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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA TEORIA E SIMULADOS - ANALISTA E TÉCNICO ADMINISTRATIVO - MPU
PROFESSOR: SÉRGIO MENDES
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Aula 0 ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
Olá amigos! Como é bom estar aqui!
É com enorme satisfação que inicio este novo Curso de Administração Financeira e Orçamentária (AFO) para Analista e Técnico Administrativo do Ministério Público da União e cada vez mais feliz por integrar esta
renomada equipe de professores do Ponto dos Concursos! Ressalto que em
AFO os tópicos são idênticos para os dois cargos, logo é uma oportunidade
única que vai facilitar muito sua preparação!
E já começo falando do nosso curso:
• Conteúdo atualizadíssimo de Administração Financeira e Orçamentária
com foco total no edital para Analista e Técnico Administrativo do
Ministério Público da União (MPU).
• Questões comentadas contextualizadas com a teoria;
• Todas as aulas com um Simulado apenas com questões recentes do CESPE;
• Fórum de dúvidas;
• Para os que assim desejarem, contato direto com o professor por e-mail:
• Resumos (mementos) ao final de cada aula.
Com esse enfoque começo este curso e cada vez mais motivado em transmitir
conhecimentos a estudantes das mais diversas regiões deste país! Sei que
muitas vezes as aulas virtuais são as únicas formas de acesso ao ensino de
excelência que o aluno dispõe. Outros optam por este tão efetivo método de
ensino porque conhecem a capacidade do material elaborado pelo Ponto.
Porém, mais importante ainda que um professor motivado são estudantes
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motivados! O aluno é sempre o centro do processo e é ele capaz de fazer a
diferença. A razão de ser da existência do professor é o aluno.
Voltando à aula demonstrativa, esta tem o intuito de apresentar ao estudante
como será a metodologia de nosso curso, bem como o conhecimento do perfil
do professor. Já adianto que gosto de elaborar as aulas buscando sempre a
aproximação com o aluno, para que você que está lendo consiga imaginar que
o professor está próximo, falando com você.
Meu nome é Antônio Sérgio Mendes Júnior. Para que me conheçam melhor,
minha experiência em concursos começou quando eu tinha 17 anos. Fui 12°
lugar no concurso público nacional para ingresso na Escola Preparatória de
Cadetes do Exército. Cursei, a seguir, a Academia Militar das Agulhas Negras,
concluindo meu curso de Ciências Militares em 4° lugar, com ênfase em
Intendência (Logística e Administração). Lá tive meus primeiros contatos com
administração pública, orçamento e execução financeira. Como Oficial do
Exército, desempenhei, entre outras diversas funções tipicamente militares, as
funções de Pregoeiro e de Membro da Comissão Permanente de Licitações e
Contratos, nas quais tive contato constante com a ponta da linha do gasto
público, que é a execução financeira.
Comecei a estudar em 2006 visando à Receita Federal, buscando um novo
horizonte, e como o concurso não saía, procurei novas frentes. Surgiu o
concurso para meu cargo atual, analisei o edital e as funções desempenhadas,
quando vislumbrei que tal cargo era muito mais voltado para minhas
preferências pessoais. Até então nem sabia que ele existia! Mesmo mudando o
foco em cima da hora, sem ter estudado algumas matérias, obtive a aprovação,
a qual consegui muito em função do conhecimento de Administração
Financeira e Orçamentária - AFO que sempre tem um peso significativo nesta
prova. Por isso considero AFO tão importante.
Quanto a meu concurso, hoje estou realmente realizado como Analista de
Planejamento e Orçamento (APO) do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. Estou lotado na Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde convivo
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diariamente com esse assunto fascinante que é o Orçamento, chave da nossa
matéria.
A minha experiência anterior como Pregoeiro e em Licitações me ajudou e
ajuda até hoje a ter uma visão mais completa do emprego do dinheiro público,
pois agora estou do outro lado, o da alocação dos recursos. Assim,
compreendo todas as dificuldades e anseios daqueles que efetivamente
“gastam”.
Além de Analista de Planejamento e Orçamento, atualmente sou Instrutor da
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), das Semanas de
Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas pela
Escola de Administração Fazendária (ESAF) e pós-graduando em Orçamento
Público pelo Instituto Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da União
(ISC/TCU).
Assim, numa divisão mais didática que o edital, buscando ser o mais completo
e objetivo possível, serão 7 aulas (0 a 6), desenvolvidas da seguinte forma:
• Aula 0 – Tópico: 6 Orçamento na Constituição da República.
1º Simulado.
• Aula 1 – Tópico: 3 O ciclo orçamentário. 2º Simulado.
• Aula 2 – Tópicos: 1 Orçamento público. 2 Orçamento público no Brasil.
10 Tipos de créditos orçamentários. 3º Simulado.
Aproveito a oportunidade para informar sobre o lançamento
de mais um livro com o selo Vicente & Marcelo:
Administração Financeira e Orçamentária, Teoria e Questões, Sérgio Mendes, Editora Método. Cobre todo o
edital do MPU da nossa matéria. Acompanhe os meus
artigos na parte aberta do site, que em breve trarei a relação
entre os tópicos do edital e os capítulos do livro, bem como a
data do lançamento oficial. No entanto, informo que o livro já
está disponível nas melhores livrarias de todo o país.
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• Aula 3 – Tópicos: 4 Orçamento-programa. 5 Planejamento no orça-
mento-programa. 1 Orçamento público (Princípios). 4º Simulado.
• Aula 4 – Tópicos: 7 Conceituação e classificação de receita pública.
8 Classificação orçamentária de receita pública por categoria econômica
no Brasil. 5º Simulado.
• Aula 5 – Tópico: 9 Classificação de gastos públicos. 6º Simulado.
• Aula 6 – Tópico: 11 Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar
n° 101/2000. 7º Simulado.
Estou ministrando este curso on-line porque realmente acredito em sua
efetividade. Sou natural de Juiz de Fora – MG e estava morando e trabalhando
lá. Embora seja uma cidade de porte médio (mais de 500 mil habitantes), os
cursinhos preparatórios de lá, apesar de bons, praticamente só ofereciam
cursos para Escolas Militares, Receita Federal e Polícia Federal. Se hoje sou
Analista de Planejamento e Orçamento, devo muito aos cursos on-line.
E quanto a você estudante? Quer mudar de vida? Quer ser reconhecido
profissionalmente? Está se sentindo subempregado? Quer respirar novos
ares? Quer fazer parte de uma das carreiras do Ministério Público da União?
Como motivação lei esta pequena crônica cujo autor eu desconheço:
A mamãe e seu filhote camelo estavam à toa, quando de repente o bebê
camelo perguntou:
__ Mãe, mãe, posso lhe perguntar algumas coisas?
__ Claro! O que está incomodando o meu filhote?
__ Por que os camelos têm corcova?
__ Bem, meu filhinho, nós somos animais do deserto, precisamos das corco-
vas para reservar água e por isso mesmo somos conhecidos por sobreviver
sem água!
__ Certo, e por que nossas pernas são longas e nossas patas arredondadas?
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__ Filho, certamente elas são assim para nos permitir caminhar no deserto.
Sabe, com essas pernas eu posso me movimentar pelo deserto melhor do que
qualquer um!
__ Tá... Então, por que nossos cílios são tão longos? De vez em quando eles
atrapalham minha visão.
__ Meu filho, esses cílios longos e grossos são como uma capa protetora para
os olhos. Eles ajudam na proteção dos seus olhos quando atingidos pela areia
e pelo vento do deserto!
__ Ahhh! – concordou o camelinho.
__ Então a corcova é para armazenar água enquanto cruzamos o deserto, as
pernas para caminhar através do deserto e os cílios são para proteger meus
olhos do deserto.
__ Isso mesmo, meu filho!
__ Então... o que estamos fazendo nesse tal de zoológico?
MORAL DA HISTÓRIA
Não adianta você ter tudo se não está no lugar certo.
Venha comigo nesta empreitada! Busque seus objetivos!
“As ideias e estratégias são importantes, mas o verdadeiro desafio é a sua execução”. (Percy Barnevick)
Nesta aula estudaremos o Orçamento na Constituição da República, tema que
compreende os instrumentos de planejamento e orçamento da Constituição
Federal.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o
orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Essas leis
constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um
planejamento estrutural das ações governamentais.
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Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988
(CF/1988) tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de
planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo.
Segundo o art. 165 da CF/1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na
administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por
meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O
PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da
CF/1988, existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como o
Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o
qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração.
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal
que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas
da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o
planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter
conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais
dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos
estratégicos existentes antes da CF/1988.
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo
operacionalizada por meio de diversos programas.
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Atenção: as bancas ainda tentam confundir o estudante como se o PPA já
existisse antes da CF/1988, porém com outro nome. Existiam outros
instrumentos de planejamento, mas eles não têm relação com o Plano
Plurianual. O PPA é inovação da atual CF! O PPA substituiu os Orçamentos
Plurianuais de Investimentos, estendendo-lhes a vigência em um exercício
financeiro.
1. PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo
Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para um período de
quatro anos, podendo ser revisado a cada ano.
Segundo o § 1.o do art. 165 da CF:
§ 1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.
Caiu na prova:
(FCC – APO/SP – 2010) A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas:
(A) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos projetos de
investimentos.
(B) correntes e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
(C) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração predeterminada.
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(D) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
(E) correntes e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas-
meio do governo.
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Resposta: Letra D
O PPA deve ser elaborado de forma regionalizada. Um grande desafio do
planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de
investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais,
levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do
país. O desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As
diversas regiões brasileiras não possuem as mesmas condições para fazer
frente às transformações socioeconômicas em curso, especialmente aquelas
associadas ao processo de inserção do país na economia mundial. Tais
mudanças são estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e
perseverança para se concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na
perspectiva do planejamento de longo prazo. O papel do Plano Plurianual
nesse contexto é o de implementar o necessário elo entre o planejamento de
longo prazo e os orçamentos anuais. O planejamento de longo prazo
encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as condições para sua
materialização. Com isso, o planejamento constitui-se em instrumento de
coordenação e busca de sinergias entre as ações do Governo Federal e os
demais entes federados e entre a esfera pública e a iniciativa privada. Ao
caracterizar e propor uma estratégia para cada um dos agrupamentos
territoriais (macrorregiões de referência), a expectativa é que ocorra um
processo de convergência das políticas públicas ao nível dos territórios.
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As diretrizes são normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser
seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos. Grandes
diretrizes orientam a elaboração e implementação do PPA 2008-2011: a
redução das desigualdades econômicas, sociais e regionais com
sustentabilidade (que deve condicionar todas as demais); a integração
nacional e sul-americana; o fortalecimento das capacidades regionais de
produção e inovação e a inserção competitiva externa; a
conservação/preservação do meio ambiente; o fortalecimento da inter-relação
dos meios urbano e o rural; e a construção de uma rede equilibrada de
cidades.
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo
Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão
estabelecida se concretize. Devem ser passíveis de mensuração, sendo assim
acompanhados de indicadores e metas que permitam o monitoramento e a
avaliação dos resultados alcançados por meio das políticas e programas a eles
associados. As metas correspondem à quantificação física dos objetivos.
As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a
pavimentação de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se
relaciona às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar
após sua realização. Despesas correntes são as que não contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as
despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção, etc. Neste
mesmo exemplo, após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos
com sua manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital
pavimentação da rodovia. Assim, tanto a pavimentação da rodovia (despesa
de capital) quanto o custeio com sua manutenção (despesa corrente
relacionada à de capital) deverão estar previstos no Plano Plurianual.
Os programas de duração continuada são aqueles cuja duração seja
prolongada por mais de um exercício financeiro. Se o programa é de duração
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continuada, deve constar do PPA. Logo, as ações cuja execução esteja restrita
a um único exercício financeiro estão dispensadas de serem discriminadas no
PPA do governo federal, porque não se caracterizam como de duração
continuada.
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF:
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Atenção: Investimento, na linguagem do dia a dia, se refere normalmente a
uma aplicação ou aquisição que proporciona algum retorno financeiro.
Exemplo: ações na bolsa de valores. Na linguagem orçamentária, portanto em todo o nosso conteúdo, é diferente: investimentos são despesas com
softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e
com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
Exemplo: construção de um prédio público.
Caiu na prova:
(CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Em nen-
huma hipótese um investimento com duração superior a um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA.
Já vimos que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Logo, há uma hipótese de um investimento com duração superior a um
exercício financeiro ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA: existência de
uma lei que autorize a inclusão.
Resposta: Errada
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A organização das ações do Governo está sob a forma de programas, os
quais são elementos centrais do PPA, integrando o Plano Plurianual aos
orçamentos anuais, à execução e ao controle. O programa é o instrumento de
organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações
orçamentárias ou não-orçamentárias, que concorrem para a concretização de
um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores, visando à
solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou
demanda da sociedade. Podem abranger atividades desenvolvidas por
diferentes Ministérios. Exemplos de programas: Brasil Universitário,
Administração Tributária e Aduaneira, Calha Norte, Controle Externo,
Desenvolvimento de Competências em Gestão Pública, Cidadania e
Efetivação do Direito das Mulheres.
Caiu na prova:
(CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Os objetivos
básicos do PPA incluem a organização em programas das ações que resultem
em incremento de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade.
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade,
bem como facilitar a mensuração total dos custos necessários ao alcance de
um dado objetivo e elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Assim, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em
Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos
para o período do PPA.
Resposta: Certa
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto
não for editada a Lei Complementar prevista na CF/1988 para:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
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orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.
Estudaremos tal Lei Complementar na aula sobre ciclo orçamentário.
Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no
segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando
no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser
encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao
Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão
legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado.
Atenção: o PPA não se confunde com o mandato do chefe do Executivo. O
PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entrará em vigor no segundo
ano. A partir daí, terá sua vigência até o final do primeiro ano do mandato
seguinte. A ideia é manter a continuidade dos Programas.
Cuidado: um chefe do executivo (presidente, por exemplo) pode governar
durante todo o seu PPA? A resposta é sim, desde que o chefe do executivo
seja reeleito. Porém, como vimos, será o mesmo governante em mandatos
diferentes.
QUADRO DO PPA
Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade.
Assim como a LDO, é inovação da CF/1988.
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2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando
ser o elo entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento
operacional (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter
conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais
dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos
estratégicos existentes antes da CF/1988.
Segundo o § 2.o do art. 165 da CF/1988:
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
SEGUNDO A CF, A LDO:
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal.
Incluirá as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.
Orientará a elaboração da LOA.
Disporá sobre as alterações na legislação tributária.
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Caiu na prova:
(ESAF – APO – MPOG – 2010) Na integração do Sistema de Planejamento e
Orçamento Federal, indique qual(ais) instrumento(s) legal(is) explicita(m) as
metas e prioridades para cada ano.
a) O Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual.
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b) A Lei de Responsabilidade Fiscal.
c) A Lei de Diretrizes Orçamentárias.
d) A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Orçamentária Anual.
e) A Lei Orçamentária Anual.
Atenção: os examinadores tentam confundir o termo “diretrizes, objetivos e
metas” que se refere ao PPA com o termo “metas e prioridades” que se refere
à LDO.
PPA Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM)
LDO Metas e Prioridades
Logo, a Lei de Diretrizes Orçamentárias explicita as metas e prioridades para
cada ano.
Resposta: Letra C
A doutrina majoritária afirma que a vigência da LDO é de um ano. Toa, a
LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o
encerramento da 1.ª sessão legislativa e orienta a elaboração da LOA no
segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem
executadas ao longo do exercício financeiro subsequente. Por exemplo, a
LDO elaborada em 2010 terá vigência já em 2010 para que oriente a
elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2011, quando ocorrerá a
execução orçamentária.
O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao
Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa (17 de julho).
Vimos que as diretrizes orçamentárias fixadas pela LDO têm diversos objetivos,
entre eles as metas e prioridades da administração pública.
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A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Vamos agora destrinchar esse parágrafo:
Definição das metas e prioridades da administração pública federal: as
disposições que constarão do orçamento devem ser comparadas com as
metas e prioridades da administração pública. Assim, pode-se verificar se as
metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos
na LOA.
Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a ideia que a
LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é
um plano prévio à LDO. É o termo mais genérico, pois incluem também as
metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação
tributária e a política de aplicação das agências oficiais de fomento.
Disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm
diversas funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para
arrecadação. No entanto, uma outra importante função é a reguladora, em que
o governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos,
incentivando ou desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do
Estado. Assim, verifica-se a importância das alterações na legislação tributária
e se justifica sua presença na LDO.
Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o
desenvolvimento do país. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão
econômica que ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal
(CEF), Agência de Fomento do Paraná (AFPR), Agência de Fomento do
Estado do Amazonas (AFEAM).
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Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/1988, veremos que a
Lei de Responsabilidade Fiscal , em seu art. 4.º, I, a, b, e e f, aumentou o rol
de funções da LDO:
Art. 4.o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2.o do art. 165
da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.º e no inciso II do § 1.º
do art. 31;
(...)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas.
Obs.: As alíneas c e d não foram citadas porque foram vetadas.
Assim:
SEGUNDO A LRF, A LDO DISPORÁ SOBRE:
Equilíbrio entre receitas e despesas.
Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previstas.
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados
com recursos dos orçamentos.
Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Segundo o art. 4.°, § 1.º, da LRF, o Anexo de Metas Fiscais integrará a LDO:
§ 1.o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas
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Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
O resultado primário corresponde à diferença entre as receitas arrecadadas e
as despesas empenhadas, não considerando o pagamento do principal e dos
juros da dívida, tampouco as receitas financeiras. Já o resultado nominal é
mais abrangente, pois corresponde à diferença entre todas as receitas
arrecadadas e as despesas empenhadas, incluindo pagamentos de parcelas
do principal e dos juros da dívida, bem como as receitas financeiras obtidas.
Prosseguindo, temos que o Anexo de Metas Fiscais conterá:
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Segundo o art. 17 da LRF, considera-se obrigatória de caráter continuado a
despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um
período superior a dois exercícios.
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Temos também integrando a LDO o Anexo de Riscos Fiscais, em que serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Os riscos fiscais abrangem os riscos orçamentários e os riscos da dívida.
Os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja existência
dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em curso e
dívidas em processo de reconhecimento.
Ainda, a mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem
como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis,
e também as metas de inflação, para o exercício subsequente.
Caiu na prova:
(CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Os riscos
fiscais que devem ser incluídos em anexo da LDO abrangem os riscos orça-
mentários e os riscos da dívida.
Integra a LDO o Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando
as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Os riscos fiscais
abrangem os riscos orçamentários e os riscos da dívida.
Resposta: Certa
Montamos mais um quadro, desta vez com o Anexo de Metas Fiscais e o
Anexo de Riscos Fiscais:
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INTEGRARÁ O PLDO O ANEXO DE METAS FISCAIS QUE CONTERÁ:
As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes.
A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
política econômica nacional.
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos.
Avaliação da situação financeira e atuarial:
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do FAT;
• dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
INTEGRARÁ O PROJETO DA LDO O ANEXO DE RISCOS FISCAIS
Onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Vamos falar de mais uma característica da LDO, segundo o § 1.o, I e II, do art.
169 da CF/1988:
§ 1.ºA concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções
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de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Assim, é necessário autorização específica na LDO para a concessão de
qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público. A exceção se dá para as empresas públicas e
para as sociedades de economia mista.
Caiu na prova:
(CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) A alteração
da estrutura de carreira do pessoal do MPS para 2010 só poderá ser realizada
se a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este exercício
contiver a respectiva autorização.
A alteração da estrutura de carreira do pessoal do Ministério da Previdência
Social (MPS) ou dos demais órgãos e entidades da administração direta ou
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só
poderá ser realizada se a LDO aprovada para este exercício contiver a
respectiva autorização.
Resposta: Certa
3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
3.1 A Lei Orçamentária Anual na CF/1988
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de
um ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente
dito. A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas
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estabelecidas no PPA. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em
consonância com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas
diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem
executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO.
Quanto à vigência, também segue o ADCT. O projeto da Lei Orçamentária
anual deverá ser encaminhado ao Legislativo quatro meses antes do término
do exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido ao executivo até o
encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício de sua
elaboração.
Segundo o § 5.o, I, II e III, do art. 165 da CF/1988:
§ 5.º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Caiu na prova:
(CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças – IBGE – 2010) De
acordo com o disposto na atual Constituição da República Federativa do Brasil,
a lei orçamentária anual contempla os seguintes orçamentos:
a) participativo, previdenciário e atuarial.
b) misto, derivado e legislativo.
c) plurianual, monetário e de investimentos.
d) previdenciário, monetário e social.
e) fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais.
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Os orçamentos que compõem a LOA são denominados de orçamento fiscal,
orçamento de investimentos (ou de investimentos das estatais) e orçamento da
seguridade social.
Resposta: Letra E
Cabe ressaltar que até a década de 1980 o que havia era um convívio
simultâneo com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento
monetário e o orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação
entre eles.
O orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O
orçamento monetário e o das empresas estatais eram deficitários, sem controle
e, além do mais, não eram votados. Como o déficit público e os subsídios mais
importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se,
praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal
e monetária do País. O orçamento monetário era elaborado pelo Banco Central
e aprovado pelo executivo por decreto, sem o Congresso.
Cuidado: pela CF/1988, a LOA compreende o orçamento fiscal, da seguridade
social e de investimentos das estatais. Não existe mais o orçamento monetário,
porém ele ainda cai em prova para confundir o estudante! Não existem mais
orçamentos paralelos.
Segundo o § 7.º do art. 165 da CF/1988, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional.
Atenção: note que o Orçamento da Seguridade Social não tem a função de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa
dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
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relativos à saúde, à previdência e à assistência social. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação. Quanto à previdência social, fundada na
ideia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime
geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. Já a assistência social apresenta característica de universalidade, visto que será prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.
Segundo o art. 195 da CF/1988, a proposta de orçamento da seguridade social
será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde,
previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a
gestão de seus recursos.
No entanto, as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não
integrando o orçamento da União.
Atenção: o orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que
possuem receitas e despesas públicas relacionadas à seguridade social
(previdência, assistência e saúde) e não apenas àqueles diretamente
relacionados à seguridade social, como os hospitais que atendem ao Sistema
Único de Saúde (SUS). Por exemplo, o Ministério do Planejamento possui
despesas de assistência médica relativa aos seus servidores e essa despesa
faz parte do orçamento da seguridade social.
A CF/1988 veda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
Ainda, veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os
próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade
social.
Segundo o Professor Giacomoni, a forma de tratamento e disposição dos três
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orçamentos que constituem a lei orçamentária anual – fiscal, seguridade social e
investimento das empresas estatais – é, igualmente, estabelecida nas LDOs.
Enquanto o orçamento de investimento das empresas é individualizado,
constituindo documento separado, os outros dois – fiscal e seguridade social –
são tratados como categorias classificatórias de receita e despesa, e
apresentados conjuntamente no mesmo documento. Essa solução tem merecido
críticas, pois a falta de separação clara entre os citados orçamentos deixaria
pouco transparentes os valores de um e outro. De qualquer forma, como
praticamente todas as entidades federais têm encargos classificáveis nos dois
orçamentos, a metodologia utilizada é a mais recomendável.
Ao contrário do que pode parecer, não há duas leis, uma com os orçamentos
fiscal e da seguridade social e outra com o orçamento de investimento. Na
verdade, há uma clara divisão dentro da própria lei. Por exemplo, na lei
orçamentária anual (LOA) de 2010 temos o Capítulo II “DOS ORÇAMENTOS
FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL” e o Capítulo III “DO ORÇAMENTO DE
INVESTIMENTO”. Nos volumes que compõem a LOA o orçamento de
investimento também está separado. Esta é a razão da crítica.
Caiu na prova:
(CESPE – Analista – SERPRO – 2008) De acordo com o art. 165
da Constituição Federal, a LOA compreenderá o orçamento fiscal, o
orçamento de investimentos das empresas estatais e o orçamento da
seguridade social. A respeito do orçamento de investimentos das empresas
estatais, julgue o item abaixo.
Terá entre suas funções a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
Segundo o § 7.º do art. 165 da CF/1988, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério
populacional.
Resposta: Certa
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3.2 Empresa estatal dependente
Vamos aprofundar nossos conhecimentos sobre a LOA. Mas, antes,
precisaremos do importante conceito de empresa estatal dependente. Primeiro,
temos que saber que uma empresa controlada é uma sociedade cuja
maioria do capital social com direito a voto pertence, direta ou
indiretamente, a ente da Federação.
Consoante a LRF, empresa estatal dependente é uma empresa controlada,
mas que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. Este conceito é importantíssimo, porque, sendo uma empresa estatal
considerada dependente, ela participará do Orçamento Fiscal e da Seguridade
Social. Integram o orçamento de investimentos apenas as chamadas empresas
estatais não dependentes.
Desta forma, a empresa estatal não dependente é autossustentável e não faz
parte do campo de aplicação da LRF, porém seus investimentos integram a
LOA por lidar com o dinheiro público. Isso ocorre para que a empresa tenha
liberdade de atuação e ao mesmo tempo o Poder Público tenha controle sobre
os investimentos dela. Por exemplo, a Petrobrás é uma Sociedade de
Economia Mista e estatal não dependente. Não sofre as restrições da LRF
porque tem que ser dinâmica para concorrer com a iniciativa privada. Por outro
lado, o Estado deve deter o poder para influenciar onde ela aplicará seus
investimentos e a população deve ter conhecimento, por isso ela compõe o
Orçamento de Investimentos.
Já as empresas dependentes recebem recursos do Estado para se manter,
portanto não se sustentam sozinhas. Existem para suprir alguma falha de
mercado em que a iniciativa privada não quis ou não conseguiu êxito e é
relevante para a sociedade. Exemplos: Empresa Brasileira de Pesquisa
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Agropecuária (Empraba) e Hospital das Clínicas de Porto Alegre (HCPA).
Assim, possuem controle total do Estado, seguem a LRF e fazem parte do
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
A separação é tão nítida que a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) é
responsável pelo Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Já o Orçamento de
Investimentos fica a cargo do Departamento de Coordenação e Governança
das Empresas Estatais (DEST). São duas estruturas totalmente diferentes
integrantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
Caiu na prova:
(ESAF – Analista Administrativo – ANA – 2009) Nos termos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, para que uma empresa estatal seja considerada
dependente, é necessário que, além de controlada, ela receba do ente
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas:
I. com pessoal.
II. de custeio em geral.
III. de capital, incluídos os provenientes de aumento de participação acionária.
IV. de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação acionária.
a) I ou II ou IV.
b) I e II e III.
c) II ou III ou IV.
d) I e II e IV.
e) I ou II ou III.
Vamos interpretar o conceito de empresa estatal dependente da LRF:
QUADRO: EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE
É uma empresa controlada, ou seja, é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação.
Porém, que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital.
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Sendo que, no caso das despesas de capital, caso receba apenas recursos provenientes de aumento de participação acionária, não será considerada estatal dependente.
Sendo estatal dependente, integrará o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
Se for não dependente, integrará o Orçamento de Investimentos.
I) II) e IV) Corretos. O recebimento de recursos financeiros pela empresa
controlada para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação acionária, a torna empresa estatal dependente.
III) Errado. Devem ser excluídas as despesas de capital provenientes de
aumento de participação acionária.
Logo, I ou II ou IV é a alternativa que responde o item.
Resposta: Letra A.
3.3 A Lei Orçamentária Anual na LRF
A LRF também traz dispositivos sobre a LOA. Segundo o art. 5.º da LRF, o
projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias:
I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da
LDO;
II – será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado;
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO,
destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.
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A reserva de contingência tem por finalidade atender, além da abertura de
créditos adicionais, perdas que, embora sejam previsíveis, são episódicas,
contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei sua constituição, com
vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais.
O mesmo artigo da LRF determina ainda que constarão da LOA todas as
despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que
as atenderão. Ainda, tem-se que o refinanciamento da dívida pública constará
separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.
Finalmente, integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei
orçamentária, as despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e
encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e
assistência aos servidores, e a investimentos.
Caiu na prova:
(FCC – Técnico de Controle Externo – TCM/PA – 2010) Sobre orçamento, é
correto afirmar que:
(A) o demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia é objeto do plano plurianual.
(B) as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente são objeto
do plano plurianual.
(C) a orientação da elaboração da lei orçamentária anual é objeto da lei de
diretrizes orçamentárias.
(D) as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas relativas aos programas de duração continuada são previstas na lei
de diretrizes orçamentárias.
(E) o objeto do plano plurianual vem definido na Lei Complementar n° 101/00 -
Lei de Responsabilidade Fiscal.
a) Errada. O projeto da LOA será acompanhado do demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
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creditícia, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.
b) Errada. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
c) Correta. A orientação da elaboração da lei orçamentária anual é objeto da lei de diretrizes orçamentárias. d) e) Erradas. Segundo o art. 165 da CF/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Resposta: Letra C
E aqui terminamos nossa aula demonstrativa.
Conforme combinamos, segue ao final de cada aula o “memento do
concurseiro”, a lista de questões comentadas nesta aula e o 1° simulado com
seus respectivos gabaritos. Lembro que o memento é apenas um lembrete dos principais pontos do conteúdo abordado. Logo, é uma diretriz para o
estudante, porém recomendo que você o complemente de acordo com suas
necessidades e não deixe de constantemente consultar o conteúdo da aula.
Não se prenda apenas ao memento.
Na próxima aula trataremos do Ciclo Orçamentário.
Forte abraço!
Sérgio Mendes
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MEMENTO 0
PPA
Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Assim como a LDO, é inovação da CF/1988.
LDO
SEGUNDO A CF, A LDO:
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal.
Incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.
Orientará a elaboração da LOA.
Disporá sobre as alterações na legislação tributária.
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
SEGUNDO A LRF, A LDO DISPORÁ SOBRE:
Equilíbrio entre receitas e despesas.
Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previstas.
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos.
Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
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Integrará o PLDO o Anexo de Metas Fiscais que conterá:
As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional.
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação
dos recursos obtidos com a alienação de ativos.
Avaliação da situação financeira e atuarial:
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do FAT;
• dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
Integrará o PLDO o Anexo de Riscos Fiscais
Onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
LOA
SEGUNDO A CF, A LOA COMPREENDERÁ:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
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Público.
Seu projeto será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.
Os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
É vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive
daqueles que compõem os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade
social.
SEGUNDO A LRF, A LOA:
Deve ter seu projeto elaborado de forma compatível com o PPA e a LDO.
I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da LDO;
II – será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem
como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de
caráter continuado;
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita
corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos.
Constarão todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as
atenderão.
O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na LOA e nas de crédito adicional.
EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE
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É uma empresa controlada, ou seja, é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto
pertence, direta ou indiretamente, a ente da Federação.
Porém, que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou
de custeio em geral ou de capital.
Sendo que, no caso das despesas de capital, caso receba apenas recursos provenientes de aumento de
participação acionária, não será considerada estatal dependente.
Sendo estatal dependente, integrará o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
Se for não dependente, integrará o Orçamento de Investimentos.
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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1) (FCC – APO/SP – 2010) A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas:
(A) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos projetos de
investimentos.
(B) correntes e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
(C) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração predeterminada.
(D) de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
(E) correntes e outras delas decorrentes e para as relativas aos pro-
gramasmeio do governo.
2) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Em nenhuma
hipótese um investimento com duração superior a um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA.
3) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Os objetivos
básicos do PPA incluem a organização em programas das ações que resultem
em incremento de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade.
4) (ESAF – APO – MPOG – 2010) Na integração do Sistema de Planejamento
e Orçamento Federal, indique qual(ais) instrumento(s) legal(is) explicita(m) as
metas e prioridades para cada ano.
a) O Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual.
b) A Lei de Responsabilidade Fiscal.
c) A Lei de Diretrizes Orçamentárias.
d) A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Orçamentária Anual.
e) A Lei Orçamentária Anual.
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5) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Os riscos fiscais
que devem ser incluídos em anexo da LDO abrangem os riscos orçamentários
e os riscos da dívida.
6) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) A
alteração da estrutura de carreira do pessoal do MPS para 2010 só poderá ser
realizada se a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este
exercício contiver a respectiva autorização.
7) (CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças – IBGE – 2010) De
acordo com o disposto na atual Constituição da República Federativa do Brasil,
a lei orçamentária anual contempla os seguintes orçamentos:
a) participativo, previdenciário e atuarial.
b) misto, derivado e legislativo.
c) plurianual, monetário e de investimentos.
d) previdenciário, monetário e social.
e) fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais.
8) (CESPE – Analista – SERPRO – 2008) De acordo com o art. 165 da
Constituição Federal, a LOA compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de
investimentos das empresas estatais e o orçamento da seguridade social. A
respeito do orçamento de investimentos das empresas estatais, julgue o item
abaixo.
Terá entre suas funções a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
9) (ESAF – Analista Administrativo – ANA – 2009) Nos termos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, para que uma empresa estatal seja considerada
dependente, é necessário que, além de controlada, ela receba do ente
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas:
I. com pessoal.
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II. de custeio em geral.
III. de capital, incluídos os provenientes de aumento de participação acionária.
IV. de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação acionária.
a) I ou II ou IV.
b) I e II e III.
c) II ou III ou IV.
d) I e II e IV.
e) I ou II ou III.
10) (FCC – Técnico de Controle Externo – TCM/PA – 2010) Sobre orçamento,
é correto afirmar que:
(A) o demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia é objeto do plano plurianual.
(B) as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente são objeto
do plano plurianual.
(C) a orientação da elaboração da lei orçamentária anual é objeto da lei de
diretrizes orçamentárias.
(D) as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas relativas aos programas de duração continuada são previstas na lei
de diretrizes orçamentárias.
(E) o objeto do plano plurianual vem definido na Lei Complementar n° 101/00 -
Lei de Responsabilidade Fiscal.
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1° SIMULADO
1) (CESPE – Contador – DPU – 2010) O orçamento da seguridade social
abrange a chamada área social e, destacadamente, previdência, saúde e
educação.
2) (CESPE – Técnico Administrativo – ANEEL – 2010) A lei orçamentária anual
compreende três tipos de orçamento: fiscal, seguridade social e de
investimentos.
3) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) Os programas de
duração continuada, constantes dos planos plurianuais (PPAs), compreendem
despesas de capital destinadas tipicamente à realização das atividades-meio
dos órgãos e entidades integrantes do orçamento público.
4) (CESPE – Contador – DPU – 2010) A lei orçamentária anual (LOA) contém,
destacadamente, as despesas de custeio das empresas estatais não
dependentes.
(CESPE – Analista Administrativo – ANEEL – 2010) A respeito das disposições
da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), julgue o item a seguir.
5) A LDO dispõe acerca das normas relativas ao controle de custos e à
avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos.
6) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) O período de vigência
do PPA coincide integralmente com o do mandato do chefe do Poder
Executivo.
7) (CESPE – Contador – DPU – 2010) O critério adotado para a redução
das desigualdades interregionais, no orçamento fiscal, levava em conta o
fator populacional.
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8) (CESPE – Especialista em Regulação - ANATEL – 2009) Enquanto o
orçamento de investimento das empresas estatais é individualizado,
constituindo documento separado, os orçamentos fiscal e da seguridade social
são apresentados conjuntamente no mesmo documento, o que tem ensejado
críticas por parte dos que entendem que a falta de separação dos dois últimos
compromete a necessária transparência dos respectivos valores, como, por
exemplo, os referentes à previdência social.
9) (CESPE - Analista Judiciário – TJDFT - 2008) A fixação de diretrizes
orçamentárias tem entre seus objetivos fixar as prioridades e metas da
administração pública e orientar a elaboração da lei orçamentária anual.
10) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) As metas fiscais
constantes da LDO devem ter o seu efeito obrigatoriamente regionalizado.
11) (CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) A avaliação da evolução do
patrimônio líquido por unidade administrativa é parte integrante da lei de
diretrizes orçamentárias, destacando-se a origem e a aplicação dos recursos
obtidos com a alienação de ativos.
12) (CESPE – Analista – SERPRO – 2008) É vedado o início de programas ou
projetos não incluídos na LOA.
13) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Se o Banco do
Brasil S.A. pretende conceder, em 2009, aumento salarial para seus
empregados, então tal elevação somente poderá ser efetivada se prevista na
LDO que tramitou no Congresso Nacional em 2008.
14) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) A partir da LRF,
além de opcional, a reserva de contingência terá o seu montante fixado na
LPPA, discriminado o valor de cada exercício financeiro, em percentual da
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receita corrente líquida, e os seus recursos serão destinados exclusivamente
ao atendimento dos passivos contingentes relacionados no anexo de riscos
fiscais da LDO.
15) (CESPE –Planejamento e Execução Orçamentária –Min. da Saúde – 2008)
A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal, o orçamento de
investimentos e o orçamento da seguridade social.
16) (CESPE – Contador – DPU – 2010) As disposições relativas às alterações
na legislação tributária para o exercício subsequente devem constar
detalhadamente da LDO, no anexo de metas fiscais.
17) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) O TRE/BA
recebe dotações de recursos unicamente do orçamento fiscal, não podendo
executar despesas que são do orçamento da seguridade social, pois não é
órgão ou entidade das áreas de saúde, previdência social nem de assistência
social.
18) (CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)
A instituição do PPA teve por objetivo, entre outros, substituir os Orçamentos
Plurianuais de Investimentos, estendendo-lhes a vigência em um exercício
financeiro.
(CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Julgue os itens
seguintes em conformidade com o que dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
19) Para efeitos da LRF, uma sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a um município, enquadra-se
no conceito de empresa controlada.
20) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) Metas fiscais são
valores projetados para o exercício financeiro e que, depois de aprovados pelo
Poder Legislativo, servem de parâmetro para a elaboração e a execução do
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orçamento. Para obrigar os gestores a ampliar os horizontes do planejamento,
as metas devem ser projetadas para os próximos três anos, isto é, o exercício
a que se referem e os dois seguintes.
GABARITO DAS QUESTÕES COMENTADAS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
D E C C C C E C A C
GABARITO DO 1° SIMULADO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E C E E C E C C C E
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C C E E C E E C C C
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Aula 1 CICLO ORÇAMENTÁRIO
Olá amigos! Como é bom estar aqui!
É com enorme alegria que tenho você como aluno e assim ter a satisfação de
que você inicialmente aprovou nossa aula demonstrativa, decidindo continuar o
curso, onde farei imediatamente o possível para atender as suas expectativas,
já que como diria um famoso primeiro-ministro inglês:
"Iremos fazer imediatamente aquilo que é possível, o impossível irá demorar
um pouco mais de tempo". (Winston Churchill)
Na aula inaugural comentei sobre o livro. Permita-me apenas fazer um convite
àqueles que estiverem em Brasília às 19h de sexta-feira, 16 de julho de 2010:
Por favor, repasse o convite aos seus amigos e aos colegas de cursinho e peça
para enviar o e-mail com o nome para [email protected]
confirmando presença, pois dará direito a um desconto para quem quiser
adquirir o livro no lançamento. Para os que não estiverem em Brasília na
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referida data ou não puderem comparecer, informo que o livro já está à venda
nas melhores livrarias de todo o país. Não se preocupe que não falo mais de
livro neste curso, desta vez foi apenas para divulgar uma oportunidade de
confraternização com os que estão mais próximos, já que pelo menos por
enquanto não será possível conhecer todos os alunos.
Nesta aula estudaremos o ciclo orçamentário, o qual corresponde ao período
de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público,
desde sua concepção até a apreciação final.
É um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se
elabora/planeja, aprova, executa, controla/avalia a programação de dispêndios
do setor público nos aspectos físico e financeiro.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1.º de
janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o
art. 34 da Lei 4.320/1964.
Atenção: o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro.
Aquele envolve um período muito maior, iniciando com o processo de
elaboração do orçamento, passando por discussão, execução e encerramento
com o controle.
No nosso país identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo
orçamentário:
• elaboração/planejamento da proposta orçamentária;
• discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
• execução orçamentária e financeira; e
• avaliação/controle.
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Caiu na prova:
(FCC – Analista Judiciário - Administrativo – TRT 5° Região – 2008)
Elaboração, estudo/aprovação, execução e avaliação são sequências das
etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário denominado:
(A) plano de diretrizes orçamentárias.
(B) plano plurianual.
(C) ciclo orçamentário.
(D) plano de orçamentos anuais.
(E) sistema de planejamento integrado.
Elaboração, estudo/aprovação, execução e avaliação são sequências das
etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário denominado ciclo orçamentário. O PPA, a LDO e a LOA integram o ciclo orçamentário, ou seja,
são partes dele.
Resposta: Letra C.
1. ELABORAÇÃO/PLANEJAMENTO
1.1 Alocação de recursos e o papel dos agentes no processo
O primeiro ponto do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta, a qual
consiste nas atividades preliminares relacionadas à alocação de recursos,
considerando o cenário fiscal. Assim, o Manual de Elaboração do PPA, ao
tratar do tema Cenário Fiscal, esclarece como ocorre a alocação de recursos.
A consistência fiscal é elemento central para sua posterior execução, motivo
pelo qual o cenário fiscal é uma das etapas mais relevantes do processo de
elaboração. A compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndio
dos recursos previstos ocorre em função de um processo de alocação de
recursos que se compõe das seguintes etapas: fixação da meta fiscal, projeção
das receitas, projeção das despesas obrigatórias e apuração das despesas
discricionárias.
Na etapa de fixação da meta fiscal, as metas de resultado fiscal para o
período são definidas. Dada a orientação da política fiscal, de estimular o
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crescimento da economia sem que isso represente riscos à sua estabilidade,
as metas fiscais são definidas tendo em vista a produção de resultados
primários positivos compatíveis com a redução da relação dívida pública sobre
o Produto Interno Bruto – PIB.
O passo seguinte refere-se à projeção das receitas não financeiras. De
maneira geral, as receitas não financeiras são as receitas administradas
(impostos e contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as
receitas não administradas (dividendos, receitas próprias, etc.). Para estimativa
da receita líquida disponível para alocação, desconta-se da receita total o
montante das transferências para Estados e Municípios, previstas na
Constituição.
A etapa seguinte de construção do cenário fiscal refere-se à projeção de recursos destinados às despesas obrigatórias, as quais constituem
obrigações constitucionais ou legais da União.
As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de
pessoal e encargos, de benefícios da previdência e assistenciais vinculados ao
salário-mínimo e subsídios e subvenções, entre outros. A alocação das
despesas obrigatórias é realizada posteriormente de forma diferenciada, dado
que, por força de determinação legal, não existe discricionariedade por parte do
gestor público quanto ao montante de recursos a ser associado a essas
despesas.
Projetada a receita líquida, descontado o montante de recursos correspondente
à meta de resultado primário e da previsão das despesas obrigatórias, tem-se
então o montante de recursos que os órgãos setoriais poderão manejar para
alocação no seu conjunto de programas para o período do plano. Essa etapa é
denominada de apuração das despesas discricionárias.
O montante de recursos previstos para a realização das despesas
discricionárias será distribuído pelo Ministério do Planejamento entre os órgãos
setoriais, tendo como base para essa repartição o perfil de gasto de cada órgão
e as prioridades de governo. Definido o limite de gasto discricionário para o
período, cada Ministério procederá à alocação desses recursos em seus
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respectivos programas, devendo ter como parâmetro para essa repartição a
orientação estratégica de governo e as orientações estratégicas dos
ministérios.
Caiu na prova:
(CESPE – Inspetor de Controle Externo - TCE/RN – 2009) A primeira etapa do
processo de elaboração orçamentária deve ser sempre o estabelecimento
da meta de resultado fiscal.
A primeira etapa do processo de elaboração orçamentária é a fixação da meta
fiscal, em que as metas de resultado fiscal para o período são definidas. Dada
a orientação da política fiscal, de estimular o crescimento da economia sem
que isso represente riscos à sua estabilidade, as metas fiscais são definidas
tendo em vista a produção de resultados primários positivos compatíveis com a
redução da relação dívida pública sobre o Produto Interno Bruto – PIB. Res-
posta: Certa
O Manual Técnico de Orçamento - MTO determina o papel dos agentes no
processo de elaboração do Orçamento, individualizando as atribuições da
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), dos órgãos setoriais e das unidades
orçamentárias. A SOF tem entre suas atribuições principais a coordenação, a
consolidação e a elaboração da proposta orçamentária da União,
compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. O orçamento de
investimentos cabe ao Departamento de Coordenação e Governança das
Empresas Estatais (DEST), órgão de assistência direta e imediata ao Ministro
de Estado do Planejamento, sendo ligado diretamente à Secretaria-Executiva.
Assim, o DEST é responsável pela elaboração do Programa de Dispêndios
Globais – PDG – e da proposta do Orçamento de Investimentos das empresas
estatais não dependentes.
A classificação institucional, estudada em aula sobre Despesas Públicas,
reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está
estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade
orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de
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programação em seu menor nível são consignadas às unidades orçamentárias,
que são as estruturas administrativas responsáveis pelas dotações e pela
realização das ações.
Secretaria de Orçamento Federal: o trabalho desenvolvido pela SOF, no
cumprimento de sua missão institucional, como órgão específico e singular de
orçamento do Órgão Central do Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, compreende:
• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;
• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de
Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da
União;
• análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura
programática dos órgãos e unidades orçamentárias no exercício;
• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;
• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de
orçamento;
• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação
das propostas orçamentárias setoriais;
• análise e validação das propostas setoriais;
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e
• coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações
orçamentárias necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do
sistema orçamentário federal.
Órgão Setorial: o órgão setorial desempenha o papel de articulador no seu
âmbito, atuando verticalmente no processo decisório e integrando os produtos
gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua
atuação no processo de elaboração envolve:
• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta
orçamentária;
• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das
alterações necessárias;
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• formalização ao Ministério do Planejamento da proposta de alteração da
estrutura programática;
• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da
qualidade das informações constantes do cadastro de programas e
ações;
• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais
monetários para apresentação das propostas orçamentárias das
unidades orçamentárias;
• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados
no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta
orçamentária;
• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no
âmbito do órgão setorial;
• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das
unidades orçamentárias; e
• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.
• Exemplos: Setorial do Ministério da Educação, do Ministério da Saúde,
etc.
Unidade Orçamentária: a unidade orçamentária desempenha o papel de
coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu
âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades
administrativas componentes. Trata-se de momento importante do qual
dependerá a consistência da proposta do órgão, no que se refere a metas,
valores e justificativas que fundamentam a programação.
De acordo com o art. 14 da Lei 4.320/1964, constitui unidade orçamentária o
agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que
serão consignadas dotações próprias. Em casos excepcionais, serão
consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo
órgão.
As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da
programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação
orçamentária e subtítulo. Seu campo de atuação no processo de elaboração
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compreende:
• estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para
elaboração da proposta orçamentária;
• estudos de adequação da estrutura programática do exercício;
• formalização ao órgão setorial da proposta de alteração da estrutura
programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas;
• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das
informações constantes do cadastro de ações orçamentárias;
• fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para
apresentação das propostas orçamentárias das unidades
administrativas;
• análise e validação das propostas orçamentárias das unidades
administrativas; e
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da unidade
orçamentária.
• Exemplos: cada uma das Universidades Federais, cada um dos
Institutos Federais de Educação, etc.
São muitas atribuições. O mais importante é entender como funciona o
processo, o que facilita a compreensão.
O que vem a seguir é para facilitar o entendimento de todas as atribuições
acima, não para escrever em uma prova discursiva. É uma explicação bem
simplificada:
Exemplo: Ministério da Defesa
Exemplo: Comando do Exército
Exemplo: Batalhão
UO
UA
SOF
SETORIAL
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SOF: coordenação, diretrizes e consolidações gerais. Todos os órgãos
setoriais seguem a SOF e sugerem alterações a ela. A SOF analisa e valida o
que vem de todos os órgãos setoriais.
Órgão Setorial: meio-de-campo entre a SOF (geral) e a UO (específica).
Coordenação, diretrizes e consolidações intermediárias, ou seja, apenas no
seu âmbito. Segue as regras gerais da SOF. O Setorial analisa e valida o que
vem de todas as suas UOs.
Unidade Orçamentária (UO): é quem efetivamente recebe a dotação
diretamente na LOA. É onde você vê o crédito consignado. Coordenação,
diretrizes e consolidações específicas, ou seja, apenas no seu âmbito restrito.
Segue as regras gerais da SOF e as regras intermediárias do órgão setorial a
que está ligado. A UO analisa e valida o que vem das suas UAs.
Unidade Administrativa (UA): não tem dotação consignada diretamente na
LOA. Depende da UO, que descentraliza o crédito para a UA. Segue as regras
gerais da SOF, as intermediárias do Órgão Setorial e as específicas da UO a
que está ligada.
Agora releia as atribuições segundo o MTO tentando relacionar com a
explicação bem simplificada.
Caiu na prova:
(CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)
Cabe aos órgãos setoriais de orçamento a análise e validação das propos-
tas orçamentárias das unidades administrativas.
Cabe às Unidades Orçamentárias a análise e validação das propos-
tas orçamentárias das unidades administrativas.
Resposta: Errada
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1.2 Iniciativas
Segundo o art. 165, I a III, da Constituição Federal de 1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão: I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do
Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos.
Na esfera federal, a Constituição Federal, em seu art. 84, XXIII, determina que
a iniciativa das leis orçamentárias é de competência privativa do Presidente da
República:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição.
Importantes doutrinadores consideram tal competência exclusiva. Embora ela
seja do titular do Executivo, seu chefe está obrigado a seguir o prazo
determinado sob pena de crime de responsabilidade. Segundo o art. 85 da
CF/1988, constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da
República que atentem contra a lei orçamentária.
Consoante a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos
demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo
final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as
estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente
líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Isso ocorre porque todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e mais o Ministério
Público) elaboram suas propostas orçamentárias parciais e encaminham para o
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Poder Executivo, o qual é o responsável constitucionalmente pelo envio da
proposta consolidada ao Legislativo.
Consoante o art. 99 da CF/1988, ao Poder Judiciário é assegurada autonomia
administrativa e financeira. O § 1.º ressalta que os tribunais elaborarão suas
propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os
demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
De acordo com o art. 127, ao Ministério Público é assegurada autonomia
funcional e administrativa. O § 3.º ressalta que o Ministério Público elaborará
sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Caiu na prova:
(CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) A CF assegura autonomia
administrativa e financeira ao Poder Judiciário; com isso, a proposta
orçamentária elaborada pelo STJ não precisa obedecer aos limites estipulados
aos poderes na LDO.
Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. No
entanto, os tribunais, como o STJ, elaborarão suas propostas orçamentárias
dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na
Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Resposta: Errada
1.3 Prazos e Lei Complementar (art. 165, § 9.º, da CF/1988)
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no § 2.o, I a III,
do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
§ 2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9.º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro
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meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.
Nos estados e municípios os prazos do ciclo orçamentário devem estar,
respectivamente, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas.
O prazo de encaminhamento corresponde à data limite para o Executivo enviar
ao Legislativo os projetos dos instrumentos de planejamento. Já o prazo de
devolução corresponde à data limite para o Poder Legislativo retornar os
projetos para a sanção.
Esses prazos estarão em vigor enquanto não for editada a Lei Complementar prevista nos incisos I e II do § 9.o do art. 165 da CF/1988:
§ 9.º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da
lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.
Repare que desde a Constituição de 1988 está prevista a edição de uma lei
complementar sobre finanças públicas e até o presente momento ela não foi
editada, logo, não existe um modelo legalmente constituído para organização,
metodologia e conteúdo dos PPAs, LDOs e LOAs. Assim, é ainda a Lei
4.320/1964, recepcionada com status de lei complementar, que
estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e
controle dos
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orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. Porém ela não atende mais às nossas necessidades. Desta forma,
quem cumpre esse vácuo legislativo e complementa a Lei 4.320/1964 é a Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que todo ano acaba tendo, entre suas
diversas atribuições que veremos a seguir, que legislar como se fosse a lei
complementar prevista na CF/1988, o que a transforma num “calhamaço” de
artigos.
Cuidado: a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, porém sua função não foi de
preencher as lacunas da Lei 4.320/1964. Ela também não é a Lei prevista no §
9.º do art. 165, apesar de tratar de alguns temas comuns. Outra lei
complementar deve ser editada. Atualmente, na ausência dessa lei, naquilo
que a Lei 4.320/1964 não dispõe, é a LDO que preenche esse vácuo
legislativo.
Caiu na prova.
(CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) Dependerá de lei complementar
a regulamentação do PPA, da LDO e do orçamento anual, no tocante a
exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização. A referida
lei deverá estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da admin-
istração direta e indireta e condições para instituição e funcionamento dos
fundos. Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário
estão estabelecidos no ADCT.
Vamos montar um quadro para a lei complementar:
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QUADRO DA LEI COMPLEMENTAR
Cabe à lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF e ainda não editada:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
PPA, LDO E LOA;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
A LRF não é a Lei Complementar do § 9.º do art. 165.
Na ausência dessa Lei, quem cumpre esse vácuo legislativo a cada ano é a LDO.
Porém, na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no ADCT.
Tal Lei Complementar ainda não foi editada. Enquanto isso, na esfera federal,
os prazos para o ciclo orçamentário estão estabelecidos no Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Resposta: Certa.
Importante: diferença entre legislatura, sessão legislativa e período legislativo:
A legislatura, segundo a CF/1988, é o período de quatro anos. Cada legislatura
possui quatro sessões legislativas, que ocorrem anualmente de 2 de fevereiro a
22 de dezembro. Por sua vez, cada sessão legislativa possui dois períodos
legislativos, o primeiro de 2 de fevereiro a 17 de julho e o segundo de 1.º de
agosto a 22 de dezembro. Em suma:
QUADRO: LEGISLATURA
Legislatura 4 anos. Divide-se em 4 sessões legislativas anuais.
Sessão Legislativa Anual, de 02 Fev a 22 Dez. Divide-se em 2 períodos.
Período Legislativo 1.º período: 02 Fev a 17 Jul
2.º período: 1.º Ago a 22 Dez
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A Lei 4.320/1964 dispõe sobre o caso do Executivo não enviar no prazo a sua
proposta para apreciação do Legislativo:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Assim, caberá ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento vigente como se fosse uma nova proposta! Ignora que diversos programas se exaurem
ao longo do exercício, mas essa é a única previsão legal, já que a CF/1988 não
traz nenhuma diretriz.
Atenção: tal previsão está na Lei 4.320/1964 e não na Constituição Federal.
Quanto à rejeição das Leis Orçamentárias, há impossibilidade do Poder
Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. A CF/1988 estabeleceu que ambas devem
ser devolvidas para a sanção, ficando afastada a possibilidade de rejeição.
Também a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO.
Em relação à LOA, é permitida a rejeição, pois, segundo o § 8.o do art. 166:
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa.
O caso do Legislativo não devolver o PLOA para a sanção é tratado apenas
nas LDOs, que estabelecem regras para a realização de despesas essenciais
até que ele seja devolvido ao Executivo.
A cada ano, as LDOs determinam que se o Projeto de Lei Orçamentária –
PLOA não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do
ano corrente, a programação dele constante poderá ser executada até o limite
de 1/12 (um doze avos) do total de cada ação prevista no referido Projeto de
Lei, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva
lei. Por exemplo, se o PLOA não for aprovado até o fim de março (3 meses) do
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ano que deveria estar em vigor, cada ação poderá ser executada em 3/12 do
valor original.
No entanto, o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de
algumas despesas, de acordo com o que determinar a LDO daquele ano. Por
exemplo, as despesas com obrigações constitucionais ou legais da União e o
pagamento de bolsas de estudos podem ser dispensadas da regra pela LDO e
serem executadas como se o PLOA já tivesse sido aprovado.
Vale ressaltar que o calendário das matérias orçamentárias e o não
cumprimento de prazos nos trazem diversos problemas.
Quanto ao calendário, temos problemas em virtude da não edição da Lei
Complementar sobre o assunto. Temos que no 1.° ano do mandato do
Executivo é aprovada a LDO para o ano seguinte antes do envio do PPA! E
mais, o PPA é enviado e aprovado nos mesmos prazos da LOA! Veja que
incongruência, pois neste primeiro ano não há integração. A LDO deveria
sempre seguir o planejamento do PPA.
Quanto ao não cumprimento de prazos, com destaque para o nível federal, já
houve ano em que a LOA foi aprovada pelo congresso no fim do ano
subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. Para a
LOA-2010 isso não ocorreu e o Congresso aprovou o orçamento às 23h30 do
dia 22 de dezembro de 2009, meia hora antes do prazo final. A falta de rigor nos
prazos também compromete a integração entre PPA e LOA.
Caiu na prova:
(ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) Se o
Congresso Nacional não receber no tempo devido a proposta de lei
orçamentária, será considerado como proposta:
a) a Lei de Orçamento vigente.
b) a proposta orçamentária enviada no exercício anterior.
c) a média dos valores constantes dos orçamentos dos dois últimos anos.
d) a despesa executada no exercício vigente até a data limite para o envio da
proposta.
e) a proposta elaborada pela Comissão Mista de Orçamento.
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A Lei 4.320/1964 dispõe sobre o caso do Executivo não enviar no prazo a sua
proposta para apreciação do Legislativo. Caberá ao Poder Legislativo apreciar
novamente o orçamento vigente como se fosse uma nova proposta! Ignora
que diversos programas se exaurem ao longo do exercício, mas essa é a única
previsão legal, já que a CF/1988 não traz nenhuma diretriz.
Resposta: Letra A
2. DISCUSSÃO/ESTUDO/APROVAÇÃO
A fase de discussão corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a
proposta, constituída por: proposição de emendas, voto do relator, redação
final e proposição em plenário.
Segundo o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
A mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o
Presidente da República e o Congresso Nacional, com a finalidade de
encaminhar os projetos do PPA e da LOA. A elaboração da mensagem
presidencial referente ao PPA é coordenada pela SPI/MP. Já a elaboração da
mensagem presidencial referente à LOA é realizada sob a coordenação da
SOF/MP.
No Poder Legislativo Federal, os projetos dos instrumentos de planejamento e
dos créditos adicionais transitam por uma comissão mista permanente
composta por senadores e deputados, denominada de Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Nos demais entes é uma
comissão comum, pois possuem apenas uma casa legislativa, composta por
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deputados nos estados e vereadores nos municípios.
Consoante a CF/1988, caberá à Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA,
créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a
fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do
Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a CF/1988.
Quanto às emendas, serão apresentadas também na Comissão Mista que
emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas
casas do Congresso Nacional.
Cada parlamentar poderá apresentar emendas. As Comissões Permanentes do
Senado Federal e da Câmara dos Deputados, cujas competências estejam
direta e materialmente relacionadas à área de atuação pertinente à estrutura da
administração pública federal, também poderão apresentar emendas. Ainda, as
Bancadas Estaduais no Congresso Nacional poderão apresentá-las, desde que
relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal. Assim, as
emendas podem ser individuais, de comissão e de bancada estadual.
Segundo o art. 63 da CF/1988, a regra é que não será admitido aumento da
despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da
República, ressalvadas as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou
aos projetos que o modifiquem e as emendas ao projeto de lei de diretrizes
orçamentárias. Assim, não será admitido aumento da despesa prevista no
projeto de lei do Plano Plurianual.
Importante: diferença entre sessão conjunta e sessão unicameral: quando
ocorrem as sessões conjuntas do Congresso Nacional, os parlamentares se
reúnem no mesmo espaço para apreciarem juntos os projetos, porém, havendo
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a fase de votação, a maioria deve ser alcançada tanto no âmbito dos Senadores
quanto no âmbito dos Deputados Federais. A discussão é conjunta, mas, na hora da votação, procede-se como se houvesse votação simultânea na Câmara e no Senado. Na verdade, a sessão é conjunta, porém a votação é
bicameral. Ao contrário, na sessão unicameral, a votação é “por cabeça”. Considera-se o
todo, independentemente de o parlamentar ser Senador ou Deputado. Cada
parlamentar tem direito a um voto e a apuração é feita considerando que há
uma única votação. Por exemplo, se estiverem presentes os 594 congressistas
(senadores + deputados), a maioria será alcançada pela metade +1, não
importando se é voto de senador ou deputado. A votação unicameral
aconteceu na revisão constitucional.
As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de
redação, pois visam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional
para propor modificação nos projetos a que se refere o art. 166 da CF/1988
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é
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proposta.
Cuidado: o Presidente da República envia mensagem (e não emenda) ao
Congresso Nacional propondo as modificações nas leis orçamentárias. Por sua
vez, as alterações propostas pelos parlamentares ocorrem por meio de
emendas.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa.
No afã de conseguir mais recursos para emendas, o Poder Legislativo poderia
tentar, sem embasamento técnico, reestimar os valores de receitas
apresentados pelo Poder Executivo. Para prevenir isso, o § 1.o do art. 12
da LRF determina:
§ 1.º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se
comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
Atenção: repare que a LRF é restritiva, porém admite reestimativa da receita
pelo Poder Legislativo se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou
legal.
A sanção é a aquiescência do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei
aprovado no Legislativo. Ou seja, corresponde à concordância do Chefe do
Executivo com o que foi discutido e aprovado no parlamento. Já o veto
corresponde à discordância do Executivo com o projeto aprovado no
Legislativo. Essa discordância pode ser de uma parte do texto (veto parcial) ou
com todo o projeto (veto total). Pode ocorrer caso o titular do Executivo
considere o projeto inconstitucional ou contrário ao interesse público. De
qualquer forma, ocorrendo o veto, ele deve ser apreciado pelo parlamento,
podendo ser confirmado ou rejeitado.
A Constituição Federal dispõe que a sessão legislativa não será interrompida
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sem a aprovação da LDO. Tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA.
Vamos elaborar um quadro sobre emendas:
QUADRO: EMENDAS
Serão apresentadas também na Comissão Mista, que emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional.
As emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA.
As emendas ao PLOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o PPA e a LDO;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do PLOA, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Caiu na prova:
(FCC – ACE - TCE/AM – 2008) Emendas legislativas ao orçamento podem
financiar-se mediante anulação de dotações vinculadas a:
(A) serviços de terceiros.
(B) repasses ao INSS, FGTS e regime próprio de previdência.
(C) juros, encargos e principal da dívida.
(D) despesas de pessoal.
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(E) transferências tributárias constitucionais.
Vamos fixar o conteúdo porque nem sempre a questão apresentará
literalmente as despesas que não são passíveis de anulações. Voltando ao
nosso Quadro, as emendas apresentadas somente podem ser aprovadas caso
indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
• Dotações para pessoal e seus encargos;
• Serviço da dívida;
• Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF.
a) Correta. Se não está entre as exclusões, é porque se admite a anulação da
despesa decorrente de recursos vinculados a serviço de terceiros para a
apresentação de emendas.
b) Errada. Repasses ao INSS, FGTS e regime próprio de previdência são
encargos de pessoal, logo não é admitida anulação de despesa que incida
sobre esses itens para a apresentação de emendas.
c) Errada. Juros, encargos e principal da dívida são serviços da dívida, assim
também não é admitida anulação de despesa que incida sobre esses itens
para a apresentação de emendas.
d) e) Erradas. Recursos vinculados às despesas de pessoal e transferências
tributárias constitucionais estão literais na proibição de anulação para a
apresentação de emendas.
Resposta: Letra A
3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das
receitas e realização das despesas. É a transformação, em realidade, do
planejamento elaborado pelos chefes do Executivo e aprovado pelo Legislativo.
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes às
dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e
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especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na
forma da Lei Complementar, que ainda não foi editada.
A LRF trata do assunto “execução orçamentária e cumprimento das metas” nos
seus arts. 8.º e 9.º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos
termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Destaca, ainda, que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. Logo, além do Poder
Executivo, há a extensão da limitação de empenho aos Poderes Legislativo,
Judiciário e Ministério Público. Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audiência pública na comissão mista referida na
Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
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A LRF trata de previsão e arrecadação de receitas nos arts. 11 a 13.
Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a
instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação.
Atenção: É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que
não institui, prevê e efetivamente arrecadada todos os impostos.
A previsão da receita orçamentária ocorre no ano anterior à execução do
Orçamento, durante o processo de elaboração. Assim, na execução
orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação, tornando-se necessário
limitar as despesas para adequá-las aos recursos arrecadados.
As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão
os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de
cálculo e premissas utilizadas.
Já vimos na elaboração que o Poder Executivo de cada ente colocará à
disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício
subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de
cálculo.
Em até trinta dias após a publicação dos orçamentos, as receitas previstas
serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de
arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas
de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações
ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante
dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
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Caiu na prova:
(CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Os recursos
legalmente vinculados a uma finalidade específica devem ser utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Segundo a LRF:
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do
inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Resposta: Certa
4. AVALIAÇÃO E CONTROLE
4.1 Avaliação
A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a
eficácia e eficiência dos cursos de ação cumpridos, e proporciona elementos
de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar as medidas
tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso dos recursos
colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de
administração orçamentária. O propósito da avaliação é de contribuir para a
qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando um
novo ciclo orçamentário. Esta definição traz dois critérios de análise, o de
eficiência e o de eficácia.
• Análise da eficiência: é a medida da relação entre os recursos
efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto,
atividade ou programa frente a padrões estabelecidos. O teste da
eficiência na avaliação das ações governamentais busca considerar os
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resultados em face dos recursos disponíveis.
• Análise da eficácia: é a medida do grau de atingimento das metas
fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação
ao previsto. Procura considerar o grau em que os objetivos e as
finalidades do progresso foram alcançados dentro da programação de
realizações governamentais.
Pelas formas modernas de estruturação dos orçamentos são possíveis as
análises da eficácia e da eficiência. A explicitação das metas físicas
orçamentárias e a classificação por programas e ações (projetos e atividades)
viabilizam os testes de eficácia, enquanto a incorporação de custos
estimativos no orçamento e custos efetivos durante a execução auxilia as
avaliações da eficiência.
A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre os
resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos
esperados) que motivaram a atuação institucional. É a medida do grau de
atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado
programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada dos
indicadores estabelecidos. Permite verificar se um dado programa produziu
efeitos no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais. Assim, define-se como a
capacidade de se transformar uma realidade a partir do objetivo estabelecido
e sua continuidade ao longo do tempo.
Como exemplo, vamos supor a vacinação em um posto de saúde. Se o
Governo preparou toda a logística (compra de vacinas, transporte, pessoal,
etc.) com melhor custo-benefício, foi eficiente. Se o percentual de crianças
vacinadas foi atingido, a campanha foi eficaz, cumpriu a meta física. Se
conseguiu erradicar a paralisia infantil, foi efetivo, pois teve o impacto esperado
na sociedade, mudando uma realidade existente.
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Caiu na prova:
(ESAF – APO/SP - 2009) A realidade que surge da atuação do Estado
moderno exige a adoção de novos enfoques de avaliação orçamentária do
setor público. A avaliação também é instrumento de promoção do
aperfeiçoamento dos processos relacionados à gestão de recursos humanos,
financeiros e materiais utilizados na execução dos programas. Uma das opções
abaixo é incorreta. Identifique-a.
a) O teste da eficiência, na avaliação das ações governamentais, busca
considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponíveis.
b) Efetividade é a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram
a constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à
variação alcançada dos indicadores estabelecidos pelo Plano.
c) Eficácia é a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto.
d) A incorporação de custos, estimativos (no orçamento) e efetivos (na
execução), auxilia as avaliações da eficácia.
e) Eficiência é a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados
para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa, frente
a padrões estabelecidos.
a) Correta. O teste da eficiência na avaliação das ações governamentais busca
considerar os resultados em face dos recursos disponíveis.
b) Correta. A efetividade mede o grau de atingimento dos objetivos relacionado
à variação alcançada dos indicadores, visualizando se o programa foi capaz ou
não de transformar uma realidade.
c) Correta. A avaliação da eficácia procura considerar o grau em que os
objetivos e as finalidades do progresso foram alcançados dentro da
programação de realizações governamentais. Visa, especificamente, à
consecução dos objetivos colocados pelo governo em cada programa ou
atividade.
d) É a incorreta. A classificação por programas, projetos e atividades e a
explicitação das metas físicas orçamentárias viabilizam os testes de eficácia,
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enquanto a incorporação de custos, estimativos (no orçamento) e efetivos (na execução), auxilia as avaliações da eficiência. e) Correta. Na análise da eficiência busca-se representar as realizações em
índices e indicadores, para possibilitar a comparação com parâmetros técnicos
de desempenho e com padrões já alcançados anteriormente.
Resposta: Letra D
4.2 Controle
O Orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é
uma forma de assegurar ao Executivo (controle interno) e ao Legislativo
(controle externo) que os recursos serão aplicados conforme previstos e
segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle
de resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações
governamentais.
Segundo a Lei 4.320/1964:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens
e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e
em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Lei 4.320/1964 determina a coexistência de dois sistemas de controle da
execução orçamentária: interno e externo. O controle interno é aquele realizado
pelo órgão no âmbito da própria Administração, dentro de sua estrutura. O
controle externo é aquele realizado por uma instituição independente e
autônoma.
Segundo o art. 74 da CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade
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de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução
dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.
Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
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natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer
de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre
outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
A LRF trata da fiscalização da gestão fiscal no art. 59. O Poder Legislativo,
diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle
interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das
normas da LRF, com ênfase no que se refere a:
• atingimento das metas estabelecidas na LDO;
• limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição
em Restos a Pagar;
• medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal;
• providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas
consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
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• destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;
• cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,
quando houver.
Compete privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao
Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.
Caiu na prova:
(CESGRANRIO – Auditor – Casa da Moeda – 2009) Sob a ótica da
Constituição da República e da Lei n. 4.320/64, no que tange aos sistemas de
controle interno e externo da administração pública federal, considere as
afirmações a seguir.
I. O controle externo das contas públicas é exercido pelo Poder Judiciário, com
o auxílio do Tribunal de Contas.
II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das
entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado, compete ao sistema de
controle interno.
III. Compete ao Tribunal de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade
dos atos de admissão de pessoal, assim como os de concessão de
aposentadoria, reforma e pensão dos servidores em cargo de provimento
efetivo.
Está correto o que se afirma em:
a) I, apenas.
b) II, apenas.
c) I e III, apenas.
d) II e III, apenas.
e) I, II e III.
I) Errado. Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da
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União.
II) Correto. Segundo o art. 74 da CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade, entre outros, de comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado.
III) Correto. Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da
União, ao qual compete, entre outros, julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Logo, apenas os itens II e III estão corretos.
Resposta: Letra D
E assim terminamos a aula 1.
Seguem o memento, a lista de questões comentadas, o 2° Simulado e os gabaritos.
Forte abraço!
Sérgio Mendes
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MEMENTO I
ELABORAÇÃO
O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro.
O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no
mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os
estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as
respectivas memórias de cálculo.
Todos os poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público) elaboram suas
propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo.
Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão
de ordem técnica ou legal.
PRAZOS
PPA:
Encaminhamento ao CN: até 4 meses antes do encerramento do 1.° exercício financeiro (31.08).
Devolução para sanção: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
LDO:
Encaminhamento ao CN: até 8 meses e 1/2 antes do encerramento do exercício financeiro (15.04).
Devolução para sanção: até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17.07).
LOA:
Encaminhamento ao CN: até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08).
Devolução para sanção: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
LEI COMPLEMENTAR
Cabe à lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF e ainda não editada:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e LOA;
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II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
A LRF não é a Lei Complementar do § 9.º do art. 165.
Na ausência dessa Lei, quem cumpre esse vácuo legislativo a cada ano é a LDO.
Porém na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no ADCT.
DISCUSSÃO
Os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
COMISSÃO MISTA
Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos adicionais e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a CF/1988.
Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas
do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos
projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
O Presidente da República envia mensagem (e não emenda) ao Congresso nacional propondo as
modificações nas LOAs. Já as alterações propostas pelos parlamentares ocorrem por meio de emendas.
EMENDAS
Serão apresentadas também na Comissão Mista que emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional.
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As emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA.
As emendas ao PLOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o PPA e LDO;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do PLOA, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa.
CONTROLE
O controle da execução orçamentária compreenderá:
I. A legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento
ou a extinção de direitos e obrigações.
II. A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos.
III. O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de
obras e prestação de serviços.
Segundo a CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de CONTROLE INTERNO com a finalidade de:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e das LOAs;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
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financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Segundo a CF/1988, o CONTROLE EXTERNO, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento
legal do ato concessório;
Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer
das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
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Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções
previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
lei, se verificada ilegalidade;
Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e
ao Senado Federal;
Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Ainda segundo a CF/1988:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1) (FCC – Analista Judiciário - Administrativo – TRT 5° Região – 2008)
Elaboração, estudo/aprovação, execução e avaliação são sequências das
etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário denominado:
(A) plano de diretrizes orçamentárias.
(B) plano plurianual.
(C) ciclo orçamentário.
(D) plano de orçamentos anuais.
(E) sistema de planejamento integrado.
2) (CESPE – Inspetor de Controle Externo - TCE/RN – 2009) A primeira etapa
do processo de elaboração orçamentária deve ser sempre o estabelecimento
da meta de resultado fiscal.
3) (CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)
Cabe aos órgãos setoriais de orçamento a análise e validação das propostas
orçamentárias das unidades administrativas.
4) (CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) A CF assegura autonomia
administrativa e financeira ao Poder Judiciário; com isso, a proposta
orçamentária elaborada pelo STJ não precisa obedecer aos limites estipulados
aos poderes na LDO.
5) (CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) Dependerá de lei complementar
a regulamentação do PPA, da LDO e do orçamento anual, no tocante a
exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização. A referida lei
deverá estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta e condições para instituição e funcionamento dos fundos.
Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão
estabelecidos no ADCT.
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6) (ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) Se o
Congresso Nacional não receber no tempo devido a proposta de lei
orçamentária, será considerado como proposta:
a) a Lei de Orçamento vigente.
b) a proposta orçamentária enviada no exercício anterior.
c) a média dos valores constantes dos orçamentos dos dois últimos anos.
d) a despesa executada no exercício vigente até a data limite para o envio da
proposta.
e) a proposta elaborada pela Comissão Mista de Orçamento.
7) (FCC – ACE - TCE/AM – 2008) Emendas legislativas ao orçamento podem
financiar-se mediante anulação de dotações vinculadas a:
(A) serviços de terceiros.
(B) repasses ao INSS, FGTS e regime próprio de previdência.
(C) juros, encargos e principal da dívida.
(D) despesas de pessoal.
(E) transferências tributárias constitucionais.
8) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Os recursos
legalmente vinculados a uma finalidade específica devem ser utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
9) (ESAF – APO/SP - 2009) A realidade que surge da atuação do Estado
moderno exige a adoção de novos enfoques de avaliação orçamentária do
setor público. A avaliação também é instrumento de promoção do
aperfeiçoamento dos processos relacionados à gestão de recursos humanos,
financeiros e materiais utilizados na execução dos programas. Uma das opções
abaixo é incorreta. Identifique-a.
a) O teste da eficiência, na avaliação das ações governamentais, busca
considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponíveis.
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b) Efetividade é a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram
a constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à
variação alcançada dos indicadores estabelecidos pelo Plano.
c) Eficácia é a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto.
d) A incorporação de custos, estimativos (no orçamento) e efetivos (na
execução), auxilia as avaliações da eficácia.
e) Eficiência é a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados
para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa, frente
a padrões estabelecidos.
10) (CESGRANRIO – Auditor – Casa da Moeda – 2009) Sob a ótica da
Constituição da República e da Lei n. 4.320/64, no que tange aos sistemas de
controle interno e externo da administração pública federal, considere as
afirmações a seguir.
I. O controle externo das contas públicas é exercido pelo Poder Judiciário, com
o auxílio do Tribunal de Contas.
II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das
entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado, compete ao sistema de
controle interno.
III. Compete ao Tribunal de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade
dos atos de admissão de pessoal, assim como os de concessão de
aposentadoria, reforma e pensão dos servidores em cargo de provimento
efetivo.
Está correto o que se afirma em:
a) I, apenas.
b) II, apenas.
c) I e III, apenas.
d) II e III, apenas.
e) I, II e III.
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2° SIMULADO
1) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) A rejeição ao
projeto de lei orçamentária anual é inadmissível, devendo as deliberações
continuar até a sua aprovação.
2) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) Com base no projeto
de lei de diretrizes orçamentárias, a SOF elabora a proposta orçamentária para
o ano seguinte, em conjunto com os ministérios e as unidades orçamentárias
dos poderes Legislativo e Judiciário.
3) (CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) Em atendimento ao
disposto no texto constitucional, estabelecendo a necessidade de lei
complementar em matéria orçamentária, editou-se a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), que preencheu as lacunas da Lei nº 4.320/1964.
4) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) Cada unidade gestora,
no seu âmbito de atuação, desempenha papel de coordenadora do processo
de alterações orçamentárias.
5) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) A competência
para rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias é do Congresso
Nacional, que pode entrar em recesso por ocasião da sua aprovação ou
rejeição.
6) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Tem-se observado, no Brasil,
que o calendário das matérias orçamentárias e a falta de rigor no cumprimento
dos prazos comprometem a integração entre planos plurianuais e leis
orçamentárias anuais.
7) (CESPE – Analista Administrativo – ANEEL – 2010) Acerca do processo de
elaboração do projeto de lei orçamentária anual (PLOA), julgue o item seguinte.
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O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Ministério da
Fazenda e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas,
compreendendo a participação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus
vários níveis.
8) (CESPE– Gestão Econômico-Financeira e de Custos-Min. da Saúde- 2008)
No primeiro ano do mandato presidencial, não há condições objetivas de
compatibilizar a LDO com o PPA.
9) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) O processo
orçamentário é autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve
elaboração e aprovação de leis independentes umas das outras.
(CESPE – Analista – SERPRO – 2008) A lei orçamentária anual (LOA), a lei
das diretrizes orçamentárias (LDO) e o plano plurianual (PPA) são instrumentos
de planejamento da ação governamental. Com relação às características
desses instrumentos, julgue o item a seguir.
10) As emendas ao projeto de LDO não poderão ser aprovadas quando forem
incompatíveis com o PPA.
11) (CESPE – Promotor – MPE/RN – 2009) O MP, apesar de dotado de
autonomia financeira, não é obrigado a elaborar sua proposta orçamentária
dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
12) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) O órgão setorial
desempenha papel de articulador no processo de elaboração do orçamento,
atuando horizontalmente no processo decisório e integrando os produtos
gerados no nível setorial.
13) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) O Poder
Executivo Federal tem o dever de, até 31 de agosto do primeiro ano do
mandato presidencial, enviar ao Congresso Nacional a proposta de LDO.
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(CESPE - Analista Judiciário – TRT - 17ª Região - 2009) O ciclo orçamentário,
também denominado processo orçamentário, corresponde ao período de
tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde
sua concepção até sua apreciação final. Com relação ao período de discussão,
votação e aprovação do orçamento público, julgue o item que se segue.
14) A LRF não permite que o produto da reestimativa da receita orçamentária,
feita no âmbito do Poder Legislativo, seja utilizado como fonte de recursos para
a aprovação de emendas parlamentares.
15) (CESPE– Gestão Econômico-Financeira e de Custos-Min. da Saúde- 2008)
Segundo a Constituição Federal, a definição sobre o que deve acontecer na
hipótese de o Congresso Nacional não votar a proposta de lei orçamentária
anual até o final do exercício financeiro deve constar da LDO.
16) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) O controle da
execução orçamentária deve compreender, simultaneamente, a legalidade dos
atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos
agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e o
cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em
termos de realização de obras e prestação de serviços.
17) (CESPE – Administrador – Ministério dos Esportes - 2008) Se o projeto de
lei orçamentária não for aprovado pelo Congresso Nacional antes do início do
exercício financeiro a que se refere, a programação de todas as dotações dele
constantes poderá ser executada, desde que respeitado o limite de um doze
avos do total de cada ação, multiplicado pelo número de meses decorridos até
a sanção da respectiva lei.
18) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) A administração do
processo de elaboração do projeto de lei orçamentária por meio de cronograma
gerencial e operacional, com etapas claramente especificadas e produtos
definidos e configurados, é desejável porque envolve a necessidade de
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articulação de tarefas complexas e a participação de diferentes órgãos —
central, setoriais e unidades orçamentárias.
19) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) Ao examinar o
projeto de lei relativo ao orçamento anual da União, os deputados federais
podem apresentar emendas modificando os recursos destinados de dotações
para pessoal e serviço da dívida. Já os senadores podem aprovar emendas
modificando a dotação orçamentária referente às transferências tributárias
constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal.
20) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) O
calendário estabelecido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
para a tramitação do plano plurianual (PPA), da LDO e da lei orçamentária
anual (LOA) provoca distorções, como, por exemplo, o fato de somente para o
terceiro ano do mandato presidencial o projeto da LDO ser encaminhado após
a aprovação do respectivo PPA.
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GABARITO DAS QUESTÕES COMENTADAS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C C E E C A A C D D
GABARITO DO 2° SIMULADO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E E E E E C E C E C
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
E E E E E C E C E C
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Aula 2 TIPOS DE CRÉDITOS E ORÇAMENTO PÚBLICO
Olá amigos! Como é bom estar aqui!
Motivação é quando se tem uma razão para agir. Ter motivação significa ter um
desejo por trás de suas ações. Ela é responsável pela persistência de uma
pessoa para atingir uma meta.
Há casos em que a motivação existe de forma fácil e natural no aluno. Ela pode
surgir pela própria curiosidade ou pela vontade de se progredir na vida.
Entretanto, para muitos, manter-se motivado é um desafio.
Uma excelente forma de motivação é através da visualização. Visualizar seu
objetivo e sentir as sensações do sucesso — como se ele já tivesse acontecido
— faz com que você se torne mais confiante. Se o seu objetivo é passar em um
grande concurso, imagine você sendo aprovado, depois de tanto esforço e
dedicação. Sinta a emoção como se você tivesse acabado de ver o seu nome
na lista de aprovados.
Outra maneira de obter motivação é mantendo contato com pessoas com os
mesmos sonhos e ideais que o seu. Criar grupos de estudo com pessoas
otimistas e animadas — um incentivando e ajudando o outro — faz com que
todos se mantenham ativos e estudando de forma eficiente. (extraído de texto
da Simplus, com adaptações).
Vamos lá! Mantenha a motivação! Vamos estudar os tipos de créditos
orçamentários e, concluindo o item orçamento na CF/1988, as vedações
constitucionais em matéria orçamentária. Dentro dos itens Orçamento Público e
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Orçamento Público no Brasil, estudaremos o histórico, a natureza jurídica e as
funções clássicas.
A partir desta aula teremos breves comentários sobre as questões do
Simulado. Como isso não ocorreu nas aulas 0 e 1, tais questões serão
comentadas também ao final desta aula 2.
PARTE I – TIPOS DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
1. INTRODUÇÃO
Por crédito orçamentário inicial entende-se aquele aprovado pela lei
orçamentária anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento das empresas estatais. O orçamento anual consignará
importância para atender determinada despesa a fim de executar ações que
lhe caiba realizar. Tal importância é denominada de dotação.
O orçamento anual pode sofrer alterações qualitativas e quantitativas por meio
de créditos adicionais. Por crédito adicional, entendem-se as autorizações de
despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei orçamentária.
Segundo o MTO, as alterações qualitativas e quantitativas do orçamento
viabilizam a realização anual dos programas mediante a alocação de recursos
para as ações orçamentárias ou para a criação de novos programas, e são de
responsabilidade conjunta dos órgãos central e setoriais e das unidades
orçamentárias (UO).
A necessidade de alteração orçamentária pode ser identificada pela UO ou
pelo Órgão Setorial. Em qualquer caso, a solicitação de alteração deverá ser
elaborada de forma a atender as condições dispostas nas Portarias da
Secretaria de Orçamento Federal (SOF) que estabelecem procedimentos e
prazos para solicitação de alterações orçamentárias para o exercício.
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As solicitações de alterações orçamentárias que tiverem início na UO deverão
ser elaboradas em seu momento específico, que em seguida deve encaminhar
a solicitação para o respectivo Órgão Setorial. O Órgão Setorial
correspondente procederá a uma avaliação global da necessidade dos créditos
solicitados e das possibilidades de oferecer recursos compensatórios. Após a
verificação do crédito e aprovação da sua consistência, os Órgãos Setoriais
deverão encaminhar à SOF as solicitações de créditos adicionais de suas
unidades.
Ao receber a solicitação de crédito adicional a SOF elabora o pleito de créditos
e, por meio de uma análise criteriosa da solicitação, decide por atendê-la ou
não. Os Analistas de Planejamento e Orçamento (APOs) da SOF verificam se a
solicitação está em conformidade com a metodologia utilizada e se atende aos
parâmetros legais vigentes, fazem os ajustes necessários e avaliam a
viabilidade de atendimento da solicitação. Caso seja aprovado o pedido de
crédito adicional, serão preparados os atos legais necessários à formalização
da alteração no orçamento.
Em outras palavras, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem
revelar-se insuficientes para a realização dos programas de trabalho, ou pode
ocorrer a necessidade de realização de despesa inicialmente não autorizada.
Assim, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por meio de
créditos adicionais.
Os créditos adicionais são alterações qualitativas e quantitativas realizadas no
orçamento. Segundo o art. 40 da Lei 4.320/1964, são créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Relembro que, segundo o art. 166 da CF/1988, “os projetos de lei relativos ao
plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”.
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O ato que abrir o crédito adicional, que pode ser um decreto, uma medida
provisória ou uma lei, de acordo com sua classificação, deve indicar a
importância, a espécie e a classificação da despesa até onde for possível.
Segundo o art. 46 da Lei 4.320/1964:
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do
mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.
Os créditos adicionais classificam-se em:
• Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação
orçamentária;
• Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não
haja dotação orçamentária específica;
• Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e
imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção intestina ou
calamidade pública.
Atenção: o crédito suplementar incorpora-se ao orçamento, adicionando-se à
dotação orçamentária que deva reforçar, enquanto os créditos especiais e
extraordinários conservam sua especificidade, demonstrando-se as despesas
realizadas à conta destes, separadamente.
Nesse sentido, entende-se que o reforço de um crédito especial ou de um
crédito extraordinário deve dar-se, respectivamente, pela abertura de créditos
especiais e extraordinários. Ou seja, não se pode reforçar um crédito especial
ou extraordinário que se mostrou insuficiente por meio de créditos
suplementares.
2. CRÉDITOS SUPLEMENTARES
São os destinados a reforço de dotação orçamentária. Os créditos
suplementares terão vigência limitada ao exercício em que forem autorizados.
Note que sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de
exposição que a justifique. A LOA poderá conter autorização ao Poder
Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada
importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao
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Poder Legislativo. São autorizados por Lei (podendo ser a própria LOA ou outra Lei especial), porém são abertos por decreto do Poder Executivo. Na
União, para os casos em que haja necessidade de outra lei específica, as
LDOs a cada ano dispõem que são considerados autorizados e abertos com a
sanção e publicação da respectiva lei.
QUADRO DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES
FINALIDADE Reforço de dotação orçamentária já prevista na LOA.
AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA
É anterior à abertura do crédito. São autorizados por lei (podendo
ser já na própria LOA ou outra lei específica).
ABERTURA
Abertos por decreto do Poder Executivo. Na União, para os casos
em que haja necessidade de outra lei específica, são considerados
autorizados e abertos com a sanção e publicação da respectiva lei.
INDICAÇÃO DA ORIGEM
DOS RECURSOS Obrigatória.
VIGÊNCIA Vigência limitada ao exercício em que forem autorizados.
3. CRÉDITOS ESPECIAIS
São os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica, devendo ser autorizados por lei. Note também que sua abertura
depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique.
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos,
poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente. São autorizados por lei especial (não pode ser na LOA), porém são abertos por
decreto do Poder Executivo. Na União, por meio de disposição das LDOs a
cada ano, são considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação
da respectiva lei.
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QUADRO DE CRÉDITOS ESPECIAIS
FINALIDADE Destinados a despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica.
AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA
É anterior à abertura do crédito. São autorizados por Lei
específica (não pode ser na LOA).
ABERTURA
Abertos por decreto do Poder Executivo. Na União são
considerados autorizados e abertos com a sanção e
publicação da respectiva lei.
INDICAÇÃO DA ORIGEM
DOS RECURSOS Obrigatória.
VIGÊNCIA
Vigência limitada ao exercício em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos
nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término
do exercício financeiro subsequente.
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes às
dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em
duodécimos, até o dia 20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na
forma da Lei Complementar, que ainda não foi editada.
Caiu na prova:
(CESPE – Contador – DPU – 2010) A abertura de créditos suplementares e
especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a
despesa e será precedida de exposição justificada.
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Como vimos, a abertura de créditos suplementares e especiais depende da
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de
exposição justificada.
Resposta: Certa
4. CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
São os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de
guerra ou calamidade pública, conforme o art. 167 da CF/1988. Os créditos
extraordinários podem reforçar dotações orçamentárias (como os
suplementares) ou criar novas dotações (como os especiais), pois o que os
define é a imprevisibilidade e urgência. Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles
ao Poder Legislativo. Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além
do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que,
reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício
financeiro subsequente.
QUADRO DE CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
FINALIDADE Destinados a despesas urgentes e imprevisíveis.
AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA
Independe de autorização legislativa prévia. Após a sua abertura
deve ser dado imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
ABERTURA
Abertos por Medida Provisória, no caso federal e de entes que
possuem previsão deste instrumento; e por decreto do Poder
Executivo, para os demais entes que não possuem medida provisória.
INDICAÇÃO DA ORIGEM
DOS RECURSOS Facultativa.
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VIGÊNCIA
Vigência limitada ao exercício em que forem autorizados, salvo se o
ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos,
poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente.
Caiu na prova:
(ESAF – AFC/CGU - 2008) Ao longo do exercício financeiro, pode ocorrer a
necessidade de abertura de créditos adicionais para cobrir despesas não-
computadas ou insuficientemente dotadas. Com base na legislação vigente,
relativa a esse assunto, identifique a opção incorreta.
a) A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de
recursos disponíveis para atender à despesa e será precedida de exposição
justificada.
b) Somente será admitida a abertura de crédito extraordinário para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública, observado o disposto na Constituição Federal.
c) A vigência dos créditos especiais não pode ultrapassar o exercício financeiro
em que foram autorizados, em respeito ao princípio orçamentário da
anualidade.
d) Terão vigência até o final do exercício financeiro os créditos extraordinários
cujo ato de autorização tenha sido promulgado nos primeiros 4 (quatro) meses
do exercício financeiro.
e) Para fins de abertura de créditos suplementares e especiais, consideram-se
recursos disponíveis os provenientes do excesso de arrecadação, ou seja, do
saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
A abertura de créditos adicionais ocorre em virtude da necessidade de cobrir
despesas não-computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária
Anual. A questão pede a opção incorreta sobre o assunto:
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a) Correta. Tanto para a abertura de créditos suplementares como para a de
créditos especiais é obrigatória a indicação dos recursos disponíveis utilizados.
Ela deve, ainda, ser precedida de exposição justificada.
b) Correta. Consoante dispõe a CF/88, a abertura de crédito extraordinário
somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
c) É a incorreta. A vigência dos créditos especiais é limitada ao exercício em
que forem abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus
saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente.
d) Correta. Se abertos nos primeiros 8 meses do ano, a vigência limite para os
créditos extraordinários será até o final do exercício financeiro.
e) Correta. Uma das possibilidades de fontes de recursos para a abertura de
créditos suplementares e especiais é o excesso de arrecadação, que é o saldo
positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e
a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
Resposta: Letra C
5. FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Para a abertura dos créditos suplementares e especiais, é necessária a
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa. Ela deve, ainda, ser
precedida de exposição justificada.
Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964, consideram-se recursos para esse fim,
desde que não comprometidos:
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou
de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.
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Superávit financeiro é um conceito estudado na Contabilidade Pública, que
corresponde à diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,
conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as
operações de crédito a eles vinculadas.
Já excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês
a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a
tendência do exercício.
Ressalta-se, ainda, que para o fim de apurar os recursos utilizáveis,
provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Caiu na prova:
(CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) Quando órgão
público necessita abrir créditos adicionais dos recursos disponíveis por excesso
de arrecadação, a apuração dos recursos utilizáveis deverá deduzir a
importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Uma das fontes para a abertura de créditos adicionais é o excesso de
arrecadação, o qual corresponde ao saldo positivo das diferenças acumuladas
mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda,
a tendência do exercício. Para o fim de apurar os recursos utilizáveis,
provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Resposta: Certa
Temos ainda mais uma fonte de recursos, segundo o § 8.o do art. 167 da CF:
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão
ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suple-
mentares, com prévia e específica autorização legislativa.
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A Portaria Interministerial SOF/STN 163/2001, alterada pelo Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público – 2.ª edição (Portaria Conjunta
STN/SOF 2, de 6 de agosto de 2009), define ainda como fonte de recursos
para créditos adicionais a reserva de contingência, que são os destinados ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos. Relembro que a LOA conterá reserva de contingência, cuja
forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida,
serão estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Art. 8.º A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida para
a União no art. 91 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em
atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos
para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art.
5º, inciso III, da Lei Complementar n. 101, de 2000, sob coordenação do órgão
responsável pela sua destinação, bem como a Reserva do Regime Próprio de
Previdência do Servidor – RPPS, quando houver, serão identificadas nos
orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código
“99.999.9999.xxxx.xxxx”, no que se refere às classificações por função e
subfunção e estrutura programática, onde o “x” representa a codificação das
ações correspondentes e dos respectivos detalhamentos.
Parágrafo único. As Reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à
natureza da despesa, pelos códigos “9.9.99.99.99” e “7.7.99.99.99”,
respectivamente.
O referido manual destaca que a reserva do RPPS também poderá ser
utilizada durante o exercício, caso necessário, para a abertura de créditos
adicionais com o objetivo de atender a compromissos desse Regime.
Assim, é uma fonte específica para atender ao RPPS, que não pode ser
utilizada em outras situações.
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QUADRO DAS FONTES DE RECURSOS PARA
A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior.
Excesso de arrecadação.
Anulação total ou parcial de dotações.
Operações de créditos.
Recursos sem despesas correspondentes.
Reserva de contingência.
Cuidado: não confunda fontes de recursos para créditos adicionais com fonte
de recursos para emendas à LOA. Esta última terá como fonte apenas as
anulações de despesas, excluindo a dotação para pessoal e seus encargos,
serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal.
Caiu na prova:
(ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) Assinale a
opção falsa a respeito dos créditos adicionais de que tratam os artigos 40 a 46
da Lei n. 4.320/64.
a) Crédito extraordinário é uma das classificações de créditos adicionais.
b) Créditos especiais e suplementares são autorizados por lei.
c) Créditos suplementares não podem ser abertos sem a indicação da fonte de
recursos.
d) Os créditos suplementares abertos no exercício não podem exceder a um
terço daqueles originalmente consignados na lei orçamentária.
e) O superávit financeiro apurado no balanço patrimonial pode ser fonte de
recursos para a abertura de créditos adicionais.
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a) Correta. Os créditos adicionais se classificam em suplementares, especiais e
extraordinários.
b) Correta. Os créditos especiais e suplementares são autorizados por lei,
podendo ser a própria LOA apenas no caso dos créditos suplementares.
c) Correta. Para a abertura de créditos especiais e suplementares a indicação
de recursos é obrigatória.
d) Errada. Não há essa regra na Lei 4320/64. Os créditos suplementares
autorizados na LOA seguem diversas regras que variam a cada ano, de acordo
com o disposto nas LDOs e nas LOAs.
e) Correta. O superávit financeiro apurado no balanço patrimonial é uma das
possíveis fontes de recursos para a abertura de créditos adicionais.
Resposta: Letra D
Artigo importante da LDO: segundo o art. 4.º da LRF, integrará o projeto da
LDO o anexo de metas fiscais, que conterá as metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes.
Consoante esse dispositivo, as LDOs todos os anos dispõem que as alterações
promovidas na programação orçamentária têm que se compatibilizar com a
obtenção da meta de resultado primário estabelecida no Anexo de Metas
Fiscais.
Usualmente, o crédito adicional é iniciativa do Executivo. No entanto, a cada
ano, mesmo que com pequenas variações em seu texto, as LDOs prevêem
situações em que o crédito adicional pode ser aberto no âmbito dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Ministério Público por atos, respectivamente, dos
Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de
Contas da União; dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Conselho
Nacional de Justiça, do Conselho da Justiça Federal, do Conselho Superior da
Justiça do Trabalho, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e dos Territórios; e do Procurador-Geral da República e do
Presidente do Conselho Nacional do Ministério Público. Nesses casos, são ainda
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maiores as restrições: deve ser aberto pelas autoridades citadas, ser do tipo
suplementar, autorizado na respectiva LOA, com indicação de recursos
compensatórios (anulação total ou parcial de dotações) e observar as normas
da SOF.
Ainda, para esse caso específico, as LDOs dispõem que as aberturas de
créditos no âmbito do Poder Judiciário deverão ser enviadas ao Conselho
Nacional de Justiça e, no âmbito do MPU, ao Conselho Nacional do Ministério
Público, com exceção do Supremo Tribunal Federal, do Conselho Nacional de
Justiça, do Ministério Público Federal e do Conselho Nacional do Ministério
Público.
Caiu na prova:
(CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) Os créditos suplementares
autorizados na lei orçamentária de 2008, no âmbito do TST, serão abertos por
ato do presidente do STF, dispensada a manifestação do Conselho Nacional
de Justiça.
Os créditos suplementares autorizados na lei orçamentária, no âmbito do
Tribunal Superior do Trabalho - TST, serão abertos por ato do presidente do
próprio TST (já que se trata de um Tribunal Superior), com a manifestação do
Conselho Nacional de Justiça.
Os créditos suplementares autorizados na lei orçamentária, no âmbito do STF,
é que serão abertos por ato do presidente do STF. Neste caso, seria
dispensada a manifestação do Conselho Nacional de Justiça.
Resposta: Errada.
Veja um tipo de questão que pode aparecer no concurso. Caiu na prova:
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(CESPE - Analista Judiciário – Controle Interno - TJDFT - 2008) Suponha-se
que um ente público necessite da abertura de um crédito especial e que sua
situação inclua os seguintes dados.
Excesso de arrecadação acumulado no exercício: . . . . . . . . . . R$ 4.500.000,00
Despesas contingenciadas:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R$ 1.300.000,00
Deficit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior:. R$ 2.400.000,00
Com base nesses dados, é correto afirmar que é possível propor a abertura do
crédito de até R$ 3.400.000,00.
Nota-se que desses três valores apenas o excesso de arrecadação é fonte
para abertura de créditos adicionais:
O item despesas contingenciadas não é fonte de recursos. O
contingenciamento equivale a um congelamento, pois se deixa de efetuar o
empenho, mas permanece a dotação. Não se confunde com reserva de
contingência, a qual seria uma fonte.
O superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior é fonte de
recurso, porém o valor do déficit financeiro não deve ser abatido das outras
fontes.
Assim, é possível propor a abertura de crédito especial de até R$ 4.500.000,00 da fonte excesso de arrecadação.
Resposta: Errada.
6. VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA
A CF/1988 estabelece diversas vedações em matéria orçamentária. Algumas
dessas vedações nós já vimos nas primeiras aulas. Outras estudaremos nas
próximas. No entanto, vamos consolidá-las:
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São vedados:
• O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual. Estudamos em Orçamento na CF.
• A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Estudamos nesta aula.
• A realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta. É a regra de ouro. Estudaremos
em Despesas Públicas.
• A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste
artigo. É o princípio da não vinculação de receitas. Estudaremos em
Princípios Orçamentários.
• A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. Estudamos
nesta aula.
• A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa. É o princípio da proibição do estorno.
Estudaremos em Princípios Orçamentários.
• A concessão ou utilização de créditos ilimitados. É o princípio da quantificação dos créditos orçamentários. Estudaremos em
Princípios Orçamentários.
• A utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem
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os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e
da seguridade social. Estudamos em Orçamento na CF.
• A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.
• A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais
e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
• A realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime
geral de previdência social com recursos provenientes das contribuições
sociais a seguir: do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais
rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa
física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; e do
trabalhador e dos demais segurados da previdência social.
A CF/1988 ainda ressalta que:
• Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei
que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Estudamos em Orçamento na CF.
• Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício financeiro subsequente. Estudamos nesta aula.
• A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública. Estudamos também nesta aula.
• É permitida a vinculação para a prestação de garantia ou contragarantia
à União e para pagamento de débitos para com esta de receitas próprias
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos
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recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, tudo da
Constituição Federal. É uma das exceções ao princípio da não vinculação de receitas. Estudaremos em Princípios Orçamentários.
Caiu na prova:
(FCC – Técnico de Controle Externo - TCM/PA – 2010) No que diz respeito aos
orçamentos, NÃO são vedadas, entre outras situações ou procedimentos,
(A) a instituição de fundos de qualquer natureza com prévia autorização
legislativa.
(B) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos adicionais.
(C) a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra
sem prévia autorização legislativa.
(D) a iniciação de projetos não incluídos na lei orçamentária anual e a
concessão ou utilização de créditos ilimitados.
(E) a abertura de crédito especial sem autorização legislativa e sem indicação
dos recursos correspondentes.
No que diz respeito aos orçamentos, é vedada a instituição de fundos de
qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Logo, não é vedada a
instituição de fundos de qualquer natureza com prévia autorização legislativa.
Resposta: Letra A
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PARTE II – ORÇAMENTO PÚBLICO E ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
1. INTRODUÇÃO1
Em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a
imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados
de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o Decreto-lei 200, de 25
de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu o
orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento, a ideia de
discriminar a despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins,
já é bastante familiar a todos nós que atuamos nessa área.
Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício
de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à
abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deu ensejo a que se
introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a
orçamentação.
O Decreto 2.829/1998 estabeleceu normas para a elaboração e execução do
Plano Plurianual e dos orçamentos da União; a Portaria 117/1998, substituída,
posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação
dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da
Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação
Funcional – Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento
dos projetos e atividades constantes do orçamento da União.
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram
uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e
Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária
1 Introdução baseada no artigo de CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J. L. Planejamento e orçamento governamental. Brasília: ENAP, 2006. v. 2.
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que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional
recém-instalada.
A Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores, ocupou-
se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos
de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. A atual
Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da
constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária, inclusive
com importantes programações e despesas inteiramente (previdência social,
por exemplo) fora da lei orçamentária, sem a observância, portanto, do
princípio da universalidade.
Nesse sentido, a Constituição de 1988, em seu art. 165, na seção denominada
“Dos Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado
de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e
orçamento, mediante a definição de três instrumentos. Para relembrar:
I – Plano Plurianual (PPA), que estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos
programas de natureza continuada.
II – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei
Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
III – Lei Orçamentária Anual (LOA), compreendendo o orçamento fiscal
referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
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fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder
Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a
arrecadação das receitas já criadas em lei.
2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO
2.1 Origens
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei
João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu
art. 12:
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis
em seu montante”.
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a
primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a
atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce
com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual!
O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo
Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os
créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e
imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso
são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste
tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente
após a abertura do crédito.
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No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público
passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época,
tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em
oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o
crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional,
típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio
financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Para o estudante
relacionar com outras matérias, esse posicionamento vem ao encontro do
conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que numa
economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada
ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o
aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o
aspecto controle.
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado
com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado.
Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um
instrumento de administração.
2.2 Orçamento nas Constituições brasileiras
Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições:
A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para
elaboração de orçamentos formais. A competência da proposta era do
Executivo e da aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta
pelos deputados e senadores).
Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento
tornouse privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos
Deputados. Na Constituição outorgada de 1934, no governo de
Getúlio Vargas, o orçamento passa a ter destaque, com capítulo
próprio. Ao Presidente da República cabia a elaboração da proposta or-
çamentária e, ao Legislativo, a votação. Assim, havia participação conjunta
dos poderes, já que a Constituição não trazia limitações ao poder de emendas
do Legislativo.
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Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado
por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara
e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo
Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo.
Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo
Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.
Na Constituição de 1967 do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e
cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de
emendas.
E chegamos à nossa Constituição atual de 1988. A competência para a
elaboração do Orçamento é do Executivo e, ao Legislativo, cabe a votação e a
proposição de emendas. Têm-se ainda novidades como a LDO e o PPA.
Caiu na prova:
(CESPE – Analista Judiciário – STF – 2008) Com a Constituição de 1891, que
se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária
passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida
para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.
Na Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a
elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Congresso Nacional e não do Poder Executivo. E, ainda, a competência foi transferida
para o Presidente da República somente na Constituição de 1934.
Resposta: Errada.
3. ASPECTOS DO ORÇAMENTO
Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria,
consoante a escolha dos cidadãos. O parlamento autoriza a despesa pública,
levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia de que os
recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas
prioridades.
Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando
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pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a
Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por
meio do aumento ou diminuição do gasto público.
Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõem o
ordenamento jurídico brasileiro.
Financeiro: caracterizado pelo fluxo monetário na execução, por meio de
entrada de receitas e saída de despesas.
Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras,
coerentes, racionais e metódicas.
4. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento, vamos entender uma
importante diferença entre lei em sentido formal e lei em sentido material. Lei
em sentido formal representa todo o ato normativo emanado de um órgão com
competência legislativa, sendo o conteúdo irrelevante. Todos os Poderes
possuem a função legislativa. Por exemplo, o Executivo possui também a
função legislativa, apesar de não ser a principal, o que fica claro quando o art.
84 da CF/1988 enumera as competências privativas do Presidente da
República, dispondo no inciso III que compete privativamente ao
Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por meio de Medidas
Provisórias, Decretos Autônomos, Leis Delegadas, Leis Orçamentárias, etc.
Assim, a Lei Orçamentária é uma lei formal. Já lei em sentido material
corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo
que não incumbido da função legislativa. O importante agora é o conteúdo, que
define qualquer conjunto de normas dotadas de abstração e generalidade, ou
seja, com aplicação a um número indeterminado de situações futuras.
Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são
simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais,
mas não em sentido material. São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis individuais), pois seu conteúdo assemelha-se a atos
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administrativos individuais ou concretos.
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento é uma lei formal, pois
apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. O orçamento não
modifica as leis financeiras e tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. O
orçamento é uma condição, um pré-requisito para que a despesa seja realizada
(ato-condição), já que a arrecadação de receitas e a realização de despesas,
na maioria das vezes, decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra).
Assim, judicialmente, não se pode exigir que determinada despesa prevista no
orçamento seja realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz
que com R$ 20 milhões pré-determinados o Governo poderá construir a
Universidade Luso-afro-brasileira (UNILAB) no Ceará. Logo, é apenas uma lei
formal, por isso é chamada de lei de efeitos concretos.
As características da lei orçamentária são as seguintes:
• Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador público a
realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos. Falta
coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por
exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É
considerada uma lei de efeitos concretos.
• Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano.
• Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos
suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum
qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria
simples.
• Lei especial: possui processo legislativo diferenciado, como vimos ao
estudar o ciclo orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de
matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os
meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e
entidades que integram a administração pública.
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Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de
natureza impositiva e de natureza autorizativa:
• Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta
visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente
cumprido.
• Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público
tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do
que deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso país o
orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada
uma despesa na LOA não gera o direito de exigência de sua realização
por via judicial.
Os defensores do orçamento impositivo alegam que ele evita a superestimativa
de receita. O intuito de superestimar a receita da LOA é para aumentar também
a despesa, acomodando interesses políticos, já que pelo princípio do equilíbrio,
os valores totais de receitas e despesas devem ser iguais. As superestimativas
de receita em uma proposta orçamentária somente são possíveis porque a
LOA tem o caráter autorizativo, ou seja, não existe obrigatoriedade de
execução das despesas consignadas.
Caso a LOA tivesse caráter impositivo, todas as despesas deveriam ser
necessariamente executadas, logo não seria possível criar receitas fictícias que
não se efetivariam para cobrir as despesas.
Caiu na prova:
(CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010)
Segundo a doutrina majoritária, o regime orçamentário adotado no Brasil
é denominado:
(A) privativo.
(B) executivo.
(C) legislativo.
(D) impositivo.
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(E) autorizativo.
O STF entende que em nosso país o orçamento não é impositivo, mas sim
autorizativo, no qual não existe obrigatoriedade de execução das despesas
consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem a
discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do que deve ou
não ser executado. O fato de ser fixada uma despesa na LOA não gera o
direito de exigência de sua realização por via judicial.
Resposta: Letra E
5. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados,
utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado.
A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave, a qual se
tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções fiscais.
Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de ação do
Estado na economia, o próprio autor as considera também como as próprias
funções do Orçamento:
Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos.
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor
público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via
mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor
privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária
eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens
meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para o
desenvolvimento, porém são necessários altos valores com retornos
demorados que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa
área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem
características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema
de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e
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de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não
usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população que
não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser explorados pelo
setor privado, no entanto podem e devem também ser produzidos pelo Estado,
em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a saúde.
Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado,
inerentes ao sistema capitalista. Os instrumentos mais usados para o
ajustamento são os sistemas de tributos e as transferências. Cita-se como
exemplo de medida distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as
receitas para programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outro
exemplo é a concessão de subsídios aos bens de consumo popular,
financiados por tributos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de
rendas mais altas.
Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público. Já as
transferências são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem
ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de
transferirem recursos do setor público para os mais necessitados do setor
privado.
Função estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica,
diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de
recursos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção
de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se
ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de
crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação
sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços
que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por
determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora
age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.
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Caiu na prova:
(CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) A intervenção do
Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo
complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com
investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.
A intervenção do Estado na economia, justificada pela função alocativa, tem
por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com
investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios. Ou seja, tal
função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária eficiência
de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios.
Resposta: Errada
E assim terminamos a aula 2.
Até o nosso próximo encontro!
Forte abraço!
Sérgio Mendes
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MEMENTO II
CRÉDITOS ADICIONAIS
QUADRO COMPARATIVO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
CRÉDITOS
ADICIONAIS SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS
FINALIDADE
Reforço de dotação
orçamentária já prevista
na LOA.
Destinados a despesas
para as quais não haja
dotação orçamentária
específica.
Destinados a despesas
urgentes e imprevisíveis.
AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA
É anterior à abertura do
crédito. São autorizados
por lei (podendo ser já
na própria LOA ou em
outra lei específica).
É anterior à abertura
do crédito. São
autorizados por Lei
específica (não pode
ser na LOA).
Independe de autorização
legislativa prévia. Após a
sua abertura deve ser dado
imediato conhecimento ao
Poder Legislativo.
ABERTURA
Abertos por decreto do
Poder Executivo. Na
União, para os casos em
que haja necessidade de
outra lei específica, são
considerados
autorizados e abertos
com a sanção e
publicação da respectiva
lei.
Abertos por decreto do
Poder Executivo. Na
União são considerados
autorizados e abertos
com a sanção e
publicação da
respectiva lei.
Abertos por Medida
Provisória, no caso federal
e de entes que possuem
previsão deste instrumento;
e por decreto do Poder
Executivo, para os demais
entes que não possuem MP.
INDICAÇÃO DA
ORIGEM DOS Obrigatória Obrigatória Facultativa
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RECURSOS
VIGÊNCIA
Vigência limitada ao
exercício em que forem
autorizados.
Vigência limitada ao exercício em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, casos em que, reabertos nos limites dos
seus saldos, poderão viger até o término do exercício
financeiro subsequente.
FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES OU ESPECIAIS
Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
Excesso de arrecadação;
Anulação total ou parcial de dotações;
Operações de créditos;
Reserva de contingência;
Recursos sem despesas correspondentes.
Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a
importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Na utilização do superávit financeiro devem-se conjugar os saldos dos créditos adicionais transferidos
(provenientes do exercício anterior) e as operações de crédito a eles vinculadas.
VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA
Início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
Realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais.
Realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta.
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Princípio da não vinculação de receitas, Princípio da proibição do estorno e Princípio da quantificação
dos créditos orçamentários.
Utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade
social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos.
Instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
Transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita,
pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do DF e dos Municípios.
Realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social com
recursos provenientes das contribuições sociais.
ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
ANO Elaboração e apreciação da proposta orçamentária
1824 A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo (assembleia-
geral composta pelos deputados e senadores).
1891 Elaboração privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.
1934 Presidente da República elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas.
1937
Elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela
Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo
Presidente.
1946 Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.
1967 Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a
possibilidade de emendas.
1988 Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a votação e a proposição de emendas.
CLASSIFICAÇÕES:
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Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas.
Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no
orçamento público. É o adotado no Brasil.
ASPECTOS DO ORÇAMENTO
Político, Econômico, Jurídico, Financeiro e Técnico
NATUREZA JURÍDICA
Lei de meios e lei formal (de efeitos concretos), temporária, ordinária e especial.
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO
Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a
necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios.
Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade
de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista.
Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível
de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de
pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico.
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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1) (CESPE – Contador – DPU – 2010) A abertura de créditos suplementares e
especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a
despesa e será precedida de exposição justificada.
2) (ESAF – AFC/CGU - 2008) Ao longo do exercício financeiro, pode ocorrer a
necessidade de abertura de créditos adicionais para cobrir despesas não-
computadas ou insuficientemente dotadas. Com base na legislação vigente,
relativa a esse assunto, identifique a opção incorreta.
a) A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de
recursos disponíveis para atender à despesa e será precedida de exposição
justificada.
b) Somente será admitida a abertura de crédito extraordinário para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública, observado o disposto na Constituição Federal.
c) A vigência dos créditos especiais não pode ultrapassar o exercício financeiro
em que foram autorizados, em respeito ao princípio orçamentário da
anualidade.
d) Terão vigência até o final do exercício financeiro os créditos extraordinários
cujo ato de autorização tenha sido promulgado nos primeiros 4 (quatro) meses
do exercício financeiro.
e) Para fins de abertura de créditos suplementares e especiais, consideram-se
recursos disponíveis os provenientes do excesso de arrecadação, ou seja, do
saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
3) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) Quando órgão
público necessita abrir créditos adicionais dos recursos disponíveis por excesso
de arrecadação, a apuração dos recursos utilizáveis deverá deduzir a
importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
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4) (ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) Assinale a
opção falsa a respeito dos créditos adicionais de que tratam os artigos 40 a 46
da Lei n. 4.320/64.
a) Crédito extraordinário é uma das classificações de créditos adicionais.
b) Créditos especiais e suplementares são autorizados por lei.
c) Créditos suplementares não podem ser abertos sem a indicação da fonte
de recursos.
d) Os créditos suplementares abertos no exercício não podem exceder a um
terço daqueles originalmente consignados na lei orçamentária.
e) O superávit financeiro apurado no balanço patrimonial pode ser fonte de
recursos para a abertura de créditos adicionais.
5) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) Os créditos suplementares
autorizados na lei orçamentária de 2008, no âmbito do TST, serão abertos por
ato do presidente do STF, dispensada a manifestação do Conselho Nacional
de Justiça.
6) (CESPE - Analista Judiciário – Controle Interno - TJDFT - 2008) Suponha-se
que um ente público necessite da abertura de um crédito especial e que sua
situação inclua os seguintes dados.
Excesso de arrecadação acumulado no exercício: . . . . . . . . . . R$ 4.500.000,00
Despesas contingenciadas:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R$ 1.300.000,00
Deficit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior:. R$ 2.400.000,00
Com base nesses dados, é correto afirmar que é possível propor a abertura do
crédito de até R$ 3.400.000,00.
7) (FCC – Técnico de Controle Externo - TCM/PA – 2010) No que diz respeito
aos orçamentos, NÃO são vedadas, entre outras situações ou procedimentos,
(A) a instituição de fundos de qualquer natureza com prévia autorização
legislativa.
(B) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos adicionais.
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(C) a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra
sem prévia autorização legislativa.
(D) a iniciação de projetos não incluídos na lei orçamentária anual e a
concessão ou utilização de créditos ilimitados.
(E) a abertura de crédito especial sem autorização legislativa e sem indicação
dos recursos correspondentes.
8) (CESPE – Analista Judiciário – STF – 2008) Com a Constituição de 1891,
que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta
orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi
transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.
9) (CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010)
Segundo a doutrina majoritária, o regime orçamentário adotado no Brasil é
denominado:
(A) privativo.
(B) executivo.
(C) legislativo.
(D) impositivo.
(E) autorizativo.
10) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) A intervenção do
Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo
complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com
investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.
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3° SIMULADO
1) (CESPE – Contador – DPU – 2010) Os créditos adicionais terão vigência
limitada ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa
disposição legal em contrário quanto aos créditos suplementares.
2) (CESPE – Analista Judiciário – STF – 2008) A adoção do orçamento
moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes
do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de
neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no
sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento
econômico.
3) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A utilização da política
orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover
ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e
provocando a ocorrência de déficits ou superávits.
4) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) Consideram-se
recursos disponíveis, para fins de abertura de créditos suplementares e
especiais, os provenientes do excesso de arrecadação, que se constituem no
saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício e
descontado o percentual do excesso obrigatoriamente destinado pela LDO à
amortização da dívida pública na forma da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
5) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Suponha que,
em decorrência de uma crise cambial, uma série de obrigações do governo
federal contratadas em moeda estrangeira tenham ultrapassado em 10% os
valores originalmente aprovados no orçamento para essa finalidade. Nessa
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situação, para honrar tais compromissos, somente a abertura de crédito
especial poderá suprir a dotação orçamentária do montante necessário.
6) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) A reserva de
contingência, que compreende o volume de recursos destinados ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos
fiscais imprevistos, poderá ser utilizada para abertura de créditos adicionais,
desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.
7) (CESPE – TFCE - TCU – 2009) Admite-se a utilização, mediante autorização
legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social
para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos.
(CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Acerca dos
créditos orçamentários e adicionais, julgue os itens que se seguem.
8) Considere que a arrecadação efetiva do governo federal, mensalmente,
supere as receitas previstas na lei orçamentária, indicando que essa seja a
tendência do exercício financeiro. Nesse caso, é correto afirmar que,
descontando os créditos extraordinários, esse excesso de arrecadação poderá
ser utilizado para abertura de créditos suplementares e especiais.
9) (CESPE – Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde- 2008)
As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são
possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo.
10) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) O Congresso
Nacional, na apreciação de um veto à lei orçamentária anual, pode destinar à
suplementação de dotações que não tenham sido objeto de veto os recursos
que ficarem sem despesas correspondentes.
11) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A CF, ao tratar dos créditos
extraordinários, referiu-se, corretamente, às despesas imprevistas, e não às
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imprevisíveis, pois, no primeiro caso, admite-se que houve erro de previsão,
enquanto, no segundo, as despesas não podiam mesmo ser previstas.
12) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A LDO estabelece que
os créditos adicionais aprovados pelo Congresso Nacional não requerem a
edição de decreto para a sua abertura, que se dará automaticamente com a
sanção e publicação da respectiva lei.
13) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) É vedado ao
administrador público exceder os créditos orçamentários ou adicionais, e tal
vedação envolve não apenas a realização de despesas, mas, também, a
assunção de obrigações diretas.
14) (CESPE – AFCE - TCU – 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao
Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e
estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de
suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens
e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar
recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.
15) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) As
transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados
pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma
população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o
setor público.
16) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Após a
Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise
econômica mundial levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à
criação do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto
afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores de
políticas públicas devia ser com a função alocativa dos governos.
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17) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Se o Poder
Executivo Federal promover a transposição de recursos de uma categoria de
programação orçamentária para outra, ainda que com autorização legislativa,
incorrerá em violação de norma constitucional.
18) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) No
período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro
foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a
recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e
das despesas públicas.
19) (CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)
A lei orçamentária anual (LOA) não pode mais autorizar a abertura de créditos
suplementares durante o exercício financeiro de execução do respectivo
orçamento, pois a Constituição Federal de 1988 (CF) vedou a abertura de
créditos suplementares sem prévia autorização legislativa.
20) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Suponha a situação em que,
em virtude da criação de um novo órgão, não havia recursos disponíveis.
Verificou-se que:
• havia insuficiência de arrecadação acumulada, durante o exercício, de
R$ 45.000,00;
• até então, registrava-se uma economia de despesas de R$ 60.000,00;
• o saldo, no balanço financeiro, tinha aumentado em R$ 15.000,00
durante o exercício.
Com base nesses dados, é correto concluir que seria possível abrir um crédito
suplementar de R$ 30.000,00.
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GABARITO DAS QUESTÕES COMENTADAS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C C C D E E A E E E
GABARITO DO 3° SIMULADO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E C C E E C C C C E
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
E C C E E E E E E E
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ORIENTAÇÕES AO 1° SIMULADO
1) Errada. Abrange previdência, saúde e assistência. Pág. 23.
2) Certa. Pág. 21.
3) Errada. Os programas de duração continuada só poderiam ser despesas
correntes, pois as despesas de capital já estão explícitas no conceito de PPA.
Págs. 9/10.
4) Errada. A LOA contém apenas os investimentos das Estatais não
dependentes. Pág. 25.
5) Certa. Pág 16.
6) Errada. Não coincide, pois começa no início do 2º ano de mandato e termina
ao final do 1º ano do mandato seguinte. Pág. 12.
7) Certa. Apesar do termo “levava” no passado ser inadequado. Pág. 26.
8) Certa. Págs. 23/24.
9) Certa. A fixação de diretrizes orçamentárias (ou seja, a LDO) tem entre seus
objetivos fixar as prioridades e metas da administração pública e orientar a
elaboração da LOA. Pág. 13.
10) Errada. As metas do PPA que devem ser regionalizadas. Pág. 8.
11) Certa. Pág. 17. 12) Certa. Pág. 23.
13) Errada. O BB é exceção, pois é Sociedade de Economia Mista. Pág. 20.
14) Errada. É obrigatória, montante na LDO e recursos destinados ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Pág. 27.
15) Certa. Pág. 21.
16) Errada. É na LDO, mas não no anexo de metas fiscais. Pág. 15.
17) Errada. Pode executar despesas da seguridade social. Pág. 23.
18) Certa. Pág. 7.
19) Certa. Pág. 25.
20) Certa. Págs. 16/17.
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ORIENTAÇÕES AO 2° SIMULADO
1) Errada. A rejeição do PLOA é admissível. Pág. 15.
2) Errada. Cada um dos Poderes e o MP elabora sua proposta e envia ao
Executivo. Pág. 11.
3) Errada. A LRF não preencheu as lacunas da Lei nº 4.320/1964. Pág. 13.
4) Errada. Cada unidade orçamentária, no seu âmbito de atuação,
desempenha papel de coordenadora do processo de alterações orçamentárias.
O conceito de Unidade Gestora (UG) não aparece na elaboração do
orçamento, apenas na execução. A UG é uma unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Pág. 7.
5) Errada. A LDO não pode ser rejeitada e o recesso é por ocasião apenas da
sua aprovação. Pág. 15.
6) Certa. Pág. 16.
7) Errada. O processo se desenvolve no Ministério do Planejamento. Pág.6.
8) Certa. Pág. 16.
9) Errada. As leis são dependentes e interligadas. Vimos em todo o curso.
10) Certa. Pág. 19.
11) Errada. É obrigado. Pág. 11.
12) Errada. É verticalmente e os produtos gerados no nível subsetorial (abaixo
do setorial). Pág. 6.
13) Errada. É o PPA. Págs. 11/12.
14) Errada. A LRF permite. Pág. 20.
15) Errada. A CF não traz essa determinação. Págs. 15/16.
16) Certa. Pág. 28.
17) Errada. Há exceções, não são todas que seguem a regra do 1/12. Pág.
15/16.
18) Certa. Pág. 5.
19) Errada. Nenhuma das Casas pode apresentar emendas modificando as
dotações citadas. Pág. 19.
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20) Certa. Essa questão derrubou muita gente. Tente entender a explicação
com calma que verá que não é tão difícil.
Vimos que no primeiro ano de mandato temos problema no ciclo orçamentário
em virtude dos prazos de encaminhamento. Lembre-se que no primeiro ano
são elaboradas as leis para o segundo ano.
No segundo ano, não há problemas de compatibilização, pois o PPA do
governante estará em vigor e só teremos que nos preocupar com os prazos de
LDO e LOA que são coerentes. Lembre-se que no segundo ano são
elaboradas as leis para o terceiro ano.
E porque a questão derrubou muita gente? Porque ela fala em compatibilidade
“para” o terceiro ano, ou seja, ela trata da elaboração no segundo ano. Muita
gente entendeu que a questão falava em “no” terceiro ano, ou seja, que
teríamos problemas na elaboração no primeiro e no segundo ano, o que
deixaria a questão errada, pois temos incompatibilidade apenas na elaboração
no primeiro ano.
Logo, somente para o terceiro ano do mandato presidencial (ou seja, no segundo ano) o projeto da LDO pode ser encaminhado após a aprovação do
respectivo PPA. Pág. 16.
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ORIENTAÇÕES AO 3° SIMULADO
1) Errada. Apenas os créditos especiais e extraordinários abertos nos últimos
quatro meses podem extrapolar o exercício financeiro. Quadros nas págs 6 a 8.
2) Certa. Pág. 22.
3) Certa. Função Estabilizadora. Pág. 28.
4) Errada. Não há tal desconto. Pág. 10.
5) Errada. O reforço de dotação é feito por meio de crédito suplementar.
Quadro na pág.5.
6) Certa. Pág. 27.
7) Certa. Mediante autorização legislativa específica é permitido. Págs. 16/17.
8) Certa. Pág. 10.
9) Certa. Pág. 26.
10) Errada. Poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos
especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Pág. 10.
11) Errada. A CF se referiu às despesas imprevisíveis, as quais não podiam
mesmo ser previstas.
12) Certa. Pág.5.
13) Certa. Pág. 16.
14) Errada. É a função alocativa. Pág. 27.
15) Errada. As transferências são do setor público para os mais necessitados
do setor privado. Pág. 28.
16) Errada. Crise enseja a função estabilizadora. Pág. 28.
17) Errada. Com autorização legislativa é permitido. Pág. 16.
18) Errada. Em regimes autoritários há limitações ao Poder Legislativo. Pág.
23. Ainda, o Orçamento Fiscal era enfraquecido devido à existência do
orçamento monetário, como vimos na pág. 22 da aula demonstrativa.
19) Errada. A LOA pode autorizar a abertura de crédito suplementar. Pág. 4.
20) Errada. Com base nesses dados, é correto concluir que não seria possível
abrir um crédito suplementar. O excesso é fonte, porém o valor da insuficiência
de arrecadação acumulada não deve ser abatido das outras fontes. A
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economia da despesa, que ocorre quando a despesa executada durante o
exercício é menor que a despesa fixada na LOA, não é fonte de recursos. O
superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior é fonte de
recurso e não o aumento do saldo do balanço financeiro do exercício atual. Ver quadro na pág. 12.
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Aula 3
TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
E PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Olá amigos! Como é bom estar aqui!
“Um dia, quando os funcionários chegaram para trabalhar, encontraram na
portaria um cartaz enorme, no qual estava escrito: ‘Faleceu ontem a pessoa
que atrapalhava sua vida na Empresa. Você está convidado para o velório na
quadra de esportes’.
No início, todos se entristeceram com a morte de alguém, mas depois de algum
tempo, ficaram curiosos para saber quem estava atrapalhando sua vida e
bloqueando seu crescimento na empresa. A agitação na quadra de esportes
era tão grande, que foi preciso chamar os seguranças para organizar a fila do
velório. Conforme as pessoas iam se aproximando do caixão, a excitação
aumentava:
_ Quem será que estava atrapalhando o meu progresso ?
_ Ainda bem que esse infeliz morreu !
Um a um, os funcionários, agitados, se aproximavam do caixão, olhavam pelo
visor do caixão a fim de reconhecer o defunto, engoliam em seco e saiam de
cabeça abaixada, sem nada falar uns com os outros. Ficavam no mais absoluto
silêncio, como se tivessem sido atingidos no fundo da alma e dirigiam-se para
suas salas. Todos, muito curiosos, mantinham-se na fila até chegar a sua vez
de verificar quem estava no caixão e que tinha atrapalhado tanto a cada um
deles.
A pergunta ecoava na mente de todos: "Quem está nesse caixão"?
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No visor do caixão havia um espelho e cada um via a si mesmo... Só existe
uma pessoa capaz de limitar seu crescimento: VOCÊ MESMO! Você é a única
pessoa que pode fazer a revolução de sua vida. Você é a única pessoa que
pode prejudicar a sua vida. Você é a única pessoa que pode ajudar a si
mesmo. "SUA VIDA NÃO MUDA QUANDO SEU CHEFE MUDA, QUANDO
SUA EMPRESA MUDA, QUANDO SEUS PAIS MUDAM, QUANDO SEU(SUA)
NAMORADO(A) MUDA. SUA VIDA MUDA... QUANDO VOCÊ MUDA! VOCÊ É
O ÚNICO RESPONSÁVEL POR ELA."
O mundo é como um espelho que devolve a cada pessoa o reflexo de seus
próprios pensamentos e seus atos. A maneira como você encara a vida é que
faz toda diferença. A vida muda, quando você muda".
(Luiz Fernando Veríssimo)
Com o pensamento de que a aprovação só depende de você, trataremos dos
Tipos e Espécies de orçamento na primeira parte de nossa aula, dentro dos
tópicos Orçamento-programa e Planejamento no orçamento-programa. Na
segunda parte, abordaremos os Princípios Orçamentários, dentro do tópico
Orçamento Público.
PARTE I - TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
1. TIPOS DE ORÇAMENTO
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil
vivenciou os três tipos:
• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre
em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução.
Exemplo: Constituição Federal de 1891.
• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a
execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes
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autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937.
• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a
atual Constituição Federal de 1988.
Caiu na prova:
(FEC - Analista Técnico Administrativo – MPA – 2010) O tipo de orçamento
utilizado no Brasil é o:
a) Legislativo.
b) Executivo.
c) Judiciário.
d) Moderado.
e) Misto.
O tipo de orçamento misto é o utilizado na atual Constituição Federal do nosso
país. Nesse tipo, a elaboração e a execução são de competência do Executivo,
cabendo ao Legislativo a votação e o controle.
Resposta: Letra E
2. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
2.1 Considerações iniciais
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do
Orçamento Público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da
moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um
ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para
atingir objetivos e metas programadas. Considerando que, desde o Decreto-lei
200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu
o orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento (ou desde
a Lei 4320/64 para outros autores), a ideia de discriminar a despesa pública por
objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos nós
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que atuamos nessa área.
Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros
autores também de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies
por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e
misto.
2.2 Orçamento tradicional ou clássico
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos
passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de
trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos
públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre
objetivos e metas. Predomina o incrementalismo.
É uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de
planejamento das ações do governo. Portanto, somente um documento de
previsão de receita e de autorização de despesas.
2.3 Orçamento de desempenho ou por realizações
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações
desenvolvidas.
Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os
benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de
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desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das
ações do governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um
instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre
planejamento e orçamento.
Caiu na prova:
(ESAF – APO/MPOG – 2010) Assinale a opção verdadeira a respeito das
principais características do orçamento de desempenho.
a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são definidos em
razão das metas a serem atingidas.
b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastos está relacionado
com a produção de infraestrutura de prestação de serviços públicos.
c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o orçamento sob
duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de trabalho.
d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e avaliação de
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente.
e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é definida em razão
do critério populacional.
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o
objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as
ações desenvolvidas.
Resposta: Letra C
2.4 Orçamento de base zero ou por estratégia
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um
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questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo
compromisso com qualquer montante inicial de dotação.
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e
na elaboração dos orçamentos.
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes
de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação
eficiente das dotações em suas atividades.
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do
Orçamento-Programa.
Caiu na prova:
(FCC – APO/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a elaboração do
orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de decisão e,
consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio da definição de
prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e
benefícios, ela adota o orçamento
(A) base zero.
(B) em perspectiva.
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(C) tradicional.
(D) de desempenho.
(E) incremental.
O orçamento de base zero requer que todas as atividades e operações sejam
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes
de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação
eficiente das dotações em suas atividades.
Resposta: Letra A
2.5 Orçamento-programa
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que
articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um
objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no
plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
Assim, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do
governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados
e previsão dos custos relacionados.
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o
orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o
orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma
integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações,
como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi
modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de
detalhamento de ação.
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Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da
organização. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil.
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade,
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Portanto,
o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha
racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos
públicos a programas e projetos de maior necessidade.
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a
capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de
talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem
esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades
para a medição, em termos quantitativos.
Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a
outro tipo de orçamento, normalmente o orçamento-programa. No memento há
um quadro comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-programa.
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento
como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas
contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro,
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normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do
orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando sobre
o valor do orçamento desta ação no ano anterior a inflação do período.
Caiu na prova:
(CESGRANRIO – Auditor - IBGE – 2010) Sobre as características do
orçamento, analise as afirmativas a seguir.
I - Na técnica de orçamento-programa, a análise de eficácia das ações de
governo tem como principais critérios classificatórios as unidades
administrativas e os elementos de despesas.
II - O orçamento base zero consiste num processo operacional de
planejamento e orçamento cuja elaboração está calcada na preparação de
pacotes de decisão.
III - No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa à consecução de
objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação dos resultados.
É(São) correta(s) a(s) afirmativa(s)
(A) II, apenas.
(B) III, apenas.
(C) I e III, apenas.
(D) II e III, apenas.
(E) I, II e III.
I) Errado. Na técnica do orçamento tradicional, a análise de eficácia das
ações de governo tem como principais critérios classificatórios as unidades
administrativas e os elementos de despesas.
II) Correto. O orçamento de base zero requer que todas as atividades e
operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por
meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam
preparados.
III) Errado. No orçamento-programa, a alocação de recursos visa à
consecução de objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação
dos resultados.
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Logo, apenas a afirmativa II está correta.
Resposta: Letra A
2.6 Orçamento participativo
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade,
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e
colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais.
Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade.
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo
ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a
sua não estagnação.
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais
implementadores do processo.
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na
experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No
nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade.
Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo, o
qual permanece com a iniciativa do Projeto de Lei. No orçamento participativo,
a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo
orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades
socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais
desfavorecidos.
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Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre
uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão
compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo
Executivo no processo tradicional.
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis
orçamentárias. No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis
orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é
obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-las.
Caiu na prova:
(CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das
vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior
legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta
da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade.
Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo.
No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do
Executivo no processo orçamentário, logo não há a substituição do Poder
Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a
alocação das dotações.
Resposta: Errada
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PARTE II - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem
observadas na concepção e execução da lei orçamentária. Visam a aumentar a
consistência e estabilidade do sistema orçamentário. Por isso são as bases nas
quais se deve orientar o processo orçamentário e são impositivos nos
orçamentos públicos.
Atenção: é um assunto importante para a compreensão geral da matéria e
também muito cobrado em concursos!
Veremos que alguns princípios são explícitos, por estarem incorporados à
legislação, principalmente na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e na
Lei 4.320/1964. Outros são implícitos, porque são definidos apenas pela
doutrina, mas também são importantes para fins de elaboração, execução e
controle do orçamento público.
1. PRINCÍPIO DA UNIDADE
Segundo este princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas
um orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada
exercício financeiro. Objetiva eliminar a existência de orçamentos paralelos.
Está consagrado na Lei 4.320/1964:
Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
2. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
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Está também na Lei 4.320/1964:
Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Art. 3.º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4.º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio
deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2.°.
O § 5.º do art. 165 se refere à Universalidade, quando o constituinte determina
a abrangência da LOA:
§ 5.° A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Atenção: o § 5.º do art. 165 pode se referir tanto ao princípio da Universalidade
como ao princípio da Unidade (ou Totalidade), pois os orçamentos fiscal, de
investimentos e da seguridade social são partes integrantes do todo e estão
compreendidos numa mesma Lei Orçamentária.
Os examinadores normalmente tentam confundir os dois princípios nas provas.
Cuidado: para ser compatível com os dois princípios, o orçamento uno deve
conter todas as receitas e despesas do Estado.
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• Um hipotético orçamento uno que não contemplar todas as receitas e
despesas estará de acordo apenas com a Unidade.
• Se for mais de um orçamento contendo todas as receitas e despesas,
eles estarão de acordo apenas com a Universalidade.
3. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE)
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano,
consoante nossa Constituição:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
É conhecido também como princípio da periodicidade, numa abordagem em
que o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. No Brasil,
ele coincide com o ano civil, segundo o art. 34 da Lei 4.320/1964:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Vários artigos da Constituição remetem à anualidade, como o § 1.º do art. 167:
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
A Lei 4.320/1964 poderia ser alterada, porém não desconfiguraria o princípio
da unidade. A anualidade não está relacionada ao ano civil, mas com o
exercício financeiro e o período de 12 meses.
Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos
quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelos
seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término desse exercício
financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata de
exceções ao princípio da anualidade.
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Atenção: Anualidade é princípio orçamentário, porém anterioridade não é. Em
várias provas é exigido que o candidato saiba que o princípio constitucional
da anterioridade é princípio tributário e não orçamentário.
4. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE
Surgiu após uma remodelação pela doutrina do princípio da unidade, de forma
que abrangesse as novas situações. Foi construído, então, para possibilitar a
coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer
consolidação. A Constituição trouxe um modelo que, em linhas gerais, segue o
princípio da totalidade, pois a composição do orçamento anual passou a ser a
seguinte: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de
investimentos das estatais.
É importante destacar que autores como José Afonso da Silva defendem que o
princípio da unidade orçamentária, na concepção de orçamento--programa,
não se preocupa com a unidade documental; ao contrário, desdenhando-a,
postula que tais documentos se subordinem a uma unidade de orientação
política, numa hierarquização dos objetivos a serem atingidos e na
uniformidade de estrutura do sistema integrado. Tem-se também a síntese de
Ricardo Lobo Torres, dispondo que o princípio da unidade não significa a
existência de um único documento, mas a integração finalística e a
harmonização entre os diversos orçamentos.
Assim, o princípio da unidade ou da totalidade não necessariamente significa
um documento único, já que o processo de integração planejamento-orçamento
tornou o orçamento necessariamente multidocumental, em virtude da
aprovação, por leis diferentes, dos vários instrumentos de planejamento, com
datas de encaminhamento diferentes para aprovação pelo Poder Legislativo.
Em que pesem tais documentos serem distintos, devem obrigatoriamente ser
compatibilizados entre si.
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Caiu na prova:
(CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da
totalidade, explícito de forma literal na legislação brasileira, determina que
todas as receitas e despesas devem integrar um único documento legal.
Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações
acerca de cada uma dessas peças são devidamente consolidadas e
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.
O princípio da totalidade não necessariamente significa um documento
único, já que o processo de integração planejamento-orçamento tornou o
orçamento necessariamente multidocumental, em virtude da aprovação, por
leis diferentes, dos vários instrumentos de planejamento, com datas de
encaminhamento diferentes para aprovação pelo Poder Legislativo. Em que
pesem tais documentos serem distintos, devem obrigatoriamente ser
compatibilizados entre si.
Resposta: Errada
5. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA (OU UNIDADE DE CAIXA)
É o princípio que respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto
ao Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por
intermédio do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes
financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda. O objetivo é apresentar
todas as receitas e despesas numa só conta, a fim de confrontar os totais e
apurar o resultado: equilíbrio, déficit ou superávit.
Está consagrado no art. 56 da Lei 4.320/1964:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais.
O art. 164, § 3.o, da CF/1988 determina o destino das disponibilidades:
§ 3.º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco
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central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou
entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Relembro que a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é a lei que estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Ela traz uma observação
importante ao princípio da unidade de caixa, pois em seu art. 43, § 1.o,
estabelece que as disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social
deverão ser separadas das demais disponibilidades do ente público:
§ 1.o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral
e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a
que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em
conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas
condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e
prudência financeira.
Para não deixar dúvidas, segundo a LRF, são entes da Federação: a União,
cada Estado, o Distrito Federal e cada Município.
6. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
Por exemplo, quando o Governo paga salários, realiza despesas. No entanto, a
partir de determinado valor, começa a incidir sobre a remuneração o Imposto
de Renda, que é uma receita para o Governo, descontada diretamente pela
fonte pagadora. Assim, ao pagar o salário de um servidor, é efetuada uma
despesa (salário) que ao mesmo tempo gera uma receita (Imposto de Renda).
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam
incluídas no orçamento nos seus montantes líquidos.
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Também está na Lei 4.320/1964:
Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos
seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1.º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra
incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
No nosso exemplo, considere uma carreira de alto escalão do Executivo, que
tem como subsídio inicial R$ 12.500,00. Subtraindo os descontos de Imposto
de Renda e Previdência Social, o líquido gira em torno de R$ 9.000,00. Na lei
orçamentária, segundo o princípio do orçamento bruto, deverão constar
todos esses itens, de receitas de despesas, e não somente a despesa líquida
da União de R$ 9.000,00.
Não importa se o saldo líquido será positivo ou negativo, o princípio do
orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes líquidos e determina
a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais.
7. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Surgiu para evitar que o Orçamento fosse utilizado para aprovação de matérias
sem nenhuma pertinência com o conteúdo orçamentário, em virtude da
celeridade do seu processo.
Determina que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à
previsão das receitas e à fixação das despesas. Exceção se dá para as
autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita orçamentária (ARO). Por exemplo, a LOA não pode
conter autorização para um órgão realizar licitações ou matéria de direito penal.
Possui previsão na nossa Constituição, no § 8.o do art. 165:
§ 8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
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E também no art. 7.o, I e II, da Lei 4.320/1964:
Art. 7.° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as
disposições do artigo 43;
II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por
antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
O inciso II foi parcialmente prejudicado e deve ter sua leitura combinada com o
art. 38 da LRF, por ser mais restritivo. Trataremos de ARO em aula específica.
Em resumo, este princípio significa que:
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Regra: Lei Orçamentária deve conter apenas previsão de receitas e fixação de despesas.
No entanto, admitem-se autorizações para:
• créditos suplementares e apenas este; e
• operações de crédito, mesmo que por antecipação de receita.
A LRF define operação de crédito como compromisso financeiro assumido em
razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda
a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Entenda que a operação de crédito se assemelha a um empréstimo que o ente
contrai para aumentar suas receitas e cobrir suas despesas. Por hora, basta
guardar que as exceções ao princípio da exclusividade são créditos
suplementares e operações de crédito, inclusive por ARO.
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8. PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
Está consubstanciado no inciso VII do art. 167 da CF/1988, o qual veda a
concessão ou utilização de créditos ilimitados:
Art. 167. São vedados:
(...)
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.
9. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO (OU ESPECIALIZAÇÃO OU
DISCRIMINAÇÃO)
Este princípio determina que as receitas e despesas devam ser discriminadas,
demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar
a função de acompanhamento e controle do gasto público, evitando a chamada
“ação guarda-chuva”, que é aquela ação genérica, mal especificada, com
demasiada flexibilidade.
O princípio veda as autorizações de despesas globais. A Lei 4.320/1964, em
seu art. 5.o, cita que:
Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo
20 e seu parágrafo único.
As exceções do art. 20 se referem aos programas especiais de trabalho,
como os programas de proteção à testemunha, que se tivessem especificação
detalhada, perderiam sua finalidade. São também chamados de investimentos
em regime de execução especial.
O § 4.º do art. 5.º da LRF estabelece a vedação de consignação de crédito
orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a especificação da despesa.
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Esse artigo apresenta outra exceção ao nosso princípio, que é a reserva de
contingência (art. 5.º, III, da LRF).
A reserva de contingência tem por finalidade atender, além da abertura de
créditos adicionais, perdas que, embora sejam previsíveis, são episódicas,
contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei sua constituição, com
vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais.
Exemplo: despesas decorrentes de uma calamidade pública, como uma
enchente de grandes proporções.
Atenção: as exceções dos programas especiais de trabalho e reserva de
contingência são quanto à dotação global, pois não necessitam de
discriminação. Não confunda com dotação ilimitada, que é aquela sem valores
definidos.
Exemplo: recursos para o programa de proteção à testemunha. Dotação
ilimitada seria não definir o valor no orçamento ou colocar que se pode gastar
o quanto for necessário. Não é permitido, sem exceções. Já dotação global
seria colocar dotação limitada, R$ 20 milhões para o programa, porém sem
detalhamento. Também a regra seria não ser permitido, porém admite
exceções, como nesse programa, pois com um detalhamento poderia haver
risco de morte para as testemunhas.
Atenção de novo: não confundir Orçamento Bruto com Discriminação.
O princípio da discriminação (ou especialização ou especificação)
determina que as receitas e despesas devam ser especificadas, demonstrando
a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de
acompanhamento e controle do gasto público.
Já o princípio do orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes
líquidos e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, não
importando se o saldo líquido será positivo ou negativo. Por exemplo, a
apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação
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das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio do
orçamento bruto.
Caiu na prova:
(FGV – Consultor Orçamentário do Senado – 2008) A Lei 4.320/64 consagra
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a serem
observados na elaboração do orçamento. Em relação ao princípio da
especificação assinale a afirmativa correta.
a) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira
discriminada de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem
dos recursos, bem como a sua aplicação.
b) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as receitas e
despesas públicas, sem quaisquer deduções ou compensações entre
devedores e credores.
c) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria pertinente ao
orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos estranhos à previsão da
receita e à fixação das despesas, ressalvados os casos previstos na legislação.
d) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas e despesas
de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública pelos seus totais,
observada a discriminação quanto aos aspectos fiscais, sociais e
previdenciários.
e) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, órgãos ou
fundos, ressalvada a vinculação prevista para as despesas com educação,
saúde e assistência social.
a) Correta. É exatamente o que o princípio determina: discriminação de
receitas e despesas.
b) Errada. Define o princípio do orçamento bruto, pois veda deduções entre
devedores e credores.
c) Errada. Trata do princípio da exclusividade, que determina que a Lei
Orçamentária deverá tratar de questões atinentes ao tema, permitindo apenas
as exceções constitucionais.
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d) Errada. Possui definição vaga, mistura princípio da unidade e da
universalidade.
e) Errada. Trata do princípio da não-vinculação de receitas, que abordaremos
ainda nesta aula. Além disso, veremos que assistência social não se inclui
entre suas exceções.
Resposta: Letra A
10. PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO
O Princípio da Proibição do Estorno determina que o administrador público
não pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização. Quando
houver insuficiência ou carência de recursos, deve o Poder Executivo recorrer
à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou
transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Legislativo. Veja
o dispositivo constitucional:
Art. 167. São vedados:
(...)
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa.
Os termos remanejamento, transposição e transferência são relacionados pela
Constituição Federal às situações de destinação de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro. Foram introduzidos na
CF/1988 em substituição à expressão estorno de verba, utilizada em
constituições anteriores para indicar a mesma proibição. Essa é a origem do
princípio da proibição do estorno.
A doutrina considera que são conceitos que devem ser definidos em lei
complementar (ainda não editada), portanto não poderiam ser definidos por
lei ordinária ou outro instrumento infralegal. Outros doutrinadores consideram
que não há distinção entre os termos.
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Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o
programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas
de despesas.
Em geral, essa solicitação é encaminhada pelos órgãos setoriais de orçamento
para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde é efetuada a análise do
pedido de transposição, remanejamento ou transferência de categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro.
11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O art. 37 da Constituição cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela
Administração Pública, que são Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficiência.
O princípio da publicidade também é orçamentário, pois é a garantia de acesso
para qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da
fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
Determina que é condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais
de comunicação para conhecimento público.
12. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Todas as leis orçamentárias, PPA, LDO e LOA e também de créditos adicionais
são encaminhadas pelo Poder Executivo para discussão e aprovação pelo
Congresso Nacional.
O art. 5.º da Constituição determina em seu inciso II que “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O art. 37 cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela Administração
Pública, que são Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e
Eficiência.
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo.
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O respaldo ao princípio da legalidade orçamentária também está na
Constituição:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
Em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições
legais. Logo, legalidade também é princípio orçamentário.
Caiu na prova:
(CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da
legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças
públicas, dispõe que o orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei,
resultante de um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e
posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.
Todas as leis orçamentárias, PPA, LDO e LOA e também de créditos adicionais
são encaminhadas pelo Poder Executivo para discussão e aprovação pelo
Congresso Nacional.
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo.
Resposta: Certa
13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
O orçamento deve expressar as realizações e objetivos de forma programada,
planejada. O princípio da programação decorre da necessidade da
estruturação do orçamento em programas, dispondo que o orçamento deva ter
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o conteúdo e a forma de programação.
O princípio da programação vincula as normas orçamentárias à consecução e
à finalidade do Plano Plurianual e aos programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento.
14. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
Esse princípio visa assegurar que as despesas autorizadas não serão
superiores à previsão das receitas.
A LRF, em seu art. 4.o, I, a, determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) trate do equilíbrio entre Receitas e Despesas:
Art. 4.o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2.
o do art. 165
da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas.
O art. 9.º da LRF também trata do equilíbrio das finanças públicas. Determina
que “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá
não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.
A CF/1988 é realista quanto à possibilidade de ocorrer déficit orçamentário,
caso em que as receitas sejam menores que as despesas. Assim, o princípio
do equilíbrio não tem hierarquia constitucional. Mas contabilmente o
orçamento sempre estará equilibrado, pois tal déficit aparece normalmente
nas operações de crédito que, pelo art. 3.º da Lei 4.320/1964, também devem
constar do orçamento.
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Deve-se ressaltar que há limites para essas operações de crédito. A regra de
ouro, que será estudada na aula sobre despesas públicas, veda a realização
de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. Por
agora, o estudante deve entender que a regra de ouro objetiva evitar que a
Administração Pública se endivide para cobrir despesas de custeio, que são
aquelas do dia a dia do órgão. A Administração deve se endividar apenas para
a realização de investimentos.
Caiu na prova:
(ESAF – Analista Tributário – Receita Federal do Brasil – 2009) Constata-se
que os princípios orçamentários do equilíbrio e da unidade foram respeitados
quando ocorrem, respectivamente:
a) as despesas correntes liquidadas não ultrapassam as receitas correntes
arrecadadas e a Lei Orçamentária Anual disciplinou todas modificações na
legislação tributária necessárias à execução do orçamento.
b) as despesas correntes foram pagas sem a realização de operações de
crédito e as despesas de capital foram cobertas com receitas correntes.
c) a arrecadação total foi suficiente para cobrir todas as despesas liquidadas e
a distribuição dos gastos durante os meses do exercício manteve-se bem
distribuída.
d) as receitas de capital não ultrapassaram as despesas de capital e todas as
despesas realizadas foram autorizadas em lei.
e) todas as despesas autorizadas no exercício não ultrapassam o valor das
receitas estimadas e cada ente da federação apresenta um único orçamento no
exercício.
O princípio do equilíbrio orçamentário visa assegurar que as despesas
autorizadas não serão superiores à previsão das receitas. Já o princípio da
unidade determina que o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas
um orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada
exercício financeiro
Resposta: Letra E
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15. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (OU NÃO VINCULAÇÃO) DAS
RECEITAS
Esse princípio dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada
ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.
Está na Constituição Federal, no art. 167, IV:
Art. 167. São vedados:
(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo.
Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade
do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas
despesas obrigatórias.
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO:
Repartição constitucional dos impostos;
Destinação de recursos para a Saúde;
Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;
Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4.°).
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Importante: caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua
vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro. Veja o parágrafo único
do art. 8.º da LRF:
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Atenção: o princípio veda a vinculação de impostos e não de tributos. Os
examinadores gostam desta troca.
A Constituição pode vincular outros impostos? Sim, por emenda constitucional
podem ser vinculados outros impostos, mas por lei complementar, ordinária ou
qualquer dispositivo infraconstitucional, não pode.
Apenas os impostos não podem ser vinculados por lei infraconstitucional.
16. PRINCÍPIO DA CLAREZA
O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e
compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou interesse,
precisam manipulá-lo.
Dispõe que o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e
completa. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para
tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração.
Caiu na prova:
(FCC – Analista Judiciário – Economia – TJ/PA – 2009) Em relação aos
princípios previstos na Constituição brasileira e na Lei n° 4.320, de 1964, que
devem nortear a elaboração do orçamento público em nosso país, é correto
afirmar que o Princípio da:
a) Especificação estatui que o Orçamento não consigne dotações globais para
atender indiferentemente despesas de diferentes naturezas, ressalvadas as
exceções previstas na Lei nº 4.320, de 1964.
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b) Não Afetação das receitas permite a vinculação de impostos a órgãos,
fundos ou despesas e não admite qualquer tipo de exceção.
c) Programação dispõe que o Poder Executivo pode, em alguns casos, como
na implantação dos créditos extraordinários, modificar o orçamento sem
autorização do Poder Legislativo.
d) Anualidade implica que o orçamento deve ter a vigência de um ano, que
coincide com o calendário civil, e não admite exceções, mesmo nos casos de
créditos especiais e extraordinários.
e) Exclusividade implica que o orçamento do Governo Federal somente inclua
as receitas e despesas da administração direta e indireta, vedando, inclusive, a
autorização prévia de créditos suplementares na peça orçamentária.
a) Correta. O princípio da especificação determina que as receitas e despesas
devam ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos.
Há exceções na Lei 4320/64 e na LRF.
b) Errada. O princípio da não-afetação de receitas dispõe que nenhuma receita
de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e
determinados gastos. No entanto, admite diversas exceções constitucionais.
c) Errada. Segundo o princípio da programação, o orçamento deve expressar
as realizações e objetivos da forma programada, planejada. Esse princípio
dispõe que o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação.
d) Errada. Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos
últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte
pelos seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término deste
exercício financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata
de exceções ao princípio da anualidade.
e) Errada. Exclusividade implica que a lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
Resposta: Letra A
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E assim terminamos a aula 3.
Na próxima aula trataremos dos temas relacionados à Receita Pública.
Forte abraço!
Sérgio Mendes
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MEMENTO III
TIPOS DE ORÇAMENTO
Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder
Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução.
Exemplo: Constituição Federal de 1891.
Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder
Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937.
Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a
votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988.
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma
espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente
um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.
Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada
ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo.
Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional,
porém há desvinculação entre planejamento e orçamento.
Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos
seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem
implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de
resultados.
Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos
de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não
possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação
dos investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios.
ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA
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TRADICIONAL PROGRAMA
Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento
Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas
Consideram-se as necessidades financeiras das
unidades
Consideram-se as análises das alternativas disponíveis
e todos os custos
Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de
planejamento
Classificação principal por unidades
administrativas e elementos Classificação principal: funcional-programática
Acompanhamento e aferição de resultados
praticamente inexistentes
Utilização sistemática de indicadores para
acompanhamento e aferição dos resultados
Controle da legalidade e honestidade do gestor
público Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade
PRINCÍPIOS
PRINCÍPIOS DESCRIÇÃO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Unidade O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento, e não
mais que um para cada ente da federação em cada exercício financeiro.
Universalidade O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Anualidade O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano.
Totalidade Coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer
consolidação.
Unidade de Caixa (ou
de Tesouraria)
Regra: Todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta.
Obs. 1: Disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social deverão ser
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separadas das demais disponibilidades do ente público.
Obs. 2: Respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto ao
Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por intermédio
do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros
autorizados pelo Ministério da Fazenda.
Orçamento Bruto Todas as receitas e despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
Exclusividade
Regra: O orçamento deve conter apenas previsão de receita e fixação de
despesas.
Exceção: Autorizações de créditos suplementares e operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita orçamentária (ARO).
Especificação (ou
Discriminação ou
Especialização)
Regra: Receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a origem
e a aplicação dos recursos.
Exceção: Programas especiais de trabalho ou em regime de execução
especial e reserva de contingência. As exceções são quanto à dotação global.
Não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.
Proibição do Estorno
São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa.
Quantificação dos
Créditos
Orçamentários
É vedada a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
Publicidade É condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais de
comunicação para conhecimento público.
Legalidade
Orçamentária
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo
legislativo. Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum.
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Programação
O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada,
planejada. Vincula as normas orçamentárias à consecução e à finalidade do
PPA e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
Equilíbrio Visa a assegurar que as despesas autorizadas não serão superiores à previsão
das receitas.
Não afetação (ou Não
vinculação) de
Receitas
Regra: É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa.
Exceções:
a) Repartição constitucional dos impostos;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;
f) Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.
Obs.: Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda
que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Clareza O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa.
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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1) (FEC - Analista Técnico Administrativo – MPA – 2010) O tipo de orçamento
utilizado no Brasil é o:
a) Legislativo.
b) Executivo.
c) Judiciário.
d) Moderado.
e) Misto.
2) (ESAF – APO/MPOG – 2010) Assinale a opção verdadeira a respeito das
principais características do orçamento de desempenho.
a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são definidos em
razão das metas a serem atingidas.
b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastos está relacionado
com a produção de infraestrutura de prestação de serviços públicos.
c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o orçamento sob
duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de trabalho.
d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e avaliação de
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente.
e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é definida em razão
do critério populacional.
3) (FCC – APO/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a elaboração do
orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de decisão e,
consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio da definição de
prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e
benefícios, ela adota o orçamento
(A) base zero.
(B) em perspectiva.
(C) tradicional.
(D) de desempenho.
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(E) incremental.
4) (CESGRANRIO – Auditor - IBGE – 2010) Sobre as características do
orçamento, analise as afirmativas a seguir.
I - Na técnica de orçamento-programa, a análise de eficácia das ações de
governo tem como principais critérios classificatórios as unidades
administrativas e os elementos de despesas.
II - O orçamento base zero consiste num processo operacional de
planejamento e orçamento cuja elaboração está calcada na preparação de
pacotes de decisão.
III - No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa à consecução de
objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação dos resultados.
É(São) correta(s) a(s) afirmativa(s)
(A) II, apenas.
(B) III, apenas.
(C) I e III, apenas.
(D) II e III, apenas.
(E) I, II e III.
5) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das
vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior
legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta
da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.
6) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da
totalidade, explícito de forma literal na legislação brasileira, determina que
todas as receitas e despesas devem integrar um único documento legal.
Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações
acerca de cada uma dessas peças são devidamente consolidadas e
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.
7) (FGV – Consultor Orçamentário do Senado – 2008) A Lei 4.320/64 consagra
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a serem
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observados na elaboração do orçamento. Em relação ao princípio da
especificação assinale a afirmativa correta.
a) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira
discriminada de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem
dos recursos, bem como a sua aplicação.
b) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as receitas e
despesas públicas, sem quaisquer deduções ou compensações entre
devedores e credores.
c) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria pertinente ao
orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos estranhos à previsão da
receita e à fixação das despesas, ressalvados os casos previstos na legislação.
d) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas e despesas
de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública pelos seus totais,
observada a discriminação quanto aos aspectos fiscais, sociais e
previdenciários.
e) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, órgãos ou
fundos, ressalvada a vinculação prevista para as despesas com educação,
saúde e assistência social.
8) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da
legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças
públicas, dispõe que o orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei,
resultante de um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e
posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.
9) (ESAF – Analista Tributário – Receita Federal do Brasil – 2009) Constata-se
que os princípios orçamentários do equilíbrio e da unidade foram respeitados
quando ocorrem, respectivamente:
a) as despesas correntes liquidadas não ultrapassam as receitas correntes
arrecadadas e a Lei Orçamentária Anual disciplinou todas modificações na
legislação tributária necessárias à execução do orçamento.
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b) as despesas correntes foram pagas sem a realização de operações de
crédito e as despesas de capital foram cobertas com receitas correntes.
c) a arrecadação total foi suficiente para cobrir todas as despesas liquidadas e
a distribuição dos gastos durante os meses do exercício manteve-se bem
distribuída.
d) as receitas de capital não ultrapassaram as despesas de capital e todas as
despesas realizadas foram autorizadas em lei.
e) todas as despesas autorizadas no exercício não ultrapassam o valor das
receitas estimadas e cada ente da federação apresenta um único orçamento no
exercício.
10) (FCC – Analista Judiciário – Economia – TJ/PA – 2009) Em relação aos
princípios previstos na Constituição brasileira e na Lei n° 4.320, de 1964, que
devem nortear a elaboração do orçamento público em nosso país, é correto
afirmar que o Princípio da:
a) Especificação estatui que o Orçamento não consigne dotações globais para
atender indiferentemente despesas de diferentes naturezas, ressalvadas as
exceções previstas na Lei nº 4.320, de 1964.
b) Não Afetação das receitas permite a vinculação de impostos a órgãos,
fundos ou despesas e não admite qualquer tipo de exceção.
c) Programação dispõe que o Poder Executivo pode, em alguns casos, como
na implantação dos créditos extraordinários, modificar o orçamento sem
autorização do Poder Legislativo.
d) Anualidade implica que o orçamento deve ter a vigência de um ano, que
coincide com o calendário civil, e não admite exceções, mesmo nos casos de
créditos especiais e extraordinários.
e) Exclusividade implica que o orçamento do Governo Federal somente inclua
as receitas e despesas da administração direta e indireta, vedando, inclusive, a
autorização prévia de créditos suplementares na peça orçamentária.
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4° SIMULADO
1) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da
anualidade ou da periodicidade estabelece que o orçamento obedeça a
determinada periodicidade, geralmente um ano, já que esta é a medida normal
das previsões humanas, para que a interferência e o controle do Poder
Legislativo possam ser efetivados em prazos razoáveis, que permitam a
correção de eventuais desvios ou irregularidades verificados na sua execução.
No Brasil, a periodicidade varia de um a dois anos, dependendo do ente
federativo.
2) (CESPE – ACE – TCE/AC – 2008) Em consonância com os princípios da
unidade e da universalidade, a Constituição Federal determina a inclusão, na
Lei Orçamentária Anual (LOA), de três orçamentos: orçamento fiscal;
orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; e orçamento da
seguridade social.
3) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Se um
administrador público municipal contrai, em nome do município, uma operação
de crédito por antecipação da receita, poderá vincular a receita de IPTU à
operação, dando-a como garantia da dívida.
4) (CESPE – Especialista em Regulação - ANATEL – 2009) Só tem sentido
relacionar o princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e
contribuições são instituídas e destinadas ao financiamento de serviços e ao
custeio de atribuições específicas sob a responsabilidade do Estado.
5) (CESPE - Analista Judiciário – Controle Interno - TJDFT - 2008) Considere-
se que a proposta orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o
excesso de arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico
e com o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é
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correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi o da
universalidade.
6) (CESPE – Suporte às atividades em direito - Min. da Saúde - 2008) A lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, inclusive quando se tratar de dispositivo que preveja
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito.
7) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) A autorização
para um órgão público realizar licitações não pode ser incluída na lei
orçamentária anual em observância ao princípio da exclusividade.
8) (CESPE - Analista Ambiental - Administração e Planejamento - MMA - 2008)
A apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação
das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio da
discriminação.
9) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) Em que pese o princípio da não vinculação
da receita de impostos a órgão, fundo ou despesas, a Constituição Federal de
1988 (CF) não veda tal vinculação na prestação de garantais às operações de
crédito por antecipação de receita.
10) (CESPE – Analista – SERPRO – 2008) Segundo o princípio da
universalidade, as despesas devem ser classificadas de forma detalhada, para
facilitar sua análise e compreensão.
11) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) A CF prevê
várias hipóteses que constituem exceções ao princípio orçamentário da não-
afetação das receitas.
12) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) A
execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial,
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caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da
consecução dos objetivos e das metas.
13) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) O orçamento
participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação
de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito
do governo federal.
14) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A necessidade de
definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para
a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio
navegável, serão necessárias indicações sobre os resultados substantivos do
programa, que envolverão informações, tais como redução no custo do
transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga.
15) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) O orçamento-programa se
diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe
uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou
diminuição dos respectivos valores.
16) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) Tratando-se de orçamento
participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a
parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.
17) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) O orçamento-programa, como
atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de
se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma
das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento
anual e de suas alterações é a de que sejam compatíveis com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
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A propósito de métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público, julgue
o próximo item.
18) (CESPE– Gestão Econômico-Financeira e de Custos-Min. da Saúde- 2008)
A definição clara e precisa dos objetivos é uma condição essencial para a
adoção do orçamento-programa. O maior número de pacientes atendidos e a
possibilidade de eles serem tratados nas comunidades em que já residem, por
exemplo, não constituem propriamente o objetivo de um novo programa, mas a
construção de novos postos de saúde, sim.
19) (CESPE – Contador – DPU – 2010) O orçamento de desempenho está
dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos
resultados propriamente ditos.
20) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) A metodologia
de elaboração do orçamento-programa foi introduzida no Brasil depois da
promulgação da CF e rompeu completamente com a prática de discriminar os
gastos públicos de acordo com o tipo de despesa a ser realizada.
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GABARITO DAS QUESTÕES COMENTADAS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E C A A E E A C E A
GABARITO DO 4° SIMULADO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E C C C E E C E C E
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C E C C E E C E E E
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ORIENTAÇÕES AO 4° SIMULADO
1) Errada. É Lei Orçamentária Anual para todos os entes. Pág.14.
2) Certa. Pág. 13.
3) Certa. Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita é uma das exceções ao princípio da não vinculação. Pág. 28.
4) Certa. O princípio da não vinculação veda a vinculação apenas de
impostos. Pág. 29.
5) Errada. O princípio orçamentário violado foi o do Equilíbrio. Pág. 26.
6) Errada. São exceções os dispositivos que prevejam autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito.
Págs. 18/19.
7) Certa. Págs. 18/19.
8) Errada. Fere o princípio do orçamento bruto. Págs. 21/22.
9) Certa. Págs. 28/29.
10) Errada. É o princípio da Especificação. Págs. 20/21.
11) Certa. Págs. 28/29
12) Errada. Caracteriza-se pelo controle rígido do objetivo dos gastos, de
acordo com a consecução dos objetivos e das metas. Págs. 7/8.
13) Certa. Pág. 10.
14) Certa. Págs. 7/8.
15) Errada. É o orçamento-programa que pressupõe uma revisão contínua da
estrutura básica dos programas, pois ao considerar os custos relacionados
consequentemente leva a aumento ou diminuição dos respectivos valores. 7/8.
16) Errada. A iniciativa é sempre do Executivo. Pág. 10.
17) Certa. Vimos na aula sobre o Ciclo Orçamentário (aula 1, Pág.19).
18) Errada. O maior número de pacientes atendidos e a possibilidade de eles
serem tratados nas comunidades em que já residem é que podem ser objetivos
do orçamento–programa, pois este visa metas e resultados. A construção de
novos postos de saúde seria objetivo do orçamento tradicional, pois este se
preocupa com os meios. Págs. 7/8.
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19) Errada. O orçamento tradicional está dirigido mais para os produtos
gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.
Pág. 4.
20) Errada. A metodologia de elaboração do orçamento-programa foi
introduzida no Brasil nos anos 60 (Lei 4320/64 e Decreto-Lei 200/67) e não
rompeu completamente com a prática de discriminar os gastos públicos de
acordo com o tipo de despesa a ser realizada. Pág. 3.
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Aula 4
CLASSIFICAÇÃO DOS GASTOS PÚBLICOS
Olá amigos! Como é bom estar aqui!
Em um das passagens do livro Alice no País das Maravilhas, de Lewis Carroll,
Alice está perdida e trava uma conversa com o gato. Ela pergunta qual
caminho deve seguir, o gato retruca perguntando aonde ela quer ir e ela diz
que não sabe. Assim o gato responde: "Se você não sabe para onde quer ir,
então qualquer caminho serve...".
Um estudante interessado em passar em um concurso deve criar um projeto
pessoal de vida e seguir algumas premissas: é necessário sentir que precisa
mudar; que é vantajoso mudar; que é possível mudar; e que chegou a hora de
mudar.
Os fatores que determinam o sucesso são entusiasmo, fazer por prazer,
dedicação, empenho, persistência, atitude positiva, otimismo, bom humor,
inovação, autenticidade, simplicidade, decisão ágil, ação efetiva, comunicação
eficaz e, principalmente, ter clareza para onde se quer ir e como chegar, além
de desenvolver os meios para atingir o compromisso consigo. Os fatores que
impedem o sucesso são negativismo, pessimismo, abatimento, baixa auto-
estima, insegurança, inibição, medo de correr riscos e de errar, mentiras,
trapaças, tramóias e mau humor.
Atenção: fiz uma troca entre os temas das aulas 4 e 5. O motivo é que ao final
da aula 5 tratarei dos estágios da receita e da despesa, que podem ser
cobrados nas provas dentro do ciclo orçamentário. A alteração não prejudica o
aprendizado. Se eu mantivesse a ordem inicial, teríamos uma aula extensa e
outra pequena. Dessa forma, o número de páginas ficará equilibrado nas duas
aulas, o que é melhor para o estudo.
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Assim, nesta aula abordaremos as classificações da Despesa Pública ou
Gastos Públicos. Na seguinte, trataremos das classificações da Receita
Pública e dos Estágios. Em ambas falaremos bastante do que está previsto no
MCASP, no MTO e nas Portarias que regem as classificações, já que as
provas se concentram nesses instrumentos.
Ressalto que a despesa assume fundamental importância na Administração
Pública por estar envolvida em situações singulares, como o estabelecimento
de limites legais impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda,
possibilita a realização de estudos e análises acerca da qualidade do gasto
público e do equilíbrio fiscal das contas públicas.
O conhecimento dos aspectos relacionados com a Despesa no âmbito do setor
público, principalmente em face da LRF, contribui para a transparência das
contas públicas e para o fornecimento de informações de melhor qualidade aos
diversos usuários, bem como permite estudos comportamentais no tempo e no
espaço.
O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, pública ou
privada, e representa o fluxo de ingressos e aplicação de recursos em
determinado período. Dessa forma, despesa orçamentária é fluxo que deriva
da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não
diminuir a situação líquida patrimonial.
Segundo Aliomar Baleeiro, despesa pública é a aplicação de certa quantia em
dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma
autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.
No tocante às despesas, as classificações, basicamente, respondem as
principais indagações que habitualmente surgem quando o assunto é gasto
orçamentário.
Essas informações permitirão a mensuração de desempenho e o controle
orçamentário: a cada uma dessas indagações corresponde um tipo de
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classificação.
Ou seja: quando a pergunta é “para que” serão gastos os recursos alocados, a
resposta será encontrada na classificação programática ou, mais
adequadamente, de acordo com a Portaria 42/1999, na ESTRUTURA
PROGRAMÁTICA; “em que” serão gastos os recursos, a resposta consta da
classificação FUNCIONAL; “o que” será adquirido ou “o que” será pago, na
classificação por elemento de despesa; “quem” é o responsável pela
programação a ser realizada, a resposta é encontrada na classificação
INSTITUCIONAL (órgão e unidade orçamentária); “qual o efeito ECONÔMICO
da realização da despesa”, na classificação por categoria econômica; e “qual a
origem dos recursos”, na classificação por fonte de recursos. Outra visão é a
que divide a classificação dos gastos públicos em três: segundo sua finalidade,
sua natureza e quanto a seu agente encarregado da execução do gasto. No
entanto quer dizer a mesma coisa: a finalidade é observada na estrutura
programática assim determinada pela Portaria 42/1999, a natureza na
classificação por natureza da despesa e o agente encarregado do gasto pode
ser observado na classificação institucional. Dessa forma, são as
características básicas de sistemas orçamentários modernos: estrutura
programática, econômica e organizacional para alocação de recursos,
denominadas de classificações orçamentárias da despesa.
A legislação orienta que a classificação da despesa no orçamento público deve
ser desdobrada de acordo com os seguintes critérios: institucional (órgão e
unidade orçamentária), funcional (função e subfunção), por programas
(programa, projeto, atividade e operações especiais) e segundo a natureza
(categorias econômicas, grupos, modalidades de aplicação e elementos).
1. ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA
A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e
organização, as quais são implementadas por meio de um sistema de
classificação estruturado com o propósito de atender às exigências de
informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças
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públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e os
cidadãos em geral.
A estrutura da programação orçamentária da despesa é dividida em:
Programação qualitativa: o Programa de Trabalho define qualitativamente a
programação orçamentária e deve responder, de maneira clara e objetiva, às
perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista
operacional, composto dos seguintes blocos de informação: Classificação por
Esfera, Classificação Institucional, Classificação Funcional e Estrutura
Programática.
Programação quantitativa: compreende a programação física e financeira. A
programação física define quanto se pretende desenvolver do produto por
meio da meta física, que corresponde à quantidade de produto a ser ofertado
por ação, de forma regionalizada, se for o caso, num determinado período e
instituída para cada ano. Já a programação financeira define o que adquirir e
com quais recursos, por meio da natureza da despesa, identificador de uso,
fonte de recursos, identificador de operações de crédito, identificador de
resultado primário, dotação e justificativa.
Caiu na prova:
(ESAF – APO/MPOG – 2010) A respeito da programação qualitativa do
orçamento, é correto afirmar:
a) caracteriza-se pela classificação do orçamento, segundo a natureza
econômica da despesa (corrente e capital).
b) decorre do agrupamento dos recursos em unidades orçamentárias.
c) é representada pela divisão do orçamento em fiscal e de seguridade social.
d) é caracterizada pela quantificação dos recursos dos programas e das
naturezas da despesa.
e) é definida pelo Programa de Trabalho e composta por esfera, classificação
institucional, classificação funcional e estrutura programática.
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A programação qualitativa do Orçamento é definida pelo Programa de Trabalho
e composta por esfera, classificação institucional, classificação funcional e
estrutura programática.
Resposta: Letra E
Segundo Fabiano Core1, o qual cita Cunha, com base nas classificações
utilizadas em um determinado processo orçamentário, é possível identificar o
estágio da técnica adotada. Assim, um orçamento que se estrutura apenas com
a informação de elemento de despesa ou objeto de gasto (o que será gasto ou
adquirido), além, naturalmente, do aspecto institucional, caracteriza um
orçamento tradicional ou clássico. Por apresentar somente uma dimensão, isto
é, o objeto de gasto, também é conhecido como um orçamento unidimensional;
já o orçamento em que, além do objeto de gasto, encontra-se presente a
explicitação do programa de trabalho, representado pelas ações desenvolvidas
(em que serão gastos os recursos), corresponderia a um orçamento
bidimensional, também conhecido como orçamento de desempenho ou
funcional; e o orçamento tridimensional seria aquele que agregaria ao tipo
anterior uma outra dimensão, que seria o objetivo da ação governamental (para
que serão gastos os recursos), o que tipifica um orçamento-programa.
2. CLASSIFICAÇÃO POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA
A primeira classificação da programação qualitativa é a classificação por
esfera orçamentária. A esfera orçamentária tem por finalidade identificar se o
orçamento é fiscal, da seguridade social ou de investimento das empresas
estatais, conforme disposto no § 5.º do art. 165 da CF/1988:
• Orçamento Fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
1 CUNHA, Armando Moreira da apud CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de
planejamento e orçamento. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J. L. Planejamento e orçamento
governamental. Brasília: ENAP, 2006. v. 2.
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• Orçamento de Investimento: orçamento das empresas em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto; e
• Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A classificação por esfera aponta “em qual orçamento” será alocada a despesa.
Na base do Sistema de Orçamento o campo destinado à esfera orçamentária é
composto de dois dígitos e será associado à ação orçamentária, com os
seguintes códigos:
CÓDIGO ESFERA ORÇAMENTÁRIA
10 Orçamento Fiscal
20 Orçamento da Seguridade Social
30 Orçamento de Investimentos
Caiu na prova:
(CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008)
Entre os componentes da programação qualitativa do orçamento está a
classificação por esfera orçamentária, que pode ser dividida em orçamento
fiscal, orçamento de investimento, orçamento da seguridade social e orçamento
monetário.
A classificação por esfera orçamentária está entre os componentes da
programação qualitativa do orçamento. Ela é divida em orçamento fiscal (10),
orçamento da seguridade social (20) e orçamento de investimentos (30).
Não existe mais orçamento monetário.
Resposta: Errada.
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3. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
A Secretaria de Orçamento Federal - SOF tem entre suas atribuições principais
a coordenação, a consolidação e a elaboração da proposta orçamentária da
União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social.
Essa missão pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos
na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas
instâncias da Administração Federal e dos demais Poderes da União.
Esses órgãos e entidades constam dos orçamentos da União e são
identificados na classificação institucional, que relaciona os órgãos
orçamentários e suas respectivas unidades orçamentárias. São eles os
componentes naturais do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
A classificação institucional reflete a estrutura organizacional de alocação dos
créditos orçamentários, e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão
orçamentário e unidade orçamentária.
Segundo o art. 14 da Lei 4.320/1964, constitui unidade orçamentária o
agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que
serão consignadas dotações próprias. As dotações orçamentárias,
especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são
consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas
responsáveis pelas dotações e pela realização das ações. Órgão orçamentário
é o agrupamento de unidades orçamentárias.
A classificação institucional aponta “quem faz” a despesa. Ela permite
comparar imediatamente as dotações recebidas por cada órgão ou unidade
orçamentária, pois identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas
pelo Legislativo, para dado programa. Assim, o agente encarregado do gasto
pode ser identificado na classificação institucional.
Um órgão ou uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a
uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos
especiais e com os “órgãos” “Transferências a Estados, Distrito Federal e
Municípios”, “Encargos Financeiros da União”, “Operações Oficiais de Crédito”,
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“Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e “Reserva de
Contingência”. No entanto, são um conjunto de dotações administradas por
órgãos do governo que também têm suas próprias dotações.
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os
dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade
orçamentária:
1.º 2.º 3.º 4.º 5.º
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária
Exemplos: O Órgão 26.000 – Ministério da Educação tem diversas Unidades
Orçamentárias, como 26.105 – Instituto Benjamin Constant; 26.237 –
Universidade Federal de Juiz de Fora; 26.290 – INEP. Todas essas
correspondem a uma estrutura administrativa, com pessoal, espaço físico, etc.
Mas também têm outras Unidades Orçamentárias sob sua supervisão, como
74.902 – Recursos sob Supervisão do Fundo de Financiamento ao Estudante
do Ensino Superior/FIEES – Min. da Educação (Órgão Operações Oficiais de
Crédito) e 73.107 – Recursos sob Supervisão do Ministério da Educação
(Órgão Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios).
São Unidades Orçamentárias, mas não correspondem a uma estrutura
administrativa, são somente fundos que geram recursos.
Caiu na prova:
(ESAF – APO/MPOG – 2010) Segundo definido no Manual Técnico de
Orçamento para o exercício de 2010 – MTO-2010, o sistema de planejamento
e orçamento federal é integrado pelos seguintes órgãos:
a) Todos os órgãos e entidades públicas e privadas que são responsáveis pela
aplicação de recursos oriundos do orçamento.
b) Unidades setoriais de orçamento de cada ministério ou órgão.
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c) Aqueles identificados na classificação institucional do orçamento e que
relacionam os órgãos orçamentários e suas respectivas unidades
orçamentárias.
d) Órgãos de programação orçamentária e financeira dos Poderes da União.
e) Unidades orçamentárias não relacionadas com estruturas administrativas.
A SOF tem entre suas atribuições principais a coordenação, a consolidação e a
elaboração da proposta orçamentária da União, compreendendo os
orçamentos fiscal e da seguridade social.
Essa missão pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos
na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas
instâncias da Administração Federal e dos demais Poderes da União.
Esses órgãos e entidades constam dos orçamentos da União e são
identificados na classificação institucional, que relaciona os órgãos
orçamentários e suas respectivas unidades orçamentárias. São eles os
componentes naturais do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
Resposta: Letra C
4. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
A classificação funcional, por funções e subfunções, busca responder
basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa
será realizada.
A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria 42, de 14 de abril de
1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é composta por um rol de
funções e subfunções prefixadas, que serve como agregador dos gastos
públicos por área de ação governamental nas três esferas de Governo. A
Portaria 42/1999 atualiza a discriminação da despesa por funções de que trata
a Lei 4.320/1964; estabelece os conceitos de função, subfunção, programa,
projeto, atividade, operações especiais; e dá outras providências.
Trata-se de uma classificação de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos
Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a
consolidação nacional dos gastos do setor público.
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Essa Portaria dispõe em seu art. 4.o que:
Art. 4.º Nas leis orçamentárias e nos balanços, as ações serão identificadas em
termos de funções, subfunções, programas, projetos, atividades e
operações especiais.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros
referem-se à função, enquanto os três últimos representam a subfunção, e
podem ser traduzidos como agregadores das diversas áreas de atuação do
setor público, nas esferas legislativa, executiva e judiciária.
1.º 2.º 3.º 4.º 5.º
Função Subfunção
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas
áreas de atuação do setor público. Está relacionada com a missão institucional
do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação
com os respectivos Ministérios.
No entanto, tem-se a função “Encargos Especiais”, a qual engloba as
despesas em relação às quais não se pode associar um bem ou serviço a ser
gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos,
indenizações, cumprimento de sentenças judiciais e outras afins,
representando, portanto, uma agregação neutra.
Nesse caso, as ações estarão associadas aos programas do tipo “Operações
Especiais”, que constarão apenas do orçamento, não integrando o PPA.
Segundo o art. 1.º, § 2.o, da Lei 11.653/2008 (Lei do PPA 2008-2011):
§ 2.o Não integram o Plano Plurianual os programas destinados exclusivamente
a operações especiais.
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função
e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da
agregação de determinado subconjunto de despesas e identificação da
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natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. As
subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas às quais
estão relacionadas na Portaria 42/1999.
As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que representam sua
área específica. Existe a possibilidade de matricialidade na conexão entre
função e subfunção, ou seja, combinar qualquer função com qualquer
subfunção, mas não na relação entre ação e subfunção.
Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim,
a programação de um órgão, via de regra, é classificada em uma única função,
ao passo que a subfunção é escolhida de acordo com a especificidade de cada
ação.
A exceção à matricialidade encontra-se na função 28 – Encargos Especiais e
suas subfunções típicas que só podem ser utilizadas conjugadas.
Atenção: Assunto muito cobrado em provas! As subfunções poderão ser
combinadas com funções diferentes daquelas às quais estejam vinculadas.
Exemplos:
FUNÇÃO SUBFUNÇÃO
12 – Educação
361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
363 – Ensino Profissional
364 – Ensino Superior
365 – Educação Infantil
366 – Educação de Jovens e Adultos
367 – Educação Especial
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa
032 – Controle Externo
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Podemos combinar a subfunção com a função vinculada, como 12.364 –
Educação e Ensino superior; 01.031 – Legislativa e Ação Legislativa.
No entanto, pela regra da matricialidade, também podemos combinar as
subfunções com funções diferentes daquelas vinculadas, como: 01.365 –
Legislativa e Educação infantil, usada na classificação da assistência pré-
escolar aos dependentes de servidores e empregados do Legislativo.
Caiu na prova:
(FCC – Técnico de Controle Externo - TCM/PA – 2010) As despesas referentes
ao cumprimento de sentenças judiciais são classificadas na função:
(A) Essencial à Justiça.
(B) Segurança Pública.
(C) Administração.
(D) Encargos Especiais.
(E) Judiciária.
A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não
se pode associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo
corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações, cumprimento de
sentenças judiciais e outras afins, representando, portanto, uma agregação
neutra.
Resposta: Letra D
5. ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a
realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano
Plurianual – PPA, que é de quatro anos.
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que
articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um
objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no
plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
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A estrutura programática também tem previsão na Portaria 42/1999. A
finalidade essencial da classificação programática é demonstrar as realizações
do Governo e a efetividade de seu trabalho em prol da população. É a mais
moderna das classificações orçamentárias da despesa, tendo surgido visando
permitir a representação do programa de trabalho.
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade,
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
Os Programas são classificados em dois tipos:
• Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados
diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de
mensuração. Exemplos: Brasil Universitário, Calha Norte, Cidadania e
Efetivação do Direito das Mulheres.
• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são
programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à
formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao
controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços
ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por
despesas de natureza tipicamente administrativas. Exemplos:
Administração Tributária e Aduaneira, Controle Externo,
Desenvolvimento de Competências em Gestão Pública.
Cuidado: essa é a classificação atual! Alguns livros antigos ainda trazem a
antiga classificação em 4 tipos que não existem mais!
O programa finalístico deve conter objetivo, indicador que quantifica a situação
que o programa tenha como finalidade modificar e os produtos (bens e
serviços) necessários para atingir o objetivo. Para cada programa finalístico é
obrigatório haver pelo menos um indicador. Para os programas de apoio às
políticas públicas e áreas especiais a presença de indicadores é facultativa.
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A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de atividades,
projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas
e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação. A cada
projeto ou atividade só poderá estar associado um produto, que, quantificado
por sua unidade de medida, dará origem à meta. A finalidade do gasto pode
ser observada na estrutura programática.
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que
contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no
conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes
da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios,
subvenções, auxílios, contribuições, financiamentos, etc.
As ações, conforme suas características, podem ser classificadas como
atividades, projetos ou operações especiais, segundo a Portaria 42/1999:
• Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um
produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
Exemplos: “Fiscalização e Monitoramento das Operadoras de Planos e
Seguros Privados de Assistência à Saúde”, “Manutenção de Sistema de
Transmissão de Energia Elétrica”; “Vigilância Sanitária em Serviços de
Saúde”.
• Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. Exemplos:
“Implantação da rede nacional de bancos de leite humano”, “Implantação
de Poços Públicos”, “Construção da Interligação das Rodovias
BR 040/262/381 no Estado de Minas Gerais”.
• Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não
resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de
bens ou serviços. Exemplos: Amortização, juros, encargos e rolagem da
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dívida contratual e mobiliária; Pagamento de aposentadorias e pensões;
Transferências constitucionais ou legais por repartição de receita (FPM,
FPE, Salário-Educação, Compensação de Tributos ou Participações aos
Estados, Distrito Federal e Municípios, Transferências ao DF);
Pagamento de indenizações, ressarcimentos, abonos, seguros, auxílios,
benefícios previdenciários, benefícios de assistência social; Reserva de
contingência, inclusive as decorrentes de receitas próprias ou
vinculadas; Cumprimento de sentenças judiciais (precatórios, sentenças
de pequeno valor, sentenças contra empresas, débitos vincendos, etc.).
Nos exemplos acima foram citados os títulos da ação. O título é forma pela
qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDOs
e LOAs. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação.
No caso de projetos de grande vulto, a individualização do projeto em título
específico é obrigatória. Ou seja, um projeto de grande vulto não pode ser
incluído no título de outra ação, já que deve ter um título próprio.
SUBTÍTULOS (localizador do gasto): a Portaria 42/1999 não estabelece
critérios para a indicação da localização física das ações, mas a adequada
localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a
implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização,
os custos e os impactos da ação governamental.
Segundo o MTO, as atividades, projetos e operações especiais serão
detalhados, ainda, em subtítulos, utilizados especialmente para especificar a
localização física da ação, não podendo haver, por conseguinte, alteração da
finalidade da ação, do produto e das metas estabelecidas.
A finalidade expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, o porquê
do desenvolvimento dessa ação. O produto é o bem ou serviço que resulta da
ação, destinado ao público-alvo, ou o investimento para a produção deste bem
ou serviço. Cada ação deve ter um único produto, como “servidor treinado” e
“estrada construída”. A unidade de medida é o padrão selecionado para
mensurar a produção do bem ou serviço.
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A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por
Região (NO, NE, CO, SD, SL), por Estado ou Município ou, excepcionalmente,
por um critério específico, quando necessário. A LDO da União veda que na
especificação do subtítulo haja referência a mais de uma localidade, área
geográfica ou beneficiário, se determinados.
Exemplos de Subtítulos:
Localizações Padronizadas (uso SOF):
0001 Nacional NA
0002 No Exterior EX
Regiões Geográficas (baseada no padrão IBGE):
0010 Na Região Norte NO
0020 Na Região Nordeste NE
0030 Na Região Sudeste SD
0040 Na Região Sul SL
0050 Na Região Centro-Oeste CO
Estados da Federação (baseada no padrão IBGE):
0011 No Estado de Rondônia RO
0012 No Estado do Acre AC
0013 No Estado do Amazonas AM
0014 No Estado de Roraima RR
0015 No Estado do Pará PA
0016 No Estado do Amapá AP
Etc.
Na União, o subtítulo representa o menor nível de categoria de programação e
será detalhado por esfera orçamentária, grupo de natureza de despesa,
modalidade de aplicação, identificador de resultado primário, identificador de
uso e fonte de recursos, sendo o produto e a unidade de medida os mesmos
da ação orçamentária.
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Na base do Sistema, o campo que identifica o Programa contém quatro dígitos.
1.º 2.º 3.º 4.º
Programa
Já a Ação é identificada por um código alfanumérico de oito dígitos:
1.º 2.º 3.º 4.º 5.º 6.º 7.º 8.º
Ação Subtítulo
Ao observar o 1.º dígito do código pode-se identificar o tipo de ação:
1º Dígito Tipo de Ação
1, 3, 5 ou 7 Projeto
2, 4, 6 ou 8 Atividade
0 Operação Especial
9 Ação não orçamentária (ação sem dotação nos orçamentos da União,
mas que participa dos programas do PPA)
Repare que os números ímpares são projetos (exceto o nove) e os pares são
atividades (exceto o zero).
Caiu na prova:
(CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010) O
ordenador de despesas de determinado órgão público inclui, no planejamento
orçamentário, uma ação de governo visando a alcançar os objetivos de um
programa e que envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das
quais resultará um produto final que concorrerá para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação governamental. De acordo com o disposto na
legislação vigente, essa ação é classificada como:
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(A) projeto.
(B) função.
(C) atividade.
(D) subprograma.
(E) operações especiais.
O projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação de Governo.
Resposta: Letra A
6. CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA DESPESA
A Lei 4.320/1964 trata da classificação da despesa por categoria econômica e
elementos nos arts. 12 e 13. Assim como no caso da receita, o art. 8.º
estabelece que os itens da discriminação da despesa mencionados no art. 13
serão identificados por números de código decimal, na forma de anexos dessa
Lei. No entanto, atualmente, devemos seguir o que está consubstanciado no
Anexo II da Portaria Interministerial SOF/STN 163/2001.
O conjunto de informações que formam o código é conhecido como
classificação por natureza de despesa e informa a categoria econômica, o
grupo a que pertence, a modalidade de aplicação e o elemento. Temos ainda o
desdobramento facultativo do elemento da despesa.
1.º 2.º 3.º 4.º 5.º 6.º 7.º 8.º
Categoria Econômica
Grupo de natureza
Modalidade de Aplicação
Elemento de despesa
Desdobramento facultativo do
elemento
Atenção: o art. 6.º da referida Portaria dispõe que, na lei orçamentária, a
discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por
categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de
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aplicação.
Caiu na prova:
(CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) Acerca da
padronização dos procedimentos orçamentários e contábeis nos três níveis de
governo, julgue o item abaixo.
Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, será
feita, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e
modalidade de aplicação.
O art. 6.º da Portaria Interministerial SOF/STN 163/2001 dispõe que, na lei
orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-
á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e
modalidade de aplicação.
Resposta: Certa
1.º nível - Categoria econômica da despesa
Assim como a receita (próxima aula), este nível da classificação por natureza
obedece ao critério econômico. Permite analisar o impacto dos gastos
públicos na economia do país. A despesa é classificada em duas categorias
econômicas, com os seguintes códigos:
3 - Despesas Orçamentárias Correntes: classificam-se nessa categoria todas
as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital;
4 - Despesas Orçamentárias de Capital: classificam-se nessa categoria
aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital.
2.º nível - Grupo de Natureza da Despesa (GND)
É um agregador de elementos de despesa com as mesmas características
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quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:
QUADRO: GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA
1 – Pessoal e Encargos Sociais
2 – Juros e Encargos da Dívida
3 – Outras Despesas Correntes
4 – Investimentos
5 – Inversões financeiras
6 – Amortização da Dívida
7 – Reserva do RPPS
9 – Reserva de Contingência
GND das despesas correntes
• Pessoal e Encargos Sociais: despesas de natureza remuneratória
decorrente do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de
confiança no setor público, do pagamento dos proventos de
aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de
responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários,
contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios
assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo,
gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a
este grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos
militares, e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal
requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a
necessidade de excepcional interesse público e despesas com
contratos de terceirização de mão de obra que se refiram à substituição
de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no
art. 18, § 1.º, da LRF.
• Juros e Encargos da Dívida: despesas com o pagamento de juros,
comissões e outros encargos de operações de crédito internas e
externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
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• Outras Despesas Correntes: despesas com aquisição de material de
consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-
alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria
econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos
de natureza de despesa.
GND das despesas de capital
• Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o
planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
• Inversões Financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de
imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do
capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além
de outras despesas classificáveis neste grupo.
• Amortização da Dívida: despesas com o pagamento e/ou
refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da
dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
Reservas
Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor: consoante o
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público da STN/SOF, os
ingressos previstos que ultrapassarem as despesas orçamentárias fixadas
num determinado exercício constituem o superávit orçamentário inicial,
destinado a garantir desembolsos futuros do Regime Próprio de Previdência
Social – RPPS, do ente respectivo. Assim sendo, esse superávit orçamentário
representará a fração de ingressos que serão recebidos sem a expectativa de
execução de despesa orçamentária no exercício e constituirá a reserva
orçamentária para suportar déficits futuros, em que as receitas orçamentárias
previstas serão menores que as despesas orçamentárias.
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Dessa forma, o orçamento do fundo próprio de previdência deve ser
constituído, do lado da receita orçamentária, pela previsão das contribuições
dos segurados e demais receitas, e, do lado da despesa, a dotação das
despesas a serem realizadas durante o exercício, evidenciando a reserva
correspondente dos recursos que não serão desembolsados por se tratar de
poupança para fazer face aos compromissos futuros.
Por ocasião da elaboração do orçamento de um exercício, deve ser apurada a
diferença entre receita orçamentária prevista e despesa orçamentária fixada,
a ser realizada neste exercício, no intuito de evidenciar a Reserva
correspondente ao superávit, utilizando a mesma metodologia da Reserva de
Contingência. Ressalte-se que este procedimento é efetuado apenas para fins
de elaboração e transferência do orçamento, pois a execução correspondente
refletirá o superávit orçamentário fixado pela reserva que será utilizada para
pagamentos previdenciários futuros. Destaque-se que a reserva do RPPS
também poderá ser utilizada durante o exercício, caso necessário, para a
abertura de créditos adicionais com o objetivo de atender a compromissos
desse Regime.
Reserva de Contingência: é definida na LDO com base na Receita Corrente
Líquida. Compreende o volume de recursos destinados ao atendimento de
passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos.
Essa reserva poderá ser utilizada para abertura de créditos adicionais, desde
que definida na LDO.
Os Passivos Contingentes são representados por demandas judiciais, dívidas
em processo de reconhecimento e operações de aval e garantias dadas pelo
Poder Público. Os outros riscos a que se refere o § 3.º do art. 4.º da LRF são
classificados em duas categorias: Riscos Fiscais Orçamentários e Riscos
Fiscais de Dívida.
Riscos Fiscais Orçamentários: estão relacionados à possibilidade de as
receitas e despesas projetadas na elaboração do projeto de lei orçamentária
anual não se confirmarem durante o exercício financeiro.
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Com relação à receita orçamentária, algumas variáveis macroeconômicas
podem influenciar no montante de recursos arrecadados, dentre as quais
podem-se destacar: o nível de atividade da economia e as taxas de inflação,
câmbio e juros. A redução do Produto Interno Bruto – PIB, por exemplo,
provoca queda na arrecadação de tributos por todos os entes da federação.
No que diz respeito à despesa orçamentária, a criação ou ampliação de
obrigações decorrentes de modificações na legislação, por exemplo, requer
alteração na programação original constante da Lei Orçamentária.
Riscos Fiscais da Dívida: estão diretamente relacionados às flutuações de
variáveis macroeconômicas, tais como taxa básica de juros, variação cambial
e inflação. Para a dívida indexada ao Sistema Especial de Liquidação e
Custódia – SELIC, por exemplo, um aumento sobre a taxa de juros
estabelecido pelo Comitê de Política Monetária do Banco Central do Brasil
elevaria o nível de endividamento do governo.
Atenção: diferenças entre investimentos e inversões financeiras nas
aplicações em imóveis relacionadas ao PIB: o Produto Interno Bruto (PIB)
se refere ao valor agregado de todos os bens e serviços finais produzidos
dentro do território econômico do país, independentemente da nacionalidade
dos proprietários das unidades produtoras desses bens e serviços.
Podemos concluir dos conceitos de investimentos e inversões financeiras que
as despesas do grupo investimento contribuem para a formação do Produto
Interno Bruto. A inversão financeira é a despesa de capital que, ao contrário de
investimentos, não gera serviços e incremento ao PIB. Por exemplo, a
aquisição de um prédio já pronto para a instalação de um serviço público é
inversão financeira, pois se mudou a estrutura de propriedade do bem, mas
não a composição do PIB. Já investimentos são as despesas de capital que
geram serviços e, em consequência, acréscimos ao PIB. Por exemplo, a
construção de um novo edifício é um investimento, pois além de gerar serviços
provoca incremento no PIB.
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Caiu na prova:
(CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) Segundo a natureza da despesa,
amortização, juros e encargos da dívida deverão ser classificados na categoria
econômica de despesas de capital.
Cuidado: assunto muito cobrado em provas! Consoante a natureza da
despesa, o grupo “amortização da dívida” deverá ser classificado na categoria
econômica de despesas de capital. No entanto, o grupo “juros e encargos da
dívida” deverá ser classificado na categoria econômica de despesas
correntes.
Resposta: Errada
3.º nível - Modalidade de aplicação
A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados
mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização
orçamentária para outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades, ou
diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições;
ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por
outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. Também
indica se tais recursos são aplicados mediante transferência para entidades
privadas sem fins lucrativos, outras instituições ou ao exterior.
A modalidade de aplicação é uma informação gerencial que objetiva,
principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados.
Observa-se que o termo “transferências”, utilizado nos arts. 16 e 21 da Lei
4.320/1964, compreende as subvenções, auxílios e contribuições que
atualmente são identificados em nível de elementos na classificação da
natureza da despesa. Não se confundem com as transferências de recursos
financeiros, representadas pelas modalidades de aplicação, e que são
registradas na modalidade de aplicação constante da seguinte codificação
atual:
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Modalidades de Aplicação
20 transferências à união
30 transferências a estados e ao Distrito Federal
40 transferências a municípios
50 transferências a instituições privadas sem fins lucrativos
60 transferências a instituições privadas com fins lucrativos
70 transferências a instituições multigovernamentais
71 transferências a consórcios públicos
80 transferências ao exterior
90 aplicações diretas
91 aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social
99 a definir
Caiu na prova:
(ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) O
administrador público federal, ao elaborar o orçamento nas modalidades de
aplicação 30, 40, 50 e 90, está sinalizando para a sociedade que:
a) a estratégia na aplicação dos recursos prioriza a região onde se localiza a
entidade, embora mediante transferência.
b) a estratégia será entregar os recursos a outra entidade pública da mesma
esfera de governo e que a aplicação ocorrerá sob sua supervisão.
c) a estratégia, na realização da despesa, será transferir os recursos a estados,
municípios e entidades privadas, bem como aplicar, ela mesma, parte destes.
d) a entidade possui projetos e atividades tanto da área fim quanto da área
meio.
e) os bens e serviços a serem adquiridos serão utilizados pela própria entidade
no desempenho de suas atividades.
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Modalidades de Aplicação
30 transferências a estados e ao Distrito Federal
40 transferências a municípios
50 transferências a instituições privadas sem fins lucrativos
90 aplicações diretas
Logo, o administrador público federal, ao elaborar o orçamento nas
modalidades de aplicação 30, 40, 50 e 90, está sinalizando para a sociedade
que a estratégia, na realização da despesa, será transferir os recursos a
estados, municípios e entidades privadas, bem como aplicar, ela mesma, parte
destes (aplicação direta).
Resposta: Letra C
4.º nível - Elemento de despesa
Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e
vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros
prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações,
equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a
administração pública utiliza para a consecução de seus fins. Os códigos dos
elementos de despesa estão definidos no Anexo II da Portaria Interministerial
163, de 2001.
É vedada a utilização em projetos e atividades dos elementos de despesa
41-Contribuições, 42-Auxílios e 43-Subvenções Sociais, o que pode ocorrer
apenas em operações especiais.
É também vedada a utilização de elementos de despesa denominados típicos
de gastos (ex.: 30, 35, 36, 39, 51, 52, etc.) em operações especiais.
Isso ocorre porque os projetos e as atividades devem resultar em um produto
ou em contraprestação de bens ou serviços, como acontece com os elementos
típicos de gastos; já as operações especiais não podem gerar produto, por isso
são usados os elementos correspondentes a contribuições, auxílios e
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subvenções sociais.
5.º nível - Desdobramento facultativo do elemento da despesa
Conforme as necessidades de escrituração contábil e controle da execução
orçamentária, fica facultado por parte de cada ente o desdobramento dos
elementos de despesa.
7. CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE USO – IDUSO
Esse código vem completar a informação concernente à aplicação dos
recursos e destina-se a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional
de empréstimos, doações ou destinam-se a outras aplicações, constando da lei
orçamentária e de seus créditos adicionais.
Identificador de Uso – IDUSO
0 Recursos não destinados à contrapartida
1 Contrapartida – Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD
2 Contrapartida – Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID
3 Contrapartida de empréstimos com enfoque setorial amplo
4 Contrapartida de outros empréstimos
5 Contrapartida de doações
8. CLASSIFICAÇÃO POR FONTES
É uma classificação tanto da receita como da despesa. Veremos que a
classificação por natureza da receita busca a melhor identificação da origem do
recurso segundo seu fato gerador. No entanto, existe a necessidade de
classificar a receita conforme a destinação legal dos recursos arrecadados.
As fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de
naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de destinação
legal, e servem para indicar como são financiadas as despesas orçamentárias.
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É a individualização dos recursos de modo a evidenciar sua aplicação segundo
a determinação legal, sendo, ao mesmo tempo, uma classificação da receita e
da despesa.
A classificação por fontes de recursos consiste em um código de três dígitos:
1.º DÍGITO: GRUPO DE FONTES DE RECURSOS
1 – Recursos do Tesouro – Exercício Corrente
2 – Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente
3 – Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores
6 – Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores
9 – Recursos Condicionados
Definições:
• Recursos do Tesouro: são aqueles geridos de forma centralizada pelo
Poder Executivo, que detém a responsabilidade e controle sobre as
disponibilidades financeiras. Essa gestão centralizada se dá,
normalmente, por meio do Órgão Central de Programação Financeira, a
STN, que administra o fluxo de caixa, fazendo liberações aos órgãos e
entidades, de acordo com a programação financeira e com base nas
disponibilidades e nos objetivos estratégicos do governo.
• Recursos de Outras Fontes: são aqueles arrecadados e controlados
de forma descentralizada e cuja disponibilidade está sob a
responsabilidade desses órgãos e entidades, mesmo nos casos em que
dependam de autorização do Órgão Central de Programação Financeira
para dispor desses valores. De forma geral esses recursos têm origem
no esforço próprio das entidades, seja pelo fornecimento de bens,
prestação de serviços ou exploração econômica do patrimônio próprio.
• Exercício Corrente e Exercícios Anteriores: corresponde à
segregação entre recursos arrecadados no exercício corrente daqueles
arrecadados em exercícios anteriores, informação importante já que os
recursos vinculados deverão ser aplicados no objeto para o qual foram
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reservados, ainda que em exercício subsequente ao ingresso (art. 8.º da
LRF). Ressalta-se que os códigos 3 e 6 deverão ser utilizados para
registro do superávit financeiro do exercício anterior, que servirá de base
para a abertura de créditos adicionais, respeitando as especificações
das destinações de recursos.
• Recursos Condicionados: são aqueles incluídos na previsão da receita
orçamentária, mas que dependem da aprovação de alterações na
legislação para a integralização dos recursos. Quando confirmadas tais
proposições, os recursos são remanejados para as destinações
adequadas e definitivas.
Os dígitos seguintes são bastante variados. O estudante deve saber que a
fonte de recursos é composta por 3 dígitos e quais são os grupos do 1.° dígito.
Exemplos de fontes:
• Fonte 100: Recursos do Tesouro – Exercício Corrente (1); Recursos
Ordinários (00);
• Fonte 152: Recursos do Tesouro – Exercício Corrente (1); Resultado do
Banco Central (52);
• Fonte 150: Recursos do Tesouro – Exercício Corrente (1); Recursos
Próprios Não Financeiros (50);
• Fonte 250: Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente (2);
Recursos Próprios Não Financeiros (50);
• Fonte 300: Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores (3); e Recursos
Ordinários (00).
O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público traz algumas
observações importantes:
• Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o código de
destinação/fonte de recursos exerce um duplo papel na execução
orçamentária. Para a receita orçamentária, esse código tem a finalidade
de indicar a destinação de recursos para a realização de determinadas
despesas orçamentárias. Para a despesa orçamentária, identifica a
origem dos recursos que estão sendo utilizados. Assim, o mesmo código
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utilizado para controle das destinações da receita orçamentária também
é utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras da
despesa orçamentária.
• A destinação de recursos é o processo pelo qual os recursos públicos
são correlacionados a uma aplicação, desde a previsão da receita até a
efetiva utilização dos recursos. A destinação pode ser classificada em
destinação vinculada e destinação ordinária. A destinação vinculada é o
processo de vinculação entre a origem e a aplicação de recursos, em
atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela norma. Já a
destinação ordinária é o processo de alocação livre entre a origem e a
aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades.
• O argumento utilizado na criação de vinculações para as receitas é o de
garantir a despesa correspondente, seja para funções essenciais, seja
para entes, órgãos, entidades e fundos. Deve ser pautada em
mandamentos legais que regulamentam a aplicação de recursos. Outro
tipo de vinculação é aquela derivada de convênios e contratos de
empréstimos e financiamentos, cujos recursos são obtidos com
finalidade específica.
• Na execução orçamentária, a codificação da destinação da receita indica
a vinculação, evidenciando, a partir do ingresso, as destinações dos
valores. Quando da realização da despesa, deve estar demonstrada
qual sua fonte de financiamento (fonte de recursos), estabelecendo-se a
interligação entre a receita e a despesa.
• Assim, no momento do recolhimento/recebimento dos valores, é feita
classificação por natureza de receita e destinação de recursos, sendo
possível determinar a disponibilidade para alocação discricionária pelo
gestor público, e aquela reservada para finalidades específicas,
conforme vinculações estabelecidas.
• Portanto, o controle das disponibilidades financeiras por fonte de
recursos deve ser feito desde a elaboração do orçamento até a sua
execução, incluindo o ingresso, o comprometimento e a saída dos
recursos orçamentários.
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Caiu na prova:
(CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) O controle das
disponibilidades financeiras por destinação/fonte de recursos deve ser feito
apenas durante a execução orçamentária.
O controle das disponibilidades financeiras por fonte de recursos deve ser feito
desde a elaboração do orçamento até a sua execução, incluindo o
ingresso, o comprometimento e a saída dos recursos orçamentários.
Resposta: Errada
9. CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE DOAÇÃO E DE OPERAÇÃO
DE CRÉDITO – IDOC
O IDOC identifica as doações de entidades internacionais ou operações de
crédito contratuais alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem
contrapartida de recursos da União. Os gastos referentes à contrapartida de
empréstimos serão programados com o Identificador de Uso – IDUSO – igual a
1, 2, 3 ou 4 e o IDOC com o número da respectiva operação de crédito,
enquanto que para as contrapartidas de doações serão utilizados o IDUSO 5 e
o respectivo IDOC.
O número do IDOC também pode ser usado nas ações de pagamento de
amortização, juros e encargos para identificar a operação de crédito a que se
referem os pagamentos.
Quando os recursos não se destinarem à contrapartida nem se referirem a
doações internacionais ou operações de crédito, o IDOC será 9999. Neste
sentido, para as doações de pessoas, de entidades privadas nacionais e as
destinas ao combate à fome, deverá ser utilizado o IDOC 9999.
10. CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO
O identificador de resultado primário, de caráter indicativo, tem como finalidade
auxiliar a apuração do resultado primário previsto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, devendo constar no Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA
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e na respectiva Lei em todos os grupos de natureza da despesa, identificando,
de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento,
cujo demonstrativo constará em anexo à Lei Orçamentária.
Conforme estabelecido no § 5.º do art. 7.º do PLDO-2011, nenhuma ação
poderá conter, simultaneamente, dotações destinadas a despesas financeiras e
primárias, ressalvada a reserva de contingência.
Identificador de Resultado Primário
0 Financeira
1 Primária obrigatória, ou seja, aquelas que constituem obrigações constitucionais ou
legais da União e constem da Seção I do Anexo IV do PLDO – 2011.
2 Primária discricionária, assim consideradas aquelas não incluídas no anexo específico
citado no item anterior.
3 Primária discricionária relativa ao PAC.
4 Despesas constantes do orçamento de investimento das empresas estatais que não
impactam o resultado primário.
11. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES
Segundo a doutrina, a despesa pública pode ainda ser classificada nos
seguintes aspectos: quanto a sua forma de ingresso ou natureza, competência
institucional, entidades executoras do orçamento, afetação patrimonial e
regularidade:
Forma de ingresso ou natureza:
• Orçamentária: são as despesas fixadas nas leis orçamentárias ou nas
de créditos adicionais, instituídas em bases legais. Obedecem aos
estágios da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Exemplos: construção de prédios públicos, manutenção de rodovias,
pagamento de servidores, etc.
• Extraorçamentária: são as despesas não consignadas no orçamento
ou nas leis de créditos adicionais. Correspondem à devolução de
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recursos transitórios que foram obtidos como receitas
extraorçamentárias, ou seja, pertencem a terceiros e não aos órgãos
públicos, como as restituições de cauções, pagamentos de restos a
pagar, resgate de operações por antecipação de receita orçamentária,
etc.
Vários autores utilizam o termo “natureza” nesta classificação. Atente para não
confundir com a classificação por natureza da despesa. Entendo que o termo
“forma de ingresso” é o mais apropriado neste caso.
Competência institucional: classifica as despesas de acordo com o ente
político competente a sua instituição ou realização, quais sejam: Governo
Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal.
Entidades executoras do orçamento:
• Despesa Orçamentária Pública: aquela executada por entidade
pública e que depende de autorização legislativa para sua realização,
por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais,
pertencendo ao exercício financeiro da emissão do respectivo empenho.
• Despesa Orçamentária Privada: aquela executada por entidade
privada e que depende de autorização orçamentária aprovada por ato de
conselho superior ou outros procedimentos internos para sua
consecução.
Afetação patrimonial:
• Despesa Orçamentária Efetiva: aquela que, no momento da sua
realização, reduz a situação líquida patrimonial da entidade. Exemplos:
despesas correntes, exceto aquisição de materiais para estoque e a
despesa com adiantamento, que representam fatos permutativos e,
assim, são não efetivas.
• Despesa Orçamentária Não Efetiva: aquela que, no momento da sua
realização, não reduz a situação líquida patrimonial da entidade e
constitui fato contábil permutativo. Exemplo: despesas de capital, exceto
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as transferências de capital que causam decréscimo patrimonial e,
assim, são efetivas.
Regularidade:
• Ordinárias: compostas por despesas perenes e que possuem
característica de continuidade, pois se repetem em todos os exercícios,
como as despesas com pessoal, encargos, serviços de terceiros, etc.
• Extraordinárias: não integram sempre o orçamento, pois são despesas
de caráter não continuado, eventual, inconstante, imprevisível, como as
despesas decorrentes de calamidade pública, guerras, comoção interna,
etc.
12. ESTRUTURA COMPLETA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Esta é a estrutura completa da programação orçamentária:
Fonte: MTO/2010
Exemplo:
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Fonte: MTO/2010
Caiu na prova:
(ESAF – AFC/CGU - 2008) A classificação funcional e a estrutura programática
visam ao fornecimento de informações das realizações do governo e é
considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa. A
junção das duas, quando da execução da despesa no SIAFI , forma o
Programa de Trabalho com a seguinte estrutura:
Programa de Trabalho: AA.BBB.CCCC.DDDD.EEEE
Com relação ao assunto, indique a opção correta.
a) Na estrutura do Programa de Trabalho, a codificação CCCC representa o
Programa e a codificação EEEE a ação governamental.
b) A ação, reconhecida na estrutura pelo código DDDD, determina a escolha da
subfunção, reconhecida pela codificação BBB, estabelecendo uma relação
única.
c) A subfunção, código BBB, poderá ser combinada com qualquer função,
código AA, em razão da competência do órgão responsável pelo programa.
d) Quando o primeiro dígito da codificação DDDD for um número ímpar
significa que a ação é uma atividade.
e) As operações especiais são ações que não contribuem para a manutenção
das ações de governo, das quais não resultam um produto, e não geram
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contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços e são identificadas pelo
primeiro dígito da codificação EEEE.
A parte da estrutura programática extraída pela questão é a seguinte:
A A B B B C C C C D D D D E E E E
Função Subfunção Programa Ação Subtítulo
a) Errada. Na estrutura do Programa de Trabalho, a codificação CCCC
representa o Programa e a codificação EEEE é o Subtítulo.
b) Correta. A ação, reconhecida na estrutura pelo código DDDD, determina a
escolha da subfunção, reconhecida pela codificação BBB, estabelecendo uma
relação única. As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que
representam sua área específica.
c) Errada. A subfunção, código BBB, poderá ser combinada com qualquer
função, código AA, mesmo que diferentes daquelas às quais estão
relacionadas na Portaria 42/99. No entanto, trata-se de uma classificação
independente dos programas. Cuidado ainda com a exceção à
matricialidade, a função 28 – Encargos Especiais e suas subfunções típicas
que só podem ser utilizadas conjugadas.
d) Quando o primeiro dígito da codificação DDDD for um número ímpar
significa que a ação é um projeto, com exceção do dígito 9, o qual
corresponde às ações não-orçamentárias.
e) As operações especiais são ações que não contribuem para a manutenção
das ações de governo, das quais não resultam um produto, e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços e são identificadas pelo
primeiro dígito (zero) da codificação DDDD.
Resposta: Letra B
13. ARTIGO 12 DA LEI 4320/64
Vamos dar uma atenção especial a este artigo da Lei 4320/64 por ser um dos
mais cobrados em concursos. Repare que há diferenças entre os conceitos
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estudados na classificação da despesa por natureza. Quando a questão exige
tais conhecimentos, o enunciado geralmente é claro e cita que se refere à Lei
4320/64.
Segundo o art. 12, a despesa será classificada nas seguintes categorias
econômicas:
DESPESAS CORRENTES:
• Despesas de Custeio: as dotações para manutenção de serviços
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis.
• Transferências Correntes: as dotações para despesas as quais não
corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de
outras entidades de direito público ou privado.
DESPESAS DE CAPITAL:
• Investimentos: as dotações para o planejamento e a execução de
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados
necessários à realização destas últimas, bem como para os programas
especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material
permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não
sejam de caráter comercial ou financeiro.
• Inversões Financeiras: as dotações destinadas a aquisição de imóveis,
ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do
capital; constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas
que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações
bancárias ou de seguros.
• Transferências de Capital: as dotações para investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens
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ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições,
segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei
especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da
dívida pública.
Consideram-se subvenções, para os efeitos da Lei 4320/64, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-se como:
• Subvenções sociais: as que se destinem a instituições públicas ou
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
• Subvenções econômicas: as que se destinem a empresas públicas ou
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Caiu na prova:
(FCC – Assessor - MPE/RS – 2008) Com base no artigo 12 da Lei 4.320/64, é
correto afirmar que:
(A) classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a
aquisição de imóveis considerados necessários a execução de obras.
(B) subvenções sociais são transferências que se destinam a instituições
privadas de caráter industrial.
(C) classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas
as quais corresponda contraprestação indireta em bens ou serviços.
(D) subvenções econômicas são as que se destinam a empresas públicas ou
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.
(E) classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas.
Nossa questão deve ser respondida com base no art. 12 da Lei 4.320/64:
a) Errada. Classificam-se como Investimentos as dotações destinadas a
aquisição de imóveis considerados necessários a execução de obras.
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b) Errada. Segundo o inciso II do § 3º são subvenções econômicas as que se
destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial,
agrícola ou pastoril.
c) Errada. Consoante o § 2º, classificam-se como Transferências Correntes
as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta
(ou corresponda contraprestação indireta) em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras
entidades de direito público ou privado.
d) Errada. Segundo o inciso I do § 3º, são subvenções sociais as que se
destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural,
sem finalidade lucrativa.
e) Correta. Segundo o § 4º, classificam-se como investimentos as dotações
para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas,
bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Resposta: Letra E.
E assim terminamos a aula 4.
Na próxima aula trataremos da Receita Pública e dos Estágios da Receita e da
Despesa.
Forte abraço!
Sérgio Mendes
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MEMENTO IV
CLASSIFICAÇÕES:
CLASSIFICAÇÃO POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA
10 – Orçamento Fiscal
20 – Orçamento da Seguridade Social
30 – Orçamento de Investimentos
CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
1.º e 2.º dígitos: Órgão orçamentário
3.º, 4.º e 5.º dígitos: Unidade orçamentária (UO)
Um órgão ou uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa.
As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às UOs, que são as estruturas administrativas responsáveis pelas dotações e pela realização das ações.
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
1.º e 2.º dígitos: Função
3.º, 4.º e 5.º dígitos: Subfunção
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Está relacionada com a missão institucional do órgão.
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da agregação de determinado subconjunto de despesas e identificação da natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas às quais estão relacionadas.
As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que representam sua área específica.
ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
Os Programas são classificados em dois tipos:
Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade,
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cujos resultados sejam passíveis de mensuração;
Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas.
Tipos de ações:
Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo.
Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Subtítulo (localizador do gasto):
As atividades, projetos e operações especiais serão detalhados, ainda, em subtítulos, utilizados especialmente para especificar a localização física da ação, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade da ação, do produto e das metas estabelecidas.
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR NATUREZA
Na LOA, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação.
1.º nível: Categoria Econômica
3 – Despesas Correntes;
4 – Despesas de Capital.
2.º nível: Grupo de natureza da despesa – GND
Despesas Correntes Despesas de Capital
1 – Pessoal e Encargos Sociais
2 – Juros e Encargos da Dívida
3 – Outras Despesas Correntes
4 – Investimentos
5 – Inversões financeiras
6 – Amortização da Dívida
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Reservas
7 – Reserva do RPPS
9 – Reserva de Contingência
3.º nível: Modalidade de Aplicação
4.º nível: Elemento da Despesa
5.º nível: Desdobramento Facultativo do Elemento da Despesa
CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE USO – IDUSO
Esse código vem completar a informação concernente à aplicação dos recursos e destina-se a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou destinam-se a outras aplicações, constando da lei orçamentária e de seus créditos adicionais.
CLASSIFICAÇÃO POR FONTES
As fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de destinação legal, e servem para indicar como são financiadas as despesas orçamentárias.
É a individualização dos recursos de modo a evidenciar sua aplicação segundo a determinação legal, sendo, ao mesmo tempo, uma classificação da receita e da despesa.
1.º DÍGITO: GRUPO DE FONTES DE RECURSOS
1 – Recursos do Tesouro – Exercício Corrente
2 – Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente
3 – Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores
6 – Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores
9 – Recursos Condicionados
CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE DOAÇÃO E DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO – IDOC
O IDOC identifica as doações de entidades internacionais ou operações de crédito contratuais alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem contrapartida de recursos da União.
CLASSIFICAÇÃO POR IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO
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O identificador de resultado primário, de caráter indicativo, tem como finalidade auxiliar a apuração do resultado primário previsto na LDO e na LOA.
OUTRAS CLASSIFICAÇÕES:
FORMA DE INGRESSO OU NATUREZA
Orçamentária e Extraorçamentária
COMPETÊNCIA INSTITUCIONAL
Governo Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal
ENTIDADES EXECUTORAS DO ORÇAMENTO
Despesa Orçamentária Pública e Despesa Orçamentária Privada
QUANTO À AFETAÇÃO PATRIMONIAL
Efetivas e por mutação patrimonial (não efetivas)
QUANTO À REGULARIDADE
Ordinárias e Extraordinárias
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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1) (ESAF – APO/MPOG – 2010) A respeito da programação qualitativa do
orçamento, é correto afirmar:
a) caracteriza-se pela classificação do orçamento, segundo a natureza
econômica da despesa (corrente e capital).
b) decorre do agrupamento dos recursos em unidades orçamentárias.
c) é representada pela divisão do orçamento em fiscal e de seguridade social.
d) é caracterizada pela quantificação dos recursos dos programas e das
naturezas da despesa.
e) é definida pelo Programa de Trabalho e composta por esfera, classificação
institucional, classificação funcional e estrutura programática.
2) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008)
Entre os componentes da programação qualitativa do orçamento está a
classificação por esfera orçamentária, que pode ser dividida em orçamento
fiscal, orçamento de investimento, orçamento da seguridade social e orçamento
monetário.
3) (ESAF – APO/MPOG – 2010) Segundo definido no Manual Técnico de
Orçamento para o exercício de 2010 – MTO-2010, o sistema de planejamento
e orçamento federal é integrado pelos seguintes órgãos:
a) Todos os órgãos e entidades públicas e privadas que são responsáveis pela
aplicação de recursos oriundos do orçamento.
b) Unidades setoriais de orçamento de cada ministério ou órgão.
c) Aqueles identificados na classificação institucional do orçamento e que
relacionam os órgãos orçamentários e suas respectivas unidades
orçamentárias.
d) Órgãos de programação orçamentária e financeira dos Poderes da União.
e) Unidades orçamentárias não relacionadas com estruturas administrativas.
4) (FCC – Técnico de Controle Externo - TCM/PA – 2010) As despesas
referentes ao cumprimento de sentenças judiciais são classificadas na função:
(A) Essencial à Justiça.
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(B) Segurança Pública.
(C) Administração.
(D) Encargos Especiais.
(E) Judiciária.
5) (CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010) O
ordenador de despesas de determinado órgão público inclui, no planejamento
orçamentário, uma ação de governo visando a alcançar os objetivos de um
programa e que envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das
quais resultará um produto final que concorrerá para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação governamental. De acordo com o disposto na
legislação vigente, essa ação é classificada como:
(A) projeto.
(B) função.
(C) atividade.
(D) subprograma.
(E) operações especiais.
6) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) Acerca da
padronização dos procedimentos orçamentários e contábeis nos três níveis de
governo, julgue o item abaixo.
Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, será
feita, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e
modalidade de aplicação.
7) (CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) Segundo a natureza da despesa,
amortização, juros e encargos da dívida deverão ser classificados na categoria
econômica de despesas de capital.
8) (ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) O
administrador público federal, ao elaborar o orçamento nas modalidades de
aplicação 30, 40, 50 e 90, está sinalizando para a sociedade que:
a) a estratégia na aplicação dos recursos prioriza a região onde se localiza a
entidade, embora mediante transferência.
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b) a estratégia será entregar os recursos a outra entidade pública da mesma
esfera de governo e que a aplicação ocorrerá sob sua supervisão.
c) a estratégia, na realização da despesa, será transferir os recursos a estados,
municípios e entidades privadas, bem como aplicar, ela mesma, parte destes.
d) a entidade possui projetos e atividades tanto da área fim quanto da área
meio.
e) os bens e serviços a serem adquiridos serão utilizados pela própria entidade
no desempenho de suas atividades.
9) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) O controle das
disponibilidades financeiras por destinação/fonte de recursos deve ser feito
apenas durante a execução orçamentária.
10) (ESAF – AFC/CGU - 2008) A classificação funcional e a estrutura
programática visam ao fornecimento de informações das realizações do
governo e é considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da
despesa. A junção das duas, quando da execução da despesa no SIAFI , forma
o Programa de Trabalho com a seguinte estrutura:
Programa de Trabalho: AA.BBB.CCCC.DDDD.EEEE
Com relação ao assunto, indique a opção correta.
a) Na estrutura do Programa de Trabalho, a codificação CCCC representa o
Programa e a codificação EEEE a ação governamental.
b) A ação, reconhecida na estrutura pelo código DDDD, determina a escolha da
subfunção, reconhecida pela codificação BBB, estabelecendo uma relação
única.
c) A subfunção, código BBB, poderá ser combinada com qualquer função,
código AA, em razão da competência do órgão responsável pelo programa.
d) Quando o primeiro dígito da codificação DDDD for um número ímpar
significa que a ação é uma atividade.
e) As operações especiais são ações que não contribuem para a manutenção
das ações de governo, das quais não resultam um produto, e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços e são identificadas pelo
primeiro dígito da codificação EEEE.
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11) (FCC – Assessor - MPE/RS – 2008) Com base no artigo 12 da Lei
4.320/64, é correto afirmar que:
(A) classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a
aquisição de imóveis considerados necessários a execução de obras.
(B) subvenções sociais são transferências que se destinam a instituições
privadas de caráter industrial.
(C) classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas
as quais corresponda contraprestação indireta em bens ou serviços.
(D) subvenções econômicas são as que se destinam a empresas públicas ou
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.
(E) classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas.
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5° SIMULADO
1) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O código de
classificação de fontes de recursos é composto por três dígitos, sendo que o
primeiro indica o grupo de fontes de recursos, e o segundo e terceiro, a
especificação das fontes de recursos. O indicador de grupo de fontes de
recursos identifica se o recurso é ou não originário do Tesouro Nacional e se
pertence ao exercício corrente ou a exercícios anteriores.
(CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) No que se refere ao
mecanismo de utilização da fonte de recursos, à elaboração e execução do
orçamento e a suas características, julgue o seguinte item.
2) Ao se fixar a despesa orçamentária, deve-se incluir na sua classificação a
fonte de recursos que irá financiá-la, juntamente com a natureza da despesa
orçamentária, a função, a subfunção e o programa, bem como outras
classificações necessárias para estabelecer uma interligação entre
determinado gasto e o recurso que irá financiá-lo. Por conseguinte, o controle
das disponibilidades financeiras por fonte de recursos deve ser feito desde a
elaboração do orçamento até a sua execução, incluindo-se o ingresso, o
comprometimento e a saída dos recursos orçamentários.
3) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008)
A classificação funcional é composta por um rol de funções e subfunções
prefixadas e padronizadas para a União, os estados, o DF e os municípios, as
quais servirão de agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental.
4) (CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) A função representa o maior
nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor
público. A subfunção identifica a natureza básica dos projetos que se aglutinam
em torno da unidade orçamentária e não pode ser combinada com funções
diferentes daquelas a que estejam vinculadas.
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5) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) A destinação ordinária de
recursos consiste no processo de alocação livre entre a origem e a aplicação
de recursos, para atender a quaisquer finalidades.
6) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) O princípio da legalidade em
matéria de despesa pública significa que se exige a inclusão da despesa em lei
orçamentária para que ela possa ser realizada, com exceção dos casos de
restituição de valores ou pagamento de importância recebida a título de
caução, depósitos, fiança, consignações, ou seja, advindos de receitas
extraorçamentárias que, apesar de não estarem fixados na lei orçamentária,
sejam objeto de cumprimento de outras normas jurídicas.
7) (CESPE–Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde- 2008)
Quando um ente de determinada esfera efetua uma transferência para ente de
outra esfera da administração, a classificação da respectiva despesa, baseada
no critério de modalidade de aplicação, é satisfatória do ponto de vista da
classificação econômica, pois permite associar essa transferência à
contrapartida necessária em bens e serviços.
8) (CESPE – TFCE - TCU – 2009) Com base na Lei nº 4.320/1964 e nos
conceitos e aplicações dela decorrentes, julgue o item:
A lei em questão distinguiu as aplicações em imóveis ora como investimentos
ora como inversões financeiras. Daí a diferença entre a construção e a simples
aquisição para uso de imóveis já concluídos e em utilização. No primeiro caso,
gera-se um incremento no PIB; no segundo, mera transferência da propriedade
de bens já produzidos.
9) (CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) Os programas dos quais resultam bens
ou serviços públicos diretamente à sociedade são classificados como
programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais.
10) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) No momento do
recolhimento/recebimento dos valores é feita a classificação por natureza de
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receita e destinação de recursos, sendo possível a determinação da
disponibilidade para alocação discricionária pelo gestor público, exceto
daquelas reservadas a finalidades específicas, conforme vinculações
estabelecidas.
11) (CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) A classificação por esfera aponta em
qual orçamento será alocada a despesa, ao passo que a classificação
institucional aponta em que área da despesa a ação governamental será
realizada.
12) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Na
classificação institucional há órgãos setoriais e unidades orçamentárias que
não correspondem aos órgãos e entidades que compõem a administração
pública. Essas unidades orçamentárias, todavia, são um conjunto de dotações
que são administradas por órgãos do governo que também têm suas próprias
dotações.
13) (CESPE – Analista - INMETRO – 2009) A despesa orçamentária é
classificada pelas categorias econômicas função e subfunção.
14) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) O orçamento do fundo
próprio de previdência deve ser constituído, no âmbito da receita corrente, pela
previsão das contribuições dos segurados e demais receitas e, no âmbito da
despesa corrente, pela dotação das despesas a serem realizadas durante o
exercício, evidenciando-se a reserva correspondente dos recursos que não
serão desembolsados por constituírem poupança para fazer frente a
compromissos futuros.
15) (CESPE –Planejamento e Execução Orçamentária –Min. da Saúde – 2008)
As unidades orçamentárias correspondem, necessariamente, a cada órgão da
administração pública federal direta que recebe recursos do orçamento da
União.
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16) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) Na execução
orçamentária, a codificação da destinação da receita indica a vinculação,
evidenciando-se, a partir do ingresso, as destinações dos valores. Ao se
realizar despesa, deve-se demonstrar a sua fonte de financiamento (fonte de
recursos), estabelecendo-se, desse modo, a interligação entre receita e
despesa.
17) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) Os programas,
conforme suas características, podem ser classificados em atividades, projetos
e operações especiais.
18) (CESPE – Analista - INMETRO – 2009) Cada ação orçamentária do
INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operação especial, deve
identificar a função e a subfunção às quais se vincula. Nesse sentido, a
operação especial refere-se às despesas do órgão diretamente relacionadas ao
aperfeiçoamento das ações do governo federal.
19) (CESPE - Analista Judiciário – TRT - 17ª Região - 2009) No SIAFI, os
conceitos de órgão e unidade orçamentária podem ser considerados
sinônimos.
20) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) A ação orçamentária
articula um conjunto de programas que concorrem para a concretização de um
objetivo comum.
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GABARITO DAS QUESTÕES COMENTADAS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
E E C D A C E C E B E
GABARITO DO 5° SIMULADO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C C C E C C E C C E
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
E C E E E C E E E E
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ORIENTAÇÕES AO 5° SIMULADO
1) Certa. Págs. 28 e 29.
2) Certa. Vimos as classificações citadas durante toda a aula.
3) Certa. Págs. 9 e 10.
4) Errada. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes
daquelas às quais estão relacionadas. Pág. 11.
5) Certa. Pág. 30.
6) Certa. As despesas extraorçamentárias, apesar de não estarem fixadas na
LOA, são objetos de cumprimento de outras normas jurídicas, como a Lei de
Licitações e Contratos, que trata da exigência ao licitante do depósito em
caução em determinados casos. Págs. 32 e 33.
7) Errada. A modalidade de aplicação é uma informação gerencial que objetiva,
principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados. Ela não permite associar transferência à contrapartida
necessária em bens e serviços. Pág. 24.
8) Certa. Pág. 23.
9) Certa. Pág. 13.
10) Errada. No momento do recolhimento/recebimento dos valores, é feita
classificação por natureza de receita e destinação de recursos, sendo possível
determinar a disponibilidade para alocação discricionária pelo gestor público, e
aquela reservada para finalidades específicas, conforme vinculações
estabelecidas. Pág. 30.
11) Errada. A classificação institucional aponta “quem faz” a despesa. A
classificação funcional é a que aponta “em que” área da despesa a ação
governamental será realizada Págs. 6 a 9.
12) Certa. Págs. 7 e 8.
13) Errada. A despesa orçamentária é classificada pelas categorias
econômicas corrente e de capital. Pág. 19.
14) Errada. O orçamento do fundo próprio de previdência deve ser
constituído, do lado da receita orçamentária (não apenas da corrente), pela
previsão das contribuições dos segurados e demais receitas, e, do lado da
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despesa (não apenas da corrente), a dotação das despesas a serem
realizadas durante o exercício, evidenciando a reserva correspondente dos
recursos que não serão desembolsados por se tratar de poupança para fazer
face aos compromissos futuros. Pág. 22.
15) Errada. As unidades orçamentárias não correspondem, necessariamente, a
cada órgão da administração pública federal direta que recebe recursos do
orçamento da União. Págs. 7 e 8.
16) Certa. Pág. 30.
17) Errada. As ações, conforme suas características, podem ser classificados
em atividades, projetos e operações especiais. Pág. 14.
18) Errada. O projeto refere-se às despesas do órgão diretamente
relacionadas ao aperfeiçoamento das ações do governo federal. Pág. 14.
19) Errada. Os conceitos de órgão e unidade orçamentária não são
considerados sinônimos. Págs. 7 e 8.
20) Errada. O programa articula um conjunto de ações que concorrem para a
concretização de um objetivo comum. Pág. 14.