As telecomunicaes aps uma dcada da privatizao: a

face oculta do sucesso

Svio Cavalcante1

Resumo: Por meio de dados e ndices disponibilizados por diversos rgos de pesquisa, analisamos neste artigo tendncias da prestao de servios de telecomunicaes no Brasil aps uma dcada de privatizao. Da anlise, so assinalados elementos que relativizam o propagado sucesso do modelo de privatizao e indicam problemas estruturais cuja soluo est cada vez mais longe dos mecanismos supostamente livres de mercado. Palavras-chave: Privatizao; telecomunicaes; telefonia; ideologia privatista.

Resumen: A travs de datos e ndices proporcionados por diversas instituciones de investigacin, en este artculo se analizan las tendencias de la prestacin de servicios de telecomunicaciones en Brasil, despus de una dcada de su privatizacin. El anlisis de tales datos indica elementos que relativizan el xito difundido del modelo de privatizacin, as como problemas estructurales cuya solucin est cada vez ms distante de los mecanismos supuestamente libres de mercado. Palabras-clave: Privatizacin, Telecomunicaciones; Telefona; Ideologa de la privatizacin. Abstract: Using data and indexes provided by several institutes of research, this article analyzes trends in the provision of telecommunications services in Brazil after a decade of privatization. From the analysis, some elements pose questions about the success of the privatization model and indicate structural problems whose solution is increasingly far from the free market mechanisms. Key-words: Privatization, Telecommunications; Telephony; Ideology of privatization.

I. Introduo

No incio de 2010, no ltimo ano do governo Lula, uma proposta concreta de

reorientao de polticas do Estado para o setor de telecomunicaes foi aventada

pelas discusses para criao do Plano Nacional de Banda Larga e pela possvel

reativao da Telebrs. Embora destacados opositores do modelo privatista de FHC

fazem ou fizeram parte do governo atual, estes projetos, bem como qualquer indcio

de retomada do poder de Estado sobre o setor, so vistos como um retrocesso aos

avanos inquestionveis da privatizao. Esta avaliao foi amplamente

sedimentada pelos meios de comunicao dominantes e por certa ideologia resultante

1 Mestre em Sociologia e Doutorando em Sociologia, IFCH, Universidade Estadual de

Campinas. Autor do livro Sindicalismo e privatizao das telecomunicaes no Brasil. So Paulo, Expresso Popular, 2009.

das promessas do livre jogo do mercado, a qual apreende o efetivo crescimento dos

servios de forma descolada do uso efetivo, da distribuio regional e social ou

mesmo das condies de acesso.

Neste sentido, temos como propsito, neste artigo, levantar alguns

questionamentos sobre a prestao de servios de telecomunicaes no Brasil, por

meio da discusso de certos condicionantes do processo que pouco so lembrados

quando se sentencia o xito das privatizaes. Diferentemente de outros servios

privatizados, como foi o caso do setor eltrico, em que os prprios idealizadores

reconhecem insuficincias e fracassos, o servio tradicional das empresas de

telecomunicaes, a telefonia, avanou rapidamente pelo pas, at mesmo para

famlias cuja renda antes impedia o acesso a alguma forma de comunicao. Isto

significa que estas avaliaes no podem ser feitas simplesmente com comparaes

com o sistema estatal anterior, notadamente restrito, mas sim sob o prisma daquilo

que se deixou de construir e desenvolver numa rea to essencial ao desenvolvimento

social e econmico. Em outras palavras, no se trata de negar, numa atitude simplista,

os avanos obtidos, mas ir ao fundo da questo e mostrar os sentidos desses

avanos, o que nos leva, segundo os apontamentos deste artigo, a perceber

claramente seus limites e problemas estruturais.

As telecomunicaes constituem, nos dias de hoje, um setor fundamental das

economias nacionais e do sistema produtivo mundializado, pois fornecem a base

necessria sobre a qual se sustenta a circulao de informaes para a acumulao

de capital (Chesnais, 1996; Dantas, 2002). No entanto, essas mesmas tecnologias

podem ser dirigidas a finalidades distintas daquelas estabelecidas pelo mercado e

seus usos coletivos podem escapar aos mecanismos de controle que buscam auferir

ganhos s companhias do setor. Reside a uma contradio inerente ao

desenvolvimento das telecomunicaes, que incide sobre os programas do Estado e

na sua relao com as empresas.

Mas importante lembrarmos que, quando nos referimos a um setor de

telecomunicaes, estamos, na verdade, retratando as diversas imbricaes das

formas de comunicao tradicional, como a telefonia e o audiovisual, com os

desenvolvimentos tecnolgicos diversos da informtica, que propiciaram novos ramos,

como a internet, e que continuam a se proliferar com o auxlio de sistemas de

informao baseados em softwares e na linguagem digital. Embora no atinja a

totalidade dessas reas, este artigo busca analisar questes fundamentais

concernentes s atividades tradicionais do setor, em especial a telefonia e seus

servios coligados, os quais so prestados por empresas privadas desde a dissoluo

e venda das companhias do Sistema Telebrs pelo governo FHC em 1998.

II. O modelo privatista e a concentrao de capital

De forma resumida, pode-se dizer que, durante o governo FHC, as

transformaes no setor foram efetivadas em trs etapas (Leal, 2000). A primeira a

deciso de quebra do monoplio e desestatizao do setor desde incio de 1995, com

a aprovao de Emenda Constitucional e a elaborao do PASTE (Programa de

Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal),

buscando a valorizao das companhias para a futura venda. A segunda etapa

inaugurada com a Lei Mnima de 1996, que possibilita e regulamenta explorao

privada de servios considerados no essenciais, como a telefonia celular. A terceira e

derradeira fase vem com a aprovao da LGT (Lei Geral das Telecomunicaes), que

substitui o Cdigo de 1962 exceto em relao radiodifuso, e a concretizao da

venda do Sistema Telebrs em julho de 1998, aps ser fatiado em quatro regies, que

agrupavam as antigas teles estaduais: trs reas de telefonia fixa local (assumdias por

Telefnica, Telemar e Brasil Telecom) e uma de longa distncia, a Embratel2, todas

essas operando em regime pblico de concesso. Fora deste regime, a ANATEL

concedeu autorizaes para a atuao de empresas-espelhos, para que essas

pudessem competir com as concessionrias. Entraram no mercado, ento, Vsper,

GVT (fixas) e Intelig (longa distncia).

Na telefonia celular que considerado servio de carter privado, executado

por meio de autorizaes o governo dividiu o territrio nacional em 10 reas e criou

uma banda A, para as empresas criadas pelas estatais estaduais e ento vendidas no

leilo, e a banda B, para empresas concorrentes, o que resultou em mais de duas

dezenas de operadoras de telefonia celular.

Invertendo a lgica fragmentria adotada pelo governo ou, na verdade,

somente acompanhando a tendncia internacional de formao de grandes

companhias, presencia-se, atualmente, a centralizao dessas empresas em blocos

de abrangncia nacional. Do segmento de banda B, por exemplo, surgiu a empresa de

telefonia celular Claro, de controle majoritrio da Telmex (a ex-Telebrs mexicana),

congregando a Americel, Tess, BCP e ATL. Da maioria das antigas estatais divididas

em empresas de telefonia celular regionais surgiu outro grande conglomerado, o maior

2 Para detalhamento das regies e controle acionrio ver Cavalcante (2009) e Dantas (2006).

do Brasil, a empresa Vivo, controlada pela Portugal Telecom e Telefnica, reunindo a

Telesp Celular, a Tele Centro-Oeste Celular, a Tele Sudeste Celular, a Tele Leste

Celular e ainda a CRT Celular. At mesmo nas operadoras de telefonia fixa h

presses pela unificao, o que obrigou a mudanas na LGT. J em 2004, as trs

operadoras regionais de telefonia fixa Telefnica, Brasil Telecom e Telemar (hoje Oi)

cogitavam unir-se para disputar a Embratel, a qual se encontrava venda pela MCI,

esta, por sua vez, imersa em uma grave crise financeira. Como no podiam assumir

outra operadora, as trs teles tentaram criar um consrcio com uma suposta empresa

laranja. Ao fim, contudo, a Embratel acabou sendo vendida Telmex (mexicana). Em

2009, aps mudana na LGT pelo governo Lula, que se mostra disposto a financiar

uma grande operadora de capital nacional, a Oi iniciou processo de fuso com a Brasil

Telecom.

A concentrao do mercado por grandes conglomerados transnacionais , por

sinal, a marca das telecomunicaes na Amrica Latina, que presencia o domnio

extenso da Telefnica e do grupo Carso (do mexicano Carlos Slim, proprietrio da

Telmex e Amrica Mvil). Com os dados de 2008, v-se que, em conjunto, esses dois

grupos possuem de 50% a 70% dos principais servios de telecomunicaes na

Amrica Latina3 (Cf. Atlas Brasileiro de Telecomunicaes - ABT 2007, 2008).

Em outro estudo (Cavalcante, 2009), apontamos como essa concentrao

contrasta com os planos de aumento da concorrncia e possvel ampliao mais

igualitria dos servios de telecomunicaes nos pais4. importante lembrar que o

projeto privatizante, ao se propor aumentar a oferta de servios, elegia como motor de

crescimento a concorrncia entre as empresas e o as inovaes tecnolgicas que

surgiriam. A fiscalizao, nos moldes de agncias reguladoras, estaria a cargo da

Anatel.

Como indicamos, h bons nmeros para se sustentar a idia de sucesso do

modelo. Os terminais de telefonia fixa duplicaram (pelo menos os instalados), o

crescimento da telefonia celular foi gigantesco (pelo menos, os pr-pagos) e, boa

parte da populao excluda dos servios anteriormente, tem sido ofertado algum

mecanismo de comunicao social.

3 A recente luta, at mesmo jurdica, encetada pela Telefnica contra a Portugal Telecom pelo

controle da Vivo demonstra quo lucrativo e estratgico o setor para as grandes operadoras internacionais, que so, importante notar, patrocinadas pelos seus Estados de origem. O atual governo portugus chegou a usar sua golden share para tentar impedir a venda, mesmo sabendo de sanes que pode receber da Unio Europia. Tal disputa vai de encontro s idias sobre fim do Estado-nao, bem como tese de que as grandes corporaes no possuem uma base nacional. 4 Outro trabalho que levanta uma discusso no mesmo sentido o de Dantas (2006).

Porm, necessrio irmos alm das anlises que ficam restritas a mdias ou

ndices absolutos, bem como a idia de que, simplesmente pelo fato de celulares

serem comprados em qualquer esquina, tal situao representaria uma

democratizao dos servios. A situao muito mais complexa e contraditria do

que a tese do sucesso da privatizao faz crer e acaba por ocultar tenses

existentes e projetos alternativos de desenvolvimento5.

II. Os limites da expanso da telefonia fixa: o fracasso da universalizao

De incio, vejamos as tendncias em relao ao servio mais tradicional das

operadoras de telecomunicaes, a telefonia fixa. De forma resumida, pode-se dizer

que, aps a privatizao, este servio mais do que duplicou num intervalo de pouco

mais de seis anos. A razo do crescimento foram as metas impostas pelo governo ao

distribuir as concesses e no se relaciona, como tambm foi aventado no plano, por

presses da competio entre empresas6. Em 1998, existiam no pas cerca de 20

milhes de terminais de telefonia fixa instalados. J em 2005, este nmero aumentou

para 52,8 milhes de linhas. A teledensidade, que o nmero de linhas por 100

habitantes, chegou a um pico de 29,7% em 2004, decaindo para 28,72% em 2005, um

crescimento significativo tendo em vista os 11,2% de 1998 (Cf. ABT, 2006), mesmo

que este seja um ndice modesto se comparado aos pases centrais.

Essas mais de 50 milhes de linhas, contudo, no representam o total de linhas

que as antigas empresas estatais, agora privadas, construram, mas incluem as linhas

disponibilizadas pelas empresas-espelhos. Em 2009, as concessionrias

apresentavam 43,7 milhes de linhas instaladas, sendo que apenas 33,5 milhes em

servio. Em outras palavras, depois de dez anos do processo, as empresas

devidamente modernizadas (com dinheiro pblico, nunca demais lembrar), criaram

13 milhes a mais de linha telefnicas (em servio). Para se ter uma idia, durante

parte do perodo estatal (com empresas paquidrmicas, com baixos investimentos e

ainda no sistema no qual o usurio era scio da Telebrs o que tornava o preo de

aquisio da linha telefnica um impeditivo maior parte da populao), de 1988 a

1998, foram criadas cerca de 12 milhes de linhas em servio. certo que a

5 Estas tenses foram expostas na I CONFECOM (Conferncia Nacional de Comunicao),

realizada em 2009. 6 Ainda hoje, em 2010, no possvel afirmar que a competio pressione, na maior parte dos

casos, ao aumento dos servios de telecomunicao, pois ela somente existe em grandes centros urbanos, que so vistos como rentveis. No h interesse nem estrutura adequada para que a competio seja alavanca de universalizao da telefonia fsica, como se percebe nas discusses acerca da indefinio do unbundling, (ver Revista Teletime, abril 2010).

comparao comporta suposies indevidas devido ao novo quadro de mercado e

tecnolgico criado no setor, mas pode servir de indicativo de que, ao contrrio do

defendido pela ideologia privatista, as companhias estatais no impediam, por si

mesmas, o crescimento dos servios, o qual poderia ser conquistado com os devidos

investimentos e construo de um efetivo projeto pblico.

Entretanto, desde 2002, em decorrncia do cumprimento das metas do

governo, constatam-se a estagnao do crescimento e, a despeito do aumento do

nmero de linhas, a diminuio do uso dos servios pela populao, perfazendo uma

situao em que h mais telefones e o povo est falando menos (Dantas, 2002, p.

16). Esse fato comprovado pela margem de no utilizao das linhas, ou seja, entre

o nmero de telefones instalados e aqueles em servio h uma coeficiente de

ociosidade que, por lei, precisa ser de apenas 5% para reserva tcnica. No Brasil,

essa taxa tem oscilado sempre em nveis muito elevados, em torno de 20% desde

2001. Em 2008, este ndice atingiu um pico de 29%, fazendo com que o nmero de

linhas efetivamente em uso fosse de 41,2 milhes, diante das 57,9 milhes instaladas,

proporo que se manteve em 2009, segundo o ABT 2010, e que demonstra, entre

outros fatores, o desinteresse e/ou dificuldade de operadoras e do governo em

contornar essa situao (Cf. Dantas, 2002, e ABT, 2006).

A grande ociosidade das linhas traz, conseqentemente, uma diminuio da

verdadeira teledensidade do pas, ou seja, levando-se em conta somente os terminais

em uso, pelos nmeros de 2008, h somente 21,65 telefones para cada 100

habitantes, taxa pouco expressiva se lembradas as promessas do projeto privatista,

que previam uma teledensidade em torno de 33% (Cf. ABT 2009; Anatel, 2002).

fundamental tambm destacar que mesmo esses ndices representam

mdias nacionais e grandes disparidades regionais so ocultadas quando se remetem

aos ndices sem a sua a devida territorializao. Em meados da dcada de 2000,

enquanto os principais centros econmicos do pas apresentam ndices de

teledensidade em torno de 40%, 50% e at 60%, milhares de outros municpios

brasileiros tm valores muito mais baixos, menores at do que a mdia quando o

sistema ainda era estatal. Como exemplo, em 2004, apenas 58 municpios brasileiros,

que correspondem metade do IPC nacional,7 possuam 58% do total de linhas

instaladas no pas. Se elevarmos , ainda pequena, quantia de 331 municpios, que

representam 75% do IPC, encontraremos a 81% de todas as linhas telefnicas

nacionais. Mais de 4,5 mil municpios apresentam teledensidade igual aos valores de

7 ndice Potencial de Consumo, que reflete a porcentagem de cada municpio sobre o consumo

de bens e servios no pas.

2000, ou seja, menos de 20%, e cerca de 3 mil municpios tm ndices inferiores ao

contexto pr-privatizao, ou seja, em torno de 12%. Por outro lado, apenas 40

municpios tm teledensidade superior a 40% (ABT, 2005, p. 19).

A ociosidade das linhas , evidentemente, tambm desigual pelo pas. Se a

mdia nacional, que chegou a 30% em 2008, j considerada alta, no se pode

esquecer que diversas regies de Estados como Par, Amazonas, Maranho, Piau,

Pernambuco e Bahia, alm dos Estados inteiros do Amap e Roraima, apresentam

ociosidade de linhas que variam de 40 a 50%. Num caso mais extremo, na regio

Oeste do Par, em que vivem 1,1 milho de pessoas, dos 189 mil acessos instalados,

somente 66 mil encontram-se em uso, o que gera a taxa de 65% de ociosidade de

linhas (ABT, 2006, p. 26).

Em nmeros mais recentes, de 2007, o estudo organizado pelo ABT ainda

diagnosticava a penetrao insuficiente da telefonia fixa em vastas reas do territrio

nacional: ano a ano, fica evidente que (...) o grande desafio da telefonia fixa e chegar

onde ela mais necessria (ABT 2007). A distribuio desigual dos servios era

atestada pelo fato de 10 municpios, nos quais residem 17% da populao, deter um

tero de todas as linhas do pas.

A soluo esperada seria o aumento da competio com empresas de outros

segmentos - que tambm atuam no servio de televiso por assinatura, telefonia

celular, ou VoIP - como o caso da parceria entre a NET e a Embratel (alm das

operaes em telefonia fixa da GVT e TIM), mas, segundo os dados de 2008, essas

empresas-espelho somente representam 5,5% dos usurios nas regies em que esto

presentes. Em 2009, elas cresceram para quase 8 milhes de assinantes. Contudo,

ainda que a tendncia seja de crescimento, este se realiza de maneira efetiva quase

que exclusivamente nos grandes centros urbanos8 e, ao contrrio de ampliar o nmero

de usurios do servio, esta competio tem somente transferido clientes j existentes

de uma empresa a outra (Cf. ABT 2009). Em suma, a telefonia fixa no est crescendo

no Brasil e no se trata de uma simples inflexo, mas uma tendncia de quase uma

dcada.

As razes para a falta de crescimento e o elevado ndice de ociosidade de

linhas vm, logicamente, da renda insuficiente da maioria da populao em relao s

tarifas cobradas, bem como da obrigatoriedade da assinatura bsica. Na viso das

empresas, o problema todo se refere alta carga tributria e, assim, elas no

8 Para sermos mais exatos, ela existe mais propriamente nos bairros rentveis dos grandes

centros urbanos. Estas empresas levam suas redes e cabos somente s regies de interesse, ampliando o fosso da desigualdade de acesso.

poderiam ser responsabilizadas pela pobreza da populao (na linha: se nem almoo

grtis existiria, como ironizava Milton Friedman9, quanto menos telefones).

III. Mas qual universalizao?

Assim, no exagero constatar bem ao contrrio da ideologia privatista um

relativo fracasso da telefonia fixa, que pode ser dimensionada segundo os dados de

2008 da PNAD (IBGE), que mostram que aumenta cada vez mais o nmero de

residncias em que s existe a telefonia celular, 37,6% na mdia nacional. Em quatro

das cinco regies do pas, a taxa superior a 40%, destacando-se a regio Norte em

que 49% das residncias que tm telefone s usam a telefonia celular. Presencia-se,

ento, um deslocamento das promessas da universalizao das telecomunicaes,

que so aos poucos dirigidas telefonia celular, mas com uma observao muito

importante, sobre a qual aludimos: os servios de telefonia celular no so prestados

sob o regime de concesso pblica, o que colocaria, s empresas, obrigaes de

universalizao e qualidade.

A despeito desta condio, em 2009, o nmero de assinantes chegou a 175

milhes, perfazendo a elevada teledensidade de 90 assinaturas por 100 habitantes.

Aos poucos, tambm, as redes atingem um nmero maior de municpios e a

tecnologia 3G tem avanado, permitindo a sintonia com a internet mvel. Para alguns,

estaria, ento, atestada a democratizao dos servios de telecomunicaes por meio

da universalizao da telefonia celular no pas. A pergunta a se fazer : se uma forma

de universalizao est sendo realizada, ainda que as empresas no estejam

obrigadas neste sentido, em que ela efetivamente consiste?

Ocorre que a equao no assim to simples. Mesmo que este ndice

indicasse o acesso de quase todos a uma conta mvel o que j incorreto, pois, na

verdade, significa que uma parte da populao possui duas ou mais contas ele no

significa que as pessoas faam uso efetivo de seus aparelhos para comunicao, os

quais podem ser mais bem comparados a orelhes de bolso. Novamente,

importante lembrar que isto representa sim um avano social10, mas os problemas

ainda so muitos consistentes se o objetivo uma efetiva universalizao do acesso e

do uso da telefonia pela populao.

9 A frase quase um ditado, na verdade , no de sua autoria, embora Friedman, um dos

mais importantes representantes da Escola de Chicago, a tenha usado em vrios artigos para revistas e jornais. 10

A indicao dos limites e das insuficincias das telecomunicaes no perodo ps-privatizao no representa, todavia, a defesa do sistema anterior, marcado por um estatismo no-pblico. So fornecidos mais elementos deste debate em Cavalcante (2009).

A razo principal reside no fato de a telefonia celular no Brasil ser uma das

mais caras do mundo. Segundo dados da UIT (Unio Internacional de

Telecomunicaes11, 2010), o Brasil tem o quarto servio de telefonia celular mais

caro na comparao com o restante dos pases, enquanto nos ndices coletados pela

consultoria europia Bernstein Research, o pas passa segunda colocao no

ranking de preos de telefonia mvel12. Segundo os dados da UIT, referentes a 2009,

os valores das tarifas cobradas dos assinantes brasileiros s ficaram atrs do que

pagaram japoneses, franceses e australianos. Em mdia, se paga no Brasil US$ 34,60

mensais em um pacote de ligaes locais13. Em Hong Kong, pas mais barato, se paga

US$ 0,75 pela mesma cesta de servios, enquanto no Paraguai, menor valor da

Amrica do Sul, cobra-se US$ 5,31 (Cf. UIT, 2010).

No somente est entre os valores mais altos, mas a cesta de servios no

Brasil tambm aquela que mais afeta a renda pessoal, isto porque os gastos com

telefonia celular representam 5,7% da renda bruta do brasileiro, enquanto no Japo,

que tem o pacote mais caro, eles significam 1,4%. Comparando com os demais

pases, o impacto da tarifa no dia a dia do brasileiro s perde para 40 pases (numa

lista de 161), a maioria africanos14. Na pesquisa com os dados de 2008, o impacto era

ainda maior, pois representava 7,5% da renda per capita

O maior indicador do problema a grande discrepncia entre a quantia de ps-

pagos e pr-pagos no pas. Em 2009, dos 175 milhes de assinantes, 143,6 milhes

so portadores de pr-pagos (ou seja, 82,55%). Evidentemente, inegvel o lado

positivo para a populao, pois mesmo nessas condies o celular pr-pago uma

importante forma de comunicao, principalmente profissional. Ocorre que o quadro

existente no Brasil, no qual as tarifas pr-pagas so muito mais elevadas do que as

ps-pagas, contm uma forma desfavorecimento s classes populares. Para Dantas

(2002), a consequncia um subsdio s avessas, isto , quem menos pode pagar

tem um dispndio muito maior para usar o telefone, enquanto que os bons

consumidores pessoas com maior renda e empresas possuem planos com

aparelhos gratuitos e tarifas mais baixas.

11

Trata-se do brao das Naes Unidas (ONU) para o setor. 12

Os resultados da pesquisa desta consultoria foram resumidos em Brasil tem a 2 maior tarifa de celular do mundo, Folha de So Paulo, 08.02.2010. 13

Esta cesta de referncia, baseada nos critrios da OCDE, utilizada internacionalmente e compe-se de itens como tarifas entre a mesma operadora ou operadoras diferentes, mensagens de texto, ligaes para telefones fixos, etc. (Cf. UIT, 2010). 14

Alguns indicadores da pesquisa da UIT podem ser vistos em Brasil tem 4 servio de telefonia celular mais caro do mundo, diz ONU, Folha de So Paulo, 24.02.2010.

O brasileiro paga cerca de 53 centavos de dlar por minuto de ligao pr-paga e menos de 20 centavos de dlar por minuto de ligao ps-paga. No Brasil, o preo da ligao pr-paga mais alto (o dobro) do que na Espanha, Itlia ou frica do Sul. Em compensao, o minuto ps-pago, no Brasil, dos mais baratos do mundo, inferior ao cobrado na frica do Sul, Mxico, Espanha, Itlia, Frana etc. (Dantas, 2002, p. 30).

Como indicado, a explicao das operadoras para o valor alto das tarifas reside

na carga tributria. Mas um elemento muito importante por vezes ignorado, qual

seja, as tarifas de interconexo. Estas tarifas representam o custo que uma operadora

tem ao usar as redes de uma concorrente. Quando a chamada final vai para uma rede

de celular, as empresas cobram de R$ 0,40 a R$ 0,45 por minuto. Na prtica, uma

parte fundamental das receitas das operadoras de celular constitui-se justamente pelo

o que cobram de outras para usarem suas redes. Segundo Dantas (2006, p. 9), uma

sbita mudana das regras de interconexo afetaria seriamente o equilbrio financeiro

das operadoras, da os temores para que qualquer mudana no sistema seja

efetivada.

Para se ter uma proporo, entre o quarto trimestre de 2008 e o terceiro

trimestre de 2009, TIM, Vivo e Oi angariaram R$ 4,9 bilhes com a interconexo. Este

valor representa a diferena entre o que essas operadoras pagaram s demais pelo

uso de suas redes e o que receberam quando seus clientes foram chamados (Cf.

Brasil tem a 2 maior tarifa de celular do mundo, Folha de So Paulo, 08.02.2010). O

que as operadoras mais querem evitar o trfego sainte, por isso fazem promoes

para os que ligam para assinantes da mesma operadora. Para Paulo Mattos, diretor da

Oi consultado na reportagem, 35% da receitas anual de todas operadoras de celular

dizem respeito s tarifas de interconexo, que seriam 150% superiores s praticadas

na Europa e EUA, e comenta:

Isso infla o preo e deixa a chamada to cara que o cliente de celular, principalmente o pr-pago, recebe uma chamada e vai usar o telefone fixo para retorn-la. uma poltica que faz com que o trfego de voz do pas seja baixo.

Mas... qual telefone fixo? Onde encontr-lo nas regies do pas em que 40%

dos domiclios no o possuem? Parece haver algo de errado com a universalizao da

telefonia quando um diretor de operadora admite que as pessoas precisam usar um

servio que, como vimos, foi abandonado na prtica enquanto projeto de

universalizao.

A questo das tarifas de interconexo torna-se mais interessante, pois revelam,

basicamente, certo conflito 15 das operadoras de celular com as de telefonia fixa.

Citando ainda os prprios empresrios, ao ser questionado sobre a situao dos que

pagam muito na telefonia fixa, responde assim R. Lima, presidente da Vivo (apud Vivo

questiona plano do governo para banda larga, Folha de So Paulo, 6.04.2010, itlicos

nossos):

L atrs, quando se decidiu que haveria um estmulo para o desenvolvimento do celular no pas, definiu-se o seguinte modelo. De toda ligao de uma operadora fixa que terminasse em um telefone celular, as mveis cobrariam das fixas uma tarifa de interconexo [pelo uso de suas redes] de R$ 0,40 por minuto. Para que esse sistema ficasse equilibrado, estabeleceu-se que as fixas cobrariam de seus clientes a assinatura bsica. Se no fosse assim, no teramos tantos acessos na telefonia mvel ou teramos de cobrar mais dos clientes que hoje no podem pagar. (...) Dependendo do ms, 40% de nossos clientes [pr-pagos] no fazem recargas. Se no fosse a VUM [tarifa de interconexo] cobrada quando essas pessoas recebem ligao de concorrentes, no teramos receita. E temos custos s para mant-los na base. Quando um pr-pago habilitado, pagamos R$ 26 Anatel. Para renov-lo a cada ano, mais R$ 13. Isso sem contar os custos quando ele acessa o call center, por exemplo. (...) Essa foi a forma encontrada para fazer distribuio de renda pelo sistema. Caso contrrio, no daria para atender o catador de papel, a empregada domstica.

De volta matria com as consideraes do diretor da Oi, tambm vemos que:

(...) para as operadoras fixas, esse comportamento do consumidor virou "pesadelo"[o pr-pago que pouco usa o telefone]. Isso porque, toda vez que um cliente usa um telefone fixo para chamar um celular, a operadora fixa tambm paga interconexo de cerca de R$ 0,40 o minuto. O problema que, no caminho inverso, a mvel paga somente cerca de R$ 0,025 por minuto. "As fixas esto subsidiando o desenvolvimento das mveis", diz Mattos.

A moral da histria inusitada, pois quem tambm subsidia alguns servios

so os mesmos da poca estatal: os prprios usurios, mas agora por outros

caminhos. Anteriormente, este subsdio dava-se da seguinte maneira: eram cobrados

valores altos para aquisio da linha telefnica, o que fazia do proprietrio um scio da

Telebrs e este valor era investido, teoricamente, na expanso das linhas. Em

contrapartida, os valores da assinatura mensal eram muito baixos (menos de um real

antes dos reajustes de 1995, preparatrios para a venda), assim como as ligaes

15

As aspas justificam-se pelo fato de que no se trata precisamente de um conflito, j que a maioria das operadoras de celulares faz parte de conglomerados que so, tambm, proprietrios de empresas de telefonia fixa. Assim, h um rearranjo, privado, desse desequilbrio oramentrio.

locais, que eram subsidiadas pelas receitas de servios de grandes usurios (como

DDD e DDI).

O que se depreende dos relatos dos empresrios que as companhias ainda

precisam de subsdios cruzados, mas de forma mais complexa, pois envolve o sistema

como um todo. Para que a citada empregada domstica diga-se de passagem,

aquela que compe a maior categoria profissional do pas, com quase 7 milhes de

trabalhadores(as) tenha um celular, necessrio que se mantenha a assinatura

bsica da telefonia fixa para preservar a sade financeira das empresas, mas que,

por sua vez, cria um valor que a impede de possuir um telefone fixo. E a histria um

tanto quanto perversa da pretensa universalizao se fecha quando lembramos que,

sem telefone fixo e recarregando seu celular de forma escassa, ela paga muito para

falar pouco ou quase nada. A linha de raciocnio de Lima leva a entender que, no

fundo, se pratica distribuio de renda, permitindo aos que nunca tiveram acesso

telefonia alguma forma de comunicao. Mas no revela que se trata de uma

distribuio sui generis, para no dizer precria, pois s pode existir ao mesmo tempo

em que se impem obstculos ao acesso mais igualitrio dessas camadas de renda

mais baixa a outros servios.

Outro problema que afligiu tambm os planos de universalizao por meio da

telefonia celular, que s agora tem comeado a se reverter, foi o limitado alcance

territorial em que o servio vinha sendo disponibilizado. A telefonia celular havia

chegado majoritariamente aos centros urbanos e no apresentava interesse em

expandir sua planta fsica para reas em que no exista retorno comercial.

Privilegiando essas reas rentveis, a telefonia mvel conseguiu cobrir mais de 88%

da populao; contudo, muito significativo que, em 2005, ela tenha deixado de estar

presente em mais de 2,6 mil municpios brasileiros, nos quais vivem cerca de 20

milhes de pessoas (Cf. ABT, 2006). Segundo a avaliao realizada nesse ano:

O trabalho de expanso das teles celulares foi totalmente focado nas regies urbanas, como era de se esperar, e que ainda existe uma gigantesca mancha territorial no coberta pelos sinais dos celulares. Repare-se que a cobertura tende a acompanhar as principais artrias rodovirias e que a cobertura nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste est fortemente concentrada nos centros urbanos. Alis, proporcionalmente, os municpios nordestinos tm a menor presena de celular. Apenas 33% das cidades no Nordeste so atendidas por uma operadora mvel (...) pouco provvel que as empresas de telefonia celular ampliem sua expanso territorial. Os custos so muito altos para ganhos muito baixos (ABT, 2006).

Mas houve sim uma ampliao em 2008 e 2009, e a telefonia mvel chegou a

cerca de 4.500 municpios brasileiros em diversas regies do pas. Esta expanso,

contudo, pouco tem a ver com a possvel rentabilidade ou estratgias de competio.

Tratou-se de obrigaes impostas pelo Estado para que as operadoras aumentassem

suas reas de cobertura em troca da conquista de licenas de operao nas faixas

3G.

Com relao ao acesso internet, os nmeros ainda se mostram muito

modestos se comparados aos dos pases centrais, no obstante o crescimento dos

ltimos anos que se deu em ritmo alto (Cf. ABT 2010). Em 2008, em 31,2% dos

domiclios no pas existiam computadores e a internet chegava a 23,8% de todos os

lares brasileiros (Cf. UIT, 2010). No tocante banda larga, havia, em 2009, 8,4

acessos por cem habitantes (Cf. ABT, 2010), mas a qualidade da conexo no pas

sempre foi muito precria e s agora tem dado sinais de mudana. Em 2009, havia

16,1 milhes de assinantes de banda larga, sendo que 17% (contra 8% de 2008) tm

acessos acima de 2 Mbps. Mas ainda h 43% de conexes abaixo de 521 kbps, ou

seja, quase a metade refere-se a velocidades muito baixas e que permitem pouco uso

das potencialidades das redes de comunicao.

Em termos gerais, as cifras brasileiras acompanham as mdias mundiais, o

que as deixam, na verdade, longe ainda do que se apresenta nos pases

desenvolvidos (segundo critrio da UIT), em que a penetrao da banda larga , em

mdia, de 23,3%. E, em alguns quesitos, os ndices nacionais so inferiores at

mesmo aos pases em desenvolvimento. Sem contar que para 27,3 milhes de

brasileiros (que representam 14% da populao, mas esto em 37% dos municpios,

isto , 2061 deles), no h nenhuma possibilidade de acesso a servios de banda

larga16. Tal como aconteceu com a telefonia celular, somente as presses do Estado

levaro o servio para as localidades ainda no atendidas.

A pesquisa do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2010),

referentes aos dados captados pela PNAD-2008, constata tambm este quadro. So

12 milhes de domiclios no Brasil com acesso internet de banda larga, isto , 20,8%

do total. O estudo, que faz uma minuciosa comparao com outros pases, conclui que

a o servio apresenta, alm da baixa densidade, uma elevada desigualdade regional.

Afirmam que aliada baixa renda da populao e carga de impostos, flagrante no

16

Os nmeros da PNAD 2008 tambm evidenciam uma desigualdade regional muito elevada. Como exemplo, enquanto a regio Sudeste apresenta 31,5% de seus domiclios conectados internet, esse ndice, nas regies Nordeste e Norte, de 11,6% e 10,6%, respectivamente (Cf. IBGE, PNAD, 2008).

pas a concentrao de mercado, o que impede diminuio dos preos17. Na

comparao com os outros pases, a concluso que no ritmo atual, continuar

aumentando a distncia que separa o Brasil do grupo de economias avanadas,

quanto ao aspecto densidade de acesso em banda larga, caso no haja interferncias

no mercado (IPEA, 2010, p. 12).

A baixa qualidade da banda larga no pas e as disparidades regionais nos

fazem entender as discusses atuais sobre o Plano Nacional de Banda Larga em que

se aventa a participao por meio da reativao da Telebrs. Na verdade, trata-se do

futuro das telecomunicaes que est em jogo, pois a maioria dos servios tradicionais

tende a convergir para a internet de rpida velocidade, como a telefonia e o

audiovisual. E, muito importante notar, esta tendncia de volta do Estado no setor no

exclusiva do pas. O estudo do IPEA (2010) lista inmeras experincias mundiais em

que a busca da universalizao traada via projetos estatais. digno de nota que

mesmo pases de emblemtica tradio liberal, como EUA e Austrlia, venham

desenvolvendo projetos nesse sentido. Na Austrlia, chegou-se criao de uma nova

estatal responsvel pelo servio. A meta em ambos os pases que toda a populao

possa ter acesso a 100 Mbps (IPEA, 2010).

Todos esses elementos at aqui abordados abalaram at mesmo a filosofia

da privatizao, pregada como a satisfao do consumidor. A corrida para

antecipao das metas, pelas operadoras fixas, e o despejo de milhes de celulares

no mercado resultaram em deficincias srias ao relacionamento das empresas com

os usurios, que sofrem com problemas como as inmeras cobranas indevidas, falta

de informao e resoluo de problemas nos call centers, precariedade da prestao

de certos servios, etc. No toa que, desde a privatizao, so empresas de

telefonia que lideram de forma absoluta as queixas em rgo de proteo ao

consumidor18.

17

Segundo a pesquisa, Os dados sustentam que a oferta do acesso banda larga exageradamente concentrada, sobretudo considerando que a prestao do servio est sujeita ao regime de livre concorrncia (IPEA, 2010, p. 7). 18

Segundo o Procon de So Paulo (2004), ao analisar as reclamaes de consumidores de celulares, verificou-se que, devido s diversas formas de m prestao de servio, a exploso na oferta no foi acompanhada de uma estrutura suficientemente adequada, capaz de atender aos consumidores em suas demandas fundamentais, tais como informaes claras e precisas, agilidade na resoluo de problemas e cumprimento oferta. Segundo a Anatel, constatam-se problemas como cobranas indevidas ou erro em conta, mau atendimento da operadora, bloqueio indevido de linha, cancelamento do servio e no cumprimento de clusulas contratuais (como concesso de bnus) (apud Operadora de celular ter mais fiscalizao, Folha de S. Paulo, 12.3.2005).

Esses fatores expem, na verdade, a fragilidade da agncia reguladora, a

Anatel, ante o poder, mormente monoplico, das empresas que, em tese, deveriam

ser amplamente fiscalizadas. Afinal, como conciliar a garantia de lucro das empresas e

o interesse pblico de prestao de servios de qualidade e acessveis? Alm dessa

contradio, a estrutura de pessoal e materiais que possui incompatvel com o

tamanho do setor nacional, o que limita seu poder fiscalizador. Em 2003, segundo

pesquisa realizada pelo Idec (Instituto Brasileiro de Defesa ao Consumidor apud

Agncias tm avaliao ruim, diz pesquisa, Folha de S. Paulo 12.3.2003) sobre a

atuao das agncias reguladoras do pas, a avaliao pela populao da Anatel

ruim e os motivos elencados so:

permite a participao de consumidores em seus conselhos, mas predominam representantes das empresas; aplica multas irrisrias aps longos procedimentos administrativos, critrios para reajuste de assinatura desfavorecem o consumidor; inadimplncia permite a incluso de consumidor em cadastros de restrio ao crdito.

Estela Guerrini, advogada do Idec, afirma que so raras as vezes que a

agncia se volta para o consumidor contra os interesses da empresa (O lado mais

fraco, Revista Teletime, jan/fev 2010). Em sua avaliao, a Anatel, preocupada em

proteger o equilbrio econmico dos contratos, ignora o usurio como parte a ser

tambm preservada. Na verdade, h vrias discusses sobre o papel poltico-

institucional das agncias reguladoras, que vo alm dos limites deste artigo.

possvel, contudo, indicar que a existncias de agncias independentes, embora

sejam justificadas como forma de conter as influncias poltico-partidrias em rgos

tcnicos, criam um mecanismo cuja finalidade assegurar que o mercado no sofrer

influncias das alteraes polticas advindas pelo sufrgio universal. O que nos

permite, ento, entender a proximidade deste modelo institucional com as reformas

neoliberais. Na prtica, elas se tornam independente em relao aos trabalhadores do

setor e aos usurios dos servios e mais prximas s companhias que deviam regular

e fiscalizar rigorosamente19.

Em suma, passada mais de uma dcada desde o processo de privatizao,

inmeros desafios ainda se colocam ruma a uma efetiva universalizao da telefonia

no pas. Diversos problemas como os relativos a custos do servio, desigualdades

19

Um exemplo contundente da situao expresso na mesma entrevista: [reprter:] (...) O procurador Duciram Farina disse que a maior prova de que o consumidor no captura a agncia nenhum funcionrio sai da Anatel para trabalhar no Idec ou Procon. Tem algum que foi da Anatel trabalhando aqui? R: Jamais! Eles vo para as grandes empresas. (O lado mais fraco, Revista Teletime, jan/fev 2010).

regionais e qualidade de acesso ainda esto longe de serem plenamente resolvidos.

Os nmeros, ao contrrio do que prega uma viso simplista, no falam por si.

IV. Consideraes finais: crise da ideologia privatista?

No comeo deste artigo, afirmamos que, a despeito de certa ideologia

privatista, h srios problemas no modelo brasileiro de prestao de servios de

telecomunicaes. Como procuramos demonstrar, o crescimento dos terminais, fixos e

celulares, no implica numa efetiva universalizao do servio, tampouco em uma

democratizao de acesso. Mas preciso considerar o sentido de ideologia de uma

forma precisa: no nos referimos aqui concepo de ideologia enquanto falsa

conscincia da realidade ou certo discurso ou idia que, criada por uns poucos,

enganam a milhes de pessoas.

Ainda que seja difcil escapar polissemia do conceito, entendemos por

ideologia um discurso que se remete a relaes concretas, mas assim o faz de modo a

construir uma explicao ausente de contradies, que possui, a despeito da

realidade de seus elementos tomados de forma isolada, um contedo ilusrio20. Por

conseguinte, ao tomarmos nosso caso, esta ideologia privatista apresenta uma funo,

a saber, legitimar um tipo de poltica a neoliberal que alterou a forma de atuao

do Estado em um setor com tradio de existncia de servios pblicos no

mercantilizados. E, para completar este esquema de ideologia, ainda necessrio

explicar sua necessidade: um discurso que precisa ser desta forma na medida em

que diversas fontes de acumulao de capital esto disponveis s empresas. Ao

indicar um crescimento dos servios que leva democratizao e universalizao

dos acessos, postula-se que o objetivo s pode ser garantido pelas foras do

mercado.

Como exposto ao longo do texto, a linha de defesa da ideologia privatista a

seguinte: com os investimentos privados e suposta competio, houve aumento

significativo de linhas fixas e celulares e, devido manuteno da assinatura bsica

na telefonia fixa, distribui-se renda aos portadores de pr-prago, que podem agora

utilizar um telefone, mesmo que deste aparelho no seja feito um uso ativo21.

20

Esta noo de ideologia influenciada pelo esquema de aluso-iluso de Althusser (1985) e a anlise do fetichismo da mercadoria de Rubin (1980), ainda que no corresponda a nenhum autor integralmente. 21

S em um modelo precrio como esse que se torna possvel uma campanha publicitria cujo mote : Vire um ligador. Ou no causa estranheza uma propaganda cujo argumento , simplesmente, poder usar (se que se pode) um servio que j teria sido universalizado?

Assim, telefones so oferecidos, em qualquer esquina, aos que estavam

alijados do modelo estatal anterior. O que, por suposto, no pouca coisa. possvel

dizer que a entrada macia de camadas populares neste setor potencializa a idia

(no menos ideolgica, no sentido que traamos) de um cidado-consumidor. Mas,

na prtica, muito melhor falar (ainda que pouco) em algo, do que no se comunicar

de forma alguma.

Contudo, um processo que se explica pelo fato de o neoliberalismo, como

afirma Boito Jr. (2002, p.30), ter confiscado a revolta popular difusa contra o

clientelismo e a cidadania restrita em favor de um objetivo reacionrio, qual seja, a

construo do Estado-mnimo 22 e, para tanto, valeu-se do apoio miditico e da

prpria mquina estatal (Cavalcante, 2009).

Dada as insuficincias do sistema estatal anterior, o confisco obteve seu xito,

mas nada parece garantir que os limites do modelo no se mostrem cada vez maiores

e mais sentidos cotidianamente. Assim, as milhares de queixas dirias aos servios de

telefonia, em rgos responsveis, podem ser um indcio popular da saturao do

modelo, o que exigiu interveno do governo para criao de legislaes especficas

(como as que definem as regras para call centers). Igualmente, a incapacidade em

levar o servio a quem precisa e no s a quem pode pagar por ele colocou, numa

conjuntura distinta, o Estado novamente em jogo.

Como lembra Dantas (2006, p. 22), a efetiva universalizao implica em

custos e taxas de retorno que o investimento privado, ainda mais quando submetido

s presses da concorrncia, ter dificuldade de perseguir, sendo que os pases que

obtiveram a universalizao assim o fizeram antes de privatizar os servios, e no

posteriormente.

Se, como afirma Dantas (2006, p. 22) e de certa forma como tambm dito

pelos empresrios a pobreza s atendida se subsidiada, no possvel afirmar

que este subsdio tem sido realmente exitoso, pelo contrrio, parece estar longe de

uma lgica pblica universalista.

Embora de forma limitada e preso s presses do mercado, o ltimo ano do

governo Lula esboou a retomada de um modelo alternativo. preciso, pois, discutir

sobre este modelo, as condies polticas nas quais se sustenta e sua viabilidade,

elementos que ainda esto em aberto e somente sero compreendidos por meio de

uma anlise das foras sociais que orientam os destinos do setor23. At o presente

22

Como lembra o autor, mnimo para os trabalhadores, mas grande permitir a realizao dos interesses dos capitais. 23

O que esperamos poder contribuir em outros trabalhos.

momento, presencia-se uma indefinio do contexto poltico, no qual os projetos

estatistas do governo podem no ser incompatveis com o sistema atual. A proposta

de reativao da Telebrs um exemplo: ainda que criticada duramente pelas

empresas, aos poucos foi sendo aceita desde que atendidas algumas condies para

sua atuao. Ajudaram, neste sentido, os esforos do governo Lula em construir um

grande operador nacional, por meio da Oi. necessrio, desta forma, que as

discusses futuras se atentem a estas novas propostas e analisem o que significa,

principalmente para uma perspectiva de desenvolvimento social, o grau de alcance

dos projetos nacionalistas ou mesmo neodesenvolvimentistas na conjuntura interna

e externa.

Referncias

ALTHUSSER, Louis. (1985) Aparelhos ideolgicos de Estado. Rio de Janeiro: Graal.

ATLAS BRASILEIRO DE TELCOMUNICAES. Vrios anos. So Paulo: Converge Comunicaes.

BOITO JR. Armando. (2002), Neoliberalismo e relaes de classe no Brasil. Revista Ideias, ano 9 (1).

CAVALCANTE, Svio (2009). Sindicalismo e privatizao das telecomunicaes no Brasil. So Paulo: Expresso Popular.

CHESNAIS, Franois (1996). A mundializao do capital. So Paulo: Xam.

DANTAS, Marcos (2002) A Lgica do capital informao, Rio de Janeiro: Contraponto.

______. (2006) Telecomunicaes: priorizar polticas de universalizao e incluso social. Revista Oikos, vol. 5, n.2.

IPEA (2010). Anlise e recomendaes para as polticas pblicas de massificao de acesso internet em banda larga. Comunicados do IPEA, n 46, 26 de abril. (acessado em www.ipea.gov.br).

LEAL, Sayonara (2000). Os movimentos em torno da queda do monoplio estatal no sistema de telecomunicaes no Brasil: a evoluo do setor nos anos 80 Lei Geral de Telecomunicaes (LGT). Monografia, UFS.

RUBIN, I. (1980). A teoria marxista do valor. So Paulo: Brasiliense.

UIT [ITU]. (2010) Measuring the Information Society. Genebra: ITU.