Aula 01 - Administracao Publica - Tcu e Cgu

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 01

Olá, Pessoal!

Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para os concursos do Tribunal de Contas da União e da Controladoria Geral da União. Agradeço a vocês pela confiança em participar deste curso, espero que vocês gostem do curso e que ele os ajude a conquistar uma vaga numa dessas que são duas das melhores carreiras do serviço público.

Nesta Aula veremos os seguintes itens dos editais:

TCU: 1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930:

dimensões estruturais e culturais.

2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva.

CGU: 7. Evolução da Administração Pública no Brasil: reformas Administrativas:

dimensões estruturais, principais características.

15. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização social de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva.

Estudamos na aula demonstrativa como ocorreu a evolução da administração pública no mundo, passando do patrimonialismo para a burocracia e, por fim, a administração gerencial. Nesta aula veremos como se deu esta evolução no Brasil, como nossa administração pública foi sendo formada.

Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral dessa evolução. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

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Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país novamente sob os mandos de uma ditadura.

Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. O CESPE considera que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser reconhecido como o início da administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais adiante.

Patrimonialismo No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática. Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo.

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir à repartição pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questão falar em

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estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período patrimonialista. O termo estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrático- burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.

O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é o econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Classe para Weber é o conjunto de pessoas que tem a mesma posição diante do mercado. Há dois tipos básicos de classe, as que têm algum tipo de bem e as que não têm algum tipo de bem. Mas as classes também se diferenciam pela qualidade dos bens possuídos. Estamento está ligado à esfera social, que é capaz de gerar comunidade. Estamento é um grupo social cuja característica principal é a consciência do sentido de pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social é o que caracteriza um estamento. Uma das diferenças entre classe e estamento, é que nas sociedades estamentais há pouca mobilidade social, já que o simples aumento de riqueza não significa que permitirá à pessoa participar de determinado grupo.

Para Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clássica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, constituíam as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma que foi reproduzida no país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV: um estamento patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático, sem perder, todavia, seu caráter aristocrático.

Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados por laços de toda ordem.

Já vimos na Aula Demonstrativa que são utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem os cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a idéia de que uma função fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, mas naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas

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patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e não diretamente através da atividade econômica.

Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla autonomia, governando com ampla arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava à elite política patrimonialista brasileira do Império poder para governar sozinha. Haveria uma aliança do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, que se estenderá ainda pela Primeira República.

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução. O que a caracteriza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; são patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal, nula.

Segundo Bresser:

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa. E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivência.

Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma característica dos estamentos é a sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública burocrática, juntamente com o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos militares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.

Vimos na aula demonstrativa que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil temos uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um momento democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura. Por isso que o edital fala em “Estado autoritário e burocrático”.

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Vargas e o modelo burocrático A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que não havia mercado para o café. Como a recessão prejudicou também as exportações dos outros países para o Brasil, o mercado interno, que havia se constituído após o fim da escravidão e início da imigração e que se abastecia em grande medida pelas importações, se mostrou uma saída, principalmente como propulsor de uma industrialização incipiente.

Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo.

A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor:

A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Assim, a reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Os princípios da administração científica eram:

1. Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do

planejamento do método.

2. Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o método planejado.

3. Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está sendo executado corretamente.

4. Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.

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É iniciado um amplo processo de criação de estatutos e normas para as áreas fundamentais da administração pública, principalmente em três áreas que são consideradas o tripé da implantação da administração burocrática no país:

ƒ Administração de materiais ƒ Administração de Pessoal ƒ Administração Financeira:

A primeira perna do tripé, a administração de material, deu seu primeiro passo com a criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão Permanente de Compras em 1931.

Segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é criado o criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Foram também instituídas as Comissões de Eficiência. Por mais que pareça estranho para nós pensarmos desta forma hoje, a burocracia tinha como objetivo o aumento da eficiência, que só seria conquistado com a racionalidade.

O DASP viria a ter uma longa e importante trajetória na administração pública, vindo a ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o órgão executor e, também, formulador da nova forma de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no início do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força, mas desta vez com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.

Entre as principais realizações do DASP, são citadas:

ƒ Ingresso no serviço público por concurso;

ƒ Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;

ƒ Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;

ƒ Administração orçamentária;

ƒ Padronização das compras do Estado;

ƒ Racionalização geral de métodos.

Podemos observar que o DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima.

Na segunda perna do tripé, na administração dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito

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profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocráticas e tentou-se adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público.

Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas weberianas como modelo de organização do serviço civil federal deu-se a partir da Constituição de 1934, que determinou:

Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: 2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;

Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo, o concurso não era exigido para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a profissionalização da administração pública a partir da criação do DASP deu origem um duplo padrão:

Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou-se intermitente.

A terceira perna do tripé era a administração financeira. O DASP também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática da década de 1930, o orçamento era visto como uma mera enumeração de receitas e despesas. Foi a implantação do modelo racional-legal que permitiu que o orçamento fosse visto como um instrumento de planejamento. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada da seguinte maneira:

ƒ estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou

Decreto-lei;

ƒ designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a organização de propostas parciais das despesas dos Ministérios;

ƒ apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas, com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas;

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ƒ designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral;

ƒ encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda, acompanhado de minuciosas exposições;

ƒ encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do

Presidente da República.

Até 1940, as iniciativas relativas à política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda. Nesse ano, a situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão de Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta do orçamento federal, com a conseqüente extinção da comissão do Ministério da Fazenda.

A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento. Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941. No entanto, também houve a criação de agências estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administração indireta. A maior parte destas agências foi criada para a área econômica. Bresser Pereira observa que:

Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da idéia de descentralização na prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração direta.

Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao participar da criação das primeiras empresas de Economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava agora a contar com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam principalmente solidários na busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e, de outro, de êxito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.

O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas amplamente arraigadas. Assim, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que

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deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na administração do estado brasileiro. No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social. Segundo Edson Nunes:

O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP representava a fração moderna dos administradores profissionais, das classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a modernização da administração pública. Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para a modernização do aparelho de Estado e para a reforma administrativa. Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como agente de modernização.

Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função de órgão central da administração, assumindo características de agência central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infra-estrutura decisória do regime do Estado Novo.

O DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuições.

O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de 1945, fazendo com que faltasse à Reforma Burocrática o respaldo que o regime autoritário lhe conferia. Apesar disso, o processo de construção institucional iniciado nos anos 1930 não foi interrompido. Por um lado a redemocratização permitiu que Administração ficasse mais responsável perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ação governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro.

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O retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra geral de admissão. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União. Neste segundo governo de Vargas, em 1952, foi constituído um grupo de assessores diretos do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto global de reforma administrativa, cujas diretrizes previam a descentralização da gestão em todos os níveis, com fortalecimento dos Ministros e centralização da orientação superior no chefe do Executivo, planejamento e coordenação e reforma de base da administração. Foi então apresentando ao Congresso em setembro de 1953 o Projeto de Lei 3.563. Contudo, ele não foi aprovado, tendo sido retirado apenas pelo governo Castello Branco. O governo de Juscelino Kubitschek tentou novamente implementar os princípios da reforma. Para isso criará a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) em 1956. Do relatório final desta comissão constam: descentralização da execução e centralização do controle; treinamento de funcionários; expansão do sistema de mérito; profissionalização do serviço público e desburocratização. No entanto, novamente a proposta não foi aprovada.

O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos eram freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos descentralizados, o serviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais do que um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos eleitorais, quando proliferavam nomeações a título provisório.

As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as forças comprometidas com o desenvolvimento econômico, que já estavam presentes no próprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrático como incompatível com as necessidades do país.

Governo JK e a administração para o desenvolvimento Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a “Administração para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A administração para o desenvolvimento foi um conjunto de idéias que surgiu a partir da década de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era

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necessário reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. A idéia básica é a de que a administração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o desenvolvimento do país.

Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento.

Segundo Humberto Falcão Martins:

A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma idéia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independência econômica da nação. Dicotomizava desenvolvimento econômico (primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com ênfase na composição das indústrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados.

JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto de aversão ao capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas, como as montadoras de automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.

A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento da administração indireta. Como se defendia a adequação da administração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eram necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo DASP.

Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro de 1956, Juscelino expôs seu plano de governo – o Programa de Metas – e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da economia, diretamente subordinado à Presidência, designando para integrá-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE). A criação do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da reorganização administrativa voltada para a preparação e a implementação do Programa de Metas. Sua atuação se dava através dos grupos executivos, que funcionavam como braços do Conselho.

Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por

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Vargas, o problema de qual setor da burocracia – se o estatutário ou o “paralelo” – deverá ser principalmente acionado se colocará novamente. O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento. Por isso a estratégia de JK para enfrentar possíveis embates com a burocracia foi a constituição de estruturas paralelas para proceder reformas.

A política adotada por JK, de governar através de uma administração paralela, parece decorrer de uma tendência a evitar conflitos. JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituições administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, como a de criar um novo órgão para solucionar um novo problema.

Ganhou vulto a aurtarquização de órgãos da administração direta, mediante a criação de várias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. A administração do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na administração direta.

Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República.

Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), que iriam pensar a implementação do Plano de Metas. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas de representação do regime populista.

Faziam parte também dos grupos executivos representantes dos órgãos responsáveis pela concessão de subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos governamentais. São exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon).

O problema a ênfase na administração indireta resultasse em sua hipertrofia. Este termo é importante, pois muitos alunos o confundem com redução. Hipertrofia significa, segundo o Dicionário Houaiss, “desenvolvimento ou crescimento excessivo, em tamanho ou em complexidade”. Portanto, a administração indireta cresceu excessivamente, perdendo controle. Além disso, por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como “ilhas de excelência”.

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Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela administração direta, pela administração burocrática. Isso já foi cobrado pelo CESPE:

1. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do desenvolvimentismo do período JK foram os grupos executivos que, embora constituíssem estruturas ad hoc dotadas de grande flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela burocracia governamental.

A expressão “ad hoc” significa “destinado a essa finalidade, designado, nomeado para executar determinada tarefa”. Podemos entender então que os grupos executivos foram criados com uma finalidade específica; isso é correto, uma vez que eles eram utilizados como instrumentos de formulação de políticas para determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo posteriormente “engolfados” pela administração direta. Questão CERTA.

Decreto-Lei n° 200 de 1967 O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado Amaral Peixoto Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar diversos grupos de estudos, encarregados da formulação de projetos de reforma administrativa que tornassem a administração pública mais eficiente. No final desse ano, a Comissão apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades do governo.

No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, já que Castello Branco retirou do Congresso todos os projetos que se encontravam em tramitação. Apesar disso, os trabalhos da Comissão foram importantes posteriormente, já que serviram como base das reformas vindouras. Portanto, as reformas que vieram após os trabalhos da Comissão não apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, adotaram muitas de suas diretrizes.

A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com freqüência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.

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Os dois principais projetos da Comissão foram a Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mérito. O primeiro defende a utilização de uma série de instrumentos de gestão que, posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes à descentralização e à flexibilização via administração indireta. Nenhum deles veio a ser aprovado pelo Poder Legislativo.

Vimos no início da aula que o CESPE já disse que o Decreto-Lei 200 pode ser considerado o início da administração gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão abaixo.

2. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da administração gerencial no Brasil.

Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil.

Não acho correto dizer que a administração gerencial no Brasil começou com o DL 200. Veremos que ele antecipou muitos dos princípios das reformas que estavam por vir no mundo, mas a principal característica da administração gerencial não estava presente, que é o controle a posteriori. Para vocês terem uma idéia de como o DL 200 não pode ser claramente colocado em um modelo específico, no burocrático ou no gerencial, vamos dar uma olhada na questão do concurso do Ministério das Comunicações, agora de Dezembro de 2008, onde o CESPE disse algo diferente:

3. (CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que tentou aprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.

Esta questão tem como gabarito preliminar CERTO. O definitivo deve sair dia 07 de janeiro. O ponto-chave da questão é o termo aprimorar, que significa aperfeiçoar, melhorar. A reforma do DL 200 não tinha como objetivo melhorar, mas sim substituir a administração burocrática. Vejam o que diz o Bresser Pereira:

Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a

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administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de compras do Estado.

Não podemos negar que o DL 200 tomou medidas que tinham como objetivo melhorar algumas características do modelo burocrático. Ele sistematizou muitos procedimentos e um de seus princípios era o controle. Mas não acho correto dizer que ele queria aprimorar todo o modelo. Vamos ficar de olho para ver se o CESPE vai manter o gabarito.

Os militares promoveram, com a ativa participação de civis, a reforma administrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei nº 200 de 1967. Esta era uma reforma pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países do mundo desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995.

A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão utilizados pela iniciativa privada. Além de normatizar e padronizar procedimentos na área de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da implantação da administração burocrática no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princípios fundamentais que irão estruturar a administração pública:

ƒ Planejamento, ƒ Descentralização, ƒ Delegação de autoridade, ƒ Coordenação e ƒ Controle;

Vamos dar uma olhada numa questão da ESAF:

4. (ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, as atividades da Administração Pública obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:

i) Ação governamental que visa promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional. ii) Atividade governamental responsável pela execução dos planos e programas de governo. iii) Princípio que, ao ser implementado, libera o órgão da Administração Federal das atividades de rotinas de execução de

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tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possa concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle. iv) Trata-se de instrumento de descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-se nas proximidades dos fatos, público-alvo ou problemas. v) Atividade da Administração Federal que deverá ser exercida em todos os níveis e órgãos, compreendendo, particularmente: chefia competente, órgãos próprios de cada sistema, com observância às normas e recursos (financeiros e bens).

Os princípios descritos nos enunciados anteriores correspondem, respectivamente, a: a) Controle, Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação

de Competência. b) Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de

Competência e Controle. c) Coordenação, Controle, Planejamento, Descentralização e

Delegação de Competência. d) Descentralização, Controle, Planejamento, Coordenação e

Delegação de Competência. e) Delegação de Competência, Descentralização, Controle,

Planejamento e Coordenação.

Segundo o DL 200:

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de govêrno; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembôlso.

Podemos observar que a primeira afirmação se refere ao princípio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, o orçamento-programa anual e, por fim, a programação financeira de desembolso.

Art . 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.

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§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as atividades que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coordenação seria assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares. O gabarito preliminar da questão era a letra “B”, ou seja, eles consideraram que a coordenação seria a “atividade governamental responsável pela execução dos planos e programas de governo”. Contudo, não podemos afirmar isso, já que não é a coordenação que executa; ela funciona no máximo como um suporte à execução. Se fosse possível associar alguma atividade como responsável pela execução, creio que a mais correta seria a descentralização, já que é por meio dela que se distingue a direção da execução. Foi por este motivo que a questão foi anulada.

O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber muitas das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da administração indireta. Não devemos confundir esta descentralização administrativa com a centralização política que ocorreu nas mãos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande descentralização para a administração indireta, não houve nenhuma descentralização política, pelo contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal.

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior

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rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender

A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de decisão das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberando a direção para as tarefas de controle, formulação e normatização.

Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos os níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a necessidade de supervisão ministerial.

Segundo Bresser Pereira:

O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a desconcentração para a administração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 1938.

O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administração direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram incluídas na administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87.

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A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança com a criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da administração indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema central.

As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia. Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia da administração indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de supervisão ministerial, quer mediante a instituição de mecanismos de controle econômico-financeiro atrelados ao planejamento ao às políticas sucessivas de ajuste macroeconômico.

Como conseqüência, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla autonomia para realização de vultosos investimentos em projetos de infra-estrutura econômica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o estabelecimento de sistemas de seguridade e remuneração segundo seus próprios critérios.

Na Questão 02 que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o DL 200 foi uma “tentativa” de superação da burocracia. Isto porque a reforma teve duas conseqüências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concessão de maior autonomia e flexibilidade para a administração indireta. No entanto, a administração direta continuou rígida, nos moldes da administração burocrática. Segundo o Plano Diretor da reforma do Aparelho do Estado:

As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente identificada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado

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de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada. Segundo o Decreto-Lei 200:

Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação Trabalhista.

Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.

A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se acentuou na seqüência dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização

Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização. Beltrão critica, mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo e a desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática. Segundo Beltrão:

“Na porta do cemitério, o atestado de óbito tem mais valor que o defunto”.

Beltrão propõe uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a importância da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestação de serviços públicos.

Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”.

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As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação do Ministério da Desburocratização pode ser considerada com um dos raros movimentos de modernização do regime militar direcionados para a administração direta.

Retrocesso Burocrático na CF/88 Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem democrática.

No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Segundo Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins:

Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular e implementar políticas sociais e direcionar a administração pública para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em busca do apoio político necessário à superação das dificuldades da instabilidade política da transição.

O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessiva e responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático.

Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e racionalização da administração pública federal. Foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC), a carreira de gestor governamental, o órgão de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administração

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Pública (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.

Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por considerar que o excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma das causas da crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na caminhada rumo à administração gerencial, representando um retrocesso, já que traz de volta a rigidez burocrática.

O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrático extremo. Segundo Bresser Pereira:

A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à administração direta ao invés da indireta.

Em primeiro lugar, há uma forte tendência em fortalecer a administração direta pela extensão das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os ramos da administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: na gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas.

No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos concursos públicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”.

Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverá também ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas exceções concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas.

Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE.

5. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.

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Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista, mas a questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se alternaram períodos de descentralização, como na Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em 1988; com outros de centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:

Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos serviços sociais e de infra-estrutura, bem como dos recursos orçamentários para os estados e municípios. Conseqüentemente, estes últimos aumentaram sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura política brasileira de que cabe à União promover diretamente o desenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo crescentes responsabilidades na área social.

Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que perdurou durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os Municípios são considerados entes da federação. Abrucio afirma que:

Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis superiores de governo no que tange às questões políticas, financeiras e administrativas.

Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos recursos orçamentários, muitos municípios ainda não apresentam capacidade técnica, de recursos humanos ou de gestão para conseguirem desempenhar adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas. Estudaremos melhor essa descentralização na aula de políticas públicas.

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Governo Collor A crise fiscal do Estado, que tem início com as duas crises do petróleo na década de 1970, se acirra no final dos anos 80 e início dos 90. Ocorre o descontrole inflacionário e passa a ser formado um consenso sobre a ineficiência do setor público. As críticas passam a ser dirigidas para a burocracia (enquanto corpo de funcionários) e para o modelo de Estado intervencionista e empresarial, fazendo-se um forte apelo à modernização, à abertura de mercado e à inserção competitiva do país na nova ordem econômica internacional.

Ao contrário das reformas anteriores, a reforma do governo Collor (1990-1992) não tinha um modelo conceitual que lhe desse respaldo. Ela nasceu da constatação do esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de redução do déficit público, mas não foi precedida de estudos e discussões mais abrangentes, envolvendo diagnóstico da situação existente, definição de princípios norteadores de reforma, detalhamento de medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementação.

Os objetivos principais da reforma eram o “enxugamento” da máquina com a eliminação de superposições e a diminuição de custos. O governo extinguiu e modificou o status de vários órgãos públicos, operou cortes de pessoal, não se tendo registro, entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa. Predominantemente orientadas pelo princípio do Estado mínimo, as ações do governo visando efetivar a modernização do Estado e da própria economia nacional concentraram-se no incentivo à privatização mediante o fomento do Programa Nacional de Desestatização.

A ausência de uma filosofia de reforma refletiu-se na criação e reprodução de padrões institucionais diversificados. Em conjunto com a implementação do Programa Nacional de Desestatização, ocorreu o avanço do processo de descentralização da gestão dos serviços sociais. Um exemplo foi a regulamentação da política de saúde, ocorrendo um desdobramento das diretrizes já definidas na CF/88.

O governo Collor inova na gestão por resultados, assinando contratos de gestão, o primeiro deles com Hospital Sarah Kubitscheck. Aqui temos uma antecipação da publicização trazida pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que veremos adiante. Segundo a Lei nº 8.246/91:

Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de noventa dias a contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação das Pioneiras Sociais, cujo patrimônio será incorporado ao da União pelo Ministério da Saúde. § 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais será incumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem esse patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de

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ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundação.

Como vemos, haveria a extinção de uma fundação pública e seus bens passariam a ser administrados por uma entidade privada, nos mesmos moldes das organizações sociais. As semelhanças entre as OS e a associação das pioneiras sociais são inúmeras: assunção de serviços públicos extintos, bens e servidores, recursos públicos, celebração de contrato de gestão.

Outro tipo de contrato de gestão que também antecipa a Reforma do PDRAE é o previsto no Decreto 137/91:

Art. 8° As empresas estatais poderão submeter ao CCE propostas de contratos individuais de gestão, no âmbito do PGE, objetivando o aumento de sua eficiência e competitividade. 1° Os contratos de gestão, estipulando os compromissos reciprocamente assumidos entre a União e a empresa, conterão cláusulas especificando: I - objetivos; II - metas; III - indicadores de produtividade; IV - prazos para a consecução das metas estabelecidas e para a vigência do contrato; V - critérios de avaliação de desempenho; ...

De acordo com o Decreto, as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gestão com a União ficariam isentas do sistema de autorização prévia, por parte do Comitê de Controle das Empresas Estatais (CCE), de propostas referentes a preços e tarifas públicas; admissão de pessoal; despesa de pessoal; elaboração, execução e revisão orçamentárias; contratação de operações de crédito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A reforma gerencial do Plano Diretor também fará a previsão do contrato de gestão como forma de conferir maior autonomia para os órgãos e entidades públicos.

Após o Impeachment de Collor, o governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganização da estrutura governamental nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à barganha política por escalões de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar início a um processo de ajuste estrutural na administração pública. A barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser Pereira:

No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. A ideologia burocrática, que se tornara

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dominante em Brasília a partir da transição democrática, assim se manteve até o final desse governo.

O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a retórica anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como "a implementação do princípio constitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior.

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convoca então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma reforma gerencial para a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial.

O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a partir daí, traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos.

Assim, a reforma terá dois objetivos principais:

ƒ a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e

municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;

ƒ a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos.

O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com a introdução da administração gerencial, contemplando:

ƒ Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão; ƒ Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade

com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para resultado;

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ƒ Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;

ƒ Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam a transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:

ƒ Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal

para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;

ƒ Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e

ƒ Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.

Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudança na legislação infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria ser aprovada na EC 19/98.

O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de que o Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o documento:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado.

O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades.

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Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.

Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A propriedade só pode ser também estatal.

Atividades Não-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a pública não- estatal.

Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.

O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente eliminada. Segundo o Bresser Pereira:

Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito

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importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.

O Plano foi pensado então em três projetos básicos:

O Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as missões dos órgãos e entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e possibilidades de descentralização, visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna e ágil e permeável à participação popular”. Com base na avaliação, ocorreria a proposta de extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também de incorporação e criação de órgãos.

O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão. As agências autônomas são chamadas hoje de Agências Executivas. Aqui temos novamente a gestão por resultados, que se caracteriza pela responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão.

O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a “publicização” dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não- estatal, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. Tinha como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Novamente aqui temos a gestão por resultados, já que as entidades que obtivessem a qualidade de organizações sociais gozariam de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seus dirigentes teriam maior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se também do contrato de gestão.

O PDRAE previa que as atividades não-exclusivas deixassem de ser de propriedade estatal, sendo transferidas para a propriedade pública não-estatal. Isto seria feito através de um “programa de publicização”, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. O objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder

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Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Segundo Bresser Pereira:

As novas entidades receberão por cessão precária os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão em uma categoria em extinção e ficarão à disposição da nova entidade. O orçamento da organização social será global; a contratação de novos empregados será pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos princípios da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social será feito através de contrato de gestão, além de estar submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas.

A publicização pode ser definida como o processo de descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Por exemplo, o Estado extingue uma fundação que administrava uma universidade pública e os bens desta universidade são transferidos para a gestão de uma entidade privada, uma organização social. O mesmo ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos orçamentários a ela destinados.

Os serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora não envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços. Segundo Bresser Pereira:

No setor dos serviços não-exclusivos de Estado, a propriedade deverá ser em princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não envolve o uso do poder-de-Estado. E não deve ser privada porque pressupõe transferências do Estado. Deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. O fato de ser pública não-estatal, por sua vez, implicará na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado.

A transformação dos serviços não-exclusivos estatais em organizações sociais se daria de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um Programa Nacional de Publicização. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria Sylvia:

Embora o Plano Diretor fale em publicização e a própria Lei nº 9.637/98, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicização para definir a forma como se substituirá uma entidade pública por uma

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entidade privada qualificada como organização social, não há qualquer dúvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de privatização de que o Governo vem se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento da Administração Pública.

Contudo, nas provas do CESPE, está errada a afirmação que diga que os bens serão transferidos para as OS por meio de privatização. Os bens são cedidos, e não vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a desqualificação da OS. Portanto, temos que diferenciar publicização de privatização.

Mudanças Institucionais O Plano Diretor buscou alterar a forma de atuação do Estado, transferindo uma série de atividades para a iniciativa privada e também teve como objetivo ampliar a autonomia de algumas entidades, principalmente da administração indireta. Para isso, foram criadas novas figuras administrativas que estudaremos agora: agências reguladoras, agências executivas, organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público.

Agências Reguladoras As agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência do processo de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada. O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele diretamente exercidas, tais como os serviços de telecomunicações e de fornecimento de energia elétrica. Entretanto, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços, não teria o Estado como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua regulação e fiscalização. Para tanto, instituiu as agências reguladoras.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro há dois tipos de agências reguladoras em nosso ordenamento jurídico:

1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas

determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde Pública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agência nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;

2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de

concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica, telecomunicações etc), ou de concessão para exploração de bem público (petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).

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As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias. Isto tem dois objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do Poder Público. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito público podem exercer atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior independência a essas agências, retirando elas da subordinação hierárquica da administração direta. Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”, que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. Para exemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:

§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.

A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, determina que:

Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras condições para a perda do mandato.

Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terão mandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude de decisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da agência pode estabelecer outras formas de perda de mandato.

Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo de controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração pública e ao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo administrativo caso infrinjam algum dos princípios.

As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como: regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimento licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar o contrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização, definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços, aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de denúncias e reclamações dos usuários. Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, está tirando do Poder Executivo todas essas atribuições para colocá-las nas

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mãos da agência. Isto é um dos motivos pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência do Presidente da República.

O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de lei específica.

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

A criação de agências reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da República, conforme o art. 61 da CF/88:

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI

Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviços públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências.

As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectos que a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação, ou seja, elas não poderiam se sobrepor ao princípio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurídica. Ressaltando-se essa limitação, elas podem expedir normas de caráter eminentemente técnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem jurídica.

Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem uma abrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE tem adotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de um abrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode ser exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam somente editar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou autorizados pela lei, restritos às áreas técnicas de competência da agência.

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Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, a reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agências reguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia nas licitações que os demais órgãos e entidades públicas. Vamos ver uma questão do CESPE:

6. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.

A questão é CERTA. O termo “fugir” parece um pouco forte demais, mas é justamente este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras.

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio. Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.

Teoria da Agência Nem sempre a atuação das agências reguladoras está livre de ingerências, tanto do Estado quanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstáculos a sua atuação é a “assimetria de informações”. Para poder exercer sua função reguladora, determinando regras a serem seguidas, concedendo contratos de prestação de serviços, ajustando tarifas, as agências são muito dependentes da informação, principalmente daquela fornecida pelas empresas que são por ela reguladas. O problema é que nem sempre a informação é confiável.

Para entender melhor esta relação entre regulador e regulado, é preciso conhecermos alguns princípios da Teoria da Agência (o termo “agência” aqui não é uma referência às agências reguladoras). As relações contratuais, quer explícitas ou implícitas, delimitam a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal (aquele que contrata), e de um sujeito passivo chamado agente (aquele que é contratado). A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa.

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O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou contratante; no entanto, em muitos casos, o principal tem certa dificuldade em saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. Aqui entra a assimetria de informação: o agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal.

Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:

ƒ Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a

indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco de cada um. O mesmo ocorre nas licitações das agências reguladoras, como nas concessões de estradas. Não basta apenas definir como critério o maior valor pago ao Poder Público, pois este valor poderá ser repassado para os usuários no pedágio.

ƒ Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de

condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Ocorre também quando empresas que contratam seguro contra incêndio e que deixam de investir em prevenção. O risco também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras.

Por fim, existe também a captura das agências reguladoras, quando o órgão regulador passa a confundir o bem comum com os interesses da indústria por ele regulamentada e defende mais os interesses da indústria regulada do que da sociedade.

Contratualização Para entendermos as agências executivas e as OS, primeiro é preciso estudarmos a contratualização. Na administração pública gerencial, o controle de resultados substitui o controle de procedimentos legais, e utiliza como principal ferramenta o contrato de gestão, no qual são definidos indicadores de desempenho para as instituições descentralizadas. A responsabilização por resultados, ou gestão por resultados, está baseada numa relação contratual entre órgãos públicos. De um lado, se concede maior autonomia ao gestor público, que, de outro, se compromete com resultados, o atingimento de metas. Segundo o Ministério do Planejamento:

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A contratualização de desempenho institucional na administração pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, que envolve a pactuação de metas de desempenho para o exercício de atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos das políticas públicas. Em alguns casos, a contratualização pode proporcionar flexibilidades e autonomias de gestão que simplifiquem processos internos das instituições partícipes, em acordo com o estabelecido pelo art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal.

No novo modelo de Estado brasileiro, adotado com a Reforma do Estado, o instrumento mais poderoso para se trabalhar com resultados e modernizar o serviço público é o Contrato. A proposta central da Reforma Gerencial é a autonomia do gestor público, é garantir a ele maior autonomia decisória, sob um estreito controle da sociedade. Contudo, este controle não se dará sobre os meios, mas sim sobre os fins, ou sejas os resultados. O controle deixa de ser a priori para ser a posteriori.

As experiências voltadas à melhoria do desempenho das organizações públicas, em vários países, têm feito uso freqüente do estabelecimento de acordos de resultados entre órgãos formuladores de políticas públicas e entidades voltadas à prestação de serviços. Tais acordos têm por base o par “autonomia x responsabilização”, por meio do qual a entidade prestadora de serviços se compromete a obter determinados resultados, em troca de algum grau de flexibilidade em sua gestão.

Em vários desses países, a adoção desta ferramenta faz parte de um movimento mais amplo de revisão da macroestrutura do aparelho do Estado. Tal processo vem sendo chamado de “agencification” ou agencificação, ou seja, a individualização de entidades voltadas a propósitos específicos (genericamente chamadas de agencies, agências), diferenciando os instrumentos de sua gestão daqueles empregados pelos órgãos da administração direta – departments, ministérios ou secretarias de Estado. O termo agencificação é usado para se referir a um aspecto da contratualização, que são os contratos dentro do setor público. Como veremos mais adiante, existem também os contratos do setor público com a iniciativa privada.

Os objetivos visados são: facilitar a adoção de mecanismos de mensuração de resultados, responder a novas demandas e à diversificação dos serviços prestados, adotar medidas de incentivos ao desempenho, promover a accountability. Estudaremos accountability na Aula 07; por enquanto vamos entender que este termo está ligado ao controle, na forma de transparência e responsabilização – refere-se à capacidade da sociedade em tomar contas do gestor e de responsabilizá-lo pelos seus atos.

A contratualização busca promover uma maior accountability uma vez que faz com que o gestor se responsabilize por resultados, algo que não acontecia na administração burocrática. Contudo, quando o Estado descentraliza a prestação dos serviços públicos,

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a separação entre formulação e execução das políticas públicas diminui a accountability. Vamos ver uma questão do CESPE:

7. (CESPE/MRE/2006) A segregação, em órgãos distintos, das atividades de formulação e de implementação de políticas públicas foi um dos pilares das reformas pós-burocráticas, apresentando como vantagem o aumento da flexibilidade e da agilidade operacional do sistema, e, como principal desvantagem, a diminuição da accountability.

O gabarito da questão é CERTO, já que há uma maior necessidade de controle quando o Estado transfere para terceiros a prestação dos serviços públicos. Para evitar esta redução da accountability é que os contratos são usados de forma a buscar uma maior responsabilização dos gestores públicos. Bresser Pereira afirma que a administração gerencial promove uma maior accountability justamente porque há uma responsabilização dos gestores pelo alcance dos resultados, o que não ocorria na administração burocrática.

A Reforma Gerencial, que flexibiliza os processos e os regulamentos burocráticos, conferindo um grau mais elevado de autonomia e de accountability às agências governamentais e aos seus gerentes, é a segunda: é um novo fenômeno histórico, que ganhou força nas últimas duas décadas, quando as pessoas começaram a perceber que uma das razões pela atual crise fiscal do Estado era a ineficiência estrutural da administração pública burocrática.

No Brasil, a contratualização de resultados foi adotada como um dos instrumentos da reforma do Estado proposta em 1995. O Plano Diretor tinha alguns Projetos, dentre os quais o das Agências Autônomas e o das Organizações Sociais. Em ambos os casos o instrumento usado como gestão de resultados é o contrato de gestão. Vamos dar uma olhada nestes dois tipos de contratos de gestão.

Agências Executivas O PDRAE não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências Autônomas, que constituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão. Segundo o Plano:

A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades

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exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.

Para dar prosseguimento a este projeto, primeiro foi preciso alterar a CF/88, o que veio a ocorrer com a Emenda Constitucional n.º 19 de 1998, que inseriu o § 8º no art. 37:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal

Só que há um ponto IMPORTANTE aqui. O contrato de gestão não é usado somente com as Agências Executivas. Qualquer órgão público da administração direta ou entidade da administração indireta pode assinar contrato de gestão. Contudo, somente autarquias e fundações públicas é que receberão a qualificação de agência executiva. Além disso, é preciso que a entidade desempenha atividades exclusivas de Estado.

Um exemplo de contrato de gestão que não qualifica a entidade como agência executiva está na LRF:

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

Neste caso, a empresa controlada que assinar contrato de gestão não será qualificada como Agência Executiva, já que somente recebem esta qualificação as autarquias e fundações públicas que desempenhem atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

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§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.

Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende do preenchimento de dois requisitos pela entidade:

ƒ A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor;

ƒ A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.

Segundo o MARE, as agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas, basicamente:

1. Orçamento e finanças; 2. Gestão de recursos humanos; 3. Serviços gerais e contratação de bens e serviços.

No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as Agências Executivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital).

Em relação à gestão de recursos humanos, buscava-se uma relação com os servidores baseada no desempenho e no mérito, com a definição de mecanismos financeiros de reconhecimento, como, por exemplo, a concessão de formas de bonificação por desempenho.

Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, o objetivo era dotar as Agências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A concessão de um limite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de serviços, compras e obras de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666:

Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas.

Organizações Sociais O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direito privado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo de contrato de gestão está na Lei 9.637 de 2000:

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Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as OS prestem serviços públicos. O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

O objetivo maior do Projeto Organizações Sociais e Publicização era permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Seriam extintas fundações públicas ou outras entidades que desempenhassem atividades não-exclusivas e estas atividades seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam ajuda do Poder Público para prestarem serviços públicos.

Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova figura jurídica, mas apenas uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas jurídicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitos legais.

Não integram a Administração Direta nem a Indireta, nem são delegatárias de serviço público, pois prestam serviços não exclusivos do Estado. Devemos considerar as organizações sociais como pessoas jurídicas de direito privado que realizam, em seu próprio nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de certa pessoa política, e que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegação.

Um ponto que gera confusão e que devemos tomar cuidado é que o Plano Diretor fala que as fundações públicas seriam transformadas em OS.

Objetivos para os Serviços Não-exclusivos: Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito

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privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a dotação orçamentária.

O que ocorre na realidade é que a fundação pública é extinta e a OS absorve as suas atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo “transformação”, como podemos ver na questão abaixo.

8. (CESPE/TJDFT/2007) Ao termo publicização do terceiro setor podem ser atribuídos pelo menos dois sentidos. Um é o que se refere à prestação de serviços de interesse público por entidades componentes do terceiro setor, com o apoio do Estado. O segundo refere-se à transformação de entidades públicas em entidades privadas sem fins lucrativos.

A questão é CERTA, usando o termo “transformação”.

A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas sim mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.

Conveniência e oportunidade são aspectos da discricionariedade do gestor público, ou seja, a qualificação de uma OS não é ato vinculado – mesmo que a entidade que deseje se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua qualificação. O MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas pelo Ministério do Planejamento. Assim, a aprovação da qualificação cabe hoje ao ministro da área de atividade e ao Ministro do Planejamento.

Quando falamos em contratualização, geralmente associamos a concessão de autonomia em troca de responsabilização por resultados. Mas, no caso das OS isso é um pouco diferente. Vejam o que diz a Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar a exigências contidas no contrato de gestão.

Já o Plano Diretor diz o seguinte:

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As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seus dirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado, busca-se através das organizações sociais uma maior participação social, na medida em que elas são objeto de um controle direito da sociedade através de seus conselhos de administração recrutado no nível da comunidade à qual a organização serve.

O que acontece é que, na essência, há uma maior autonomia na prestação do serviço público, já que antes ele era desempenhado por uma entidade estatal. A organização social que assumir a gestão dos bens e serviços que estavam sob a responsabilidade de uma fundação pública que tenha sido extinta terá maior autonomia que esta fundação. Contudo, esta OS poderia prestar tal serviço sem assinar o contrato de gestão, caso em que não teria as restrições impostas pelo contrato.

Poderíamos entender que, no caso das OS, a responsabilização por resultados ocorre em troca da ajuda que o Poder Público concede a entidade de direito privado, ajuda esta que recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento para as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais. Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. § 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão. Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais, com ônus para a origem.

Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.

Art. 24. É dispensável a licitação: XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Portanto, quando o governo quiser contratar das OS serviços referentes às atividades previstas no contrato de gestão, não será necessária a realização de licitação. Em relação às compras das OS, para que elas tivessem uma maior flexibilidade na gestão, a Lei 9.637/98 dispôs que:

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Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público.

Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um regulamento próprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs que:

Art. 1° Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente. § 5° Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas como Organizações Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999, relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses da União, em face dos respectivos contratos de gestão ou termos de parceria.

Assim, tanto as OS como as OSCIP, que veremos logo a seguir, teriam que realizar licitação prévia segundo as regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumento suficiente para alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou caso que envolvia esta confusão e decidiu que:

Acórdão 1.777/2005 ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos e entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões: 9.1.1. as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips, contratadas pela Administração Pública Federal, por intermédio de Termos de Parceria, submetem-se ao Regulamento Próprio de contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência, nos termos do art. 14, c/c o art. 4º, inciso I, todos da Lei 9.790/99;

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9.1.2. não se aplicam aos Termos de Parceria celebrados entre a Administração Pública Federal e as Oscips as normas relativas aos Convênios, especificamente a IN 01/97-STN;

Portanto, na visão do TCU, as OS e OSCIP ainda se submeteriam a regulamento próprio. Não vi o CESPE cobrar isso ainda, portanto não temos um posicionamento da banca.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips) As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS. São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificação do Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público.

A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de cada um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela entidade. Segundo a Lei 9.790/99.

Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3° desta Lei.

Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:

I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma; III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;

Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.

Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis

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às entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens e recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as entidades paraestatais, podemos citar

ƒ Dotação de recursos orçamentários ƒ Permissão de uso gratuito de bens públicos ƒ Concessão de incentivos fiscais e creditícios.

A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos:

§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.

Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem haver qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os estatutos das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras coisas, sobre:

VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de atuação;

Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP podem receber remuneração.

A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como de interesse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:

a) assistência social; b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e

artístico; c) promoção gratuita da educação ou da saúde; d) promoção da segurança alimentar e nutricional; e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do

desenvolvimento sustentável; f) promoção do voluntariado;

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g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de

sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e

assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da

democracia e de outros valores universais; k) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,

produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.

O art. 2º veda a algumas pessoas jurídicas a possibilidade de obter a qualificação como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tópico anterior. São elas:

a) as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de

representação de categoria profissional; b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos,

cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou

serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e

assemelhados; f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas

mantenedoras; h) as organizações sociais; i) as cooperativas; j) as fundações públicas; k) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas

por órgão público ou por fundações públicas; l) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o

Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.

Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que podem não aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso das OSCIP, a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:

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§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.

O Governo Lula Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para um país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuais quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional”. Além disso:

“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública”.

O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:

1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado

onde ele deveria estar atuando, 2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do

governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções, qual a mais adequada.

3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos)

4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento da sociedade e a legitimação do processo.

A expressão “déficit institucional” é bastante usada pelo Governo Lula para se referir “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado” — desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse atendimento. Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como objetivo contemplar, no médio e longo prazos:

z a redefinição das estratégias,

z a recomposição da força de trabalho,

z a reconfiguração das estruturas e processos

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z o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados.

A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes princípios ou premissas orientadoras:

z O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das

desigualdades e à promoção do desenvolvimento;

z O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;

z O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial, independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da República o seu empreendedor máximo;

z Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração de políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios;

z Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção ou indução de processos de mudança deve ser baseada na adesão das organizações e setores, na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações. Superam-se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação de políticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;

z Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas causas e não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificação de problemas sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões estratégicas sobre objetivos e ações;

z Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da

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adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de idéias e soluções.

As ações se concentrariam em três frentes de atuação, paralelas, integradas e complementares

1. Modelo de Gestão dos Programas do PPA 2. Instrumentos de Gestão 3. Estruturação da Administração Pública Federal

As ações do Plano de Gestão Pública estariam voltadas à implementação e redefinição dos programas — quando da revisão do PPA —, tendo como objeto, principalmente:

ƒ a definição do papel do gerente do programa e suas intersecções com os

quadros dirigentes;

ƒ a integração em rede entre programas, organizações e processos de trabalho relativos aos mesmos;

ƒ o dimensionamento e a alocação de recursos necessários à geração dos resultados previstos pelos programas; e

ƒ o monitoramento e a avaliação de resultados.

No aspecto dos Instrumentos de Gestão, seriam considerados tanto instrumentos consagrados pelas experiências públicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto soluções desenvolvidas para problemas de gestão específicos. As escolhas priorizariam os problemas que se referiam principalmente:

ƒ à integração interorganizacional, mediante a formação de redes para

tratamento de questões transversais, intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil;

ƒ à coordenação governamental;

ƒ à otimização de recursos;

ƒ à interlocução e à negociação; e

ƒ à contratualização de resultados.

Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:

ƒ à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as

necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos;

ƒ ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia;

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ƒ à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores;

ƒ à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

ƒ ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção de novas concepções institucionais, e o conseqüente redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma intensiva e em bases confiáveis;

ƒ à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à elaboração quanto à execução e avaliação orçamentária;

ƒ à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel das agencias reguladoras;

ƒ ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;

ƒ à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e tornando as decisões mais ágeis e próximas dos interessados;

ƒ à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma contratualização efetiva de resultados e a avaliação do custo- benefício, dotando o processo orçamentário de mais racionalidade;

ƒ ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento ao cidadão, que o informe a respeito de seus interesses legítimos e proporcione uma prestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e

ƒ ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no trato de questões públicas.

Estas três frentes de atuação se aplicavam, em diferentes extensões, às empresas estatais, na medida em que era necessário integrá-las ao projeto de desenvolvimento do País. Partindo de um diagnóstico que contemplaria mais do que os aspectos econômico e financeiro, as empresas seriam avaliadas segundo critérios de desempenho que considerariam tanto o interesse empresarial quanto o interesse público. Poderiam ser propostos incentivos como a concessão de maior autonomia decisória às empresas que demonstrassem melhor desempenho.

O Plano entendia que muitas proposições exigiriam o aperfeiçoamento do quadro legal, tais como a edição da Lei Orgânica da Administração Pública, da Lei de Simplificação Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.

A construção do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo processo de debate, envolvendo as organizações e setores no âmbito do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A identificação prévia dos reais problemas e dificuldades da Administração Pública Federal se daria mediante um diagnóstico institucional abrangente.

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O Plano foi então inserido no PPA 2004-2007 como um programa orçamentário. No entanto, ainda em 2004, o Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Humberto Falcão Martins, principal responsável pela elaboração do Plano, pediu exoneração em virtude de desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da cúpula do governo. Na sua carta de exoneração ele afirmou que a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento anunciou que o Plano de Gestão seria "desconstruído" e que se deveriam focar apenas dois ângulos: a eficiência (porque eficácia e efetividade já haviam sido solucionados) e a atuação sobre sistemas administrativos centrais (compra, pessoal, sistemas).

Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que foram adotadas. Duas das ações da estruturação da administração pública federal era a recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades, e o realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia. O gráfico abaixo mostra o crescimento do número de servidores que entraram para a administração pública federal no governo Lula em comparação com o segundo mandato do governo FHC. Contudo, esse incremento, que atende à diretriz de recomposição da força de trabalho no setor público, ainda não foi suficientemente vigoroso a ponto de repor os que se aposentaram no período.

Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial dos servidores, obedecendo a uma seletividade pela qual foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem funções estratégicas de Estado.

Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (Gespública), como a fusão do Programa da Qualidade no Serviço Público com o

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Programa Nacional de Desburocratização. O seu principal objetivo é contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País, implantando programas de qualidade e produtividade nos órgãos e entidades públicos, tornando-os mais eficientes na administração dos recursos públicos e mais voltados para o atendimento às demandas da sociedade do que para os seus processos burocráticos internos. Veremos o Gespública na Aula 04, no tópico Excelência nos Serviços Públicos

Questões Comentadas Acabamos a parte teórica. Como combinei na aula demonstrativa, ao final de cada aula vai haver uma bateria de exercícios com comentários breves. Depois, coloco ainda as questões sem os comentários para que vocês possam tentar respondê-las antes de verem a resolução. O importante é treinar o máximo que puder.

1. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a República Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políticas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e desprotegidos da população, por meio de fortes redes de proteção social.

O Estado Oligárquico foi característico da Monarquia e da República Velha, marcada pela política do café com leite, quando grupos de são Paulo e Minas Gerais se revezavam no poder. Ele era caracterizado pelo patrimonialismo, quando estes grupos tiravam suas rendas do Estado. Não havia uma associação em torno dos segmentos mais pobres e nenhuma rede de proteção social. Questão ERRADA.

2. (CESPE/STM/2004) A década de 30 do século passado caracterizou-se por uma significativa centralização no nível político e econômico. Nesse período, assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expansão se deu mediante três linhas de ação: criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas; expansão dos órgãos da administração direta; e expansão empresarial do Estado.

O modelo burocrático foi implantado no Brasil a partir da década de 1930, por meio de um governo autoritário. Vargas lutava contra os poderes regionais, principalmente coronelistas, por isso a forte centralização política. O Estado deixou de ser apenas

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regulador, sempre de acordo com interesses das classes rurais, e passou a intervir na economia ajudando o desenvolvimento de uma indústria nacional. Para isso, era preciso que o Estado crescesse, então foram criados órgãos e ministérios da administração direta. Questão CERTA.

3. (ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP foi criado em 1936 e representou a tentativa de formação dos princípios da administração gerencial e da burocracia nos moldes weberianos.

O DASP não foi criado em 1936, mas sim o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que em 1938 viria a ser transformado no DASP. Contudo, o Plano Diretor fala que o DASP foi criado em 1936.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936.

Fico em dúvida se a ESAF teria considerado a data como errada. Isto porque esta questão tem um erro maior do que o da data, que é a afirmação de que representou a tentativa de formação dos princípios da administração gerencial, quando na realidade eram os princípios da administração burocrática. Questão ERRADA.

4. (CESPE/INMETRO/2007) A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), na década de 30, representou um marco na busca da racionalização e do desenvolvimento de métodos e procedimentos padronizados para a atuação dos agentes públicos.

A Revolução de 1930, um contraponto às oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a criação do Estado administrativo no Brasil, através de dois mecanismos típicos da administração racional-legal: estatutos normativos e órgãos normativos e fiscalizadores. O modelo racional-legal começa a ser implantado no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública. Questão CERTA.

5. (ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP valorizou instrumentos importantes de gestão de recursos humanos, tais como o instituto do concurso público e do treinamento.

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Vimos que a implantação da administração burocrática foi calcada num tripé: Administração financeira, de materiais e recursos humanos. Nesta última, o DASP defendia o concurso público e o treinamento, dentro das influências da administração científica de Taylor. Questão CERTA.

6. (CESPE/MCT/2004) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o órgão central de modernização do Estado Novo incumbido de estabelecer o sistema do mérito e a centralização das compras.

O DASP ficou responsável por todo o tripé. Questão CERTA.

7. (CESPE/SENADO/2002) A noção de sistema de mérito, proposto pelo DASP, apoiava-se em ingresso mediante concurso, promoção conforme o mérito e ascensão mediante carreira.

Foi com a administração burocrática que ocorreu a separação entre caro e ocupante. A impessoalidade tornou-se o princípio básico na gestão de pessoas, instituindo o concurso público, a formação de carreiras com progressão por mérito. Questão CERTA.

8. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão pública brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.

Segundo o Plano Diretor:

Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

A questão é ERRADA porque, antes do DASP, a função orçamentária não estava vinculada ao planejamento.

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9. (CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30 do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administração científica presentes na literatura mundial da época.

Como podemos ver na questão anterior, a reforma administrativa do DASP estava sim influenciada pela administração científica de Taylor. Questão ERRADA.

10. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, não obstante seu efeito racionalizador, não lograram desenvolvimento econômico, político ou social, representando um caso clássico de um sistema fechado altamente insulado.

Vimos na aula demonstrativa o conceito de insulamento burocrático, que é o estabelecimento de barreiras institucionais para evitar pressões políticas ou o encaminhamento de demandas personalísticas e clientelísticas pela sociedade sobre os burocratas.

O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas amplamente arraigadas. Assim, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na administração do estado brasileiro.

Contudo, O DASP obteve sim êxito em alguns setores da administração pública. Podemos falar claramente em desenvolvimento econômico, político e social. Questão ERRADA.

11. (CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgão operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funções administrativas.

Ao final do Estado Novo, o DASP sofria os efeitos perversos de sua hipertrofia e desvirtuamento de funções, passando de órgão modernizador da administração pública a braço operativo da ditadura, até mesmo com funções legislativas. Questão CERTA.

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12. (CESPE/SENADO/2002) A continuidade do DASP foi assegurada nos governos que se seguiram — Dutra e JK —, de modo a possibilitar a estruturação dos grupos executivos incumbidos de implementar o Plano de Metas.

O DASP só foi extinto em 1986, mas com a queda de Vargas em 1945 ele perde muito de seu poder. Os grupos executivos, foram estruturas criadas justamente com o objetivo de fugir da rigidez burocrática do modelo daspeano. Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), que iriam pensar a implementação do Plano de Metas. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas de representação do regime populista. Questão ERRADA.

13. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) No primeiro governo Vargas ocorreu a implantação, na administração pública direta, do Estatuto dos Servidores Públicos Civis, por meio da Lei n. 1.711, que vigorou até 1990.

No primeiro Governo Vargas houve sim a implantação do primeiro Estatuto dos Servidores Públicos Civis. Contudo, ele foi substituído no segundo Governo de Vargas, em 1952, pelo segundo Estatuto, este sim perdurará até 1990. Questão ERRADA.

14. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administração para o desenvolvimento consistia no fortalecimento de estruturas estatais responsáveis pelo planejamento e pela implementação de projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e serviços.

A administração para o desenvolvimento defendia a modernização e fortalecimento das agências estatais com o objetivo de fazer com que o Estado facilitasse e estimulasse o desenvolvimento do país. Questão CERTA.

15. (CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

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O Governo JK precisava de mais flexibilidade para implementar seu Plano de Metas, flexibilidade esta que não era possível na administração direta. Por isso ele criou uma série de entidades da administração indireta, que passaram a administrar o Estado, por isso administração paralela. Questão ERRADA.

16. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administração pública em que grupos executivos, em ação paralela à dos ministérios e à dos órgãos administrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, ações menos sujeitas às amarras burocráticas.

A administração paralela de JK era executada principalmente pelos grupos executivos, que formulavam as políticas públicas distantes dos órgãos burocráticos. Questão CERTA.

17. (CESPE/MCT/2004) A estratégia da administração para o desenvolvimento teve como resultados, entre outros, a hipertrofia da administração indireta e um alto grau de insulamento burocrático.

Tanto no Governo JK, como na Ditadura, ocorreu a “administração para o desenvolvimento” e em ambos os casos ocorrerá um crescimento exagerado da administração indireta, que será constituída de entidades insuladas, que se isolam tanto dos políticos quanto da sociedade. Questão CERTA.

18. (ESAF/SFC/2002) A progressiva incorporação das estruturas paralelas ao corpo da burocracia governamental e a incidência de empreguismo são fatores que contribuíram para a baixa sustentabilidade das transformações administrativas no governo JK.

Já vimos na Questão 01 da teoria que as estruturas paralelas do governo JK acabaram “engolfadas” pela administração burocrática. Esta questão da ESAF também fala que, com o tempo, estas estruturas paralelas foram sendo incorporadas às estruturas rígidas e burocráticas, perdendo sua eficiência. Além disso, o patrimonialismo ainda se mostrava forte. Estes foram fatores que prejudicaram a manutenção das mudanças empreendidas por JK. Questão CERTA.

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19. (ESAF/MPOG/2002) O Decreto-Lei n° 200, de 1967, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática; instituíram-se o planejamento e o orçamento como princípios de racionalidade administrativa.

Vimos na teoria que o DL 200 pode ser considerado um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Ele defendia cinco princípios: planejamento, descentralização, coordenação, delegação de competências e controle. O orçamento se insere dentro do planejamento. Segundo o DL 200:

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de govêrno; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembôlso.

Questão CERTA.

20. (CESPE/SENADO/2002) As reformas preconizadas pelo DL 200 inserem-se no movimento denominado administração para o desenvolvimento, segundo o qual os estados deveriam modernizar suas estruturas para empreender vultosos projetos desenvolvimentistas.

O DL 200 estava inserido na administração para o desenvolvimento. A estratégia da ditadura foi a mesma de JK: criar uma forte administração indireta, que, mais flexível e eficiente, possibilitaria uma maior desenvolvimento ao país. Questão CERTA.

21. (CESPE/SENADO/2002) Órgãos e entidades da administração indireta gozavam, sob os auspícios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos, aprovar seus próprios planos de cargos e regras de contratação de pessoal.

A autonomia da administração indireta era enorme, até mesmo em virtude do preconceito que a ditadura tinha com os órgãos da administração direta, que ficou relegada e enfraquecida. Questão CERTA.

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22. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.

No final da década de 1970, houve a criação do Ministério da Desburocratização, que possibilitou um avanço em direção a um repensar do modelo burocrático, modificando vários pressupostos essenciais desse modelo e fazendo que a máquina administrativa assumisse uma gestão mais moderna, mais de acordo com técnicas utilizadas por empresas privadas. Questão CERTA.

23. (CESPE/MC/2008) O Programa Nacional de Desburocratização (PRND) buscou revitalizar e agilizar as organizações do Estado. Suas ações foram voltadas para simplificação das práticas administrativas e para maior estatização, consolidando assim os esforços estimulados pelo Decreto-lei N.º 200/1967.

O PRND foi uma nova tentativa de reduzir a burocracia do Estado. Num segundo momento, ele se dedicou à desestatização, buscando reduzir a administração indireta, que havia crescido exageradamente. Questão ERRADA.

24. (ESAF/SFC/2002) A exaustão do modelo de planejamento governamental centralizado e o insulamento de estruturas da administração indireta são fatores disfuncionais das reformas administrativas do regime militar entre 1964 e 1995.

Apesar de ter ocorrido a descentralização administrativa, o período ditatorial ficou marcado pela centralização política, principalmente em termos de planejamento. Além disso, ocorreu a hipertrofia da administração indireta, que detinha grande autonomia e se caracterizava pelo insulamento burocrático. Questão CERTA.

25. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situações que caracterizam a administração pública brasileira nos diferentes níveis de governo, a União tem promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de industrialização e à crise fiscal do Estado. A modernização da administração pública por meio do uso de instrumentos próprios da gestão de empresas privadas, a criação

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de uma administração indireta com procedimentos próprios de contratação e gestão de funcionários e de processos de compras públicas são características presentes ........ Selecione a opção que completa corretamente a frase acima.

a) na criação do DASP. b) na criação de Agências Reguladoras. c) na formação do Estado brasileiro.

d) nas ações implementadas a partir do Decreto-Lei 200. e) no alinhamento ao Estado mínimo.

Vimos que o DL 200 concedeu ampla autonomia para as entidades da administração indireta, que tinham liberdade para o estabelecimento de sistemas de seguridade e remuneração segundo seus próprios critérios. Ele também relegou a um segundo plano a administração direta, considerada burocrática, passando a contratar os altos escalões por meio das empresas estatais. A letra “D” é a correta.

Gabarito: D.

26. (ESAF/CGU/2006) Complete a frase com a opção correta.

O principal objetivo do Programa Nacional de Desburocratização instituído em 1979 era...... a) descentralizar a administração pública federal por meio da criação de autarquias. b) privatizar o setor produtivo nas mãos do Estado.

c) aumentar a participação do cidadão na definição do orçamento público. d) dinamizar e simplificar o funcionamento da administração pública federal. e) criar entes para atender diretamente o usuário de serviços públicos.

O Programa Nacional de Desburocratização foi criado no final da década de 1970, uma vez que a administração pública direta permaneceu burocrática na seqüência dos governos militares. Primeiro, ele buscou simplificar os processo e reduzir a burocratização. Depois, ele passou a se dedicar também a desestatização, buscando reduzir a administração indireta que havia crescido exageradamente. O seu principal objetivo era a desburocratização, ou seja, dinamizar e simplificar o funcionamento da administração pública federal. A letra “D” é correta.

Gabarito: D.

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27. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias estaduais dos ministérios.

Embora representasse uma grande vitória da sociedade, a redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Isso vai fazer com que a CF seja ainda mais burocrática, retrocedendo os avanços conquistados com o DL 200. Questão CERTA.

28. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.

A CF retrocedeu na caminhada rumo à administração gerencial, aumentando a rigidez da administração pública. Questão ERRADA.

29. (ESAF/SFC/2002) O progressivo engessamento burocrático a partir da excessiva padronização de regras que regulam a gestão pública é uma conseqüência da Constituição de 1988.

A CF/88 representou uma maior burocratização, enrijecendo a administração pública. Questão CERTA.

30. (CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, está alicerçado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se desse modo o controle social.

A CF/88 realmente privilegiou o modelo burocrático, que é alicerçado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. Este modelo também é auto-referido, por isso há pouca transparência. A questão foi dada como CERTA, até mesmo porque foi tirada do Plano Diretor, segundo o qual:

O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, está baseado

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no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A excessiva regulamentação é expressão da ênfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados.

Contudo, em minha opinião, a CF/88 não privilegia um Estado sem transparência, pelo contrário, ela claramente defende princípios como o da publicidade, o direito dos cidadãos em ter acesso a documentos públicos, etc. Acho complicado colocar todas as administrações burocráticas no mesmo saco e fazer questões como esta. Mas, tudo que o Plano Diretor fala o CESPE considera como Lei.

31. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao subordinar os entes descentralizados às mesmas regras de controle formal da administração central, visto que nesses os níveis de corrupção são historicamente mais elevados.

Nesta questão o CESPE está se posicionando a favor da administração gerencial e contra o retrocesso burocrático da CF/88, já que o gabarito é ERRADA. A banca segue o pensamento de Bresser Pereira, no sentido que a administração gerencial deveria ser mais flexível. Segundo o autor:

Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadoras - as autarquias e as fundações públicas - que não se enquadravam no modelo burocrático-profissional clássico. Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o clientelismo, principalmente ao nível dos estados e municípios - clientelismo esse que se acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas mais descentralizadas e flexíveis de administração, que o Decreto-Lei 200 havia consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais.

32. (CESPE/MCT/2004) A redemocratização, em 1985, inaugurou nova fase na modernização da administração pública, na medida em que a Constituição Federal de

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1988 buscou criar um sólido estado de bem-estar social e uma burocracia governamental com feições ortodoxas.

Falar que a CF/88 inaugurou uma nova fase na modernização é um pouco equivocado. Esse termo passa a noção de que ela trouxe avanços, e não retrocessos. Segundo o Dicionário Houaiss, modernizar significa:

1 tornar(-se) moderno, acompanhando a evolução e as tendências do mundo atual

E a CF/88 esteve longe de acompanhar as tendências da época. Segundo Bresser Pereira:

A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica, que começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente instaurada. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lógica linear compatível com a idéia de que primeiro seria necessário completar a revolução mecânica, para só depois participar da revolução eletrônica.

A Constituição realmente tentou criar um Estado de Bem-Estar Social, ampliando significativamente os direitos sociais e os encargos do Estado. Além disso, retrocedeu tentando criar uma burocracia com feições ortodoxas. Apesar do “modernização”, a questão é CERTA.

33. (CESPE/MCT/2004) Instituído durante o governo Collor pela Lei n.º 8.112/1990, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União choca-se com os ideais ortodoxos expressos na Constituição de 1988.

Esta questão tenta confundir o candidato. Collor fez um governo no sentido oposto à CF/88, buscando flexibilizar a administração pública. Os objetivos principais da reforma eram o “enxugamento” da máquina com a eliminação de superposições e a diminuição de custos. O governo extinguiu e modificou o status de vários órgãos públicos, operou cortes de pessoal, não se tendo registro, entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa. Predominantemente orientadas pelo princípio do Estado mínimo, as ações do governo visando efetivar a modernização do Estado e da própria economia nacional concentraram-se no incentivo à privatização mediante o fomento do Programa Nacional de Desestatização.

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No entanto, apesar de a Lei 8.112/90 ter sido promulgada no Governo Collor, isso não quer dizer que ela seguia a linha deste governo e não da CF/88. Pelo contrário, ela colocava em prática o regime jurídico único instaurado pela CF/88. Este regime foi muito criticado por Bresser, tanto que a reforma de 1995 vai tentar derrubá-lo. Segundo Bresser:

A partir dessa perspectiva, decidiram, através da instauração de um “regime jurídico único” para todos os servidores públicos civis da administração pública direta e das autarquias e fundações, tratar de forma igual faxineiros e professores, agentes de limpeza e médicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais; através de uma estabilidade rígida, ignorando que este instituto foi criado para defender o Estado, não os seus funcionários; através de um sistema de concursos públicos ainda mais rígido, inviabilizar que uma parte das novas vagas fossem abertas para funcionários já existentes; através da extensão a toda a administração pública das novas regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundações públicas.

A questão é ERRADA porque a Lei 8.112/90 não se choca com a CF/88.

34. (CESPE/MEC/2003) O foco das ações de reforma do período Collor concentrou-se no projeto de privatização das empresas estatais. Do ponto de vista da administração direta, embora se ressalte o papel de destaque dado ao processo de descentralização da gestão dos serviços públicos, notadamente no setor de saúde — o que possibilitou a continuidade de ações fundadas no princípio instituído já na Constituição de 1988 —, não havia uma orientação orgânica de reforma, a não ser a extinção de órgãos e o corte de pessoal. Em relação a inovação de procedimentos gerenciais, pode-se destacar a experiência pioneira do contrato de gestão implantado no Hospital de Reabilitação Sarah Kubitscheck, em Brasília.

Vimos que a reforma do governo Collor não tinha um modelo conceitual que lhe desse respaldo, não foi precedida de estudos e discussões mais abrangentes, envolvendo diagnóstico da situação existente, definição de princípios norteadores de reforma, detalhamento de medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementação. Por isso que “não havia uma orientação orgânica de reforma”. Uma das características de seu governo foi a descentralização da gestão dos serviços públicos, algo que já estava bastante presente na CF/88, por meio da descentralização política. Vimos também que Collor trouxe duas modalidades de contrato de gestão, uma deles com o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais. Questão CERTA.

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35. (CESPE/STM/2004) O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de centralização da gestão dos serviços públicos.

Como vimos na questão anterior, houve a descentralização da gestão de serviços públicos. Questão ERRADA.

36. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da gestão pública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas de gestão da qualidade em organizações públicas.

Em 1991, o Governo Collor criou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) que tinha como objetivo fomentar a utilização de técnicas de qualidade nas empresas visando aumentar a produtividade, reduzindo os custos e tornando-as competitivas em relação ao mercado internacional. Estudaremos este programa na Aula 04, no item excelência nos serviços públicos. Questão CERTA.

37. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as estratégias desestatizantes do governo Collor.

O governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganização da estrutura governamental nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à finalidade de barganha política por escalões de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar início a um processo de ajuste estrutural na administração pública. A barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Questão ERRADA.

38. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

Essa questão foi tirada do Plano Diretor:

A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência,

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como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.

Questão ERRADA.

39. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado priorizava o planejamento estratégico das organizações públicas em vez da reestruturação organizacional.

O PDRAE buscava corrigir os entraves burocráticos à gestão do Estado. Para isso, uma das ações foi a redução da verticalização das estruturas do estado, eliminando assim níveis hierárquicos e descentralizando o poder de decisão. Segundo o PDRAE

O diagnóstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho do Estado necessita-se, hoje, mais que um mero rearranjo de estruturas. A superação das formas tradicionais de ação estatal implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligência e flexibilidade, e, sobretudo desenvolver modelos gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados.

Questão ERRADA.

40. (CESPE/STJ/2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com a flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupação com os mecanismos de controle.

A reforma do PDRAE buscava uma administração voltada para o cidadão, e não auto- referida, como era a administração burocrática. Também defendia a flexibilidade administrativa. No entanto, isto não quer dizer que abandonou o controle. A principal diferença da administração gerencial para a burocrática é que o controle deixa de ser a priori com foco no processo para ser a posteriori com foco no resultado. Questão ERRADA.

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41. (CESPE/CAMARA/2003) A modernização, o aumento da eficiência nos serviços públicos, o controle e a participação sociais são argumentos utilizados na justificativa para a realização da recente reforma do aparelho burocrático estatal brasileiro.

Estes são alguns dos princípios defendidos pelas reformas gerenciais, inclusive o Plano Diretor. Questão CERTA.

42. (CESPE/SEAD/2001) A reforma gerencial de 1995 propunha a reorganização do núcleo estratégico do governo, a criação de agências executivas para atividades exclusivas de Estado, a implementação de contratos de gestão com organizações sociais para as atividades não exclusivas e a privatização da produção de bens e serviços para o mercado.

Como vimos, o PDRAE identificou quatro segmentos de organização do Estado, formas de relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades. São eles: núcleo estratégico, atividades exclusivas, atividades não- exclusivas e produção de bens e serviços para o mercado.

O núcleo estratégico seria reorganizado, modernizando a administração burocrática, como diz o PDRAE:

Para isto, modernizar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanentes, de uma efetiva administração salarial ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho.

Já o objetivo para as atividades exclusivas era transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão. O PDRAE falava em agências autônomas, que viriam a receber o nome de agências executivas.

Um dos objetivos para os Serviços Não-exclusivos era transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a dotação orçamentária.

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Por fim, um dos objetivos para a Produção para o Mercado era dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização. Questão CERTA.

43. (ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso da reforma gerencial de 1995.

Apesar de ter como objetivo conceder maior flexibilidade, foram muito poucas as entidades que receberam a qualificação de Agência Executiva. Alguns exemplos são o Inmetro, o CADE, o IBGE, o IBAMA, o INPI. Questão ERRADA.

44. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

Segundo o PDRAE:

Os serviços não-exclusivos correspondem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

Portanto, os serviços não-exclusivos não são atividades-meio, mas sim atividades-fim, como educação e saúde. Além disso, há aporte de recursos orçamentários. Questão ERRADA.

45. (CESPE/MCT/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento referencial da proposta de modernização da gestão pública do governo

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Fernando Henrique Cardoso, preconizava separação entre o núcleo estratégico formulador de políticas, que deveria permanecer estatal, e atividades periféricas, que deveriam ser privatizadas.

A separação não era tão simples assim. As atividades exclusivas permaneceriam estatais e as não-exclusivas não seriam privatizadas, mas publicizadas. Questão ERRADA.

46. (CESPE/TCE-PE/2004) É correto afirmar que as agências reguladoras enquadram-se, pelas suas atribuições e características, no setor implementador de “atividades exclusivas de Estado”, como um tipo de agência executiva.

As agências reguladoras desempenham uma atividade exclusiva: a regulação. Contudo, não são um tipo de agência executiva. Elas podem se qualificar como agências executivas caso assinem contrato de gestão com o Poder Público e elaborem um plano de reestruturação. Questão ERRADA

47. (CESPE/CENSIPAN/2006) Um dos objetivos do plano diretor era transferir os serviços não-exclusivos para o setor público não-estatal por meio de um programa de publicização, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, com fins lucrativos e que tenham autorização específica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo, sem assim ter direito a dotação orçamentária.

O programa de publicização consiste na extinção de órgãos ou entidades estatais, cujas atividades seriam absorvidas pelas Organizações Sociais. Além disso, as instalações, incluindo bens móveis e imóveis, seriam cedidos às OS. O serviço, que era público, poderá ser exercido como atividade privada, inclusive sendo possível a cobrança de taxas.

A transformação dos serviços não-exclusivos estatais em organizações sociais se daria de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um Programa Nacional de Publicização. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus.

O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Além disso, é preciso que a entidade privada não possua fins lucrativos. Questão ERRADA.

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48. (CESPE/INMETRO/2007) O plano diretor para a reforma do aparelho do Estado, de 1995, contemplou a transferência das atividades de produção desenvolvidas por empresas estatais para o setor privado. Essa transferência foi operacionalizada por meio de processo de privatização.

O programa de publicização era para as atividades não-exclusivas. O setor de produção de bens e serviços para o mercado seria privatizado. Questão CERTA.

49. (CESPE/STJ/2004) Apesar de a administração pública burocrática no Brasil ter conseguido, no decorrer das últimas décadas, evitar o patrimonialismo, é muito difícil e complexo fazer que essa administração pública burocrática, tão arraigada nos diversos setores públicos, ceda espaço para a administração pública gerencial.

A administração burocrática não conseguiu evitar o patrimonialismo, até mesmo por causa disso que a administração gerencial ganha força. Questão ERRADA.

50. (CESPE/CENSIPAN/2006) A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão inspiraram a formulação de projeto como objetivo de obter a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.

Como vimos acima, as agências executivas eram chamadas pelo PDRAE de agências autônomas. O projeto das Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão. Aqui temos a gestão por resultados, que se caracteriza pela responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão. Questão CERTA.

51. (CESPE/SENADO/2002) Entre as reformas constitucionais do Plano Diretor, destacam-se a quebra do regime jurídico único (RJU), a possibilidade de demissão de servidores por insuficiência de desempenho e excesso de quadros, a ampliação da autonomia de gestão de órgãos e entidades mediante contrato de gestão e a

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participação do usuário na administração pública no que diz respeito, inclusive, à avaliação da qualidade dos serviços públicos.

Como vimos, Bresser Pereira era contrário ao Regime Jurídico Único, por isso tentou derrubá-lo na reforma de 1995, com a PEC 173/95, que resultou na Emenda Constitucional 19/98. Segue a redação original e a alteração:

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

No entanto, STF suspendeu, em agosto de 2007, a eficácia desta alteração até o julgamento definitivo da ADIN. Outra alteração da EC 19/98 foi nas possibilidades de perda do cargo pelos servidores públicos.

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. § 1º O servidor público estável só perderá o cargo: I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

A alteração foi a inclusão deste inciso III. Já a perda do cargo em virtude de excesso de

quadros foi incluída no art. 169.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

O contrato de gestão foi incluído no art. 37 da CF:

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§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal.

Por fim, uma forma de participação dos usuários na gestão dos serviços públicos, inclusive na avaliação da qualidade, também foi incluída no art. 37.

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Esta seria a base legal para a institucionalização de ouvidorias no poder público, cuja lei regulamentadora ainda não foi editada. Questão CERTA.

52. (ESAF/MPOG/2002) Apesar de superada conceitualmente a administração burocrática ainda se faz presente na administração pública brasileira, inclusive com amparo constitucional. Assinale a opção que identifica corretamente a característica da administração burocrática que permaneceu após a Constituição de 1988.

a) Limitação da ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada.

b) A estabilidade no serviço público como um meio de proteger os funcionários e o próprio Estado contra práticas patrimonialistas, impedindo a adequação do quadro de funcionários às reais necessidades do serviço.

c) Transferência da União, para os estados e municípios das ações de caráter local: cabendo a ação direta da União só em casos de emergência.

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d) Criação de mecanismos de participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas.

e) Criação de indicadores de desempenho (qualitativos e quantitativos) e substituição do controle a priori dos processos pelo controle a posteriori dos resultados.

A letra “A” é incorreta porque traz uma característica da administração gerencial, que defende que o Estado deve navegar e não remar.

A letra “B” é correta, é a resposta da questão, uma vez que a estabilidade é uma característica trazida pela administração burocrática com o objetivo de dificultar o uso dos cargos públicos como moeda de troca.

A letra “C” é incorreta porque a descentralização política para estados e municípios não é uma característica da administração burocrática. Esta prega, pelo contrário, a centralização.

A letra “D” é incorreta porque a administração burocrática é auto-referida, dificultando a participação da sociedade. Veremos isso melhor na Aula 04.

A letra “E” é incorreta, pois os indicadores de desempenho, o controle a posteriori são instrumentos da administração gerencial.

Gabarito: B.

53. (ESAF/MPOG/2003) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmações acerca da redefinição do papel do Estado no contexto da transição da administração pública burocrática para a administração pública gerencial.

( ) No núcleo estratégico da administração pública devem prevalecer os princípios da administração pública gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da eficiência é fundamental, dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deve ir aumentando até chegar ao ponto máximo nas empresas estatais.

( ) O treinamento do funcionário público deve estar prioritariamente relacionado com as necessidades e os programas do novo Estado que se quer implantar, ao invés de subordinar-se às etapas de uma carreira, como requer a visão burocrática.

( ) O público passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lógica do setor privado comandar todo o processo decisório do setor público, que passa também a contar com os mesmos objetivos e forma de mensuração de desempenho do setor privado.

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( ) O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social dar-se-á cada vez mais por meio do contrato de gestão, estando também submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas ou órgão similar.

( ) No setor dos serviços não exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em princípio pública não estatal. Não cabe ser estatal porque não envolve o uso do poder de Estado, mas deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. Escolha a opção correta. a) V, F, V, V, F b) F, V, F, V, V c) V, V, F, F, V d) V, F, V, F, F e) F, F, V, V, F

Essa questão foi tirada do texto “Da Administração Pública Burocrática à Gerencial”, do Bresser Pereira, disponível em: www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.AdmPublicaBurocraticaAGerencial.pdf

Já vimos que Bresser Pereira afirma que:

Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.

Assim, a primeira afirmação é falsa porque no núcleo estratégico devem estar presentes tanto a administração burocrática quanto a gerencial e porque inverteu o peso da administração burocrática nos demais setores.

Se por um lado a administração burocrática não deve ser totalmente eliminada, por outro as instituições devem ser suficientemente flexíveis para não conflitar com os princípios da administração pública gerencial. Segundo Bresser:

Devem, principalmente, não impedir a recompensa do mérito pessoal desvinculado de tempo de serviço e não aumentar as limitações à iniciativa e criatividade do administrador público em administrar seus recursos humanos e materiais. E o treinamento, conforme observa

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Oslak (1995), deve estar prioritariamente relacionado com as necessidades e programas de um novo Estado que se quer implantar, ao invés de subordinar-se às etapas de uma carreira, como quer a visão burocrática.

Podemos observar que a segunda afirmação é verdadeira.

A terceira afirmação é falsa porque o público não passa a ser cada vez mais indistinto do privado. A separação entre a esfera pública e privada promovida pela burocracia continua na administração gerencial, não há o retorno ao patrimonialismo. Além disso, a lógica privada não irá comandar todo o processo decisório do setor público. Estudaremos as convergências e diferenças entre o setor público e setor privado na Aula 05.

A quarta afirmação é verdadeira. Segundo Bresser:

O processo de publicização deverá assegurar o caráter público, mas de direito privado da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. Para isto será necessário extinguir as atuais entidades e substituí-las por fundações públicas de direito privado, criadas por pessoas físicas. Desta forma se evitará que as organizações sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as fundações de direito privado instituídas pelo Estado, e assim submetidas a todas as restrições da administração estatal. As novas entidades receberão por cessão precária os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão em uma categoria em extinção e ficarão à disposição da nova entidade. O orçamento da organização social será global; a contratação de novos empregados será pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos princípios da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social será feito através de contrato de gestão, além de estar submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas.

A quinta afirmação é verdadeira. Segundo Bresser:

Finalmente, no setor dos serviços não-exclusivos de Estado, a propriedade deverá ser em princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não envolve o uso do poder-de-Estado. E não deve ser privada porque pressupõe transferências do Estado. Deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. O fato de ser pública não-estatal, por sua vez, implicará na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, será necessariamente antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos

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Gabarito: B.

conselhos de administração constituídos pela sociedade. E o controle do mercado se materializará na cobrança dos serviços. Desta forma a sociedade estará permanente atestando a validade dos serviços prestados, ao mesmo tempo que se estabelecerá um sistema de parceria ou de co-gestão entre o Estado e a sociedade civil.

54. (ESAF/SFC/2000) “Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades.”

(Trecho extraído da publicação “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, Brasília: Presidência da República, Câmara da Reforma do Estado, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 55)

Indique, entre as opções abaixo, aquela que não se apresenta como um dos objetivos globais da reforma acima mencionada.

a) Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.

b) Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado.

c) Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União.

d) Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

e) Transferir para o setor público não-estatal os serviços não-exclusivos através de programas de privatizações, reorganizando e fortalecendo os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados.

O PDRAE traçou os seguintes objetivos globais:

ƒ Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de

governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.

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ƒ Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada.

ƒ Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União.

ƒ Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

Aqui temos as alternativas “A”, “B”, “C” e “D”.

Gabarito: E

55. (CESPE/MCT/2004) O Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos, documento referencial de modernização da gestão do governo Lula, prevê o enfrentamento do denominado deficit institucional, mediante a massiva reposição de quadros no setor público e o resgate de prerrogativas e garantias funcionais.

A recomposição da força de trabalho do setor público seria feita segundo as necessidades e requisitos identificado. A questão é ERRADA porque a recomposição não seria maciça, apesar de parecer que isto é o que acontece na prática.

56. (CESPE/MCT/2004) As políticas de recursos humanos adotadas pelo governo atual sinalizam uma recomposição salarial seletiva, mais acentuada nas carreiras da alta burocracia e menos acentuada nas demais.

O Plano defende realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia. Não há seletividade. Questão ERRADA.

57. (CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras é casuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a atividade regulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em torno da criação de entes dotados de diferenciado desenho institucional para múltiplas funções, sob a denominação de agências.

Casuísmo, segundo o Dicionário Houaiss, significa, num sentido pejorativo:

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Sistema moral, atitude ou conduta hipócrita, de acomodação

As agências reguladoras estão sendo criadas como autarquias sob regime especial porque, de uma lado, é necessário que tenham natureza de direito público para exercerem atividades típicas de Estado, e de outro, devem possuir independência em relação ao Poder Executivo. O problema é que isto está mais para uma “gambiarra”, o velho “jeitinho”, do que para uma medida juridicamente correta. Questão CERTA.

58. (CESPE/TCE-PE/2004) Por terem natureza autárquica, as agências reguladoras só podem ser constituídas por meio de lei, e, por representar opção discricionária de descentralização de função típica, tal lei deve, sempre, ser de iniciativa do Poder Executivo.

Isto se deve ao fato de que a competência para prestar e regular os serviços públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências. Questão CERTA.

59. (CESPE/Câmara/2002) As agências reguladoras têm natureza de autarquias especiais, vinculam-se ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, e seus diretores são nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado.

A aprovação pelo Senado da escolha dos diretores das agências reguladoras é mais uma forma de garantir uma independência da agência em relação ao Executivo. Segundo a Lei 9.986 de 2000:

Art. 5º O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal.

Questão CERTA.

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60. (CESPE/TRF-5ª/2006) O poder normativo das agências reguladoras encontra-se fundado em normas jurídicas lineares, as quais não revelam muito espaço interpretativo para a administração pública.

O poder normativo das agências reguladoras está restrito aos aspectos que a lei não tratou ou que deixou margem de interpretação. Como as normas jurídicas lineares não deixam espaço para interpretação, não é sobre elas que estará fundado o poder normativo das agências reguladoras. Questão ERRADA.

61. (CESPE/MDS/2006) Segundo a Teoria da Agência, no caso do setor público, a transferência de serviços para a iniciativa privada tem como principais vantagens a maior racionalidade na ação e a maximização de resultados; em contrapartida, essa transferência apresenta problemas de assimetria de informações entre agente e principal, o que gera fragilidades nos mecanismos regulatórios.

A Teoria da Agência estuda a relação entre um contratante e um contratado. Ela se insere na descentralização dos serviços públicos, em que o Estado transfere sua prestação para a iniciativa privada. Um dos problemas desta relação é a assimetria de informações, em que o principal não sabe exatamente qual é o comportamento do agente. Questão CERTA.

62. (CESPE/SENADO/2002) Captura regulatória consiste em uma modalidade de disfunção da regulação caracterizada pelo enfraquecimento da entidade reguladora frente à influência preponderante de um ou mais agentes regulados.

Quando a agência reguladora passa a defender mais os interesses da indústria regulada do que da sociedade, ocorre a chamada “captura regulatória”. Questão CERTA.

63. (CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agências reguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade, imparcialidade e autonomia nas decisões.

Nesta questão, uma coisa importante é sabermos diferenciar a teoria da prática. Como vimos acima, as agências reguladoras foram criadas com o objetivo de terem maior independência em relação ao Poder Executivo. Além disso, no seu papel de regulador

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de atividades que estão nas mãos da iniciativa privada, devem atuar com a maior isenção possível, levando em consideração critérios técnicos claros.

Contudo, nem sempre isto é observado na prática. Esta questão está mais para conhecimentos gerais do que para direito administrativo ou administração pública. A prova aconteceu em abril deste ano. Um fato recente relacionado às agências reguladoras que esteve na mídia durante muito tempo foi a atuação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) junto às companhias aéreas. Criticou-se muito a ANAC, que estaria defendendo mais os interesses das companhias do que da sociedade. Questão CERTA.

64. (CESPE CAMARA/2003) A contratualização no âmbito da reforma do Estado refere-se à ampliação das possibilidades do uso de contratos entre o setor público e o privado ou o setor público não-estatal.

A contratualização configura-se num instrumento de gestão por resultado, com o qual o Estado concede maior autonomia em troca de responsabilização por resultados. Pode ser assinado com órgãos e entidades públicas, assim como com as organizações sociais (setor público não-estatal) e até mesmo entidades privadas. Questão CERTA.

65. (CESPE/ANS/2005) As práticas de contratualização no âmbito da administração pública brasileira existem em vários estados do país e também na administração federal.

A contratualização é usada não só pela União, mas também pelos estados. Há registros do uso de instrumentos de contratualização de desempenho institucional em alguns estados da Federação, como São Paulo, Minas Gerais e Bahia, para regular as relações dos governos com entidades prestadoras de serviços públicos, especialmente nas áreas da saúde e do transporte. Os nomes utilizados para o instrumento contratual nesse caso têm variado conforme o Estado ou Governo. Alguns têm adotado o nome geral de Contratos de Gestão e outros têm utilizado o Acordo de Resultados, embora ambos tenham as mesmas características, natureza e alcance. Questão CERTA.

66. (CESPE/MCT/2004) O termo agencificação refere-se à contratualização de resultados no âmbito de agências públicas.

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Quando a contratualização ocorre dentro da administração pública, entre órgãos do próprio Estado, damos o nome de agencificação. Questão CERTA.

67. (CESPE/TRT-1ª/2008) A adoção da gestão pública por resultados limita a autonomia do gestor público na forma como implementar a produção dos serviços públicos, em função dos resultados acordados.

A gestão por resultados tem justamente a característica de ampliar a autonomia dos gestores públicos. Já vimos na aula demonstrativa que um dos princípios do paradigma pós-burocrático é o pressuposto da confiança limitada em detrimento da desconfiança total, característica do modelo burocrático. Na administração gerencial, amplia-se autonomia para que os gestores possam alcançar os resultados, por isso que o controle é a posteriori, e não a priori. Questão ERRADA.

68. (CESPE/SEBRAE/2007) Os contratos de gestão podem ser adotados entre os entes públicos, no âmbito da própria administração direta, com entidades da administração indireta e com entidades privadas, as chamadas organizações sociais.

São dois os tipos de contrato de gestão, também denominado acordo-programa, trazidas pela reforma do Plano Diretor. O primeiro é o assinado entre órgãos da administração direta ou com entidades da administração indireta, com o objetivo de conferir maior autonomia em troca da responsabilização por resultados. Este tipo foi inserido na CF/88 pela Emenda Constitucional 19/98, no art. 37:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal.

Já o segundo tipo é o assinado entre o Poder Público e uma entidade privada que passa a ser qualificada como Organização Social. Questão CERTA.

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69. (CESPE/SGAPROC/2004) Contrato de gestão é uma inovação trazida pela Emenda Constitucional n.º 19/1998, e é definido como o contrato firmado entre órgãos e entidades com o poder público, tendo por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor, entre outros, sobre a remuneração do pessoal e sobre os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes.

Já vimos que o contrato de gestão não é uma inovação trazida apenas pelo Plano Diretor. Esta modalidade de gestão por resultados já era utilizada no Governo Collor. Mas, não devemos entrar tanto assim nos detalhes em algumas questões do CESPE, por que grande parte delas está longe de ser bem elaborada.

Esta questão fala de um dos tipos de contrato de gestão, que é o firmado entre os órgãos e entidades estatais. O seu objetivo é conferir maior autonomia em troca da responsabilização por resultados. Questão CERTA.

70. (CESPE/PF/2004) Na denominada reforma administrativa, em 1998, inseriu-se na Constituição Federal dispositivo prevendo que a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Esse dispositivo foi saudado como de invulgar sapiência pela doutrina, porque possibilita à pessoa jurídica de direito público a utilização de avançado instrumento de gestão democrática.

Como vimos, a EC 19/98 inseriu o § 8º no art. 37 da CF/88. Invulgar sapiência pode ser “traduzido” como “de sabedoria extrema”. O contrato não foi tão bem saldado assim pela doutrina, que teceu algumas críticas ao instrumento. As críticas têm por fundamento, basicamente, dois dos requisitos de validade dos contratos em geral: a existência de personalidade jurídica e de contraposição de interesses entre as partes contratantes. Entende pacificamente a doutrina civilista que um contrato só pode ser validamente firmado quando as duas partes podem, em nome próprio, adquirir direitos e contrair obrigações; ou seja, quando as duas partes possuem personalidade jurídica. Questão ERRADA.

71. (CESPE/MEC/2003) Considerando que a LRF dispõe que a empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e

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financeira, é correto afirmar que esta disposição aplica-se tanto às empresas públicas quanto às sociedades de economia mista.

Segundo a LRF:

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

Portanto, contrato de gestão pode ser assinado por qualquer órgão público e entidade da administração indireta, inclusive sociedades de economia mista e empresas públicas. Questão CERTA.


A responsabilização por resultados, ou gestão por resultados, está baseada numa relação contratual entre órgãos públicos. De um lado, se concede maior autonomia, de outro, se compromete com resultados. Este foi o objetivo da reforma do Plano Diretor, que permitiria que autarquias e fundações públicas que exercessem atividades exclusivas de Estado assinassem contrato de gestão, qualificando-se assim como agências autônomas, a que chamamos hoje de agências executivas.

O contrato de gestão pode ser usado para conferir maior autonomia a qualquer órgão ou entidade da administração indireta. Contudo, somente para as autarquia e fundações públicas que exerçam atividades exclusivas de Estado é que se concederá a qualificação de agência executiva. Questão CERTA.

73. (CESPE/TRF-5ª/2004) As agências executivas têm natureza essencialmente operacional, de maneira que não lhes compete exercer a fiscalização de pessoas, bens e atividades, porquanto, considerando o universo das agências, essa competência é exclusiva das agências reguladoras. De acordo com a doutrina, as

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agências executivas constituem importante inovação na organização do Estado, criadas que foram com a finalidade de realizar o princípio constitucional da eficiência.

As agências executivas desempenham atividades exclusivas de Estado, portanto podem fiscalizar. A fiscalização não é competência exclusiva das agências reguladoras. Questão ERRADA.

74. (CESPE/IGEPREV/2005) No Brasil, a lei que regula o funcionamento das agências executivas propõe um modelo em que são utilizadas figuras da administração indireta, autarquias e fundações, submetidas a um regime jurídico especial.

Somente autarquias e fundações públicas, que exerçam atividades exclusivas, podem ser qualificadas como agências executivas. O regime jurídico especial consiste na maior autonomia conferida a estas entidades. Questão CERTA.

75. (CESPE/SETEPS-PA/2004) Considerando a APA como sendo uma autarquia estadual do Pará, julgue o item a seguir. A APA pode celebrar contrato de gestão com a União, e, nessa hipótese, ela passará a ter status de agência executiva.

A qualificação como agência executiva visa conferir maior autonomia para as autarquias e fundações. Assim, somente o Governador do Estado do Pará poderá conceder está maior autonomia qualificando a APA como agência executiva. A União só pode assinar contratos de gestão com órgãos e entidades da sua esfera. Questão ERRADA.

76. (CESPE/MCT/2004) As Agências Executivas devem ser necessariamente autarquias especiais ou fundações públicas.

As agências executivas podem ser qualquer tipo de autarquia, e não somente especiais, ou agências reguladoras. Assim como somente fundações públicas que exerçam atividades exclusivas de Estado podem se qualificar como agências executivas. Questão ERRADA.

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A publicização consiste na transferência da prestação do serviço público para entidades privadas sem fins lucrativos, que receberão fomento para realizar tais atividades. Por outro lado, consiste na extinção de órgãos e entidades estatais com a transferência de suas atividades, bens, servidores e recursos orçamentários para a gestão das Organizações Sociais. Questão CERTA.

78. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade, regulado por meio dos contratos de gestão. O Estado continuará a fomentar as atividades geridas pelas organizações sociais publicizadas e exercerá sobre elas um controle estratégico: lhes cobrará os resultados necessários à consecução dos objetivos das políticas públicas.

A publicização tem como objetivo descentralizar a prestação dos serviços públicos, dando maior autonomia para o exercício das atividades. Em troca serão cobrados resultados por meio de indicadores de desempenho. Questão CERTA.

79. (CESPE/MCT/2004) Organizações Sociais são entidades não-governamentais, sem fins lucrativos, qualificadas pelo poder público para desenvolver atividades nas áreas de educação, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura e saúde.

Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

Questão CERTA.

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80. (CESPE/TRF-5ª/2006) As organizações sociais são entidades privadas, qualificadas como tais por meio de decreto do presidente da República, que passam a integrar a chamada administração indireta, visto que podem receber recursos públicos e servidores públicos cedidos da administração direta.

A qualificação das OS se dará por meio de Decreto, e não pelo contrato de gestão. Este é um requisito para a qualificação Outro requisito é a autorização por parte do Ministro da Área da entidade privada (educação, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura, saúde) e do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Art. 2º São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à qualificação como organização social: II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.

A Lei 9.637 fala ainda no MARE, mas este foi extinto e suas atribuições incorporadas pelo MPOG. A qualificação é um ato discricionário, ou seja, mesmo que a entidade privada preencha todos os requisitos para se qualificar, os Ministros podem não aprovar a qualificação.

As OS não irão integrar a administração indireta. São pessoas jurídicas de direito privado que recebem uma qualificação para receber fomento para a prestação de serviços públicos. Questão ERRADA.

81. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gestão que podem ser celebrados entre os particulares e a administração pública restringe-se às atividades que, por previsão constitucional, são passíveis de serem regidas pelo regime jurídico de direito privado.

As OS só poderão exercer atividades não exclusivas de Estado, ou seja, atividades que são passíveis de serem regidas pelo direito privado. Questão CERTA.

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82. (CESPE/MMA/2008) Uma das características dos contratos firmados entre a administração pública e as OS é a obrigatoriedade de realizar licitação para selecionar aquela efetivamente qualificada para a prestação de determinado serviço público.

Não há exigência legal para que haja licitação na escolha da entidade privada que será qualificada como Organização Social. Esta é uma das maiores críticas de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Segundo a autora:

Para que a organização social se enquadrasse adequadamente nos princípios constitucionais que regem a gestão do patrimônio público e que existem exatamente para proteger este patrimônio, seria necessário, no mínimo:

a) A exigência de licitação para a escolha da entidade; b) Comprovação de que a entidade já existe, tem sede própria,

patrimônio, capital, entre outros requisitos exigidos para que uma pessoa jurídica se constitua validamente;

c) Demonstração de qualificação técnica e idoneidade financeira para administrar o patrimônio público;

d) Submissão aos princípios da licitação; e) Imposição de limitações salariais quando dependam de recursos

orçamentários do estado para pagar seus empregados; f) Prestação de garantia tal como exigida nos contratos

administrativos em geral, exigência essa mais aguda na organização social, pelo fato de ela administrar patrimônio público.

Questão ERRADA.

83. (CESPE/DPF/2001) Não se deve entender o modelo proposto para as organizações sociais como um simples convênio de transferência de recursos. Os contratos e as vinculações mútuas serão mais profundos e permanentes, uma vez que as dotações destinadas a essas instituições integrarão o orçamento da União, cabendo a elas um papel central na implementação das políticas sociais do Estado.

O relacionamento do Estado com as Organizações Sociais vai além da simples transferência de recursos como fomento para a prestação de serviços públicos. Se fosse só isso não precisaria ser criada mais esta figura. Questão CERTA.

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84. (CESPE/MCT/2004) Um contrato de gestão é um contrato administrativo de prestação de serviços.

Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as OS prestem serviços públicos. Nele, poderão estar previstas atividades, que poderão depois ser objeto de um contrato administrativo de prestação de serviços. Segundo a Lei 8.666/93:

Art. 24. É dispensável a licitação: XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Portanto, temos aqui dois contratos diferentes: um de parceria e outro de prestação de serviços. Questão ERRADA.

85. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundação privada sem fins lucrativos, voltada à realização de atividades ligadas à saúde, que celebrou contrato de gestão com a União, é correto afirmar que a União pode contratar a FCM, sem licitação, para realizar atividades contempladas no contrato de gestão.

Este é um dos casos em que a licitação pode ser dispensada, como vimos na questão anterior. Questão CERTA.

86. (CESPE/TCE-PE/2004) Qualquer pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos pode solicitar qualificação junto ao Poder Executivo como organização social.

Não é qualquer pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos que pode se qualificar como OS. Já vimos que deve atuar nas áreas de ensino, à pesquisa científica,

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ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Além disso, a Lei 9.637 traz alguns requisitos:

I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação; b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei; d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral; e) composição e atribuições da diretoria; f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão; g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto; h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados;

Questão ERRADA.

87. (CESPE/MCT/2004) As Organizações Sociais não podem cobrar pelos serviços que prestarem a terceiros.

As organizações sociais assumirão as atividades, bens, recursos e servidores de um órgão ou entidade estatal, e poderão passar a cobrar pelos serviços prestados. Assim, caso haja a extinção de uma fundação que mantinha uma universidade com a sua publicização, a OS poderá passar a cobrar mensalidades dos alunos. Questão ERRADA.

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88. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais se encaixariam naquilo que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado denomina de serviços exclusivos, que são aqueles que, por envolver o poder de Estado, o próprio Estado realiza ou subsidia. O Estado tem interesse nesses serviços porque os considera de alta relevância para os direitos humanos ou porque envolvem economias externas.

As organizações sociais podem desempenhar apenas atividades que podem ser regidas pelo direito privado, ou seja, atividades não-exclusivas. Segundo o STF, somente pessoas jurídicas de direito público podem atuar nas funções típicas do Poder Público. Questão ERRADA.

89. (CESPE/CAMARA/2003) As OSCIPs são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, com objetivos sociais, que visam à execução de atividades de interesse público e privado.

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS. São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificação do Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público. As atividades não podem ser de interesse privado, apenas público. Questão ERRADA.

90. (CESPE/TCE-PE/2004) O termo de parceria é o equivalente, para as OSCIPs, ao contrato de gestão na mediação de seu relacionamento com o setor público, devendo dele constar objetivos e metas passíveis de monitoramento periódico.

A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de cada um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela entidade. Questão CERTA.

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91. (CESPE/TRF-5ª/2005) Desde que atendidas as exigências legais, a concessão a uma pessoa jurídica de direito privado da qualificação de OSCIP é ato que se insere dentro do poder discricionário da administração pública, que avaliará a oportunidade e a conveniência para a sua prática.

Para as OS, vimos que a aprovação de sua qualificação constitui ato discricionário. No caso das OSCIPS, o Poder Público age vinculadamente, devendo conceder a qualificação caso a entidade preencha os requisitos da Lei. Segundo o art. 1º da Lei 9.790:

§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.

Questão ERRADA.

92. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opção correta.

a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República.

b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional.

c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo.

d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado.

e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do Presidente da República.

Vimos que a criação de agências reguladoras é da iniciativa privativa do Presidente da República. Contudo, falar em determinação é um pouco exagerado, uma vez que esse termo remete ao Decreto, e as agências reguladoras devem ser criadas por lei, passando pelo crivo do Congresso. A letra “A” é incorreta.

As atividades das agências executivas não são definidas pelo Congresso, por meio de lei. As agências executivas são autarquias ou fundações públicas que exerçam atividades exclusivas de Estado. Estas entidades são criadas por lei, mas a iniciativa é do Presidente da República. A letra “B” é incorreta.

As agências reguladoras não estão sujeitas às mudanças de governo, uma vez que elas são dotadas de um regime especial, que lhes confere maior independência do que as

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demais entidades da administração indireta. Um exemplo deste regime especial é o mandato fixo dos seus diretores. A letra “C” é incorreta.

A qualificação de agência executiva é conferida apenas a autarquias e fundações que assinem contrato de gestão. Além disso, essas entidades têm de desempenhar atividades exclusivas de Estado. A letra “D” é correta.

Como vimos, os dirigentes das agências reguladoras têm mandato fixo. A letra “E” é incorreta.

Gabarito: D.

LISTA DAS QUESTÕES

1. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a República Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políticas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e desprotegidos da população, por meio de fortes redes de proteção social.

2. (CESPE/STM/2004) A década de 30 do século passado caracterizou-se por uma significativa centralização no nível político e econômico. Nesse período, assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expansão se deu mediante três linhas de ação: criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas; expansão dos órgãos da administração direta; e expansão empresarial do Estado.

3. (ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP foi criado em 1936 e representou a tentativa de formação dos princípios da administração gerencial e da burocracia nos moldes weberianos.

4. (CESPE/INMETRO/2007) A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), na década de 30, representou um marco na busca da racionalização e do desenvolvimento de métodos e procedimentos padronizados para a atuação dos agentes públicos.

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5. (ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP valorizou instrumentos importantes de gestão de recursos humanos, tais como o instituto do concurso público e do treinamento.

6. (CESPE/MCT/2004) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o órgão central de modernização do Estado Novo incumbido de estabelecer o sistema do mérito e a centralização das compras.

7. (CESPE/SENADO/2002) A noção de sistema de mérito, proposto pelo DASP, apoiava-se em ingresso mediante concurso, promoção conforme o mérito e ascensão mediante carreira.

8. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão pública brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.

9. (CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30 do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administração científica presentes na literatura mundial da época.

10. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, não obstante seu efeito racionalizador, não lograram desenvolvimento econômico, político ou social, representando um caso clássico de um sistema fechado altamente insulado.

11. (CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgão operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funções administrativas.

12. (CESPE/SENADO/2002) A continuidade do DASP foi assegurada nos governos que se seguiram — Dutra e JK —, de modo a possibilitar a estruturação dos grupos executivos incumbidos de implementar o Plano de Metas.

13. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) No primeiro governo Vargas ocorreu a implantação, na administração pública direta, do Estatuto dos Servidores Públicos Civis, por meio da Lei n. 1.711, que vigorou até 1990.

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14. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administração para o desenvolvimento consistia no fortalecimento de estruturas estatais responsáveis pelo planejamento e pela implementação de projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e serviços.

15. (CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

16. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administração pública em que grupos executivos, em ação paralela à dos ministérios e à dos órgãos administrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, ações menos sujeitas às amarras burocráticas.

17. (CESPE/MCT/2004) A estratégia da administração para o desenvolvimento teve como resultados, entre outros, a hipertrofia da administração indireta e um alto grau de insulamento burocrático.

18. (ESAF/SFC/2002) A progressiva incorporação das estruturas paralelas ao corpo da burocracia governamental e a incidência de empreguismo são fatores que contribuíram para a baixa sustentabilidade das transformações administrativas no governo JK.

19. (ESAF/MPOG/2002) O Decreto-Lei n° 200, de 1967, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática; instituíram-se o planejamento e o orçamento como princípios de racionalidade administrativa.

20. (CESPE/SENADO/2002) As reformas preconizadas pelo DL 200 inserem-se no movimento denominado administração para o desenvolvimento, segundo o qual os estados deveriam modernizar suas estruturas para empreender vultosos projetos desenvolvimentistas.

21. (CESPE/SENADO/2002) Órgãos e entidades da administração indireta gozavam, sob os auspícios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos, aprovar seus próprios planos de cargos e regras de contratação de pessoal.

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22. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.

23. (CESPE/MC/2008) O Programa Nacional de Desburocratização (PRND) buscou revitalizar e agilizar as organizações do Estado. Suas ações foram voltadas para simplificação das práticas administrativas e para maior estatização, consolidando assim os esforços estimulados pelo Decreto-lei N.º 200/1967.

24. (ESAF/SFC/2002) A exaustão do modelo de planejamento governamental centralizado e o insulamento de estruturas da administração indireta são fatores disfuncionais das reformas administrativas do regime militar entre 1964 e 1995.

25. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situações que caracterizam a administração pública brasileira nos diferentes níveis de governo, a União tem promovido reformas em sua estrutura para fazer face aos processos de industrialização e à crise fiscal do Estado. A modernização da administração pública por meio do uso de instrumentos próprios da gestão de empresas privadas, a criação de uma administração indireta com procedimentos próprios de contratação e gestão de funcionários e de processos de compras públicas são características presentes ........ Selecione a opção que completa corretamente a frase acima. a) na criação do DASP.

b) na criação de Agências Reguladoras. c) na formação do Estado brasileiro.

d) nas ações implementadas a partir do Decreto-Lei 200. e) no alinhamento ao Estado mínimo.

26. (ESAF/CGU/2006) Complete a frase com a opção correta.

O principal objetivo do Programa Nacional de Desburocratização instituído em 1979 era...... a) descentralizar a administração pública federal por meio da criação de autarquias. b) privatizar o setor produtivo nas mãos do Estado.

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c) aumentar a participação do cidadão na definição do orçamento público. d) dinamizar e simplificar o funcionamento da administração pública federal. e) criar entes para atender diretamente o usuário de serviços públicos.

27. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias estaduais dos ministérios.

28. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.

29. (ESAF/SFC/2002) O progressivo engessamento burocrático a partir da excessiva padronização de regras que regulam a gestão pública é uma conseqüência da Constituição de 1988.

30. (CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, está alicerçado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se desse modo o controle social.

31. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao subordinar os entes descentralizados às mesmas regras de controle formal da administração central, visto que nesses os níveis de corrupção são historicamente mais elevados.

32. (CESPE/MCT/2004) A redemocratização, em 1985, inaugurou nova fase na modernização da administração pública, na medida em que a Constituição Federal de 1988 buscou criar um sólido estado de bem-estar social e uma burocracia governamental com feições ortodoxas.

33. (CESPE/MCT/2004) Instituído durante o governo Collor pela Lei n.º 8.112/1990, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União choca-se com os ideais ortodoxos expressos na Constituição de 1988.

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34. (CESPE/MEC/2003) O foco das ações de reforma do período Collor concentrou-se no projeto de privatização das empresas estatais. Do ponto de vista da administração direta, embora se ressalte o papel de destaque dado ao processo de descentralização da gestão dos serviços públicos, notadamente no setor de saúde — o que possibilitou a continuidade de ações fundadas no princípio instituído já na Constituição de 1988 —, não havia uma orientação orgânica de reforma, a não ser a extinção de órgãos e o corte de pessoal. Em relação a inovação de procedimentos gerenciais, pode-se destacar a experiência pioneira do contrato de gestão implantado no Hospital de Reabilitação Sarah Kubitscheck, em Brasília.

35. (CESPE/STM/2004) O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de centralização da gestão dos serviços públicos.

36. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da gestão pública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas de gestão da qualidade em organizações públicas.

37. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as estratégias desestatizantes do governo Collor.

38. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

39. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado priorizava o planejamento estratégico das organizações públicas em vez da reestruturação organizacional.

40. (CESPE/STJ/2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com a flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupação com os mecanismos de controle.

41. (CESPE/CAMARA/2003) A modernização, o aumento da eficiência nos serviços públicos, o controle e a participação sociais são argumentos utilizados na justificativa para a realização da recente reforma do aparelho burocrático estatal brasileiro.

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42. (CESPE/SEAD/2001) A reforma gerencial de 1995 propunha a reorganização do núcleo estratégico do governo, a criação de agências executivas para atividades exclusivas de Estado, a implementação de contratos de gestão com organizações sociais para as atividades não exclusivas e a privatização da produção de bens e serviços para o mercado.

43. (ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso da reforma gerencial de 1995.

44. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

45. (CESPE/MCT/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento referencial da proposta de modernização da gestão pública do governo Fernando Henrique Cardoso, preconizava separação entre o núcleo estratégico formulador de políticas, que deveria permanecer estatal, e atividades periféricas, que deveriam ser privatizadas.

46. (CESPE/TCE-PE/2004) É correto afirmar que as agências reguladoras enquadram-se, pelas suas atribuições e características, no setor implementador de “atividades exclusivas de Estado”, como um tipo de agência executiva.

47. (CESPE/CENSIPAN/2006) Um dos objetivos do plano diretor era transferir os serviços não-exclusivos para o setor público não-estatal por meio de um programa de publicização, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, com fins lucrativos e que tenham autorização específica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo, sem assim ter direito a dotação orçamentária.

48. (CESPE/INMETRO/2007) O plano diretor para a reforma do aparelho do Estado, de 1995, contemplou a transferência das atividades de produção desenvolvidas por

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empresas estatais para o setor privado. Essa transferência foi operacionalizada por meio de processo de privatização.

49. (CESPE/STJ/2004) Apesar de a administração pública burocrática no Brasil ter conseguido, no decorrer das últimas décadas, evitar o patrimonialismo, é muito difícil e complexo fazer que essa administração pública burocrática, tão arraigada nos diversos setores públicos, ceda espaço para a administração pública gerencial.


51. (CESPE/SENADO/2002) Entre as reformas constitucionais do Plano Diretor, destacam-se a quebra do regime jurídico único (RJU), a possibilidade de demissão de servidores por insuficiência de desempenho e excesso de quadros, a ampliação da autonomia de gestão de órgãos e entidades mediante contrato de gestão e a participação do usuário na administração pública no que diz respeito, inclusive, à avaliação da qualidade dos serviços públicos.

52. (ESAF/MPOG/2002) Apesar de superada conceitualmente a administração burocrática ainda se faz presente na administração pública brasileira, inclusive com amparo constitucional. Assinale a opção que identifica corretamente a característica da administração burocrática que permaneceu após a Constituição de 1988.

a) Limitação da ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada.

b) A estabilidade no serviço público como um meio de proteger os funcionários e o próprio Estado contra práticas patrimonialistas, impedindo a adequação do quadro de funcionários às reais necessidades do serviço.

c) Transferência da União, para os estados e municípios das ações de caráter local: cabendo a ação direta da União só em casos de emergência.

d) Criação de mecanismos de participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas.

e) Criação de indicadores de desempenho (qualitativos e quantitativos) e substituição do controle a priori dos processos pelo controle a posteriori dos resultados.

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53. (ESAF/MPOG/2003) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmações acerca da redefinição do papel do Estado no contexto da transição da administração pública burocrática para a administração pública gerencial.

( ) No núcleo estratégico da administração pública devem prevalecer os princípios da administração pública gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da eficiência é fundamental, dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deve ir aumentando até chegar ao ponto máximo nas empresas estatais.

( ) O treinamento do funcionário público deve estar prioritariamente relacionado com as necessidades e os programas do novo Estado que se quer implantar, ao invés de subordinar-se às etapas de uma carreira, como requer a visão burocrática.

( ) O público passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lógica do setor privado comandar todo o processo decisório do setor público, que passa também a contar com os mesmos objetivos e forma de mensuração de desempenho do setor privado.

( ) O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social dar-se-á cada vez mais por meio do contrato de gestão, estando também submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas ou órgão similar.

( ) No setor dos serviços não exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em princípio pública não estatal. Não cabe ser estatal porque não envolve o uso do poder de Estado, mas deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. Escolha a opção correta. a) V, F, V, V, F b) F, V, F, V, V c) V, V, F, F, V d) V, F, V, F, F e) F, F, V, V, F

54. (ESAF/SFC/2000) “Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades.”

(Trecho extraído da publicação “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, Brasília: Presidência da República, Câmara da Reforma do Estado, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 55)

Indique, entre as opções abaixo, aquela que não se apresenta como um dos objetivos globais da reforma acima mencionada.


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a) Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.

b) Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado.

c) Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União.

d) Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

e) Transferir para o setor público não-estatal os serviços não-exclusivos através de programas de privatizações, reorganizando e fortalecendo os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados.

55. (CESPE/MCT/2004) O Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos, documento referencial de modernização da gestão do governo Lula, prevê o enfrentamento do denominado deficit institucional, mediante a massiva reposição de quadros no setor público e o resgate de prerrogativas e garantias funcionais.

56. (CESPE/MCT/2004) As políticas de recursos humanos adotadas pelo governo atual sinalizam uma recomposição salarial seletiva, mais acentuada nas carreiras da alta burocracia e menos acentuada nas demais.

57. (CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras é casuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a atividade regulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em torno da criação de entes dotados de diferenciado desenho institucional para múltiplas funções, sob a denominação de agências.

58. (CESPE/TCE-PE/2004) Por terem natureza autárquica, as agências reguladoras só podem ser constituídas por meio de lei, e, por representar opção discricionária de descentralização de função típica, tal lei deve, sempre, ser de iniciativa do Poder Executivo.


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59. (CESPE/Câmara/2002) As agências reguladoras têm natureza de autarquias especiais, vinculam-se ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, e seus diretores são nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado.

60. (CESPE/TRF-5ª/2006) O poder normativo das agências reguladoras encontra-se fundado em normas jurídicas lineares, as quais não revelam muito espaço interpretativo para a administração pública.

61. (CESPE/MDS/2006) Segundo a Teoria da Agência, no caso do setor público, a transferência de serviços para a iniciativa privada tem como principais vantagens a maior racionalidade na ação e a maximização de resultados; em contrapartida, essa transferência apresenta problemas de assimetria de informações entre agente e principal, o que gera fragilidades nos mecanismos regulatórios.

62. (CESPE/SENADO/2002) Captura regulatória consiste em uma modalidade de disfunção da regulação caracterizada pelo enfraquecimento da entidade reguladora frente à influência preponderante de um ou mais agentes regulados.

63. (CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agências reguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade, imparcialidade e autonomia nas decisões.

64. (CESPE CAMARA/2003) A contratualização no âmbito da reforma do Estado refere-se à ampliação das possibilidades do uso de contratos entre o setor público e o privado ou o setor público não-estatal.

65. (CESPE/ANS/2005) As práticas de contratualização no âmbito da administração pública brasileira existem em vários estados do país e também na administração federal.

66. (CESPE/MCT/2004) O termo agencificação refere-se à contratualização de resultados no âmbito de agências públicas.

67. (CESPE/TRT-1ª/2008) A adoção da gestão pública por resultados limita a autonomia do gestor público na forma como implementar a produção dos serviços públicos, em função dos resultados acordados.


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68. (CESPE/SEBRAE/2007) Os contratos de gestão podem ser adotados entre os entes públicos, no âmbito da própria administração direta, com entidades da administração indireta e com entidades privadas, as chamadas organizações sociais.

69. (CESPE/SGAPROC/2004) Contrato de gestão é uma inovação trazida pela Emenda Constitucional n.º 19/1998, e é definido como o contrato firmado entre órgãos e entidades com o poder público, tendo por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor, entre outros, sobre a remuneração do pessoal e sobre os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes.

70. (CESPE/PF/2004) Na denominada reforma administrativa, em 1998, inseriu-se na Constituição Federal dispositivo prevendo que a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Esse dispositivo foi saudado como de invulgar sapiência pela doutrina, porque possibilita à pessoa jurídica de direito público a utilização de avançado instrumento de gestão democrática.

71. (CESPE/MEC/2003) Considerando que a LRF dispõe que a empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, é correto afirmar que esta disposição aplica-se tanto às empresas públicas quanto às sociedades de economia mista.


73. (CESPE/TRF-5ª/2004) As agências executivas têm natureza essencialmente operacional, de maneira que não lhes compete exercer a fiscalização de pessoas, bens e atividades, porquanto, considerando o universo das agências, essa competência é exclusiva das agências reguladoras. De acordo com a doutrina, as agências executivas


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constituem importante inovação na organização do Estado, criadas que foram com a finalidade de realizar o princípio constitucional da eficiência.

74. (CESPE/IGEPREV/2005) No Brasil, a lei que regula o funcionamento das agências executivas propõe um modelo em que são utilizadas figuras da administração indireta, autarquias e fundações, submetidas a um regime jurídico especial.

75. (CESPE/SETEPS-PA/2004) Considerando a APA como sendo uma autarquia estadual do Pará, julgue o item a seguir. A APA pode celebrar contrato de gestão com a União, e, nessa hipótese, ela passará a ter status de agência executiva.

76. (CESPE/MCT/2004) As Agências Executivas devem ser necessariamente autarquias especiais ou fundações públicas.


78. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade, regulado por meio dos contratos de gestão. O Estado continuará a fomentar as atividades geridas pelas organizações sociais publicizadas e exercerá sobre elas um controle estratégico: lhes cobrará os resultados necessários à consecução dos objetivos das políticas públicas.

79. (CESPE/MCT/2004) Organizações Sociais são entidades não-governamentais, sem fins lucrativos, qualificadas pelo poder público para desenvolver atividades nas áreas de educação, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura e saúde.

80. (CESPE/TRF-5ª/2006) As organizações sociais são entidades privadas, qualificadas como tais por meio de decreto do presidente da República, que passam a integrar a chamada administração indireta, visto que podem receber recursos públicos e servidores públicos cedidos da administração direta.


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81. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gestão que podem ser celebrados entre os particulares e a administração pública restringe-se às atividades que, por previsão constitucional, são passíveis de serem regidas pelo regime jurídico de direito privado.

82. (CESPE/MMA/2008) Uma das características dos contratos firmados entre a administração pública e as OS é a obrigatoriedade de realizar licitação para selecionar aquela efetivamente qualificada para a prestação de determinado serviço público.

83. (CESPE/DPF/2001) Não se deve entender o modelo proposto para as organizações sociais como um simples convênio de transferência de recursos. Os contratos e as vinculações mútuas serão mais profundos e permanentes, uma vez que as dotações destinadas a essas instituições integrarão o orçamento da União, cabendo a elas um papel central na implementação das políticas sociais do Estado.

84. (CESPE/MCT/2004) Um contrato de gestão é um contrato administrativo de prestação de serviços.

85. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundação privada sem fins lucrativos, voltada à realização de atividades ligadas à saúde, que celebrou contrato de gestão com a União, é correto afirmar que a União pode contratar a FCM, sem licitação, para realizar atividades contempladas no contrato de gestão.

86. (CESPE/TCE-PE/2004) Qualquer pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos pode solicitar qualificação junto ao Poder Executivo como organização social.

87. (CESPE/MCT/2004) As Organizações Sociais não podem cobrar pelos serviços que prestarem a terceiros.

88. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais se encaixariam naquilo que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado denomina de serviços exclusivos, que são aqueles que, por envolver o poder de Estado, o próprio Estado realiza ou subsidia. O Estado tem interesse nesses serviços porque os considera de alta relevância para os direitos humanos ou porque envolvem economias externas.


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89. (CESPE/CAMARA/2003) As OSCIPs são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, com objetivos sociais, que visam à execução de atividades de interesse público e privado.

90. (CESPE/TCE-PE/2004) O termo de parceria é o equivalente, para as OSCIPs, ao contrato de gestão na mediação de seu relacionamento com o setor público, devendo dele constar objetivos e metas passíveis de monitoramento periódico.

91. (CESPE/TRF-5ª/2005) Desde que atendidas as exigências legais, a concessão a uma pessoa jurídica de direito privado da qualificação de OSCIP é ato que se insere dentro do poder discricionário da administração pública, que avaliará a oportunidade e a conveniência para a sua prática.

92. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opção correta.

a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República. b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional. c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo.

d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado.

e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do Presidente da República.

GABARITO

1. E

2. C

3. E

4. C

5. C 6. C 7. C 8. E

9. E 10. E 11. C 12. E

13. E 14. C 15. E 16. C

17. C 18. C 19. C 20. C

21. C 22. C 23. E 24. C


106



25. D

26. D

27. C

28. E

29. C

30. C

31. E

32. C

33. E

34. C

35. E

36. C

37. E 38. E 39. E 40. E 41. C 42. C 43. E 44. E 45. E 46. E 47. E 48. C

49. E 50. C 51. C 52. B 53. B 54. E 55. E 56. E 57. C 58. C 59. C 60. E

61. C 62. C 63. C 64. C 65. C 66. C 67. E 68. C 69. C 70. E 71. C 72. C

73. E 74. C 75. E 76. E 77. C 78. C 79. C 80. E 81. C 82. E 83. C 84. E

85. C 86. E 87. E 88. E 89. E 90. C 91. E 92. D

LEITURA SUGERIGA

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial – Luiz Carlos Bresser Pereira: www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf

BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007.


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MARTINS, Humberto Falcão. Políticas de gestão pública e ampliação do controle. Disponível em: http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/CONTROLE_SOCIAL/DIALOGO_PUB LICO/SEMINARIOS/EVENTOS2005/AVALIACAO_GESTAO_PUBLICA

MARTINS, Luciano. Reforma da Administração Pública e cultura política no Brasil: uma visão geral. Cadernos ENAP. Disponível em: www.enap.gov.br. PEREIRA, Luis Carlos Bresser. Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2003.

TRICHES, Divanildo. Uma análise de economia política e das atitudes dos grupos de interesse no Mercosul. 2003. Disponível em: www.geocities.com/tercercoloquio2003/coloquio/Triches.PDF


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