Assistência social no Brasil: avanços e obstáculos no pós-Constituição de 1988

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Quito, Ecuador, 11 14 nov. 2014

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Assistncia social no Brasil:

avanos e obstculos no ps-Constituio de 1988

Wellington Alvim da Cunha

Edson Arlindo Silva

Adriel Rodrigues de Oliveira

Samuel Rodrigo da Silva

1 - Introduo

Este artigo discute a trajetria recente da assistncia social no Brasil ps Constituio Federal de 1988,

buscando compreender os direcionamentos e a natureza dessa poltica. A partir de reviso bibliogrfica

busca-se analisar o trato das questes sociais nos diferentes governos, objetivando compreender as

opes adotadas pelo Estado brasileiro.

A preocupao que motivou este estudo deriva das recorrentes mudanas sociopolticas ocorridos no

Brasil nas ltimas dcadas do sculo XX e as consequncias para a poltica de assistncia social. O

perodo foi marcado por profundas transformaes, tendo como plano de fundo a defesa da

democratizao e a reforma do Estado, onde as polticas sociais teve sua trajetria marcada por grandes

transformaes e reformas responsveis pela ampliao e universalizao de direitos sociais. A poltica

de assistncia social at o final da dcada de 1980 era caracterizada pela fragmentao, com aes

paralelas, descoordenadas e descontinuadas, perdendo-se num emaranhado de aes de base

assistencialista, caridade e benesse.

A promulgao da Constituio de 1988 promoveu uma importante reforma do sistema de proteo

social no pas estabelecendo um novo marco para a operacionalizao das polticas sociais brasileiras,

ao inserir a assistncia social como poltica pblica no trip da Seguridade Social, junto com a sade e

a previdncia social (IPEA, 2010). A poltica de assistncia social no Brasil acompanhou o processo de

reformas, intervenes e modernizao da administrao pblica, apresentando caractersticas

paradoxais. De um lado, a necessidade de racionalizao dos gastos pblicos, em resposta

necessidade imperiosa de garantir o equilbrio oramentrio e fiscal, de outro, a ampliao da demanda

por polticas sociais consagradas na Constituio de 1988 (RIBEIRO, 2005).

Para debater sobre essa trajetria, o presente artigo foi dividido em sete sees alm desta introduo;

sendo que a segunda traa um panorama geral da poltica de Assistncia Social ps Constituio de

1988; a terceira discute as mudanas ocorridas na poltica no Governo de Fernando Henrique Cardoso,

a quarta e quinta foram traados a conduo da poltica nos governos Lula e Dilma, seguido na seo

seis pela anlise dos avanos, desafios e perspectivas dessa poltica e por fim, temos a concluso.

2 - Assistncia Social ps a primeira metade da dcada de 1990

As polticas sociais so construdas como um conjunto de aes do Estado, na busca de diminuio das

desigualdades sociais (PASTORINI, 1997). No Brasil a trajetria dessas polticas so marcadas por

grandes transformaes e reformas responsveis pela ampliao e universalizao de direitos sociais

expressos na Constituio da Repblica de 1988. Essas reformas foram influenciadas por lutas

democrticas de setores organizados dos anos de 1970 e de 1980, introduzindo diretrizes importantes

para a consolidao da democracia e avanos das polticas sociais.


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De fato, a Constituio de 1988 lanou as bases para uma expressiva alterao da interveno social do Estado,

alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos

relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. A

interveno estatal (...) passou a referir-se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de

equalizar o acesso a oportunidades como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e

pobreza (CARDOSO JR.; JACCOUD, 2005).

A CF/88 trouxe uma nova concepo para a assistncia social no Brasil, trazendo novos elementos da

interveno do Estado no campo social e no ano de 1993 adquire estatuto de poltica pblica com

aprovao da LOAS1.

[...] a assistncia social brasileira deixou de ser, em tese, uma alternativa de direito, ou dever moral, para

transformar-se em direito ativo ou positivo, da mesma forma que os demandantes dessa assistncia deixaram de

ser meros clientes de uma ateno assistencial espontnea pblica e privada - para transformar-se em sujeitos detentores do direito proteo sistemtica devida pelo Estado (PEREIRA, 1996: 99-100).

A assistncia social conforme artigo 203 da Constituio Federal de 1988, tem como objetivos:

I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;

II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;

III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;

IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao

vida comunitria;

V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso

que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia,

conforme dispuser a lei.

Todas essas aes so realizadas com recursos do oramento da Seguridade Social e organizadas com

bases nas diretrizes de descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao geral a esfera

federal e a coordenao e execuo s esferas estaduais e municipais, bem como as entidades da rede

socioassistencial.

As polticas sociais aps 1988 viveram o paradoxo da efetivao da Constituio Cidad com o ajuste

econmico e a minimizao do Estado (CARDOSO JR.:2005; SOARES, 2001). Observa-se que o

neoliberalismo2 teve forte influncia na reforma de Estado de vrios pases, inclusive no Brasil. Os

pases que seguiram as ideias neoliberais adotaram cortes oramentrios de maior ou de menor

relevncia, privatizando inmeras empresas estatais e certos servios pblicos, alm de criarem grandes

programas de modernizao de servios pblicos (CHANLAT, 2002). O governo Fernando Collor de

Mello (1990-1992) adotou vrias medidas neoliberais e as polticas sociais configurou-se na

desconstruo dos princpios universalizantes, distributivos e no-estigmatizadores da Seguridade

Social, conquistados na CF/88 (PEREIRA, 2005). Na viso de Soares (2001), o perodo Collor

significou o desmonte do padro constitucional sem a substituio de um novo padro de proteo

social.

1 Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. De acordo com a LOAS, cabe ao governo federal, alm da coordenao e da

definio das normas gerais da poltica, responder pela concesso e manuteno dos benefcios de prestao continuada

definidos no Art. 203 da CF/88; apoiar tcnica e financeiramente os servios, os programas e os projetos de enfrentamento

da pobreza em mbito nacional; e atender, em conjunto com as demais esferas, s aes emergenciais. 2 O Consenso de Washington foi denominao de uma articulao para implantar o neoliberalismo de maneira ordenada

nos diversos pases.


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Na realidade, presenciou-se a adoo de estratgias que revelam, [...] a reduo dos investimentos pblicos estatais para as polticas sociais, atravs da privatizao do

financiamento e da produo dos servios; cortes dos gastos sociais, eliminando-se programas e reduzindo-se

benefcios; canalizao dos gastos para os grupos carentes; e a descentralizao em nvel local (LAURELL,

1995:163).

Em meio da presso neoliberal frente as polticas sociais, foi aprovada no governo de Itamar Franco

(1993) a Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS (Lei 8.742/93), visando regulamentar os objetivos e diretrizes da poltica de assistncia social descritos nos artigos 2003 e 204 da Constituio. Na

relao entre o Estado e a sociedade civil a LOAS prope um conjunto de aes integradas para

garantir a proteo social, onde o Estado assume a responsabilidade na conduo poltica e a sociedade

civil participa como parceira fortalecendo a rede de assistncia na complementao dos servios

socioassistenciais e principalmente no controle social. Essa lei deu incio um novo processo de gesto

participativa da poltica de assistncia social atravs de conselhos deliberativos e paritrios nas esferas

federal, estadual e municipal.

Pereira (2005) define a conduo da poltica social incio da dcada de 1990 como seletiva, liberal e

focal das obrigaes sociais do Estado e o seu objetivo primordial foi o combate inflao e ajustes

econmicos. As mudanas ocorridas na assistncia social teve caractersticas ambguas, havendo

avanos e retrocessos no perodo.

Nesta seo, procuramos estudar os direcionamentos da poltica de assistncia social aps a

promulgao da constituio de 1988, destacando o momento sociopoltico brasileiro nos governos

Collor e Itamar Franco. A prxima seo busca traar as mudanas ocorridas nessa poltica aps a

posse de Fernando Henrique Cardoso (FHC), destacando os avanos e contradies em relao ao que

a Constituio propunha.

3 - Assistncia Social no Governo de Fernando Henrique Cardoso

Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), a reforma do Estado brasileiro foi um

dos principais focos de sua gesto (BRESSER-PEREIRA, 1999). Uma das primeiras aes do governo

na rea social foi extinguir em janeiro de 1995 a Legio Brasileira de Assistncia (LBA)3, devido aos

desmandos polticos no perodo Collor (SOARES, 2001).

Tambm neste mesmo perodo a assistncia social marcada por aes de incentivo a parceria com

sociedade civil atravs do apelo ao voluntariado, tendo como expoente deste processo a criao, em

1995, do Programa Comunidade Solidria4 (NOGUEIRA, 2011). Nesse momento o governo FHC

adotou uma poltica de transferncia da responsabilidade Estatal para a sociedade civil. nesse

contexto que as ONGs5, o chamado terceiro setor se generaliza pelo pas nos mais diversos segmentos, principalmente naqueles em que o Estado mais se ausenta.

3 A Legio Brasileira de Assistncia (LBA) foi um rgo brasileiro fundado em agosto de 1942 pela ento primeira-dama

Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famlias dos soldados enviados Segunda Guerra Mundial. Com o final da

guerra, se tornou um rgo de assistncia a famlias necessitadas em geral (RIZZINI, 2009). 4 O Programa Comunidade Solidria foi criado em 1995, pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso, constituindo-se

enquanto principal estratgia para enfrentamento da pobreza nesse governo (NOGUEIRA, 2011:25). 5 ONGs incluem uma variedade ampla de grupos e instituies que so inteiramente ou largamente independentes do governo, e caracterizadas por serem mais humanitrias ou cooperativas do que por serem comerciais e objetivas

(DELGADO, 2004).


4

Como consequncia, as polticas sociais, tomadas em nvel amplo, apresentaram-se de maneira

desarticulada e desconexa, resultando em programas e aes sobrepostos ou mesmo concorrentes

(PELIANO, RESENDE, BEGHIN, 1995; IPEA, 2003).

Com ampla participao da sociedade em 1995, acontece em Braslia a 1 Conferncia Nacional de

Assistncia Social, e neste movimento a Poltica de Assistncia ganha seus primeiros contornos como

direito em detrimento ao assistencialismo (JACCOUD et al, 2008). Dentro desse contexto, reconhece-

se que na Poltica de Assistncia Social houve avanos, sendo que em 1996 a LOAS comea a ser

implantada a partir da concesso do BPC para idosos e portadores de deficincia. Tambm neste

perodo foi implementado processo de descentralizao, iniciado a partir da estadualizao e

municipalizao, ou seja, mecanismos em que a execuo e responsabilidade das aes so delegadas

aos estados e municpios. Em 1997 a primeira Norma Operacional Bsica (NOB) da Assistncia Social,

em que j se colocava a centralidade das relaes entre nveis de governo e propunha-se a criao de

uma comisso intergestora. Em 1998, foi aprovada a primeira Poltica Nacional de Assistncia Social aps quase dois anos desde que a primeira verso de texto fora apresentada ao Conselho Nacional de

Assistncia Social e uma nova NOB (JACCOUD et al, 2008).

O segundo mandato de FHC marcado por aes que deram bases para muitas polticas sociais da

primeira dcada do ano 2000, entre elas o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). Esse

programa foi criado em 2001, para apoiar os programas de transferncia de renda criados no perodo,

com a pretenso de constituir na nica base de dados a ser utilizada por tais programas e tambm aes

em mbito estadual e municipal (BARTHOLO et al, 2010). A proposta do cadastro nico identificar

potenciais beneficirios dos programas sociais, buscando unificar o cadastro e evitar a sobreposio de

programas a um mesmo indivduo e/ou famlia (MENEZES E SANTARELLI, 2011). Foram criados

tambm o Bolsa Escola, vinculado ao Ministrio da Educao, o Bolsa-Alimentao, do Ministrio da

Sade, Auxlio Gs pelo Ministrio de Minas e Energia, e Carto Alimentao pelo Ministrio da

Integrao, que posteriormente foram unificados no Programa Bolsa Famlia (PELIANO, 1995).

O perodo em anlise foi marcado por uma atuao difusa, na qual as aes interministeriais

elaboraram e executaram aes e programas de cunho assistencial, voltados para o combate pobreza.

O governo de FHC fez algumas intervenes no mbito das polticas sociais, dando continuidade ao

processo de consolidao da democracia e fortalecimento das instituies previsto na Constituio de

1988 que subsidiaram a evoluo das aes nos anos posteriores.

4 Assistncia Social no Governo Lula: Ampliao de direitos e reorganizao de polticas de

combate fome e a misria

Com a vitria de Luiz Incio Lula da Silva em 2002, o Estado brasileiro passa ter a agenda social como

eixo estruturante do novo desenvolvimentismo brasileiro, adotando uma orientao genericamente

participativa, que implicou em uma forte expanso do controle social (PAULA, 2007; OLIVA, 2010,

AVRITZER, 2012). Algumas das aes e polticas de assistncia social que antecederam ao governo

Lula, tinham carter fragmentado, e com reduzida participao popular, no entanto o novo governo

buscou ampliar as polticas sociais para enfrentamento a fome e a pobreza e maior espao ao controle

social.

Segundo Oliva (2010:19), No governo Lula as polticas de distribuio de renda e de incluso social ganham uma centralidade antes

completamente inexistente. A viso anterior, segundo a qual os problemas sociais seriam resolvidos


5

essencialmente pelo crescimento econmico e pelo mercado de trabalho, complementados marginalmente por

polticas de carter compensatrio e pelo investimento isolado na universalizao da educao, substituda por

uma ao sistemtica e enftica na eliminao do j referido bloqueio do processo de habilitao.

Em 2003, o Governo Federal substituiu a Secretaria de Estado de Assistncia Social pelo Ministrio de

Assistncia Social (MAS), desvinculando da Previdncia Social, constituindo um Ministrio especfico

e central para gesto dos programas sociais do governo. Ainda em 2003 aconteceu a IV Conferncia

Nacional de Assistncia Social, que foi importante marco ao levantar diretrizes para a poltica

assistncia social para os prximos anos. Em 2004, o Ministrio da Assistncia Social muda de nome e

institucionalizado o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), iniciando assim uma nova

trajetria na histria da poltica de assistncia social no Brasil, ganhando destaque inicial o processo de

promulgao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)6 em 2004, da criao e estruturao do

Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) em 2005 e da consolidao das transferncias de renda

no contributivas.

Com a institucionalizao do MDS, ocorrem mudanas significativas na poltica de assistncia social

brasileira, pois historicamente as aes para a rea eram marcadas pelo voluntarismo e guiadas apenas

por sentimentos nobres de ajuda ao prximo, no havendo estratgias nem coordenao das aes

oferecidas s populaes pobres, hoje identificadas por sua vulnerabilidade7 e risco social8.

Esse novo momento marcado pela compreenso da assistncia social como direito do cidado e no

como caridade do Estado, onde os princpios de financiamento compartilhado entre municpio, estado e unio, a participao ativa atravs dos conselhos municipais, transparncia nas decises e

avaliao sistemtica do planejamento realizado marcam esse momento. Tambm criado o Programa

Bolsa Famlia, cujo enfoque foi a expanso de cobertura da transferncia de renda9 condicionada,

unificando os diversos programas de transferncia de renda do governo Fernando Henrique Cardoso e

tambm promulgada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS).

4.1 A Poltica Nacional de Assistncia Social no Brasil aps 2004: regulamentao e organizao

A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), criada a partir de um amplo debate entre sociedade

civil e Estado, tem o intuito de regulamentar e organizar o sistema descentralizado e participativo,

organizando a proteo social de acordo com seu grau de operacionalizao e hierarquizao em bsica

e especial. Estabeleceu-se tambm uma nova organizao e orientao da assistncia social no Brasil,

institui-se a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, garantindo equivalncia as populaes

urbanas e rurais, a divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, assim

como dos recursos oferecidos pelo poder pblico e dos critrios para a concesso desses benefcios e

servios (BRASIL, 2004).

6 O PNAS regulamenta os artigos 18 e 19 da LOAS e foi aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

por meio da Resoluo no 145, de 15 de outubro de 2004. 7 Vulnerabilidade Social apresenta-se como uma baixa capacidade material, simblica e comportamental, de famlias e

pessoas, para enfrentar e superar os desafios com os quais se defrontam, o que dificulta o acesso estrutura de

oportunidades sociais, econmicas e culturais que provm do Estado, do mercado e da Sociedade. (Dicionrio de termos

tcnicos da Assistncia Social, 2007) 8 Risco Social deve ser entendido como evento externo, de origem natural, ou produzido pelo ser humano, que afeta a

qualidade de vida das pessoas e ameaa sua subsistncia. Os riscos esto relacionados tanto com situaes prprias do ciclo

de vida das pessoas quanto com condies especficas das famlias, comunidades ou entorno (BELO HORIZONTE, 2004). 9 A reflexo abordando a temtica sobre programas de transferncia de renda surge no Brasil nos anos 1970. A perspectiva

da poltica de transferncia de renda, distinta das polticas sociais adotadas anteriormente no Brasil - como a redistribuio

de gneros alimentcios - teve como inspirao experincias de programas similares implantados em diferentes pases ditos

desenvolvidos (LAVINAS, 1998).


6

O pblico a quem se destina a poltica so pessoas ou grupos em situao de vulnerabilidade e riscos,

tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos afetivos, em desvantagem

pessoal por deficincia, uso de substncias psicoativas, em excluso pela pobreza, violncia, a no

incluso no mercado de trabalho ou qualquer tipo de situao que possa representar risco pessoal e

social. Dentro desta poltica as protees sociais afianadas, hierarquizadas em bsica e especial,

devem garantir a segurana de: sobrevivncia (rendimentos e autonomia), acolhida e convvio ou

vivncia familiar. As aes desenvolvidas buscam articular as transferncias de renda, com os servios

socioassistenciais na perspectiva de oferecer maiores oportunidades e mais possibilidades de

desenvolvimento de indivduos, famlias e comunidades (BRASIL, 2004).

A proteo social bsica tem carter preventivo e de incluso social, prev o desenvolvimento de

servios, programas e projetos e tambm a concesso de benefcios de prestao continuada destinada a

pessoas com deficincia e idosos que comprovem no possuir condies de prover sua manuteno e

de sua famlia, e os benefcios de carter eventual providos em espcie ou em pecnia destinados a

situaes temporrias, prestada aos cidados e/ou famlias em virtude de nascimento, morte,

calamidade pblica, esses benefcios esto previstos na LOAS, financiados na competncia dos

municpios e Distrito Federal, e cofinanciado pelos estados.

Os servios da proteo social bsica so executados diretamente nos Centros de Referncia de

Assistncia Social (CRAS), localizados em reas de vulnerabilidade, destinados a famlias e

indivduos, com aes de orientao e fortalecimento do convvio familiar e comunitrio. O CRAS

responsvel pela oferta do Programa de Ateno Integral a Famlia e sua funo a proteo e

socializao de seus membros, e mediadora das relaes dos seus membros com outras instituies

sociais e com o Estado, h ainda outras atividades executadas pelos CRAS que esto previstas na

PNAS/2004.

Os servios de proteo especial so divididos em mdia e alta complexidade, requerendo um

acompanhamento individual e flexvel nas solues protetivas, tem uma estreita interface com o

sistema de garantia de direitos. Na mdia complexidade os servios so destinados a famlias e

indivduos cujos vnculos no foram rompidos, por isso a necessidade de um atendimento estruturado,

com acompanhamento sistemtico e monitorado, com orientao e apoio sociofamiliar, planto social,

abordagem de rua, atendimentos de menor em cumprimento de medidas socioeducativas, entre outros.

Esses servios so executados no Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS)

onde so executados dois grandes programas de destaque que so: Programa de Erradicao do

Trabalho Infantil e o Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. Na alta

complexidade os servios destinam-se a indivduos que se encontram sem referncia, situao de

ameaa, devendo ser retirados do seu ncleo familiar e comunitrio, onde a ateno prestada a essas

pessoas devem garantir proteo integral como moradia, alimentao, higienizao e trabalho. O

atendimento deve ser institucional e integral, em casa lar, repblica, casa de passagem, albergue,

famlia substituta ou acolhedora, e tambm devem ser realizadas as aes de medidas socioeducativas

restritivas e privativas de liberdade, e o trabalho protegido.

4.2 O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de gesto

Levando-se em conta a heterogeneidade e desigualdade scio territorial entre os municpios brasileiros

criou-se um sistema de base nacional para operacionalizar as aes de proteo social. Esse sistema foi

chamado de Sistema nico de assistncia Social (SUAS), que normatiza a hierarquia, os vnculos e as

responsabilidades do sistema de servios, benefcios e aes da assistncia social.


7

Regulamentada pela PNAS 2004 o SUAS uma ferramenta de gesto, coordenado pelo MDS que

regula e organiza em todo territrio nacional a rede de servios socioassistenciais que tem como foco

primordial a ateno a famlia e o territrio como base para sua organizao, oferecendo servios,

programas, projetos e benefcios no mbito da assistncia social pelo poder pblico e por ONG's nas

trs esferas de governo.

Os fundamentos desse sistema est no reconhecimento da autonomia dos entes federados, com

relevncia fundamental ao processo de descentralizao, articulando os esforos e recursos dos trs

nveis de governo para a execuo e o financiamento da Poltica Nacional de Assistncia Social. Na

execuo da poltica de assistncia social, o SUAS define e organiza elementos essenciais e isso

possibilita a normatizao de padres nos servios, qualidade de atendimento, nomenclatura dos

servios e da rede socioassistencial, indicadores de avaliao resultado, e tem como eixos estruturantes:

matricialidade sociofamiliar, descentralizao poltico-administrativa, financiamento partilhado entre

os entes federados, fortalecimento da relao Estado-Sociedade Civil, valorizao do controle social e

da participao popular/cidado usurio, qualificao de recursos humanos, informao,

monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados (BRASIL, 2005).

A descentralizao poltico-administrativa se expressa na corresponsabilidade para cada esfera de

governo na realizao da poltica, onde as aes devem ser articuladas e operacionalizadas em rede

com base em um territrio, organizadas em cada nvel de governo na condio de comando nico, com

fundo, conselho, plano especfico e redes como elementos fundamentais para a gesto. Neste contexto

ocorre a territorializao que tem o propsito de localizao scio espacial de vulnerabilidades e

excluso, caracterizando cada municpio e o grau de complexidade dos servios, sendo os municpios

classificados em: pequeno (1 e 2), mdio e grande porte e metrpoles (BRASIL, 2004).

A organizao dos servios no SUAS aponta para uma nova realidade que a necessidade de

qualificao dos profissionais exigindo que estes estejam em consonncia com os avanos da legislao

que regula a Assistncia Social, sendo esta capacitao prevista na poltica de recursos humanos

definida de forma mais completa na Norma Operacional Bsica/Recursos Humanos trazendo princpios

e diretrizes no mbito nacional para a gesto do trabalho (BRASIL, 2005).

Outra questo importante dentro do SUAS a implantao de um sistema de informao,

monitoramento e avaliao que permite mensurar a eficincia das aes, realizar estudos e diagnsticos

contribuindo assim no desenvolvimento e readequaes da poltica de assistncia social no Brasil. Uma

das ferramentas utilizadas nesse contexto a Rede SUAS que registra e divulga dados referentes a

recursos repassados, acompanhamento de programas, servios e benefcios socioassistenciais, ente

outras informaes que esto ligadas a gesto de informao do SUAS (BRASIL, 2010).

A implantao do SUAS vem ocorrendo nas diferentes instncias governamentais, mas a realidade

poltica, econmica, social e cultural brasileira se constitui num importante desafio para sua

consolidao (LAJS, 2009). Assim percebe-se a relevncia do SUAS no novo desenho da poltica de

assistncia social brasileira, uma vez que esse mecanismo vem justamente suprir as lacunas das

polticas desconexas e desarticuladas anteriormente a 2004.

Ainda no contexto de normatizao e organizao da poltica, houve diversos avanos aps 2004,

sendo promulgado em 2005 a Norma Operacional Bsica para disciplinar e operacionalizar a Poltica

Nacional de Assistncia Social conforme a CF/88 e LOAS, em 2006 aprovada pelo Conselho Nacional

de Assistncia Social a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos NOB/RH, para reestruturar


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e requalificar o setor pblico na gesto do trabalho e propor mecanismos reguladores da relao entre

gestores e trabalhadores e os prestadores de servios socioassistenciais e por ltimo a Tipificao

Nacional dos Servios Socioassistenciais, que padroniza os Servios em mbito nacional, organizando-

os por nveis de proteo.

5 Governo Dilma e o Plano Brasil Sem Misria

A partir dos dois mandatos do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), o Brasil alcanou

importantes resultados em termos da reduo da pobreza e da mobilidade social. Em nmeros

absolutos, 28 milhes de brasileiros saram da condio de pobreza, segundo estimativa do Governo

Federal (IBGE, 2010, NERI, 2010). O xito que se expressa nesses resultados deveu-se a um conjunto

de fatores, desde crescimento real no valor do salrio mnimo, controle da inflao, estimulo ao

microcrdito, crescente incorporao de trabalhadores no mercado formal e relevante acrscimo na

gerao de empregos, ampliao de polticas sociais e aumento do mercado interno (MENEZES E

SANTARELLI, 2011).

Mesmo com esses avanos, o Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),

apontou um nmero significativo de 16,2 milhes de pessoas ainda permanecendo na condio de

extrema pobreza, o que sugere que as polticas pblicas praticadas ps 1988 no foram totalmente

suficientes para erradicao da misria e mostraram-se de difcil a penetrao em algumas reas,

principalmente rural. Diante disso, a partir de 2011 o governo Dilma Rousseff reconheceu alguns

desafios das polticas adotadas at ento e em seu plano de governo declarou prioritrias as aes

intersetoriais voltadas ao combate extrema pobreza. nesse contexto que o novo governo apresentou

o Plano Brasil Sem Misria (MENEZES, SANTARELLI, 2011). O Plano foi criado com

direcionamento aos brasileiros que vivem em lares cuja renda familiar de at R$ 70,00 (setenta reais)

por pessoa, ou seja, em situao de extrema pobreza (MDS, 2014).

O Plano agrega aes de transferncia de renda, acesso a servios pblicos, nas reas de educao,

sade, assistncia social, saneamento e energia eltrica, e incluso produtiva, conforme figura 1. Com

um conjunto de aes que envolvem a criao de novos programas e a ampliao de iniciativas j

existentes, em parceria com estados, municpios, empresas pblicas e privadas e organizaes da

sociedade civil, o Governo Federal quer incluir a populao mais pobre nas oportunidades geradas pelo

forte crescimento econmico brasileiro (MDS, 2014).

A expanso e a qualidade dos servios pblicos ofertados s pessoas em situao de extrema pobreza

um eixo norteador do Brasil Sem Misria. Para isso, o plano prev o aumento e o aprimoramento dos

servios ofertados aliados sensibilizao, mobilizao, para a gerao de ocupao e renda e a

melhoria da qualidade de vida. As aes incluiro os seguintes ponto.

O Plano Brasil Sem Misria estruturado em trs eixos de atuao:

Acesso a Servios: rea da Educao, Sade, Assistncia Social e Segurana Alimentar;

Garantia de Renda: Programa Bolsa Famlia (PBF) e Benefcio de Prestao Continuada (BPC);

Incluso Produtiva: Rural e Urbana.

As aes do Plano vem a incorporar a outras aes j consolidadas na rea de assistncia social como o

Bolsa Famlia, programas de segurana alimentar e nutricional e outros programa, projetos e servio

inseridos dentro do Sistema nico de Assistncia Social, contribuindo para a diminuio das


9

desigualdades sociais e a incluso produtiva e a servios essenciais a populao em situao de

vulnerabilidade rico social.

6 Assistncia social: avanos, desafios e perspectivas

6.1 Ampliao da Participao social

A Constituio de 1988, apontou para um direcionamento democrtico e participativo, colocando o

controle social na agenda nacional em um pas com pouca tradio democrtica. Ainda na dcada de

90, houve muitos avanos na participao social, sendo criados muitos conselhos gestores e realizadas

conferncias em nveis municipais, estadual e nacional.

Os conselhos tm como principais atribuies a deliberao e a fiscalizao da execuo da poltica e

de seu financiamento, em consonncia com as diretrizes propostas pela conferncia; a aprovao do

plano; a apreciao e aprovao da proposta oramentria para a rea e do plano de aplicao do fundo,

com a definio dos critrios de partilha dos recursos, exercidas em cada instncia em que esto

estabelecidos. Os conselhos, ainda, normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os

servios de assistncia social, prestados pela rede socioassistencial, definindo os padres de qualidade

de atendimento, e estabelecendo os critrios para o repasse de recursos financeiros (BRASIL, 2003).

Segundo a pesquisa de informaes bsicas do IBGE 2009, 5.527 (99,3%) dos 5.565 municpios

brasileiros possuam Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS), representando um acrscimo

em relao a 2005, que detinha 98,8%. De acordo com a mesma pesquisa, todos os municpios com

mais de 100.000 mil habitantes possuam CMAS e os demais atingiram ndices superiores de 97% de

cobertura. Lembrando, que possuir CMAS critrio para habilitao dos municpios quanto ao nvel de

gesto no SUAS e condio para os repasses, aos municpios, aos estados e ao Distrito Federal, dos

recursos da Lei Orgnica da Assistncia Social.

As Conferncias Nacionais de Assistncia Social se efetiva por meio de espaos da participao

popular em mbito municipal, estadual e federal garantindo dessa o carter democrtico e

descentralizado desta poltica. A LOAS considera que: As conferncias tm o papel de avaliar a situao da assistncia social, definir diretrizes para a poltica, verificar os avanos ocorridos num

espao de tempo determinado. Observou-se, que a partir do governo Fernando Henrique, houve um crescimento do debate e da reflexo no sentido da consolidao do controle social, sendo realizadas,

nove conferncias em mbito nacional (1995, 1997, 2001, 2003, 2005, 2007, 2009, 2011 e 2013)

(JACCOUD et al, 2008). As conferncias nacionais tm tido importante papel na estruturao de reas

de polticas pblicas, catalisando a criao (ou reformulao) de conselhos setoriais, definindo

diretrizes para o setor e at culminando na constituio de sistemas nacionais como o SUAS.

(AVRITZER, 2012)

Percebe-se que as instncias de controle social e as polticas pblicas de assistncia social tem

evidenciado avano para uma poltica democrtica e participativa, porm necessrio um amplo

processo de capacitao, investimentos, promoo de eventos, criao de ouvidorias para garantir a

participao dos usurios como principais atores polticos enquanto sujeitos de direitos

6.2 Aumento compartilhado do financiamento, servios e equipamentos

O financiamento da poltica de assistncia social, est previsto na CF/88 por meio da Seguridade

Social, operacionalizado pelos Fundos de Assistncia Social nas trs esferas de governo. No mbito


10

do SUAS o financiamento se d de forma direta aos destinatrios e o co-financiamento10 da rede

socioassistencial ocorre por meio de recursos prprios via unidade oramentria e atravs de repasses

fundo a fundo dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) que so transferidos

regular e automaticamente aos fundos regionais e locais (BRASIL, 2013).

A Lei Orgnica da Assistncia Social estabelece fontes definidas e diversificadas de financiamento,

criando os fundos especficos nas esferas governamentais e com recursos para serem aplicados

exclusivamente nesta poltica (SALVADOR, 2012). Nessa perspectiva, o municpio assume papel

central na oferta de bens e servios de assistncia social, assim conhecer as caractersticas que diferem

as cidades, torna-se fundamental, de modo a possibilitar a emergncia de aes que visem a ampliar os

nveis de eficincia no planejamento de programas, projetos e servios, promovendo o

desenvolvimento descentralizado e consequentemente a diminuio das disparidades intermunicipais

(DAVI et al., 2009).

Esforos para o progressivo aumento do financiamento tm sido empreendidos, por parte do governo

federal e os estados. Na esfera federal, o financiamento da poltica de assistncia social, constatam

avanos significativos, conforme grfico 1. Em 2012, a rea de Assistncia Social recebeu aporte total

de R$ 54,1 bilhes para o setor, onde 59% foi para custeio e investimento no SUAS, 36% para o

Programa Bolsa Famlia, 4% para segurana alimentar e 1% para outras despesas, conforme grfico 2

(BRASIL, 2011). O crescimento de recursos alocados est associado principalmente expanso da

rede de proteo social, descentralizada, com recursos distribudos aos municpios para construo e

funcionamento da rede do Sistema nico de Assistncia Social (ANFIP, 2012).

Quanto a oferta de servio e equipamentos pblicos, a partir da promulgao do PNAS e do SUAS

houve considervel aumentos da oferta para os municpios brasileiros. De acordo com os resultados

obtidos pelo Suplemento de Assistncia Social da Munic-IBGE (2013), 99,6% dos municpios

brasileiros declararam realizar servios socioassistenciais de proteo social bsica11. Foram

contabilizadas 7.968 unidades de Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) distribudas em

5.437 (97,6%) municpios brasileiros. Quanto aos servio de proteo social especial12, existem 1.239

Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) distribudos em 1.116

municpios brasileiros. Tambm 29,0% dos municpios contavam abrigos institucionais ou casas-lar13

para acolhimento de crianas e adolescentes e 175 Centros POP14 distribudos em 154 municpios

brasileiros.

6.3 Desafios e perspectivas

Um dos grandes desafio da poltica de assistncia social est em superar padres assistenciais

tradicionais como a lgica do favor, ainda visto em muitos espaos, principalmente no mbito

municipal.

10 Financiamento em conjunto com os municpios, de forma compartilhada, de tal modo que estado e municpio se

responsabilizem pela mesma obrigao (BRASIL, 2013) 11 Conjunto de aes que tm como objetivo a preveno de situaes de risco por meio do desenvolvimento de

potencialidades e aquisies e do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios (BRASIL, 2013) 12 Conjunto de aes destinadas a famlias e indivduos em situao de riscos pessoal ou social, cujos direitos

tenham sido violados ou ameaados (BRASIL, 2013). 13 Acolhimento para grupo de pessoas em situao de vulnerabilidade e riscos pessoal e social, com o objetivo de

restabelecer e reconstituir vnculos e autonomia, em carter especial e provisrio (BRASIL, 2013). 14 Centro POP unidade pblica estatal e polo de referncia de Proteo Social Especial de Mdia Complexibilidade,

especifico para o atendimento especializado populao em situao de rua, devendo ofertar, obrigatoriamente, o Servio

Especializado para Pessoas em Situao de Rua (BRASIL, 2013).


11

Tem-se ainda, que fortalecer a autonomia dos municpios por meio do aumento do oramento da

Assistncia Social e otimizar as aes socioassistenciais, tendo a clareza das competncias de cada

esfera de governo, qualificando gestores e aperfeioando o sistema de informaes sobre famlias e da

rede socioassistencial para que assim tornem a gesto eficiente na consolidao do Sistema nico de

Assistncia Social.

Deve-se buscar tambm uma maior participao dos Conselhos no planejamento democrtico e

participativo para assim exigir o reconhecimento desses espaos como de exerccio efetivo de controle

social da poltica pblica de Assistncia Social e permitir que os usurios participem como atores

polticos dessa realidade. Um dos desafios enfrentados no controle social a participao dos usurios

como principais atores polticos enquanto sujeitos de direitos. necessrio um amplo processo de

capacitao, investimentos, promoo de eventos, criao de ouvidorias para garantir a participao e

fomentar o protagonismo desses usurios.

Outro desafio, a gesto do trabalho, onde a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic)

2013, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), apontou que dos 244.683 trabalhadores

da assistncia social no Brasil, 52,4% esto contratados sem vnculo empregatcio permanentes ou em

cargos comissionados. Quanto a escolaridade, o mesmo estudo apontou que 66,2% dos recursos

humanos a rea da assistncia social no pas, tinham escolaridade at o ensino mdio. Esses indicadores apontam que necessrio investir na qualificao no setor, pois podem acarretar em problemas no

planejamento, organizao e nas relaes de trabalho no mbitos dos municpios.

7. Consideraes finais

Buscou-se nesse artigo chamar a ateno para as mudanas ocorridas na poltica de assistncia social

no perodo ps Constituio Federal de 1988. Antes desse marco o Estado Brasileiro tratava a

assistncia social com uma prtica de favor, caridade e clientelista, distanciando-se do seu verdadeiro

objetivo em relao as necessidades da populao. A carta Magna de 1988 ao alar a assistncia social

como poltica pblica modificou toda a sua condio e concepo, dando a ela uma viso mais poltica

e uma perspectiva de atuao na defesa dos direitos sociais aos cidados brasileiros.

A mobilizao e anseio dos atores sociais motivados a efetivar a Assistncia Social como poltica

pblica de Estado possibilitou a promulgao da LOAS e a produo de novos documentos legais para

regular e organizar a gesto das aes possibilitando novas prticas e assim garantir o acessos aos

direitos sociais.

Nesse sentido, os direcionamentos do Estado brasileiro com a poltica pblica de assistncia social teve

papel fundamental a implementao, expanso e consolidao de uma ampla rede de proteo e

promoo social no pas, porm as polticas sociais viveram o paradoxo da efetivao da CF/88 em

contraponto com o ajuste econmico e a minimizao do Estado. A poltica de assistncia social

brasileira apresentou caractersticas distintas aps a redemocratizao, onde as reformas

administrativas e as diretrizes governamentais apresentam-se como fundamentais para o

direcionamento das polticas sociais.

Verifica-se, que alguns dos principais avanos nesses vinte e cinco anos pode-se destacar: i) maior

participao social no controle das polticas sociais, ii) institucionalizao e regulamentao dos

marcos da poltica de assistncia social, de leis, decretos e normas; iii) criao de programas de

transferncia de renda iv) adoo de um Sistemas nico de gesto e organizao da assistncia social;


12

iv) maior disponibilidade de recursos oramentrios para as polticas sociais, de forma a que estas

possam ser suficientemente massivas frente ao contingente de pobreza a ser enfrentado; v)

intensificao de prticas intersetoriais, com a busca de uma integrao cada vez maior de programas e

aes; vi) realizao sistemtica monitoramento e avaliao das polticas sociais.

Como desafio, verificou-se: maior participao dos Conselhos no planejamento democrtico e

participativo, precarizao dos condies de trabalho dos profissionais que compe o sistema de

proteo, pouca articulao entre a rede de servio socioassistenciais e ainda a superao de prticas

assistencialistas. A superao desses desafios permitir o pas avanar no enfrentamento da pobreza, da fome e da desigualdade, e tambm no combate a incidncia de vulnerabilidades e riscos sociais que

atingem as famlias e indivduos.

Nesta trajetria aps a Constituio, identificou-se importantes legados deixados pelos diferentes

governos. A Poltica Pblica da Assistncia Social passou por diversos estgios marcados

principalmente pelas iniciativas do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), do governo

Lula (2003-2010) e por ltimo do Governo Dilma (2010-2014). Foi possvel identificar grandes

avanos na poltica de assistncia social, com a implantao de programas, projetos e servios na rea e

instncias democrticas de controle social. Porm ainda restam muitos desafios diante ao elevado

nmero de pobreza e excluso social ainda existentes no contexto brasileiro, requerendo iniciativas

efetivas governamentais e no-governamentais para consolidar a Assistncia Social como poltica

pblica a quem dela necessitar.

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Resenha biogrfica

Wellington Alvim da Cunha - Mestrando em Administrao pela Universidade Federal Viosa - UFV. Possui graduao em Servio Social pela Faculdade de Minas (2010), ps graduado em Gesto

com Pessoas pela Faculdade Redentor (2013). Trabalhou na Secretaria de Estado de Desenvolvimento

Social de Minas Gerais (SEDESE) com lotao na Diretoria Regional de Muria (2009-2013).

Pesquisador na rea de Administrao Pblica, com nfase em Governo, Polticas Pblicas e

Desenvolvimento, atuando principalmente nos seguintes temas: Administrao Pblica e Gesto Social,

Polticas Sociais, Segurana Alimentar e Assistncia Social. Endereo: Rua Salvador Dantonino, 85, apartamento 102, bairro Ramos, Viosa, estado de Minas Gerais, Brasil. CEP: 35570-000 E-mail:

[email protected], Telefone de contato: 55 32 8839-5700.


15

Edson Arlindo Silva - Doutor em Administrao pela Universidade Federal de Lavras (2009); Mestre

em Extenso Rural pelo Departamento de Economia Rural da Universidade Federal de Viosa (2005);

Especialista em Filosofia pela Universidade Federal de Ouro Preto (2002); Bacharel em Administrao

pela Universidade Federal de Viosa (2001). professor do Departamento de Administrao e

Contabilidade do Centro de Cincias Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal de Viosa.

Leciona em cursos de graduao e ps-graduao. Atua como professor-pesquisador e orientador junto

ao Programa de Ps-Graduao em Administrao, desenvolvendo pesquisa na rea de Administrao,

com nfase em Administrao Pblica.

Adriel Rodrigues de Oliveira - Graduado e mestre em Administrao pela UFMG; Especialista em

Promoo Comercial pelo IPEA; Doutor em Administrao pela USP. Professor e pesquisador da

Universidade Federal de Viosa. Atua na graduao e no Mestrado em Administrao da UFV. End.:

Rua Otvio Silva Arajo, 26 Bairro Belvedere ViosaMG Brasil -CEP 36570-000 Telefones: (31)38924524; (31)88744285 - [email protected]; [email protected].

Samuel Rodrigo da Silva - Mestrando em Administrao Pblica pela Universidade Federal de

Viosa, Bacharel em Gesto de Cooperativas pela Universidade Federal de Viosa. Com interesses

profissionais e acadmicos nas reas de administrao pblica, polticas pblicas, cooperativismo,

associativismo e agricultura familiar. Endereo: Rua B, 41; Bairro Jos Carolina, Teixeiras MG; Brasil; CEP: 36580-000. E-mail: [email protected] Telefone: (31) 9907-5850

Quadros, grficos e figuras

Figura 1 - Eixos de atuao do Programa Brasil Sem Misria

Fonte: MDS, Caderno Brasil Sem Misria (2011)

Grfico 1 Alocao de recursos para a assistncia social de 2007 a 2012

Fonte: Brasil (2011)


16

Grfico 2 Principais gastos na poltica de assistncia social

Fonte: Brasil (2011)

Assistência social no Brasil: avanços e obstáculos no pós-Constituição de 1988

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