AJES- FACULDADES DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS E DE...
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AJES- FACULDADES DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS E DE ADMINISTRAÇÃO DO VALE DO JURUENA Curso: FINANÇAS, AUDITORIA E CONTROLADORIA CONTROLADORIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA PREFEITURA MUNICIPAL DE COTRIGUAÇU WALQUIRIA SOUZA DOMINGOS PEREIRA ORIENTAÇÃO: MS. CYNTHIA CÂNDIDA CORRÊA JUÍNA-MT 2012
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AJES- FACULDADES DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS E DE ADMINISTRAÇÃO DO
VALE DO JURUENA
Curso: FINANÇAS, AUDITORIA E CONTROLADORIA
CONTROLADORIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE COTRIGUAÇU
WALQUIRIA SOUZA DOMINGOS PEREIRA
ORIENTAÇÃO: MS. CYNTHIA CÂNDIDA CORRÊA
JUÍNA-MT
2012
AJES- FACULDADES DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS E DE ADMINISTRAÇÃO DO
VALE DO JURUENA
CONTROLADORIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE COTRIGUAÇU
WALQUIRIA SOUZA DOMINGOS PEREIRA
ORIENTAÇÃO: MS. CYNTHIA CÂNDIDA CORRÊA
“Trabalho apresentado como exigência parcial para a obtenção do título de Especialista em Finanças, Auditoria e Controladoria.”
JUÍNA/MT 2012
RESUMO
Este trabalho demonstra a implantação de uma Unidade de Controle Interno
na Prefeitura Municipal de Cotriguaçu, um sistema de controle interno, bem
sucedido e aplicado com eficiência oferece segurança para que erros possam ser
evitados, ou prontamente descobertos no curso normal das operações rotineiras, de
forma a serem corrigidos imediatamente. O estudo realizado através da exploração
do referencial teórico sobre: Controladoria Pública; posição da Controladoria na
estrutura organizacional; fundamentos para implementação da Controladoria; estudo
de Modelos de Controladorias Municipais em funcionamento no estado de Mato
Grosso . Será apresentado a estrutura administrativa de Cotriguaçu, modelo de
Controladoria eficaz de controle, bem como suas atribuições, a áreas apresentadas
no controle interno serão de contabilidade, financeira, planejamento e elaboração
orçamentária. A metodologia adotada refere-se aos estudos e modelos aplicados
pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso através de instruções normativas
implantadas pelo plano de ação. Este tema foi escolhido pela sua obrigatoriedade
de sua implementação do Controle Interno que não será mais um órgão a fiscalizar
as ações governamentais, que acaba por emperrar a maquina administrativa. Um
controle interno bem estruturado e um aliado ao gestor municipal, evitando que os
problemas ocorram ou garantindo que os ajustes e correções seja realizados
tempestivamente, buscando evitar as falhas, o desperdício ou desvio do dinheiro
publico. Os resultados alcançados com a implantação do Sistema de Controle
Interno “será o somatório das atividades que visa assegurar que os objetivos e
metas seja pleno, obedecendo aos princípios legais em vigor”, contando com a
vantagem de oferecer alternativas de melhoria na atuação de cada setor da
Administração, visando a qualidade, transparência e, sobretudo , a prioridades,
administrativa, tornando-se assim um notável instrumento de modernização ,
buscando acompanhar as transformações sociais e o crescimento da demanda dos
serviços Públicos.
Palavras-chave: Administração pública. Controladoria pública. Controle interno.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 5
CAPITULO I ................................................................................................................ 7
REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................................... 7
1.1 ADMINISTRAÇÃO PUBLICA .......................................................................... 7
1.2 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ............................................................... 8
1.3 RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO FRENTE AO CONTROLE INTERNO .................................................................................................................. 10
1.4 CONTROLE INTERNO X CONTABILIDADE ..................................................... 11
1.5 CONTROLADORIA PUBLICA ............................................................................. 11
1.6- POSIÇÃO DA CONTROLADORIA NA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL........17
1.7- IMPLEMENTAÇÃO DA CONTR0LADORIA........................................................17
1.8 A RELAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E OS TRIBUNAIS DE
CONTAS.....................................................................................................................19
METODOLOGIA........................................................................................................ 16
CAPÍTULO III ............................................................................................................ 17
APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS DADOS ..................................................... 17
3.1 PREFEITURA MUNICIPAL DE COTRIGUAÇU, MATO GROSSO ..................... 17
3.2.1 Atividades desenvolvidas pelas secretarias e departamentos ......................... 18
3.2.1.1 A Secretaria Municipal de Finanças .............................................................. 18
3.2.1.3 Serviço de Contabilidade .............................................................................. 19
3.2.1.4 Serviço de Planejamento e Elaboração Orçamentária: ................................. 20
3.2.1.5 Almoxarifado ............................................................................................. 21
3.2.1.6 Patrimônio .................................................................................................... 22
3.2.1.7- Departamento de Recursos Humanos ......................................................... 22
3.2.1.7.3-Folha de Pagamento .................................................................................. 23
3.3 Avaliações das metas e funções do Controle Interno.................................. 24
3.4- PONTOS DE CONTROLES ESTABELECIDOS ................................................ 27
3.5- AREAS QUE DEVEM SER OBJETO DO CONTROLE ...................................... 28
CONCLUSÃO............................................................................................................ 31
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INTRODUÇÃO
Numa visão global, a administração publica é todo o aparelhamento do
Estado pré ordenado a realização de serviços, visando a satisfação das
necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2004, P. 640) , o controle interno tornou-se
um notável instrumento de modernização da Administração Publica, buscando
acompanhar as transformações sociais e o crescimento da demanda dos serviços
Públicos.
Os sistemas de controle publico, definidos constitucionalmente como
Controle Interno, são responsáveis pela avaliação da Gestão dos gestores públicos
e pelas fiscalizações dos programas do governo constantes do Orçamento Fiscal
grande desafio para os administradores públicos municipais, do estado de Mato
Grosso, é a otimização e utilização dos recursos disponíveis, cada vez mais
escassos, frente às despesas públicas cada vez mais crescentes. Atualmente, a
credibilidade administrativa de muitos governantes repercute negativamente na
opinião pública. .
Na gestão pública, nos dias atuais, existem muitos relatórios financeiros,
orçamentários e contábeis que fornecem um grande número de informações, mas
em sua maioria, ainda poucos são utilizados para o processo de tomadas de
decisões.
A responsabilidade pelo gerenciamento transparente das contas públicas
também é de extrema importância para os gestores públicos, pois a sociedade deve
entender o que está sendo feito, isto é, onde estão sendo gasto os recursos públicos
e o que estão fazendo para melhorar os serviços prestados à comunidade.
Diante do exposto, surge a necessidade da Administração Pública
implementar mecanismos de sistemas de informações gerenciais com a
implantação de uma Controladoria no setor publico municipal.
O presente trabalho mostra a Implantação da Unidade de Controladoria na
Prefeitura Municipal Cotriguaçu, baseando-se nas Normativas do Tribunal de Contas
do Estado de Mato Grosso, que possuem normas para a criação dessas unidades
de Controles Internos nos municípios, levando em conta as particularidades do
6
Município de Cotriguaçu, e mostrando os resultados que poderemos alcançar depois
de todo o controle implantado.
A controladoria é de grande importância, pois poderá contribuir para que os
gestores públicos busquem cumprir os programas, as metas e as ações de governo
num ambiente de controle, dentro de um cenário transparente, eficiente e legal. A
Unidade de Controladoria Municipal poderá fornecer aos administradores municipais
sistemas de controle que lhes permitam acompanhar de perto o desenvolvimento
dos serviços públicos e assegurarem a correta aplicação dos recursos e a
preservação do patrimônio público.
A justificativa e que o setor público, através da Controladoria pode contribuir
para aumentar a transparência das contas públicas, bem como para cumprir
eficazmente a obrigatoriedade de elaboração e publicação dos relatórios exigidos
pelas seguintes legislações: Lei nº. 4.320/64 (Lei de Orçamento), Lei Complementar
nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), Portarias da Secretaria do Tesouro
Nacional , com foco no controle interno da gestão orçamentária e financeira. A
Controladoria Municipal deve acompanhar a execução dos registros de atos e fatos
contábeis buscando assessorar e colocar todas as informações geradas à
disposição dos gestores públicos para a tomada de decisões.
Em virtude disso podemos questionar: Quais são as áreas que apresentam
as maiores inconformidades administrativas e quais as melhorias necessárias para
se adotar no controle da Administração Publica?
O objetivo geral do presente trabalho foi apresentar a implantação e os
resultados de uma Unidade de Controladoria na Prefeitura Municipal de Cotriguaçu
– MT. Considerando a pesquisa bibliográfica, prática através de modelos de
Controladorias em funcionamento no Brasil e levando em conta as particularidades
do Município em estudo, no sentido de identificar inconformidades administrativas e
propondo as mudanças que se fizerem necessárias.
E os objetivos específicos: buscar procedimentos, identificação de
responsabilidade do controle interno através das suas instruções normativas
implantadas; através de conceitos controle interno e demonstrar a sua importância
para a fiscalização da controladoria interna municipal; elaboração dos manuais de
normas, rotinas e procedimentos a serem adotados.
7
CAPITULO I
REFERENCIAL TEÓRICO
Para entendimento torna-se necessário resgatarmos o surgimento e a
contribuição do Controle Interno na historia das civilizações.
As áreas exploradas no estudo teórico não representam uma forma definitiva
de estruturação de uma Controladoria, porém, são citadas pela maioria dos
doutrinadores quando elegem as atribuições dessa Unidade. Buscando demonstrar
a realidade de aplicação da Controladoria.
1.1 ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
Através da Constituição de 1988 que ainda permanece em vigor que o
município passou a fazer parte do ajuste federativo ficando em igualdade jurídica
com os Estados, a União e o Distrito Federal, passando então a ter sua
própria autonomia.
Por isso, os municípios passaram a assumir novas responsabilidades, e a se
desenvolver lentamente, pois com nova autonomia que lhe foi dada, ele passou a
decidir sobre todos os assuntos de interesse local, sem precisar de aprovação de
Governos Estaduais ou Federais.
Segundo Kohama:
Administração Pública é todo aparelhamento do Estado, preordenado à
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas. Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar
serviço executá-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o
objetivo de obter um resultado útil. (KOHAMA, 2008, p. 9)
A Administração Pública é regida por diversos princípios através da
Constituição Federal e das leis criadas em sua função, mais os princípios
constitucionais que são obrigatórios cumprir na Administração seja ela direta ou
indireta são: o princípio da legalidade moralidade, impessoalidade, publicidade e
8
eficiência, eles pautam todos os atos administrativos. São encontrados na
Constituição Federal – CF em seu art. 37.
• Legalidade – Assume um importante papel na Administração
Pública, pois ele da garantia e segurança jurídica. Através dela o gestor não pode
simplesmente fazer o que lhe der vontade, ele deverá estar amparado pelas leis.
• Moralidade – Emanada a ética profissional, o administrador ao
tomar decisões e fazer escolhas além de seguir o princípio da legalidade, ele deve
primeiramente consultar sua consciência e seu caráter, deixando ser orientado
pelos seus valores, ética e postura profissional.
• Impessoalidade – Visa atender o interesse público acima de todas
as circunstâncias, tornando a conduta do administrador sempre impessoal,
objetivando sempre os interesses coletivos da sociedade.
• Publicidade – Tem o objetivo de deixar todas as informações em
fácil acesso para a sociedade e os usuários da Administração, todas as decisões
devem ser publicadas no Diário Oficial da União.
• Eficiência – Esta ligado ao dever de Prestar Contas sobre uma
Administração eficiente e eficaz correspondendo a satisfação de toda a
sociedade usuária desses serviços.
1.2 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
O Sistema de Controle Interno de uma organização é a combinação
Políticas, procedimentos, sistemas operacionais, de informação e outros
instrumentos mantidos pela administração.
A Fundamentação básica para a existência dos controles internos nos
Municípios são os Arts. 31 e 74 da Constituição Federal.
O Art. 31, por exemplo, delega ao Sistema de Controle Interno Municipal a
missão de exercer a fiscalização dos Municípios, em conjunto com o Controle
Externo, conforme se pode observar:
9
Segundo Almeida (2007) no momento em que se desenvolve um sistema de
controle interno, as organizações devem objetivar que este apresente as
características a seguir relacionadas:
a. Confiabilidade;
b. Tempestividade;
c. Salvaguarda de Ativos;
d. Otimização no Uso de Recursos;
e. Prevenção e Detecção de Roubos e Fraudes
Cada organização é única, portanto possui características próprias e
particulares, de forma e modelo que não são pré- fabricados adaptável as suas
peculiaridades particulares e necessidades.
Entretanto pode ser definida uma estrutura básica para implementação do
controle interno, observando os seguintes aspectos fundamentais:
1- Um organograma que estabeleça as relações organizacionais e entre
as áreas componentes de uma organização;
2- A elaboração de manuais de normas e procedimentos, com um sistema
de autorizações de linhas de autoridades claramente definidos, contendo também o
estabelecimento de praticas operacionais e rotinas;
3- Uma estrutura contábil adequada, incluindo técnicas orçamentárias, de
contabilidade em geral, de acompanhamento de execução fiscal, um plano de
contas adequado para a administração publica;
4- Qualificação dos colaboradores compatível com as rotinas e praticas
operacionais, cargos e atribuições a estes vinculados, e adequadamente treinados;
Segundo Attie ( 1998, p. 114):
Um sistema de controle interno, bem sucedido e
aplicado com eficiência oferece razoável segurança para que erros sejam
evitados, ou prontamente descobertos no curso normal das operações
rotineiras, de forma a serem corrigidos imediatamente.
Sendo assim, quando auditor entende que o
sistema de controle interno esta realmente funcionando, ele possuía
10
comprovação que as informações fornecidas a esse sistema merecem
confiança.
O autor destaca que os controles internos uma vez implementados, fica a
responsabilidade da administração mante-los sempre atualizados, a fim de
identificar imediatamente a ocorrência de fraudes. Attie (1998, p. 127), faz menção
a este fato , quando deixa registrado:
Em geral, o sistema de controle interno deve permitir detectar todas as
irregularidades. Um bom sistema de controle interno oferece maiores
possibilidades de pronta identificação de fraudes em qualquer que seja a
sua modalidade de identificação. Entretanto, o acordo entre dois ou mais
integrantes da organização pode fazer deteriorar e cair por terra o melhor
sistema de controle interno.
A prevenção deve ser uma preocupação constante, devendo começar a partir
da contratação do quadro de funcionários adequados. Os cuidados devem abranger
as mais diversas áreas da organização, seja através da segurança física do
ambiente computacional, mantendo sempre um bom sistema de backup de arquivos,
restringindo o acesso a determinados dados.
Em geral, um bom sistema de controle interno deve permitir detectar todas as
possíveis irregularidades.
1.3 RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO FRENTE AO CONTROLE INTERNO
A administração é responsável pela implantação do sistema de controle
interno, alem de verificar a sua eficácia e eficiência através dos funcionários,
adaptando-o as novas circunstancia .
Crepaldi (2000, p.212) salienta a importância da administração na
manutenção dos controles internos informando que:
Não adianta a empresa implantar um excelente de controle interno sem que
alguém verifique periodicamente se os funcionários estão cumprindo o que
foi determinado no sistema , ou se o sistema não deveria ser adaptado as
novas circunstancia.
11
O autor deixa clara a importância da administração em relação a
manutenção dos controles internos, sendo a mesma responsável pelo planejamento,
instalação e supervisão de todo o sistema adotado na empresa.
Para a entidade programar um bom sistema de controle interno, a mesma
não pode limitar-se a elaboração de manuais e procedimentos. Na realidade a alma
de um bom sistema esta relacionada a qualidade e a segurança nas informações
geradas. Dessa forma, podem- se identificar os principais motivos para sua adoção:
1- Proteger os bens e direitos da entidade;
2- Estimular a obediência as normas internas da organização;
3- Motivar os empregados a eficiência operacional;
4- Aperfeiçoar a qualidade do fluxo de informações.
1.4 CONTROLE INTERNO X CONTABILIDADE
Para que a contabilidade possa refletir de forma adequada as transações da
organização, deverão ter os documentos comprobatórios fornecidos por demais
áreas da empresa. Sendo que esta também deve possuir respaldo de que as
informações ali apresentadas sejam confiáveis, e principalmente controláveis. A
contabilidade pode atuar como órgão fiscalizador, verificando se os controles
internos estão sendo executados. E também pode sugerir suplementação dos
controles existentes.
A contabilidade deve sempre realizar conciliações, com o objetivo de
prevenir que sejam contabilizados dados incorretos existentes. Dessa forma, nas
demonstrações contábeis, serão espelhadas informações adequadas que auxiliam
os gestores nas tomadas de decisões.
1.5 CONTROLADORIA PUBLICA
Para a criação da Controladoria na Administração Pública é de extrema
importância a busca de eficiência e eficácia na gestão de recursos públicos. Para
tanto, é fundamental identificar a posição da Controladoria na estrutura
12
organizacional e a descrição de aspectos relacionados a implementação da
Controladoria, os quais serão abordados na sequencia.
1.6 POSIÇÃO DA CONTROLADORIA NA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Uma questão recorrente é onde a Controladoria deverá estar situada na
estrutura organizacional da entidade, ou seja, se é um Órgão de Linha ou de Staff..
De acordo com Tung (apud CALIJURI, 2004, p. 41), quanto à organização padrão da
Controladoria “não há diferença entre a organização da Controladoria e a dos
demais departamentos da administração publica”, mas cita que “o controller é, antes
de tudo, um executivo de staff cuja função principal é obter e interpretar os dados
que possam ser úteis aos executivos na formulação de uma nova política municipal
e, especialmente, na execução desta política”.
Mas a autora contrapõe citando Catelli (2004, p. 41), “o controller é um
gestor que ocupa um cargo na estrutura de linha porque toma decisões quanto à
aceitação de planos, sob o ponto de vista da gestão econômica”. Autoridade de linha
é a autoridade exercida sobre os subordinados de cima para baixo. Autoridade de
staff é a autoridade para aconselhar, mas não para comandar. “A Controladoria,
implantada com independência funcional, sem nenhuma subordinação hierárquica,
traz inúmeros benefícios ao relacionamento entre o Poder Legislativo, o Poder
Executivo e o Tribunal de Contas.” (SÁ, 2001, p.2).
1.7. IMPLEMENTAÇÃO DA CONTR0LADORIA
A Controladoria para ser implantada no âmbito da Administração Pública
deve ser normatizada através de lei para estabelecer a estrutura organizacional.
Conforme Nakagawa (apud FLORES 2007, p. 8), a implementação da Controladoria
deve começar pelo diagnóstico da organização. De acordo com Flores (2006, p. 25),
devem-se considerar como relevantes os seguintes itens para efeito da
implementação da Controladoria: revisão ou elaboração da estrutura organizacional,
identificação das competências das unidades organizacionais, fluxo dos processos e
os controles internos.
13
A estrutura organizacional projeta e organiza os relacionamentos dos níveis
hierárquicos e o fluxo das informações essenciais de uma organização. O
organograma é a forma mais comum de representar a organização e a revisão ou
elaboração da estrutura organizacional tem como objetivo organizar as
competências das unidades administrativas. Flores, explica a revisão ou elaboração
da estrutura organizacional:
A estrutura organizacional é a evidenciação de como órgão ou entidade se
organiza formalmente, fruto de sua departamentalização. Importa à Controladoria o
conhecimento da estrutura organizacional bem como as competências das unidades
administrativas que a compõem para a organização dos controles. (2006, p. 26).
A identificação das competências das unidades organizacionais, de acordo
com Flores (2006, p. 27), é determinante para a Controladoria conhecer o sistema
de informações da organização governamental como forma de suprir o gestor para a
decisão. É necessário a Controladoria conhecer a organização “em movimento” com
os seguintes propósitos: conhecer o processo decisório, elaborar normas de
conduta, estabelecer estrutura de comunicação, criar subsistemas de informação
que incluam registros e relatórios.
“Só é possível a tomada de decisões corretas através da obtenção de
informações corretas. A Controladoria entra no processo decisório apresentando ao
gestor uma simulação de situações que lhe permita estimar o melhor resultado.”
(FLORES, 2006, p. 27).
Assim, conforme Flores (2006, p. 29), a identificação de todos os processos
e das responsabilidades de cada unidade administrativa é de extrema importância
para o conhecimento sobre o sistema de informações do órgão/entidade, pois
permite à Unidade de Controladoria identificar as inconformidades como também
propor revisões.
De acordo com Flores (2006, p. 30-32), a função da Controladoria, é
Identificar e ordenar segundo a gravidade, urgência e tendência, aqueles problemas
que, se resolvidos, poderão trazer em si a solução para outros. Uma das formas de
levantar os problemas das unidades administrativas é através de check-lists de
controle. Essa técnica individualiza os setores e arrola os controles mínimos
considerados necessários para o Funcionamento com eficiência dos sistemas.
14
Quanto ao papel do Controlador ele é antes de tudo o responsável pela execução
dos controles. Este coleta e analisa os dados para oferecer alternativas aos gestores
públicos para a tomada de decisões.
Conforme Flores (2006, p. 19), a administração pública ser eficiente e eficaz
é preciso enfrentar o desafio de gerir (organizar, controlar, dirigir e planejar) o seu
sistema de controle. É necessário que os gestores públicos comparem seus
resultados através de mecanismos gerenciais, afim de que possam ser melhorados.
1.8 A RELAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E OS TRIBUNAIS DE
CONTAS
No regime constitucional que vigorou anteriormente à Carta de 1967, todos
os atos relativos à execução de despesas necessitavam de registro prévio junto ao
Tribunal de Contas. Todavia, em face do grande volume de documentos, esse
controle era um ato meramente simbólico, em que, na maioria das vezes, a Corte
de Contas chancelava as despesas encaminhadas para registro. Então, com o
crescimento das atividades estatais, essa espécie de controle restou inviabilizada.
Foi a Constituição de 1967 que incluiu entre as atribuições do sistema de
controle interno a de criar condições indispensáveis para a eficácia do controle
externo e para assegurar regularidade à realização da receita e da despesa (art.
72, inciso I), implicando na necessidade de se estabelecer integração entre os
controles interno e externo.
Além de manter a dualidade de controles – Controle Interno e Controle
Externo –, operando de forma integrada, a Constituição Federal de 1988 novo
ao estabelecer a vinculação entre os sistemas. O parágrafo 1º do art.74 disciplina
que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.
Cumpre destacar que, no caso da administração fiscalizada integrar as
esferas estadual ou municipal, essa cientificarão deve ser efetivada ao Tribunal de
Contas Estadual ou Municipal, por força do contido no artigo 75 da Carta
Constitucional de 1988.
15
Contudo, é necessário que os responsáveis pelo sistema de controle interno
estejam adequadamente protegidos de constrangimentos e pressões hierárquicas
no cumprimento de sua obrigação constitucional de cientificar o Tribunal de
Contas, caso tomem conhecimento da ocorrência de irregularidades junto à
Administração controlada.
A relação existente entre o controle interno e os Tribunais de Contas deve
ser pautada pela ética, respeito e mútua colaboração, tendo em vista que ambos
exercem as suas atribuições de forma autônoma, mas com o objetivo comum de
zelar pela gestão eficiente dos recursos públicos.
Entretanto, especialmente na esfera municipal, a atuação integrada dos
sistemas, conforme preconizado na Carta Constitucional vigente, ainda não ocorre
na forma e na intensidade necessárias, em razão de que o Poder Executivo não
concede ao controle interno os meios e as condições indispensáveis para a sua
implementação.
Ressalte-se que para o pleno exercício de suas atribuições, as Cortes de
Contas necessitam da adequada atuação do sistema de controle interno, que
situado no seio da Administração, atuando em seu cotidiano, pode deve
acompanhar e analisar a gestão dos recursos públicos, e fornecer ao Controle
Externo os dados e informações necessárias para apurar e julgar
responsabilidades.
16
METODOLOGIA
Entende-se que a Metodologia são os procedimentos seguidos para a
consecução do trabalho proposto. Ela tem caráter instrumental, pois se dedica a
orientá-lo em sua definição e ajudar a ampliar seus procedimentos de estudo e
desenvolver a pesquisa desejada.
A presente pesquisa apresentada é, quanto aos fins, de forma descritiva e
explicativa, e quanto aos meios utilizados, de forma bibliográfica e documental.
Quantos aos fins, as pesquisas descritivas e explicativas agem de forma
complementar. E quanto aos meios, os estudos são realizados de forma
bibliográfica, que busca conhecimento e a exposição de forma explicativa sobre o
tema, podendo assim se obter uma leitura clara e um bom entendimento sobre o
fenômeno que fora analisado. Para a sua realização, foram utilizados livros,
dissertações, textos acadêmicos, consultas em leis, constituições, manuais, e de
forma documental, os principais objetos de pesquisa, para verificar principalmente
suas estruturas organizacionais e suas funções.
Sua diferença se da através das fontes, pois enquanto a pesquisa
bibliográfica se baseia totalmente em assuntos descritos pelos autores, a pesquisa
documental estuda a realidade presente da instituição.
O trabalho tem natureza qualitativa e quantitativa, pois tem como objetivo
manter contato direto com o Fenômeno estudado, para buscar o conhecimento das
diversas áreas da administração Pública e as leis que por elas são amparadas,
além da observação do ambiente de trabalho e concomitante a observação
espontânea dos fatos, e em anexo será enviando um modelo de instrução
normativas de exigência feitas do Tribunal de Contas a prefeituras Municipais do
Estado de Mato Grosso para servir de exemplo na sua elaboração ,não saindo do
objetivo principal que é a de implantação de Unidade de Controladoria no Município
de Cotriguaçu.
17
CAPÍTULO III
APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS DADOS
3.1 PREFEITURA MUNICIPAL DE COTRIGUAÇU, MATO GROSSO
Em 20 de dezembro de 1991, foi criado o Município de Cotriguaçu, que fica
a Noroeste da Capital do Estado de Mato Grosso, possui cerca de 13.987
habitantes, conforme censo realizado para contagem de população pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE em 2010 ).
A Prefeitura Municipal de Cotriguaçu, Mato Grosso possui um órgão de
Controle Interno, o qual está normatizado pela Lei nº. 021/2007, atual Lei Compl. nº
033/2008 e regulamentada pelo Decreto n.º 452/2007. A seguir apresenta-se,
sinteticamente, o Organograma Geral da Prefeitura Municipal de Cotriguaçu, à
ocupação do cargo de Controlador, deverá ser de livre nomeação do Prefeito
Municipal, devendo ser escolhido profissional dotado de Idoneidade moral e que
possua escolaridade universitária completa e trabalhos técnicos desenvolvidos na
área pública, devera integrar o Plano de Cargos e Salários e ser provido mediante
concurso público, ou seja, deverão ser servidores efetivos do município. A exigência
se dá devido à segurança de um servidor capacitado e que tenha um preparo
adequado para tal responsabilidade. Os cargos da unidade de controle interno
deverão ser preenchidos mediante concurso público. No período de transição até a
nomeação dos aprovados, o gestor deverá recrutar servidores já pertencentes ao
quadro efetivo do ente público e que reúnam as qualificações necessárias para o
exercício das funções de controle interno.
As principais atividades desempenhadas pelos Serviços de Controladoria,
serão descritas na proposta de modelo de Controladoria, haja vista, que são os
setores ligados ao tema proposto desta pesquisa.
O Controle Interno na Administração Pública pode trazer resultados
positivos, ele avalia o cumprimento das metas estabelecidas no planejamento
orçamentário.
18
3.2 MODELO DE CONTROLE INTERNO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE
COTRIGUAÇU.
3.2.1 Atividades desenvolvidas pelas secretarias e departamentos
A Unidade de Controladoria esta vinculada ao Gabinete do poder Executivo
Municipal, mais a suas atividades serão em todas as secretarias municipais do
Município, fiscalizando os recursos financeiros da sociedade para aplicação, pelos
órgãos-fins, nos programas de serviços à comunidade local (educação, saúde,
saneamento básico, obras, cultura, segurança, etc.), em cumprimento da
programação do plano governamental.
3.2.1.1 A Secretaria Municipal de Finanças
Tem como competência, criar e executar a política econômica e fiscal do
Município, administrar as receitas e despesas e toda a contabilidade das contas
públicas. Controla e coordena o recebimento das verbas transferidas pelo Governo
Federal e Estadual e pagamento aos fornecedores conveniados. Realiza o censo do
Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestações de Serviços, emite alvarás de funcionamento, os carnês do Imposto
Predial e Territorial Urbano - IPTU e o Imposto sobre a Transmissão de Bens
Imóveis - ITBI, paga fornecedores e contabiliza toda a movimentação financeira do
Município. Responsável pela fiscalização e arrecadação dos tributos e demais
rendas municipais, cadastro fiscal e controle orçamentário. Incrementar e buscar de
fontes de receitas, através de desenvolvimentos financeiros; licenciamento e
controle das atividades industriais e comerciais; assessoramento geral em assuntos
fazendários, observando a legislação pertinente.
3.2.1.2 Serviço Financeiro
a) controlar as disponibilidades financeiras, consultar saldos bancários,
extrair extratos bancários;
19
b) controlar e executar as atividades financeiras, compreendendo a
liquidação e pagamento das despesas;
c) efetuar a manutenção dos cadastros de fornecedores;
d) efetuar aberturas e encerramentos de contas bancárias, bem como
cadastramento de senhas;
e) efetuar as conciliações bancárias e boletins de movimento financeiro;
f) efetuar depósitos bancários;
g) efetuar transferências de dinheiro efetuar entre contas bancárias;
h) responsabilizar-se pela emissão de cheques.
i) controlar a movimentação dos créditos bancários e aplicar os recursos no
mercado financeiro;
j) pesquisar a origem dos valores creditados nas contas da Prefeitura,
emitindo o comprovante de crédito;
k) manter contato com os gerentes de contas, intermediando as transações
financeiras da Prefeitura, bem como outras atividades inerentes.
3.2.1.3 Serviço de Contabilidade
a) efetuar os lançamentos contábeis obedecendo a legislação e as normas
de contabilidade governamental;
b) efetuar os empenhos, liquidações da Prefeitura;
c) conferir, controlar e emitir parecer técnico referente aos processos de
prestação de contas de adiantamentos;
d) executar e supervisionar as atividades contábeis, compreendendo o
controle e conferência das receitas, despesas e o cumprimento das obrigações
fiscais e tributárias, bem como atender os encargos sociais decorrentes das
despesas a serem realizadas;
e) controlar a aplicação dos recursos de convênio, subvenções e auxílios;
20
f) executar as prestações de contas de convênios, acordos ou ajustes,
subvenções e auxílios e verificar a correta destinação dos recursos;
g) analisar as demonstrações contábeis, tendo em vista a emissão de
relatórios com o objetivo de cumprir as obrigações legais e de gerar informações
para tomada de decisões;
h) fazer levantamentos, organizar e assinar balanços e balancetes
contábeis;
i) emitir balancete mensal e Relatório Gerencial para Câmara de
Vereadores e Gabinete do Prefeito, e para o tribunal através do programa Aplic ;
j) acompanhar a gestão patrimonial;
k) acompanhar as cláusulas dos contratos, de acordo com a legislação
aplicável a execução dos contratos;
l) elaborar anualmente relatório de gestão econômico-financeira e
patrimonial, através do inventario;
m) conferência e consolidação das escriturações contábeis dos diversos
órgãos municipais;
n) realizar estudos e pesquisas das legislações e normas de contabilidade;
o) controlar a situação da dívida pública municipal, avaliar o montante da
dívida e as condições de endividamento do Município;
p) elaborar os relatórios de gestão fiscal, controlar prazos e fazer o
acompanhamento dos limites conforme dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal;
q) publicar e divulgar os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e
o Relatório de Gestão Fiscal na Internet, no mural da Prefeitura Municipal e em
Jornal local;
3.2.1.4 Serviço de Planejamento e Elaboração Orçamentária:
O Serviço de Planejamento e Elaboração Orçamentária atualmente está
vinculado a Secretaria Municipal de Administração e Planejamento. Tem como
competência o desenvolvimento e coordenação do processo de planejamento da
21
Administração Municipal, servindo como instrumento de apoio a todos os demais
órgãos administrativos do Município.
Trata-se de um Serviço que tem como objetivo abastecer, com seu trabalho, todas
as demais secretarias, fornecendo-lhes informações, colaborando na elaboração de
regulamentos, projetos de leis e alteração de dispositivos legais, quando por
determinação do prefeito. É responsável também pela formalização dos atos
municipais.
3.2.1.5 Almoxarifado
1. Deverá haver a forma e a devida verificação do controle de estoque;
2. Deverá ser elaborada a norma para entrega de material e a exigência de
sua observância;
3. Deverá ser realizado um efetivo controle sobre os produtos de maior
consumo, bem como sobre o nível máximo e mínimo que deve ser mantido no
estoque;
4. Deverá ser analisada se a movimentação (entradas/saídas) é regularmente
passada à Contabilidade;
5. Deverão ser identificado os critérios de avaliação dos itens em estoque no
encerramento de cada exercício;
6. Deverão existir mecanismos de controle dos bens, preenchidos com base
na nota fiscal de mercadoria, quando de sua entrada no almoxarifado e nas
requisições formuladas pelos diversos setores, onde dever ser mencionado o tipo
de material, o nome e assinatura do requisitante e a destinação do mesmo;
7. Os registros de materiais e bens em estoque deverão ser processados em
mecanismos informatizados, de forma individualizada, contendo os seguintes
elementos:
a)data de entrada e saída dos mesmos;
b) especificação do material;
c) quantidade e custo (unitário e total), tanto na entrada, quanto na saída dos bens
deste setor;
d) destinação e especificações dos materiais e bens com base nas requisições;
e) os bens e materiais em estoque no almoxarifado deverão ser avaliados pelo preço
22
médio ponderado (art. 106, Inciso III da Lei nº 4.320/64).
f) o valor total dos estoques apurados no encerramento do exercício ou gestão
financeira, deverá ser registrado em conta própria do sistema patrimonial e
demonstrado no Balanço Geral do Município.
3.2.1.6 Patrimônio
Deverá ser instituído uma comissão para inventariar os bens pertencentes ao
Patrimônio, tanto os permanentes, quanto os temporários.
2. Deverá ser realizada uma conferência e atualização dos bens no mínimo uma
vez por ano.
3 Cada unidade administrativa ou setor deverá designar um servidor efetivo como
responsável, que deverá assinar o Termo de Responsabilidade.
3.2.1.7- Departamento de Recursos Humanos
3.2.1.7.1Admissão
1. Verificar a legalidade da admissão;
2. Exigir os documentos previstos na lei específica.
a) Fotocópia do documento de identidade, que deverá ser conferida com o original;
b) Fotocópia do Titulo de Eleitor, que deverá ser conferida com o original;
c) Fotocópia do CPF, que deverá ser conferida com o original;
d) Comprovante de endereço residencial, datado do mês da admissão;
e) Carteira de trabalho para os celetistas;
f) Número PIS/PASEP cadastrados ou documento comprobatório – extrato do não
cadastramento;
j) Fotografia 3x4 colorida, datada do mês da admissão;
k) Carteira de motorista, quando necessária para o exercício do cargo;
l) Comprovante de escolaridade, na forma exigida, para o exercício do cargo;
m) Carteira da entidade de classe, na forma exigida para o exercício do cargo;
n) Comprovante de pagamento da anuidade do órgão de classe, na forma exigida
para o exercício do cargo;
o) Certidão de nascimento ou casamento, fotocópia e original para conferência; de
18 (dezoito) anos para os estatutários e 14 (quatorze) anos para os celetistas;
23
p) Certidão de nascimento dos filhos menores;
3.2.1.7.2 Verificar a apresentação das certidões exigidas em lei própria, atualizadas:
a) Atestado de bons antecedentes, datados do mês da admissão;
b) atestado de Cartório Eleitoral, datado do mês da admissão, com a data da última
votação;
c) Declaração firmada sob as penas da lei, de que não possui acumulo ilegal de
cargos ou proventos;
d) Declaração do Imposto de Renda do ano de ingresso, para os cargos que a lei
exige.
e) Ao contratar ou nomear deverá ser efetuado o imediato cadastro no sistema;
f) Remeter o mais breve possível a documentação ao Tribunal de Contas/PR.
g)Nos concursos e processos seletivos, após o julgamento deverá ser anotada a
resolução.
3.2.1.7.3-Folha de Pagamento
1. Verificar se o crescimento do valor da folha de pagamento atende a todos os
requisitos previstos na Constituição Federal, na Lei nº 4320/64 e na Lei
Complementar nº 101/00 – LRF, além do contido na legislação municipal;
2. Na elaboração das folhas de pagamento observar se foram utilizados os recursos
próprios de forma devida e correta, dentro dos limites estipulados nas legislações
próprias;
3. Verificação dos limites de legalidade para o pagamento dos servidores efetivos,
comissionados e contratados,
4. A elaboração de folhas de pagamento separadas para os casos determinados em
lei.
5. A apropriação e o recolhimento dos encargos patronais e dos servidores;
6. O rigoroso controle na distribuição e descontos dos vales-transporte;
7. O correto repasse dos valores devidos ao Fundo de Previdência dos servidores
municipais, além dos valores do parcelamento;
8. O correto desconto e o controle dos repasses dos valores devidos a Associação
dos Servidores de Pinhais - ASEPI;
24
9. A observância dos limites legais para o pagamento das horas extras, além dos
demais requisitos previstos na norma municipal;
10. O controle dos servidores que realizam horas extras, evitando a habitualidade
das mesmas;
11. O efetivo controle da lotação dos servidores, evitando e coibindo os desvios de
funções;
12. O correto e efetivo controle das férias e do abono pecuniário;
13. O correto e efetivo controle das faltas e atrasos;
14. Efetivo controle dos valores devidos nas rescisões e no Pedido de Desligamento
Voluntário – PDV, fazendo constar nos respectivos termos, o número do decreto ou
portaria e a data da publicação das mesmas;
15. O efetivo controle das promoções funcionais, com a verificação das notas e a
existência de disponibilidades funcionais;
16.Controle dos pagamentos de pensões alimentícias;
17. Controle dos descontos funcionais;
18. A cobrança e o efetivo controle do uso dos crachás, desde a confecção até o
correto uso.
19. Nos pedidos de empenho, para pagamento de exoneração ou do Pedido
Desligamento Voluntário – PDV deverá constar o número da Portaria ou Decreto.
3.3 Avaliações das metas e funções do Controle Interno
A Unidade de Controladoria no Município de Cotriguaçu terá como
competências: conduzir a transparência das contas públicas; cumprir os programas,
as metas e ações de controle, dentro de um cenário transparente, eficiente e legal,
fornecendo aos administradores municipais de Cotriguaçu, sistemas de controle que
lhes permitam acompanhar o desenvolvimento dos serviços públicos; assegurar a
correta aplicação dos recursos e orientar permanentemente os gestores públicos.
A função de organizar e gerir os controles e informações, apoiar a gestão,
preocupar-se com planos e orçamentos, medir e analisar os resultados das unidades
organizacionais e das pessoas, organizarem-se internamente, otimizar processos de
trabalhos internos, criar e analisar indicadores de desempenho contábeis,
financeiros, físicos, de programas de governo ou processos internos, área fim ou
25
meio, ou seja, exercer o controle contábil, financeiro, patrimonial, operacional e
orçamentário das entidades da Administração Direta, Indireta e dos Fundos.
O Controlador terá como função suprir os administradores públicos de
informações gerenciais e oferecer opções quando estes tiverem que tomarem
alguma decisão.
Para auxilio o Tribunal implantou o guia de implantação das normativas para
todos os setores, departamentos da administração publica municipal, conforme
cronograma abaixo:
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso , no uso das suas
atribuições que lhes são conferidas pelo art. 70 c/c 75 da Constituição
Federal e pelo art. 47, da Constituição Estadual, combinados com art. 3° da
Lei Complementar n 269, de 29/01/2007,e;
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE/MT:
Art. 1° Aprovar o “Guia para Implantação do
Sistema de Controle Interno na Administração Pública”
anexo a esta resolução, da qual passa a fazer parte integrante.
Art. 2° Determinar aos Poderes e órgãos do Estado
e dos Municípios de Mato Grosso, que ainda não tenham implantado
sistema de controle interno, que o façam até 31-12-2007, mediante lei
específica, observando as recomendações apresentadas no Guia
mencionado no artigo anterior.
Art. 3º O sistema de controle interno no Estado
deverá abranger os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério
Público, a Defensoria Pública e o Tribunal de Contas do Estado e,
nos Municípios, os Poderes Executivo e Legislativo, incluindo, em
todos os casos, a Administração Pública direta e indireta.
§ 1° Deverá ser encaminhada pelos Chefes
dos Poderes Executivos, no balancete do mês em que for publicada,
cópia da lei instituidora do sistema de controle interno e de eventuais
alterações legislativas.
§ 2° O plano de ação para a implementação do
sistema de controle interno, no âmbito de cada Poder ou órgão mencionado
no caput deste artigo, deverá ser encaminhado no respectivo balancete do
mês de agosto/2007.
§ 3° A partir do mês de setembro de
2007, deverá constar dos respectivos balancetes mensais o relatório
26
de avaliação do cumprimento do plano de ação a que se refere o parágrafo
anterior.
Art. 4º Deverá integrar o processo de contas
anuais do respectivo órgão o parecer técnico conclusivo da unidade de
controle interno sobre as contas.
Parágrafo único. Os Poderes e órgãos referidos,
nesta resolução, estão desobrigados de apresentar o relatório mensal e
o pronunciamento conclusivo trimestral do sistema de controle interno.
Art. 5° O Manual de Rotinas Internas e
Procedimentos de Controle a que se refere o Guia anexo a esta
Resolução deverá ser concluído até o final do exercício de
2011, observando a seguinte ordem de prioridades para a
normatização das atividades relativas aos sistemas administrativos
a seguir dispostos:
I - até 31-12-2008
a) Sistema de Controle Interno;
b) Sistema de Planejamento e Orçamento e
c) Sistema de Compras, Licitações e Contratos
II – até 31-12-2009
a) Sistema de Transportes;
b) Sistema de Administração de Recursos Humanos;
c) Sistema de Controle Patrimonial;
d) Sistema de Previdência Própria;
e) Sistema de Contabilidade;
f) Sistema de Convênios e Consórcios;
g) Sistema de Projetos e Obras Públicas.
h) Sistema de Contabilidade;
i) Sistema de Convênios e Consórcios;
j) Sistema de Projetos e Obras Públicas
27
III – até 31-12-2010
a) Sistema de Educação;
b) Sistema de Saúde;
c) Sistema de Tributos;
d) Sistema Financeiro;
e) Sistema do Bem-Estar Social
III – até 31-12-2011
a) Sistema de Comunicação Social;
b) Sistema Jurídico;
c) Sistema de Serviços Gerais;
d) Sistema de Tecnologia da Informação;
e) Sistema do Bem-Estar Social
De acordo com o manual de rotinas do tribunal de contas implantado pelo
tribunal de contas , a prefeitura municipal de Cotriguaçu, através da Controladoria
realizou todas as rotinas estabelecidas nos prazos estipulados;
Em anexo estamos enviando, modelo da estrutura de uma instrução
normativa os quesitos básicos para sua elaboração.
3.4- PONTOS DE CONTROLES ESTABELECIDOS
1. Recomendar a edição de manual de rotinas de trabalho das diversas
unidades administrativas;
2. Se as rotinas de trabalho estão sendo obedecidas;
3. A existência de segregação de funções;
4. Programação de fluxo de caixa;
28
5. A escrituração regular do livro da tesouraria, com o devido fechamento de
saldos;
6. A escrituração do livro de contas-correntes bancárias;
7. A emissão de um boletim diário de caixa;
8. Elaboração de um fluxo de caixa compatibilizando recebimentos e
pagamentos;
9. A conciliação regular dos saldos bancários;
10. O instrumento de delegação para a assinatura de cheques;
11. A regularidade dos comprovantes de pagamentos;
12. Devem ser mantidos atualizados: fichas de Controle orçamentário,
Balancetes, Diário, Razão, etc. Todos devem permanecer com seus registros
atualizados, impressos ou informatizados, encadernados e devidamente rubricados
pelo responsável;
13. Verificar se estão autorizados por lei;
14. Verificar se houve prestação de contas no prazo legal;
15. Verificar se foi empenhado em dotação própria;
16. Verificar se o limite do objeto não foi extrapolado;
17. Verificar se o pedido não importa em fracionamento do objeto;
18. Verificar se o Pedido de Empenho atende a todos os requisitos exigidos
em regulamentação própria;
19. Se a despesa está corretamente efetuada;
20. Se o ordenador de despesas assinou a Nota de Empenho.
3.5- AREAS QUE DEVEM SER OBJETO DO CONTROLE
1- Execução Orçamentária e Financeira:
a) Contabilidade – Visa examinar , ainda na vigência do exercício financeiro, a
correção técnica da escrituração, a legitimidade dos atos e fatos que deram origem
29
aos lançamentos, a formalização da documentação comprobatória. Detectando as
falhas porventura verificadas no sistema orçamentário, permitindo o seu prévio
saneamento.
b) Financeiro – Visa verificar a regularidade e a correção dos recebimentos e
pagamentos efetuados pelos agentes arrecadadores e pagadores, com a
conferência de saldos e cumprimento das normas internas. Busca-se evitar dados
incorretos, incompletos , valores que não condizem com a realidade.
c) Créditos Orçamentários e Adicionais- Visa verificar a efetiva existência de créditos
para a realização da despesa, a regularização e a correção da abertura e utilização
dos créditos adicionais, com a observâncias de todas as normas e preceitos legais.
Evita-se desta forma, a realização de despesas sem crédito.
2 Receita – Visa verificar os lançamentos, a cobrança e arrecadação das receitas
municipais, compatibilizando-os com a legislação pertinente. Evita-se a sonegação
das receitas públicas, a renúncia de receitas.
3- Despesas: Busca verificar se na realização dos gastos públicos estão sendo
observados os princípios constitucionais devidos. Havendo distorções pode-se
adotar as medidas corretivas tempestivamente.
a) Pessoal – Visa controlar os gastos com pessoal , os registros, as admissões , os
limites e percentuais utilizados.
b) Bens Permanentes – Visa apurar com exatidão o montante dos bens
permanentes, os seus valores, a sua atualização.
c) Bens em almoxarifado – Visa apurar ou mesmo retificar o montante dos bens
armazenados no almoxarifado.
d) Licitações , Contratos, Convênios, Acordos e Ajustes – Visa apurar a regularidade
do processamentos dos mesmos, sem vícios, trazendo vantagens e segurança para
a Administração Municipal.
e) Obras e Reformas – Visa verificar se as obras construídas e os serviços de
engenharia executados estão dentro da normalidade, tanto no aspecto documental,
no aspecto da execução física, detectando as possíveis irregularidades e apontando
de imediato as medidas saneadoras.
f) Operações de Crédito – Objetiva o cumprimento dos limites e condições relativas a
30
realização de operações de Crédito realizadas.
g) Suprimentos de Fundos – Verifica a correta aplicação dos recursos entregues a
servidores, mediante observância à lei municipal instituidora para realizar dispêndios
que não possam subordinar-se ao processo normal da despesa.
h) Contribuições – Verifica a correta aplicação dos recursos.
Estes pontos de controles foram realizados para prevenção, e o controlador
poder analisar a atual situação que se encontra a prefeitura, podendo emitir seus
relatórios dando o parecer necessário para que o gestor tome todas as suas
decisões e não cause danos ao patrimônio publico municipal, através deste controle
acredito que se tem alcançado os objetivos as metas estabelecidas por essa
unidade, sabemos que e um trabalho difícil e um caminho longo a percorrer mais
que os primeiros passos já foram dados para que se faça uma boa administração
onde quem tem a ganhar com essas decisões são os funcionários e povo de
Cotriguacu
31
CONCLUSÃO
Conforme relatado no presente trabalho diante os estudos realizados em
diversas obras referentes a controle interno nas organizações que a atividade possui
fundamental para obtenção de controles internos funcionais, colaborando
diretamente com a gestão administrativa oferecendo maior segurança para a
entidade.
Os controles internos eficientes permitem cumprir as atividades das
organizações de maneira eficaz e com a mínima utilização de recursos. Cabe a
administração responsabilidade de organizar, dirigir, controlar e implementar os
controles internos da organização.
O foco do presente trabalho foi apresentar a implantação e os resultados de
uma Unidade de Controladoria na Prefeitura Municipal de Cotriguaçu - MT,
considerando a pesquisa bibliográfica, prática através de modelos de Controladorias
em funcionamento no Brasil e levando em conta as particularidades do Município em
estudo.
A Controladoria no setor governamental é a área que orienta, acompanha,
avalia a execução de atos e fatos administrativos, de forma a proteger o patrimônio
da administração pública buscando a eficiência e a eficácia, de forma que atinja o
melhor resultado, zelando sempre pela transparência.
No decorrer do trabalho, observou-se através do referencial teórico que os
benefícios advindos de uma Unidade de Controladoria são inquestionáveis, pois os
controles prévios e concomitantes, além de garantirem o menor custo, asseguram a
correta aplicação dos recursos, prevenindo a ineficiência na administração pública,
contribuindo para o cumprimento da missão do ente público.
Nesta proposta a Controladoria Municipal de Cotriguaçu, MT exercerá os
controles nas áreas contábeis, financeiros, patrimoniais, recursos humanos,
operacionais e orçamentários das entidades da Administração Direta, Indireta e dos
Fundos, reduzindo ao máximo o trabalho da Auditoria através de melhorias
contínuas nos processos e nos controles internos.
32
Também se pôde observar através deste estudo, que a criação de um Órgão
de Auditoria é de extrema importância na Administração Pública, tendo como função
principal encontrar fraudes, erros, desperdícios ou abusos na administração, além
de praticar trabalhos preventivos de orientações aos gestores públicos. Em
obediência ao princípio da segregação de funções, a Auditoria não deve ficar
subordinada ao Órgão de Controladoria, ficando diretamente vinculada ao Prefeito,
de forma totalmente independente. Como o Município de Cotriguaçu, MT é de
pequeno porte, sugere-se que se institua uma Comissão, de no mínimo duas
pessoas, para exercer as atividades desta Unidade. Recomenda-se que faça parte
desta Comissão o Contador Público, o Controlador Público e um Servidor do quadro
efetivo do Município, designado pelo Prefeito.
As atribuições a serem apresentadas neste artigo, devem ser
regulamentadas através de Lei e Decreto com a finalidade de organizar os limites de
atuação dos Órgãos da Prefeitura, fazendo com que esses cumpram com suas
responsabilidades. Sugere-se que futuramente seja implantada a contabilidade de
custos, vinculada à Unidade de Controladoria, pois este instrumento é fundamental
para o controle dos custos dos serviços oferecidos à sociedade.
Recomendamos que os Gestores Públicos valorizem cada vez mais os
sistemas de controle internos e as suas Auditorias Internas, pois seus serviços
contribuem para o crescimento ordenado da organização, evidenciando
irregularidades na entidade e favorecendo uma gestão com bases sólidas através da
segurança oferecida por suas seguintes adoções:
a) Que se implemente uma política de capacitação permanente e
continuada aos seus auditores internos, de forma a dar condições e
conhecimentos para efetuarem um bom trabalho, principalmente na área de
recursos humanos;
Podemos concluir que desde a implantação do controle o município de
Cotriguaçu apresenta outra realidade, fato demonstrado através da aprovação das
contas juntamente com TCE- Tribunal de Contas do Estado que o principal
fiscalizador dos municípios, diminuindo a rescendência dos erros apontados pelo
Tribunal, corrigindo as falhas encontradas, achando soluções de acordo com a
realidade do município, através das instruções normativas implantadas corrigimos
vários problemas apresentados, dando suporte para que o administrador tome a
33
decisão mais apropriada para as situações que se encontrarem dentro da
Administração Publica Municipal.
34
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
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CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública. 3. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
CHAVES, Renato Santos. Auditoria e Controladoria no Setor Público. 2007. Disponível em: <www.contas.cnt.br>. Acesso em: 04 set. 2007.
COLUCI, Marcos Roberto. Controle Interno nas Prefeituras Municipais. Revista Contabilidade e Informação, Porto Alegre, n. 15-19, p. 79-83, jan. 2004..
CONTE, Nelson Carlos. Transparência e participação popular na gestão municipal: os gestores públicos diante da Lei de Responsabilidade Fiscal..
CRUZ, Flávio da. Auditoria governamental. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
FLORES, Paulo César. Auditoria Governamental no Controle Interno. In:Instituto Gamma de Assessoria a Órgãos Públicos. Porto Alegre, 2006, p. 3-11. [Curso oferecido pelo Instituto Gamma de Assessoria a Órgãos Públicos.]
FLORES, Paulo César. Controladoria na Gestão Governamental. 2006. Trabalho de Conclusão de Curso (especialização), Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo,2006.
FLORES, Paulo César. Controladoria na Gestão Governamental. XI Convenção de Contabilidade do Rio Grande do Sul, Bento Gonçalves, 12-14 set. 2007.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
35
NEVES, Wanderlei Pereira das. O controle interno e a auditoria interna governamental:diferenças fundamentais. 2007. Disponível em: < http://datis.com.br/blog/wpcontent/uploads/2007/08/.
NOVA SANTA RITA. Lei n. 792/2006. Altera a redação das leis 557 de 14 de junho
PLATT NET O, Orion Augusto et al. Publicidade e Transparência das Contas Públicas: obrigatoriedade e abrangência desses princípios na administração pública brasileira.
Revista Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, n. 01, p. 75-94, jan./mar. 2007.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental: um enforque administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2005.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO ,Manual do Sistema de Controle Interno
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO ,Transparência na Administração Pública.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO, Guia para Implantação do Sistema de Controle Interno.
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso; instrução normativa 001/2007;
36
ANEXO
MODELO PADRAO E QUESITOS BASICOS PARA ELABORAÇÃO DAS
NSTRUÇÕES NORMATIVAS
I - FINALIDADE
Disciplinar os padrões, responsabilidades e procedimentos para elaboração,
emissão, implementação e acompanhamento de Instruções Normativas a serem
observadas, objetivando a execução de ações de controle (Norma das Normas).
II – ABRANGÊNCIA
Abrange todas as unidades da estrutura organizacional da Câmara
Municipal, quer como executoras de tarefas quer como fornecedoras ou recebedoras
de dados e informações em meio documental ou informatizado.
III – CONCEITOS
1. Instrução Normativa
Documento que estabelece os procedimentos a serem adotados objetivando
a padronização na execução de atividades e rotinas de trabalho que devem
processar de forma constante e periódica.
2. Manual de Rotinas Internas e procedimentos de Controle
Coletânea de Instruções Normativas que tem por objetivo veicular as
informações necessárias a execução das atividades.
3. Fluxograma
Demonstração gráfica das rotinas de trabalho relacionada a cada sistema
administrativo, com a identificação das unidades executoras.
37
4. Alteração
Modificações efetuadas em qualquer capítulo da Instrução Normativa com a
finalidade de aperfeiçoar e/ou adequar e/ou racionalizar o procedimento e/ou rotina.
5. Atualização
Modificações efetuadas em qualquer capítulo da Instrução Normativa
decorrente de alterações na legislação vigente e/ou normas técnicas.
6. Sistema
Conjunto de ações que, coordenadas, concorrem para um determinado fim.
7. Sistema Administrativo
Conjunto de atividades afins, relacionadas a funções finalísticas ou de apoio,
distribuídas em diversas unidades da organização e executadas sob a orientação
técnica do respectivo órgão central, com o objetivo de atingir algum resultado.
8. Ponto de Controle
Aspectos relevantes em um sistema administrativo, integrantes das rotinas
de trabalho ou na forma de indicadores, sobre os quais, em função de sua
importância, grau de risco ou efeitos posteriores, deva haver algum procedimento de
controle.
9. Procedimentos de Controle
Procedimentos inseridos nas rotinas de trabalho com o objetivo de assegurar
a conformidade das operações inerentes a cada ponto de controle, visando restringir
o cometimento de irregularidades ou ilegalidades e/ou preservar o patrimônio
público.
38
10. Sistema de Controle Interno
Conjunto de procedimentos de controle inseridos nos diversos sistemas
administrativos, executados ao longo da estrutura organizacional sob a
coordenação, orientação técnica e supervisão da unidade responsável pela
coordenação do controle interno.
IV – BASE LEGAL
A presente Instrução Normativa integra o conjunto de ações, de
responsabilidade do Chefe do Poder Legislativo, no sentido de implementação do
Sistema de Controle Interno da Câmara Municipal de Cotriguaçu/MT, sobre o qual
dispõe os artigos 74 da Constituição Federal, 59 da Lei Complementar nº 101/2000 e
8º da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso,
V – ORIGEM DAS INSTRUÇÕES NORMATIVAS
As Instruções Normativas fundamentam-se na necessidade da padronização
de procedimento e do estabelecimento de procedimentos de controle, tendo em vista
as exigências legais ou regulamentares, as orientações da administração e as
constatações da unidade responsável pela coordenação de controle interno na
Câmara Municipal, decorrentes de suas atividades de auditoria interna.
Cabem à unidade que atua como órgão central de cada sistema
administrativo, que passa a ser identificada como “Unidade Responsável” pela
Instrução Normativa, a definição e formatação das Instruções Normativas inerente
ao sistema.
As diversas unidades da estrutura organizacional que se sujeitam à
observância das rotinas de trabalho e dos procedimentos de controle estabelecidos
na Instrução Normativa passam a ser denominadas “Unidades Executoras”.
VI – RESPONSABILIDADES
1. Da Unidade Responsável pela Instrução Normativa:
39
• promover discussões técnicas com as unidades executoras e
com a unidade responsável pela coordenação do controle interno, para definir
as rotinas de trabalho e identificar os pontos de controle e respectivos
procedimentos de controle, objetos das Instruções Normativas, a ser
elaboradas;
• obter a aprovação da Instrução Normativa, após submetê-la à
apreciação da unidade de controle interno e promover sua divulgação e
implementação;
• manter atualizada, orientar as áreas executoras e supervisionar
a aplicação da Instrução Normativa.
2. Das Unidades Executoras:
• Atender as solicitações da unidade responsável pela Instrução
Normativa na fase de sua formatação, quanto ao funcionamento de
informações e à participação no processo de elaboração;
• Alertar a unidade responsável pela Instrução Normativa sobre
alterações que se fizerem necessárias nas rotinas de trabalho, objetivando
sua otimização, tendo em vista, principalmente, o aprimoramento dos
procedimentos de controle e o aumento da eficiência operacional;
• Manter a Instrução Normativa à disposição de todos os
funcionários da unidade, zelando pelo fiel cumprimento da mesma;
• Cumprir fielmente as determinações da Instrução Normativa, em
especial quanto aos procedimentos de controle e quanto à padronização dos
procedimentos na geração de documentos, dados e informações.
3. Da Unidade Responsável pela Coordenação do Controle Interno:
• Prestar o apoio técnico na fase de elaboração das Instruções
Normativas e em suas atualizações, em especial no que tange à identificação
e avaliação dos pontos de controle e respectivos procedimentos de controle;
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• Através da atividade de auditoria interna, avaliar a eficácia dos
procedimentos de controle inerentes a cada sistema administrativo, propondo
alterações nas Instruções Normativas para aprimoramento dos controles ou
mesmo a formatação de novas instruções Normativas;
• Organizar e manter atualizado o manual de procedimentos, em
meio documental e/ou em base de dados, de forma que contenha sempre a
versão vigente de cada Instrução Normativa.
VII – FORMATO E CONTEÚDO DAS INSTRUÇÕES NORMATIVAS
O formato do presente documento serve como modelo-padrão para as
Instruções Normativas, que deverão conter os seguintes campos obrigatórios:
1. Na identificação:
1.1. Número da Instrução Normativa
A numeração deverá ser única e seqüencial para cada sistema
Administrativo, como a identificação da sigla do sistema antes do número e aposição
do ano de sua expedição.
1.2. Indicação da Versão
Indica o número da versão do documento, atualizado após alterações.
Considera-se nova versão somente o documento pronto, ou seja, aquele
que, depois de apreciado pela unidade responsável pela coordenação do controle
interno, será encaminhado à aprovação.
1.3. Aprovação
A aprovação da Instrução Normativa ou suas alterações será sempre do
Chefe do Legislativo, salvo delegação expressa deste.
Formato da data: .../...../20...
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1.4. Ato de Aprovação
Indica o tipo e número de ato que aprovou o documento original ou suas
alterações.
Sempre que a Instrução Normativa motivar efeitos externos à administração,
ou nas situações em que seja conveniente maior divulgação, a aprovação deverá
ocorrer através de Decreto Legislativo.
1.5. Unidade Responsável
Informa o nome da unidade responsável pela Instrução Normativa
(Departamento, Diretoria ou denominação equivalente), que atua como órgão central
do sistema administrativo a que se referem as rotinas de trabalho objeto do
documento.
2. No conteúdo:
2.1. Finalidade
Especificar de forma sucinta a finalidade da Instrução Normativa, que pode
ser identificada mediante uma avaliação sobre quais os motivos que levaram à
conclusão da necessidade de sua elaboração.
Dentro do possível, indicar onde inicia e onde termina a rotina de trabalho a
ser normatizada.
Exemplo: “Estabelecer procedimentos para aditamento (valor e prazo) de
contratos de aquisição de materiais e contratação de obras ou serviços, desde o
pedido até a publicação do extrato do contrato”.
2.2 Abrangência
Identificar o nome das unidades executoras. Quando os procedimentos
estabelecidos na Instrução Normativa devem ser observados, mesmo que
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parcialmente, por todas as unidades da estrutura organizacional, esta condição deve
ser explicitada.
2.3. Conceitos
Têm por objetivo uniformizar o entendimento sobre aos aspectos mais
relevantes inerentes ao assunto objeto da normatização.
Especial atenção deverá ser dedicada a esta seção nos casos da Instrução
Normativa abranger a todas as unidades da estrutura organizacional.
2.4. Base legal e regulamentar
Indicar os principais instrumentos legais e regulamentares que interferem ou
orientam as rotinas de trabalho e os procedimentos de controle a que se destina a
Instrução Normativa.
2.5 Responsabilidades
Esta seção destina-se à especificação das responsabilidades especificas da
unidade responsável pela Instrução Normativa (órgão central do respectivo sistema
administrativo) e das unidades executoras, inerentes à matéria objeto da
normatização.
Não se confundem com aquelas especificadas no item VI deste documento.
2.6. Procedimentos
Tratam da descrição das rotinas de trabalho e dos procedimentos de
controle.
2.7. Considerações finais
Esta seção é dedicada á inclusão de orientação ou esclarecimentos
adicionais, não especificadas anteriormente, tais como:
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• Medidas que poderão ser adotadas e/ou conseqüências para os
casos de inobservâncias ao que está estabelecido na Instrução Normativa;
• Situações ou operações que estão dispensadas da observância
total ou parcial ao que está estabelecido;
• Unidade ou pessoas autorizadas a prestar esclarecimentos a
respeito da aplicação da Instrução Normativa.
2.8. Procedimentos para Elaboração das Instruções Normativas
Com base na análise preliminar das rotinas e procedimentos que vêm sendo
adotadas em relação ao assunto a ser normatizado, deve-se identificar, inicialmente,
as diversas unidades da estrutura organizacional que têm alguma participação no
processo e para cada uma, quais as atividades desenvolvidas, para fins da
elaboração do fluxograma.
Também devem ser identificados e analisados os formulários utilizados para
o registro das operações e as interfaces entre os procedimentos manuais e os
sistemas computadorizados (aplicativos).
A demonstração gráfica das atividades (rotinas de trabalho e procedimentos
de controle) e dos documentos envolvidos no processo, na forma de fluxograma,
deve ocorrer de cima para baixo e da esquerda para direita, observando-se os
padrões e regras geralmente adotados neste tipo de instrumento, que identifiquem,
entre outros detalhes, as seguintes ocorrências:
• Inicio do processo (num mesmo fluxograma pode haver mais de
um ponto de início, dependendo do tipo de operação);
• Emissão de documentos;
• Ponto de decisão;
• Junção de documentos;
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• Ação executada (analise, autorização, checagem de
autorização, confrontação, baixa, registro, etc.) além das atividades normais,
inerente ao processo, devem ser indicados os procedimentos de controle
aplicáveis.
As diversas unidades envolvidas no processo deverão ser segregadas por
linhas verticais, com a formação de colunas com a identificação de cada unidade ao
topo. No caso de um segmento das rotinas de trabalho ter que ser observado por
todas as unidades da estrutura organizacional, a identificação pode ser genérica,
como por exemplo: “área requisitante”.
Se uma única folha não comportar a apresentação de todo o processo,
serão abertas tantas quantas necessárias, devidamente numeradas, sendo que
neste caso devem ser utilizados conectores, também numerados, para que possa
ser possível a identificação da continuidade do fluxograma na folha subseqüente, e
vice-versa. Procedimento idêntico deverá se adotado no caso da necessidade do
detalhamento de algumas rotinas específicas em folhas auxiliares.
O fluxograma, uma vez consolidado e testado, orientará a descrição
das rotinas de trabalho e dos procedimentos de controle na Instrução Normativa e
dela fará parte integrante como anexo.
As rotinas de trabalho e os procedimentos de controle na Instrução
Normativa deverão ser descritos de maneira objetiva e organizada, com o emprego
de frases curtas e claras, de forma a não facultar duvidas ou interpretações dúbias,
com uma linguagem essencialmente didática e destituída de termos ou expressões
técnicas, especificando o “como fazer” para a operacionalização das atividades,
identificando os respectivos responsáveis e prazos.
Deverá conter, porém, os detalhamentos necessários para a clara
compreensão de tudo que deverá ser observado no dia-a-dia, em especial quanto
aos procedimentos de controle cuja especificação não consta do fluxograma.
Incluem-se neste caso, por exemplo:
• Especificação dos elementos obrigatórios em cada documento;
• Destinação das vias dos documentos;
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• Detalhamento das análises, confrontações e outros
procedimentos de controle a serem executados em cada etapa do processo;
• Relação de documentos obrigatórios para a validação da
operação;
• Aspectos legais ou regulamentares a serem observados;
• Os procedimentos de segurança em tecnologia da informação
aplicáveis ao processo (controle de acesso lógico ás rotinas e bases de
dados dos sistemas aplicativos, crítica nos dados de entrada, geração de
cópias back-up, etc.).
Quando aplicáveis, os procedimentos de controle poderão ser descritos
à parte, na forma de “check list”, que passarão a ser parte integrante da Instrução
Normativa como anexo. Neste caso, a norma deverá estabelecer qual a unidade
responsável pela sua aplicação e em que fase do processo deverá se adotado.
No emprego de abreviaturas ou siglas, deve-se identificar o seu
significado, por extenso, na primeira vez que o termo for mencionado no documento
e, a partir daí, pode ser utilizada apenas a abreviatura ou sigla, como por exemplo:
Departamento de Recursos Humanos – DRH; Tribunal de Contas do Estado – TCE.
Dentro do possível, a especificação das rotinas de trabalho e dos
procedimentos de controle deverá ser agrupada, inicialmente, por unidade
executora, que serão identificadas por algarismo romano. Dentro de cada área,
serão especificas as atividades inerentes a cada tipo de situação ou operação, que
serão identificadas por letras maiúsculas.
Dependendo da matéria a ser normatizada e diante da possibilidade de
uma melhor organização e compreensão das rotinas e procedimentos a serem
observados, nada impede que a forma de organização anteriormente proposta seja
invertida ou alterada.
Seja qual for a forma adotada, a especificação das ações, em qualquer
etapa do processo, deverá ser apresentada em seqüência numérica.
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Uma vez concluída a versão final da Instrução Normativa ou de sua
atualização, a minuta deve ser encaminhada à unidade responsável pela
coordenação do controle interno, que aferirá a observância desta norma e avaliará
os procedimentos de controle, podendo propor alterações, quando cabíveis.
Devolvida a minuta pela unidade de coordenação do controle interno à
unidade responsável pela Instrução Normativa, esta a encaminhará para aprovação
e, posteriormente, providenciará sua divulgação e implantação.
2.9. Procedimentos para Alteração e/ou Atualização de Instrução
Normativa
As Instruções Normativas devem ser alteradas ou atualizadas sempre
que fatores organizacionais, legais ou técnicos assim exigirem.
Independente da aprovação das adaptações que se fizerem
necessárias nas Instruções Normativas, a Unidade competente comunica
oficialmente aos usuários envolvidos no processo, sempre que houver alterações na
legislação vigente, normas técnicas ou administrativas, determinando prazo pra
adequação e implantação dos novos procedimentos.
Para toda e qualquer alteração ou atualização de procedimentos e
rotinas normatizadas, a unidade administrativa competente deve protocolar a
solicitação para elaborar a minuta da Instrução Normativa com as modificações
necessárias, anexando o embasamento legal, técnico ou administrativo e
encaminhá-la a Unidade de Controle Interno.
Após o encaminhamento, o processo segue no mesmo trâmite.
2.10. Procedimentos para Revogar Instrução Normativa
Caso haja direito fundamentado na legislação pátria e interesse da
Unidade Administrativa em revogar a Instrução Normativa, deve-se proceder da
seguinte forma:
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a) protocolar a solicitação devidamente justificada na Unidade de Controle
Interno que após analise;
b) remeterá a Assessoria Jurídica para analise e emissão de parecer;
c) enviado ao chefe do Legislativo ou para este que for delegado para
rubrica e assinatura.
2.11. Considerações Finais
As entidades da administração indireta e a Câmara de Vereadores,
como unidades orçamentárias e órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do
Município, sujeitam-se à observância da presente Instrução Normativa, excetuando,
no caso da segunda, as atividades inerentes à função legislativa.
Os esclarecimentos adicionais a respeito deste documento poderão ser
obtidos junto à Unidade de Coordenação do Controle Interno que, por sua vez,
através de procedimentos de auditoria interna, aferirá a fiel observância de seus
dispositivos por parte das diversas unidades da estrutura organizacional.
