartéis, atendem a mercados, produtos, processos e tempos específicos, baseados em acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, não é independente e auto-suficiente. A maior mudança no comportamento organizacional nos últimos anos é o reconhecimento dessa interdependência e as redes nascem como resposta a esta orientação.

As redes de organizações consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizações podem complementar-se umas às outras.

Para Mandell no modelo de gestão estratégica “intra-organizacional” o controle é baseado na autoridade legítima que parte da hierarquia. Com relação à estrutura de poder, as estratégias dependem da habilidade da administração do topo traçar as decisões, delegar e controlar o processo de implementação. Além disso, as ações do administrador estão delimitadas a um contexto organizacional específico. Diferentemente, na rede “interorganizacional” o controle não é uma relação preponderante. Ainda que seus membros representem os diferentes níveis de governo, não implica que haja um relacionamento hierárquico entre eles e cada nível atua como unidade semi-autônoma. Por isso que as redes interorganizacionais são estruturas não hierárquicas.

2.2 REDES NAS POLÍTICAS PÚBICAS

A recente formação de estruturas policêntricas advém de um contexto de ruptura com a concepção tradicional do Estado, como núcleo praticamente exclusivo de representação, planejamento e condução da ação pública. No entanto, a recente experiência das políticas de ajuste econômico nos países em desenvolvimento foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma ordem social. Ao contrário, ele generaliza tendências desintegradoras, pois acentua as iniqüidades e promove a exclusão, não sendo capaz de gerar a integração social. As redes de políticas representariam uma nova modalidade de coordenação, que se distingue dos dois paradigmas acima apontados.



A proliferação de redes de gestão é explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalização econômica alterou os processos produtivos e administrativos em direção à maior flexibilização, integração e interdependência.

Por outro lado, as transformações recentes no papel do Estado e em suas relações com a sociedade, impõem novos modelos de gestão que comportem a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizações empresariais ou sociais.

A possibilidade de estabelecimento de redes de gestão está condicionada pelo desenvolvimento tecnológico das comunicações, permitindo interações virtuais em tempo real.

Todos estes fatores têm confluído para gerar a proliferação de redes gestoras de políticas públicas, especialmente no campo das políticas sociais, no qual incidem fortemente. Neste sentido, as redes têm sido vistas como a solução adequada para administrar políticas e projetos onde os recursos são escassos, os problemas são complexos, existem múltiplos atores envolvidos, interagem agentes públicos e privados, centrais e locais, há uma crescente demanda por benefícios e por participação cidadã.

No entanto, a gestão de redes, está longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenções dos atores envolvidos. Esse caráter transnacional, ao passo que favorece o encontro, também desvela antagonismos. O contexto econômico em que se inserem as sociedades policêntricas é caracterizado pela complexidade e incerteza nas relações sociais, que manifesta, de um lado, a aproximação, a integração e o diálogo, e de outro, o individualismo, a competição e a intolerância.

A criação e manutenção da estrutura de redes impõem desafios administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociação e geração de consensos, estabelecimento de regras de atuação, distribuição de recursos e interação, construção de mecanismos e processos coletivos de decisão, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de decisão, planejamento e avaliação ganham novos contornos e requerem outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policêntricas.



Segundo Moura, a abordagem de redes, como expressão dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integração das instituições representativas tradicionais, da eficácia das organizações burocráticas e do modelo de planejamento centralizado. A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo político, seja na decisão, execução ou controle de ações públicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade policêntrica, na qual se organizam distintos núcleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulação e subordinação, em direção às relações mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o diálogo.

Nesse aspecto, a formação das estruturas policêntricas, que configuram uma nova esfera pública plural, advém tanto de um deslocamento desde o nível central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gestão compartida das políticas públicas.

Soma-se a esses fatores a revolução tecnológica informacional, estabelecendo um novo sistema de comunicação de alcance universal promovendo o compartilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que reforça as identidades individuais e coletivas. A tecnologia da informação revolucionou os modelos organizacionais vigentes, produzindo soluções inovadoras no processo de planejamento, coordenação e controle das atividades e viabilizando uma articulação virtual, em tempo real, dos indivíduos e das organizações.

A proliferação de relações entre o governo e o chamado terceiro setor, na execução de políticas públicas é apontada por Salamon como uma mudança crucial nas formas de ação governamental, colocando desafios em relação à accountability, gestão e coordenação das atividades governamentais. O novo padrão extensivo de governo em associação com instituições não-lucrativas responde tanto às demandas democráticas quanto às necessidades de corte no gasto público, mas impõe novos desafios à gestão pública.

Formação e Gestão de Redes

A proliferação de redes de políticas nos leva a refletir sobre suas características, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas específicos envolvidos na sua gestão. As principais características das redes de políticas são a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos



ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gestão de políticas, como a contratação e as parcerias.

Sônia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes características vantajosas:

Características vantajosas das redes de políticas públicas

�� Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes é possível a maior mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões sobre o problema;

�� Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos problemas;

�� Por envolver, conjuntamente, governo e organizações não-governamentais, pode-se criar uma presença pública sem criar uma estrutura burocrática;

�� Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada a uma realidade social volátil, tendo que articular as ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle.

�� Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.

No entanto, algumas das características das redes são também apontadas como limitadoras de sua eficácia ou gerando problemas e dificuldades para sua gestão, tais como:

Problemas nas redes de políticas públicas

�� As redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir a rendição de contas (accountability) em relação ao uso dos recursos públicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;

�� O processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamente



lento criando dificuldades para enfrentar questões que requerem uma ação imediata;

�� As metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos já que as responsabilidades são muito diluídas;

�� A dinâmica flexível pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos cruciais;

�� Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos, instituições, pessoas e mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas mãos de uma elite;

�� As dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a gerar problemas gestão das redes.

Se as redes são formadas por atores, recursos, percepções e regras, estes são elementos chave a serem considerados não apenas na análise como também na gestão das redes.

Em relação aos atores devemos considerar que estão em uma situação de interdependência em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator específico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participação em uma rede seria conseqüência de suas carências e do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construção de uma rede envolve mais do que isto, ou seja, requer a construção de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para além dos objetivos particulares que permanecem.

A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha básica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruência de valores entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo é necessário desenvolver arenas de barganha, onde as percepções, valores e interesses possam ser confrontados e negociados. A estruturação destes espaços e processos de negociação faz parte da dimensão da estrutura da rede, que diz respeito à institucionalização dos padrões de interação. O estabelecimento de regras formais e informais é um importante instrumento para a gestão das redes porque especifica a posição dos atores na rede, a distribuição de poder, as barreiras para ingresso, etc.

Na gestão das redes o foco está colocado nos processos de interação entre os diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser



estimulados, mantidos ou mudados, quando necessário. O conflito entre as organizações é visto como um produto inevitável das interdependências entre elas e deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma política que favoreça os objetivos de vários atores é uma estratégia da gerência das redes, assim como a ativação seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais – coalizões - e interações entre os atores.

Como uma das características das redes é o fato de serem policêntricas, também encontraremos que a gerência não é mais uma estratégia exclusiva para um ator. O papel do gestor das redes de políticas é, portanto, um importante aspecto a ser pensado, já que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vários deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador.

Os padrões tradicionais da teoria e práticas da administração pública não se aplicam à gerência das redes de políticas, pois os gerentes de redes não supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares sobre as alianças que possui e identificar pontos de coordenação do conjunto de atores. Duas habilidades distinguem-se como imprescindíveis para garantir o comportamento mobilizador da liderança das redes: a habilidade de somar forças e a habilidade de alcançar metas comuns.

A gestão de redes implica na gestão de interdependências, o que termina por aproximar os processos de formulação e implementação de políticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenação e controle. Uma parte importante da coordenação é o estabelecimento de processos de decisão que sejam contínuos e estáveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou não. Os instrumentos usados na gestão da rede que favorecem a coordenação podem ser do tipo regulatório, financeiro ou comunicacional. No entanto, deve-se evitar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaçar a própria existência e o equilíbrio dentro da rede.

Existe um paradoxo inerente à indispensável preservação da autonomia dos membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenação interorganizacional para garantir a efetividade de suas ações. O processo de desenvolvimento da coordenação interorganizacional contém as sementes da desintegração que são devidos ao aumento da formalização e monitoramento o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependência.



O estabelecimento de canais de comunicação entre os membros da rede parece crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a emergência de uma teia de interdependências e o crescimento da coordenação interorganizacional, que não ameace o equilíbrio da rede. Canais informais baseados em relações pessoais entre pares de indivíduos também costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenação.

A percepção crescente de que a descentralização, como transferência de poder de decisão às autoridades locais e mesmo aos usuários não garante a eficácia das políticas sociais tem levado estudiosos a identificar este déficit de eficácia em função de vários fatores e apontar possíveis soluções:

1. A falta de articulação das políticas econômicas e sociais. Em geral, a política social vem operando em áreas sem autonomia e sem participação nas decisões que a afetam, estando subordinadas às políticas econômicas.

2. Apesar de que com a descentralização os serviços se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espaço geográfico, sua execução se realiza d forma isolada por meio de cada política setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua solução depende da ação de mais de uma política, de uma ação que considere a população de forma integral. Só através da intersetorialidade é possível uma ação integrada das políticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.

3. A agenda de políticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a concentrar em questões administrativas de menor importância. Torna-se necessário então buscar uma abordagem “substancial”, que reconheça e resolva os conflitos, conduzindo processos de negociação utilizando modelos técnicos avançados.

4. A necessidade aumentar a flexibilidade na gestão das políticas sociais deve ter em conta que isto não representa um alívio da tarefa gerencial. Primeiro porque a expansão das competências legais nem sempre é acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo à ação administrativa diferentes bases para diferentes campos de política.



5. É necessário a introdução de uma gerência social adaptativa para tornar eficazes políticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulência política e instabilidade institucional. A não separação entre formulação e implementação das políticas assim como a introdução de mecanismos de monitoramento das políticas sociais são requisitos para o desenvolvimento da imprescindível aprendizagem institucional.

6. somente com a utilização de instrumentos como o planejamento estratégico e a análise de atores envolvidos e dos processos de negociação é possível dar consistência e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As negociações só serão efetivas se baseadas em relações de confiança entre todos os atores envolvidos

7. A participação da população na formulação e gestão das políticas sociais cria as condições para o desenvolvimento da cidadania e emancipação dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as estruturas autoritárias do estado, gerando formas de co-gestão pública.

8. O papel de liderança dos governos locais na articulação de atores públicos e privados indica que ao invés de um enfraquecimento do estado o que as redes locais sinalizam é em direção a sua transformação. Na gestão das políticas sociais, as redes viabilizam a otimização dos recursos disponíveis e a democratização na tomada de decisão, gerando ao mesmo tempo conhecimentos que lhes são próprios, numa perspectiva transetorial.

9. O gestor público deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um negociador, capaz de incentivar o diálogo, coletivizar idéias, formular alternativas e articular a ação conjunta. Nesse sentido, “o gerente negociador, que trabalha com a participação, com o diálogo e com autonomia, tem, na informação, o instrumento fundamental de sua ação. Essa perspectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e utilizar a informação de formar pró-ativa e interativa.

Podemos, portanto concluir que as redes de políticas sociais são um instrumento fundamental para a gerência das políticas sociais e, mais ainda, que elas permitem a construção de novas formas de coletivização, socialização, organização solidária e coordenação social, compatíveis com a transformação tanto da sociedade civil quanto do Estado.



3 Questões Comentadas

1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:

a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.

b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura burocrática.

c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática.

d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados.

e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem mais atores.

Questão tirada do texto de Sonia Maria Fleury Teixeira, que vimos na aula e que está na leitura sugerida. Só há uma alternativa com uma coisa ruim, que é a letra “D”. As demais alternativas são certas, mas são vantagens das redes.

Gabarito: D.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A busca da distribuição do poder está intrinsecamente ligada à luta contra as tiranias. As afirmações a seguir estão relacionadas ao pluralismo como contraposição à concentração do poder do Estado. Identifique a única opção correta.

a) Pluralismo e divisão dos poderes são indissociáveis.

b) A distribuição do poder é incompatível com formas elitistas de governo.

c) Sob regimes ditatoriais não ocorre distribuição de poder.

d) O liberalismo clássico não visa à distribuição do poder do Estado, mas sim a sua limitação.

e) O socialismo leva ao desaparecimento do pluralismo e da distribuição do poder.



Fala-se em “pluralismo político” quando são admitidos vários grupos e centros de poder. Para Norberto Bobbio:

Na linguagem política, chama-se assim a concepção que propõe como modelo a sociedade composta de vários grupos ou centro de poder, mesmo que em conflito entre si, aos quais é atribuída a função de limitar, controlar e contrastar, até o ponto de o eliminar, o centro do poder dominante, historicamente identificado com o Estado.

O pluralismo é uma das correntes do pensamento político que se opõem à tendência de concentração e unificação do poder, própria da formação do Estado moderno. Segundo Bobbio, o pluralismo distingue-se da teoria da separação dos poderes, do liberalismo clássico e da teoria democrática, apesar de não se opor a elas.

O pluralismo difere da teoria da separação dos poderes porque esta prega uma divisão do poder estatal no sentido horizontal (entre poderes), enquanto aquela propõe um modelo vertical (governantes e governados). Assim, o pluralismo não vê a divisão de poderes como indispensável, isso faz parte da teoria da separação dos poderes. A letra “A” é errada.

Já o liberalismo clássico prega a limitação da onipotência do Estado pela subtração à sua ingerência de algumas esferas de atividade. A letra “D” é certa porque o liberalismo defende a limitação do poder estatal.

A teoria democrática vê o remédio na participação mais ampla possível dos cidadãos nas decisões coletivas. Para o pluralismo, a distribuição do poder pode ocorrer sem democracia. A letra “C” é errada. O mesmo ocorre em formas elitistas de governo. A Teoria das Elites foi elaborada por Pareto em “Tratado de Sociologia Geral”. Consiste na tese de que é uma pequena minoria de pessoas que conta em qualquer ramo ou campo de atividade e de que, mesmo em política, é essa minoria que decide sobre os problemas do governo. Segundo Mosca:

A primeira, que é sempre menos numerosa, cumpre todas as funções públicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela estão anexas; enquanto que a segunda, mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou menos legal ou de modo mais ou menos arbitrário e violento, fornecendo a ela, ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistência e os que são necessários à vitalidade do organismo político.

No entanto, não haveria uma única elite, que se manteria no poder eternamente. Pareto analisava a luta entre as aristocracias com o objetivo de conquistar e se manter no poder. O equilíbrio social estaria fundado, em



grande parte, na forma como se combinam, se integram e se intercambiam as diversas classes de elite, sejam políticas, econômicas ou intelectuais.

O que distingue o pluralismo das demais doutrinas que se opõe ao domínio estatal é que ele se afirma polemicamente contra toda a forma de concepção individualista da sociedade e do Estado, isto é, contra toda a concepção que contraponha o indivíduo singular ao Estado. Ele vê tanto o individualismo como o estatismo como duas faces de uma mesma moeda. Combate ao mesmo tempo o atomismo e a concentração do poder do Estado. Defende uma sociedade articulada em grupos de poder que se situem, ao mesmo tempo, abaixo do Estado e acima dos indivíduos, constituindo, por um lado, uma garantia do indivíduo contra o poder excessivo do Estado e, por outro, uma garantia do Estado contra a fragmentação individualista.

A letra “E” é errada, pois o socialismo pode sim ser pluralista. Para Bobbio, nem todo socialismo é pluralista (“o socialismo marxista não o é certamente”), mas uma das correntes historicamente mais importantes do pluralismo é de inspiração socialista. O pai do pluralismo socialista é Pierre-Joseph Proudhon, para quem, em oposição à sociedade organizada pelo poder do Estado, a multiplicidade dos agrupamentos sociais, unidos entre si por vínculo federativo e onde os indivíduos participam segundo as próprias aptidões e necessidades, o segredo da emancipação humana.

Gabarito: D.

3. (ESAF/ANA/2009) Como instrumento gerencial contemporâneo, é correto afirmar sobre os mecanismos de rede:

a) seu pressuposto básico é o da articulação conjunta entre as organizações, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo.

b) as redes podem ser compreendidas como a formação de relações interorganizacionais segundo uma perspectiva econômica e mercadológica.

c) as redes são vistas como uma forma rígida e centralizada de governança.

d) a redução dos custos de transação é a única causa da emergência das redes organizacionais.

e) embora seja um espaço plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos.



A letra “A” é errada, o acesso ao know-how (conhecimento), é sim importante. Um dos maiores princípios da rede é justamente o compartilhamento.

A letra “B” é certa. Temos as redes intraorganizacionais e as interorganizacionais. Estas são formadas com o objetivo de aumentar a competitividade da empresa por meio da cooperação como forma de dispor de vantagens que a empresa não conseguiria sozinha.

A letra “C” é errada, elas são flexíveis e descentralizadas.

A letra “D” é errada. Custos de transação estão relacionados com a negociação e os contratos entre duas empresas. Eles não se relacionam com os gastos provenientes de uma produção em si, mas estão ligados aos custos decorrentes da negociação de contratos no mercado entre os agentes econômicos. De acordo com JL Pondé, J Fagundes, M Possas, a teoria dos custos de transação demonstra que movimentos de integração vertical e práticas contratuais que organizam as interações dos agentes nos mercados geram inovações institucionais que buscam gerar ganhos de eficiência. Porém, este não é o único fator que fomentou a formação de redes, há outras questões mais importantes, como a complementaridade.

A letra “E” é errada, são diversos interesses e capitais.

Gabarito: B.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre a gestão de redes no setor público, é correto afirmar que:

a) tornam a ação pública mais facilmente gerenciável, visto que reduzem os obstáculos para o controle e coordenação das interdependências.

b) são constituídas a partir de critérios explícitos e universais de participação, o que reduz consideravelmente a concentração das decisões nas mãos de uma elite.

c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administração pública.

d) são conduzidas a partir de instrumentos de gestão estratégica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento inter-organizacional.

e) preconiza a existência de uma gerência social adaptativa para elevar a eficácia das políticas públicas que lidam com problemas de grande



complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulência política.

Está questão também foi tirada do texto da Sônia Maria Fleury Teixeira. Vimos algumas características limitadoras da eficácia das redes, sendo que uma delas era:

As dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a gerar problemas gestão das redes.

Portanto, como os diversos atores são interdependentes, têm uma autonomia grande, é difícil coordená-los, por isso que a gestão das redes está longe de ser algo simples. A letra “A” é errada.

Outra das características limitadoras da eficácia das redes é:

Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos, instituições, pessoas e mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas mãos de uma elite;

Portanto, a letra “B” é errada porque os critérios não são explícitos e universais, permitindo que alguns grupos se apoderem da política.

Mais uma característica limitadora da eficácia das redes:

As metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos já que as responsabilidades são muito diluídas;

Eu considero que as redes preenchem sim alguns vazios estruturais da administração pública. Lembram-se do governo empreendedor que amplia sua ação porque, ao catalisar outros grupos da sociedade, chega onde não conseguia chegar antes? Para mim, aqui são preenchidos sim vazios. É óbvio que não todos. Por isso não concordo tanto com esta questão, já que apesar das metas compartilhadas não garantirem a eficácia no cumprimento dos objetivos, as redes preenchem sim alguns vazios. Mas a letra “C” é errada.

Se fosse dessa forma seria fácil gerencial uma rede. Contudo, elas são muito difíceis de serem administradas, justamente porque não existe instrumentos amplamente aceitos, nem tantos estudos assim. A letra “D” é errada.

Aqui temos uma das possíveis soluções apontadas pela Sônia Fleury:

É necessário a introdução de uma gerência social adaptativa para tornar eficazes políticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulência política e instabilidade institucional. A não separação entre formulação e implementação das políticas assim como a introdução de mecanismos de monitoramento das



políticas sociais são requisitos para o desenvolvimento da imprescindível aprendizagem institucional.

A letra “E” é certa.

Gabarito: E.

5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Uma das grandes questões da ciência política refere-se a como se distribui e é exercido o poder político. A reflexão sobre essa temática deu origem aos chamados “modelos” de distribuição do poder. Analise os postulados abaixo e marque a resposta correta.

1. Em toda sociedade, as relações entre indivíduos e grupos são relações de desigualdade, cuja principal causa é uma distribuição desigual do poder político.

2. Em toda sociedade existem vários grupos ou centros de poder que, mesmo em conflito uns com os outros, têm a função de limitar, contrastar, controlar e até impedir o centro de poder dominante.

3. Em toda sociedade, a única forma de neutralizar ou eliminar o conflito é a organização da coletividade com base na associação representativa dos interesses objetivos dos indivíduos e das categorias profissionais, com o reconhecimento e a intermediação do Estado.

4. Em toda sociedade existe um conjunto de pessoas que, embora sejam numericamente a maioria, não têm poder relevante ou porque não são organizadas, ou porque são organizadas pela classe dominante e estão a seu serviço.

a) Apenas os enunciados 2 e 3 referem-se ao pluralismo.

b) Todos os enunciados referem-se ao pluralismo.

c) Apenas os enunciados 1 e 4 referem-se ao elitismo.

d) Apenas os enunciados 1 e 3 referem-se ao elitismo.

e) Todos os enunciados referem-se ao elitismo.

O elitismo vê a sociedade como uma divisão entre elite e massa, governantes governados. Tal divisão tem origem na desigualdade. A primeira afirmação trata do elitismo.

A segunda afirmação traz o pluralismo, que vê a competição entre os grupos como uma forma de manter o equilíbrio.



A terceira afirmação fala do corporativismo, uma das formas de intermediação de interesses. Ela foi copiada da definição de Bobbio.

A quarta afirmação fala do elitismo, da massa, numericamente maior, mas dominada.

Gabarito: C.

6. (ESAF/PSS/2008) Uma característica central das políticas públicas, especialmente das políticas sociais vigentes no Brasil, até os anos 1980, era a exclusão da sociedade civil dos processos de formulação e implementação, bem como do controle da ação governamental. Ao longo da redemocratização, aos poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de políticas públicas. Sobre essa temática, assinale o enunciado incorreto.

a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a co-responsabilização dos diferentes participantes pela política e por seus resultados.

b) Um arranjo que conta com várias experiências no país são os consórcios intermunicipais, em que vários municípios se reúnem em torno de objetivos comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas que ultrapassam suas capacidades individuais.

c) Uma forma de parceria, já experimentada em diversas oportunidades, consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a políticas estaduais ou federais.

d) Existem arranjos nos quais, sob a direção de uma entidade governamental, vários projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituições privadas, articuladas em torno de um problema de interesse público, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ação isolada do Estado.

e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organização de associações privadas funcionais, não competitivas, reconhecidas pelo Estado como representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou indiretamente na formulação e implementação de políticas públicas.

Questão copiada do texto “Parcerias, Novos Arranjos Institucionais e Políticas Públicas Locais”, de Marta Ferreira Santos Farah, disponível em:



http://www.eaesp.fgvsp.br/subportais/ceapg/Acervo%20Virtual/Cadernos/Cadernos/Cad18.pdf

A letra “A” é certa. Segundo o texto:

A articulação entre governos municipais e entre diferentes esferas de governo assinala a possibilidade de estabelecimento de um novo tipo de vínculo intergovernamental, distinto do que vinha caracterizando as políticas sociais no país – marcando ora pelo clientelismo ou pelo predomínio da atribuição aos municípios da função de meros executores - sem voz - de políticas federais. Neste novo vínculo – de parceria - há uma co-responsabilização pela política e seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papéis diferenciados ao longo do processo de implementação das políticas.

A letra “B” é certa, segundo o texto:

Com relação, por sua vez, à articulação entre governos de diferentes municípios, já são várias as experiências no país do tipo consórcio intermunicipal, em que vários municípios se reúnem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questões que ultrapassam a capacidade de resolução de um município isolado.

A letra “C” é certa, segundo o texto:

Outro aspecto que se destaca em programas recentes promovidos por governos municipais consiste no estabelecimento de vínculos de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros municípios. Como visto anteriormente, no modelo anterior de provisão de serviços públicos e de promoção de políticas sociais, a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais. Em iniciativas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a políticas estaduais ou federais.

A letra “D” é certa, segundo o texto:

Embora sob direção de uma entidade governamental, vários projetos se estruturam como redes de entidades e instituições, mobilizadas e articuladas em torno de um problema de interesse público, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ação isolada do Estado - seja por limites financeiros ou técnicos, seja pelo maior grau de imersão no problema que uma ação coordenada permite.

A letra “E” é errada, traz a definição de neocorporativismo:

No sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil são organizados em números limitados de associações cuja diferença está fundamentalmente nas funções por elas desenvolvidas, não competindo,



portanto, entre si. Estas estruturas têm uma estrutura interna centralizada e hierárquica, e pertencer a elas é muitas vezes uma obrigação, pelo menos de fato quando não de direito. O aspecto mais característico está na sua relação com a máquina do Estado. É o Estado que dá a estas associações o reconhecimento institucional e o monopólio na representação dos interesses do grupo, assim como é o Estado que delega a elas um conjunto de funções públicas.

Gabarito: E.

7. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção que exprime corretamente características de uma estrutura organizacional em rede.

a) Na estrutura em rede a organização é vista como um sistema fechado.

b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade.

c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade.

d) Na estrutura em rede as células são formadas considerando a especialização do trabalho.

e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo.

Na rede, a organização é um sistema aberto, flexível. Não prevalece a unidade, mas a diferenciação. Prevalece sim o compartilhamento de autoridade e responsabilidade. A especialização não é o critério de formação das células. A letra “D” traz a estrutura funcional e a “E” traz a estrutura matricial.

Gabarito: C.

8. (ESAF/AFRF/2003) Assinale o item incorreto. São formas usuais de coordenação de redes:

a) ajustamento mútuo.

b) supervisão.

c) arbitragem por ator privado.

d) padronização de procedimentos e habilidades.

e) instituição de instâncias colegiadas.



Vimos que nas redes o que se busca é a flexibilidade, justamente o contrário da “padronização de procedimentos e habilidades”. O ajustamento mútuo é a coordenação do trabalho pelo simples processo da comunicação informal. Nas redes a flexibilidade pode ocorrer pelo ajustamento mútuo.

Gabarito: D.

9. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F para as falsas:

( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários.

( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas.

( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.

( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos, que constam da agenda governamental.

A sequência está correta em:

A) V, F, F, F

B) F, V, V, F

C) V, V, F, V

D) V, V, V, V

E) F, F, F, F

A primeira afirmação é verdadeira. Vimos que Maria das Graças Rua fala em inputs e withinputs:

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

A segunda afirmação é verdadeira. Segundo a autora:

Demandas novas resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas.

A terceira afirmação é verdadeira. Segundo a autora:



Demandas reprimidas: são aquelas constituídas por "estados de coisas" ou por não‑decisões.

A quarta afirmação é verdadeira. Segundo a autora:

Demandas recorrentes expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental.

Gabarito: D.

10. (IPAD/SGA-AC/2009) No âmbito das políticas públicas, as demandas podem ser de vários tipos. Quais dessas demandas são constituídas pelo que comumente se denomina de “estados-de-coisas” ou “não-decisões”?

A) Demandas novas.

B) Demandas recorrentes.

C) Demandas reprimidas.

D) Demandas antigas.

E) Demandas costumeiras.

Vimos que as demandas reprimidas são as constituídas por estados de coisas e não-decisões.

Gabarito: C.

11. (FCC/SAEB/2004) Pode-se conceituar Lobbying como sendo:

(A) grupo que, baseado em uma organização formal, busca, através do uso de sanções ou de ameaça de uso dessas, atingir seu objetivo maior: influenciar as decisões que são tomadas pelo poder político, seja com a finalidade de mudar a distribuição prevalecente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja para conservá-las frente à ameaça de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político.

(B) qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que são inerentes às atitudes condivididas.

(C) grupo dependente do e infiltrado pelo Estado.

(D) grupo dotado de autonomia, que interage com o Estado.



(E) processo por meio do qual os representantes de grupos de interesse, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores (ou tomadores de decisão) os desejos de seu grupo.

Segundo Gianfranco Pasquino

Lobby é um processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers, os desejos de seus grupos.

Podemos ver que a definição está na letra “E”, a resposta da questão. Vamos ver mais uma definição de Saïd Farhat:

Lobby é toda atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética, por um grupo de interesses definidos e legítimos, com o objetivo de ser ouvido pelo poder público, para informá-lo, e dele obter determinadas medidas, decisões ou atitudes.

Podemos perceber que o autor destaca a questão do “exercida dentro da lei e da ética”. Apesar de carregar consigo uma imagem de corrupção, do ponto de vista ético, o lobby não é necessariamente uma imoralidade; mas um instrumento neutro de influenciação do poder. João Bosco Lodi explica que:

Defender ou satisfazer interesses junto ao poder público é um ato natural, que tanto pode ser exercido por uma comunidade de bairro, um grupo indígena, um conjunto de igrejas, um conjunto de interessados em ecologia, uma associação de pais e mestres, como por um grupo econômico. Lobby é a ação de influenciar sobre o tomador

A letra “A” traz a definição de grupo de pressão.

A letra “B” traz a definição de grupo de interesse.

As duas outras definições eu não conheço.

Gabarito: E.

3.1 LISTA DAS QUESTÕES

1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:



a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.

b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura burocrática.

c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática.

d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados.

e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem mais atores.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A busca da distribuição do poder está intrinsecamente ligada à luta contra as tiranias. As afirmações a seguir estão relacionadas ao pluralismo como contraposição à concentração do poder do Estado. Identifique a única opção correta.

a) Pluralismo e divisão dos poderes são indissociáveis.

b) A distribuição do poder é incompatível com formas elitistas de governo.

c) Sob regimes ditatoriais não ocorre distribuição de poder.

d) O liberalismo clássico não visa à distribuição do poder do Estado, mas sim a sua limitação.

e) O socialismo leva ao desaparecimento do pluralismo e da distribuição do poder.

3. (ESAF/ANA/2009) Como instrumento gerencial contemporâneo, é correto afirmar sobre os mecanismos de rede:

a) seu pressuposto básico é o da articulação conjunta entre as organizações, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo.

b) as redes podem ser compreendidas como a formação de relações interorganizacionais segundo uma perspectiva econômica e mercadológica.

c) as redes são vistas como uma forma rígida e centralizada de governança.

d) a redução dos custos de transação é a única causa da emergência das redes organizacionais.



e) embora seja um espaço plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre a gestão de redes no setor público, é correto afirmar que:

a) tornam a ação pública mais facilmente gerenciável, visto que reduzem os obstáculos para o controle e coordenação das interdependências.

b) são constituídas a partir de critérios explícitos e universais de participação, o que reduz consideravelmente a concentração das decisões nas mãos de uma elite.

c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administração pública.

d) são conduzidas a partir de instrumentos de gestão estratégica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento inter-organizacional.

e) preconiza a existência de uma gerência social adaptativa para elevar a eficácia das políticas públicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulência política.

5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Uma das grandes questões da ciência política refere-se a como se distribui e é exercido o poder político. A reflexão sobre essa temática deu origem aos chamados “modelos” de distribuição do poder. Analise os postulados abaixo e marque a resposta correta.

1. Em toda sociedade, as relações entre indivíduos e grupos são relações de desigualdade, cuja principal causa é uma distribuição desigual do poder político.

2. Em toda sociedade existem vários grupos ou centros de poder que, mesmo em conflito uns com os outros, têm a função de limitar, contrastar, controlar e até impedir o centro de poder dominante.

3. Em toda sociedade, a única forma de neutralizar ou eliminar o conflito é a organização da coletividade com base na associação representativa dos interesses objetivos dos indivíduos e das categorias profissionais, com o reconhecimento e a intermediação do Estado.



4. Em toda sociedade existe um conjunto de pessoas que, embora sejam numericamente a maioria, não têm poder relevante ou porque não são organizadas, ou porque são organizadas pela classe dominante e estão a seu serviço.

a) Apenas os enunciados 2 e 3 referem-se ao pluralismo.

b) Todos os enunciados referem-se ao pluralismo.

c) Apenas os enunciados 1 e 4 referem-se ao elitismo.

d) Apenas os enunciados 1 e 3 referem-se ao elitismo.

e) Todos os enunciados referem-se ao elitismo.

6. (ESAF/PSS/2008) Uma característica central das políticas públicas, especialmente das políticas sociais vigentes no Brasil, até os anos 1980, era a exclusão da sociedade civil dos processos de formulação e implementação, bem como do controle da ação governamental. Ao longo da redemocratização, aos poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de políticas públicas. Sobre essa temática, assinale o enunciado incorreto.

a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a co-responsabilização dos diferentes participantes pela política e por seus resultados.

b) Um arranjo que conta com várias experiências no país são os consórcios intermunicipais, em que vários municípios se reúnem em torno de objetivos comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas que ultrapassam suas capacidades individuais.

c) Uma forma de parceria, já experimentada em diversas oportunidades, consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a políticas estaduais ou federais.

d) Existem arranjos nos quais, sob a direção de uma entidade governamental, vários projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituições privadas, articuladas em torno de um problema de interesse público, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ação isolada do Estado.

e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organização de associações privadas funcionais, não competitivas, reconhecidas pelo Estado como representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou indiretamente na formulação e implementação de políticas públicas.



7. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção que exprime corretamente características de uma estrutura organizacional em rede.

a) Na estrutura em rede a organização é vista como um sistema fechado.

b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade.

c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade.

d) Na estrutura em rede as células são formadas considerando a especialização do trabalho.

e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo.

8. (ESAF/AFRF/2003) Assinale o item incorreto. São formas usuais de coordenação de redes:

a) ajustamento mútuo.

b) supervisão.

c) arbitragem por ator privado.

d) padronização de procedimentos e habilidades.

e) instituição de instâncias colegiadas.

9. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F para as falsas:

( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários.

( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas.

( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.

( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos, que constam da agenda governamental.

A sequência está correta em:



A) V, F, F, F

B) F, V, V, F

C) V, V, F, V

D) V, V, V, V

E) F, F, F, F

10. (IPAD/SGA-AC/2009) No âmbito das políticas públicas, as demandas podem ser de vários tipos. Quais dessas demandas são constituídas pelo que comumente se denomina de “estados-de-coisas” ou “não-decisões”?

A) Demandas novas.

B) Demandas recorrentes.

C) Demandas reprimidas.

D) Demandas antigas.

E) Demandas costumeiras.

11. (FCC/SAEB/2004) Pode-se conceituar Lobbying como sendo:

(A) grupo que, baseado em uma organização formal, busca, através do uso de sanções ou de ameaça de uso dessas, atingir seu objetivo maior: influenciar as decisões que são tomadas pelo poder político, seja com a finalidade de mudar a distribuição prevalecente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja para conservá-las frente à ameaça de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político.

(B) qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que são inerentes às atitudes condivididas.

(C) grupo dependente do e infiltrado pelo Estado.

(D) grupo dotado de autonomia, que interage com o Estado.

(E) processo por meio do qual os representantes de grupos de interesse, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores (ou tomadores de decisão) os desejos de seu grupo.



3.2 GABARITO

1. D

2. D

3. B

4. E

5. C

6. E

7. C

8. D

9. D

10. C

11. E

4 Leitura Sugerida

O desafio da gestão das redes de políticas – Sonia Maria Fleury Teixeira

www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gestão_de_Redes_de_Políticas.pdf

Aula 04[1]

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