Apostila Gestao Publica.

Sum

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Gestão Pública e Políticas de Segurança Cidadã

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Ensino a Distância

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Campus Canoas: Av. Farroupilha, 8001 · Prédio 11 · 2º andar

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Vice-Reitor Leandro Eugênio Becker

Pró-Reitora de Ensino a DistânciaSirlei Dias Gosmes

Diretora de Planejamento e Legislação EADLígia Leindecker Futterleib

Laboratório de Criação do Ensino a Distância

CoordenaçãoLuiz Carlos Specht FilhoDesigner/Infografia

José Renato dos Santos PereiraLuiz Felipe Telles

Sabrina Marques Maciel

SumárioApresentação .................................................................................. 3

A administração pública e o ordenamento constitucional................... 4

O Estado democrático de direito ..................................................... 12

A segurança pública e o ordenamento constitucional brasileiro.........19

A política nacional de segurança pública ........................................ 29

Segurança Cidadã: a construção de novo paradigma ....................... 38

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Prezado(a) Aluno(a),Bem-vindo(a) à disciplina “Gestão Pública

e Políticas de Segurança Cidadã”, cujo objetivo fundamental é a introdução das noções gerais ne-cessárias para uma devida compreensão da idéia de segurança cidadã.

Para tanto, o programa está dividido em cinco capítulos, cujos conteúdos se apresentam através de unidades:

no primeiro capítulo – A administração públi-ca e o ordenamento constitucional –, veremos um breve panorama histórico da administração pública no Brasil até que se chegue ao modelo adotado pela Constituição de 1988, através do qual a administra-ção pública se vincula à noção de garantia e presta-ção de direitos fundamentais ao cidadão;

no segundo capítulo – O Estado democrático de direito –, faremos uma imersão na história da ciência política, a fim de visualizarmos melhor o contexto em que surge o modelo do Estado demo-crático de direito, compreendendo toda a sua im-portância e as mudanças por ele proporcionadas;

no terceiro capítulo – A segurança pública e o ordenamento constitucional brasileiro –, ingres-saremos, propriamente, na questão da segurança pública, sob a ótica constitucional, analisando o tra-tamento dado à matéria pela Constituição de 1988 e estudando as competências dos principais órgãos por ela responsáveis, bem como aprofundaremos o problema relativo à crise que se instala no Brasil, em relação aos planos nacionais de segurança pública, com o aumento da violência e da criminalidade;

no quarto capítulo – A política nacional de segurança pública –, apresentaremos a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), exa-minaremos a criação e as propostas do Fundo Na-cional de Segurança Pública (FNSP) e, por fim, estudaremos a importância da efetiva implantação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP);

no quinto e último capítulo – Segurança Ci-dadã: a construção de novo paradigma –, estuda-remos o conceito de segurança cidadã, a proposta levada a cabo pelo Programa Nacional de Segu-rança Pública com Cidadania (Pronasci) e, ainda, a importância da realização da Conferência Na-cional de Segurança Pública com Cidadania.

APRESENTAÇÃO

Como você verá, cada um dos referidos ca-pítulos apresenta, além do conteúdo programá-tico, uma seção interativa, através da qual você pode realizar uma série de atividades, como exercícios, pesquisas, resenha, etc.

Nas referências, você encontra os subsídios e aportes necessários para uma melhor compre-ensão e, especialmente, aprofundamento dos as-suntos estudados. A leitura das obras indicadas é fundamental para sua formação, na medida em que aumenta o aproveitamento do programa, po-tencializando o aprendizado.

Por fim, a auto-avaliação é proposta com base nos conteúdos tratados ao longo de cada capítulo. Seu objetivo não se limita à verificação dos conhecimentos e conteúdos adquiridos, mas também se direciona ao processo de reflexão acerca da aprendizagem realizada.

Feito esta singela apresentação, é hora de levantar as mangas e dar inícios aos trabalhos. Desejo a todos um excelente curso e boa sorte!

Prof. Jorge Trindade

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A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL

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Compete à administração pública a imple-mentação das políticas públicas imprescindíveis e a prestação dos serviços públicos necessários para a realização das promessas constitucionais do Estado brasileiro.

Jorge Trindade*

No presente capítulo, faremos um breve pa-norama histórico da administração pública no Brasil até que se chegue ao modelo adotado pela Constituição de 1988, através do qual a adminis-tração pública se vincula à noção de garantia e prestação de direitos fundamentais ao cidadão.

Considerações iniciais

Com isso, você observará a evolução do regime administrativo brasileiro, cuja devida compreensão mostra-se fundamental para que se entendam as ino-vações trazidas pela Constituição de 1988, especial-mente no que diz respeito às diretrizes a serem obe-decidas pelo atual modelo de administração pública.

A compreensão acerca do novo significado que a gestão pública assume no ordenamento constitucional brasileiro, inaugurado pela Carta de 1988, implica um breve mergulho na história da administração pública em terrae brasilis.

Isso porque o regime administrativo previsto no novo texto constitucional evidencia uma nítida transformação no papel historicamente desem-penhado pela administração pública, que nunca vinculou suas práticas à garantia e prestação dos direitos fundamentais dos cidadãos.

Assim, o estudo das razões pelas quais ocor-re essa mudança no código genético da adminis-tração pública mostra-se fundamental, sobretudo porque possibilita, condiciona e determina, deci-sivamente, o desenvolvimento e implementação, entre outros, das políticas de segurança pública.

* Professor Titular dos Cursos de Direito e Psi-cologia da Universidade Luterana do Brasil. Procurador de Justiça Inativo. Advogado e Psi-cólogo Especialista em Psicologia Jurídica.

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A administração pública na história do Brasil

O estudo da administração pública mostra-se fundamental para a compreensão das atuais políticas de segurança pública. Contudo, para isso, é necessário verificar o modo como se de-senvolveu, ao longo da história brasileira, a rela-ção entre o poder e a coisa pública.

Se, por um lado, o direito administrativo surge na França, em pleno século XVI, como um instrumento de garantia dos direitos dos ci-dadãos, cuja finalidade é limitar os poderes da administração, a sua importação e aplicação no ordenamento jurídico brasileiro não ocorre des-sa mesma maneira, servindo, ao contrário, para a construção de uma estrutura cuja maior contribui-ção foi o desenvolvimento de um regime voltado à manutenção dos privilégios do poder público.

Como se sabe, desde o descobrimento e a colonização do Brasil, nunca houve uma efeti-va vinculação entre as práticas administrativas e a garantia dos direitos dos cidadãos, havendo um verdadeiro abismo entre os textos legais e as ações levadas a cabo pelos agentes públicos.

Dito de outro modo, o surgimento do direito ad-ministrativo resultou, ao fim e ao cabo, em uma série de elementos de privilégios para os entes públicos. Assim, o foco não foi o cidadão, mas sim o fortaleci-mento do poder público na condição de detentor da função de estabelecer o direito a ser aplicado.

Aliás, nesse sentido, o início da estruturação política e administrativa brasileira relaciona-se com a necessidade de se proteger a colônia das forças in-vasoras, através da construção de feitorias nos pon-tos mais estratégicos do litoral. Com a fundação do conhecido sistema de capitanias hereditárias, surge um lucrativo empreendimento exploratório, de ní-tido viés capitalista, mediante o qual os donatários recebiam a posse da terra com a obrigação de culti-vá-la em troca de um pagamento à Coroa.

Sobre o papel desempenhado pelas capita-nias hereditárias, vale conferirmos a seguinte li-ção de Raymundo Faoro (2001, p. 141):

[...] as capitanias, constituídas na base do sistema político-administrativo do reino, com as adaptações sugeridas pela exten-são brasileira, assentavam sobre a carta de doação e o foral. Pela carta de doação

fazia el rei mercê da capitania de deter-minada porção de território, abrangendo nessa mercê hereditária a concessão de importantes atributos da autoridade sobe-rana. Posteriormente era dado à capitania um foral, no qual se fixavam, consoante o próprio formulário desses diplomas, os direitos, foros, tributos e coisas que na res-pectiva terra se haviam de pagar ao rei e ao capitão donatário.

Neste contexto, sob a vigência das Ordena-ções Manuelinas de 1524, os donatários concen-travam o poder, sendo responsáveis pelo exercí-cio das atividades de administração, legislação e jurisdição, serviços pelos quais podia lançar e cobrar contribuições.

Ocorre que, com o fracasso do sistema de orga-nização através das capitanias hereditárias, Portugal institui, em 1548, o regime do Governo-Federal, ins-talado por Tomé de Souza, cuja função seria unifor-mizar a administração em todo o território brasileiro.

Segundo Edson Aguiar de Vasconcelos (2000, p. 77), as capitanias hereditárias constituí-ram um período de políticas arbitrárias, visto que não havia qualquer controle mais efetivo, em face da própria distância entre a colônia e a metrópole e da ausência da sanção da perda do território, o que determinou, certamente, a grande liberdade de atuação das autoridades locais.

Com o desenvolvimento das doutrinas euro-péias, a administração pública sofre nítida influência do paradigma moderno racionalista, de maneira que ocorre uma repartição de atribuições entre os órgãos criados com a consolidação do Estado moderno.

Na tentativa de corrigir os equívocos come-tidos no passado, a metrópole fortalece sua pre-sença no território brasileiro. Com o aumento do controle do reino, nasce a figura do município, conforme assinala Raymundo Faoro (2001, p. 170). Trata-se, com efeito, de um importante e eficaz instrumento, que permite e institucionali-za, no âmbito local, o controle dos excessos da aristocracia e a arrecadação de tributos e rendas.

Além disso, durante os séculos XVI e XVII, funciona no Brasil-Colônia um órgão de centra-lização do comando político, criado precisamen-te para orientar a retomada do mundo colonial: o Conselho Ultramarino, estabelecido pelo Regi-mento de 14 de julho de 1642, com a intenção de concentrar a superintendência de todos os negó-cios administrativos brasileiros, visando benefi-

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ciar a ação governamental e impedir a desordem e os atritos da administração de ultramar.

Observa-se, assim, que durante o Brasil-Colô-nia, as relações entre a administração e os cidadãos foram marcadas, nitidamente, pelo baixo nível de defesa das coisas da comunidade e do interesse pú-blico, enfim, orientadas pelo poder absoluto.

No período do Império, surge uma administração pública organizada, embora ainda submetida aos interes-ses privados. Com a chegada da família real, em 1808, há um movimento na direção do progresso, a partir da adoção

de uma série de medidas administrativas, como, por exemplo, a abertura dos portos, a liberação do comércio e da indústria manufatureira, etc.

Neste contexto, verifica-se uma forte in-fluência do pensamento liberal na estrutura jurídica, política e ideológica brasileira, na medida em que se busca a criação de um novo formato para o funcionamento do Estado, vi-sando à superação do modelo absolutista.

Contudo, é apenas após 7 de setembro de 1822, com a independência do Brasil, que se inicia, de fato, a construção de uma administração pública voltada, propriamente, para o Brasil, embora isso não sig-nificasse necessariamente o cumprimento dos atos administrativos por parte dos poderes públicos.

Com o advento do Império e a promul-gação da Constituição de 1824 – nitidamente influenciada pelas tendências do liberalismo político –, ocorre a adoção do sistema de di-visão de poderes – Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador –, bem como garantia dos direitos políticos e civis dos cidadãos.

Neste contexto histórico, ainda, merece desta-que o papel desempenhado pelo Conselho de Es-tado, instituído através do art. 137 da Constituição Imperial, cuja função era assessorar nas matérias políticas e administrativas mais relevantes. Em que pese sua contribuição para a resolução de confli-tos que envolvessem a administração, sua atuação voltou-se não apenas ao controle do direito que re-gulava tais relações, mas também o próprio modo de solucionar os problemas administrativos.

Destaque-se, por oportuno, que essa atuação do Conselho de Estado determinou, em certa medida, que não se consolidasse, no Brasil, um verdadeiro Sis-

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tema Administrativo, resultante de uma justiça admi-nistrativa, autônoma e separada do Poder Judiciário.

Todavia, com a proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, suprimem-se o Po-der Moderador e o Conselho de Estado, embora isso não tenha significado a descentralização do poder. Uma vez instalado e organizado, o Governo Provisório conservou grande parte da autoridade, legislação e instituições do Segundo Império, em que pese a criação, no ano de 1890, do Tribunal de Contas para controlar as despesas públicas.

Aliás, nesse sentido, é a Constituição de 1891 que adota a República Federativa como for-ma de governo, o que é determinante para, algu-mas décadas depois, no início do século XX, o considerável crescimento da burocracia adminis-trativa e, ainda, o expressivo aumento do número de ministérios e seus respectivos órgãos.

Muito embora esse não seja o locus mais in-dicado para o necessário aprofundamento e aná-lise do quadro institucional, político e social da República, cumpre mencionar apenas que, no re-ferido período histórico, houve a substituição de uma concepção aristocrática de governo por uma concepção burguesa, de feições oligárquicas, o que afasta a idéia de que o liberalismo político te-nha sido um elemento central presente nesse mo-mento da vida política governamental brasileira.

Na década de 30, todavia, na esteira da crise eco-nômica verificada no cenário internacional, o mode-lo de Estado liberal, preocupado com a proteção da liberdade e da propriedade, modifica sua estrutura administrativa, profundamente, na medida em que precisa intervir em questões de ordem social.

Nesse sentido, vale a leitura proposta por Edson Aguiar de Vasconcelos (2000, p. 123), para quem não foram poucas as dificuldades administrativas apre-sentadas durante a República Velha (1889-1930):

[...] a Administração Pública brasileira pa-deceu de deficientíssima estruturação institu-cional, porque os chefes do Poder Executivo, dos três níveis federativos, eram, quase todos, eleitos de maneira viciada e alinhavam com as oligarquias locais, vinculadas, por sua vez, à Presidência da República, formando uma rede política de interesses, que se aloja-va e refletia na atuação administrativa.

Com a Constituição de 1934, de nítida configu-ração social-democrata, em razão da influência que sofre da famosa Constituição de Weimar e imagi-nário coletivo difundido após a 1ª Guerra Mundial,

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surgem as idéias de planejamento e gestão pública, aliadas a toda uma legislação infraconstitucional voltada à materialização de políticas intervencio-nistas nas esferas social e econômica.

Logo em seguida, contudo, nasce o Estado novo, marcado por sua atuação administrativa autoritária e populista, o que impede a realiza-ção – plena e democrática – do Estado social. Ao outorgar a Constituição de 1937, editada para não ser aplicada e também conhecida como Polaca, Getúlio Vargas amplia a intervenção política no âmbito social, criando, por exemplo, a Consoli-dação das Leis do Trabalho, e modifica a estru-tura da administração pública federal, descentra-lizando-a através da inauguração de autarquias e empresas públicas, a fim de que o Estado ingres-sasse na era da industrialização.

Com a promulgação da Constituição de 1946 e a redemocratização do país, ao menos no plano formal, verifica-se uma continuação desta postu-ra voltada à modernização da gestão pública e à manutenção de uma preocupação com questões de natureza social, aliadas agora com os ideais levantados pela idéia de democracia liberal, que ganha força no cenário internacional, especial-mente após a 2ª Guerra Mundial.

Todavia, como se sabe, o período de rede-mocratização que recém acabara de ser instalado sucumbe com o Golpe de 64, através do qual o Presidente João Goulart é deposto e, em seguida, é instituído o regime militar, cuja primeira medi-da foi concentrar, novamente, o poder nas mãos do governo, atrasando, mais uma vez, o sonho de um desenvolvimento democrático, cuja realiza-ção depende de uma administração pública que opere com eficácia, atendendo efetivamente aos anseios da sociedade e de seus cidadãos.

A administração pública e a Constituição de 1988

Com a promulgação da Constituição de 1988 e o advento do Estado democrático de direito, ocorre um importante movimento na direção da denominada constitucionalização do(s) direito(s), na qual se inclui, evidentemente, a constituciona-lização do direito e do regime administrativo.

Isso porque, com o segundo pós-guerra, a própria noção de Constituição se modifica à me-dida que deixa de ser concebida como um estatu-

to organizatório, como um simples instrumento de governo, definidor de competências e regula-dor de processos, transformando-se num verda-deiro plano global normativo para a sociedade, no qual estão determinadas as tarefas, estabeleci-dos os programas e definidos os fins do Estado.

Assim, ao contrário das cartas constitucionais precedentes –, marcadas pela mera organização do Estado e do poder –, a Constituição de 1988 estabelece, em um capítulo próprio, que a admi-nistração pública, seja direta ou indireta, tanto nos âmbitos federal, estadual ou municipal, obedecerá aos seguintes princípios nela positivados:

legalidade, segundo o qual os atos de a. vontade da administração decorrem sempre da lei;

publicidade, mediante o qual os atos b. emanados da administração devem ser amplamente divulgados;

impessoalidade, pelo qual os atos da c. administração não podem beneficiar, prejudicar ou promover autoridades e servidores públicos;

moralidade, através do qual os atos ad- d. ministrativos que incorrerem em qual-quer “desvio de poder” devem respon-der por improbidade;

eficiência, segundo o qual as ações da e. administração devem ter objetividade e apresentar resultados.

Portanto, com base em tais princípios e con-siderando a força normativa da Constituição, é possível afirmar que compete à administração pública a implementação das políticas públicas imprescindíveis e a prestação dos serviços públi-cos necessários para a realização das promessas constitucionais do Estado brasileiro.

Além disso, merece destaque – porque se tra-ta de uma grande conquista do constitucionalis-mo democrático brasileiro –, o fato de que ocor-re uma nítida limitação do poder discricionário exercido pela administração pública, na medida em que começa a se consolidar o entendimento de que todos os atos e práticas administrativas tornam-se suscetíveis, em alguma medida, de controle jurisdicional.

Isso porque, como se verá mais adiante, com o advento do Estado democrático de direi-

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Administração pública e direitos fundamentais

to, ocorre um deslocamento das esferas de poder, de maneira que o Judiciário assume uma função de destaque, na medida em que é investido do papel de fiador dos direitos fundamentais e do regime demo-crático, cuja concretização e preservação são prin-cipais tarefas dos poderes Executivo e Legislativo.

Os direitos fundamentaisCom o surgimento do denominado cons-

titucionalismo democrático, inaugurado com a promulgação da Constituição de 1988, a admi-nistração pública muda radicalmente de perfil, ganhando grande destaque e importância, na me-dida em que a gestão da res pública torna-se uma questão central do novo projeto constitucional, eis que vinculada à concretização dos direitos fundamentais dos cidadãos.

Isso porque, considerando que o Estado social brasileiro não passou de um simulacro, a administração pública deve agora ser entendida como uma estrutura fundamental à materializa-ção do Estado democrático de direito, isto é, a administração pública assume uma configuração voltada, eminentemente, à promoção dos direitos fundamentais sociais – educação, saúde, traba-lho, moradia, lazer, segurança, previdência, etc. –, em atenção aos compromissos e objetivos da República previstos no pacto constitucional.

Desse modo, contrariando posições já con-solidadas historicamente e ainda as tendências neoliberais do cenário internacional – no sentido de diminuir o aparelho estatal e reduzir a sua ati-vidade prestacional –, é possível afirmar que, no Brasil, o constituinte optou por um projeto volta-do à construção de uma igualdade material, cal-cada na noção de democracia substancial, con-forme se pode observar no próprio preâmbulo da Constituição de 1988:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Consti-tuinte para instituir um Estado Democrá-tico, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supre-mos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e

internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a prote-ção de Deus, a seguinte Constituição da República Federativa do Brasil.

Não obstante tudo isso, consolidou-se o discur-so político acerca da necessidade de levar a cabo a chamada “Reforma Administrativa”, através da qual houve os processos de privatização e a edição da fa-mosa Emenda Constitucional n.° 19/98, sob o álibi da busca de uma maior eficiência da gestão pública.

Contudo, apesar da verificação de alterações significativas no regime administrativo, mediante sucessivas emendas constitucionais – destaque-se, aqui, a recente necessidade de adequação do re-gime de previdência dos servidores públicos em face das dificuldades financeiras do Estado –, ain-da é possível afirmar que a administração pública, através de uma gestão pública moderna e eficiente, mantém o papel central na promoção dos direitos fundamentais sociais, construindo, assim, espaços de cidadania e transformando, efetivamente, a rea-lidade social sem precedentes em que vivemos.

Assim, uma administração pública compro-missada e atuante, aliada à noção de gestão pú-blica moderna e eficiente, deve ser considerada, ao fim e ao cabo, como verdadeira condição de possibilidade para a concretização dos direitos fundamentais e, conseqüentemente, para a rea-lização da proposta emancipatória contida nos ideais do Estado democrático de direito.

Considerações finaisNeste capítulo, vimos como surgiu e se desen-

volveu a administração pública ao longo da história brasileira, as mudanças e transformações trazidas pela Constituição de 1988 ao regime administrati-vo e, ainda, a relação existente entre a gestão pú-blica – entendida como meio – e os objetivos da República – entendidos como fins –, no que diz respeito, especialmente, ao compromisso com a concretização dos direitos fundamentais sociais.

Com efeito, pudemos observar que a adminis-tração pública moderna deve abandonar o sentido historicamente ligado à manutenção do status quo, deixando, portanto, de servir apenas em benefício dos interesses das classes privilegiadas, e assu-mindo, de fato, a missão que lhe é atribuída pela Constituição de 1988, no sentido de possibilitar a construção dos espaços necessários para o cresci-

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mento, desenvolvimento e, sobretudo, fortaleci-mento dos ideais de cidadania e democracia.

Nesse sentido, merece destaque a posição de vanguarda na doutrina administrativa-constitucional defendida por Gustavo Binenbojm (2006, p. 69), para quem o fenômeno da constitucionalização do direito não deve se ater ao plano meramente simbó-lico, mas constituir a força motriz para a construção de um novo e mais eficiente modelo:

[...] a passagem da Constituição para o centro do ordenamento jurídico representa a grande força motriz da mudança de para-digmas do direito administrativo. A supre-macia da Lei Maior propicia a impregnação da atividade administrativa pelos princípios e regras naquela previstos, ensejando uma releitura dos institutos e estruturas da disci-plina pela ótica constitucional.

Conforme se pode verificar, embora os avanços e progressos constatados na esfera da administração pública nestes vinte anos de cons-titucionalismo democrático, não se pode olvidar, em contrapartida, a incapacidade institucional no que diz respeito à impressão do selo constitu-cional em algumas ações e práticas administra-tivas, como, por exemplo, ocorre em relação às políticas de segurança pública.

É preciso, portanto, compreender o devido significado e, sobretudo, dar efetividade ao prin-cípio republicano, segundo o qual administração deve atuar, exclusivamente, em busca do interesse público, da res publica, sendo orientada pelo bem comum, ou seja, pelo melhor para a comunidade.

Dito de outro modo, tudo indica ser funda-mental que os agentes políticos se dêem conta de que o locus constitucional ainda é o melhor e mais adequado no que se refere à legitimação das decisões jurídico-políticas, tendo em vista os reflexos que o constitucionalismo democrá-tico produz na administração pública, sob as perspectivas organizacional, institucional ou, ainda, substancial.

Isso porque não é possível acreditar em um aumento significativo das práticas administra-tivas voltadas à concretização do texto consti-tucional sem que haja o devido aparelhamento estatal, ou seja, sem que se disponha de uma estrutura organizacional capaz de permitir que tais finalidades sejam alcançadas. Em outras pa-lavras, parece evidente ser imprescindível que o Estado disponha de uma estrutura administrativa

devidamente organizada e aparelhada, caso pre-tenda atender suficientemente às demandas e aos interesses da sociedade, prestando os serviços públicos necessários, com eficiência e qualidade aos seus cidadãos.

Do mesmo modo, sob a perspectiva institu-cional, o processo de constitucionalização da ad-ministração pública pressupõe que sejam repen-sadas as instituições que a compõem, de maneira que estas possam ser modernizadas e tornadas mais eficientes, diminuindo-se o caráter políti-co-partidário determinante na sua atuação.

Em relação à perspectiva substancial, por fim, a administração pública deve reavaliar suas metas e estratégias, aumentando ainda mais o controle exercido no âmbito dos atos administra-tivos, visto que a atuação dos agentes, o modelo de gestão, as ações desenvolvidas e as decisões administrativas tomadas devem, obrigatoriamen-te, estar sempre em conformidade com as diretri-zes e os programas constitucionais.

Em síntese, não há dúvida de que muito se avançou, especialmente nos últimos anos, com a constitucionalização da administração pública. Todavia, é imperioso reconhecer que ainda há um longo percurso a ser trilhado, no qual as questões referentes às políticas públicas e à segurança pú-blica merecem, certamente, capítulos à parte.

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GlossárioAdministração pública – atividade •concreta e imediata que o Estado de-senvolve para assegurar os interesses coletivos, no sentido objetivo; con-junto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado, no sentido subjetivo.

Ordenamento jurídico – sistema ou •conjunto de normas que regulamen-tam as relações jurídicas sociais.

Direitos fundamentais – direitos hu-•manos positivados nos ordenamentos constitucionais contemporâneos, isto é, todos aqueles que são indispensáveis aos indivíduos e à coletividade, devendo ser garantidos e prestados pelo Estado.

Página interativaLeia o Título II Constituição de 1988, identi-

ficando ao menos 05 (cinco) direitos fundamen-tais cuja concretização dependa diretamente de uma atuação positiva da administração pública.

Referência comentadaVASCONCELOS, Edson Aguiar de. Direi-

to administrativo brasileiro: origem, evolução e perspectiva. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

Nesta obra, o autor analisa a administração públi-ca brasileira de maneira absolutamente inédita, reali-zando abordagens de índoles histórica, política e jurí-dica, o que possibilita materializar as transformações provocadas pelo advento da Constituição de 1988.

Referências BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do di-

reito administrativo. Direitos fundamentais, de-mocracia e constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.

FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Formação do patronato político brasileiro. 3. ed. São Paulo: Globo, 2001.

LOPES, José Reinaldo de Lima. O direi-to na história. Lições introdutórias. São Paulo: Max Limonad, 2000.

FLEIUSS, Max. História administrativa do Bra-sil. São Paulo: Companhia Melhoramentos, 1922.

VASCONCELOS, Edson Aguiar de. Direi-to administrativo brasileiro: origem, evolução e perspectiva. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

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Auto-avaliaçãoAssinale “V” quando a afirmação for considerada verdadeira e “F” quando for considerada falsa:

O estudo da administração pública é es-sencial para a compreensão das atuais políticas de segurança pública.

( )1.

Durante o período imperial, não houve uma efetiva vinculação entre as práticas administrativas e a garantia dos direitos dos cidadãos.

( )2.

Com a promulgação da Constituição de 1967 ocorre o fenômeno da constituciona-lização do(s) direito(s).

( )3.

Durante o período conhecido como Estado novo, houve uma nítida ampliação da admi-nistração pública federal, que foi descentrali-zada através da inauguração de autarquias e empresas públicas.

( )4.

O fenômeno da constitucionalização do(s) direito(s) não alcançou o regime administrativo.

( )5.

A Constituição de 1946 estabelece, em um capítulo próprio, os cinco princípios que deverão orientar a administração pública, direta ou indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

( )6.

Legalidade, publicidade, pessoalidade, moralidade e improbidade são princípios da administração pública.

( )7.

As noções de administração pública com-promissada e de gestão pública eficiente são imprescindíveis para a concretização dos direitos fundamentais.

( )8.

Na leitura do preâmbulo da Constituição de 1988, observa-se a opção do constituinte por um projeto voltado à construção de um país que visa apenas à igualdade formal.

( )9.

No Estado democrático de direito, compete à administração pública a im-plementação das políticas públicas que promovam os direitos fundamentais so-ciais previstos no texto constitucional.

( )10.

RESPOSTAS:

1- V, 2- F, 3- F, 4- V, 5- F,6- F, 7- F, 8- V, 9- F, 10-V

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O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

No presente capítulo, trataremos das diferen-tes formas estatais pré-modernas até o surgimento e evolução do modelo de Estado moderno - liberal e social, contextualizando o momento e a conjun-tura em que surge o denominado Estado demo-crático de direito, cujos principais pilares são os direitos fundamentais e o regime democrático.

Desse modo, você poderá compreender melhor o compromisso constitucional firmado em 1988, através do qual são estabelecidos os objetivos funda-mentais da República – (I) construir uma sociedade livre, justa e solidária; (II) garantir o desenvolvimen-to nacional; (III) erradicar a pobreza e a marginali-zação e reduzir as desigualdades sociais e regionais; (IV) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras for-mas de discriminação –, evidenciando, assim, a im-portância do papel a ser desempenhado pelo Estado no sentido de concretizar os direitos sociais median-te a implementação de políticas públicas.

Os principais pilares do Estado democrático são os direitos fundamentais e o regime democrático.

Considerações iniciaisUma vez compreendida a transformação

ocorrida no âmbito da administração pública após a promulgação da Constituição de 1988, é preciso aprofundar o significado que assume, contemporaneamente, aquilo que se denomina Estado democrático de direito, sob pena de, as-sim não procedendo, colaborarmos para o fra-casso de um projeto cuja realização depende não apenas do empenho do Estado, mas também do engajamento dos seus cidadãos, enfim, da socie-dade civil organizada.

Para tanto, iremos analisar as formas estatais pré-modernas, o contexto em que se desenvolve o modelo de Estado moderno – nas suas formatações liberal e, depois, social –, a fim de compreender me-lhor quais as principais características e diferenças apresentadas pelo Estado democrático de direito.

As formas estatais pré-modernas

Como se sabe, a noção de Estado acompa-nha, de certa maneira, a história da civilização, na medida em que, genericamente, é possível en-tendê-lo como uma forma de organização social e política da comunidade. Vejamos:

Estado Antigo (teocrático) – forma •referente às civilizações orientais ou mediterrâneas, nas quais a família, a religião, o Estado e a organização econômica não eram individualiza-das, formando um conjunto unitário, cuja orientação se dava mediante a ex-pressão do poder divino.

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Estado grego (pólis) – forma também •conhecida como cidade-Estado, basea-da na organização familiar, embora es-tejam presentes, nitidamente, as idéias de sociedade política, voltada à auto-suficiência, e de participação nas deci-sões ligadas aos assuntos públicos.

Estado romano (civitas) – forma marcada •por uma organização estruturada sobre instituições políticas sólidas e funções públicas bem definidas, que possibilita-ram a unidade necessária para a forma-ção do império, além de uma burocracia voltada à gestão da coisa pública.

Estado medievo (feudo) – forma •fragmentada ligada às sociedades estamentais, estruturadas a partir do sistema feudalista, caracterizado pela autocracia, de caráter autoritário e teocrático, através do qual o susera-no tinha plenos poderes sobre aque-les que habitavam seu território, na medida em que oferecia proteção aos vassalos e seus servos, cujas princi-pais obrigações eram o cultivo da ter-ra e o pagamento de impostos.

Contudo o surgimento do Estado moderno – forma hoje conhecida por todos – se dá apenas após o final da Idade Média, com a revolução mercantil e o novo modo de produção levado a cabo pelo capi-talismo emergente, que levam ao aperfeiçoamento do Estado pré-moderno, resultando no nascimento do Estado absolutista (séc. XV), em que o poder se concentra na figura do rei/monarca, de maneira que começam a aparecer os seus elementos constituti-vos: soberania, território e povo.

O Estado modernoCom efeito, o primeiro pensador a tratar

seriamente a questão do Estado foi Maquiavel – filósofo ao qual se atribui a fundação da ciência política moderna –, que o tomou como objeto de estudo na obra O príncipe – onde se encontra a famosa expressão “os fins justificam os meios” –, considerada por muitos um verdadeiro manual de conduta dos governantes, visto que nele apre-senta as maneiras de comandar os negócios pú-blicos necessária à conservação do principado.

O Estado absolutista – considerado a pri-meira manifestção do Estado moderno – carac-teriza-se pelos seguintes aspectos:

autonomia do Estado, de maneira que a a. soberania do monarca não depende de nenhuma outra autoridade, o que pos-sibilita o surgimento das monarquias absolutistas, marcadas pela identifica-ção entre o Estado e o monarca que de-tém o poder absoluto, denunciada atra-vés da célebre frase L’etat c’est moi (o Estado sou eu), cuja autoria é de Luís XIV, conhecido como Rei Sol;

nítida distinção entre Estado e socie- b. dade civil, embora o primeiro seja a expressão da segunda, com o que se estabelece a dicotomia entre as esferas pública e privada;

burocratização do sistema administra- c. tivo, com a eliminação dos poderes locais, centralização da administração, criação de cargos específicos, na sua maior parte ocupados pela nobreza, e organização das funções públicas de-sempenhadas para fins de cumprimen-to das tarefas e ordens do rei;

crescimento mercantil e manufaturei- d. ro, em face da transição do feudalismo para o modo de produção capitalista, cujo desenvolvimento é impulsionado pela ampliação dos mercados e pelo surgimento de novos negócios, que permitem o nascimento e o fortaleci-mento da burguesia;

formação dos exércitos nacionais, de e. maneira que as forças armadas – exér-cito, marinha e polícia – passam a de-fender o poder do governo e, também, a garantir a ordem pública na sociedade;

monopólio legislativo, de modo que as f. leis e decretos reais passam a valer em todo o território, exigindo, conseqüen-temente, a uniformização da prestação jurisdicional, também monopólio real;

aperfeiçoamento do sistema tributário, g. com a unificação monetária e a regulari-zação e obrigatoriedade na cobrança de

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impostos estabelecidos pela administração pública, para fins de possibilitar a manu-tenção do governo e custear suas despesas;

unificação cultural, com a formação de h. um idioma oficial em todo o território, bem como a consolidação dos hábitos e costumes dos povos.

Ocorre que, se é verdade que a consolidação do Estado absolutista – cuja constituição deve ser entendida através da metáfora do contrato social – mostrou-se fundamental para o desenvolvi-mento do liberalismo e, conseqüentemente, para a formação da idéia de Estado moderno, também é verdade que, contra ele, se insurge a recém for-mada burguesia, que já detinha o poder econômi-co e agora queria também o poder político, em face da crise social e dos privilégios da nobreza e do clero.

Nesse contexto, o movimento de resistência mais importante ao Estado absolutista – também conhecido como Ancien Régime – e ao poder exercido pelos monarcas é a Revolução Francesa (1789), através da qual o rei foi deposto e levado à guilhotina pelas forças revolucionárias, decre-tando-se o fim da monarquia e proclamando-se a República, com base no lema iluminista – li-berdade, igualdade e fraternidade – e na recém aprovada Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, cuja inspiração advém dos ideais li-bertários da revolução norte-americana (1776).

Tema iluminista: liberdade, iqualdade e fraternidade

Assim, em face das movimentações políti-cas, sociais e econômicas ocorridas no final do século XVIII – em especial as Revoluções Ame-ricana (1776) e Francesa (1789) –, aliadas ao pen-

samento iluminista e às idéias contratualistas, os Estados passam a se organizar através de Cons-tituições escritas e formais, instituindo o assim denominado paradigma do Estado de direito.

O primeiro modelo de Estado de direito é o co-nhecido Estado liberal, que se baseia nas idéias bur-guesas levadas a cabo pelo liberalismo (laissez faire laissez passer), segundo as quais sua atuação deve-ria ser mínima, visto que sua base estava construída sobre as idéias de garantia da liberdade e igualdade formal, de um lado, e limitação do poder, do outro.

Nesse sentido, portanto, as cartas que cons-tituíram os Estados liberais caracterizam-se por privilegiarem, fundamentalmente, dois aspec-tos: de um lado, estruturaram o poder político, determinando a forma e o sistema de governos, bem como prevendo a necessária separação de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário); de outro, estabeleceram os direitos e garantias individuais, a fim de limitar o poder político do Estado a uma atuação negativa, absenteísta, não-interventiva, de maneira que não se intrometa na esfera da vida privada dos cidadãos.

Trata-se, com efeito, de um modelo de Estado marcado pela submissão ao império da lei, decor-rente do princípio da legalidade, segundo o qual “tudo aquilo que não está proibido é permitido”; pela separação de poderes, através da qual pode haver o controle interno e externo dos mesmos; e pelo estabelecimento de direitos e garantias funda-mentais, construídos sobre as noções de indivíduo e de direito subjetivo, mediante os quais os cidadãos podem se proteger das arbitrariedades do Estado.

Observa-se, assim, que o Estado liberal é, emi-nentemente, um Estado ordenador, voltado à organi-zação e limitação do poder. Para tanto, o poder Le-gislativo assume uma função central na medida em que a ele compete a tarefa de dar expressão legal à soberania popular, de tal modo que resta ao Executi-vo e ao Judiciário apenas a mera execução das nor-mas, sem qualquer iniciativa ou impulsos próprios.

Todavia, no final do século XIX, ocorre uma série de acontecimentos políticos, so-ciais e econômicos, dentre os quais se des-taca a Revolução Industrial e, conseqüente-mente, o surgimento da classe proletariada. Resulta, assim, a transformação do modelo de Estado liberal para o Estado social, ten-do em vista a adaptação verificada no núcleo do liberalismo clássico, que precisou ceder à

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intervenção estatal na economia e se preocu-par com a redução das desigualdades sociais, para manter o próprio sistema capitalista.

De uma postura liberal, mínima, absenteísta ou negativa, o Estado passa, então, a assumir uma pos-tura social, interventiva, promovedora ou positiva, na medida em que começa, por exemplo, a regular as relações de trabalho e auxiliar os desamparados.

Esse processo se intensifica nas primei-ras décadas do século XX, quando se con-solida a idéia de Estado do bem-estar social (Welfare State ou État Providence), quando as Constituições mexicana (1917) e alemã (1919) introduzem em seus textos questões ligadas à promoção da justiça social e da igualdade material.

Desse modo, uma reorganização da ativi-dade estatal mostra-se indispensável, de manei-ra que o Estado assume o papel de oferecer as condições básicas para que se alcance a igual-dade material e social. Ocorre que, para tanto, produzir leis ou normas gerais não é mais o suficiente, sendo necessário que o Estado pro-mova, efetivamente, políticas públicas, a fim de concretizar os denominados direitos funda-mentais sociais: educação, saúde, lazer, traba-lho, moradia, previdência, segurança etc.

Destaque-se, aqui, que os direitos fun-damentais sociais não são direitos exercidos contra o Estado – como os direitos e garantias individuais –, mas sim direitos prestados mate-rialmente pelo Estado, que deve definir, execu-tar e implementar as políticas sociais estabele-cidas nos textos constitucionais.

Observa-se, assim, que o Estado social é, eminentemente, um Estado promovedor, voltado à prestação positiva da igualdade ma-terial. Para tanto, o poder Executivo assume uma função central na medida em que a ele compete a tarefa de implementar as políticas públicas, visando à concretização dos direitos fundamentais sociais, de tal modo que resta ao Legislativo e ao Judiciário somente a elabora-ção e aplicação das normas, respectivamente.

Ocorre que, não obstante os avanços veri-ficados sobretudo nos países desenvolvidos, o Estado social não solucionou definitivamen-te a questão da igualdade material, visto que logo em seguida ganham espaços as políticas econômica de viés nitidamente neoliberal.

O Estado democrático de direito

A partir do pós-guerra, a segunda metade do século XX é reconhecida pelo advento dos atuais textos constitucionais e, conseqüentemente, pela consolidação daquilo que, no cenário internacional, se denominou Estado democrático de direito, tendo em vista as barbáries e atrocidades sem precedentes levadas a cabo pelos regimes totalitários.

Ao contrário dos modelos precedentes do Estado liberal de direito – resultado do nasci-mento do Estado moderno e marcado pelo mo-nopólio da produção jurídica – e do Estado social de direito – marcado por suas ações e prestações positivas –, o Estado democrático de direito ca-racteriza-se pelos seguintes aspectos:

a introdução de um caráter dirigente, a. compromissário, programático, através do qual se estabelecem os objetivos e fins a serem buscados pelo Estado;

a subordinação da legislação à Cons- b. tituição, de maneira que as condições de validade das leis, além dos requisi-tos formais vinculados à sua produção, incorpora requisitos materiais, ligados à harmonia de seus conteúdos com os princípios e valores morais positivados nos textos constitucionais;

a mudança do papel do poder Judi- c. ciário, cuja função passa a ser a de garantidor da efetivação dos direitos fundamentais individuais e coletivos, previstos nos textos constitucionais, e do regime democrático;

a previsão de um rol com as chamadas d. “cláusulas pétreas”, cuja função é pro-teger o núcleo duro das Constituições de modificações levadas a cabo por maiorias eventuais.

Dito de outro modo, com a redemocratiza-ção ocorrida após a 2ª Guerra Mundial, houve uma verdadeira publicização do direito, a partir da qual os Estados nacionais optaram por insti-tuir em suas Constituições uma gama de valores e princípios vinculantes, representando o acordo e o consenso de uma comunidade política e fun-dando um novo paradigma constitucional, cujos dois pilares estruturantes a serem garantidos pelo

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Judiciário são os ideais democráticos e o respeito aos direitos fundamentais.

Isso tudo porque as Constituições tornam-se a norma hierarquicamente mais elevada dos sistemas jurídicos contemporâneos não apenas do ponto de vista formal, mas, também, do ponto de vista substancial, na medida em que passaram a dirigir a atuação política do Estado, em conformidade com os preceitos estabeleci-dos nos projetos constitucionais.

Observa-se, portanto, que no Estado demo-crático de direito não são apenas estabelecidos os direitos fundamentais a serem respeitados e promovidos pelo Estado, mas também forneci-dos todos os mecanismos – jurisdicionais – ne-cessários para garantir e efetivar esses direitos.

Nesse sentido, diferentemente das formas es-tatais modernas que o antecedem, o Estado demo-crático de direito caracteriza-se por um desloca-mento da esfera dos poderes Legislativo (Estado liberal) e Executivo (Estado social) para o poder Judiciário, que assume uma posição de destaque perante os demais, à medida que lhe é atribuída a tarefa de transformar a realidade do social.

Sobre o tema, vale conferirmos a lição de Lenio Luiz Streck e José Luis Bolzan de Morais (2003, p. 93), para quem

[...] o Estado Democrático de Direito tem um conteúdo transformador da realidade, não se restringindo, como o Estado Social de Direito, a uma adaptação melhorada das condições sociais da existência. Assim, o seu conteúdo ultrapassa o aspecto ma-terial de concretização de uma vida digna ao homem e passa a agir simbolicamente como fomentador da participação pública quando o democrático qualifica o Estado, o que irradia os valores da democracia so-bre todos os seus elementos constitutivos e, pois, também sobre a ordem jurídica.

Desse modo, fica evidente que o Estado de-mocrático de direito, muito mais do que um novo modelo, é uma proposta emancipatória – e civili-zatória –, visto que ultrapassa as formulações an-teriores, impondo à ordem jurídica e à atividade estatal um conteúdo de transformação da reali-dade social através do direito, que passa a ser um efetivo instrumento de ação concreta do Estado.

Considerações finaisNeste capítulo, vimos como se desenvolveu

a idéia de Estado ao longo da história, o que nos possibilitou entender melhor o significado do Estado moderno, com ênfase especial no mode-lo denominado, contemporaneamente, de Estado democrático de direito, cuja devida compreensão mostra-se imprescindível para o estudo e aprofun-damento da segurança pública no século XXI.

À guisa de conclusão, podemos afirmar que, se o Estado liberal tem como protagonista o po-der Legislativo, em face da institucionalização do triunfo da burguesia; e o Estado social exige a intervenção do poder Executivo, em razão da necessidade de realização de políticas públicas; é necessário reconhecer-se que o Estado demo-crático de direito deposita no poder Judiciário os mecanismos capazes de assegurar as promessas incorporadas pelos novos textos constitucionais.

Em suma: o Estado democrático de direito representa, ao fim e ao cabo, a vontade constitu-cional de realização do Estado social, podendo ser considerado um plus normativo em relação ao direito promovedor-intervencionista típico do Estado social, conforme bem ilustra o quadro abaixo (STRECK, MORAIS, 2003, p. 95):

Estado de direito Principais características

Estado liberal de direito (séc. XVIII e XIX)

resultante do liberalismo (liberdade e igualdade formal) direitos e garantias in-dividuais (prestação negativa) limitação do poder estatal (abstencionismo)poder central = Legislativo (não-intervenção)

Estado social de direito (séc. XIX e XX)

resultante da industrialização (questão social e igualdade material) direitos e garantias sociais e coletivos (prestação positiva) atuação do poder estatal (inter-vencionismo) poder central = Executivo (promoção de políticas públicas)

Estado democráti-co de direito (séc. XX e XXI)

resultante da 2ª Guerra Mundial (regime democrático) direitos e garantias transin-dividuais (concretização) vinculação do poder estatal (transformação da realida-de) poder central = Judiciário (garantia dos direitos e da democracia)

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Estado pré-moderno – todas as for-•mas precárias de organização social e política da comunidade que antece-dem aquela moderna.

Estado moderno – modelo de Estado •que procura organizar e limitador o poder, marcado pela articulação de três elementos centrais: soberania, território e povo.

Estado democrático de direito – mo-•delo de Estado que surge com o se-gundo pós-guerra, estruturando-se, fundamentalmente, sobre dois pila-res: os direitos fundamentais e o re-gime democrático.

Disserte no mínimo 20 (vinte) e no máximo 30 (trinta) linhas sobre um dos objetivos fun-damentais da República previsto no art. 3° da Constituição de 1988, justificando sua escolha.

STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do Estado. 6. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.

Esta obra demonstra que a discussão acerca do Estado e suas relações com a sociedade impli-ca, necessariamente, o estudo dos mais variados aspectos que envolvem o próprio funcionamento das instituições responsáveis por essa sociedade. Estado, Governo, Democracia, Legitimidade, Poder são questões que, imbricadas, exigem uma disciplina para o estudo de suas complexidades, e aí que entra a Ciência Política, forma de saber cujo objeto se desenvolve no tempo, sofrendo contínua transformação.

KRELL, Andreas. Direitos sociais e contro-le judicial no Brasil e na Alemanha. Porto Ale-gre: SAFE, 2002.

LEAL, Rogério Gesta. Estado, administra-ção pública e sociedade: novos paradigmas. Por-to Alegre: Livraria do Advogado, 2005.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos di-reitos fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livra-ria do Advogado, 2008.

STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do Estado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.

Glossário

Página interativa

Referência comentada

Referências

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O Estado grego, o Estado romano e o Estado israelita são formas estatais pré-modernas.

( )1.

O Estado moderno surge com a noção de Estado absolutista, segundo a qual o po-der se concentra na figura do monarca.

( )2.

A formação dos exércitos nacionais, cuja função é defender o poder do governo e ga-rantir a ordem é uma das características do Estado moderno.

( )3.

O primeiro modelo de Estado de direito – marcado pelo advento das Constituições es-critas e do princípio da legalidade – também é conhecido por Estado liberal.

( )4.

O Estado liberal de direito surge com base no pensamento iluminista e sofre forte in-fluência dos ideais burgueses promovidos pelo liberalismo, segundo o qual a atua-ção estatal deve ser intervencionista.

( )5.

O Estado social de direito sobrevém à no-ção de Estado ordenador, caracterizando-se por uma postura voltada à promoção da justiça social e da igualdade material.

( )6.

Com o Estado social, surgem os direitos e garantias individuais, cuja prestação ocorre negativamente.

( )7.

No Estado democrático de direito, ao contrário dos modelos que o precedem, o poder Judici-ário assume um papel de destaque, na medida em que a ela compete à garantia dos direitos fundamentais e do regime democrático.

( )8.

Muito mais do que um novo modelo, o Es-tado democrático de direito é uma proposta emancipatória e civilizatória.

( )9.

O Estado democrático de direito não impõe à ordem jurídica e à atividade estatal um conteúdo de transformação da realidade social através do direito.

( )10.

RESPOSTAS:

1- F, 2- V, 3- V, 4- V, 5- F, 6-V, 7- F, 8- V, 9- V,10- F.

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A SEGURANÇA PÚBLICA E O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

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No presente capítulo, ingressaremos na questão, propriamente, da segurança pública, levando em conta, preliminarmente, o tratamen-to a ela conferido pela Constituição de 1988 e o papel atribuído a cada um dos órgãos e institui-ções por ela responsáveis.

Em seguida, abordaremos a crise que se instalou no Brasil em relação à segurança públi-ca, tendo em vista, especialmente, a sucessiva inoperância dos governos – não obstante a con-solidação do regime democrático – para com a implantação de políticas, ações e programas de combate à violência e à criminalidade.

Considerações iniciaisTalvez a única semelhança que a segurança

pública tenha com o futebol é o fato de que, no Brasil, todos se sentem habilitados para se posi-cionar e comentar acerca de suas questões mais difíceis e polêmicas, sem que disponham, contu-do, do conhecimento necessário para tanto.

Ocorre que os assuntos que envolvem a se-gurança pública – diferentemente daqueles li-gados ao lazer, ao esporte e ao entretenimento – constituem uma das pautas mais importantes da agenda do século XXI, tendo em vista o ex-pressivo aumento da violência e da criminalida-de nesta quadra da história.

Para tanto, mostra-se imprescindível co-nhecer e aprofundar não apenas o tratamento dispensado pela Constituição de 1988 à questão da segurança pública, mas, sobretudo, entender de que modo estão repartidas as competências e responsabilidades entre os órgãos e instituições aos quais se atribui o dever do Estado de garantir a segurança de seus cidadãos.

As instituições de nível superior passam, cada vez mais, a discutir a perspectiva brasileira na área de segurança.

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A segurança pública na Constituição de 1988

Com o renascimento da democracia brasilei-ra, a inovadora Constituição de 1988 estabeleceu um capítulo próprio para a segurança pública, mais precisamente no Título V, Da defesa do Estado e das instituições democráticas, em que se observa nitidamente a sua importância para o regime democrático:

Art. 144. A segurança pública, dever do Es-tado, direito e responsabilidade de todos, é exer-cida para a preservação da ordem pública e da in-columidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I

II

III

IV

V

Conforme se observa no texto constitucional, a segurança pública é um direito e responsabili-dade de todos, embora seja um dever do Estado, cuja prestação deve ocorrer através dos seguintes órgãos:

Polícia Federal - órgão permanente do a. sistema de segurança pública, organiza-do e mantido pela União e estruturado em carreira, ao qual compete (I) apurar infrações penais contra a ordem políti-ca e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, bem como demais infrações que tenham repercussão interestadual ou interna-cional e exijam a repressão uniforme segundo se dispuser em lei; (II) preve-nir e reprimir o tráfico ilícito de entor-pecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e demais órgãos públicos; (III) exercer as funções de polícia ma-rítima, aeroportuária e de fronteiras; e, ainda, (IV) exercer, exclusivamente, as funções de polícia judiciária da União.

polícias militares e corpos de bombeiros militares.

polícias civis;

polícia ferroviária federal;

polícia rodoviária federal;

polícia federal;

Polícia Rodoviária Federal - órgão per- b. manente do sistema de segurança pú-blica, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, ao qual com-pete o patrulhamento ostensivo das ro-dovias federais.

Polícia Ferroviária Federal - órgão c. permanente do sistema de segurança pública, organizado e mantido pela União, estruturado em carreira, ao qual compete o patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.

Polícias Civis - órgão permanente do d. sistema de segurança pública, organi-zado e mantido pelos Estados, estru-turado em carreira, ao qual compete, ressalvada competência específica da União, as atividades de polícia judiciá-ria e de apuração das infrações penais, excetuadas aquelas de natureza militar.

Polícias Militares - órgão permanente e. do sistema de segurança, organizado e mantido pelos Estados, estruturado em carreira, ao qual compete as atividades de polícia ostensiva e preservação da ordem pública.

Corpos de Bombeiros Militares - órgão f. permanente do sistema de segurança pública, organizado e mantido pelos Estados, estruturado em carreira, ao qual compete a execução das atividades de defesa civil, isto é, das medidas que visam prevenir e limitar, em qualquer situação, os riscos e perdas a que estão sujeitos a população, os recursos da na-ção e os bens materiais de toda espécie, tanto por agressão externa quanto em conseqüência de calamidades e desas-tres da natureza, além de outras atribui-ções específicas estabelecidas em lei.

Guardas Municipais - órgão do sistema g. de segurança pública, cuja organização e manutenção é facultada aos muni-cípios, ao qual compete a proteção de seus bens, serviços e instalações, con-forme disposto em lei.

Não se pode olvidar, entretanto, que as ativi-dades ligadas à segurança pública não se limitam à atuação dos órgãos policiais, mas também pres-supõem a participação do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Autoridade Penitenciá-

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ria, que agem, em certa medida, interativamente, na medida em que também são responsáveis pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Nesse sentido, portanto, é possível afirmar que a prestação de serviços públicos ligados à área da segurança inclui desde políticas públicas preventivas, policiamento ostensivo e apuração de infrações penais até o proferimento de deci-sões judiciais e o recolhimento de presos.

Isso tudo porque a segurança pública passa a ser entendida como uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com a finalidade de proteger a cidada-nia, prevenindo e controlando manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou poten-ciais, garantindo o exercício pleno da cidadania nos limites da lei.

A crise da segurança pública no Brasil

Não obstante o tratamento despendido pela Constituição de 1988, a questão da segurança pú-blica não passou a ser tratada como uma prioridade do país e tampouco recebeu maior atenção por par-te dos governos democráticos, que continuaram a relegá-la a um segundo plano, conforme se verifica ao longo da história brasileira, contribuindo, assim, decisivamente, para que se instalasse um grave quadro de violência e criminalidade.

Ocorre que um Estado que se diz “democrá-tico de direito” – e, portanto, assume a respon-sabilidade de concretizar direitos fundamentais individuais e sociais, conforme visto no capí-tulo anterior – deve necessariamente vincular seus governos aos objetivos da República, de maneira que eles se comprometam com a justi-ça e com o exercício ético da política, visando à promoção de uma igualdade material, na qual

a segurança não pode ser um privilégio de ape-nas alguns brasileiros e, portanto, o combate à violência – da fome à tortura, do desemprego à corrupção, da desigualdade social à criminali-dade – deve ser tratado como uma prioridade na construção de uma democracia fundada sobre os ideais de cidadania plena.

No entanto, à revelia do novo projeto consti-tucional brasileiro, os governos federal, estaduais e municipais – salvo raras exceções – não assu-miram nenhuma responsabilidade nesse sentido, tendo em vista que nunca apresentaram, efetiva-mente, qualquer política ou programa concreto para a questão da segurança pública.

Acontece que, como se sabe, sem projeto, pla-nejamento, avaliação, estudo, estatística, conheci-mento, experiência, reflexão não é possível avançar na construção de um modelo democrático, seja no que se refere à saúde, seja em relação à educação, seja ainda no que diz respeito à segurança pública.

Nesse contexto, é possível afirmar que a ausência de políticas de segurança pública implicou sucessivos fracassos, cujos efeitos são produzidos diretamente sobre o projeto constitucional do Estado democrático de direito, além de alimentar o discurso demagógico e a retórica vazia segundo os quais a brutalidade policial significa, sobretudo, competência.

Assim sendo, parece indiscutível que é chegada a hora de superar os resquícios da cultura repressiva produzida, sobretudo, pelos regimes militares – cujos efeitos ainda hoje são sentidos em toda a América Latina – e construir a democracia também no campo da segurança pública, através da instituição de polí-ticas inovadoras, progressistas e eficientes, marcada por uma postura adequada ao projeto constitucional.

Para tanto, precisamos compreender a impor-tância da articulação de uma forte, ampla e sólida aliança política – entre conservadores e progressistas – em defesa da civilização contra a barbárie, de ma-neira que a alternância dos governos não coloque em xeque o projeto de segurança pública desenvolvido.

Desse modo, a questão da segurança públi-ca deve ser abordada a partir da compreensão adequada de dois aspectos:

muito embora as causas sócio-econômicas, a. cuja demanda urgente por investimentos nessa área é aqui plenamente reconhecida, o fenômeno da criminalidade, entendida em toda a sua multiplicidade, exige diag-nósticos e tratamentos específicos, isto é, a formulação de políticas de segurança;

A segurança pública passa a ser entendida como uma atividade pertinente aos

órgãos estatais e à comu-nidade como um todo, rea-lizada com a finalidade de

proteger a cidadania.

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contudo, para colocar em prática tais b. políticas, é imprescindível dispor de instituições capacitadas, entre as quais se destaca a polícia, em face de sua centralidade funcional.

Todavia, embora na teoria isso pareça relati-vamente simples, na prática é bastante complexo, considerando que a situação caótica na qual nos encontramos impede a formulação e aplicação de políticas de segurança. Nesse sentido, Luiz Eduar-do Soares (2002) refere que:

Por algumas razões elementares: só há polí-tica se houver diagnóstico, isto é, uma com-preensão rigorosa da realidade que se deseja modificar; e só há diagnóstico se houver da-dos confiáveis, informações de boa qualidade, coletadas e organizadas de modo sistemático. Por outro lado, sem política, sem planejamen-to, sem a identificação de metas e meios de alcançá-las, é impossível avaliar resultados e desempenhos. Ocorre que, sem avaliação, tor-na-se inviável descobrir os erros e preparar-se para não repeti-los, ou seja, torna-se inviável monitorar o processo, corrigi-lo, aperfeiçoá-lo, acumulando experiências, amadurecendo, evoluindo. Sem dados qualificados, diagnós-ticos racionais, planejamento e avaliações regulares, as ações e agências da segurança pública perdem a razão e a memória. Viram autômatos amnésicos, verdadeiros zumbis co-letivos, correndo atrás dos fatos consumados, sem agilidade e capacidade adaptativa. Con-denam-se a agir sem inteligência estratégica e renunciam às intervenções preventivas. Por isso, o que se costuma chamar, no Brasil, polí-tica de segurança, com freqüência, não passa de movimentos reativos e fragmentários das máquinas institucionais pavlovianamente trei-nadas e estruturadas para apagar incêndios, correr atrás do leite derramado e responder, mal e lentamente, às demandas socialmente mais visíveis e às tragédias que mais mobili-zam a opinião pública.

Observa-se, com isso, que todas essas defici-ências apresentam também uma unidade, confor-me prossegue o autor com absoluta propriedade:

[...] são as estruturas organizacionais das polí-cias que não estão funcionando. Afinal, a falta de rotinas adequadas e de treinamento apro-priado, a carência tecnológica, a debilidade administrativa, a corrupção, o cotidiano des-respeito aos direitos humanos e a conseqüente falta de confiança da sociedade, produzem um duplo resultado: a ausência de informações – que torna impossível, em última instância, a formulação de políticas – e a inexistência dos meios indispensáveis à aplicação das políticas – se elas existissem (SOARES, 2002).

Nesse contexto, a reforma das polícias surge como condição para que quaisquer políticas de segurança possam ser formuladas, testadas, ava-liadas, substituídas ou aperfeiçoadas, devendo ser operada a partir de três aspectos fundamentais:

modernização gerencial e tecnológica, a. ligada tanto à qualificação dos policiais quanto à necessidade de integração en-tre as polícias civil e militar, a fim de que se possam gerar e comunicar infor-mações, diagnósticos, planejamento, avaliação e monitoramento;

moralização, através da instituição de b. novos e alternativos mecanismos de controle interno e externo, como a ou-vidoria, por exemplo, além da valoriza-ção profissional;

participação comunitária, consideran- c. do que a transparência e o engajamento social são imprescindíveis à reconstru-ção da credibilidade institucional das polícias e seus agentes.

Trata-se, com efeito, apenas de um primeiro e concreto passo em busca de um enfrentamento mais eficiente contra a violência e a criminalidade, cujo maior desafio ainda é como o de construir um barco suficientemente sólido enquanto, porém, es-tamos a navegar: é preciso, de um lado, operar com reformas estruturais, políticas públicas e meios de prevenção, cujos resultados serão produzidos ape-nas a médio e longo prazo; e, de outro, apresentar ainda respostas emergenciais, que se mostram in-dispensáveis, embora precárias e insuficientes.

Nesse sentido, Luiz Eduardo Soares destaca a importância que assume o processo de reforma das instituições ligadas à segurança pública, o qual compreende os seguintes focos estratégicos:

formação, capacitação e valorização a. profissional – é imprescindível a uni-formização dos currículos básicos no território nacional, sem o prejuízo das especializações corporativas e regio-nais, de maneira que o profissional se valorize e, conseqüentemente, ocorra o cumprimento da determinação legal que impede o envolvimento dos poli-ciais com a segurança privada;

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administração do conhecimento – é b. preciso organizar um banco de dados comum e acessível a todas as institui-ções da segurança pública, criando um padrão e uma linguagem capazes de permitir a comunicação entre as polí-cias – seja entre os estados, seja entre os estados e a União –, sem a qual o conhecimento da realidade criminal permanecerá precário e fragmentado;

revolução gerencial – é necessário en- c. tender que o sucesso de toda e qualquer política depende sempre de mecanis-mos eficientes de gestão, o que signi-fica dizer, no caso das polícias, que se deve substituir a reatividade pela inte-ligência, alimentada por uma análise de dados capaz de identificar padrões criminais e permitir a sua antecipação, isto é, mostra-se fundamental que as ações policiais sejam orientadas com base na rotina – dados qualificados, diagnóstico, planejamento, avaliação e monitoramento corretivo –, levando em conta sempre as melhores experiências internacionais, como faz qualquer em-presa ou instituição moderna.

perícia – não há maneira de se deter e d. reverter a impunidade, atualmente con-siderada um dos fatores criminógenos mais relevantes, sem tecnologia e in-vestigação científica de ponta, de ma-neira que o combate à criminalidade exige a modernização dos sucateados institutos de perícia;

controle externo – o desenvolvimento e. de meios de controle novos e alternati-vos, como as ouvidorias independentes e as corregedorias únicas supracorpo-rativas, apresenta-se como um instru-mento importante tanto no combate à corrupção quanto na garantia de res-peito aos direitos humanos;

integração – a criação e implementa- f. ção de um sistema único, em nível na-cional, é essencial para o progresso da segurança pública, tendo em vista que nenhum avanço isolado é capaz de pro-vocar a mudança do atual cenário.

Observa-se, assim, que o referido processo de reforma da política nacional de segurança pública tem como base um pressuposto bastante simples: boas idéias não são suficientes se não houver capacidade de construir um sistema racio-nal e moderno de gestão que possa aplicar com eficácia a política de segurança. Ocorre que essa gestão depende da formação de agentes e ope-radores capacitados, do processamento de dados qualificados e, também, de avaliação permanen-te. Em síntese: as polícias precisam atuar sob di-versas frentes – modernização estrutural, gestão eficaz e formação qualificada –, promovendo a construção de uma verdadeira rede nacional: o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Todavia, não se pode olvidar que a produção de todo conhecimento e avaliação acerca da cri-minalidade e da atuação policial, com base em informações, dados, coletas e estatísticas, não pode em hipótese alguma prescindir da cola-boração das universidades, centros de estudos e institutos de investigação, visto que sem pesqui-sas científicas rigorosas e isentas não há como se desenvolver as necessárias políticas públicas. É preciso, então, que tanto a polícia quanto a uni-versidade deixem de lado os seus preconceitos e se aproximem, efetivamente, de maneira que pre-valeça o interesse comum pelo aperfeiçoamento da segurança pública no Brasil.

Os planos nacionais de segurança pública

Muito em-bora a grande maioria das insti-tuições públicas tenha passado por uma revisão crítica durante o período de transi-ção democrática, isso não ocorreu com os órgãos responsáveis pela segurança públi-ca, especialmente

a polícia. Se, por um lado, conservadores e progressistas discutiram exaustivamente o destino de cada órgão público, de-batendo propostas e disputando a liderança de cada

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processo de reforma, por outro, houve uma certa negligência com a questão da segurança pública, de maneira que praticamente não foram apresenta-dos à opinião pública projetos que adequassem as instituições policiais ao recém estabelecido regime democrático.

Tanto foi assim que durante alguns anos, até que houvesse as primeiras movimentações do Governo FHC, a questão da segurança pública, especialmente na esfera da União, é marcada pela indiferença e imo-bilismo dos gestores federais, que se limitaram a dar continuidade às práticas tradicionais, apenas adaptan-do-as de modo superficial ao novo cenário democráti-co que se instalou com a Constituição de 1988.

Dessa forma, portanto, as estruturais organi-zacionais e funcionais foram conservadas sem que tenham sofrido qualquer transformação pelo proces-so de transição democrática, o que permitiu que as autoridades se conformassem em herdar – acritica-mente – o legado de uma tradição autoritária.

O resultado disso foi a criação de um abismo entre a teoria e a prática: se, por um lado, se institui um discurso segundo o qual as polícias passaram a proteger os cidadão e seus direitos, ao invés de se voltar exclusivamente ao Estado; de outro, o que se verificou na prática foi a repetição da velha brutali-dade arbitrária que sempre marcou o relacionamento dos aparelhos policiais e prisionais com as camadas mais pobres da sociedade.

Dito de outro modo, parece evidente que a tão esperada transição democrática não alcançou – ao menos em um primeiro momento – a segurança pú-blica, o que resultou, em certa medida, na perma-nência do modelo repressivo, em nítida afronta aos ideais trazidos pela Constituição de 1988, transfor-mando as instituições responsáveis pela segurança pública em parte do problema, ao invés de torná-las uma solução.

Aliás, para confirmar este quadro, basta recor-dar que os primeiros passos na direção da afirmação de uma pauta significativa para a segurança pública sobrevieram apenas com o Primeiro Governo FHC, quando foi criada, em 1998, a Secretaria Nacional de Direito Humanos junto ao Ministério da Justiça, visto que, antes disso, o modelo vigente ainda não havia incorporado quaisquer ideais democráticos.

Contudo, é apenas durante o Segundo Gover-no FCH que ocorre uma certa guinada na questão da segurança pública, quando o conhecido caso do “ônibus 174” – em que um jovem sobrevivente da chacina da Candelária, no ano de 2000, seqüestrou um ônibus, em plena Zona Sul, na cidade do Rio de Janeiro, ganhando destaque em todo o país, que

testemunhou a tragédia em tempo real através da te-levisão – exigiu que o Presidente da República, ato contínuo, determinasse a inclusão da segurança pú-blica na agenda nacional.

Então, uma semana após o ocorrido, se dá uma notável mudança no modo como o governo histo-ricamente sempre lidou com a segurança pública, apresentando-se o primeiro plano de segurança pú-blica desenvolvido após a redemocratização. Ocorre que, precisamente por ter sido formulado às pressas, esse plano de segurança surge sob a forma de uma lista assistemática de intenções heterogêneas.

Por isso – a título de exemplo – o recém criado e promissor Fundo Nacional da Segurança Públi-ca – sob a responsabilidade da instituída Secretaria Nacional de Segurança Pública – não alcançou seus objetivos, na medida em que serviu voluntariamente apenas para a reiteração dos procedimentos tradi-cionais, limitando-se à compra de armas e viaturas, sem que fosse promovida qualquer reforma estrutu-ral, em face da ausência de uma política nacional sistêmica e concreta.

De qualquer forma, é preciso reconhecer que os governos FHC marcaram, em alguma medida, uma virada rumo à democratização, ao progresso e à mo-dernização, uma vez que deu à questão da segurança um status político até então nunca reconhecido, em face da gravidade da situação e da necessidade de se assumir essa responsabilidade, e ainda firmou com-promisso político com a agenda dos direitos huma-nos, voltada à prevenção, integração das instituições, valorização e qualificação profissional, etc., inaugu-rando uma nova fase na área da segurança pública.

Todavia, isso não se mostrou suficiente para que se pudesse desenvolver um novo paradigma de segurança pública: em que pese o surgimento de no-vas propostas, não houve a elaboração/execução de um plano sistêmico, consistente, adequado, enfim, capaz de garantir a distribuição de recursos de acor-do com as prioridades identificadas.

Assim, chegamos a um nível de violência e de insegurança que no possibilitou, durante as eleições presidenciais de 2002, dar uma atenção especial à questão da segurança pública, na medida em que compreendemos algumas noções elementares, con-cluindo que:

[...] ou haverá segurança para todos, ou nin-guém estará seguro, no Brasil. Segurança é um bem por excelência democrático, legitima-mente desejado por todos os setores sociais, que constitui direito fundamental da cidada-nia, obrigação constitucional do Estado e res-ponsabilidade de cada um de nós. (BISCAIA, MARIANO, SOARES, AGUIAR, 2002, p. 5)

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Nesse contexto, o Primeiro Governo Lula, eleito sob o signo da esperança, anunciou-se pro-missor também em relação à segurança pública, tendo em vista o compromisso firmado diante da nação durante o período de campanha, com o Projeto Segurança Pública para o Brasil, desen-volvido pelo Instituto Cidadania.

O referido plano nacional de segurança pú-blica – então incorporado ao programa de gover-no – caracterizou-se pela calorosa recepção que recebeu, inclusive de adversários políticos, tendo em vista, especialmente:

seu nítido compromisso com a serieda- a. de técnica e a rejeição de todos e quais-quer jargões ideológicos;

a assunção de uma posição apartidária b. que visava contribuir para a construção de um modelo mínimo racional;

o reconhecimento de que a segurança c. pública é matéria de Estado, e não de governo, o que a coloca acima de quais-quer disputas político-partidárias.

Contudo, a execução propriamente do proje-to estava condicionada ao cumprimento das eta-pas, inicialmente, previstas:

(1) construção de um consenso com os go-vernadores a respeito do plano nacional de segu-rança pública nos termos apresetados;

(2) celebração de acordos sobre a normati-zação do Sistema Único de Segurança Pública e a desconstitucionalização das polícias;

(3) instalação dos Gabinetes de Gestão Inte-grada da Segurança Pública em todas as unida-des federativas;

(4) aumento dos recursos mediante nego-ciação de aportes financiados junto ao Banco Mundial e ao Banco Interamericano de Desen-volvimento;

(5) envio, ao Congresso Nacional, de pro-posta de emenda constitucional referente à des-constitucionalização das polícias e de proposta de regulamentação ordinária para o Sistema Único de Segurança Pública;

(6) convocação de todos para a celebração solene do Pacto pela Paz e reiteração do com-promisso comum com a implantação do Plano Nacional de Segurança Pública.

Ocorre que, para a surpresa de todos aque-les que colaboraram com a construção do refe-

rido projeto de segurança pública, o Presidente Lula não confirmou a participação do governo no Pacto Nacional – de modo que a sexta etapa agendada restou prejudicada –, revendo sua ade-são ao plano proposto e, portanto, desistindo de prosseguir no caminho previsto, em face do risco que concorre quem assume o papel de respon-sável pela segurança pública, perante a opinião pública.

Nesse mesmo sentido, Luiz Eduardo Soares – co-autor do Projeto Segurança para o Brasil e Secretário Nacional de Segurança Pública entre janeiro e outubro de 2003 – afirma:

A armadilha política descrita antes, fruto da contradição entre o ciclo eleitoral e o tempo de maturação de políticas públicas reformis-tas, terminou levando o governo federal a aposentar, precocemente, seus compromissos ambiciosos na segurança pública: o Plano Nacional foi deslocado, progressivamente, do centro da agenda do Ministério da Justi-ça, e substituído, gradualmente, por ações da Polícia Federal, que passaram a emitir para a sociedade a mensagem de atividade com-petente e destemida, na contramão de nossa tradicional e corrosiva impunidade. Não é preciso ponderar, entretanto, que, por mais virtuosas que tenham sido as operações da Polícia Federal – surgiram questionamentos pertinentes quanto à consistência de algu-mas e ao caráter midiático de muitas delas –, ações policiais não podem substituir uma Política de Segurança Pública. Sobretudo em uma situação como a brasileira, mar-cada por fragmentação institucional e pela incompatibilidade entre o modelo herdado da ditadura e os desafios crescentes de uma sociedade que se complexifica e transnacio-naliza, em contexto democrático, mas pro-fundamente desigual. (SOARES, 2007)

Não obstante tudo isso, o Segundo Governo Lula retomou seu compromisso com a segurança pública, lançando o Programa Nacional de Segu-rança Pública com Cidadania – como se verá no próximo capítulo –, através do qual se reitera em grande parte o Plano Nacional de Segurança Pú-blica apresentado durante o primeiro mandato, cujo embrião já se encontrava, em certa medida, no Plano Nacional de Segurança Pública dos Go-vernos FHC.

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Considerações finaisComo podemos observar ao longo deste ca-

pítulo, embora a Constituição de 1988 tenha guin-dado a segurança pública à condição de direito fundamental do cidadão, o que pré-determina substancialmente o modelo escolhido pelo cons-tituinte a ser adotado e implantado no Brasil, não houve qualquer avanço no que diz respeito à quali-dade de vida do povo brasileiro.

Ao contrário, a violência e a criminalidade nunca estiveram tão presentes na realidade brasi-leira, o que aumenta progressivamente o sentimen-to de insegurança e, portanto, dificulta ainda mais a realização do Estado democrático de direito na medida em que impede o cumprimento de muitas das promessas previstas no texto constitucional.

Isso tudo porque, não obstante a consolida-ção do regime demo-crático, os agentes e representantes políticos ainda não compreende-ram – ou talvez tenham compreendido perfeita-mente – que a seguran-ça pública não é uma questão de governo, mas uma questão de Estado e que, portanto, deve transcender às disputas, rivalidades e retaliações políticas.

Com efeito, a se-gurança pública é uma questão que ultrapassa os limites dos problemas criminais, de maneira que a violência constitui um problema da esfera política, com as mais profundas implicações so-ciais. O que se verifica atualmente no Brasil, em especial nas áreas suburbanas, negligenciadas pelo poder público, é uma afronta aos ideais de-mocráticos pactuados em 1988, cuja única utilida-de é a demonstração da incompletude do processo de transição inaugurado pela Constituição, com o advento da formulação do Estado democrático de direito.

Nesse sentido, todos sabem que cresce, cada vez mais, o número de comunidades submetidas ao poder dos traficantes e, conseqüentemente, subtraídas da esfera de alcance do Estado à me-dida que se suprimem os direitos e garantias in-dividuais, como, por exemplo, direito de ir e vir, as liberdades de expressão, de associação, etc.; e

também impossibilitam a prestação de direitos so-ciais e coletivos, como, por exemplo, saúde, edu-cação, moradia, etc.

Isso tudo não significa, entretanto, que não haja caminhos a serem trilhados, ainda que par-cialmente, rumo à construção de uma política na-cional de segurança pública, que não se resuma, evidentemente, a um conjunto de ações policiais.

Nesse contexto, então, é preciso deixar sufi-cientemente claro que todo e qualquer programa ou política que não disponha de critérios, métodos e mecanismos de avaliação e monitoramento deve ser considerado absolutamente inútil, retórico e de-magógico, visto que sua irracionalidade resultará, inevitavelmente, na sua desativação, considerando que o seu fracasso será decorrência da ausência de identificação dos erros, da negligencia de suas eventuais qualidades e, sobretudo, da impossibi-

lidade de sua correção e aperfeiçoamento.

Ora, parece eviden-te que, para a realização de qualquer programa político de segurança pública, é fundamental a superação dos seguintes estágios:

(1) diagnóstico das dinâmicas criminais e dos fatores de risco (ge-rais e locais), sensível às alterações decorrentes das circunstâncias e con-junturas;

(2) elaboração de um plano de ação, com a formulação de uma agen-da a ser seguida, a identificação das prioridades, a previsão de recursos e a definição de metas;

(3) implementação do referido plano de ação, o que implica na coordenação das atividades pre-vistas, execução de tarefas propostas e cumpri-mento dos cronogramas estabelecidos;

(4) avaliação tanto do processo quanto dos seus resultados e, conseqüentemente, monitora-mento e correção do plano de ação, a partir dos dados alcançados e dos equívocos verificados.

Desse modo, mostra-se conveniente e opor-tuna a implantação de projetos- piloto, cuja expe-riência, análise crítica e aperfeiçoamento consti-tuem um passo fundamental na construção de uma política nacional de segurança pública capaz de atender às demandas de uma sociedade democrá-tica, como se verá nos capítulos subseqüentes.

Contra o agravamento dessa situação, os governos federais,

estaduais e municipais, in-correndo sempre nos mesmos

equívocos, respondem com ações repressivas e de caráter

emergencial, o que termina banalizando a violência e ins-tituindo o retorno à barbárie.

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Segurança pública – atividade me-•diante a qual o Estado busca pre-servar a ordem pública e garantir a incolumidade das pessoas e do patri-mônio.

Democracia – regime de governo no •qual o poder de tomar importantes decisões políticas é exercido pelos cidadãos, direta ou indiretamente.

Glossário

Página interativa


Referências Faça uma pesquisa a respeito do tema re-

ferente à desconstitucionalização das polícias, destacando (a) qual o procedimento a ser to-mado para tanto, (b) quais as justificativas que fundamentam essa proposta e (c) quais seriam os aspectos positivos e negativos provocados por essa modificação na estrutura das polí-cias.

SOARES, Luiz Eduardo. Segurança tem sa-ída. Rio de Janeiro: Sextante, 2006.

Quando se pensa em segurança pública, as pessoas logo pensam que está tudo perdido e não há nada mais para dizer ou fazer. Nesse livro, Luiz Eduardo Soares nos mostra sua proposta para melhoria da segurança pública destinada a todos que já não acreditam mais que se pode me-lhorar a segurança do Brasil.

LIMA, Renato Sérgio de; PAULA, Liana de (Orgs.). Segurança pública e violência: o Estado está cumprindo o seu papel? São Paulo: Contexto, 2006.

SANTOS, José Vicente Tavares dos. Violência em tempo de globalização. São Paulo: Hucitec, 1999.

SOARES, Luiz Eduardo. Segurança tem sa-ída. Rio de Janeiro: Sextante, 2006.

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A Constituição de 1988 estabelece que a se-gurança pública é um dever do Estado e um direito e responsabilidade de todos.

( )1.

As polícias federais, civis e militares, bem como os corpos de bombeiros mi-litares, as guardas municipais e as forças armadas são os órgãos responsáveis pela segurança pública.

( )2.

A prestação de serviços públicos ligados à área da segurança inclui apenas o policiamen-to ostensivo e apuração de infrações penais.

( )3.

A segurança pública tem como finalidade proteger a cidadania, prevenir e controlar ma-nifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, e garantir o exercício pleno da cidadania nos limites da lei.

( )4.

Não obstante o tratamento despendido pela Constituição de 1988, a questão da segurança pública não passou a ser tratada como uma prioridade do país e tampouco recebeu maior atenção por parte dos go-vernos democráticos.

( )5.

A reforma das polícias é condição para que quaisquer políticas de segurança possam ser formuladas, testadas, avalia-das, substituídas ou aperfeiçoadas.

( )6.

As operações da policia federal podem subs-tituir uma política de segurança pública.

( )7.

A segurança pública não é uma questão de governo, mas uma questão de Estado, devendo, portanto, transcender às dispu-tas e rivalidades políticas.

( )8.

Todo e qualquer programa ou política que não disponha de critérios, métodos e meca-nismos de avaliação e monitoramento deve ser considerado absolutamente inútil, retó-rico e demagógico,

( )9.

A execução de qualquer programa po-lítico de segurança pública pressupõe o cumprimento dos seguintes estágios: diagnóstico da situação, elaboração do plano e, por fim, a sua implementação.

( )10.

RESPOSTAS:

1- V, 2- F, 3- F, 4- V, 5- V, 6- V, 7- F, 8- V, 9- V, 10-F.

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A POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA

No presente capítulo, abordaremos as prin-cipais engrenagens da política nacional de se-gurança pública, isto é, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), órgão normativo que centraliza o planejamento e execução das ações de segurança pública em todo o territó-rio nacional, passando pela criação e implan-tação do Fundo Nacional de Segurança Públi-ca (FNSP) até chegarmos ao inovador Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Considerações iniciaisComo pudemos ver no capítulo anterior, pou-

cos foram os avanços nas áreas da segurança públi-ca não obstante o advento do Estado democrático de direito, de maneira que a construção da política nacional de segurança pública atenda democratica-mente às necessidades da sociedade contemporânea é um dos desafios que ainda se impõe no Brasil.

De qualquer modo, é preciso reconhecer que, na última década, mais precisamente, inaugurou-se uma nova etapa no que diz respeito à segurança pública, com a consolidação da Secretaria Nacio-nal de Segurança Pública (SENASP), a criação do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e a implantação do Sistema Único de Segurança Pú-blica (SUSP), como veremos a seguir.

A Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP)

Em 1995, através da MP n.° 813, o Governo Fernando Henrique Cardoso instituiu a Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Seguran-ça Pública (SEPLANSEG), regulamentada pelo Decreto n.° 1.796/96, cuja finalidade era planejar e articular ações nacionais de segurança pública e assistir ao Ministro da Justiça nos assuntos refe-rentes à segurança pública, entorpecentes, trânsito e policias rodoviária e ferroviária federais.

Logo em seguida, ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso, a então Secretaria de Planejamen-to de Ações Nacionais de Segurança Pública (SE-PLANSEG) é convertida em Secretaria Nacional de Segurança Pública, através do Decreto n.° 2.315/97, cujas competências e atribuições são ampliadas.

Depois disso, houve inúmeras alterações legislativas no que diz respeito à estrutura re-gimental do Ministério da Justiça – Decretos n.°s 2.802/98, 3.382/00, 3.698/00, 4.053/01, 4.685/03, 4.720/03, 4.991/04, 5.535/05, 5.834/06 –, ao qual pertence a Secretaria Nacional de Se-gurança Pública.

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Todavia, é com o lançamento do Plano Na-cional de Segurança Pública e a criação do Fundo Nacional de Segurança Pública, em 2000, que a Secretaria Nacional de Segurança Pública ganha destaque na medida em que a ela compete definir e implementar o primeiro e administrar o segundo.

Com isso, deu-se um passo importante na ges-tão da segurança pública brasileira, pois a Secretaria Nacional de Segurança Pública assumiu a posição de protagonista na medida em que se responsabili-zou por gerenciar os recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e transferi-los aos Esta-dos e Municípios de acordo com a aprovação dos investimentos, como veremos mais adiante.

Considerando a gravidade do problema re-lativo à segurança pública verificado no Brasil, o Governo Lula (I), através do Ministério da Jus-tiça, em 2003, deu início a uma nova etapa na história brasileira da segurança pública, a partir da consolidação da Secretaria Nacional de Segu-rança Pública (SENASP) como o órgão central no planejamento e execução das ações de segu-rança pública em todo o território nacional e, sobretudo, da implantação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Desse modo, a Secretaria Nacional de Seguran-ça Pública passou a desempenhar as mais importantes funções e atividades no que diz respeito à segurança pública, conforme previsto no Decreto n.º 6.061/07, através do qual se estrutura o atual regimento do Mi-nistério da Justiça e seus órgãos normativos:

À Secretaria Nacional de Segurança Pública compete:

assessorar o Ministro de Estado na I. definição, implementação e acompa-nhamento da Política Nacional de Se-gurança Pública e dos Programas Fe-derais de Prevenção Social e Controle da Violência e Criminalidade;

planejar, acompanhar e avaliar a imple-II. mentação de programas do Governo Fe-deral para a área de segurança pública;

elaborar propostas de legislação e III. regulamentação em assuntos de se-gurança pública, referentes ao setor público e ao setor privado;

promover a integração dos órgãos de IV. segurança pública;

estimular a modernização e o reaparelha-V. mento dos órgãos de segurança pública;

promover a interface de ações com VI. organismos governamentais e não-governamentais, de âmbito nacional e internacional;

realizar e fomentar estudos e pesqui-VII. sas voltados para a redução da crimina-lidade e da violência;

estimular e propor aos órgãos estadu-VIII. ais e municipais a elaboração de planos e programas integrados de segurança pública, objetivando controlar ações de organizações criminosas ou fatores específicos geradores de criminalidade e violência, bem como estimular ações sociais de prevenção da violência e da criminalidade;

exercer, por seu titular, as funções de IX. Ouvidor-Geral das Polícias Federais;

implementar, manter, modernizar e X. dirigir a Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização – Rede Infoseg;

promover e coordenar as reuniões do XI. Conselho Nacional de Segurança Pú-blica;

incentivar e acompanhar a atuação XII. dos Conselhos Regionais de Seguran-ça Pública;

coordenar as atividades da Força Na-XIII. cional de Segurança Pública.

Destaque-se, por oportuno, ainda na mes-ma linha, que também vinculado ao Ministério da Justiça, temos o Conselho Nacional de Se-gurança Pública, que é um órgão colegiado de cooperação técnica entre a União, os Estados e o Distrito Federal no combate à criminalidade, composto pelas seguintes autoridades: Ministro da Justiça, Secretário Nacional de Segurança Pública, Presidentes dos Conselhos Regionais de Segurança Pública, Inspetor-Geral das Polí-cias Militares, Diretor da Polícia Federal, Dire-tor da Polícia Rodoviária Federal, Presidente do Conselho Nacional dos Chefes de Polícia Civil, Presidente do Conselho Nacional dos Coman-

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dantes-Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, Representantes do Ministério Público e do Conselho Federal da Ordem dos Ad-vogados do Brasil.

Art. 40. Ao Conselho Nacional de Seguran-ça Pública compete:

formular a Política Nacional de Segu-I. rança Pública;

estabelecer diretrizes, elaborar nor-II. mas e articular a coordenação da Polí-tica Nacional de Segurança Pública;

estimular a modernização de estrutu-III. ras organizacionais das polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Fe-deral;

desenvolver estudos e ações visando IV. a aumentar a eficiência dos serviços policiais, promovendo o intercâmbio de experiências;

estudar, analisar e sugerir alterações V. na legislação pertinente.

Nesse âmbito normativo, portanto, é que fo-ram elaborados o Projeto Segurança Pública para o Brasil, desenvolvido entre 2003 e 2006, e, mais recentemente, o Programa Nacional de Seguran-ça Pública com Cidadania, conforme já referido.

O Fundo Nacional de Se-gurança Pública (FNSP)

O Fundo Nacional de Segurança Pública foi criado através da MP n.° 2.029/00, reeditada inú-meras vezes até sua conversão na Lei n.° 10.201/01, que o institui definitivamente com o objetivo ini-cial de apoiar “projetos de responsabilidade dos Governos dos Estados e do Distrito Federal, na área de segurança pública, e dos Municípios, onde haja guardas municipais” e, também, “projetos so-ciais de prevenção à violência, desde que enqua-drados no Plano Nacional de Segurança Pública e recomendados pelo Gabinete de Segurança Insti-tucional da Presidência da República ao Conselho Gestor do Fundo”.

Trata-se, portanto, de um sistema de distribui-ção de recursos – constituídos por aqueles consig-nados na Lei Orçamentária Anual e nos seus cré-ditos adicionais; as doações, auxílios e subvenções de entidades públicas ou privadas; aqueles decor-

rentes de empréstimo; as receitas decorrentes das aplicações de seus recursos orçamentários e extra-orçamentários, observada a legislação aplicável; e outras receitas, a partir das necessidades de cada unidade da federação, de maneira que o repasse dos investimentos é autorizado com base na análi-se feita pelo Departamento de Execução e Avalia-ção do Plano Nacional de Segurança Pública dos dados coletados, desde 2003, pelo Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvi-mento de Pessoal em Segurança Pública.

Art. 4°. O FNSP apoiará projetos na área de segurança pública destinados, dentre outros, a:

reequipamento, treinamento e quali-I. ficação das polícias civis e militares, corpos de bombeiros militares e guar-das municipais;

sistemas de informações, de inteligên-II. cia e investigação, bem como de esta-tísticas policiais;

estruturação e modernização da polí-III. cia técnica e científica;

programas de polícia comunitária; e IV.

programas de prevenção ao delito e à V. violência.

§ 1°. Os projetos serão examinados e aprova-dos pelo Conselho Gestor.

§ 2°. Na avaliação dos projetos, o Conselho Gestor priorizará o ente federado que se compro-meter com os seguintes resultados:

realização de diagnóstico dos proble-I. mas de segurança pública e apresen-tação das respectivas soluções;

desenvolvimento de ações integradas II. dos diversos órgãos de segurança pú-blica;

qualificação das polícias civis e mili-III. tares, corpos de bombeiros militares e das guardas municipais;

redução da corrupção e violência po-IV. liciais;

redução da criminalidade e insegu-V. rança pública; e

repressão ao crime organizado. VI. § 3°. Terão acesso aos recursos do FNSP:

o ente federado que tenha ins-VII. tituído, em seu âmbito, plano de se-gurança pública; e

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o Município que mantenha guarda II. municipal ou realize ações de policia-mento comunitário ou, ainda, implan-te Conselho de Segurança Pública, visando à obtenção dos resultados a que se refere o § 2° deste artigo.

§ 4°. Os projetos habilitados a receber re-cursos do FNSP não poderão ter prazo superior a dois anos.

§ 5°. Os recursos do FNSP poderão ser apli-cados diretamente pela União ou repassados me-diante convênios, acordos, ajustes ou qualquer outra modalidade estabelecida em lei, que se en-quadre nos objetivos fixados neste artigo (reda-ção dada pela Lei nº 10.746, de 10.10.2003).

Observa-se, assim, que talvez o ponto mais im-portante relativo à criação do Fundo Nacional de Segurança Pública é o fato de que, embora não haja nenhuma previsão expressa na referida legislação, nele está implícita precisamente a idéia de implan-tação de um Sistema Único de Segurança Pública, antecipando, assim, aquele que será o grande avan-ço nas relações entre União, Estados e Municípios no que diz respeito à prevenção e controle da cri-minalidade, além de representar a possibilidade concreta de ampliação do potencial de impacto e modernização gerado pelos investimentos federais, a partir de princípios e objetivos gerais e comuns.

O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)

O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) busca articular as ações federais, estadu-ais e municipais na área da segurança pública, sem interferir, porém, na autonomia de cada uma das instituições, na mesma linha das propostas do Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pe-las Leis n.° 8.080/90 e 8.142/90, do Sistema Úni-co de Assistência Social (SUAS), instituído pela

Lei n.° 8.742/93, e do Siste-ma Nacional de Habita-ção de Interesse Social (SNHIS), instituído pela Lei nº 11.124/05, cuja finalidade é uma gestão descentralizada e compar-tilhada da política pública, à medida que, de um lado, promovem a articulação entre fundos, conse-lhos e conferências nos três níveis de governo e, de outro, garantem a participação dos diversos seto-res da sociedade em todas as esferas de decisão.

Trata-se, com efeito, de um sistema que pro-cura conduzir a política de segurança através de um método inovador no que diz respeito à execu-ção das ações de combate à violência e à crimi-nalidade, bem como à efetiva aplicação do Fundo Nacional de Segurança Pública.

Tendo como finalidade a prevenção do cri-me, a criação de meios capazes de analisar es-pecificamente a realidade de cada episódio, o planejamento estratégico e a identificação dos métodos e mecanismos mais adequados, o siste-ma pretende avaliar e monitorar as ações, visando à transparência e ao controle externo da gestão da política de segurança pública.

Para que os Estados participem do Sistema Único de Segurança Pública, é necessária a assi-natura de um protocolo de intenções entre os go-vernos estaduais e o Ministério da Justiça, a partir do qual é elaborado um plano estadual de seguran-ça e, ainda, criado um comitê de gestão integrada estadual, cujas decisões acerca das ações contra a violência e a criminalidade devem ser comunica-das ao Comitê de Gestão Integrada Nacional.

Alem disso, evidentemente, o Sistema Único de Segurança Pública também incentiva a articu-lação de projetos de segurança pública, a criação de consórcios metropolitanos e municipais e a implantação de políticas de segurança urbana e comunitária nos municípios.

Os princípios orientadores e metas a serem alcançadas pelo Sistema Único de Segurança Pú-blica são os seguintes:

os direitos humanos e a eficiência poli- a. cial, mais do que compatíveis, são mu-tuamente necessários;

a justiça criminal deve ser democrática, b. isto é, orientada pela igualdade material e, portanto, acessível a todos e imune ao exercício violento e discriminatório do controle social;

O Sistema Único de Segurança Pública será o grande avanço nas relações entre União, Es-tados e Municípios no que diz respeito à prevenção e contro-

le da criminalidade.

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as ações sociais preventivas e as ações poli- c. ciais são complementares, devendo ser in-tegradas mediante a política de segurança;

as polícias são instituições voltadas a d. servir os cidadãos, seja garantindo di-reitos e liberdades, seja inibindo e re-primindo suas violações;

às polícias compete não apenas fazer e. cumprir as leis, mas também cumpri-las no exercício de suas atividades;

os operadores da segurança pública f. são seres humanos, trabalhadores e ci-dadãos, portanto, titulares dos direitos humanos e dos benefícios constitucio-nais correspondentes às suas funções;

a aplicação rigorosa e equilibrada da g. legislação penitenciária, respeitando os direitos dos apenados e eliminando suas relações com o crime organizado;

a redução da criminalidade e da cres- h. cente insegurança pública;

o controle do crime organizado e a eli- i. minação do poder armado de crimino-sos que dominam territórios e comuni-dades vulneráveis;

o bloqueio da dinâmica do recrutamento j. de crianças e adolescentes pelo tráfico;

o aumento na eficiência e redução da k. corrupção e violência policial;

a valorização das polícias e de seus l. agentes, através de reformas estruturais das instituições e da formação qualifi-cada de seus agentes, de maneira que se possa recuperar a confiança popular e reduzir o risco de vida a que estão constantemente submetidos.

Considerando o exposto, o Sistema Único de Segurança Pública estimula os Estados à elabo-ração de planos de segurança pública, na medida em que o repasse de recurso do FNSP, de um lado, é precedido da apresentação e discussão conjunta dos referidos planos e, de outro, está vinculado à execução dos projetos que os compõem.

Nesse contexto, portanto, o Sistema Único de Segurança Pública estabelece as diretrizes que devem orientar a elaboração dos planos es-taduais de segurança pública, de modo que toda política de ação deve atender às proposições con-tidas nos seguintes eixos:

reorganização institucional dos órgãos a. da segurança pública e sua integração sistêmica;

a formação e a valorização de seus pro- b. fissionais;

o aperfeiçoamento das práticas de produ- c. ção e gestão do conhecimento, a estru-turação e modernização dos órgãos de perícia;

o desenvolvimento de ações preventivas d. planejadas e focalizadas;

a introdução de mecanismos eficientes e. de controle da corrupção e da violência policiais;

a adoção de instrumentos de participação f. da cidadania no sistema como um todo;

além do desenvolvimento de políticas g. de redução da violência especificamente voltadas para o enfrentamento de proble-mas e situações estratégicos.

Todavia, é preciso destacar que as referidas proposições devem ser entendidas somente como uma orientação geral, tendo em vista a amplitude do universo de ações e estratégias possíveis para cada realidade. Dito de outro modo, trata-se de um conjunto de diretrizes cuja função é estabelecer a base necessária para que se possa progredir na dire-ção de políticas de segurança pública eficientes.

Dessa forma, o detalhamento dos planos estaduais de segurança pública, de acordo com as demandas e particularidades de cada região, e ainda a sua tradução em ações e projetos es-pecíficos ficam, portanto, sob responsabilidade dos Estados, na condição de gestores diretos e autônomos da segurança pública.

Entretanto, para a elaboração de um plano concreto, adequado e exeqüível de segurança pú-blica por parte dos Estados é imprescindível que cada unidade federativa realize um diagnóstico ins-titucional capaz de identificar seus respectivos pro-blemas, dificuldades e características funcionais.

Além disso, os planos estaduais de segurança pública devem apresentar, necessariamente, um conjunto articulado em dois grandes programas, compostos por projetos e ações específicas:

(1) Programas de Reforma das Instituições de Segurança Pública: reúnem os programas relaciona-dos à modernização (ampliação da eficiência) e mora-lização (redução da corrupção e aumento da confian-ça popular) das instituições de segurança pública:

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(1.1) Programa de Valorização e Formação Profissional: projetos e ações de integração da formação dos policiais civis e militares nas Academias de Polícia; projetos e ações destinados a fortalecimento e revisão de currículos segundo os princípios apontados nesse documento; projetos e ações de valo-rização policial; recomendação de projetos e ações de discriminação positiva para privile-giar o ingresso, nas polícias, de mulheres, e para valorizar o aproveitamento de policiais portadores de deficiência.

(1.2) Programa de Gestão do Conhecimento: projetos e ações de informatização; projetos e ações de geoprocessamento das informa-ções; projetos e ações ligados ao INFOSEG; projetos e ações de inteligência.

(1.3) Programa de Reorganização Institu-cional: projeto de diagnóstico institucional; projetos e ações de modernização de práticas de gestão; recomendação de projetos e ações de adoção de protocolos de cooperação com as agências da justiça criminal; projetos e ações de adoção de novas metodologias de ação policial, com destaque para projetos relacionados à polícia comunitária e media-ção de conflitos; recomendação de projetos e ações de adoção de novos procedimentos institucionais, com destaque para projetos de adoção integrada de termos circunstan-ciados e projetos de agilização do inquérito; projetos e ações de integração operacional, com destaque para projetos de integração do tipo áreas integradas de segurança pública e projetos de centros integrados de operação policial; recomendação de projetos e ações de maximização da alocação dos profis-sionais nas áreas-fim.

(1.4) Programa de Estruturação e Mo-dernização da Perícia: projetos e ações de capacitação e aparelhamento; reco-mendação de projetos e ações de des-centralização (com integração sistêmica) dos órgãos especializados e dos serviços prestados; recomendação de projetos e ações de articulação com as polícias ci-vil e militar.

(1.5) Programa de Prevenção: recomen-dação de projetos e ações que indiquem esforço de articulação dos órgãos da segu-rança pública com Ações Sociais Integradas

promovidas por outros segmentos governa-mentais e por agências da sociedade civil.

(1.6) Programa de Controle Externo e Parti-cipação Social: projetos e ações de fortale-cimento das corregedorias; projetos e ações de fortalecimento das ouvidorias; projetos e ações ligados à criação de conselhos des-tinados a facilitar a participação social e o controle externo.(2) Programas de Redução da Violência:

agrupam os programas destinados a definir uma política contra as diversas formas de criminalida-de e violência.

(2.1) Programa de Gerenciamento de Cri-ses e Conflitos: recomendação de projetos e ações voltados para a provisão de segurança nos estádios, à semelhança do (ou a aplica-ção do projeto) “Paz nos Estádios”; projetos e ações de administração democrática (legal e respeitosa dos direitos humanos) de con-flitos de massa; recomendação de projetos e ações de administração democrática de eventos populares;

(2.2) Programa de Redução da Violência Doméstica e de Gênero;

(2.3) Programa de Acesso Igualitário aos Ser-viços de Segurança Pública: recomendação de projetos e ações voltados para o combate ao racismo e para preservar o direito à livre orien-tação sexual, à semelhança dos projetos (ou a aplicação dos) centros de referência;

(2.4) Programa de Administração Legal do uso da Força Policial;

(2.5) Programa de Proteção e Apoio a Vítimas e Testemu-nhas;

(2.6) Programa de Repressão Qualificada: projetos e ações voltados para a redução de homicídios dolosos; proje-tos e ações orientados para a redução de tráfico de armas e drogas; projetos e ações voltados para o combate à

lavagem de dinheiro; proje-tos e ações voltados para o combate à posse e ao porte ile-

gais de armas; projetos e ações orientados para o combate à ex-

ploração sexual infanto-juvenil; sxc.hu

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projetos e ações voltados para o combate ao tráfico de seres humanos.Contudo, não se pode olvidar que essa é

uma listagem de programas, projetos e ações que devem integrar dos planos estaduais de se-gurança publica, cabendo, porém, aos Estados a formulação de políticas próprias e adequadas às especificidades locais e às peculiaridades de suas instituições.

Em outras palavras, os programas, projetos e ações ora apresentados – e que devem ser con-templados pelos planos estaduais de segurança pública – não devem ser entendidos de forma exaustiva, fechada e excludente, devendo ser, ao contrário, complementados com outras propos-tas e alternativas. Por fim, cumpre ainda referir que os programas, projetos e ações devem apre-sentar, obrigatoriamente, suas metas, cronogra-mas e critérios de avaliação.

Considerações finaisNeste capítulo, vimos a importância que a

Secretaria Nacional de Segurança Pública (SE-NASP), o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e, especialmente, o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) adquiram, sobretu-dos nos últimos anos, no cenário político-insti-tucional brasileiro em face da importância que assumem na construção de um modelo de segu-rança pública capaz de corresponder aos anseios da sociedade democrática.

Aliás, a título de conclusão, de poder afirmar que a implantação do Sistema Único de Seguran-ça Pública – na medida em que busca articular a atuação conjunta entre União, Estados, Municí-pios e sociedade civil – constitui, certamente, um marco a partir do qual a Secretaria Nacional de Segurança Pública deve implementar a Política Nacional de Segurança Pública, através da ges-tão do Fundo Nacional de Segurança Pública.

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Secretaria Nacional de Segurança Pú-•blica – órgão ligado ao Ministério da Justiça, cuja principal função é defi-nir e implementar a política nacional de segurança pública.

Fundo Nacional de Segurança Pública •– sistema de distribuição de recursos para a área da segurança pública, ten-do em vista as necessidades de cada unidade da federação.

Glossário

Página interativa


Referências

Discuta com seus colegas a respeito da atua-ção da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), da importância do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e da implantação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), apresentando, ao final, a sua avaliação crítica da atual política nacional de segurança pública.

BISCAIA, Antonio Carlos; MARIANO, Benedito Domingos; SOARES, Luiz Eduardo; AGUIAR, Roberto Ramos de. Plano nacional de segurança pública. São Paulo: Instituto de Cida-dania, 2002.

Trata-se do primeiro projeto de segurança pública para o Brasil, cujas propostas e alternati-vas marcaram a inauguração de um novo modelo de segurança pública, o que, por si só, justifica o seu estudo e aprofundamento, para que se com-preenda a gênese do plano nacional ora em de-senvolvimento pelo governo federal.

BISCAIA, Antonio Carlos; MARIANO, Benedito Domingos; SOARES, Luiz Edu-ardo; AGUIAR, Roberto Ramos de. Plano nacional de segurança pública. São Paulo: Instituto de Cidadania, 2002.

SOARES, Luiz Eduardo. A Política Na-cional de Segurança Pública: histórico, dilemas e perspectivas. Revista de Estudos Avançados, São Paulo, v. 21, n. 61, p. 77-97, set.-dez. 2007.

SOARES, Luiz Eduardo. Novas políticas de segurança pública. Revista de Estudos Avançados, São Paulo, v. 17, n. 47, p. 75-96, jan.-abr. 2003.

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A Secretaria Nacional de Segurança Pública, o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Sistema Único de Segurança Pública consti-tuem, atualmente, as principais engrenagens da política nacional de segurança pública.

( )1.

A Secretaria Nacional de Segurança Pú-blica como o órgão ligado ao Ministério da Justiça, cuja função é a coordenação, planejamento e execução das ações e po-líticas de segurança pública em todo o território nacional.

( )2.

Compete à Secretaria Nacional de Segurança Pública VII realizar e fomentar estudos e pes-quisas voltados para a redução da criminali-dade e da violência.

( )3.

Entre as autoridades que compõem o Conse-lho Nacional de Segurança Pública estão os representantes das forças armadas.

( )4.

Ao Conselho Nacional de Segurança Pú-blica compete promover a integração dos órgãos de segurança pública.

( )5.

O Fundo Nacional de Segurança Pública é um sistema de distribuição de recursos voltado à implantação de projetos como, por exemplo, aqueles destinados à pre-venção do delito e da violência.

( )6.

A redução da corrupção e violência po-liciais é um dos critérios contemplados na avaliação do Conselho Gestor para a aplicação de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública.

( )7.

O Sistema Único de Segurança Pública, assim como o Sistema Único de Saúde, é um modo de gestão centralizada e com-partilhada da política pública.

( )8.

Dentre as finalidades do Sistema Único de Segurança Pública, encontram-se a avalia-ção e o monitoramento das ações desenvol-vidas, visando à transparência e ao controle externo da gestão da política de segurança.

( )9.

A idéia de que às polícias compete não apenas fazer cumprir as leis, mas tam-bém cumpri-las no exercício de suas atividades é um dos princípios e metas orientadores do Sistema Único de Se-gurança Pública.

( )10.

RESPOSTAS:

1-V,2- V,3-V,4- F,5- F, 6-V,7- V,8- F,9-V,10-F.

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SEGURANÇA CIDADÃ: A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO PARADIGMA

A noção de segurança cidadã procura, de um lado, estimular positivamente a resolu-ção pacífica dos conflitos, o fortalecimen-to da família e a proteção das minorias, e, de outro, garantir o desenvolvimento de políticas públicas de prevenção.

No presente capítulo, estudaremos o con-ceito de segurança cidadã, as propostas de ação previstas no Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania e a importância e o es-paço que a Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania vem conquistando nas agendas estaduais e federal.

Com isso, estarão lançadas as bases para que você possa colaborar e contribuir, efetivamente, para a construção de um novo paradigma na es-fera da segurança pública, em consonância com o modelo constitucional e adequado às demandas de uma sociedade democrática.

Considerações iniciaisSe há saída para os problemas da seguran-

ça pública – e todos acreditamos que há, pois do contrário não haveria necessidade de qualquer estudo, qualificação dos profissionais ou realiza-ção de pesquisas, etc. –, então é preciso reconhe-cer que a consolidação da SENASP, a criação do FNSP e a implantação do SUSP significam um passo importante na preparação de um futuro me-lhor para todos os brasileiros no que diz respeito à segurança pública.

Nessa mesma linha, a noção de segurança cidadã – entendida como a situação política e so-cial, de segurança integral e cultura da paz, em que as pessoas têm legal e efetivamente garantido o gozo pleno de seus direitos humanos, por meio de mecanismos institucionais eficientes e efica-

zes, capazes de prever, prevenir, planejar, solu-cionar pacificamente e controlar as ameaças, as violências e coerções ilegítimas – é fundamental para a construção plena de um regime verdadei-ramente democrático.

O que é segurança cidadã?Na tentativa de ultrapassar, definitiva-

mente, o modelo repressivo, reativo e emer-gencial e de construir um novo paradigma de segurança pública, a noção de Segurança ci-dadã surge como uma referência central, na medida em que remete à idéia de uma segu-rança pública integral, ou seja, que promove os direitos humanos, transforma através da educação, sistematiza o conhecimento dos diversos atores que participam do sistema de segurança, rompendo as barreiras que obs-taculizavam a superação do sistema policial convencional.

Nesse contexto, portanto, a noção de segurança cidadã encontra-se diretamente vinculada à garantia de planejamento, o que significa investir na prevenção e repressão qualificadas, visando à construção democráti-ca de uma sociedade livre, justa e solidária.

Assim, a noção de segurança cidadã procu-ra, de um lado, estimular positivamente a reso-lução pacífica dos conflitos, o fortalecimento da família e a proteção das minorias, por exem-plo; e, de outro, garantir o desenvolvimento de

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políticas públicas de prevenção, com base na contribuição dos estudos e pesquisas científi-cas levados a cabo pelas universidades.

Observa-se, portanto, que o sentido de se-gurança cidadã se traduz pela parceria dos ór-gãos responsáveis pela segurança pública com a comunidade, visto que a análise de dados, o planejamento das ações políticas e o controle das intervenções não podem ser entendidos como atividades exclusivas do governo. À ci-dadania se atribui, portanto, uma importante função na medida em que a sociedade civil deve participar do funcionamento da segu-rança pública, exigindo o cumprimento das metas estabelecidas, verificando a probidade administrativa e, sobretudo, controlando a prestação da justiça na aplicação das sanções contra atos de abuso de poder e violência co-metidos, eventualmente, por aqueles que de-vem promover a segurança dos cidadãos.

Aliás, nesse sentido, não se pode deixar de referir que – assim como foram o Proje-to Segurança Cidadã (N.° BRA/03/003) e o Projeto Apoio ao Plano Nacional de Segu-rança Pública (BRA/03/031) –, desde 2004, se realiza o Projeto de Cooperação Técnica: Segurança Cidadã (BRA/04/029), cujas ati-vidades estão orçadas em US$ 16,5 milhões, promovido pelo Ministério da Justiça, através da Secretaria Nacional de Segurança Públi-ca (SENASP), em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), com a finalidade de fomentar esse novo conceito de segurança pública no Brasil, dando ênfase à prevenção da violência e da criminalidade e à criação de espaços urbanos seguros nos quais se possa garantir a convi-vência harmônica entre as pessoas.

Através desses projetos, a Secretaria Na-cional de Segurança Pública (SENASP) am-plia a sua capacidade institucional e fortalece o gerenciamento do Sistema Único de Se-gurança Pública (SUSP), na medida em que convida os Estados, Distrito Federal e Muni-cípios a revisitarem seus conceitos e práticas, estimulando, assim, a elaboração de projetos, o que permite a qualificação na aplicação dos recursos públicos geridos pelo Fundo Nacio-nal de Segurança Pública (FNSP).

Dentre os principais objetivos do Pro-

jeto Segurança Cidadã – que opera através de uma articulação entre Estados, Distrito Federal e Municípios, fortalecendo o Siste-ma Único de Segurança Pública (SUSP) –, pode-se destacar os seguintes:

incorporar, implementar e estruturar no- a. vos parceiros na busca de garantir efe-tividade ao processo de articulação de todas as forças da sociedade e formas de governo no combate à criminalidade;

planejar e controlar as intervenções em b. cada região, quebrando o isolamento entre a área de segurança e as outras ins-tituições do Estado, as entidades da so-ciedade civil e os movimentos sociais;

requalificar os policiais com novas c. técnicas de prevenção, mediação, negociação e investigação.

Como se pode facilmente perceber, o Pro-jeto Segurança Cidadã exsurge com a meta de formular políticas públicas e desenvolver as ações e estratégias voltadas à prevenção da violência e criminalidade, visando sempre à inclusão social e à igualdade material. Para tanto, procura-se difundir o conhecimento pro-duzido, capacitar os agentes responsáveis pela implementação das políticas públicas – pre-ventivas à violência e à criminalidade – atra-vés do resgate da noção de cidadania.

Por fim, ainda sobre o tema, merece desta-que especial o Portal Segurança Cidadã: www.segurancacidada.org.br. Trata-se, com efeito, de uma importante ferramenta – dirigida pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SE-NASP) em parceria com o Programa das Na-ções Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Direitos Humanos na Internet (DHnet), com o apoio do Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crime (UNODC) –, através da qual se busca a socialização do conhecimento, a educa-ção e a valorização de todos aqueles que lidam, diretamente, com a segurança pública: policiais estaduais, civis e militares, bombeiros, policiais federais, rodoviários federais e guardas munici-pais. Dito de outro modo, o portal constitui um espaço permanente e propício à reflexão, possi-bilitando a interlocução e a integração de todos aqueles que participam e se envolvem com a questão da segurança pública.

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O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania

No dia 20 de agosto de 2007, o governo fe-deral lançou o PRONASCI, através da edição da Medida Provisória n.° 384/07 – depois conver-tida na Lei n.° 11.530/07, recentemente alterada pela Medida Provisória n.° 416, de 23 de janeiro de 2008 –, prevendo a realização de um conjunto de 94 ações, que envolvem 19 ministérios, cujo orçamento previsto é da ordem de R$ 6,707 bi-lhões, em intervenções articuladas entre a União, os Estados e os Municípios.

Mas o que significa, então, PRONASCI?A sigla PRONAS-

CI significa Programa Nacional de Seguran-ça Pública com Ci-dadania. Trata-se de uma iniciativa inédita no cenário político bra-sileiro, coordenada pelo Ministério da Justiça e baseada no resgate da cidadania, que procura ar-ticular os órgãos federais, em regime de coopera-ção com Estados, Distrito Federal e Municípios, além de participação da comunidade, mediante a execução de programas, projetos e ações de assis-tência técnica e financeira e mobilização social, visando à melhoria da segurança pública.

Dentre os valores endossados e destacados pelo PRONASCI, cumpre referir os seguintes:

os direitos humanos não se contrapõem a. à eficiência policial, devendo ambos ser entendidos como mutuamente ne-cessários: de um lado, não há eficiên-cia policial sem respeito aos direitos humanos; de outro, tampouco podem existir direitos humanos sem que haja as garantias oferecidas, em ultima ins-tância, pela eficiência policial;

a prevenção não pode ser oposta à re- b. pressão qualificada, devendo ambas ser entendidas como formas de ação legíti-mas do Estado, cada qual para sua situ-ação específica;

a polícia cumpre, historicamente, um c. papel elementar na construção da de-mocracia, tendo em vista que a ela

compete a manutenção da ordem e a preservação dos direitos, garantias e liberdades;

o aparelhamento das instituições po- d. liciais e o aperfeiçoamento da educa-ção pública não podem ser entendidos como propostas alternativas e exclu-dentes quando se tratar de investimento do Estado;

a igualdade material no acesso à justi- e. ça, dependente da qualidade e da orien-tação das polícias, e a equidade no acesso à educação são imprescindíveis à construção de uma sociedade justa, livre e solidária.

Considerando esses valores, o PRONASCI destina-se, portan-to, à promoção de ações de segurança pública voltadas à prevenção, controle e repressão da vio-

lência – cujas diretrizes são estabelecidas pelo Sistema Único de Segurança Pública –, estabe-lecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas.

Segundo o art. 3° da Lei n.° 11530/07, o PRO-NASCI deve obedecer às seguintes diretrizes:

promoção dos direitos humanos, inten- I. sificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate siste-mático aos preconceitos de gênero, ét-nico, racial, geracional, de orientação sexual e de diversidade cultural;

criação e fortalecimento de redes so- II. ciais e comunitárias;

fortalecimento dos conselhos tutela- III. res;

promoção da segurança e da convivên- IV. cia pacífica;

modernização das instituições de segu- V. rança pública e do sistema prisional;

valorização dos profissionais de segu- VI. rança pública e dos agentes penitenci-ários;

participação de jovens e adolescentes, VII. de egressos do sistema prisional, de fa-

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mílias expostas à violência urbana e de mulheres em situação de violência;

ressocialização dos indivíduos que VIII. cumprem penas privativas de liber-dade e egressos do sistema prisional, mediante implementação de projetos educativos e profissionalizantes;

intensificação e ampliação das medi- IX. das de enfrentamento do crime orga-nizado e da corrupção policial;

garantia do acesso à justiça, especial- X. mente nos territórios vulneráveis;

garantia, por meio de medidas de ur- XI. banização, da recuperação dos espa-ços públicos;

observância dos princípios e diretri- XII. zes dos sistemas de gestão descentra-lizados e participativos das políticas sociais e resoluções dos conselhos de políticas sociais e de defesa de direitos afetos ao PRONASCI;

participação e inclusão em programas XIII. capazes de responder, de modo con-sistente e permanente, às demandas das vítimas da criminalidade por in-termédio de apoio psicológico, jurídi-co e social;

participação de jovens e adolescentes, XIV. em situação de moradores de rua, em programas educativos e profissionali-zantes com vistas à ressocialização e reintegração à família;

promoção de estudos, pesquisas e in- XV. dicadores sobre a violência, que con-siderem as dimensões de gênero, étnicas, raciais, geracionais e de orientação sexual;

transparência de sua execução; e XVI.

garantia da participação da socie- XVII. dade civil (redação dada Medida Provisória n.º 416/08).

Sua implementação ocorrerá, inicial-mente, nas 11 (onze) regiões metropolitanas mais violentas do Brasil – Belém, Belo Horizon-te, Brasília, Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Re-cife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitó-

ria, conforme os dados do Ministério da Justiça –, para as quais estão previstas 94 ações, envol-vendoUnião, Estados, Distrito Federal, Muni-cípios e a própria comunidade, cujos objetivos são, fundamentalmente, os seguintes:

modernização do sistema de seguran-•ça pública e valorização de seus pro-fissionais e reestruturação do sistema prisional;

ressocialização de jovens com penas •restritivas de liberdade e egressos do sistema prisional;

inclusão do jovem em situação infra-•cional ou criminal nas políticas so-ciais do governo;

enfrentamento à corrupção policial e •ao crime organizado;

promoção dos direitos humanos, con-•siderando as questões de gênero, ét-nicas, raciais, de orientação sexual e diversidade cultural;

recuperação de espaços públicos de-•gradados por meio de medidas de ur-banização.

Contudo, para isso, o PRONASCI está for-mulado e estruturado a partir de duas categorias ordenadoras, cada qual composta de três eixos temáticos, com seus respectivos tópicos:

(1) Ações Estruturais

(1.1) modernização das seguintes instituições de segurança pública e do sistema prisional:

Força Nacional de Segurança a. Pública;

Polícia Rodoviária Federal;b.

vagas em presídios; c.

Lei Orgânica das Polí-d. cias Civis;

regulamentação do e. SUSP;

Lei Maria da Penha; f.

Escola Superior da Polícia Federal; g.

campanha de desarmamento;h.

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(1.2) valorização dos profissionais de segurança pública e agentes peni-tenciários através de:

bolsa-formação; a.

moradia; b.

rede de educação c. à distância;

graduação e mes-d. trado;

formação dos agen-e. tes penitenciários;

atendimento a gru-f. pos vulneráveis;

jornadas de direitos humanos; g.

tecnologias não-letais; h.

comando de incidentes; i.

inteligência; j.

investigação de crimes; k.

guardas municipais; l.

policiamento comunitário;m.

(1.3) enfrentamento à corrupção poli-cial e ao crime organizado mediante:

laboratórios contra lavagem de a. dinheiro;

ouvidorias e corregedorias; b.

combate ao tráfico de pessoas;c.

(2) Programas Locais

(2.1) território de paz:

Gabinetes de Gestão Integrada a. Municipal;

Conselhos Comunitários de Se-b. gurança Pública;

Canal Comunidade;c.

(2.2) integração do jovem e da família:

(a) mães da paz; a.

(b) saúde da família; b.

(c) formação do preso; c.

(d) pintando a liberdade e pin-d. tando a cidadania;

(2.3) segurança e convivência:

(a) urbanização; a.

(b) projetos educacionais b.

(c) atividades culturais. c.

Importante, ainda, referir que os programas, projetos e ações levados a cabo pelo PRONASCI devem seguir os focos prioritá-rios previstos no art. 4° da Lei n.° 11.530/07:

foco etário: população I. juvenil de quinze a vinte e quatro anos;

foco social: jovens e adolescentes, II. egressos do sistema prisional, famílias expostas à violência urbana, vítimas da criminalidade e mulheres em situ-ação de violência;

foco territorial: regiões metropolitanas III. e aglomerados urbanos que apresen-tem altos índices de homicídios e de crimes violentos; e

foco repressivo: combate ao crime or- IV. ganizado (redação dada pela Medida Provisória n.º 416/08).

Destaque-se, ainda, que a implemen- V. tação e execução do PRONASCI deve ocorrer de forma integrada, através de mobilizações policiais e comunitárias, envolvendo, portanto, a articulação en-tre os órgãos e entidades federais, Esta-dos, Distrito Federal e Municípios que a ele se vincularem, voluntariamente, mediante instrumento de cooperação federativa.

Contudo, a adesão ao PRONASCI depende da aceitação por parte dos entes federativos das seguin-tes condições, sem prejuízo da legislação aplicável e do pactuado no instrumento de cooperação:

criação de Gabinete de Gestão Integra- I. da – GGI;

A implementação e execução do

PRONASCI deve ocorrer de forma

integrada.

A adesão ao PRONASCI de-pende da aceitação por par-

te dos entes federativos.

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garantia da participação da sociedade civil II. e dos conselhos tutelares nos fóruns de se-gurança pública que acompanharão e fis-calizarão os projetos do PRONASCI;

participação na gestão e compromisso III. com as diretrizes do PRONASCI;

compartilhamento das ações e das po- IV. líticas de segurança, sociais e de urba-nização;

comprometimento de efetivo policial nas V. ações para pacificação territorial, no caso dos Estados e do Distrito Federal;

disponibilização de mecanismos de VI. comunicação e informação para mobi-lização social e divulgação das ações e projetos do PRONASCI;

apresentação de plano diretor do siste- VII. ma penitenciário, no caso dos Estados e do Distrito Federal;

compromisso de implementar pro- VIII. gramas continuados de formação em direitos humanos para os policiais civis, policiais militares, bombeiros militares e servidores do sistema pe-nitenciário;

compromisso de criação de centros de IX. referência e apoio psicológico, jurídi-co e social às vítimas da criminalidade (redação dada pela Medida Provisória n.º 416/08).

Por fim, cumpre referir que, além dessas hipóteses, para fins de execução do PRONAS-CI, a União fica autorizada a firmar convênios, acordos, ajustes e outros tipos de instrumentos com órgãos e entidades da administração públi-ca, bem como com entidades de direito público e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), desde que observada a legis-lação pertinente.

A Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania

A sociedade contemporânea é fortemente marcada pela sua crescente complexidade. Isso se acentua ainda mais no caso do Brasil, vis-to que, nos países periféricos, o Estado precisa atender ao mesmo tempo, de um lado, as de-mandas mais básicas – como, por exemplo, os problemas da fome, saúde, educação, emprego, moradia, segurança, etc. – e, de outro, as de-mandas mais complexas – como, por exemplo, os impasses da paz mundial, desenvolvimento sustentável, meio ambiente, mercado interna-cional, autodeterminação dos povos, patrimônio histórico e cultural, etc. – que surgem e se re-produzem diariamente neste o início do século XXI.

Nesse contexto, embora a idéia de democra-cia representativa ainda funcione como carro-chefe de grande parte dos sistemas democráti-cos do mundo, parece evidente que esse modelo tradicional de democracia encontra-se em crise, mostrando-se insuficiente para solucionar, por exemplo, o problema da segurança pública, cuja superação da crise demanda um forte movimen-to de refundação do Estado, re-significação do processo político, reconstrução da esfera públi-ca, com base na ampliação dos espaços de deli-beração política, a partir dos ideais democráti-cos de cidadania e participação popular.

Dentre os instrumentos democráticos que possibilitam a atuação concreta da sociedade ci-vil nas decisões políticas encontram-se as previ-sões constitucionais que garantem aos cidadãos a participação popular na formulação, execução e fiscalização das políticas públicas.

Nesse sentido, precisamente, a Constituição de 1988 inaugurou uma série de novos mecanis-mos cuja função é complementar a representação indireta, como, por exemplo, conselhos, confe-rências, comitês gestores e outras formas de par-ticipação social inseridas no nosso sistema jurídi-co-político, que conforma de maneira integrada e inseparável o instituído paradigma constitucional do Estado democrático de direito brasileiro.

Dito de outro modo, as noções de demo-cracia direta e participativa são imprescindí-

Para fins de execução do PRONASCI, a União fica

autorizada a firmar convê-nios, acordos, ajustes e ou-tros tipos de instrumentos

com órgãos públicos.

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veis para o funcionamento dos sistemas políticos contemporâneos. O diálogo constante em busca de diferentes soluções concorrentes entre si cons-titui uma importante alternativa nesta quadra da história, fortemente marcada pelo pluralismo.

Considerando o exposto, fica claro que, con-temporaneamente, ganha força a idéia segundo a qual é possível que o Estado conceda o poder de deliberação democrática aos seus cidadãos, sem com isso perder a sua soberania, de modo que todos possam participar efetivamente e, assim, complementar o processo político, na medida em que permite que a complexidade social, nem sem-pre suficientemente presente na representação in-direta, se manifeste através do diálogo aberto por esses importantes mecanismos de participação popular.

Tanto é assim que, nos últimos anos, o gover-no tem aprofundado o sistema descentralizado e participativo de exercício democrático previsto na Constituição de 1988 mediante a abertura e insti-tucionalização de novos espaços de participação social – como, por exemplo, é o caso dos conselhos e das conferências – através dos quais foram esta-belecidas as prioridades políticas de acordo com as demandas, anseios e reclames da sociedade.

Nesse exato sentido, foram realizadas recen-temente inúmeras conferências nacionais, dentre as quais se destacam a 2ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, a 13ª Conferência Na-cional de Saúde e a 3ª Conferência Nacional das Ci-dades, cujos objetivos estavam ligados ao fomento de práticas de democracia participativa, embora o governo ainda não reconheça as organizações e os movimentos sociais como sujeitos políticos.

Essa pergunta mostra-se absolutamente perti-nente e também assume grande relevância, sobre-tudo nos dias de hoje, uma vez que a segurança pública constitui um elemento central para a cons-trução e preservação de todo e qualquer regime democrático e republicano, como já foi visto em outras oportunidades, devendo ser entendida como um valor central da sociedade moderna, enfim,

como uma verdadeira conquista civilizatória.Contudo, para que se compreenda este con-

ceito de segurança pública, aqui ampliado em face da existência de um ideal democrático comum, é necessário um novo tipo de coesão social, de maneira que a conciliação de um sentimento de pertencimento à sociedade e um sentimento de integração dos cidadãos no projeto constitucional estabelecido para a nação ocorra através de for-mas jurídicas e políticas que se desenvolvam, se legitimem e pertençam a todos.

Isso tudo porque, para que se possa desen-volver um conceito de segurança pública mais amplo e inclusivo, capaz de servir a toda coleti-vidade, isto é, a todos os cidadãos brasileiros, in-dependente da classe social, é imprescindível que se reformule o paradigma historicamente utiliza-do no Brasil, segundo o qual a garantia da segu-rança pública depende exclusivamente de ações policiais repressivas, reativas e emergenciais.

É fundamental a construção de um novo paradigma de segurança pública, consistente no fortalecimento institucional do Estado para atuar preventivamente, através de uma nova forma de atuação policial, com a finalidade de estabelecer e solidificar os laços comunitários, de maneira que se possam criar as condições necessárias para o desenvolvimento de políticas públicas sociais e, também, respeitar as diferenças regionais, sociais e culturais, fundando, assim, uma perspectiva ci-dadã capaz de por fim à idéia conservadora de que o fenômeno da criminalidade está vinculado apenas às classes pobres desfavorecidas.

Talvez um dos exemplos mais significativos – e que evidencia o quanto a consolidação desse novo paradigma de segurança pública é funda-mental caso se pretenda implementar e desenvol-ver qualquer projeto de inclusão, emancipação e recoesão social no Brasil – seja aquele denuncia-do por inúmeras pesquisas sobre a violência: a juventude brasileira das periferias das grandes metrópoles é precisamente o grupo social que mais sofre as conseqüências da incapacidade do paradigma tradicional de segurança pública – re-pressivo, reativo e emergencial – em responder ao aumento do fenômeno da criminalidade.

Nesse sentido, portanto, o PRONASCI surge como uma importante estratégia na construção deste novo paradigma de segurança pública – ba-seado no diálogo, na aceitação da pluralidade de

Mas você deve estar se pergun-tando: como ocorre a participa-ção popular no que campo da segurança pública??

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atores sociais responsáveis por esse processo e no respeito ao pacto federativo –, que substitui a lógica da fragmentação e da concorrência pela lógica da integração e da complementaridade das políticas de segurança pública.

Tanto é assim que, entre as diretrizes estabe-lecidas pelo PRONASCI, consta explicitamente a necessidade de se observar a co-gestão das po-líticas públicas:

Art. 3°. São diretrizes do PRONASCI:

[...]

XII - observância dos princípios e diretri-zes dos sistemas de gestão descentraliza-dos e participativos das políticas sociais e resoluções dos conselhos de políticas sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci.

Aliás, ainda em relação à democratização do processo político, não se pode esquecer que se tra-ta de programa cujo predicado é justamente a pa-lavra “cidadania” e que, portanto, é fundamental o fomento à participação de todos na formulação de políticas públicas, o que beneficia não apenas a sociedade, na medida em que ela pode atuar efetivamente, mas também ao Ministério da Jus-tiça, considerando que, desse modo, o programa se aproxima ainda mais da realidade enfrentada pelos diversos segmentos sociais, aumentando, assim, sua afinidade com as demandas da cole-tividade.

Nesse contexto, a Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania deve ser entendida como um importante instrumento de gestão democrática, na medida em que a ela com-pete buscar uma articulação entre os órgãos que compõem o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), na tentativa de auxiliar na construção da Política Nacional de Segurança Pública, aproxi-mando o poder público da sociedade civil, além de colaborar para a concretização institucional do novo paradigma de segurança pública.

Não bastasse isso, é importante referir que a Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania tem a função, de um lado, de dar conti-nuidade ao processo de ruptura com o paradigma tradicional de segurança pública e, de outro, de reformular, aperfeiçoar e consolidar as instâncias democráticas de deliberação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), constituindo-se, assim, em um importante mecanismo de controle

social e democrático dos espaços de decisão po-lítica.

Observa-se, com isso, que a Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania institucionaliza inúmeros canais de participação direta – através do diálogo que possibilita entre a sociedade civil e as esferas políticas do governo – na construção da política nacional de seguran-ça pública e, conseqüentemente, na consolidação do Sistema Nacional de Segurança Pública.

Seguindo, portanto, a tradição consagrada após o advento da Constituição de 1988, em que as conferências tornam-se espaços institucionais – marcados fortemente pela mobilização social –, onde o governo e a sociedade civil deliberam as diretrizes gerais de uma determinada política pública, de modo transparente e paritário.

Além disso, a maioria das conferências ca-racterizam-se por serem convocadas através do poder Executivo, normalmente em parceria com o respectivo conselho nacional, e ainda por man-terem uma periodicidade padrão de dois anos. De qualquer modo, a convocação da Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania deve ser precedida da definição dos seguintes pressupos-tos:

caráter deliberativo e participação pa- a. ritária entre Estado e sociedade civil;

estruturação “de baixo para cima”, isto b. é, realização de conferências nos três, ou dois, níveis de governo;

percepção de um sistema descentra- c. lizado e participativo de co-gestão da política de segurança pública, incluin-do a reformulação do CONASP e fo-mento dos conselhos locais.

Trata-se, portanto, de uma experiência de-safiadora, porém com grande potencial transfor-mador. Afinal, discutir-se acerca da segurança pública já é algo novo, poder participar desse processo é algo inédito, de modo que a realiza-ção dessa conferência deve ser vista como um passo simbólico, mas muito relevante para a ma-terialização do processo de abertura democrática da gestão do Estado, especialmente no que diz respeito aos temas estruturais da sociedade, e para a valorização das organizações e movimen-tos sociais como agentes políticos legítimos de um regime democrático.

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Em síntese, a Conferência Nacional de Se-gurança Pública com Cidadania deve ser enten-dida como um mecanismo fundamental para a implementação e consolidação do PRONASCI – seja como um programa de governo, seja como concepção de Estado –, na medida em que traduz os sentimentos e os anseios da sociedade civil

Considerações finaisNeste capítulo, vimos a importância que

assume o conceito de segurança cidadã para a construção de um novo paradigma de segu-rança pública, cuja base se encontra nos ideais do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) e na proposta levada a cabo pela Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania, desenvol-vidos pelo Ministério da Justiça, através da Secretaria Nacional de Segurança Pública.

Isso tudo porque, depois de muito tempo e pouca atitude, parece que finalmente chegamos a uma espécie de consenso no que diz respeito à questão da segurança pública no Brasil:

em relação à questão da segurança pública, o que a torna uma grande oportunidade para criar o âm-bito necessário à formulação e consolidação de um novo paradigma de segurança pública, cujas bases encontrem legitimidade na Constituição, colaborando, assim, para a plena realização do Estado democrático de direito.

A redução das taxas de criminalidade e violência é, hoje, no Brasil, do interesse de todos os segmentos sociais comprometidos com a institucio-

nalidade democrática. Por dois motivos simples: todos têm sofri-do seus efeitos e todos já começam a reconhecer que não

haverá segurança pública para alguns, se não houver para todos. Por isso, a questão da segurança trans-cende o aspecto ideológico ou partidário, porque diz respeito a todos, na medida em que nos lança ante o dilema maior: civilização ou barbárie. Por sua vez,

segurança para todos é aquela que decorre da ação do Estado e da sociedade visando à redução das fontes que

geram a violência e o crime, e é também aquela que decorre das ações do Estado voltadas para tornar as polícias mais

eficientes. Polícias eficientes para a democracia são aquelas que agem a serviço da cidadania e o fazem legalmente, no

estrito cumprimento das leis, as quais, por sua vez, orientam-se, em princípio, como as polícias que as aplicam: visando à preser-

vação dos direitos de todos (BISCAIA, MARIANO, SOARES, AGUIAR, 2002, p. 28).

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Página InterativaFaça uma pesquisa e apresente, brevemente, os

05 (cinco) novos projetos – (I) Reservista-Cidadão; (II) Proteção de Jovens em Território Vulnerável; (III) Mulheres da Paz; (IV) Comunicação Cidadã Preventiva; e (V) Bolsa-Formação – instituídos junto ao Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, através da MP n.° 416/08:


ReferênciasBRASIL. Caderno Pronasci – Programa Nacional de Segurança Pública com Cida-dania. Brasília: Ministério da Justiça, 2007.

KUHN, Thomas. A estrutura das revolu-ções científicas. São Paulo: Perspectiva, 1994.

PALMIERI, Gustavo. Segurança cidadã e polícia na democracia. Cadernos Adenauer. Rio de Janeiro, v. 3, 2003.

SULOCKI, Victoria-Amália de. Segurança pública e democracia: aspectos constitu-cionais das políticas públicas de seguran-ça. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.

BRASIL. Caderno Pronasci – Programa Nacional de Segurança Pública com Cidada-nia. Brasília: Ministério da Justiça, 2007.

Trata-se do atual programa de segurança pública, cujo conhecimento detalhado é obri-gação de todos aqueles que lidam com a ques-tão da segurança pública na atualidade.

GlossárioParadigma – representação do pa-•drão de modelos a serem seguidos, ou seja, uma matriz, uma teoria: um conhecimento que origina o estudo de um campo científico; uma realização científica com métodos e valores que são concebidos como modelo; uma referência como base de modelo para estudos e pesquisas.

Segurança cidadã – situação política •e social, de segurança integral e cul-tural da paz, em que as pessoas têm legal e efetivamente garantido o gozo pleno de seus direitos humanos, por meio de mecanismos institucionais eficientes e eficazes, capazes de pre-ver, prevenir, planejar, solucionar pa-cificamente e controlar as ameaças, as violências e coerções ilegítimas.

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Auto-avaliaçãoAssinale “V” quando a afirmação for con-siderada verdadeira e “F” quando for consi-derada falsa:

O conceito de segurança cidadã é funda-mental para a consolidação do regime de-mocrático, fundado sobre os ideais da cida-dania e da dignidade da pessoa humana.

( )1.

O conceito de segurança cidadã busca a estimular a prevenção e a repressão qua-lificadas, visando à construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

( )2.

Segundo a noção de segurança cidadã, o planejamento e o controle das ações e po-líticas de segurança pública são atividades exclusivas do governo.

( )3.

O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania subscreve a premissa segun-do a qual os direitos humanos se contrapõem à eficiência policial, devendo ambos ser en-tendidos de modo excludente.

( )4.

A limitação da participação da socie-dade civil faz parte das diretrizes do Programa Nacional de Segurança Pú-blica com Cidadania.

( )5.

O Programa Nacional de Segurança Públi-ca com Cidadania prevê a realização de 94 ações, envolvendo União, Estados, Distrito Federal, Municípios, além da própria co-munidade, e tem a finalidade, entre outras, de recuperar espaços públicos degradados através de medidas de urbanização.

( )6

RESPOSTAS:

1-V,2- V,3- F,4- F,5- F, 6-V,7- V,8- V,9-V,10-F.

A criação de um Gabinete de Gestão Inte-grada (GGI) é uma das condições a serem aceitas pelas unidades federativas para a adesão ao Programa Nacional de Seguran-ça Pública com Cidadania.

( )7.

A Constituição de 1988 inaugurou a abertura e institucionalização de novos espaços de participação social, permitin-do que o governo desenvolvesse um sis-tema descentralizado e participativo de exercício democrático com é o caso das conferências nacionais.

( )8

A Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania institucionaliza inúmeros canais de participação direta da sociedade civil, permitindo-lhe co-laborar na construção da política na-cional de segurança pública.

( )9.

A Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania deve ser enten-dido como um simples estágio para a implementação e consolidação do Pro-grama Nacional de Segurança Pública com Cidadania.

( )10.

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REFERÊNCIAS

http://www.sxc.hu/browse.phtml?f=download&id=599118




http://commons.wikimedia.org/wiki/Image:Independencia_RMoreaux.jpg

http://www.sxc.hu/photo/919495


http://pt.wikipedia.org/wiki/Revolu%C3%A7%C3%A3o_Francesa



Ref

erên

cias

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Fonte 9 SXC ....................................................................................

Fonte 10 SXC...........................................

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Apostila Gestao Publica.

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