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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALICENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VIICURSO DE CIÊNCIA JURÍDICANÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA

COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA

A IMPLANTAÇÃO DO MODELO DE POLÍCIA COMUNITÁRIANO BRASIL:

um estudo de caso na comunidade da Grande Forquilhinhas,no município de São José/SC

Monografia apresentada como requisito para a obtenção dograu de bacharel em Direito na Universidade do Vale doItajaí.

ACADÊMICA: KARLA DE OLIVEIRA CARVALHO

São José (SC), novembro de 2004


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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALICENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VIICURSO DE CIÊNCIA JURÍDICANÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA


A IMPLANTAÇÃO DO MODELO DE POLÍCIA COMUNITÁRIANO BRASIL:

um estudo de caso na comunidade da Grande Forquilhinhas,no município de São José/SC

Monografia apresentada como requisito parcial para aobtenção do grau de bacharel em Direito, na Universidadedo Vale do Itajaí, sob a orientação de conteúdo do Prof.Msc. Rogerio Dultra dos Santos.

ACADÊMICA: KARLA DE OLIVEIRA CARVALHO

São José (SC), novembro de 2004


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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALICENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VIICURSO DE DIREITONÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA


A IMPLANTAÇÃO DO MODELO DE POLÍCIA COMUNITÁRIA NO BRASIL:Um estudo de caso na comunidade da Grande Forquilhinhas, no município de São José

- SC

KARLA DE OLIVEIRA CARVALHO

A presente Monografia foi aprovada como requisito parcial para a obtenção do grau

de Bacharel em Direito no Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.

São José, novembro de 2004

Banca Examinadora:

_____________________________________________

Prof. MSc. Rogerio Dultra dos Santos - Orientador

_____________________________________________

Prof. MSc. Camila Cardoso de Mello Prando - Membro

______________________________________________

Prof. Esp. Giovani de Paula - Membro


4/143

Ao meu marido Miguel e aos meus filhos Carolina e Caio, que agora

colhem os louros da vitória junto comigo, já que fazem parte desta

conquista. Pelo carinho e compreensão que dispensaram, mesmo quando

estive ausente de suas vidas em busca de meu sonho profissional.


5/143

AGRADECIMENTOS

A Deus, por ter me possibilitado esta nova experiência, mostrando-me sempre o

melhor caminho a ser seguido.

Ao orientador Prof. Msc. Rogerio Dultra dos Santos, pela oportunidade de

crescimento que me proporcionou, incentivando-me a melhorar a cada instante o trabalho a

ser realizado, acompanhando com dedicação, entusiasmo e competência, além de acreditar

nesta pesquisa e em mim mesma.

A minha mãe Roselei, que sempre me incentivou e vibrou com cada conquista

alcançada.A minha vó Gracinha, pelas incansáveis orações que fez quando eu fazia provas ou

apresentava trabalhos.

A minha sogra, Dona Anastácia, que sem sua colaboração teria sido muito mais

difícil a realização deste sonho.

Aos meus irmãos e cunhados, pelo estímulo que me deram no decorrer de minha

vida, principalmente neste momento.

Aos meus amigos da Equipe de Nossa Senhora do Silêncio, que souberamcompreender o momento em que muitas vezes precisei desmarcar reuniões em função dos

compromissos assumidos na universidade.

As minhas amigas do Grupo Escoteiro, por terem tido a resignação de me ouvirem

quando comentava, em nossos jantares, sobre a universidade e em especial sobre a

monografia.

Aos meus amigos, Ciça e Max, que foram verdadeiros amigos neste período em que

caminhamos juntos, compartilhando momentos de alegria e tristeza. Não poderia esquecer também da Aly, Guta, Humberto, Gustavo, Aline, Fernanda,

André, Nazareno e a todos os demais aqui não nominados, pela amizade e companheirismo

demonstrados durante todo o Curso.

E a todos aqueles que, de alguma forma, contribuíram para o meu crescimento

pessoal e profissional.


6/143

“Se as coisas são inatingíveis... ora! Não é motivo para não querê-las...Que tristes os caminhos, se não fora

A mágica presença das estrelas!”

Mário Quintana


7/143

SUMÁRIO

RESUMO

ABSTRACT

LISTA DE ABREVIATURAS

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

INTRODUÇÃO ..................................................................................................................14

1 SEGURANÇA PÚBLICA E POLÍCIA NO BRASIL....................................................16

1.1 SEGURANÇA PÚBLICA..............................................................................................16

1.1.1 Origem Remota do Termo ............................................................................................16

1.1.2 História da Segurança Pública no Brasil.........................................................................17

1.1.3 Função.........................................................................................................................22

1.1.4 Estrutura Organizacional...............................................................................................23

1.2 POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA...................................................................25

1.3 POLÍCIA – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.....................................................36

1.3.1 Conceito e Modelos de Organização ............................................................................36

1.3.2 Organização Policial.....................................................................................................37

1.3.3 Organização Policial no Brasil.......................................................................................38

1.3.4 Modelo Profissional......................................................................................................38

2 POLÍCIA COMUNITÁRIA ...........................................................................................43

2.1 CONCEITO...................................................................................................................43

2.2 HISTÓRICO..................................................................................................................452.2.1 Origem Histórica: Japão................................................................................................45

2.2.2 Brasil............................................................................................................................47

2.2.3 Santa Catarina ..............................................................................................................50

2.3 REESTRUTURAÇÃO....................................................................................................52

2.3.1 Organização Administrativa...........................................................................................53

2.4 PRINCÍPIOS E PECULIARIDADES DO POLICIAMENTO COMUNITÁRIO ..........56

2.4.1 Princípios .....................................................................................................................562.4.2 Elementos do Policiamento Comunitário........................................................................61


8/143

vii

2.4.3 Partícipes da Polícia Comunitária ..................................................................................65

2.4.4 Vantagens, Benefícios e Dificuldades do Policiamento Comunitário................................65

3 CONSELHO COMUNITÁRIO DE SEGURANÇA E PESQUISA DE CAMPO .......69

3.1 METODOLOGIA ..........................................................................................................70

3.1.1 Natureza da Pesquisa ...................................................................................................71

3.1.2 Método de Análise .......................................................................................................71

3.1.3 População e Amostra ...................................................................................................72

3.1.3.1 Descrição da Amostra...............................................................................................72

3.2 APRESENTAÇÃO DOS DADOS.................................................................................73

3.2.1 Questionário Líderes Comunitários................................................................................73

3.2.1.1 Perfil dos Entrevistados..............................................................................................73

3.2.1.2 Análise do Questionário Líderes Comunitários............................................................74

3.2.2 Questionário Conselho Comunitário de Segurança.........................................................86


3.2.2.2 Análise do Questionário Conselho Comunitário de Segurança.....................................86

3.2.3 Questionário Policiais....................................................................................................99


3.2.3.2 Análise do Questionário Policiais................................................................................99

CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................................112

REFERÊNCIAS .................................................................................................................117

APÊNDICES.......................................................................................................................120

APÊNDICE A.....................................................................................................................121

APÊNDICE B .....................................................................................................................122

APÊNDICE C.....................................................................................................................123 APÊNDICE D.....................................................................................................................124

ANEXO ...............................................................................................................................142


9/143

RESUMO

O presente trabalho teve como problema verificar se a Polícia Comunitária possibilita a

melhora do bem estar e da segurança pública nos locais onde é implantada. Partiu-se da

hipótese de que a polícia comunitária quando bem orientada, implantada e aceita, traz

mudanças para a comunidade, melhorando a segurança e o bem estar da mesma. Este

estudo foi dividido em três capítulos, o primeiro abordando assuntos referentes a

segurança pública e polícia no Brasil; o segundo trata de polícia comunitária; e, por fim,

o último capítulo traz a pesquisa de campo da comunidade da Grande Forquilhinhas, no

município de São José/SC. Obteve-se como resultado da pesquisa que o policiamento

comunitário será de grande valia para a comunidade, desde que esta se empenhe em

conjunto com a polícia, colocando em prática os princípios e sugestões oferecidas pela

própria filosofia que a polícia comunitária possui. E, com isso, estará se trabalhando

efetivamente na busca da melhoria referente a segurança pública na comunidade,

proporcionando melhor qualidade de vida para a população.


10/143

ABSTRACT

This study aimed at investigating whether the existence of Community Police allows an

improvement in comfort and public safety in places where they are implemented. The

hypothesis was that when community police are well oriented, implemented and

respected, they bring changes to the community, improving its safety and comfort. This

study was divided into three chapters: the first discusses subjects concerning public

safety and the role of the police force in Brazil; the second describes the community

police service; and, finally, the third chapter reports the data collected in the community

of Grande Forquilhinhas, in the city of São José-SC. In the present study it was found

that community police are of great importance to the community, provided that they

work totether with the police, putting in practice the principles and suggestions offered

by the philosophy community police themselves have. And, thus, with the aid of the

community police, it will be possible to work for improving public safety in the

community, providing its dwellers with a better quality of life.


11/143

LISTA DE ABREVIATURAS

art. Artigo

BOPE Batalhão de Operações Especiais

CF Constituição Federal do Brasil

CONSEG Conselho Comunitário de Segurança

CSN Conselho de Segurança Nacional

DSN Doutrina de Segurança Nacional

ECA Estatuto da Criança e do Adolescente

FNSP Fundo Nacional de Segurança Pública

GEATs Grupamentos Especiais de Ação Tática

MP Medida Provisória

SENASP Secretaria Nacional de Segurança Pública

SEPLANSEG Secretaria de Ações Nacionais de Segurança Pública


12/143

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 - Você conhece ou já ouviu falar sobre a polícia comunitária?..................................74

Gráfico 2 - De que forma conheceram ou ouviram falar sobre polícia comunitária?..................75

Gráfico 3 - Você conhece ou já ouviu falar sobre o Conselho Comunitário de

Segurança?............................................................................................................................75

Gráfico 4 - De que forma?.....................................................................................................76

Gráfico 5 - Você ou alguém de sua comunidade participa do Conselho Comunitário de

Segurança?............................................................................................................................77

Gráfico 6 - Sua comunidade já recebeu orientações a respeito da polícia comunitária?............78

Gráfico 7 - De que tipo?........................................................................................................78

Gráfico 8 - A polícia comunitária tem como base central a relação entre a polícia e

comunidade. Você percebe se existe esta relação em sua comunidade?..................................79

Gráfico 9 - De que forma?.....................................................................................................80

Gráfico 10 - Como ficou o contato entre a polícia e comunidade após a implantação do

policiamento comunitário?......................................................................................................81

Gráfico 11 - Você observou melhora na segurança de sua comunidade após a

implantação da polícia comunitária?........................................................................................82

Gráfico 12 - De que forma?...................................................................................................82

Gráfico 13 - Quais os problemas referentes a segurança pública de sua comunidade? .............83

Gráfico 14 - Dos problemas acima expostos, quais os que você considera que devam ser

resolvidos primeiro em sua comunidade?................................................................................84

Gráfico 15 - Os problemas de Segurança de sua comunidade melhoraram ou foram

resolvidos em vista da atuação policial?..................................................................................85Gráfico 16 - De que forma?...................................................................................................85

Gráfico 17 - Você faz parte de alguma liderança comunitária? ................................................87

Gráfico 18 - Você conhece todos os líderes comunitários da área de atuação do

Conseg?................................................................................................................................87

Gráfico 19 - Se sua resposta foi negativa na questão 2, o que está faltando para que isto

ocorra? .................................................................................................................................88

Gráfico 20 - Há alguma interferência externa na condução dos trabalhos doConseg?...............................................................................................................................89


13/143

xii

Gráfico 21 - Qual seria? ........................................................................................................90

Gráfico 22 - A polícia comunitária tem como base central a relação entre a polícia e

comunidade. Você percebe se existe esta relação em sua comunidade?..................................90


Gráfico 24 - Como ficou o contato entre a polícia e a comunidade após a implantação do


Gráfico 25 - Você observou melhora na segurança de sua comunidade após a



Gráfico 27 - Quais os problemas referentes a segurança pública de sua comunidade? .............94


resolvidos primeiro em sua comunidade?................................................................................95

Gráfico 29 - Os problemas de Segurança na comunidade da qual você atua, melhoraram

ou foram resolvidos em vista da atuação policial? ...................................................................96


Gráfico 31 - O que você acha que está faltando em sua comunidade para que obtenham

mais segurança e melhor qualidade de vida?...........................................................................97

Gráfico 32 - Existe algum tipo de dificuldade para o encaminhamento ou resolução de

problema que vem ao conhecimento do Conseg? ...................................................................98

Gráfico 33 - Qual seria? ........................................................................................................98

Gráfico 34 - Você participou de algum curso preparatório para ser um policial

comunitário?..........................................................................................................................100

Gráfico 35 - Qual? ................................................................................................................100

Gráfico 36 - Você é avaliado pelo serviço que realiza?...........................................................101

Gráfico 37 - De que forma?...................................................................................................101Gráfico 38 - Você, como policial comunitário, tem tempo suficiente para desenvolver

um relacionamento de confiança mútua com as pessoas da comunidade e para gerar

esforços preventivos? ............................................................................................................102


Gráfico 40 - Sua comunidade já recebeu orientações a respeito da polícia

comunitária?..........................................................................................................................103

Gráfico 41 - Se sua resposta foi negativa na questão 4, o que está faltando para que istoocorra? .................................................................................................................................104


14/143

xiii

Gráfico 42 - Como ficou o contato entre a polícia e a comunidade após a implantação do


Gráfico 43 - Você observou melhora na Segurança de sua comunidade após a



Gráfico 45 - Quais os problemas referentes a segurança pública na comunidade que

você atua?.............................................................................................................................108


resolvidos primeiro em sua área de atuação?..........................................................................109

Gráfico 47 - Os problemas de segurança da comunidade que você atua, melhoraram ou

foram resolvidos em vista da parceria da polícia com a comunidade?......................................110



15/143

INTRODUÇÃO

O presente estudo tem como escopo apresentar o tema de polícia comunitária,

sendo esta uma nova estratégia de trabalho a ser adotada pela polícia - tanto civil quanto

militar -, já que é uma experiência ainda incipiente em nosso país, por ter iniciado no

início da década de 80. O interesse pelo tema deu-se pelo fato de que a sensação de

insegurança pública nas cidades brasileiras, frente a um possível aumento da

criminalidade e violência em nosso país, a cada dia, assola mais a sociedade diante

dessa preocupação, que é a segurança pública.

Tem-se como hipótese de trabalho que, a polícia comunitária quando bem

orientada, implantada e aceita, traz mudanças para a comunidade, melhorando a

segurança e o bem estar da mesma.

A questão a ser desenvolvida no trabalho em tela tem grande importância no

mundo de hoje, haja vista a segurança pública ser considerada um dos maiores desafios

para o Estado, já que este tem o dever de proporcionar a segurança à população.

O objetivo geral da pesquisa é verificar se a polícia comunitária obtém êxito

em seu propósito de alcançar segurança pública com o apoio da comunidade, quando

implantada e desenvolvida da forma prevista na doutrina e nos princípios da polícia

comunitária.

Como objetivos específicos, elenca-se os seguintes: a) Demonstrar através

desta pesquisa se a polícia comunitária é uma alternativa eficiente, através do

desenvolvimento de todos os seus preceitos, para estimular a tranqüilidade e segurança

à sociedade. Além de averiguar se a união de esforços entre polícia e comunidade

contribui para a redução da criminalidade; b) Verificar se a polícia deve alterar sua

forma de atuação, passando de uma organização conservadora para uma que se pretendemais humanizadora, através do policiamento comunitário, procurando solucionar

problemas em conjunto com a comunidade; e, c) Identificar se o novo trabalho

desenvolvido pela polícia comunitária traz benefícios para a comunidade, diminuindo os

problemas que são comuns, entre eles tráfico de drogas, roubos, furtos, assaltos a mão

armada, assassinatos, além de atuar de forma preventiva.

Inobstante isso, o presente estudo não se propõe a apresentar soluções

definitivas sobre o tema. Busca-se tão somente suscitar e analisar, de modo sintético,


16/143

15

questionamentos e opiniões que contribuirão para o incremento das discussões ora em

curso.

O trabalho está dividido em três capítulos para uma melhor compreensão do

assunto. No primeiro capítulo será explorada a segurança pública e a polícia no Brasil,

onde se conhecerá a segurança pública mediante breve análise de seus aspectos gerais,

tais como origem, evolução histórica, função, estrutura organizacional e políticas de

segurança pública. Já no que tange ao assunto referente à polícia, será enfocada sua

organização administrativa, através de conceitos e modelos de organização, organização

policial no Brasil e o modelo tradicional de policiamento.

O policiamento comunitário é objeto do segundo capítulo, com a abordagem de

suas principais características por intermédio de origem histórica, conceitos,

reestruturação da organização administrativa da polícia, princípios, elementos,

partícipes deste novo sistema, objetivos, vantagens, benefícios tanto para a comunidade

quanto para a polícia e, as dificuldades que apresentam este novo modelo de polícia

comunitária.

Por fim, o terceiro capítulo, dedica-se a delinear inicialmente, porém de

maneira breve, o que vem a ser Conselho Comunitário de Segurança, e mostrar que

através deste a polícia poderá colocar em prática a nova estratégia de policiamento

comunitário, passando em seguida a apresentar o estudo realizado na comunidade da

Grande Forquilhinhas no município de São José/SC, área esta de atuação do Conselho

Comunitário de Segurança. Ainda, neste capítulo encontra-se a metodologia, método de

análise, população e amostra, para o bom entendimento e desenvolvimento da pesquisa

em questão. E, finalmente, a apresentação dos dados seguida da análise dos resultados

obtidos na pesquisa de campo na comunidade da Grande Forquilhinhas.


17/143

1 SEGURANÇA PÚBLICA E POLÍCIA NO BRASIL

1.1 SEGURANÇA PÚBLICA

Neste capítulo serão abordados assuntos relativos a segurança pública, perpassando

pela origem remota do termo segurança pública, como surgiu no Brasil trazendo sua forma de

funcionamento até os dias atuais, sua função no sistema político nacional, as políticas de

segurança pública adotadas em algumas regiões brasileiras até a instituição de Planos

Nacionais de Segurança Pública. Em seguida, serão apresentados aspectos da polícia queinteressam para nosso estudo, como sua organização administrativa a partir de conceito e

modelos, principalmente o modelo profissional utilizado por nosso país.

1.1.1 Origem Remota do Termo

No Livro Da República, o jurista romano Cícero, identifica o tema segurança pública

como sendo a saúde geral, entretanto, o povo tinha liberdade na tentativa de conquistar o

maior poder possível, chegando ao ponto em que o povo não pagava suas dívidas acarretando

uma perturbação do Estado, e segundo Cícero

um Estado em que os direitos e as prerrogativas não estão num equilíbrio perfeito,em que os magistrados não têm suficiente poder, bastante influência as deliberaçõesdos nobres e o povo bastante liberdade, não pode ter estabilidade nem permanência.(...) Sempre que as calamidades públicas levaram o povo a essa miserável condição,

pensou-se, no interesse da saúde geral, em aliviar sua desdita. 1

Portanto, demonstra o texto mencionado acima que não basta o povo ter liberdade

sem ordem, para que obtenha segurança, ou seja, saúde geral. É necessário que o Estado sefaça presente estabelecendo normas, que contenham equilíbrio de todas as ordens,

proporcionando à sociedade segurança, concórdia, união, paz, fortalecendo através destas a

justiça.2

Ainda, Cícero faz uma comparação no que diz respeito a vida privada e a boa

constituição política, pois segundo ele “nada há de mais útil e necessário à vida e aos

costumes do que o matrimônio legal, os filhos legítimos, o culto do lar doméstico, para que

1 CÍCERO, Marcus Túlio. Da República. 5 ed. Rio de Janeiro: Ediouro. p. 81/822 Cf. CÍCERO, Marcus Túlio. Da República. p. 87


18/143

17

todos tenham assegurado seu bem-estar pessoal no meio da felicidade comum.”3 Enquanto

que para a sociedade em geral a verdadeira felicidade só será possível se houver uma perfeita

constituição política, através de uma República bem organizada.4

Diante disso, percebe-se que desde a origem remota da idéia de segurança pública o

Estado tem o dever de manter equilíbrio em todas as suas atividades, proporcionando ao povo

segurança, paz, harmonia, evitando que os mesmos sejam perturbados quanto ao seu bem-

estar pessoal e coletivo.

1.1.2 História da Segurança Pública no Brasil

No Brasil, a preocupação com a segurança pública existe desde o período Imperial,

havendo, portanto, a necessidade de adentrarmos na história. Porém, o que se mostrará é o

caminho percorrido pela polícia (sentindo amplo) até o momento da efetiva regulamentação

da segurança pública em 1988, pela Constituição Federal e, posteriormente a criação de

Planos de Segurança Pública Nacional. Este percurso realizado pela polícia será demonstrado

através da experiência do Rio de Janeiro, por ser na época a capital do Brasil e, de São Paulo,

por ser considerada a capital econômica do Brasil (situação esta que perdura até os dias

atuais), já que estes Estados foram o marco inicial da polícia do Brasil. Ressalte-se que os

outros Estados brasileiros seguiram os modelos policiais do Rio de Janeiro e São Paulo,

adequando-os conforme a necessidade local. Entretanto, há momentos da história que se

reporta ao Brasil enquanto país e, não somente como Estado.

A polícia brasileira teve início com a legislação portuguesa e vários costumes de

Portugal, já que nosso país foi por eles colonizado. Esta dependência de Portugal perdurou até

o início do século XVIII.5

Com a Lei n. 261, de 3 de dezembro de 1841, à época do Império, foram criados os

Chefes de Polícia no Município da Corte (Rio de Janeiro) em cada Província (depois,

Estados), havendo a necessidade criar cargos de Delegados e Subdelegados, com Jurisdição

policial e criminal, sendo estes nomeados pelo Imperador (na Corte) e pelos presidentes de

Província (em cada uma destas).6

3 Cf. CÍCERO, Marcus Túlio. Da República. p. 1144 Cf. CÍCERO, Marcus Túlio. Da República. p. 1145 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. In:

MORAES, Bismael B. Segurança Pública e Direitos Individuais. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira,2000, pp-1-22. p. 4

6 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 4/6


19/143

18

O Decreto 120 ou Regulamento 120, como era chamado, de 31 de dezembro de 1841,

foi criado para determinar a competência da Polícia Administrativa e Judiciária, ficando sob a

responsabilidade das autoridades policiais. A Polícia Administrativa era competente para:

a legitimação ou o reconhecimento de suspeitos, repressão e ébrios e vadios,vagabundos e turbulentos, prostitutas escandalosas e indivíduos perigosos, assimcomo impor termo de bem viver, evitar ajuntamento ilícitos, vigiar sociedadessecretas; também, inspecionar casas de espetáculos, exercer vigilância para aprevenção dos delitos, e manter a ordem e a tranqüilidade públicas.7

Já a Polícia Judiciária tinha como função:

proceder a corpo de delito (perícias); prender os culpados (flagrantes); expedirmandados de busca e apreensão; julgar os crimes a que não fosse imposta penamaior que multa de até cem mil réis, prisão, degredo e desterro até seis meses, commulta correspondente à metade desse tempo, e três meses de casas de correção ouoficinas públicas.8

Convém ressaltar as diferenças funcionais das polícias acima descritas. A Polícia

Administrativa agia de forma preventiva, evitando que os delitos acontecessem, no intuito de

manter a ordem pública. Já a Polícia Judiciária somente atuava se ocorressem falhas na

prevenção por parte da Polícia Administrativa, pois àquela polícia cabia investigar os crimes

que haviam se concretizado, devendo encaminhar seus autores ao tribunal competente para

que fossem julgados.9

A Guarda Nacional foi instituída pelo Governo Geral, através da Lei n. 602, de 19

de setembro de 1850, para “prestar serviços nos diversos pontos do Império, a ela incumbindo

“a manutenção à obediência às leis, conservação ou restabelecimento da ordem pública, e

capacidade para auxiliar o Exército de Linha, na defesa das praças, fronteiras e costas

nacionais”.10 A Guarda Nacional estava subordinada ao Ministro da Justiça e ao Presidente da

Província. E na ausência destes, ficaria sob as ordens da autoridade policial mais graduada do

local.11

Neste período, em São Paulo, foi criada a Guarda Policial, tendo sido extinta em

1866, por falta de preparo de seus policiais. Em seu lugar foi instituída a Guarda Municipal da

Província, que tinha por principal função a de proteger as pessoas que transitavam pela

estrada São Paulo-Rio, além de patrulhar outras áreas no interior paulista.12

7 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 68 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 79 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 5/610 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 711 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 4/612 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade, p. 7/8


20/143

19

Retomando um período da história, na Província de São Paulo, em 15 de dezembro de

1831, foi criado o Corpo de Guardas Municipais voluntários, a pé e a cavalo, para auxiliar a

justiça e manter a tranqüilidade pública. Logo após passou a ser chamada de Guarda

Municipal Permanente de São Paulo, que, em seguida, teve seu nome mudado para Corpo

Policial Permanente.

As funções do Corpo Policial de Permanente, durante o período imperial, eram fixados

por critérios normativos que determinavam a quem os policiais eram subordinados, seja no

serviço militar como no policial. Estes policiais viviam em constante instabilidade, pois

podiam ser despedidos a qualquer momento, por não haver, na época, um padrão de carreira

profissional policial.13 Em razão desta instabilidade profissional, não haviam laços que

prendiam os policiais, principalmente os militares, à ideologia do Estado, conforme descreveHeloísa Rodrigues Fernandes

Não se criaram as condições para o surgimento de uma forte identificação destescom os valores que o aparelho do Estado lhes impõe defender, ou seja, não surgiraainda o “militar puro” entendido aqui como aquele que se desvincula da ideologia

própria da sua classe, incorporando a ideologia do Estado e reelaborando suaidentidade a partir desta incorporação. Enfim, não se estabeleceram os fundamentos

para a atuação do grupo polic ial militar como categoria social coesa e politicamentedeliberante.14

Com a transição do período imperial para o republicano, ocorreram grandes

transformações de natureza econômica, social, política e cultural. Porém, o que mais se

percebeu foi a alteração de comportamento de parte da sociedade, para a maioria da

população passar da condição de escravos à de operários ou a de mão-de-obra de reserva.

Com isso, junto com o crescimento das indústrias, vieram as greves, as contestações e

perturbações da ordem estabelecida, que demandou uma polícia cada vez mais repressiva.

A transição trouxe mais um problema para o Brasil republicano, pois

A nível federal, o regime republicano sofreu inicialmente um período de transiçãoem que se manifestou agudamente uma luta pelo controle civil ou militar do poder

político. A hegemonia da burguesia cafeeira paulista, e também mineira, só seafirma definitivamente com a consolidação do domínio civil do poder republicano,isto é, após o “retorno dos militares aos quartéis”. Deste ponto de vista, amilitarização da Força Pública paulista adquire o significado de fortalecimento do“braço armado” desta burguesia, um dos instrumentos por meio do qual procuraafirmar sua hegemonia.15

13 Cf. FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. In: PINHEIRO, Paulo Sérgio.O Brasil Republicano: sociedade e instituições (1889-1930) – Volume 2. 5 ed. Rio de Janeiro: Bertrand

Brasil, 1997, pp-235/256. p. 242/24314 FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 24315 FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 244


21/143

20

Por isso, há a necessidade de rearticulação das forças repressivas vindas do período

imperial. E, com esta mudança são mais beneficiadas e fortalecidas as forças repressivas de

São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.16

Nesta época, ocorre a racionalização dos serviços policiais militares, que foi marcada

pela profissionalização de seus agentes. Isto culminou com a contratação da Missão

Francesa17, já que a estrutura militar utilizada por nosso país era semelhante àquela, sendo que

a mesma era mais preparada e organizada. Foi neste momento que iniciaram-se as

preocupações pertinentes à estabilidade dos efetivos, salários mais compensadores a oficiais e

praças, além de garantias econômico-sociais (assistência hospitalar, casas populares, direito a

férias remuneradas e aposentadoria).18

Ainda, no período republicano, no Estado paulista, houve a extinção do Corpo PolicialPermanente, nascendo a Força Militar de Polícia do Estado, em novembro de 1891, que se

constituiu pelo Quinto Corpo Militar de Polícia, pois a nova organização era “dividida em

quatro Corpos Militares de Polícia, um Corpo de Urbanos, um Corpo de Bombeiros e uma

Companhia de Cavalaria. (...) Não há um comando geral, cada Corpo é comandado por um

tenente-coronel, sem nenhum superior que centraliza o comando”.19

Quando finalmente ocorreu a reorganização das forças repressivas, denominou-se

Força Pública, composta de quatro Batalhões de Infantaria, um Corpo de Cavalaria, um Corpode Bombeiros e uma Guarda Cívica da Capital. Esta Força Pública era centralizada sob um

comando geral. A Guarda Cívica era utilizada apenas para o policiamento da Capital, porém

era subordinada ao comandante-geral da Força Pública.

Em seguida foi incorporada à Força Pública a Guarda Civil, que foi criada com o

intuito meramente civil, sem caráter militar. “Tem por função, sobretudo, o policiamento da

Capital e fiscalização das solenidades e divertimentos públicos. A superintendência da Guarda

Civil cabe ao chefe de Polícia que se encarrega também da nomeação do seu pessoal”.

20

16 Cf. FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 244/24517 Missão Francesa ocorreu em 1920 com a contratação de militares franceses, no intuito de repassar

ensinamentos à Força Terrestre brasileira, já que os franceses possuíam uma concepção de guerra estritamentedefensiva. Essa influência atuou sobre os três campos básicos da doutrina – a organização, o material e oemprego da força terrestre, além de ter refletido positivamente no padrão profissional dos oficiais do estado-maior, produzindo fértil acervo de publicações sobre tática, serviços em campanha, chefia e liderança. EssaMissão Francesa durou até o início da década de 40. (Exército Brasileiro. Notícias – Verde Oliva nº 170 e 174.Disponível em: http://www.exercito.gov.br/01Instit/Historia/Artigos/0011005.htm ehttp://www.exercito.gov.br/05Notici/VO/174/eceme.htm. Acesso em 16 jun. 2004).

18 Cf. FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 24519 FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 24520 FERNANDES, Heloísa Rodrigues. A Força Pública do Estado de São Paulo. p. 245


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21

Conforme comentado anteriormente, os Estados brasileiros seguiam os modelos do

Rio de Janeiro e São Paulo, e por isso vale ressaltar o que diz Bismael B. Moraes,

Tamanho era o prestígio da Guarda Civil de São Paulo, que vários Estados

brasileiros também criaram corporações idênticas, graças à sua forma moderna defazer policiamento – nas ruas e praças, nas escolas, nos aeroportos, nas estaçõesrodoviárias e ferroviárias, nos cinemas, nos teatros, nas repartições públicas –estaduais, municipais e até federais – em contato direto com as pessoas, auxiliando eganhando-lhes a mais sincera confiança e muito respeito (Tanto isso é verdade, que,na Capital de São Paulo – dividida, para efeito preventivo, em cinco zonas: Centro,

Norte, Sul, Leste e Oeste – a Guarda Civil policiava quatro delas, pois só a Zona Norte ficava com a Força Pública, até 1969, quando a ditadura, em prejuízo do povo,extinguiu as Guardas Civis do Brasil, já existentes em 16 Estados!)21

A Guarda Civil foi extinta através do Decreto-lei n. 1072, de 30 de dezembro de

1969, tendo sido um golpe para a população, já que esta polícia civil sabia como evitar os

crimes através de um policiamento preventivo. A justificativa à extinção da Guarda Civil era a

da necessidade de centralizar o comando, por ser mais cômodo e econômico. Cabe relembrar

que neste período o Brasil estava em pleno regime ditatorial.22

Em 1969, foi instituída a atual Polícia Militar, através do Decreto-lei n. 667, tendo

este como base no AI-523, que:

(...) reorganizava, nos moldes mais adequados ao Regime Militar de então asPolícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territórios edo Distrito Federal. O art. 3º, a, desse Decreto-lei, dizia competir aos militares

estaduais “executar, com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares dasForças Armadas e os casos estabelecidos, planejado pelas autoridades policiaiscompetentes, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem

pública e o exercício dos poderes constituídos”.24

Com o art. 3º, a, do Decreto-lei acima descrito, torna-se claro que o policiamento das

cidades é de competência das Constituições e Leis estaduais, exceto os casos estabelecidos

pela própria lei.

21 MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 1022 Cf. MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 1023 Ato Institucional é a “manifestação do poder constituinte originário, decorrente de governo revolucionário ou

de emergência, encerrando normas de caráter constitucional, apesar de transitórias, sem que haja qualquertramitação pelo Parlamento, com o intuito de restabelecer a ordem jurídica, garantindo a soberania nacional eos Poderes Públicos. É, portanto, ato subsidiário à Constituição de um país”. (DINIZ, Maria Helena,Dicionário Jurídico – V-1. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 320).Já o Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, “foi o instrumento de uma revolução dentro darevolução (...). O presidente da República voltou a ter poderes para fechar provisoriamente o Congresso. Podiaalém disso intervir nos Estados e municípios, nomeando interventores. Restabeleciam-se os poderes

presidenciais para cassar mandatos e suspender direitos políticos, assim como para demitir ou aposentarservidores públicos. (...) Estabeleceu-se na prática a censura aos meios de comunicação; a tortura passou afazer parte integrante dos métodos de governo. Um dos muitos aspectos trágicos do AI-5 consistiu no fato de

que reforçou a tese dos grupos de luta armada”. (FAUSTO, Boris. História do Brasil. 8 ed. São Paulo: EditoraUniversidade de São Paulo: Fundação para o Desenvolvimento da Educação, 2000, p. 480).

24 MORAES, Bismael B. Uma introdução à segurança pública e à polícia brasileira na atualidade. p. 13


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22

Após o Regime Militar houve mais uma transição, onde a República do Brasil

assumiu características institucionais mais democráticas através da Constituição Federal do

Brasil de 1988 (CF/88)25. E, com ela, veio o que mais interessa neste momento do estudo: a

regulamentação da Segurança Pública, conforme dispõe:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito eresponsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem

pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dosseguintes órgãos: I – polícia federal; II – polícia rodoviária federal; III

– polícia ferroviária federal; IV – polícias civis; V – polícias militarese corpos de bombeiros militares.

Ao ser regulamentado o exercício da segurança pública brasileira teve um interregno

de cinco anos até ser criada a Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de SegurançaPública – SEPLANSEG, através da MP 813, de 1º de janeiro de 1995, mais tarde como Lei n.

9.649, de 27 de maio de 1998.

Em 1997 foi criada a Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP, pelo

Decreto n. 2.315, de 4 de setembro de 1997, tendo esta nascido em decorrência das

transformações da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública –

SEPLANSEG.

A partir deste breve relato sobre a evolução da história da polícia até o nascimento dasegurança pública e suas secretarias, faz-nos sentir mais seguros no andamento deste trabalho,

onde nos aprofundaremos um pouco mais sobre o assunto em questão.

1.1.3 Função

Conforme acentuado acima, a segurança pública foi regulamentada pela CF/88, e

neste mesmo texto constitucional ficou determinado que a segurança pública é função do

25 Para chegar no modelo de Segurança Pública, como é conhecida hoje, o tema passou pelo formato de Doutrinada Segurança Nacional (DSN) que teve início com a Constituição de 1934. “Desde então os textos de 37, 46,67 e 69 mantiveram essa instituição aperfeiçoando e estendendo seu conteúdo. É a partir da CartaConstitucional de 67 que se pode esboçar o quadro evolutivo da DSN no que diz respeito ao Conselho e ao

próprio conceito de Segurança Nacional. A Constituinte de 46, no que se referia ao CSN utilizava aexpressão “defesa do País”, ao passo que na de 67 e na Emenda de 69 essa expressão foi atualizada para“Política de Segurança Nacional”. No texto de 46 era da competência da União “organizar as ForçasArmadas, a segurança das fronteiras e a defesa externa”, já na de 67 a matéria recebeu outra conotação, ondecabia à União “Organizar as Forças Armadas, planejar e garantir a Segurança Nacional”, evoluindo,finalmente em 69 para “planejar e promover o desenvolvimento e a segurança nacional”. (FILHO, NilsonBorges. Sobre o Sagrado e o Profano: civis e militares na política brasileira – Coleção Ensaios – V-II.Florianópolis: Letras Contemporâneas, 2001, p. 75). E por Segurança Nacional se entende: “o conjunto de

instituições nacionais permanentes, destinadas a assegurar a integridade e soberania do Estado contra toda a


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23

Estado. Mas, embora a segurança pública seja principalmente dever do Estado, ela não é de

sua exclusividade, conforme preceitua o mesmo artigo constitucional, quando invoca à

população a responsabilidade sobre a segurança pública. Para tanto, a sociedade é co-

responsável nesta empreitada, já que para enfrentar este tipo de problema, deve-se vislumbrar

a possibilidade de uma parceria sólida entre Estado e população, haja vista que o Estado numa

posição solitária provavelmente não conseguirá resolver este tipo de problema.

Há algum tempo percebe-se que a segurança pública vem se tornando provavelmente a

maior preocupação nacional, já que existe uma sensação generalizada de insegurança, em

razão da vida ser o bem maior de todo e qualquer ser humano, e este bem não está sendo

ameaçado somente nas grandes cidades brasileiras, mas na maioria das regiões brasileiras.

Portanto, entende-se por função do Estado, a manutenção da ordem pública e daincolumidade das pessoas e do patrimônio, isto é, o Estado deve proporcionar a segurança

pública aos seus cidadãos e residentes, visando à garantia e ao desfrute dos respectivos

direitos básicos à vida, à integridade física, à liberdade, à propriedade pessoal e à

inviolabilidade de seu domicílio.26 Como visto, não resta somente proporcionar à sociedade as

necessidades básicas a eles inerentes, é muito mais do que isso. Inclusive, para determinada

camada social nem ao menos estas necessidades básicas são garantidas.

1.1.4 Estrutura Organizacional

Cabe analisar, neste momento, o conceito de segurança pública, conforme expõe De

Plácido e Silva

É o afastamento por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal,que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade, ou dos direitosde propriedade do cidadão. A segurança pública, assim, limita as liberdadesindividuais, estabelecendo que a liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo

que a lei não lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais,ofendendo-a. É da competência da União organizar e manter os seus órgãos einstituições, a quem compete também legislar sobre a matéria. É dever do estado edireito e responsabilidade de todos. Exerce-se para a preservação da Ordem Públicae da incolumidade das pessoas e do patrimônio.27

violência estrangeira, e a garantir as demais instituições civis do país, em respeito à lei e à ordem interna”(SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 740).

26 Cf. BOEHEME, Gerhard Erich. A Reforma da Segurança Pública. Disponível em:http://www.viaseg.com.br/artigo_040305.htm. Acesso em 05 maio 2004

27 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. p. 740


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24

No tocante a ordem pública, convém relembrar o que foi mencionado por Cícero

anteriormente, pois dizia que através da ordem e do equilíbrio do imposto pelo Estado se terá

a verdadeira República, oportunizando segurança, concórdia, união, paz e harmonia.

Vale ressaltar que segurança pública está inserida na ordem pública, de acordo com

Rui César Melo, conforme se verifica

a Segurança Pública é apenas um aspecto ou um dos aspectos daquilo que se entende por ordem pública; a ordem pública na verdade, constitui-se de três aspectos: asalubridade pública, a tranqüilidade pública e finalmente a Segurança Pública.Quero ressaltar que a missão das Polícias Militares no Brasil, insculpida no art. 144da Constituição Federal, é exatamente a preservação da ordem pública e a políciaostensiva. A preservação da ordem pública no seu sentido amplo, compreendendo osseus três aspectos acima mencionados.28

A segurança pública é proporcionada aos cidadãos e residentes no Brasil através deseus órgãos, que estão devidamente definidos no texto constitucional, entretanto, cabe aqui

destacá-los.

A Polícia Federal, tem como atribuições precípuas a apuração de infrações contra a

ordem política e social, bem como as infrações praticadas com repercussão interestadual ou

internacional; a prevenção e repressão do tráfico de entorpecentes e drogas afins, além de

contrabando e descaminho, somente se estes últimos causarem danos ao erário da União;

proteger o espaços aéreo, marítimo e terrestre das fronteiras; e, atuar com exclusividade nafunção de polícia judiciária da União. A Polícia Rodoviária Federal, preocupa-se com a

fiscalização ostensiva das rodoviárias federais. Já a Polícia Ferroviária Federal, destina-se ao

patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. As Polícias Civis incumbem-se as funções de

polícia judiciária e a apuração de infrações penais (exceto as militares). Para finalizar, às

Polícias Militares cabem a atuação ostensiva e a preservação da ordem pública e, aos Corpos

de Bombeiros Militares, incumbem a execução da defesa civil, além das outras atribuições

definidas em lei.29

Após este simples informe sobre os órgãos que fazem parte da segurança pública, só

resta-nos concordar com Rui César Melo, que diz: “(...) Para produzir um bom resultado é

necessário que o sistema funcione harmonicamente, coordenadamente, onde cada um dos

28 MELO, Rui César. O papel da polícia militar na segurança pública e as garantias fundamentais do indivíduo.In: MORAES, Bismael B. Segurança Pública e Direitos Individuais. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira,

2000, pp-23/35. p. 2429 Cf. BRASIL, Constituição Federal. In: CAHALI, Yussef Said (Organizador). Constituição Federal, Código

Civil, Código de Processo Civil. 5 ed. São Paulo: RT, 2003. p. 94/95


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25

aparatos dê seqüência ao trabalho do outro eficazmente, sem o quê, teremos problemas de

toda ordem e, portanto, insegurança pública”.30

1.2 POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA

Percebemos a importância da história retrocitada quando da interferência política

existente dos regimes políticos, de acordo com cada momento que vivemos no Brasil. Ao que

se refere a implantação da Política Nacional de Segurança Pública, veremos a seguir, que,

conforme muda o governo, isto é, quando há a troca de poder dos governos, sejam eles

Federal, Estadual ou Municipal, a tendência é também modificar a forma de atuação referentea política de segurança pública.

Ressalta-se que deve existir um certo cuidado para não confundir a expressão política

de segurança pública com o termo políticas públicas de segurança, e, por isso vale distinguí-

las, conforme expõe João Ricardo W. Dornelles

Pelo primeiro se entende os instrumentos e meios institucionais destinados aocombate da violência criminal e à manutenção da ordem pública centrando a suaação principalmente, no aparato policial. O segundo conceito, das políticas públicasde segurança, mais abrangente, deve ser entendido como o conjunto das políticas

públicas – que inclui as políticas de segurança, mas não se restringe às práticasrelacionadas com o controle direto da criminalidade através da ação policial –

principalmente as de caráter socioeconômico que possibilitam, de forma integradacom órgãos públicos e da sociedade organizada, a contenção das diferentes formasde violência – inclusive a criminal – das ilegalidades e das desordens sociais,

priorizando os métodos preventivos e as formas não-violentas de manutenção da pazsocial.31

Verificado o conceito de política de segurança pública, interessa-nos salientar que,

embora a segurança pública só tenha sido regulamentada em 1988, já existia uma

preocupação nacional de como, e de que melhor forma poderia ser implantada a segurança pública em nossos Estados brasileiros.

Portanto, cabe aqui demonstrar um pouco dos modelos aplicados no Brasil, no que se

refere a política de segurança pública, principalmente no Rio de Janeiro, já que este foi o

pioneiro da implementação destes modelos. Também, serão analisados outras experiências

como as de São Paulo e, por fim, o Plano Nacional de Segurança Pública.

30 MELO, Rui César. O papel da polícia militar na segurança pública e as garantias fundamentais do indivíduo.

p. 2531 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. Rio de Janeiro: Lumen

Juris, 2003. p. 6


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26

Com a democratização política no Brasil, percebesse a grande distância existente

entre as classes média - alta e a classe mais desfavorável (pobres, marginalizados,

trabalhadores, negros, favelados, desempregados, etc.), já que aquelas eram consideradas

cidadãs brasileiras e a outra classe, por ser mais vulnerável, só eram chamadas a ser cidadão

no momento que exerceriam o direito de votar, isto é, o sufrágio.32

Percebe-se, então que mesmo que nossa Constituição Federal traga em seu “art. 5º.

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos

brasileiros e estrangeiros residentes no País a inviolabilidade, à igualdade, à segurança e à

propriedade”33, na prática vemos que não é bem assim, pois os segmentos mais fracos estão

“submetidos à relações e práticas sóciopolíticas autoritárias, elitistas, excludentes, que se

expressam no desrespeito constante dos direitos humanos e nas violências a que estãosubmetidos quotidianamente pelos agentes do Estado”34.

Com isto, conforme visto, a polícia, em nossa história, atuava e atua de forma

repressiva, ou seja, com uma política de confronto direto, que produz mortes de bandidos,

policiais e de terceiros, não obtendo, portanto, uma redução significativa da criminalidade,

inclusive, o efeito apresenta-se contrário ao esperado.

A política de segurança pública tem como finalidade encontrar soluções, alternativas

viáveis para o controle da violência35

e criminalidade36

da sociedade atual, e com isso, oEstado, através de suas autoridades públicas, na tentativa de alcançar este objetivo, aplica

planos estratégicos a serem utilizados por seus respectivos órgãos.

Então, em 1983, no Rio de Janeiro, a política de segurança pública foi implantada

pelo governo Brizola (a época – primeiro governo37). Vale descrever o momento que o Brasil

vivia, segundo João Ricardo W. Dornelles

O Brasil vivia os primeiros anos da chamada “abertura democrática”, onde aconjuntura nacional era de transição do regime militar para o retorno à normalidade

institucional, despontando a luta por eleições diretas para a Presidência da

32 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 8433 BRASIL, Constituição Federal. p. 2034 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 8435 Violência é “a ofensa a pessoas e seus bens, protegidos estes pela definição nos tipos penais, qualquer que seja

ela, efetiva ou virtual”. São considerados bens virtuais “os de natureza moral, os chamados danos morais que podem ferir a auto-estima, o bom nome, a respeitabilidade e outros atributos aos quais é emprestado um valorconsiderável”. (ROSA, Felippe Augusto de Miranda. Criminalidade e Violência Global. Rio de janeiro:Lumem Juris, 2003. p. 15)

36 “Criminalidade é, sobretudo, conduta violenta contra pessoas e seus bens particularizados na lei como bens juridicamente tutelados. (...) Criminalidade configura condutas juridicamente condenáveis segundo padrões pré-definidos no sistema vigente, em complementação àquelas valorações já referidas. A anterioridade da lei

penal é condição sine qua non da existência do crime”. (ROSA, Felippe Augusto de Miranda.Criminalidade e Violência Global. p. 20/24)

37 Primeiro governo, porque mais tarde ela retorna ao posto de Governador do Rio de Janeiro.


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27

República, a luta pela convocação de uma Constituinte, pelo fim da Lei deSegurança Nacional e pelas Liberdades Democráticas 38.

O momento, na época, era de abertura política, além de não haver mais censura à

imprensa, onde diariamente eram noticiadas as ações ilegais, violentas das forças policiais.

Ocorriam denúncias das arbitrariedades cometidas pelos policiais, com acréscimo de

criminalidade e constantes violações dos direitos humanos.

Com isso, surge como primeira medida do governo, a criação do Conselho de

Justiça, Segurança e Direitos Humanos, por Decreto de abril de 198339, “com o objetivo de

ser um fórum de reflexão e debates visando assessorar as ações do governo do estado nos

assuntos referentes à segurança pública, atuação policial, justiça e cidadania, além de ser uma

canal aberto à população”.40

A princípio, quando as medidas do Plano de Desenvolvimento Social foram

adotadas, a população das áreas menos favorecidas (pobres) e as lideranças comunitárias

receberam-na bem, mas, os policiais não, pois estes deveriam agir dentro da lei, respeitando

os moradores da favela e as suas casas. Isto é, ao invés dos policiais invadirem as casas da

população de baixa renda, utilizando a política do “pé na porta”, deveriam adotar medidas

preventivas e políticas sociais nestas áreas menos privilegiada. Em contrapartida, houveram

inúmeras críticas vindas das classes média e alta, além dos políticos mais conservadores.É de ser relevado a transcrição literal do Plano de Desenvolvimento Social, para uma

melhor compreensão do assunto em tela, conforme o que segue

A mudança da conduta do Governo em relação à comunidade deve começar pelorespeito aos direitos humanos em todos os níveis, particularmente no que dizrespeito à segurança do cidadão comum. É necessário criar, junto à população, aconsciência do fim da arbitrariedade e da impunidade no que diz respeito àsautoridades estaduais. O cidadão não deve temer a polícia, que será acionada para

protegê-lo e não para reprimi-lo. Não haverá prisões sem flagrante delito e não seentra nas favelas arrombando portas de barracos, mas ao contrário, a novaadministração vem tentando atuar em colaboração com a comunidade. Amanutenção da ordem pública se fará através do policiamento ostensivo, do diálogoe da ação política, e o governo garante ao cidadão o direito de se manifestarlivremente.41

Nesta época, embora houvessem esforços para a modernização e moralização das

polícias, o governo acreditava que a criminalidade e a violência eram indícios de problemas

38 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 14039 Este Decreto era válido somente para o Estado do Rio de Janeiro.40 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 14241 SENTO-SÉ, João Trajano. Imagens da ordem, vertigens do caos: O debate sobre as políticas de segurança

pública no Rio de Janeiro, nos anos 80 e 90, in Arché Interdisiplinar. Rio de Janeiro: Faculdades Integradas


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sociais e econômicos da sociedade brasileira. Para o governo o que mais importava era a

questão da educação, pois através desta seria possível reverter as estruturas que provocam os

crimes.42

Oportuno se torna dizer que a política de segurança pública implantada pelo primeiro

governo Brizola visava

o respeito aos princípios dos direitos humanos e a busca de políticas sociais nasáreas mais carentes, principalmente no campo da educação, com a implantação do

projeto Darcy Ribeiro baseado nos Centros Integrados de Educação Popular – CIEPs – e, na área de habitação, com o programa “Cada Família um Lote”. Na concepçãodo governo, estes programas convergiam de forma articulada para a questão dasegurança. Tratava-se de implementar um modelo de políticas públicas desegurança, articulando uma séria de intervenções de caráter social que ampliasse oexercício da cidadania, principalmente para os segmentos mais pobres e vulneráveisda população.43

Portanto, se o Estado disponibilizasse melhores condições de moradia, de educação,

distribuição de renda mais paritária, entre outros, enfim, cumprindo sua verdadeira função

social, pensa-se que estaria automaticamente possibilitando a melhoria na segurança pública.

Registre-se, ainda que iniciou-se a derrocada desta política de segurança pública,

haja vista ter sido considerada uma “promoção do caos, de permissividade com o banditismo

e de desordem urbana”.44

Portanto, após este modelo de política de segurança pública baseada nas áreascarentes, priorizando os direitos humanos, surge um novo modelo, em 1987, com a mudança

de governo45 de Brizola para Moreira Franco.

O slogan utilizado no período de campanha política em 1986, por Moreira Franco, no

que diz respeito a segurança pública, foi o de “acabar com a violência criminal no Rio de

Janeiro em seis meses”, com fortes críticas ao modelo implementado pelo governo anterior,

Leonel Brizola. É de se verificar o que diz Luiz Eduardo Soares

O novo governo restabeleceu a prática do “pé-na-porta”, apostando suas fichas noendurecimento contra o crime e criticando as preocupações humanistas de Brizola,

Cândido Mendes – Ipanema, nº 19, 1998. Apud. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança:Entre Pombos e Falcões. p. 142/143

42 Cf. SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general: 500 dias no front da segurança pública no Rio deJaneiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 110

43 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 14444 SENTO-SÉ, João Trajano. Imagens da ordem, vertigens do caos: O debate sobre as políticas de segurança

pública no Rio de Janeiro, nos anos 80 e 90, in Arché Interdisiplinar. Rio de Janeiro: Faculdades IntegradasCândido Mendes – Ipanema, nº 19, 1998. Apud. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança:Entre Pombos e Falcões. p. 145

45 Conforme informação anterior, a política de segurança pública tende a ser modificada de acordo com o

governo que assume o poder de determinado Estado brasileiro. Até porque, este tema foi de grandeespeculação no período de campanha política para o cargo de Governador do Estado, onde cada partidotentava encontrar uma solução para uma política de segurança pública eficiente.


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cujo absenteísmo na área de segurança, assim, de um só golpe, a doutrina dosdireitos humanos e o humanismo, atribuindo-se-lhes a culpa pela ineficiência

policial.46

Entretanto, o que se viu neste modelo de política de segurança pública foi umaumento desenfreado da criminalidade do Rio de Janeiro, pois houve a degradação das

polícias, militar - civil, já que estavam diretamente envolvidas com os grupos de extermínios,

a contravenção e o crime organizado. Vale citar os dizeres de Luiz Eduardo Soares, que bem

se dirige a este momento

Em 1990, (...) a criminalidade havia dado o maior salto da história do Rio deJaneiro, disparando a dinâmica macabra que a imprensa passou a denominar“escalada da violência”. Pior que os números eram as condições de degradação aque foram submetidas as instituições policiais, comprometidas com grupos de

extermínio na Baixada Fluminense e desestimuladas a se renovar. Nos morros, asituação se deteriorou com grande velocidade, especialmente a partir de 1988,quando se realizou, no submundo, o casamento em larga escala entre as duasdinâmicas criminais mais perversas que o Brasil já conheceu: o tráfico de armas e otráfico de drogas.47

A política adotada pelo governo Moreira Franco, enalteceu as ações policiais

repressivas e principalmente contra as áreas populares mais carentes. Foi neste mesmo

período que foram realizadas as Operações Mosaico I e II, com o objetivo de intimidar os

moradores das favelas, além de haver a prisão indiscriminada de pessoas suspeitas e a morte

de traficantes.

As Operações Mosaico I e II foram operações policiais realizadas em diversasfavelas do Rio de Janeiro com o objetivo de combater os narcotraficantes. O que severificou foi a realização de ocupações pela polícia militar, com a violação demoradias, prisões arbitrárias e o confronto direto. Estas práticas tinham muito mais o

papel de intimidação das populações de favela, constituindo-se em ações de contra -insurgência visando o controle e a intimidação política das classes populares. Na

prática, a eficácia destas Operações foi nenhuma, já que as atividades donarcotráfico e o contrabando de armas não chegaram a ser afetadas.48

Tendo sido um fracasso a política de segurança pública implantada por Moreira

Franco, em razão de ter ocorrido um aumento excessivo da criminalidade no Estado,

conforme citado anteriormente. O candidato Leonel Brizola, nas eleições de 1990, saiu

vitorioso com o mandato previsto de 1991 a 1994, retornando ao campo estadual com a idéia

de reimplantar a política dos Direitos Humanos.49

46 SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general: 500 dias no front da segurança pública no Rio de Janeiro. p. 111

47 SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general: 500 dias no front da segurança pública no Rio de Janeiro.

p. 11148 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 14449 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 149


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Neste período, Leonel Brizola montou uma equipe de peso para tratar da segurança

pública, já que tinha se tornado um caos maior do que havia deixado em seu governo anterior,

conforme veremos,

O governo Brizola contava em seus quadros com o Vice-governador Nilo Batista,advogado criminalista reconhecido pela sua militância em favor dos direitoshumanos, e com o Coronel Carlos Magno Nazaret Cerqueira, que assumiu ocomando da Polícia Militar estadual com uma concepção transformadora e a

preocupação com práticas policiais preventivas, que assegurassem direitos eampliassem os espaços democráticos do exercício da cidadania. O modelo adotadono Rio de Janeiro, assim, voltou a privilegiar as medidas preventivas, realçando anecessidade de levar a presença e os serviços do Estado às áreas carentes. Um bomexemplo foi a retomada da construção dos CIEPs (Centro Integrado de EducaçãoPública, iniciada no primeiro governo Brizola) e dos núcleos de cidadania.50

Em 1992, o Brasil assinou a Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de

San José) e os Pactos Internacionais de Direito Civis e Políticos e de Direitos Econômicos,

Sociais e Culturais, possibilitando ao governo Brizola uma força extra em suas intenções

quanto a segurança pública estadual. Neste mesmo ano houve, no Rio de Janeiro, a “ECO

92”51

O Coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira, que encontrava-se à frente da Polícia

Militar do Estado do Rio de Janeiro, adotou os princípios do Código de Conduta para as

Polícias52, onde

A idéia é que a dignidade da pessoa e o respeito aos direitos humanos, previstos nostratados internacionais firmados pelo Brasil e na Constituição da República,serviriam de orientação e fundamento para a prática policial, definindo eestabelecendo novos valores para a polícia e para a prática do policiamento no quese refere à prisão, interrogatório de um suspeito, assistência às vítimas, proteção dosadolescentes, relacionamento com populações em, situação vulnerável,marginalizados etc.53

Com esta preocupação em possibilitar uma qualificação eficiente e competente ao

corpo policial no que se refere ao uso da força, é que se aplicou alguns princípios contidos no

Código de Conduta para as Polícias, conforme segue:a) o uso da força deve ser sempre o último recurso, depois de esgotados todos os

outros meios não-violentos disponíveis; b) a força somente deve ser usada quando for uma necessidade fundamental, e

apenas com objetivos legítimos;c) o uso da força, quando estritamente necessário como último recurso, deve ser

proporcional à situação e aos objetivos legais que se procura alcançar;

50 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 15251 A “ECO 92” foi o nome que os meios de comunicação deram à 2ª Conferência Mundial sobre Mio Ambiente,

patrocinada pela ONU (Organização das Nações Unidas).52 Apresentado pela Organização das Nações Unidas.53 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 68


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d) o uso ilegal da força não pode se justificar por circunstâncias especiais,excepcionais ou de emergências;

e) o uso de quaisquer armas, principalmente as armas de fogo, deve serconsiderado uma medida extrema, limitada por dispositivos legais, e deve serfeito com moderação;

f) deve-se sempre procurar preservar a vida humana e a integridade física dos policiais, das vítimas, de terceiros e dos suspeitos ou criminosos; e

g) no caso de ser necessário o uso da força, em situação extrema, e esgotados todosos recursos não-violentos, deve ser assegurada a assistência médica, o maisrapidamente possível, a qualquer pessoa ferida ou atingida – incluindo ossuspeitos ou criminosos envolvidos.54

É inegável a importância de tais princípios, porém isto não impede ou desautoriza a

polícia de se utilizar da força quando extremamente necessário, para fazer cumprir a lei ou

manter a ordem pública. E, com isto, a polícia passaria a ser vista como uma instituição a

serviço da comunidade, com uma atuação baseada em pressupostos éticos e legais, em todos

os seus aspectos.

Embora existissem excelentes idéias no âmbito da qualificação profissional policial,

não ocorreu uma melhora efetiva dos problemas relativos a segurança pública, ao contrário,

houve a necessidade da intervenção das Forças Armadas nas ruas como solução eficaz para o

combate ao crime, principalmente, no período da realização da “ECO 92” , causando uma

sensação irreal de segurança e paz.55

Em 1993, aconteceu algo que indicaria o início do fim da política de segurança com base nos direitos humanos, pois ocorreram duas tragédias que marcaram a violência no Rio de

Janeiro: os massacres da Candelária e Vigário Geral.56 57

Por outro lado, percebe-se que entre 1991 e 1993 ocorreu a estabilização da

criminalidade, embora ainda fosse grave a questão da segurança, não se havia perdido o

controle desta, porque o governo não era cúmplice das ilegalidades, da criminalidade e da

contravenção. Entretanto, nesta mesma época houve o aumento de um crime que aterrorizou a

população, que era a extorsão mediante seqüestro, fazendo o caos se tornar aparente. Diantedisso, a política de segurança pública, até então, de certa forma eficiente, caiu por terra, já que

este crime criou uma sensação na população de insegurança e medo generalizado.

54 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 89/9055 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 15356 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 15457 Neste mesmo período, após a ocorrência das tragédias acima descritas, surgiu o Movimento Viva Rio, em

outubro de 1993, que visou unir forças para uma mudança de atitude referente ao tema segurança pública.Esta união se deu através de lideranças da sociedade civil organizada, representantes da CUT, empresários,entre outros.


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No último ano do governo estadual (1994) estando no comando o Vice-governador

Nilo Batista58, houve a Operação Rio59, com a intervenção do Exército nas favelas e áreas

carentes, levando à população medo e insegurança, apesar da mídia tentar passar uma imagem

de segurança por estarem os soldados em seu meio.60 Este período fico conhecido como a

remilitarização da segurança pública no Rio de Janeiro.

A Operação Rio teve início em 18 de novembro de 1994 (governo de Nilo Batista) e

perdurou até 3 de março de 1995 (governo de Marcello Alencar), que restou na ocupação de

11 favelas do Complexo Alemão e em diversas violações aos direitos humanos.

Já em pleno comando no governo do Rio de Janeiro, em 1995, Marcello Alencar, deu

início a Operação Rio II, de forma bastante autoritária, pois tinha como lema: “bandido que

puxar a arma vai morrer”61.Após a desmobilização da Operação Rio II, a política de segurança pública retoma a

militarização das ações policiais como forma de tratamento da criminalidade, estabelecendo

uma prática do confronto direito. Além de renascer o discurso da “lei e ordem”. 62

No primeiro ano de governo de Marcello Alencar, foi publicado os princípios de

nova política de segurança pública do Rio de Janeiro, que tinha como base o restabelecimento

da dignidade das instituições policiais; a intensificação da ação de polícia ostensiva e de

preservação da ordem pública; a intensificação da ação de polícia judiciária; a implementaçãodas atividades de defesa civil, de prevenção e combate ao fogo, de salvamento de vidas e

haveres; o combate permanente às organizações criminosas, reduzindo a violência e a

criminalidade; a aproximação da Polícia com o Ministério Público; a colaboração com o

Poder Judiciário; o estreitamento das ligações com o Poder Judiciário, o Ministério Público e

o Sistema Penitenciário; a identificação e punição dos agentes de segurança pública

envolvidos em atividades criminosas; o reaparelhamento das polícias Militar e Civil e do

Corpo de Bombeiros Militar; o desenvolvimento de programas visando o aperfeiçoamento e aespecialização dos recursos humanos e de ação social; a distinção e premiação dos policiais

58 O Vice-governador Nilo Batista assumiu o governo do Rio de Janeiro no início do ano de 1994, para que oGovernador Leonel Brizola pudesse concorrer às eleições ao cargo de Presidente da República.

59 A Operação Rio aconteceu após um convênio realizado com o governo federal de Itamar Franco (Presidenteda República). E este convênio fez o que a tempos o governo do Rio de Janeiro queria: intensificar o controlee o patrulhamento das vias aéreas, terrestres e marítimas de acesso ao Rio de Janeiro para combater o tráficode armas e de drogas.

60 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 15361 DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 16762 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 168


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civis e militares e bombeiros militares através de campanhas; e, a informatização dos órgãos

da Secretaria de Segurança Pública.63

Este tipo de política adotada pelo governo Marcello Alencar, “a política do gatilho” e

a “gratificação faroeste” através de promoções por atos de bravura, acabou por transformar os

policiais em caçadores de recompensa, levando a execução de suspeitos e de delinqüentes,

além de colocar em risco policiais e terceiros.64

O governo de Marcello Alencar, através de sua política de segurança, passou à

população uma sensação de falsa segurança, pois a impressão que se tinha é que a

criminalidade estava sob controle. Entretanto, isto era apenas ilusão, já que a realidade era

bem diferente.65

Em contrapartida, no período de 1995-98, a política de segurança pública adotada pelo governo de São Paulo era bastante diferente da utilizada pelo governo carioca, já que o

governo paulista havia implantado uma política que se baseava nas práticas de “prender e não

matar; polícia mais racional e menos emocional; não gratificar com salário e/ou promoção o

policial que participar de tiroteio e matar”. Com isso, ocorreu uma política que objetivava a

valorização humana dos policiais, pois aqueles que se envolviam em ocorrências de alto risco

eram submetidos à acompanhamento psicológico, além de serem obrigados a sair das ruas por

um determinado período. Esse acompanhamento psicológico era feito pelo PROAR –Programa de Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrências de Alto Risco.66

Conforme demonstrado na experiência de São Paulo, a política de segurança deste é

bastante contrária da adotada no Rio de Janeiro, mas que se tornou muito eficiente quanto ao

seu resultado, possibilitando uma melhor qualidade de vida para toda a população paulista,

seja ela policial, cidadã comum ou infratora.

Como se pode notar, no Rio de Janeiro, a aplicação de políticas de segurança pública

repressivas contrapõem-se ao discurso presente na política de segurança pública onde prevalece os direitos humanos, demonstrando que não há compatibilidade entre elas.67

Após o governo de Marcello Alencar, em 1998, foi eleito o novo governador do Rio

de Janeiro, Anthony Garotinho, que de início apresentou propostas progressistas, com base na

63 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 170/17164 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 17265 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 17366 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 174/17567 Cf. DORNELLES, João Ricardo W. Conflito e Segurança: Entre Pombos e Falcões. p. 175


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defesa da dignidade humana e nos princípios de direitos humanos, no que se refere à política

de segurança pública.68

Convém destacar que a equipe do então governador carioca, Anthony Garotinho, era

qualificada, tendo inclusive o sociólogo Luiz Eduardo Soares, o “pai” da nova política de

segurança pública. Esta nova proposta no campo da segurança pública, seriam privilegiadas as

práticas preventivas, mas se estas não fossem suficientes e houvesse a necessidade de uma

ação mais repressiva, esta seria qualificada, conforme bem descreve Luiz Eduardo Soares,

Sempre que a prevenção falhasse e a repressão fosse necessária, que ela fossequalificada, isto é, competente, firme, por

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