Apostila de D Administrativo Analista TRE GO

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DIREITO ADMINISTRATIVO REDE JURIS ANALISTA TRE-GO

Prof. Manoel Bezerra



I Direito Administrativo.

Para compreendermos melhor a estrutura do direito administrativo necessrio analisarmos num primeiro momento noes bsicas da criao do Estado e da Administrao Pblica. Partimos do pressuposto que o leitor desse livro j manteve um contato inicial com a matria, o que torna mais fcil e gil a montagem organizacional deste ramo do direito que de suma importncia para o Estado. Traaremos um diferencial didtico entre os tipos de Estado que foram se formando ao longo da histria da humanidade com o objetivo de compreendermos sua atuao.

1.1 Estado Absolutista

Origem histria: Nasceu da aglutinao das antigas sociedades feudais. Nesse modelo h a concentrao de todos os poderes nas mos de um nico ser humano. O rei, monarca ou ditador era o responsvel por as regras sociais, administrar essas regras e aplic-las a todos os casos que lhe fossem apresentados. Um detalhe importante deve ser relembrado aqui: Esse ente no estava submisso as regras que ele criava.

Nesse modelo de Estado existia tambm um tipo de direito administrativo, porm com a ideia de direito repressor. Para a doutrina no Estado Absolutista que o Estado de Polcia se apresenta como aquele que tem a finalidade de apenas assegurar a ordem pblica.

1.2 Estado de Direito.

O marco histrico para a mudana de modelo de forma de governo se d na Frana, com a revoluo. A substituio de um modelo velho (Estado Absolutista), por um modelo novo (Estado de Direito). Desta forma o recm criado Estado trouxe em seu bojo o iderio de governo do povo para o povo. Para historiadores do direito a expresso Estado de Direito foi cunhada na Alemanha em 1813 na obra de Welcker. Remonta-se, tambm, que a palavra Estado, como sociedade poltica permanente, teria sido usada pela primeira vez na obra O Prncipe de Maquiavel. O ento modelo novo de Estado, manteve a formao inicial do Estado Absolutista, agora com um diferencial crucial, este ente era o responsvel pela criao da regras sociais, contudo ele se submetia a elas. A ideia de que o Estado nasce com o fim de produzir bem estar social e de defender o interesse pblico o marco existencial do Estado de Direito. Tomaremos aqui como ideia para o bem estar social a gesto das necessidades bsicas da sociedade (coletividade).

Dentro do Estado de direito tivemos alguns estgios de evoluo, tais como: O Estado liberal caracterizado pelo afastamento do Estado das atividades da sociedade, onde o Estado ficaria responsvel pela ordem interna e defesa das fronteiras do pas.

O Estado Social marcado por uma postura social, onde este ente acaba intervindo na sociedade com profundas consequncias para as reas econmicas e sociais da coletividade.

O Estado Neoliberal apresentando-se como a vertente do Estado em sua verso mais comprometida com a sociedade e a produo do bem estar social. Nele tambm se busca garantir direitos Constitucionais, ora intervindo na sociedade, ora se afastando dela.

A Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988 nos aponta que o Brasil no um Estado Social, porm ele tem um vis de Estado Social. Nota-se a presena desse sentimento social esculpido na figura do Prembulo e nos artigos 1. IV, artigo 6, 170 e outros espalhados dentro dela. Observao importante: O Brasil no Estado social.



1.2.1 Estado de Direito.

Trabalharemos nessa preparao para a prova da OAB a seguinte ideia sobe o que o Estado. Ele um ente juridicamente organizado e obediente as suas leis. Colacionamos a ttulo de ilustrao conceitos como o do professor Jos dos Santos Carvalho Filho, 2012, p.2:

um ente personalizado, apresentando-se no apenas exteriormente, nas relaes internacionais, como internamente, neste caso como pessoa jurdica de direito pblico, capaz de adquirir direitos e contrair obrigaes na ordem jurdica.

O Estado democrtico brasileiro apresenta-se com a juno de vrios elementos para a sua formao, tais elementos so:

Povo. A doutrina chama de dimenso humana;

Territrio. A doutrina chama de dimenso territorial ou espacial.

Governo. A doutrina chama de elemento soberano do Estado.

Destes elementos o que interessa para o nosso estudo o Governo. O elemento Governo detm e exerce o poder de autodeterminao (orientaes). Nesse poder o Estado diz quem ele e o que ele almeja, da a importncia do prembulo da Constituio Federal. O direito constitucional responsvel pelo estudo da autodeterminao do Estado. O Governo tambm poder de auto-organizao. Nesse poder o Estado ir construir suas estruturas internas. Organizando-se como ente personalizado capaz de adquirir direitos e contrair obrigaes no ordenamento jurdico nacional. A auto-organizao do Estado o objeto do Estudo do direito administrativo.

Dessa forma o Direito Administrativo nasceu no final do sc.XVIII e inicio do sc. XIX, na Frana. A universidade de paris em 1817 permitiu a instalao de uma ctedra de Direito Administrativo. No Brasil, Dec. Imperial 608 de 1851 determinou a possibilidade da criao de cadeiras especficas de Direito Administrativo em So Paulo e Recife.

1.2.3. ORGANOGRAMA BSICO DA ESTRUTURA ESTATAL

Estrutura

Interna.

ESTADO

ADMINISTRAO PBLICA

DIRETA

INDIRETA

AGENTE PBLICO

ATO ADM.

SOCIEDADE



O organograma acima uma simples forma de se visualizar a atuao estatal. O Estado usando da parcela do poder de auto-organizao cria a estrutura interna denominada de Administrao Pblica que na origem de formao do Estado organizada como Administrao Pblica Direta ou Centralizada, formada pela Unio, pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. Com a descentralizao a Administrao Pblica Direta cria a Administrao Pblica Indireta constituda pelas Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedade de Economia Mista. Decreto-lei 200/67 e pelos Consrcios Pblicos, lei 11.107/05. Mais adiante trabalharemos a sntese de todos os entes da Adm. Pblica Indireta.

2 As Contribuies das Escolas do Direito Administrativo Estrangeiro para a formao da Escola brasileira.

2.1 ESCOLA FRANCESA.

Pensadores como Ducrocq, Batbie e Gianquinto.

Essa escola se foca no sentido de que o Direito Administrativo se detm no estudo do sistema de leis que regem a Administrao Pblica. Nela h apenas um catalogar da legislao administrativa. A Escola Francesa surgiu como direito com a revoluo francesa, mais precisamente com a separao de poderes de Montesqui. A Frana considerada o bero do Direito Administrativo reporta-se seu nascimento para a poca de 1800, quando a Frana organizou a sua administrao pblica.

2.2 ESCOLA ALEM.

Pensadores: Fritz Fleiner; Otto Mayer

Fruto de um longo perodo de evoluo, nessa escola no houve a substituio de um direito velho por um novo como na Francesa, mas sim o sistematizar do direito nos mais diferentes estados alemes.

Assim houve forte influencia do direito civil para a formao do Direito Administrativo alemo. Nessa escola adotou-se um mtodo construtivo preocupado em formular dogmas especficos do direito pblico tendo como base o direito privado. Ela enfoca o Direito Administrativo num sentido amplo que designa todas as normas que regulam a atividade das autoridades estatais administrativas, quer faam parte do direito pblico ou do privado.

2.3 ESCOLA ITALIANA OU SUBJETIVISTA.

Pensadores: Meucci, Ranelletti, Zanobini e Raggi.

Nela o objetivo se concentra no sentido de que o Direito Administrativo o estudo dos atos do poder executivo. Trabalhando o sujeito de onde emana o ato e no o ato em si mesmo. Nela se exclui os atos praticados pelo Legislativo e Judicirio.

2.4 ESCOLA ANGLO-AMERICANA

Pensadores: Albert Venn Dicey; James W. Garner; John Clarke Adams;

A Escola America se concentra no fato do Direito Administrativo ficar restrito apenas as relaes entre a Administrao e os particulares. Essa escola se ope a escola francesa em razo de sua formao, sua base. O direito ingls e o americano tem como base a denominao: common law: o direito no escrito de um pas, baseado no costume, no uso e nas decises das cortes de justia. Jos Cretella Jnior, (Revista da Procuradoria Geral do



Estado, v.12:10). Nesses pases o Poder Judicirio exerce sobre a Administrao e sobre os particulares o mesmo controle.

2.5 ESCOLA BRASILEIRA.

H dois momentos distintos de produo do conhecimento em matria administrativa dentro do Brasil. No perodo do Imprio pensadores como: Vicente Pereira do Rego; Veiga Cabral; Visconde do Uruguai, Rubino de Oliveira; Jos Antonio Joaquim Ribas, sofreram forte influncia do direito francs, italiano e alemo. No perodo da Repblica a influncia forte a do direito americano. Pensadores como Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Silva Zanella di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho, etc. Estes doutrinadores vem desenvolvendo a estrutura do direito administrativo nacional.

No Brasil, o direito administrativo passa por fases bem distintas: Brasil colnia: O poder esta nas mos da monarquia portuguesa todo direito empregado na colnia de origem portuguesa. No Brasil imprio h a diviso de poderes: Poder Legislativo, Poder Judicirio, Poder Moderador, sendo que os dois ltimos esto nas mos do imperador. Nesse momento a Administrao Pblica organizada, mas regida pelo direito privado. Por fim no Brasil Republicano o direito administrativo merece destaque porque nesse momento ele passa a ter previso constitucional, na Constituio Federal de 1934.

Observao importante: O Brasil no adota de forma especifica nenhuma das escolas estrangeiras supracitadas. O direito administrativo nacional sofreu na origem grande influencia do direito francs e iltaliano, e na sua construo um pouco do direito alemo e americano. Atualmente o Brasil se filia ao sistema europeu-continental.

O Sistema europeu-continental adotado na Frana, Blgica, Espanha, Portugal, Alemanha Ocidental. Nesse sistema o direito administrativo tem uma amplitude maior, abrangendo o direito administrativo descritivo: Administrao, leis, servios, e demais atividades pblicas e ainda as relaes entre os administrados e a Administrao.Guardadas as devidas propores e discusses nas mais diversas reas o que nos interessa que o Poder se fraciona dentro do Estado de direito e o Governo se apresenta como esse poder soberano que ora se mostra como Poder e ora como rgos do Estado e, ainda, se demonstra como funes originrias destes Poderes. Isso causa bastante confuso entre os estudantes, em razo disso importante relembrarmos dos Poderes Estruturais do Estado, estudados com maestria no direito constitucional.Poder Legislativo: A formao deste Poder est nos artigos 44 ao 75 da Constituio Federal. Funo Tpica criar as regras sociais. Poder Judicirio: A formao deste Poder est nos artigos 92 ao 135 da Constituio Federal, sua funo tpica a pacificao social aplicando a lei aos casos concretos que lhe forem submetidos. Poder Executivo: A formao deste Poder est nos artigos 76 ao 88 da Constituio Federal, sua funo tpica converso da lei em um ato individual e concreto com o fim de produzir o bem estar social. Porm, esse Poder pode exercer atividades ATPICAS: A. Funo de Legislar (criar portarias, resolues, LD e MP). B. Funo judicial (Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia).

O Estado de direito esta devidamente formado e estruturado para cumprir o seu fim ltimo que a produo do bem estar social. Como ente juridicamente organizado e obediente as suas regras, esse ente regido pelo direito pblico. Por isso vamos juntos relembrar a diferena entre o direito privado e o pblico.

O Direito a base organizacional da sociedade. Nenhum ajuntamento social sobrevive sem regras, das mais simples s mais complexas. A essncia do direito que ele um conjunto de regras de conduta. Definidas dentro de um contexto social e histrico caracterizando a



estrutura de determinada coletividade. Assim a Diviso Clssica do Direito estudada logo no incio da graduao em direito algo relevante a ser revisto neste ponto. Basicamente o Direito Pblico e constitudo por normas de conduta que so imperativas, ou seja, inafastveis. Ex: o simples sinal de trnsito. Essa rea do direito regida pelo princpio da Legalidade que nos informa que o Estado s faz o que a lei determina. J o Direito Privado formado por normas de conduta flexveis, regido pelo princpio da Autonomia da Vontade que nos direciona no sentido que os particulares podem fazer o que eles quiserem desde que a lei no os proba. Exemplo clssico o contrato.

3. DIREITO ADMINISTRATIVO

justamente no contexto do direito pblico que o direito administrativo se apresenta com a ideia de ser o conjunto de normas regulam a estrutura do Estado (sentido lato). A doutrina conceitua o direito administrativo como:

O conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir Jos dos Santos Carvalho Filho.

o ramo do direito pblico que trata de princpios e regras que disciplinam a funo administrativa e que abrange rgos, agentes e atividades desempenhadas pela Administrao Pblica na consecuo do interesse pblico. Irene Patricia Nohara.

Espero que o leitor tenha percebido que a ideia trabalhada acima se apresenta dentro dos dois conceitos colacionados. o direito administrativo que ir disciplinar o agir do Estado, logo essa rea do direito definir o objeto de estudo que o Estado.

Portanto, o Objeto em um sentido amplo o Estado quando este exerce a atividade de reger, gerir e administrar as atividades dos rgos e dos agentes pblicos para que estes possam implementar os fins do Estado (gesto das necessidades bsicas da coletividade).

A doutrina divide o objeto do direito administrativo em imediato e mediato. O professor Alexandre Mazza, 2013, em sua obra Objeto Imediato: So os princpios e normas que regulam a funo administrativa. Objeto Mediato: a disciplina das atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica.

3.1. FUNO ADMINISTRATIVA:

Quando o Estado exerce suas atribuies aplicando a lei de ofcio, ele ir reger ou gerir os interesses pblicos, nesse momento de sua atuao ele agir de acordo com a legislao (direito pblico) com o fim de produzir o bem estar social. A doutrina diz que esse atuar se chama funo administrativa. Para prof. Figueredo,1995, p. 398, em sua obra assevera sobre o tema o seguinte:

consiste no dever do Estado, ou quem aja em seu nome, em dar cumprimento, no caso concreto, nos comandos normativos, de maneira geral ou individual, para a realizao dos fins pblicos, sob o regime jurdico prevalente de direito pblico e mediante atos e comportamentos passveis de controle.

3.2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO



As Fontes do Direito Administrativo so as mesmas do Direito Civil. A ideia de fonte a de origem, de onde nasce o direito administrativo, sua formao se d basicamente dentro da:

1. Lei.

2. Doutrina.

3. Jurisprudncia.

4. Costume.

5. Princpios gerais do direito.

A lei a lei no sentido formal e material, aquela que passou por todo processo legislativo e, tecnicamente, traduz o anseio social. A doutrina o somatrio da produo cientfica em matria administrativa, so as obras, as dissertaes, as teses, os artigos dos seres humanos que pensam produzem matria administrativa. A jurisprudncia conjunto das decises dos tribunais superiores em matria administrativa. Os costumes so as prticas habituais, tidas como obrigatrias, que o juiz pode aplicar, na falta de lei sobre determinado assunto. Por fim os princpios gerais de direito que abordaremos com mais profundidade agora.

4. PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Posio doutrinria:

1. So postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administrao Pblica.

2. So cnones pr-normativos que norteiam a conduta do estado quando no exerccio das atividades administrativas.

Ideia: So valores ou razes maiores que permeiam todo o ordenamento jurdico administrativo.

4.1 Os princpios administrativos tem trs finalidades precpuas:

1. Orientao: voltada ao Administrador.

2. Garantia: voltada aos administrados.

3. Proteo: voltada para os administrados.

4.2 Uso e Interpretao dos princpios:

A. Funo Hermenutica: Em caso de dvida sobre qual o verdadeiro significado de uma norma jurdica, o aplicador pode utilizar o princpio como ferramenta de esclarecimento.

B. Funo Integrativa: alm de facilitar a interpretao eles atendem a finalidade de suprir lacunas, preencher vazios normativos em casos de ausncia de expresso regramento.

Quando houver um conflito aparente entre normas dentro do ordenamento jurdico esse conflito denominado de antinomia. H regras para solucionar este conflito:

1. Critrio cronolgico: norma posterior revoga a anterior.

2. Critrio hierrquico: norma de nvel superior revoga a de nvel inferior.



3. Critrio da especialidade: norma especial revoga norma geral.

4.3 Espcies de princpios administrativos:

Os cinco primeiros princpios listados abaixo se encontram expressos no art. 37, caput da Constituio Federal. Dessa forma realizaremos uma anlise especfica de cada princpio trabalhando a ideia central deles.

1. Legalidade.

2. Impessoalidade e Finalidade..

3. Moralidade.

4. Publicidade.

5. Eficincia.

6. Razoabilidade e Proporcionalidade.

7. Motivao.

8. Autotutela.

9. Segurana Jurdica.

10. Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado e Indisponibilidade do Interesse Pblico.

4.3.1 LEGALIDADE:

A ideia central de priso completa lei. Toda atividade estatal est submissa s ordenaes contidas na lei. O art. 2. pargrafo nico, I da lei 9784/99 menciona o princpio da juridicidade (correlato a legalidade) onde h expressa disposio de que o agir da Administrao esta adstrito a atuao conforme a lei e o direito. Grifo nosso. O professor Hely Lopes Meirelles consagrou a seguinte frase: Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza7. Desta forma a doutrina cria o bloco de legalidade onde a lei abarcaria a Constituio Federal, as Constituies Estaduais, A Lei Orgnica do Municpio, Leis Ordinrias, Leis Complementares, Tratados e Convenes Internacionais, Decretos Legislativos, Medidas Provisrias, Costumes, Princpios Gerais do Direito e Atos administrativos normativos.

Celso Antnio Bandeira de Mello defende que h excees a legalidade e cita como tais: Estado de Stio art. 137 a 139, da CF; Estado de Defesa art. 136, da CF e a Medida Provisria art. 62, da CF.

4.3.2 IMPESSOALIDADE e FINALIDADE.

A ideia central de a impessoalidade atributo que no se dirige ou se refere a uma pessoa em particular, mas a pessoas em geral, sem qualquer particularidade. Ligao direta entre a conduta dos agentes com relao aos cidados-administrados. Agir com impessoalidade impe um dever ao Estado de no prejudicar ningum, nem beneficiar outrem durante a sua atuao.

Este princpio esta ligado intimamente com o da Finalidade que determina que o administrador ao praticar seus atos deve agir com o fim de atingir o bem estar social e ele s conseguir isso atuando de forma impessoal. A finalidade enquanto princpio abarca a ideia de



finalidade ampla: a produo do interesse pblico, do bem estar social. H tambm a finalidade especfica que o resultado que o Estado quer produzir com o ato praticado. Exemplo clssico de Impessoalidade o pagamento atravs de precatrio, art. 100 da CF.

4.3.3 MORALIDADE.

A ideia central diz respeito ao conceito de certo e errado, honesto e desonesto. o elemento tico na conduta do administrador pblico. A ideia no de moral comum, subjetiva e sim de moral jurdica, sendo esta um conjunto de regras ticas retiradas da estrutura interna do Estado.

O Estado passa a ditar as regras ticas da conduta de seus servidores e daqueles que se submetem a sua disciplina. H previso constitucional quanto a moralidade administrativa: art. 5. LXXIII; art. 37, caput; art. 85, V, todos da CF. A doutrina revela tambm a presena de um bloco de moralidade onde ela enquanto princpio mestre abarcaria as ideias de probidade, decoro, boa-f, tica, honestidade e lealdade a lei 9784/99 em seu art. 2. parg. nico, IV, fundamenta este raciocnio. Os agentes pblicos devem se portar em conformidade com estes padres conforme, por exemplo, o Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal, o Decreto n. 1171/94.

4.3.4 PUBLICIDADE.

A ideia central de que os atos administrativos devem ser pblicos, a publicao no opcional, ela deve ser realizada atravs dos meios legais para alcanar o seus fins. Em determinados casos considerado requisito de validade do ato administrativo. Alm do caput do artigo 37 da CF, o parg. 1. deste artigo trs diretriz da obrigatoriedade da divulgao de atos, programas e campanhas da Administrao, bem como a proibio para as autoridades pblicas de se autopromoverem. Posicionamento seguido pelo legislador infraconstitucional na lei 9784/99 em seu art. 2. parg. nico, III parte b e V.

A posio majoritria na doutrina que a publicidade condio de eficcia do ato e no de existncia. Esse posicionamento capitaneado por Hely Lopes Meirelles. O RE 191668/RS 2008 do STF determina que a incluso de slogan de partido poltico na publicidade governamental fere o princpio da publicidade. O princpio da publicidae possui objetivos especficos na doutrina: 1. Exteriorizar a vontade da Administrao. 2. Tornar exigvel o contedo do ato. 3. Desencadear a produo de efeitos do ato. 4. Permitir o controle do ato. H outros dispositivos legais que fazem remisso a figura da publicidade, tais como, os artigos 5., XXXIII devidamente regulamentado pela lei 12.527/11; XXXIV e LXXII todos da CF. Excees a publicidade: Segurana do Estado: art. 5. XX e XIII; Segurana da Sociedade: art. 5. XXXIII e Lei 11111/05 e Intimidade dos envolvidos. Art. 5. X, da CF.

4.3.5. EFICINCIA.

A ideia central de que eficiente tudo que produz um resultado bom e satisfatrio. Todo o agir do Estado deve ser eficiente. O Estado deve agir de modo satisfatrio visando atender as necessidades da coletividade. Este princpio foi introduzido no caput da CF pela Emenda Constitucional 19/98 inaugurando uma postura nova para a ao estatal, porque a partir de ento toda ao administrativa deve ser orientada para a concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei e de forma eficiente o Estado deve buscar produzir o bem estar social. O atributo eficincia se refere ao agir do agente pblico que em sua trajetria agir com rapidez, presteza, perfeio, rendimento funcional, economia de material, etc. A legislao impe deveres aos servidores que correspondem ao agir do Estado de forma eficiente, como exemplo temos o artigo 116 da lei 8112/90.



O professor Alexandre de Morais em sua obra apresenta o seguinte conceito para o princpio da eficincia:

o que impe Administrao Pblica Direta ou Indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, d maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social.

Princpio correlato importante o Economicidade que junto com a Eficincia determina que o agente pblico deve atuar reduzindo os desperdcios, com qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional. Institutos administrativos tambm correlatos eficincia: Estgio Probatrio; Metas de desempenho das Agncias Executivas; Princpio da Durao Razovel do Processo e Parcerias Pblico Privadas.

Observao Importante:

H no texto constitucional outros princpios expressos que so utilizados pelo direito administrativo, tais como, Princpio da Participao: art. 37, parg. 3.; Princpio da Celeridade Processual: art. 5. LXXVIII; Princpio do Devido Processo Legal: art. 5. LIV; Princpios da Ampla Defesa e do Contraditrio: art. 5. LV.

4.3.6 RAZOABILIDADE e PROPORCONALIDADE.

Os dois princpios tem o mesmo objetivo que a proibio ao abuso de poder praticado pelo Estado em sua atuao. Esse o eixo comum entre os dois, porm eles iro se utilizar de mecanismos diferentes para coibir o abuso de poder. Seno vejamos:

RAZOABILIDADE: A ideia central aqui a de equilbrio. Razoabilidade a qualidade de ser razovel, ou seja, aquilo que se situa dentro de limites aceitveis. O Estado vai proibir o abuso de poder buscando compatibilizar meios e fins, os meios escolhidos pelo Estado na sua atuao devem ser legais, para se atingir um objetivo igualmente legal. Desta forma Razoabilidade moderao, racionalidade, equilbrio, coerncia e bom senso no agir estatal. O art. 2. parg. nico, VI, da lei 9784/99 demonstra de forma clara que o agir estatal tem como parmetro o equilbrio entre os meios e o fins almejados pelo Estado.

PROPORCIONALIDADE: A ideia central aqui, tambm, a proibio ao abuso de poder, porm utilizando de mecanismo diverso da Razoabilidade, pois na Proporcionalidade o Estado ir evitar o abuso de poder visando conter os atos, as decises e as manifestaes das autoridades da Administrao Pblica. Sua origem alem nos mostra a fora deste princpio para a aferio da justa medida do agir pblico. voltado para o controle dos atos oriundos do Poder de Polcia e ao adequado uso do Poder Discricionrio por parte do Estado. Celso Antnio Bandeira de Mello mensura que a violao deste princpio se d quanto a intensidade e a extenso da medida adotada pelo Estado. Proporcionalidade e direitos fundamentais esto bem definidos no RE 466343-1 STF.

Os dois princpios podem ser trabalhados um como extenso do outro, caso isso ocorra devemos nos lembrar da subdiviso que deve ser realizada na Proporcionalidade:



1. Proporcionalidade Adequao: o meio empregado na atuao deve ser compatvel com o fim colimado.

2. Proporcionalidade Exigibilidade: a conduta deve ter-se por necessria, no havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcanar o fim pblico.

3. Proporcionalidade em Sentido Estrito: as vantagens a serem alcanadas superam as desvantagens.

4.3.7 MOTIVAO.

A ideia central deste princpio a de que as decises administrativas devem ser motivadas, ou seja, as manifestaes administrativas devem ser formalmente motivadas, vale ressaltar que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao das circunstncias de fato que levaram a ao do Estado, bem como uma explanao da base jurdica que autoriza esta ao. A apresentao dos pressupostos de fato (circunstncia de fato) e dos pressupostos de direito (base jurdica) que fundamentam a ao do Estado. Paralelismo com o princpio da fundamentao para as decises do Poder Judicirio, art. 93, IX, da CF. Regra geral todo e qualquer ato administrativo deve ser motivado. Alguns atos estariam dispensados desta motivao como os atos vinculados.

Observao: A diferena entre motivo e motivao veremos no item relativo aos requisitos de validade do ato administrativo.

4.3.8 AUTOTUTELA

A ideia central que ao Estado dado o poder de rever seus prprios atos. Esse poder, essa capacidade fundamental para o agir estatal porque ao rever seus atos o Estado retirar do ordenamento jurdico aqueles que ofendem a lei ou aqueles que deixaram de ser conveniente e oportunos para a valorao estatal. A smula 346 do STF consagra essa possibilidade e a 473, tambm do STF, menciona que:

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

4.3.9. SEGURANA JURDICA.

A ideia central que deve existir estabilidade na ao estatal. O Estado o garantidor de estabilidade nas relaes sociais. Desta forma ele deve evitar sobressaltos e surpresas para os administrados em suas aes. chamado pela doutrina de princpio da boa-f ou da confiana. O art. 2. parg. nico, XIII, da lei 9784/99 fundamenta esse princpio.

4.3.10. SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO E INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO.

Celso Antnio Bandeira de Mello considera que estes princpios so supraprincpios, ou seja, eles iro juntos nortear toda a ao do Estado.

SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO: A ideia central a de que o interesse coletivo ir se sobrepor ao individual. O Estado um gestor de interesses coletivos em razo disso a vontade geral se agiganta e supera a vontade individual. Faz parte do nus e do bnus de se viver em sociedade. As



pessoas abdicam de interesses particulares em busca de um interesse geral. Esse o fundamento das Teorias Contratualistas que serviram de base para o desenvolvimento do princpio da Supremacia. A Teoria Geral do Estado, a obra Leviat de Thomas Hobbes so fomentadoras desse supraprincpio.

INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO:A ideia central a de o interesse coletivo no est disposio do Estado para que este o implemente se quiser. No caso poder-dever de agir o interesse pblico o fim ltimo a ser colimado pelo Estado em sua ao. Torn-lo indisponvel e retirar do alvedrio do administrador a possibilidade de no realizao do bem estar social. O que j havia sido defendido por Rousseau, 1998, p.136 da seguinte forma:

O conceito de vontade geral no se confunde com a simples soma das vontades individuais, mas representa a sntese delas, pois enquanto a vontade de todos tem em vista as vontades particulares, a partir da soma dos interesses privados, a vontade geral atende ao interesse comum da perspectiva da reta consecuo das utilidades pblicas.

O professor Renato Alessi divide o Interesse Pblico em primrio ( o exerccio genuno da funo administrativa com o fim de produzir o bem estar social); e em secundrio (so os interesses do aparato estatal. Interesses da Administrao. Ex: Interesses fazendrios para incremento do errio.).

Observao importante: No decorrer de nossa caminhada outros princpios sero analisados, contudo, o leitor deve pesquisar o art. 6. Do Decreto-Lei 200/67, Decreto da Reforma Administrativa, este artigo trs outros princpios que so chamados de fundamentais da organizao administrativa:

1. Planejamento;

2. Coordenao;

3. Descentralizao;

4 Delegao de Competncias e

5. Controle.

3 PODERES-DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO

Os poderes e deveres do administrador pblico so os encargos que se conferem aqueles que esto dispostos a gerir a coisa pblica e os interesses da comunidade. So expressos em lei. Decorrem da competncia atribuda a cada administrador.

4.1PODER-DEVER DE AGIR

de longa data o posicionamento jurisprudencial no sentido que o administrador tem o dever de agir. Esse poder no uma faculdade que ele ir utilizar se quiser uma obrigao para toda autoridade administrativa. Nesse sentido: O vocbulo poder significa dever quando se trata de atribuies de autoridades administrativas. TFR 197/79. O art. 301, Cdigo de Processo Penal trs exemplo claro de poder-dever para a autoridade policial e seus agentes e poder-facultativo para qualquer cidado do povo.



A doutrina menciona algumas espcies de poder-dever de agir, basicamente eles se subdividem em trs: Poder-dever de eficincia, Poder-dever de probidade e Poder-dever de presta contas.

PODER-EFICINCIA: significa que o administrador deve ser rpido e gil na realizao das suas atribuies, bem como estas devem ser prestadas com qualidade e perfeio de forma proficiente, competente. a concretizao do princpio da eficincia.

PODER-DEVER DE PROBIDADE: significa que o administrador deve ter integridade de carter, honradez, brio, decoro, zelo da prpria reputao.

PODER-PRESTAR CONTAS: Quem trabalha com dinheiro e patrimnio alheios deve prestar conta de como tem utilizado estes bens. O Estado labora com um patrimnio que lhe foi conferido pela sociedade, em razo disso ele deve satisfao sociedade de como gastou, onde gastou, por que no fez, por que no fez por menos, etc.

Outros Poderes-deveres de agir listados na doutrina so o PODER-DEVER DE LEALDADE OU FIDELIDADE: significa que o administrador deve ter a mxima dedicao ao servio pblico sendo impedido de agir contra os fins e os objetivos que norteiam a Administrao Pblica. O PODER-DEVER DE OBEDINCIA: significa que o servidor pblico tem o dever de se submeter as ordens de seus superiores e execut-las de forma correta, contribuindo para o bom desempenho da organizao administrativa.

4.2PODERES ADMINISTRATIVOS

A Administrao Pblica tem como objetivo principal gerir as necessidades bsicas da coletividade e para isso possui poderes especficos para a consecuo de seus intentos. Esses poderes so instrumentos necessrios para a realizao das diversas tarefas inerentes a administrao. Os poderes enquanto instrumentos ho se confundem com os Poderes Polticos da tripartio de poderes idealizada por Montesquieu: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio. Os poderes administrativos tambm no so uma faculdade e sim um poder-dever que recai sobre todo administrador.

Espcies de poderes administrativos: poder vinculado, poder discricionrio, poder hierrquico, poder disciplinar, poder normativo ou regulamentar e poder de polcia.

4.3 PODER VINCULADO

aquele em que a Administrao Pblica exerce sua atividade completamente restrita pelo que determina a lei, o direito positivo. O Administrador fica inteiramente preso ao enunciado da lei em todas as suas especificaes. a instrumentalizao do princpio da legalidade.

4.4PODER DISCRICIONRIO

O poder discricionrio confere ao Administrador liberdade de escolha dentro dos limites da lei, assim ele realiza um juzo de valor e elege a convenincia, a oportunidade ou a adequao do contedo da prtica dos atos administrativos que realizar. Possui como ideia central a liberdade de ao dentro dos limites da lei. O



Poder Discricionrio recebe um controle de legalidade indireta por parte do Poder Judicirio quando este de forma indireta analisa o chamado Mrito Administrativo.

O Poder Judicirio exerce um controle de contorno, de margens, de moldura ou limite na ao do Poder Executivo, pois h a verificao da obedincia das determinaes legais exigidas para o caso concreto. Controle de mrito realizado atravs dos princpios para se evitar o abuso de poder por parte do Poder Executivo.

Observao Importante: Parte da doutrina capitaneada por Maria Silvia Zanella di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho entendem que o poder vinculado e o poder discricionrio no seriam poderes instrumentais, mas sim restries aos demais poderes. No sentido de que em determinados momentos vinculao e discricionariedade iriam condicionar a atuao dos demais poderes.

4.5 PODER HIERQUICO

A professora Irene Patrcia Nohara conceitua este poder como o ... que confere harmonia e unidade de direo na organizao da funo administrativa. Desta forma entendemos que o Poder Hierrquico repousa por sob duas vigas mestras, a saber: 1. Atribuio de competncias e 2. Hierarquia em sentido estrito.

Quando se fala em hierarquia devemos tom-la como o vnculo que subordina e coordena uns aos outros dentro do Poder Executivo graduando a autoridade de cada ente, rgo e agente dentro da estrutura pblica. O Poder Hierrquico possui caractersticas especiais, tais como, 1. uma relao necessria e permanente estabelecida entre os rgos; 2. que coordena este rgos; 3. que os subordina e 4. que gradua a competncia de cada um.

No se fala em Poder Hierrquico nas funes legislativas e jurisdicionais. H uma exceo no Poder Judicirio que so as smulas vinculantes, art. 103-A, CF. Contudo, quando o Poder Judicirio e o Poder Legislativo exercem a funo administrativa aplica-se o poder hirerrquico.

A hierarquia administrativa abrange o poder de controlar, de rever atos, de aplicar sanes, de delegar atribuies, de avocar competncias, de editar atos normativos e de ordenar. Demonstrando assim existir uma simbiose entre os poderes administrativos pois todos atuam em conjunto e em harmonia.

4.6PODER DISCIPLINAR

o poder concedido a Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servidores pblicos e as demais pessoas sujeitas a disciplina administrativa. A punio administrativa e a criminal tem fundamentos diversos por isso podem ser objeto de um mesmo caso concreto, a diferena de substncia e no de grau. A apurao da infrao, a aplicao da pena administrativa devem obedecer ao devido processo legal, ao contraditrio e ampla defesa, art. 5. LV, da CF. O ato punitivo deve ser motivado.

O dever de apurar a infrao rigoroso, sob pena da autoridade competente para tal praticar crime de condescendncia criminosa (art. 320, do Cdigo Penal) e ato de improbidade administrativa (art. 11, II, lei 8429/92). Para que o Estado possa punir ele deve observar as seguintes exigncias: 1. Necessidade Motivao (fundamentao e causa da apurao); 2. Proporcionalidade entre fato e sano e 3. Procedimento legal (respeito a ampla defesa e contraditrio).



4.7PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR

o poder de criao de regras dentro da Administrao, essa competncia normativa vai alm da edio de regulamentos (decretos), pois ela pode editar portarias, resolues, instrues normativas, regimentos internos, etc. O Poder Normativo privativo do chefe do executivo e se exterioriza por meio de decreto. O Poder Normativo expede normas que na verdade so atos administrativos e no leis em sentido material e formal, mas tem fora de lei para impor obrigaes aos administrados. Art. 5, II, CF. O ato normativo aquele que possui efeitos gerais e abstratos. A doutrina chama de decretos de execuo e decretos autnomos. Os decretos de execuo esto previstos no art. 84, IV, da CF e visam dar fiel cumprimento a lei. Os decretos autnomos esto mencionados no art. 84, VI, da CF e buscam organizar a Administrao Pblica.

A doutrina divide ainda os atos normativos em primrios, so os que inovam no ordenamento jurdico criando obrigaes, direitos, proibies, etc. Eles decorrem da vontade geral da populao e so as leis, art. 5. II, da CF. J os atos normativos secundrios so que decorrem da vontade da Administrao e se exteriorizam atravs de decretos regulamentadores. Esses tecnicamente no podem inovar no ordenamento jurdico. O artigo 59, da CF incluem apenas atos normativos primrios. O Superior Tribunal Federal aceita Ao Direta de Inconstitucionalidade contra decreto se este ofender a constituio. Informativo do STF n. 117/98.

4.8 PODER DE POLCIA P.P.

O Poder de Polcia um poder instrumental que condiciona o direito individual ao bem estar coletivo, predominando sempre o Princpio da Supremacia do Poder Pblico sobre o Poder Particular. H dois pilares que regem o ordenamento jurdico administrativo: 1. Prerrogativas e 2. Sujeies. O Estado o detentor das prerrogativas e o indivduo deve se sujeitar as prerrogativas estatais, desta forma existe de um lado o poder da autoridade administrativa e de outro o direito a liberdade individual do cidado administrado. Zabonini defende a ideia de limite surge do prprio conceito de direito subjetivo: tudo aquilo que juridicamente garantido tambm juridicamente limitado.

CONCEITOS DOUTRINRIOS E CONCEITO LEGAL

A doutrina conceitua o poder de polcia administrativa como: a prerrogativa de direito pblico que, calcada na lei, autoriza a Administrao Pblica a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade. Jos dos Santos Carvalho Filho.

Hely Lopes Meirelles diz que a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.

De todos os poderes o Poder de Polcia o nico que possui um conceito legal. Art. 78, CTN: Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.



6.1 FUNDAMENTO DO PODER DE POLCIA

O Princpio da Supremacia do poder publico ao interesse particular e o princpio da Legalidade.

NATUREZA JURDICA: Competncia discricionria.

REA DE ATUAO:O Poder de Polcia muito amplo. Atinge vrias reas, tais como: publicaes, segurana, construes, meio ambiente, trnsito, economia popular, abastecimento, poluio sonora, visual, atmosfrica, etc.

6.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA

Os atributos so prerrogativas especiais que os atos oriundos deste poder sustentam para melhor efetividade de sua produo de efeitos. A maioria da doutrina entende que so trs os atributos que o ato administrativo tem: 1. Discricionariedade, 2. Autoexecutoriedade e 3. Coercibilidade. Celso Antnio Bandeira de Mello acrescenta a Exigibilidade e Maria Silva Zanella de Pietro soma a Tipicidade.

DISCRICIONARIEDADE: A ideia deste atributo que ela liberdade de escolha dentro da lei, onde a autoridade realizar um juzo de valor e nele eleger a convenincia, a oportunidade e a adequao da prtica do ato administrativo. Ex: a autorizao para fechamento de determinada rua.

AUTOEXECUTORIEDADE: a possibilidade da Administrao autoexecutar suas decises sem a interveno do poder judicirio.

COERCIBILIDADE ou IMPERATIVIDADE: a capacidade que a Administrao tem de impor de forma coercitiva as medidas adotadas por ela, utilizando de todos os meios de imperatividade lcitos e permitidos pelo direito pblico.

MEIOS DE ATUAO: O Pode de Polcia pode se apresentar atravs de atos normativos em geral, atos administrativos e operaes materiais. Assim esse poder ser usado pela Administrao de forma PREVENTIVA, ou seja, antes da ocorrncia do dano. (fiscalizao, ordens, proibies, autorizao, licena). Outra forma a REPRESSIVA, ou seja, aps o acontecimento danoso. (interdio de atividade, apreenso ou destruio de mercadorias)

DELEGAO: O Poder de Polcia administrativo pode ser delegado a iniciativa privada? A resposta , No! Isto porque a iniciativa privada no pode exercer o jus imperi, o direito de imprio que atividade tpica do Estado. Esta indelegabilidade do exerccio do poder de polcia possui base legal, o art. 4, III da lei 11079/04, lei das Parcerias Pblico Privadas prescreve que: Na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as seguintes diretrizes: ... III indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado;. O STF j se manifestou sobre o tema no sentido de proibir tal transferncia. ADI 1717/DF

Parte da doutrina entende que o Poder de Polcia originrio, aquele que foi entregue aos entes da Administrao Pblica Direta, via pacto social, esse pode ser delegado aos entes da Administrao Pblica Indireta. Essa transferncia realizada atravs de lei em sentido formal e material. Desta forma teramos o poder de polcia delegado que o poder outorgado aos entes da Administrao Pblica Indireta.



A doutrina administrativa em sua maioria entende ser possvel a transferncia para a iniciativa privada de atividades de apoio ao exerccio do Poder de Polcia. Ex: empresa privada que instala e faz a manuteno de radares fotogrficos. Nesse sentido o professor Celso Antnio admite a delegao de meros atos materiais particulares. Esse meros atos materiais podem ser anteriores, como por exemplo os radares (pardais eletrnicos); e meros atos materiais posteriores, como por exemplo o exerccio da demolio ou imploso de uma obra. O STJ tambm j se posicionou quanto a possibilidade de transferncia das atividades de apoio. RESP 880.549/DF.

6.3 DIFERENCIAO ENTRE POLCIA JUDICIRIA E POLCIA ADMINISTATIVA

A doutrina criou um quadro comparativo para facilitar o entendimento sobre estes institutos.

Polcia administrativa Polcia judiciria

Direcionada para: Ilcito administrativo. Ilcito penal.

Atua sobre: Bens, direitos e atividades. Pessoas.

Exerccio: Vrios rgos da Administrao Pblica.

Corporaes especializadas Polcia Civil e Federal.

Atendendo a uma srie de denncias feitas por particulares, a Delegacia de Defesa do Consumidor (DECON) deflagra uma operao, visando a apurar as condies dos alimentos fornecidos em restaurantes da regio central da capital. Logo na primeira inspeo, os fiscais constataram que o estoque de um restaurante tinha produtos com a validade vencida. Na inspeo das instalaes da cozinha, apuraram que o espao no tinha condies sanitrias mnimas para o manejo de alimentos e o preparo de refeies. Os produtos vencidos foram apreendidos e o estabelecimento foi interditado, sem qualquer deciso prvia do Poder Judicirio.

6.4 ABUSO DE PODER OU ABUSO DE AUTORIDADE. Lei 4.898/65.

Anlise da legislao correspondente ao uso e abuso de poder dentro da estrutura dos Poderes Administrativos. O poder administrativo concedido a autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao. Qualquer utilizao deste poder fora dos limites, ou de modo diverso do objetivo legal faz nascer a figura do abuso de poder.

O Uso do poder confiado ao administrador tem um fim determinado na prpria lei. O Fim do poder concedido ao administrador se apresenta na produo do bem estar social que tem como ideia central a gesto das necessidades bsicas da coletividade administrada, ou seja, toda vez que o Estado gere as necessidades bsicas da coletividade, ele est produzindo o bem estar social. Dessa forma o Estado possui dois limites bem definidos, a Lei mais o Justo limite que o bem estar social exigir para o caso. O uso do poder uma prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente o poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem qualquer utilidade pblica. Quando a autoridade age com excesso no exerccio de suas atribuies ou se desvia do fim legal prescrito, ou, ainda, se omite no dever de agir, ela faz nascer o Abuso de Poder.



CONSEQUNCIA DO ABUSO DE PODER: O abuso d origem a nulidade do ato, pois ele configura-se ILEGAL.

DEFINIO LEGAL DE AUTORIDADE:Considera-se autoridade para os efeitos dessa lei, quem exerce cargo, emprego ou funo pblica, de natureza civil, ou militar, ainda que transitria e sem remunerao. Art. 5, lei 4.898/65. As autoridades se sujeitam as sanes nas reas: Cvel, Penal e Administrativa.

6.5 MODALIDADES DE ABUSO DE PODER.

EXCESSO DE PODER: A palavra excesso, no vernculo, significa ultrapassar, ir alm, sobejar. Adaptando o raciocnio para a atuao da Administrao Pblica pode-se aplicar como ir alm do permitido, exorbitar no uso de suas prerrogativas administrativas. Para a autoridade competente, o Excesso de Poder se caracterizar pelo descumprimento frontal da lei. Nesse caso o agente pblico age claramente alm de suas atribuies ultrapassando os limites legais de sua competncia.

OMISSO: A omisso da Administrao Pblica se configura quando a Administrao Pblica deve agir, poder-dever de agir, e ela simplesmente no age. Deveria fazer e no faz. A inrcia da Administrao retardando ato ou fato que deva praticar caracteriza, tambm, abuso de poder, que enseja correo judicial e indenizao ao prejudicado. O certo que o administrado jamais perder seu direito subjetivo enquanto perdurar a omisso da Administrao. A responsabilidade por ato omissivo subjetiva e no objetiva e parte da doutrina considera apenas o desvio de poder e o excesso como abuso de poder.

DESVIO DE FINALIDADE: Este ocorre quando o agente atua nos limites de sua competncia, mas se afasta do interesse pblico. Os motivos ou fins so diversos, so diferentes dos consignados na lei ou exigidos pelo prprio interesse pblico. Muitas vezes o desvio pode ser visto e considerado como uma trajetria dissimulada, quando o agente fraudando as limitaes contidas na legislao ofende o bem estar social. Jos dos Santos considera que ocorre o desvio de finalidade quando o agente busca alcanar fim diverso daquele que a lei lhe permitiu.

Desta forma o Desvio de Poder (ou Finalidade) acontecer toda vez que houver um descompasso entre a ao do agente e o fim que ele almeja atingir. O desvio de comprovao conturbada, pois muitas vezes ele pode se demonstrar amparado pela lei, nos sentido de que aparentemente ela est sendo observada. mais visvel nos atos discricionrios. O professor Jos Cretella Jr. em sua obra nos fala dos sintomas denunciadores do desvio de poder ou de finalidade, que seria qualquer trao, interno ou externo, direto ou indireto ou circunstancial que revele a distoro da vontade do agente pblico ao editar o ato, praticando-o no por motivo de interesse pblico, mas por motivo de interesse privado.

O STF decidiu que indcios vrios e concordantes entre si, so considerados prova. Elementos indicirios: falta de motivo, discordncia os motivos com o ato praticado. O direito e a legislao criaram meios de proteo para os administrados contra o abuso de poder, so eles: 1. Ao ordinria. 2. Medida Cautelar. 3. Mandado de Injuno. 4. Mandado de Segurana. 5. Representao aos rgos administrativos.

6.6 ADMINISTRAO PBLICA.



Quando pensamos em Administrao Pblica temos que partir da ideia que de ela o Estado que se organizou. Uma organizao tcnica e formal com um objetivo definido, a produo do bem estar social a defesa do interesse pblico. Desta forma o professor Osvaldo Aranha Bandeira de Melo nos trs a ideia simples de Administrao Pblica: A palavra administrar significa no s prestar um servio, execut-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til; e que at, em sentido vulgar, administrar quer dizer traar um programa de ao e execut-lo.

Doutrinariamente a Administrao Pblica comporta uma anlise prtica em dois sentidos especficos:

1. Sentido objetivo/material/funcional: que a prpria atividade exercida pelo Estado no exerccio da funo administrativa; e o 2. Sentido subjetivo/formal/orgnico: que faz relao com o pessoal (entes, rgos e agentes) que executa a atividade exercida pelo Estado, a denominada funo administrativa.

2. A Administrao tambm considera uma anlise quanto ao planejamento e governo em dois sentidos, saber o Sentido amplo: aquele que compreende os rgos governamentais aos quais direcionada a funo de traar planos de ao, dirigir, comandar os rgos administrativos. Compreende a funo poltica que traa diretrizes governamentais.

3. Temos ainda o Sentido estrito: aquele que compreende a Administrao Pblica sob o aspecto subjetivo, focando apenas nos rgos administrativos fora os governamentais e sob o aspecto objetivo no exerccio da funo administrativa excluda aqui a funo poltica. Esses sentidos foram sintetizados pela professora Maria Silvia Zanella di Pietro em sua obra.

6.7 FUNO DE POLTICA/GOVERNO

No podemos confundir funo administrativa com funo de Governo ou funo poltica. A doutrina conceitua a funo poltica da seguinte forma: aquela que implica uma atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funes, buscando a unidade da soberania estatal. Renato Alessi em sua obra. A professora Maria Silvia sintetiza esse raciocnio dizendo que a funo poltica... aquela que traa as grandes diretrizes, que dirige, que comanda, que elabora os planos de governo nas suas vrias reas de atuao. Nos moldes constitucionais essa funo se divide entre o Poder Executivo e Legislativo com preponderncia do Executivo.

6.8 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO.

O Estado como ente juridicamente organizado se utiliza de tcnicas de descongestionamento para destravar, para desburocratizar, tanto as atividades administrativas, quanto os rgos que a exercem objetivando a produo mais eficiente do bem estar social. As tcnicas utilizadas neste desiderato so a Descentralizao e a Desconcentrao.

DESCENTRALIZAO: a tcnica de descongestionamento utilizada pelo Estado (Administrao Pblica Direta) para criar outras pessoas jurdicas (Administrao Pblica Indireta) transferindo para estas a titularidade, os bens, e a execuo do servio. O poder pblico o responsvel pela prestao do servio pblico, art. 175 da CF. Este servio ser prestado pela Unio, pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. A



descentralizao to importante que o Decreto-lei n. 200/67, no art. 6, a eleva a condio de princpio fundamental da Administrao Pblica.

ESPCIES DE DESCENTRALIZAO: A doutrina cria espcies de descentralizao so elas:

1. Horizontal: Administrao Pblica Direta criando Administrao Pblica Indireta. Ex: Unio criando uma Autarquia.

2. Vertical: Na gnese do Estado h a criao da Administrao Direta. Art. 18, da CF.

3. Territorial: Esta forma utilizada em pases com formao unitria, como a Frana, Portugal e Blgica; No usada no territrio nacional.

4. Servios ou Funcional: o outro nome aplicado pela doutrina para a Administrao Pblica Indireta.

5. Por colaborao: Nesta forma o Estado delega somente a execuo do servio para pessoas jurdicas privadas j existentes.

DESCONCENTRAO: Em sentido oposto ao da descentralizao, a desconcentrao um fenmeno que se d dentro da estrutura interna dos entes e dos rgos pblicos. Basicamente a distribuio interna de atribuies e competncias. A instrumentalizao do poder hierrquico. No h na desconcentrao a criao de pessoas jurdicas como ocorre na descentralizao.

ESPCIES DE DESCONCENTRAO: A doutrina cria espcies de desconcentrao so elas:

1. Territorial: a delimitao da rea geogrfica de uma rea de atuao. Ex: Subprefeituras.

2. Material: a delimitao do assunto em que o rgo vai atuar. Ex: Ministrios.

3. Hierrquica: a repartio de competncias e subordinao entre os rgos existentes dentro da estrutura interna do Estado.

6.9 ORGANIZAO FUNCIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA.

O Estado se apresenta como um ente juridicamente organizado e obediente as suas prprias regras. Essa a essncia do Estado de Direito. Utilizando-se da parcela do governo que a capacidade que o Estado tem de se auto organizar essa abstrao cria um corpo estatal composto de rgos e agentes para alcanar seu fim ltimo que a produo do bem estar social. Nesse sentido passamos a analisar o que a doutrina dominante trabalha em termos de organizao funcional da Administrao Pblica tratada por ns como o Estado que se organizou.

O Estado se estrutura como PESSOA JURDICA DE DIREITO PBLICO INTERNO, saber, a formao da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios. Dentro destas entidades personificadas h a figura dos RGOS. Estes so a parte instrumental do corpo estatal. So unidades que congregam as atribuies exercidas pelos agentes, que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. So seres despersonalizados criados por lei e representam as



divises internas das partes governamentais. A lei 9784/99 trs a definio tcnica de entidade e de rgo em seu artigo 1. parg. 2. incisos II e I, respectivamente.

Dentro dos rgos temos a figura dos cargos e das funes. O Cargo Pblico: o local ou lugar destacado da estrutura interna da Administrao Pblica com denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e remunerao correspondente. A Funo Publica o conjunto de atribuies que a Administrao confere a cada categoria profissional para a efetiva prestao de um servio pblico.

As funes de confiana e os cargos em comisso tem previso constitucional e se estruturam basicamente com as seguintes caractersticas: Funo de confiana: foi criada para ser exercida exclusivamente por servidores efetivos. Suas atribuies so de direo, chefia e assessoramento. De livre nomeao e livre exonerao. A natureza de suas atribuies permanente. Art. 37, inciso V da CF.

O Cargo em comisso: foi criado para ser preenchidos por servidores de carreira. Suas atribuies de direo, chefia e assessoramento. Ele tambm de livre nomeao e livre exonerao. Porem a natureza de suas atribuies e provisria uma vez que seu provimento est condicionado lei (cada ente tem a sua lei e fixa os limites para os cargos). Art. 37, incisos II e V da CF.

ORGANIZAO INTERNA DOS RGOS:

1. CLASSE conjunto de cargos da mesma profisso, atribuies, vencimentos e responsabilidades idnticas.

2. CARREIRA Conjunto de classes da mesma profisso ou atividade. Hierarquia.

3. QUADRO Conjunto de carreiras, cargos isolados e funes de um mesmo servio, rgo ou poder. Estanque, vedado a mudana de um para o outro.

4. CARGO ISOLADO no se escalona em classes.

5. CARGO TCNICO o que exige conhecimento profissional especializado.

6. CARGO DE CHEFIA o que se destina a direo.

7. LOTAO nmero de servidores em exerccio em cada repartio.

CRIAO, EXTINO OU TRANSFORMAO DE CARGOS PBLICOS: A criao, a extino ou a transformao de cargos pblicos se d atravs de LEI. A movimentao dos cargos pblicos se d atravs de DECRETO. A uma exceo constitucional prevista no art. 84, VI, b, da CF. Onde o chefe do executivo federal pode extinguir cargos ou funes pblicas atravs de decreto quando estes estiverem vagos.

7 ADMINISTRAO PBLICA DIRETA.

A Administrao Pblica Direta tambm chamada de Administrao Centralizada, pois na criao do Estado toda a prestao de servio estatal estava concentrada nas mos dos entes federativos vistos como um conjunto de rgos pblicos que compem a estrutura da federao brasileira. Estas entidades federativas so titulares de autonomia poltico-administrativa, conforme o art. 18



da CF. Essa autonomia d aos entes da Administrao Pblica Direta o poder de criarem os entes da Administrao Pblica Indireta.

7.1 ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA.

Com o exerccio de sua autonomia poltico-administrativa os entes da Administrao Pblica Direta descentralizam ao criarem os entes da Administrao Pblica Indireta, ou simplesmente Administrao Pblica Descentralizada. Ela composta de: 1. Pessoas Jurdicas de Direito Pblico Interno e 2. Pessoas Jurdicas de Direito Privado. Pode-se estabelecer como primeira diferena entre a Administrao Pblica Direta e a Administrao Pblica Indireta a sua personalidade, enquanto na Direta as pessoas jurdicas so de Direito Pblico Interno na Indireta h o diferencial apresentado acima. A composio da Administrao Pblica Direta direcionada pelo rgo da Presidncia da Repblica, os Ministrios e demais rgos de Assessoramento. J a Administrao Pblica Indireta composta pelas: Autarquias: Pessoas Jurdicas de Direito Pblico Interno. Fundaes: Pessoas Jurdicas de Direito Pblico ou Privado. Empresas Pblicas: Pessoas Jurdicas de Direito Privado. Sociedades de Economia Mista: Pessoas Jurdicas de Direito Privado e pelos Consrcios Pblicos: na forma de Associao Pblica. Lei 11.107/2005.

7.1 CARACTERSTICAS GERAIS DA ADM. PBLICA INDIRETA.

As caractersticas abaixo so aplicveis a todos os entes da Administrao Pblica Indireta, importante ter uma viso do todo antes de analisarmos de per si cada ente que compe a Administrao Descentralizada.

1. Todos eles so forma de descentralizao.

2. Todos eles possuem personalidade jurdica prpria.

3. Todos eles so criados ou autorizados por LEI. Art. 37, XIX, CF.

4. H para eles uma regra geral: a transferncia da Titularidade e Execuo do servio.

5. Todos eles obedecem aos princpios constitucionais expressos e mais aos que lhe so correlatos como os da: 1. da reserva legal, 2. da especialidade e ao 3. do Controle.

6. Todos eles possuem autonomia administrativa, financeira, tcnica e operacional.

7. Todos eles possuem patrimnio prprio com isso respondem diretamente pelos seus atos, porm o Poder que os instituiu pode ser responsabilizado de forma subsidiaria.

8. Todos eles esto vinculadas a Administrao Direta. No chamado controle finalstico ou de resultado ou, ainda, de tutela administrativa.

9. Todos eles se submetem-se ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas.

10. Todos eles so obrigados a realizar concurso pblico para contratao de mo de obra humana.

11. Todos eles esto obrigados a realizar licitao como regra geral.

12. Todos eles esto obrigados a obedecerem os princpios administrativos.

7.2 ENTES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA.



AUTARQUIAS: O art. 5, I, do D-L n. 200/67trs o conceito legal deste ente, diz assim o decreto, a Autarquia servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Suas principais caractersticas so: Pessoa Jurdica de Direito Pblico interno; Forma de descentralizao; Instituda para realizar atividades administrativas tpicas da Administrao Pblica. Criada por Lei especfica, art. 37, XIX, CF. Para contratao de agentes necessrio concurso pblico, art. 37, II, CF. Possuem patrimnio prprio e capacidade de autoadministrao (autonomia administrativa, financeira, tcnica e operacional). Possuem prerrogativas processuais. Seus bens so pblicos. Praticam atos administrativos. So obrigadas a obedecerem licitao. Ex: BACEN, INSS, CVM, UFMG, AGNCIAS REGULADORAS, etc.

Para a doutrina pode-se dividir as Autarquias quanto ao objeto como: Autarquias administrativas: INSS. Autarquias especiais: Banco Central, Sudam, Sudene e Agncias Reguladoras. Autarquias fundacionais: Procon, Funasa e Funai. Autarquias corporativas: corporaes profissionais CREA, CRO e CRM. Autarquias territoriais: Territrios Federais. Art. 33, CF. Smulas do STF afetas ao tema Autarquias: Smula: 340; Smula: 516, 517; Smula: 556, 620; Smula Vinculante: 27.

FUNDAES: As fundaes foram introduzidas no Decreto-lei 200/67 Lei. 7.596/87. Atualmente h trs tipos de fundaes dentro do ordenamento jurdico nacional: 1. Fundaes de direito privado institudas por particulares. Estas so regidas pelo direito civil nos art. 62 a 69, do Cdigo Civil. 2. Fundaes de direito privado institudas pelo Poder pblico, chamadas por parte da doutrina de fundaes governamentais e 3. Fundaes de direito pblico com natureza jurdica de autarquia, chamadas por parte da doutrina de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais.

A ideia de uma fundao a afetao de um acervo patrimonial para uma destinao especial. No caso de fundaes pblicas a lei autorizativa criar a fundao afetando um patrimnio do Estado para uma finalidade pblica. A rea de atuao da fundao pblica definida em lei complementar. Tambm consigna uma definio para este tipo de ente dizendo que fundao pblica Dec. 200/67:

[...]A entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgo ou entidade de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.

Parte da doutrina entende que este conceito no foi recepcionado pela CF. A Personalidade Jurdica das fundaes institudas pelo poder pblico causa diviso entre os doutrinadores. Para a maioria dos doutrinadores elas podem ser de direito privado e pblico conforme a lei determina. Porm para o prof. Seabra Fagundes e o prof. Caio Tcito as fundaes s podem ter personalidade jurdica de direito privado. O STF admite a presena de Fundaes Pblicas com personalidade jurdica de direito privado ou personalidade jurdica de direito de direito pblico. Quando a Fundao Pblica for criada por lei especfica e tiver personalidade jurdica de direito pblico ela se assemelhar as Autarquias gozando de todas as caractersticas pertinentes a este ente em razo disso elas so chamadas de fundaes



autrquicas ou autarquias fundacionais. Ex: Procon, Funai, Funasa. Quando elas forem criadas por lei autorizativa, devem ter um decreto criando seus atos constitutivos e ainda uma lei complementar para definir sua rea de atuao, estes entes pblico tero personalidade jurdica de direito privado. Pertencem a Administrao Pblica Indireta. No prestam servios pblicos. Seu Pessoal pode ser estatutrio ou celetista. Elas se submetem ao controle poltico, financeiro e administrativo. Exemplo clssico a Fundao Padre Anchieta do Estado de So Paulo uma das mantenedoras da TV Cultura e da Rdio Cultura.

A doutrina colabora com a distino das duas formas de fundaes pblicas dentro do direito administrativo. Celso Antnio fala sobre a titularidade de poderes pblicos existente nas fundaes pblicas com personalidade de direito pblico e no nas governamentais.

O prof. Jos dos Santos nos orienta quanto a origem dos recursos, se estes forem Pblicos, ou seja, previstos no oramento na pessoa federativa instituidora essa fundao ser fundao autrquica. Se a origem dos recursos for Privada, ou seja, oriundos das rendas dos servios que prestam, mais doaes de 3, essa fundao publica ser chamada de governamental com personalidade de direito privado.

O STF se manifestou sobre o tema e alm da origem dos recursos e do regime administrativo de tutela absoluta entendeu que as fundaes se diferenciam tambm com respeito a sua finalidade. RE. 21.741/SE. As Fundaes autrquicas esto presentes nos RE 101.126-1984 e RE 215.741/SE 1999.

EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: As denominadas empresas estatais so um gnero que comportam duas subespcies, as Empresas Pblicas e Sociedade De Economia Mista. Estas empresas foram criadas pelo Estado para atuarem dentro do mercado regulando este mercado com o fim de evitar o abuso de poder econmico.

As duas possuem pontos em comum, quais sejam, ambas tem personalidade jurdica de direito privado uma vez que atuam no mercado no poderiam levar para ele outro tipo de personalidade. Seu regime normativo denominado de hbrido porque ora se apresenta como pblico, ora como privado; Realizam concurso pblico para contratao de mo de obra humana e seus agentes pblicos so denominados de empregados pblicos (regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho); Como regra geral so obrigadas a obedecer a licitao; Cabe Mandato de Segurana contra os atos de seus dirigentes, conforme smula n. 333-STJ; Necessitam de lei autorizativa + decreto + registro nos rgos competentes para que ela adquira a personalidade jurdica de direito privado. Estas empresas no podem falir, conforme artigo 2, I, Lei 11.101/05.

Elas se submetem aos princpios constitucionais e aos da especialidade e do controle, tpicos da Administrao Pblica Indireta. Enfim, elas podem atuar: 1. Explorao de atividade econmica 173, CF ou 2. Prestao de Servio Pblico 175, CF.

Quando estas empresas estiverem atuando em reas diferentes elas tero tambm caractersticas que as aproximam e que as distanciam. Desta forma quando elas Prestarem um Servio Pblico sua Responsabilidade Civil Objetiva. Art. 37, 6 da CF. Seus bens so PRIVADOS, segundo interpretao gramatical do art. 98, do Cdigo Civil . Para Celso Antnio e Maria Silvia os bens que as empresas empregam na prestao do servio so PBLICOS, j os bens que no so empregados nesta prestao so PRIVADOS. O professor Jos dos Santos diz que so privados com destinao especial. STF discorda: ECT. RE 220.906/DF-STF. Elas gozam de imunidade tributria: art. 150, CF. RE 407099/RS-STF.



Quando estas empresas explorarem uma atividade econmica sua responsabilidade civil subjetiva. Elas no usufruiro de privilgios civis, comerciais, trabalhistas e tributrios, no extensveis a iniciativa privada. Seus bens so PRIVADOS, segundo interpretao gramatical do art. 98, do Cdigo Civil . Para Celso Antnio e Maria Silvia os bens que as empresas empregam na prestao do servio so PBLICOS, j os bens que no so empregados nesta prestao so PRIVADOS. Seu regime o da CLT. Art.114, CF. STF. Para a dispensa sem motivao de seus empregados pblicos AI-AgR 648.453-07. TST: Dispensa com motivao SDI-I 247 (ECT).

EMPRESA PBLICA: Conceito legal do art. 5, II, D-L n. 200/67 diz que essa empresa :

Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer forma admitida em direito.

Suas principais caractersticas so: possuem personalidade Jurdica de direito privado, com patrimnio prprio: capital 100 % pblico. Admitem qualquer forma civil autorizada em direito. Possuem foro competente: Federal se for empresa federal - art. 109, I, CF. Se for municipal ou estadual seu foro ser a justia Estadual. Sua responsabilidade civil objetiva para as prestadoras de servio e subjetiva para as exploradoras de atividade econmica. Seu regime Funcional o celetista. Art. 173, par. 1., II, CF. Devem realizar Concurso Pblico. No podem falir. Devem licitar como regra geral. Ex: ECT, CEF, Embrapa, Infraero e BNDES.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: Conceito legal do art. 5, III, D-L n. 200/67. Diz que essa empresa :

A entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes co direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade da administrao indireta.

Suas principais caractersticas so: Possuem personalidade Jurdica de direito privado, com patrimnio prprio. Forma de sociedade annima conjugando capital pblico e privado com prevalncia acionria do Estado. No h foro privilegiado para este tipo de empresa sendo o foro sempre Estadual, mesmo se a empresa for federal 42 STJ e 556 STF. Sua responsabilidade civil objetiva para as prestadoras de servio e subjetiva para as exploradoras de atividade econmica. Seu regime funcional o d CLT. Art. 173, par. 1., II, CF. Realizam Concurso Pblico. No podem falir. Devem licitar. como regra geral. Ex: Petrobrs, BB, Telebrs, Eletrobrs e Furnas.

EMPRESAS SUBSIDIRIAS: Com previso expressa no art. 37, XX, da CF essas empresas so criadas na forma de Holding, onde h uma empresa matriz gerenciando as demais que fazem parte de sua estrutura. H necessidade de lei autorizativa para sua criao. Ex: Petrobrs: Transpetro; Petrobrs Distribuidora; Petrobrs bio combustvel; Petroquisa e Gaspetro. Se houver previso de criao na lei instituidora o STF dispensou a autorizao legislativa para criao da subsidiria. ADI n. 1649/DF.



So criadas como Empresas Pblicas ou Sociedade de Economia Mista e integram a Administrao Pblica Indireta. As Empresas Pblicas e Sociedade de Economia Mista podem comprar outras empresas que se chamaram de empresas controladas. Temos como exemplo a Agip do Brasil controlada pela Petrobrs.

CONSRCIOS PBLICOS. Os Consrcios esto previstos no art. 241, da Constituio Federal, a Lei 11.107/05 regulamentou o disposto neste artigo e o Dec. 6.017/17 trs detalhamento sobre a estrutura destes entes pblicos. Na essncia os Consrcios so a associao de entes pblicos para a prestao de servios pblicos na forma associada. Os Consrcios podem assumir duas formas: 1. associaes pblicas. 2. pessoa jurdica de direito privado. Eles integram a Administrao Pblica Indireta quando eles assumem a forma de associao pblica. Seus funcionrios sero denominados empregados pblicos regidos pela CLT. Os Consrcios Pblicos podero firmar contratos de gesto ou termos de parceria para organizao de sua estrutura. H possibilidade de consrcios entre diversos Municpios; entre Estados e Municpios; entre diversos Estados; Estados e Distrito Federal; Distrito Federal e Municpios e Unio e Estados.

O Objetivo central a gesto associada de servios pblicos. Eles podem: promover desapropriao e instituir servides. No art. 2. parg. 1, II, nos informa que os Consrcios ser Pessoa Jurdica de Direito Pblico quando for celebrado atravs de lei e protocolo de intenes, e assumir a Personalidade Jurdica de Direito Privado quando atender as exigncias previstas na Lei Civil. O Consrcio Pblico esta preso a realizao de licitao, celebrao de contratos administrativos, prestao de contas aos rgos competentes e admisso de pessoal atravs de concurso pblico, tudo isso conforme o art. 6., parg. 2, da lei 11.107/05. Este ente celebrar contrato de rateio para liberao e entrega de recursos.

A fiscalizao dos Consrcios Pblicos ser realizada pelo Tribunal de Contas do Chefe do Executivo representante legal do consrcio. A Unio no pode celebrar consrcio com Municpios sem a presena dos respectivos Estados-membros. O ente pblico integrante do Consrcio pode pedir a sua retirada do mesmo. J a excluso do ente membro do Consrcio necessita de instaurao de Processo Administrativo. A doutrina tem chamado os Consrcios Pblicos de entes transfederativos.

PARAESTATAIS OU ENTES DE COOPERAO: H pessoas jurdicas de direito privado que colaboram com a atuao do Estado, muito embora no pertenam a estrutura da Administrao Pblica Indireta essa pessoas cooperam com o governo prestando inegvel servio de utilidade pblica e sujeitando-se a controle direto ou indireto pelo Estado.

Para melhor identificao destas pessoas h caractersticas comuns que podemos analisar em sua estrutura, elas so pessoas jurdicas de direito privado; sem fins lucrativos; Prestam um servio relevante para o Estado; Atuam no 3 Setor (setor no lucrativo ou setor de utilidade pblica); Recebem ajuda do Estado; Desempenham atividades de interesse pblico e seu regime de direito privado parcialmente derrogado por normas de direito pblico.

Basicamente a sociedade se divide em trs setores. O primeiro setor o Estado, o segundo setor Mercado, e o terceiro setor o setor da Sociedade Civil sem fins lucrativos. O Estado atua no 3 Setor fomentando determinadas atividades privadas que envolvem um servio relevante para ele. Assim, este setor objeto de incentivo, fiscalizao e regulamentao por parte do Poder Pblico. O terceiro setor constitudo por entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, estas entidades so consideradas paraestatais, para



doutrina elas so as corporaes profissionais e servios sociais autnomos e os entes de colaborao com o Estado denominados Organizaes Sociais - OS e Organizaes Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP.

ORGANIZAES SOCIAIS - OS - Lei n. 9637/98: As Organizaes Sociais so um ttulo, uma qualificao que pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, podem receber desde que atuem nas reas previstas na legislao pertinente. Essas reas de atuao so as do ensino, a pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, a preservao e proteo ao meio ambiente, cultura e sade.

A Qualificao como OS ato discricionrio do Ministrio da rea de atuao da entidade. A pessoa jurdica que cumprir as exigncias para qualificao previstas no art. 2 da lei 9637/98 poder ser qualificada como OS. Uma vez qualificada elas celebraro um Contrato de Gesto com o Ministrio respectivo e a partir de ento podem receber recursos oramentrios, bens pblicos e pessoal pblico para trabalhar na OS s expensas do Estado. Dentre vrios benefcios as OS esto dispensadas de Licitao para contratar com o Poder Pblico.

ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO OSCIP Lei Federal n. 9790/99.

As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so um ttulo, uma qualificao que pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, podem receber desde que atuem nas reas previstas na legislao pertinente. A rea de atuao da OSCIP est prevista em lei e so as da promoo da assistncia social, promoo da cultura, defesa e preservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao, promoo da segurana alimentar e nutricional, promoo do voluntariado, da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia, etc.

A qualificao como OSCIP ato vinculado do Ministrio da Justia, isto porque, a rea de atuao da entidade muito extensa, no compreendendo ministrios respectivos. A pessoa jurdica que cumprir as exigncias para qualificao previstas no art. 3 e 4. da Lei 9790/99 receber o ttulo. Uma vez qualificada elas celebraro um Termo de Parceria com o Ministrio da Justia e a partir de ento podem receber recursos oramentrios, bens pblicos e pessoal pblico para trabalhar na OSCIP s expensas do Estado. A OSCIP est dispensada de Licitao para contratar com o Poder Pblico.

PESSOAS DE COOPERAO GOVERNAMENTAL.

O professor Jos dos Santos assevera que estas pessoas so aquelas entidades que colaboram com o Poder Pblico, a que so vinculadas, atravs da execuo de alguma atividade caracterizada como servio de utilidade pblica. Para criao destas pessoas necessria lei autorizativa mais registro nos rgos competentes para que ela tenha personalidade jurdica de direito privado. So os Servios Sociais Autnomos denominado sistema S. Ex: SESI, SEBRAE, SENAI, SENAC, SENAR, SENAT, SEST.

H divergncias doutrinrias quanto ao uso da terminologia: paraestatal ou ente de cooperao. Isto porque a Lei 8666/93, em seu artigo 84, par.1 chama de paraestatais parte dos entes da Administrao Pblica Indireta como as fundaes, empresas pblicas, sociedade de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico. O professor Jos dos Santos acresce as Autarquias nesse rol e para ele os



paraestatais so as pessoas da Administrao Indireta e os servios autnomos. Outros doutrinadores discordam da lei e do professor Jos dos Santos, pois para Hely Lopes Meireles, Maria Silvia Zanella di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Melo os paraestatais so as entidades da Sociedade sem fins lucrativos. Ex: Sistema S, OS e OSCIP.

AGNCIAS EXECUTIVAS. Lei n. 9649/98. As Agncias Executivas so uma qualificao ou um ttulo que Autarquias e Fundaes que j existem podem receber. Estes entes pblicos so criados por lei e seu fim tambm se d atravs de lei. Quando eles no produzem o bem estar social, o ente instituidor pode extingu-los por lei. Dessa forma o direito americano idealizou a figura das Agncias Executivas com o fim de melhorar a atuao das Autarquias e Fundaes que no esto produzindo o bem estar social.

O ato de qualificao como Agncia Executiva implementado atravs de Decreto do Presidente da Repblica. O ente qualificado como Agncia Executiva celebra um contrato de gesto com Ministrio do planejamento e gesto instrumentalizando as novas metas a serem desenvolvidas pela Agncia Executiva. Este ente qualificado tem suas diretrizes previstas no plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento de recursos. O artigo 37, inciso XX da Constituio Federal prev a possibilidade de definio de uma estrutura nova atravs do contrato de gesto. O professor Jos dos Santos entende que as Agncias Executivas so espcies de autarquias sem o poder regulador, elas exercem uma atividade estatal para melhor desenvoltura do ente que foi qualificado. Ex: Imetro, Agncia de inteligncia.

Observao importante: H posicionamento de que se pode qualificar rgos estatais como Agncias Executivas, o caso de uma secretria municipal que recebe a qualificao de Agncia Executiva.

AGNCIAS REGULADORAS: As Agncias Reguladoras assim como as Agncias Executivas so criao do direito norte americano e foram introduzidas no sistema brasileiro a partir da dcada de 90. As Agncias Reguladoras so Autarquias sob o regime especial. Agncia Reguladora sempre autarquia e o seu regime especial o exerccio do Poder Normativo ou Regulamentar.

O marco histrico introdutor das Agncias Reguladoras no Brasil foi o advento da Privatizao da prestao dos servios pblicos. Nos anos 90 elas foram introduzidas no Pas atravs de legislao especfica. Para isso o Estado-Executivo aprovou as Emendas Constitucionais 05, 06/95, 08 e 09/95. Estas Emendas decretaram o fim da exclusividade da prestao direta de servios pblicos pelos Estados-membros. Para cada prestao de servio que foi alienada, atravs de licitao, para a iniciativa privada o Estado-membro ou o ente que realizou a venda criou uma Agncia Reguladora, o caso da telefonia onde houve a criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL.

As Agncias Reguladoras gozam das prerrogativas inerentes s autarquias e so consideradas a ltima instncia administrativa para decises de conflitos afetos a sua rea. Os dirigentes das Agncias tm mandato fixo e estabilidade se sujeitando a quarentena. A quarentena um perodo de 4 meses que o dirigente exonerado do cargo fica fora do mercado, ele no pode retornar imediatamente ao mercado por conhecer informaes importantes. O prazo da quarentena diferente para cada ente, pois a lei instituidora pode trazer prazo maior, como por exemplo a Agncia Nacional de Petrleo - ANP que o prazo de quarentena de 12 meses.

As Agncias Reguladoras necessitam de certa independncia do governo para poderem exercer o poder regulamentador com a mxima iseno possvel. Elas so entes



reguladores e no apenas fiscalizadores da atividade que foi transferida ao setor privado, em razo disso elas podem cobrar de taxas das entidades privadas filiadas. Seu regime de pessoal no incio foi o celetis

Apostila de D Administrativo Analista TRE GO

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