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PARCELAHffHO

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AS RfSTRIC~ES URBANfSTICAS CONVENCIO~AIS EM

IMóVEIS

PROPRIEDADE E liMITACOES ~ , . ~,

o direito de propriedade~ considerado como a

mais amplo dos direitos reais e, dentre ~uas caracterr~ttcas ,

apre~enta-se como sendo absoluto e que, no dl1er de Orlando

Gomee, wconfere ao titular o poder de decidir ~e deve usar a

coisa, abandon,-la, ai lená-la. de~truf-la, e, ainda, se lhe

convém I Imitá-lo, constituindo, por desmembramento, outros

direitos reais em favor ae terceiros" (cf. •otrelto Real•, Eo.

forense, 811. edlç!o, pág. B~>.

Esse poder, a princfpio total da pessoa sobre

a coisa, vem sofrendo temperamentos ao longo do tempo, quer

através de limitaçOes impostas pela lei, quer através de

restricOes voluntárias. Em nome do lntere~~e cotetlvo, a

propriedade vem sofrendo, paulatinamente, reetrlçOes oe toda

oraem <a> aamlnl5trattvas <tomoamento, ai 1nnamento passe to): b)

ao atreito de propriedade rural <mó~ulo); c> convencionais

CprolbiçAo no Plano de loteamento de construç!o de nabltaçOes

multlfamll tares>.

HoJe , a pro p r 1 e o aGe 1 mo b 1 1 1 6 r 1 a na o é maIs

trataoa como unidade Independente, mas porçlo Integrada ao todo,

regida por comanaos normativos e lntegrattvoe de fim maior,

tanto assim qoe a própria Constltulçlo e~tabelece em seu artigo

52, Inciso XXI 11, que •a propriedade atender6 a sua funçAo

Ela surge, como a própria norma e)(pf I Cita, com funçlo

' . '

I -..._/

marcadamente social, surgindo ~ar, com ~nfase, o próprio Direito

Urbanrstlco.

REGIME JUA(OICO DA PROPRIEDADE PRIVADA

A tradlçlo JurfcJica nacional .dirige-se no

sentido de enfocar a propriedade apenes sob o Angulo do Direito

Prlvaao, olvidando sua abordagem até mesmo pela Constltulç5o

Federal, slgnlflcanao, como alerte José Afonso da Silva, "que o

direito civil nlo disciplina a propriedade, mas tAo-somente

regula as relaç~e5 ctvis a ela pertinentes• <cf. "Direito

Urbanrstlco Brasileiro", Ea. Halhelros, êa. edlçlo, pág. 63).

A propriedade prlv8da hé de ser anal 16ada na forma como vem

prevista na con~titu1çAo, diStinta, na esteira da doutrina

I tal lana, das outras espécies Ge propriedades <propriedades

pública, social, rural , urbana, de ben~ de consumo, oe bens de

proauçAo, de uso pessoal, propriedade-capital, etc . >.

l

FUNC10 SOCIAL

A funçAo soclel ~ or norma

constituiç&o em princípio de direito ecoft6mlco (artigo 170, 111,

Cf>, Interferindo na estrutura ao direito ae proprleaaae e nao

se · confundindo com os sistemas de lllhltaçlo da propriedade.

Seu conceito, porém, é POliédriCO ou "~erdaoe 1 ramente

tnaeterminadoft <cf. Eros Roberto Grau. citando e~press!o de

Salvatore Pugllattf, in "Direito Urb•no•, Ed. Revista dos

TribunaiS, p,g. 63), pois vérlas sao suas facetas. Importa, no

caso, anal 1ear Incidência ao prlncrpto sobre a proprteoaoe

urbana.

. I

I

.)-

Nesse sentido, conforme salienta o Ministro

Moreira Alves, a funçao soctal da propriedade ur~ana visa

atender às funç~e~ do uroantsmo, que se reduzem a quatro:

nabltaçAo, trabalho, recreaç8o e ctrculaç!o dos homens aentro do

território ur~ano <cf. cltaç!o de Eros Grau, ob. ctt., pág. 71>.

A propriedade urbana está vinculada a um destino urbanlstlco

definido pelo Poder Público. ...., .. ,

PROPRIEDADE URBANA

Dtsp~e o parágrafo 2g, do artigo 182, da

constltutç!o federal. que •a propriedade urbana cumpre sua

funç~o social quando atende às eMig8nclas fundamentais da

ordenação da cidade eMpressas no plano dfretor~.

Com o capítulo dl polftlc& urbllna, a

constttulçAo consagra entendimento de que a propriedade é

formada e condicionada pelo direito urbanrstlco para atingir

seus oOJettvos de garantir habttoç!o, trabalho, recreaç!o e

clrculaç!o.

~ atividade urbanlstlca constitui, assim,

func!o púot ica preponderante da AOmlnistreçao e que oeve impor

oroenaç&o urbanl5ttca das Cidades, nela lnclufda a tnlcletlv&

particular e os direitos patrimoniais dcs particulares. O

direito de propriedade urbano é, dessa fOrll\a, no Cllzer aDallzado

de José Afonso da Silva, "dl relto causalltiCIO" (ob. clt., p6g.

69) e 1~so porque deve atender série de obJetivos soc1a1e,

albergando Interesses privados

públicos e eoc1a1s.

SOLO URBANO

de seu titular, Interesses

'

j -

A ldentlflcaçlo do ~olo como sendo urbano é funçlo aos planos e normas urbanrstlcas, que lhe fixam

0 aestlno

urbanfstlco a que fica vinculado o proprlet,rlo, principalmente

a edlfiCabllldade e a vlallaade. A utlllzeçlio, asstm, co

~olo urbano pelos proprietários aepenae Ge predetermlnaç!o aada

pela leglslaçAo e planos urbanrstlcos.

PLANEJAMENTO URBANfSTICO

~, . ~,

o planeJamento é procedimento t~cn1co que visa

transformar a real ldaoe existente nos obJetivos previamente

estabelecidos. Concretiza-se em atas aenomlnaaos planos,

encontrando fundamentos sólIdos na Constltulçlo <artigos 2t, IX,

30, VIII, e 182> e nAo mais depende da vontade pol ftlca dos

Há obrlgaç!o legal de elaborar planos. Em governantes.

re1acao ao Hunlcfpto, o Plano diretor assume funçao de

Instrumento Déstco da pot ftlca urbana e com vistas a ordenar

pleno desenvolvimento das funçOes sociais aa cidade e garantir o

Dem estar da comunidade.

OAOENAÇIO 00 USO E DA OCUPAClO DO SOLO

A aisclpllna urbanfstlca pretende melhnr:-es

condlçOes do ordenamento urbano . 1 Admlnlstraçlo compete o

dever de perseguir o cumprimento dessa leglslaç!o.

A oraenaçlo do uso e da ocupaçlo do solo slo

aspectos fundamentais do planeJamento urDano, procurando oDter

aeseJaoa e aoequada densidade populacional e das eGiflcaçee~ no~

aglomerados urbanos. Os Instrumentos utll i'Za<Sos t!m-se

engloDaao soD o conceito de zoneamento do solo, como ln,trumento

legal utiliZado pelo Poder público para controlai' o uso oa

·I

I

..)

terra, as den5ldades da populaçlo, a locelllaçlo, a dlmen5!o, o

volume dos edlfrclos e seus usos especfflcos, em prol do bem

estar geral <cf. forlco de Andrade •1evedo, In •Revisa de

AdmlnlstraçAo Municipal- n. 78, pâg. 3~9).

Num conceito mais amplo, o z~~eamento

consiste na repartição do território ~unlclpal à vista oa desttnaçAo de terra <zonas urbana, urt1nlz6ve1s, de eKpansao

urllana e rural>, do uso do solo <zoneameato do uso ou funcional>

ou das caracterlstlcas arqu 1 tet6n 1 c as <zoneamento

arqultetOnlco>. O que Interessa, por•~, ~ o zoneamento do uso

do solo e que constitui um dos principais Instrumentos do

planejamento urbanlstlco munclpal.

o solo urbano destlna-ee ao cumprimento das

funções urbanas oe nabltar, trabalhar, circular e recrear. ~

evidente que, numa cidade desordenada, h6 preJurzo ao bem estar

da populaçao, restando ao urbanismo ~oderno zonlflcar os

aglomerados urllanos. A eMecuçAo das normas de zoneamento devem '

ser realizadas de forma consciente, en~rglca e justa, de forma a

que as s1tuaçOes em oesconformtdade desapareçam com o tempo.

Em toda ocupaçio do solo deve haver '~ preocupaçAo de dar eQul 1 IDrlo equltatlvo entre dois problemas

funaamentals. a denSidade populacional e lt densidade

nabitaclonal.

PARCELAMENTOS

o lote, parcela de terreno destinado à

eOiflceçlo, é uma das moda I ldaae' pr6-determlnadas por v ta

especialmente dos plano5 de parcelamento do solo pare fins

t

I

.}

urbanos. I crlaçlo aa atiVIdade urbanlsttce e que pressupee

perfeita lntegreçlo com as normas de Direito UrDanfttlco.

RESTRICOES - CONCEITO E ESf~CtES

'r MODO Of INSTITUICIO DAS AfSTRICOES CONVENCIONAIS

O controle do uso do solo envolve a

Oln&mlzaç!o de uma série de poaeres, cuJot ln~trumento5 Dá~lcos

compreenderAo, dentre outros, restrlçOes ao uso de 6reas

Inadequadas para construçAo, fl~açlo de metregens mlnlmas de

lotes urDanos, deflnlçao de categorias e tipos de casas, ftxa~lo

aa ta~a de ocupaçlo e coeficiente ae aproveitamento, aen~toade,

etc.

Nada Impede, porém, que e'se controle 'eJa

feito tambim pelo próprio empreeiCSidor, I de a 1 1 zando o

parcelamento a aetermlnaoo conceito. Ainda assim, o rol de

restriçaes urbanlsticas convencionais ocvem ser neces5arlamente

sut>metlaas ao Poder Pútlllco para análise de 5U8 adequaçlo e

compatibilidade com a 1eg1s1açh local. ~preciso, como adverte

Afranio oe Carvalho, ftperqulrlr se o loteamento fOI examinado

apenas em si mesmo, ou também em seu relacionamento com a cloade

ou vila adJacente. Se esse 5egunoo requisito for omitido,

caberá a exlg!ncia para ser esclarecido com certldlo da

Prefeitura para efeito ao registro, vlato como este nlo pooer6

ser refetuado sem a p r é 11 1 a v 1 g 1 1 a n-c 1 a do uso no r ma 1 o a

propriedade• <cf. •Restrições Urbanfstlces em Loteamento•, apud

•Revista de Olrelto lmot>lllérlo•, volume 24-25/87),

Para o registrador, portento, nlo Dasta

apenas que o parcelamento ontenna anu!ncle dos Poderes PúDI lcos.

t m1~ter tamDém que se demonstre aprovaçlo aas Cláusulas

I

re~trltlvas convencionais pela Admlntstraçao, como, allh,

adverte Gilberto Valente da Silve <c:f. "As RestrlçOes do

Loteamento- A Prefeitura Municipal e o Registro cse Imóveis", 1n

"Revista de Direito Imobiliário", volume 25/16).

A Lei 6.766/79 preve "Geclaraçao das

restrlçOes urbanfstlcas convencional~ da ... ,

lotamento, supletivas

da leglslaçao pertlnenteft, no contrato padrlo aeposLtaao <artigo I

26, VI I>, mas, para que tenha eficácia em relaçlo àqueles que

nlo slo partes diretamente envolvidas no negócio Jurfdlco, ~

mister que naJa putll iCidade decorrente at~ mesmo ela lnserç~o da

clrcunstAncla no corpo do regl5tro Cio lateamento. A falta de

observêncla dessa lnscrlçAo tem levado a JurlspruCI!ncla a

admitir apenas obrlgaçêo de caráter meramente obrigacional. se

nouve mençAo no registro, consoante J~ decidiu o Juiz Paulo

Razuk, em processo <n. 2.288/84) que tra~ltou na 168. vara crvel

oa Comarca de SAo Paulo, sAo lneflceze8 as restrlç~es,

prevalecendo, nessa hipótese, I e I do 2oneamento a a

Municipal Idade e que di5p0s sobre o uso, parcelamento e ocupaç§o

do soro urbano.

RESTRICOES URBANíSTICAS PARTICULARES E AS LEIS

URBANfSTICAS

A controvérsia surge quando há confl lto

das convençOes urbanl5tlcas particulares e as leis urbanrstrcas.

Há quem sustente que as restrlçOes, desde que constantes ao

prano de loteamento depositado na Servefttla Predlel, prevalecem

at~ mesmo contra a lei urbanística gerei, constituindo-se em

veroanelra norma urbanlstlca Integrante do Plano muniCIPal de

desenvolvimento urbano, tanto que aprovaGo previamente pera

Admlnlstraç&o . outros, entendem que, no confronto entre as

ouas regras. prevalece aquela ma1s restrtttva. uma terceira

I

corrente admite sempre a prevalência das lei~ urbanas sobre as

convenções urbanlstlcas particulares.

A razlo, diante do raclocfnto aqui desenvolvido, principalmente de que toda ocupaç!o do 5010

submete-se a pre~suposto ae ~ua artlculaçlo soc1o1 com 8 cidade

ou vila próxima, girando, ~,

necessariamente, em face do teMto

constitucional, em torno ao plano diretor. Bem ~por l~so, as

restrições convencionais podem ser superadas por lei po~terlor,

tanto para ampliá-las, diminuí-las ou 111esmo ellmln6-las <cf.

Afranio de Oliveira, ob. clt., pág. 66).

Sal 1 ente a propós 1 to HeI~ Lopes Me 1 r e 11 es que

o aspecto urbanrsttco ao loteamento ureeno é aa com~etêncla

precfpua do Munlcrpto <cf. wAs RestrlçDes Ge Loteamento e as

Leis UrDanfsttcas Supervenlentesw, In •estuaos e Parecer de

Direito Públlcow, vol. 11, pág. 438).

As restrlçOes convencioneis alo supletivas da

IP.I P. i1tut~m flpPnA~ quflnlln nA au~êncta ou lacunas na lei. •A lei

urbanlstlca superveniente tanto vale quando restringe uso como

quando 1 tbera uso ante~ proibido , pois a norma legal n!o poae

valer para as restrições e nlo valer para as I iberaçOes de uso

do solo urbano• (tf. Hely Lopes Meireliee, ob. cit., pág. 4\15).

A própria lei do parcelamento prestigie tal

Inteligência ao Olspor no artigo 26, VIl, que os contratos

conterão as restrlçOes urbanfsticas convencionais do loteamento

como senoo meramente •supletivas da teglslaçlo pertinente•.

suprem a falta, mas nAo podem sub~tltuf-las e Isto porque as

leis urDanfstlcas sAo ae direito públ lco, ae Interesse geral da

comunidade, e que n3o admite transaçlo ou altereçlo por vontade

dos particulares.

I

.}

Nlo se nega que, entre as partes contratantes,

é possfvel estabelecimento de convençGes e que devem surtir

efeitos entre elas. Desoe que nlo colidam frontal e

ostensivamente com as normas urbanfstlcas gerats, é possfvel

agravamento de exlg~nclas <como 1 lmltaçlo de metragem mfnlma aa

érea construfda de acessAo artificial, de recu~. etc.>. As

restrtçOes convencionais obrigam as partes vtncuiloas ao negócio

jurldtco em que slo Impostas, mas nao guardam slmllltude, quanto 'r

à eflcécla, às restrlçOes urbanlstlcas Impostes pelo Poaer

Público.

PROCEDIMENTO AEGISTRARIO

A AOmtnlstraç&o n!o $e 'ubmete, na apreclaçAo

de parcelamento ou de autorlzaçao para construir, •s restrlçOes

conuenctonats, ainda que delas tenha connectmento. 56 nao

pode Ignorar as restrições que ela própria ou outro órgão

competente tenna determinado.

De toda forma, nao Incumbe ao Ofictel

Registrador zelar pelo cumprimento de qualquer das restrlç~es,

quer as legats, quer as convencionais . Compete-lhe apenas

extglr os oocumentos previstos em 1e1. dentre os quais a

autorizaçlo. Se concedias Irregularmente, nlo ~ metérta que

caiba ao eKame de quallflcaçllo.

A menç&o feito no ato reglstrárlo quanto à

eMistêncta de restrlçees convencionaiS nlo outorga otrelto real .

Nlo é onus real, ainda que con~te do registro. Cui<U-se de

direito meramente pessoal.

O Conselho Superior dl ~aglstratura de SIO

Peulo . em diversas passagens. tem sustentado prevaleclmento de

re 9res convencioneis de restrt~ae6 urbanlstlcas que I lmttem em

I

..1-

maior extenslo de área

apelaçOes clvels ns.

Desemoargaoor Dlnlo ae

as oegregaçôes e os desmembramentos Ccf.

14.872-0/6 e 1~.09~-D/5, relator o

Sentle Garcia, 22.300-0, relator o

OeeemDargaaor Antonio Carlos Alves Braga>.

Essa regra, com de v 1 do . respe 1 to ao ~,

convencimento externado por tAo Ilustres oesemoargactores,

alberga 1 Imitação

campo oo direito

do conceito

Privado,

aas restrlç~es

nas releçftes

diretamente envolvidas no parcelamento.

con~,nclonals no

entre es pessoas

HoJe. diante dos

claros termos de preceitos constitucionais, a maU r I e é

direcionado em campo ae atuaç&o mais amplo, com prevalência do

interesse púDI lco frente ao particular, ~esmo porque atrtbulda a

ordenaçlo urbanlsttca ao~ Poderes PúDI 1cos.

Exempl lflcatlvamente, se lei posterior altera 2oneamento oe

oetermlnaCio loteamento, qualificando-o como ele uso misto, quando

há restriçAo impondo uso exclusivamente residencial, prevalece a

norma geral em face do suposto de sua en,llse de compatibilidade

com o núcleo urbanlzado, o bairro e a cl,ade.

A própria Correge~orla Geral da Justiça,

nada obstante posicionamentos diversos e~ diversa' mantfestaçOe,

prev~ em seu Item 17~. ao capitulo x~. das ~ormas de Servtço,

que •todas as restrições presentes no loteamento, Impostas pelo

toteaoor ou pelo Poder Púbt i co.

mencionadas no registro. Nlo

fiscalizar sua observêncta".

deverAo ser. obrigatoriamente,

caberá ao OfIcIa 1. porém,

Mais recentemente, por6m, acolnendo parecer

do Juiz Harclo Herttn' Bonllha Filho. o entlo Corregedor Geral

oa Justiça, o Desembargador Antonio Carlos Alves Braga, deixou

essentado que a vedaç!o convencional de subdlvlslo ~o lote ~

Ineficaz em face de lei municipal que autoriza aesdoDro de

lotes. Prevalece a soberania pol rttca do Huntclpto na

-~ -

J {

regu1ament1çAo do uso do solo urbano, eu seJa, o •Interesse

públIco e~Cpresso na norma legal urunfstlea suplanta o Interesse

particular do loteador e aos adquirentes de lote, consignado em

suas avenças Individuais~ <processo CG 1.993/95),

Da mesma forma que possfvel o estabelecimento

de restrlç~es, nada Impede que os lnteressa~Gos deliberem

levantá-las. Mas, se estaDeleclcU a publlclcUde, Indaga-se 't

sobre a possiDI I Idade de seu cancelamento. o Conselho Superior

da Magistratura de sAo Paulo, no Julgamento da apelaçlo 12.991-

0/..:t aestacou Impossibilidade de cancelamento da restrlçlo, mas

nada Impede que se dê a mesma enfase dada ao estabelecimento,

averbando-se o levantamento convencional.

CONCLUSOES

1. A propriedade lmobl 1 16rla nlo ~mais trataoa

como unidade lnaepenoente, mas porç&o Integrada ao todo, regida

por comandos normativos e lntegratlvos de fim maior , tanto ass im

que a própria constltulçao e5taoelece em seu artigo 5º, Inciso

~XI 1 t, que ~a propriedade atenderá a sua funçlo social~.

2. A propriedade urbana cumpre sua funçlo

social quando atende às exigências fundamentais da ordenaçlo da

cidade expressas no Plano diretor. A propriedade ~ formada

e conalclonaoa pelo direitO urbanístico para ttlngtr eeua

aDJetivo~ de garantir haDttaç&o. traDalno, sa6de, recreaçlo e

ctrculaçlo.

3. utlltzaç!o do solo uroano pelo~

proprlet,rtos depende de predetermlnaçlo oaaa pela legl,taçlo e

planos urbaofstlcos

--· .... -. ~ .. ~: .. ..

' ~·

~. o direito de proprle•ade urbano é •direito

r.-.u~.:.ll7~tdo" pnrquf'! AtP:ndP. !'.i>:rle ele obJetivos eoclals,

albergando tntere5ses privados de seu tttuter, Interesses

públicos e sociais.

5. O parcelamento é crtaçlo da atividade

urDanrstlce ... ,

6 • o processo planejamento eneontra

fundamentos na Constitulçlo <artigos 21, 1)(, 30, VIII, e 182) e

nAo mate depende da vontade pol ftlca dos governantes. Há

oDrlgaçAo legal de elaborar planos. Em relaçlo ao ~unlcfplo, o

plano diretor assume funçlo de Instrumento b'stco da pol ftlca

urbana e com vlstee a ordenar Pleno desenvolvimento das funçOes

sociais da Cidade e garantir o bem estar da comunidade.

7. A ordenaçlo do uso e da ocupaçlo do solo são

aspectos fundamentais do planeJamento urbano, procurando oDter

deseJada e adequada oensldade populacional e oas eotflcaçee5 nos

aglomerados urbanos.

'~ 8. As convençOes urbanfstlcas convencionais s~o

apenas supletivas da 1e1 e nlo substitutivas. No conflito,

prevalecem as leis urbanas sobre as convenç~es urbanlstlcas

particulares, ainda que posteriores.

normas urDanfstlcas s8o de ordem públ Ice e Inderrogáveis por

vontade de particulares, prevalecendo sempre o Interesse

PÚDI iCO.

9. A5 re5trlçftes voluntárias ao parcelamento do

solo urbano nlo ostentam natureza de direito real, multo embora

dotados a e publicidade peta aeclaraç&o cus restrlçOes

urbanfstlcas convenclonai5 nos contratos.

1 o. Possrvel ~ averbeçlo na matricula de

cancelamento das restrlçOes (?).

.. ' • ..J • • • •

} 3

11. NA o compete ao registrador a f 1 se a 1 1 zaçao do

cumprimento das convenções partl~ulares. Cumpre-lhe, apenas,

no exame da legalidade, exigir v~nle mun1e1pa1 e ou estadual nos

cesoe em que necess,rla prova de autorlzaçlo do Poder PúblIco.

12.

~,

I.,.