AULA 01: Princípios Orçamentários....Prof. Dr. Giovanni Pacelli – Aula 01 Prof. Dr. Giovanni...
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Curso Avançado de Discursivas e Pareces Técnicos com ênfase em Administração Financeira e Orçamentária
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SUMÁRIO PÁGINA
1. Apresentação 1
2. Cronograma das aulas 3
3. Questão 1 – TCM/RJ (2008) - FGV 4
4. Questão 2 – MPOG (2015) – Cespe (CEBRASPE) 7
1. APRESENTAÇÃO
Pessoal tudo bem? Meu nome é Giovanni Pacelli e JUNTOS (eu e
você concurseiro/concurseira) iniciaremos o curso Avançado de
Discursivas e Pareces Técnicos com ênfase na disciplina Administração
Financeira e Orçamentária. Nosso curso será válido até 30.06.2019.
Antes, porém vou me apresentar. Sou auditor federal de finanças e
controle da Controladoria-Geral da União e professor de Contabilidade
Pública e de Administração Financeira e Orçamentária em cursos
preparatórios de Brasília, São Paulo, Belo Horizonte e Fortaleza. Já fui
professor de Introdução à Contabilidade no Departamento de Ciências
Contábeis e Atuariais da UnB e Professor de Contabilidade Pública do IDP.
Sou oficial da reserva do Exército Brasileiro. Fui aprovado no
concurso da Controladoria Geral da União (ESAF), no concurso da ANTAQ
(Cespe/UnB) e, em primeiro lugar, no concurso do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará (FCC).
Sou bacharel em Ciências Militares, pela Academia Militar, e em
Administração de Empresas, pela Universidade Estadual do Ceará, pós-
graduado em operações militares pela ESAO, e mestre e doutor em
Ciências Contábeis pela UnB.
Nosso curso será voltado para qualquer banca. Desta forma,
traremos questões discursivas e pareceres técnicos desde 2007. No
Quadro seguinte trago as provas que trabalhemos neste curso.
AULA 01: Princípios Orçamentários.
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Aula Tema Órgãos e ano * Quantidade Percentual
01 Princípios Orçamentários TCM/RJ (2008), MPOG (2015) 2 4%
02 Tipos de Orçamento ANTAQ (2009); TCDF (2014); MPU (2015) 3 6%
03 Instrumentos de
planejamento: PPA, LDO, LOA e créditos adicionais
TCM/RJ (2008); EPE (2008); TCE/TO (2008); TCU (2009); MPOG (2010); MPU (2010); TCU (2011); CNJ (2013); VUNESP (2015), APO (2016)*2 temas.
11 20%
04 Ciclo Orçamentário (inclusive
orçamento impositivo) ANTAQ (2009); MPU (2010); TCE/ES (2012); Câmara dos Deputados (2012);
TCE/RJ (2012); Ministério da Integração (2013) 6 11%
05 Receitas e Despesas TRT 17ª Região (2009); TCU (2009); ANEEL (2010); TCE/PA (2012), ANCINE
(2013), TCE-PR (2016). 6 11%
06 Restos a Pagar, Despesas de
Exercícios Anteriores e Suprimento de Fundos
DETRAN/ES (2010); TCU (2015), APO (2016), TCE-PR (2016). 4 7%
07 Lei de Responsabilidade
Fiscal
EPE(2008); STF(2008); TCM/RJ(2008); TCU(2008); SEFAZ/ES(2008); TCE/CE(2008); TRE/PA(2009); SECONT/ES (2009); AUGE/MG (2009)
SAD/PE(2010); ABIN (2010); STM(2010); SECONT/PE(2010); STM(2011); TCE-RJ (2012); CGU(2012); TCE/PA(2012); TCE/AM(2013), TCDF(2014), TCU
(2015); TCE-PR (2016)
21 39%
08 Funções Clássicas do
Orçamento e falhas de mercado
IPEA (2008). 1 2%
Total 54 100%
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2. CRONOGRAMA DAS AULAS
A seguir apresento o cronograma das aulas:
Aula Tema Data
Abertura Apresentação do Curso 31/08/2019
Aula Extra
01
Orientações sobre elaborações de Discursivas e
Pareceres – Banca Cespe 31/08/2019
Aula Extra
02
Orientações sobre elaborações de Discursivas e
Pareceres – Banca ESAF 31/08/2019
Aula Extra
03
Orientações sobre elaborações de Discursivas e
Estudos de Caso – Banca FCC 31/08/2019
Aula Extra
04
Orientações sobre elaborações de Discursivas –
Banca FCC 31/08/2019
01 Princípios Orçamentários 31/08/2019
02 Tipos de Orçamento: Evolução e características 31/08/2019
03 Instrumentos de planejamento: PPA, LDO, LOA e
créditos adicionais 31/08/2019
04 Ciclo Orçamentário (inclusive orçamento impositivo) 31/08/2019
05 Receitas e Despesas 31/08/2019
06 Restos a Pagar, Despesas de Exercícios Anteriores e
Suprimento de Fundos 31/08/2019
07 Lei de Responsabilidade Fiscal 31/08/2019
08 Funções Clássicas do Orçamento e falhas de
mercado 31/08/2019
09 Discursiva com correção. 31/08/2019
10 Parecer com correção 31/08/2019
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3. QUESTÃO 1 – TCM/RJ (2008) - FGV
Faça a distinção entre os princípios da unidade e universalidade do
orçamento, destacando a finalidade de cada um.
Banca: FGV
Órgão: TCM-RJ
Ano: 2008
Cargo: Auditor
Quantidade máxima de linhas: 15
Base Normativa e Acadêmica
O princípio da unidade está fundamentado pelo art. 2o da lei
4320/1964:
Art. 2o A lei do orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade.
Giacomoni (2014) estabelece que o orçamento deve ser uno; ou
seja, que deve existir apenas um orçamento para cada exercício
financeiro. Busca-se, com esse princípio, eliminar a existência de
orçamentos paralelos (fiscal, monetário e das estatais separados).
Dele deriva o princípio da totalidade, pois na verdade a LOA (lei
orçamentária anual) consolida os seguintes orçamentos: Orçamento
Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimento.
O princípio da universalidade também está suportado pelos arts. 2o,
3o e 4o da lei 4320/1964:
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2o A lei do orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos
os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Art. 3o A lei de orçamentos compreenderá todas as receitas,
inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único: Não se consideram para fins deste
artigo as operações de crédito para antecipação de
receitas, as emissões de papel moeda e outras
entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
Art. 4o A lei de orçamento compreenderá todas as despesas
próprias dos órgãos do Governo e da administração
centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observando o dispositivo no artigo 2º. [grifo meu]
Assim, observa-se que a LOA pelo princípio da universalidade deve
conter todas as receitas e despesas orçamentárias. Ficam de fora, assim,
as receitas e despesas extraorçamentárias que, por sua natureza,
provocam entradas (no caso das receitas extraorçamentárias) ou saídas
(no caso das despesas extraorçamentárias) no ativo financeiro e passivo
financeiro.
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Resolução da Questão 1
O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser uno;
ou seja, que deve existir uma única LOA (lei orçamentária anual) e não
mais que um para cada exercício financeiro. A finalidade desse princípio é
eliminar a existência de orçamentos paralelos. Esse princípio, prescrito
inicialmente na lei 4320/1964, foi reforçado pela Constituição Federal de
1988, que determina que a LOA, que é única para cada exercício
financeiro, é composta pelos orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento.
Já o princípio da universalidade determina que todas as receitas e
todas as despesas constem na LOA. Esse princípio que está suportado
pela lei 4320/1964 possui exceções: as entradas e saídas compensatórias
do ativo financeiro e passivo financeiro, ou seja, as receitas e despesas
extraorçamentárias. A finalidade desse princípio é que todas as receitas e
todas as despesas orçamentárias constem na LOA.
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4. QUESTÃO 2 – ENAP (2015) – Cespe (CEBRASPE)
O orçamento público é peça que constitui a base do controle e da fiscalização da
ação estatal, além de ser elemento fundamental para planejamento e melhoria
na qualidade da gestão pública. Para que seja efetivo, o orçamento deve ser
organizado de maneira clara, por meio de regras básicas, as quais garantam a
lógica e a racionalidade para seu processo de elaboração, execução,
acompanhamento e avaliação.
Considerando que o texto acima tem caráter unicamente motivador,
elabore um texto dissertativo sobre os princípios orçamentários, sua
importância e fundamentação jurídica. Ao elaborar seu texto, faça o que
se pede a seguir:
-identifique e explique os princípios; [valor: 9,50 pontos]
- discorra sobre a relação entre os diversos princípios para organização do
orçamento; [valor: 7,50 pontos]
- apresente a fundamentação jurídica dos princípios, discorrendo sobre a
aceitação, ou não, dos princípios pelo ordenamento jurídico brasileiro.
[valor: 11,50 pontos]
Banca: Cespe
Órgão: ENAP
Ano: 2015
Cargo: Administrador
Quantidade máxima de linhas: 30
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Base Normativa e Acadêmica
A resposta padrão da banca trouxe o seguinte texto:
3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS – Os princípios orçamentários visam
estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento
público. Válidos para todos os poderes e para todos os entes federativos —
União, estados, Distrito Federal e municípios —, são estabelecidos e
disciplinados, tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais, quanto
pela doutrina. Nesse sentido, integram este Manual Técnico de Orçamento
princípios orçamentários cuja existência e aplicação decorrem de normas
jurídicas.
3.2.1. UNIDADE OU TOTALIDADE – De acordo com este princípio, o orçamento
deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único
orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2.º da Lei n.º 4.320, de
1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política.
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício
financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada nível
federativo: LOA
3.2.2. UNIVERSALIDADE – Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado
deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos,
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este
princípio é mencionado no caput do art. 2.º da Lei n.º 4.320, de 1964,
recepcionado e normatizado pelo § 5.º do art. 165 da CF.
3.2.3. ANUALIDADE OU PERIODICIDADE – Conforme este princípio, o exercício
financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a
fixação das despesas registradas na LOA. Este princípio é mencionado no 3 –
Cada ente da Federação elaborará a sua própria LOA. caput do art. 2.º da Lei n.º
4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá
com o ano civil (1.º de janeiro a 31 de dezembro).
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3.2.4. EXCLUSIVIDADE – O princípio da exclusividade, previsto no § 8.º do art.
165 da CF, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito,
ainda que por Antecipação de Receitas Orçamentárias (ARO), nos termos da lei.
3.2.5. ORÇAMENTO BRUTO – O princípio do orçamento bruto, previsto no art.
6.º da Lei n.º 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na
LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
3.2.6. NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS – Estabelecido pelo inciso
IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF: art. 167.
São vedados: [...] IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e
para realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo; (Redação dada pela
Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003); [...]
§ 4.º. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157,
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União
e para pagamento de débitos para com esta (Incluído pela Emenda
Constitucional n.º 3, de 1993).
Análise crítica da resposta da banca
A própria banca não respondeu de forma sequencial ao pedido. O
importante é que se observa que a banca escolheu 6 princípios apenas. A
fim de ilustrar a quantidade de princípios, trouxe o quadro a seguir.
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Princípio Palavras-chaves Exceções
Princípio da Unidade A LOA é uma só. Não.
Princípio da
Anualidade ou
periodicidade
O exercício financeiro coincide com o
ano civil.
Créditos especiais e extraordinários abertos nos
últimos 4 meses, podem ser reabertos nos limites
dos saldos.
Princípio da
Universalidade
Todas as receitas e despesas públicas
devem constar na LOA.
Se usar o termo receita e despesa pública não tem
exceção. Se usar o termo ingresso ou dispêndio,
deve-se lembrar que as receitas e despesas
extraorçamentárias não constam na LOA.
Princípio do
Orçamento Bruto
As receitas e despesas orçamentárias
devem constar pelos seus totais. Não.
Princípio da
Exclusividade Não se admite matéria estranha na LOA.
Autorização para abrir créditos suplementares e
autorização contratar operação de crédito inclusive
ARO.
Princípio da Não
Afetação
Em regra, não se pode vincular receitas
de impostos.
Transferências tributárias constitucionais, despesas
com saúde, despesas com educação, despesas com
administração tributária e garantias a operações de
crédito e ARO.
Princípio da
Especificação
Em regra, não se pode ter dotações
globais.
Programas especiais de trabalho classificados em
investimentos e reserva de contingência.
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Princípio da Unidade
de caixa
Os recursos dos entes devem respeitar
a unidade de caixa Não.
Princípio do
Equilíbrio
As operações de crédito não podem
superar a despesas de capital.
Créditos suplementares e especiais aprovados por
maioria absoluta do legislativo.
Princípio da
Proibição do estorno
Em regra, é vedado o remanejamento, a
transposição e a transferência de
recursos sem prévia autorização
legislativa.
Admite-se nas atividades de ciência, tecnologia e
inovação.
Princípio da Reserva
Legal A regra é a lei ordinária.
Admite-se decreto em créditos suplementares e
medida provisória em créditos extraordinários.
Princípio da
Publicidade
Para ser dar eficácia deve-se publica as
leis orçamentárias. Não.
Princípio da
Transparência
Deve-se dar acesso a qualquer pessoa
sobre a execução do orçamento. Não.
Princípio da Clareza O orçamento deve ser elaborado em
linguagem compreensível. Não.
Princípio da
Exatidão
Não se admite superestimava ou
subestimativa da receita ou da despesa. Não.
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Princípio da
Uniformidade
Deve-se adotar uma estrutura que
permita a comparação ao longo dos
anos.
Não.
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Um segundo aspecto é que na resposta padrão são citados de forma
explícita os artigos da CF/1988 que suportam os artigos. Dificilmente o
mais bem preparado dos candidatos lembraria de detalhes muito
específicos dos artigos.
Um terceiro aspecto é que se fossemos responder os três temas
pedidos, 30 linhas seria muito pouco:
- identifique e explique os princípios; [valor: 9,50 pontos]
- discorra sobre a relação entre os diversos princípios para organização do
orçamento; [valor: 7,50 pontos]
- apresente a fundamentação jurídica dos princípios, discorrendo sobre a
aceitação, ou não, dos princípios pelo ordenamento jurídico brasileiro.
[valor: 11,50 pontos]
Um quarto aspecto é que como se tem poucas linhas para muito
conteúdo deve-se ir direto ao assunto, sem rodeios.
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Resolução da Questão 2
Os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas para o
processo de elaboração, execução e controle do orçamento público.
Podem ser identificados na legislação orçamentária os seguintes
princípios: unidade que estabelece que o orçamento deve ser uno; o
universalidade que determina que todas as receitas e todas as despesas
constem na LOA; anualidade que determina que o exercício financeiro
coincide com o ano civil; exclusividade que veda a inclusão de matéria
estranha na LOA; orçamento-bruto determina do orçamento bruto
determina que as receitas e despesas devem constar pelos seus totais; e
não afetação que veda em regra a vinculação da receita de impostos.
Cada um dos princípios anteriores afeta de forma distinta e
específica a organização e estrutura da LOA. Em decorrência do princípio
da unidade a LOA deve ser organizada em 3 (três) orçamentos: fiscal,
seguridade social e investimentos das estatais. Com base na
universalidade receitas e despesas extraorçamentárias não devem fazer
parte da estrutura da LOA. A partir da anualidade as dotações da LOA
devem se limitar ao período de um ano.Com base na exclusividade, além
da receita prevista e despesa fixada, podem ser inseridos dispositivos
autorizando a abertura de créditos suplementares e contratação de
operação de crédito, inclusive por ARO. Com base no orçamento-bruto
despesas do Fundo de Participação dos Estados devem fazer parte da
estrutura da LOA federal, mesmo se sabendo que estes recursos não
pertencem à União. A partir do princípio da não afetação a LOA admite
em sua estrutura vinculações para as demais receitas.
Todos os princípios elencados estão suportados pela CF/1988 e pela
Lei 4320/1964 e são de utilização obrigatória por todos os entes da
federação. Outros normativos como pela Lei de Responsabilidade fiscal e
a doutrina também suportam a utilizam dos princípios.
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Pessoal o prazer foi meu. Até a próxima aula.
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