S R I E P R O V A S E C O N C U R S O S

Idalberto Chiavenato

41 Tiragem

ELSEVIERa iS M ra iffisCAMPUS

2009, Elsevier Editora Ltda.

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ISBN 978-85-352-3170-0

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C4S8a2.ed. Chiavenato, Idalberto

Administrao geral e pblica! Idalberto Chiavenato.- 2.ed. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2008.

(Provas e concursos) 4 reimpresso.

Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-3170-0

1. Administrao pblica ~ Brasil. 2. Administraopblica - Brasil - Problemas, questes, concursos.3. Servio pbiico - Brasil - Problemas, questes, exerccios, i. Titulo. II. Srie.

08-2856. CDD: 354.81 CDU: 35(81)

mailto:sac@elsevier.com.br

Dedicatria

Rita

Sem voc o meu mundo encantado jamais seria esta maravilhosa e esplndida realidade, mas apenas um vago e distante sonho acalentado.

Agradecimentos

Meus agradecimentos a Jos Carlos Oliveira de Cavalho e valorosa e dinmica equipe da Elsevier Editora, que trabalharam com afinco nas partes relacionadas com a Evoluo da Administrao Pblica no Brasil e no Mundo, Organizaes Sociais, Agncias Executivas e Agncias Reguladoras, Princpios da Administrao Pblica e o Simula- do. Essa decisiva participao possibilitou a concretizao desta obra.

O Autor

Idalberto Chiavenato um dos autores nacionais mais conhecidos e respeitados na rea de administrao de empresas e de recursos humanos. graduado em Filosofia/Pedagogia, com especializao em Psicologia Educacional pela USP, em Direito pela Universidade Mackenzie e ps-graduado em Administrao de Empresas pela EAESP-FGV. mestre (M.B.A.) e Doutor (Ph.D.) em Administrao pela City Univer- sity of Los Angeles, Califrnia, Estados Unidos.

Foi professor da EAESP-FGV, como tambm de vrias universidades no exterior, e consultor de empresas. Sua extensa bibliografia abrange mais de vinte livros de grande destaque no mercado, alm de uma infinidade de artigos em revistas especializadas. provavelmente o nico autor brasileiro a ostentar mais de 12 livros sobre administrao traduzidos para a lngua espanhola. Recebeu vrios prmios e distines por sua atuao na rea de administrao geral e de recursos humanos.

autor, entre outros ttulos, de Administrao nos Novos Tempos, Gerenciando com as Pessoas, Gesto de Pessoas, Introduo Teoria Geral da Administrao, todos publicados pela Editora Campus/Elsevier.

Apresentao

Este livro est pesadamente baseado em algumas de nossas obras anteriores, como Teoria Geral da Administrao (TGA), Introduo Teoria Geral da Administrao (1TGA), Administrao: Teoria, Processo e Prtica, de um lado e, de outro, Gesto de Pessoas e Comportamento Organizacional, todas elas editadas pela Editora Campus/Elsevier e tambm em lngua espanhola.

Na verdade, este livro foi, no incio, cuidadosamente composto e organizado a vrias mos no sentido de atender a uma necessidade especfica do mercado: oferecer subsdios a todos aqueles que desejam assimilar uma base conceituai para poder concorrer a concursos pblicos ou enfrentar processos seletivos sofisticados que impem a necessidade de conhecimentos bsicos sobre Administrao Geral ou Administrao Pblica ou ambas. Para tanto, queremos oferecer uma ampla variedade de noes e conceitos que colocamos disposio do leitor para que possa ser bem- sucedido nesse mister.

Todavia, o livro cresceu tanto em contedo como em propsito e passou a ampliar enormemente seu escopo no sentido de expandir e envolver tambm todos os leitores que se interessam pelo assunto, sejam estudantes, professores, executivos, servidores pblicos, consultores de empresas, empreendedores, investidores ou interessados nos assuntos de administrao pblica ou geral.

Na verdade, parece que todos os profissionais que trabalham em organizaes - sejam pblicas, privadas ou do terceiro setor - precisam da Administrao. At as donas de casa precisam dela para agendar seus compromissos, programar suas atividades domsticas, fazer compras, controlar suas despesas e alcanar resultados como a satisfao dos familiares com relao alimentao, roupa, lazer etc. O engenheiro precisa da Administrao para cuidar de sua empresa de projetos e de construes civis. O contador precisa dela para tocar sua empresa de consultoria contbil e auditoria. O mdico precisa dela para cuidar de sua clnica particular ou ento do hospital - uma organizao administrada para cuidar da sade da populao. O servidor pblico precisa dela para saber como conduzir sua repartio local ou cuidar de sua unidade organizacional. O empreendedor necessita dela para conduzir seu negcio ou empreendimento em direo ao sucesso. A Administrao est alcanando foros de universalidade. No

h nenhum exagero em dizer que a Administrao est caminhando no sentido de se tornar a cincia das cincias, ou seja, a cincia que permite s demais cincias poderem contribuir para a melhoria da qualidade de vida das pessoas, das organizaes, dos municpios, dos estados e das naes. O desenvolvimento de todos esses elementos passa necessariamente pela Administrao.

Agradecimentos

Meus agradecimentos a Jos Carlos Oliveira de Cavalho e valorosa e dinmica equipe da Elsevier Editora, que trabalharam com afinco nas partes relacionadas com a Evoluo da Administrao Pblica no Brasil e no Mundo, Organizaes Sociais, Agncias Executivas Agncias Reguladoras, Princpios da Administrao Pblica e o Simula- do. Essa decisiva participao possibilitou a concretizao desta obra.

O Autor

Idalberto Chiavenato um dos autores nacionais mais conhecidos e respeitados na rea de administrao de empresas e de recursos humanos. E graduado em Filosofia/Pedagogia, com especializao em Psicologia Educacional pela USP, em Direito pela Universidade Mackenzie e ps-graduado-em Administrao de Empresas pela EAESP-FGV. mestre (M.B.A.) e Doutor (Ph.D.) em Administrao pela City Univer- sity of Los Angeles, Califrnia, Estados Unidos.

Fox professor da EAESP-FGV, como tambm de vrias universidades no exterior, e consultor de empresas. Sua extensa bibliografia abrange mais de vinte livros de grande destaque no mercado, alm de uma infinidade de artigos em revistas especializadas. provavelmente o nico autor brasileiro a ostentar mais de 12 livros sobre administrao traduzidos para a lngua espanhola. Recebeu vrios prmios e distines por sua atuao na rea de administrao geral.e de recursos humanos.

autor, entre outros ttulos, de Administrao nos Novos Tempos, Gerencando com as Pessoas, Gesto de Pessoas, Introduo Teoria Geral da Administrao, todos publicados pela Editora Campus/Elsevier.

Apresentao

Este livro est pesadamente baseado era algumas de nossas obras anteriores, como Teoria Geral da Administrao (TGA), Introduo Teoria Geral da Administrao (ITGA), Administrao: Teoria, Processo e Prtica, de um lado e, de outro, Gesto de Pessoas e Comportamento Organizacional, todas elas editadas pla Editora Campus/Elsevier e tambm em lngua espanhola.

Na verdade, este livro foi, no incio, cuidadosamente composto e organizado a vrias mos no sentido de atender a uma necessidade especfica do mercado: oferecer subsdios a todos aqueles que desejam assimilar uma base conceituai para poder concorrer a concursos pblicos ou enfrentar processos seletivos sofisticados que impem a necessidade de conhecimentos bsicos sobre Administrao Geral ou Administrao Pblica ou ambas. Para tanto, queremos oferecer uma ampla variedade de noes e conceitos que colocamos disposio do leitor para que possa ser bem- sucedido nesse mister.

Todavia, o livro cresceu tanto em contedo como em propsito e passou a ampliar enormemente seu escopo no sentido de expandir e envolver tambm todos os leitores que se interessam pelo assunto, sejam estudantes, professores, executivos, servidores pblicos, consultores de empresas, empreendedores, investidores ou interessados nos assuntos de administrao pblica ou geral.

Na verdade, parece que todos os profissionais que trabalham em organizaes - sejam pblicas, privadas ou do terceiro setor - precisam da Administrao. At as donas de casa precisam dela para agendar seus compromissos, programar suas atividades domsticas, fazer compras, controlar suas despesas e alcanar resultados como a satisfao dos familiares com relao alimentao, roupa, lazer etc. O engenheiro precisa da Administrao para cuidar de sua empresa de projetos e de construes civis. O contador precisa dela para tocar sua empresa de consultoria contbil e auditoria. O mdico precisa dela para cuidar de sua clnica particular ou ento do hospitaluma organizao administrada - , para cuidar da sade da populao. O servidor pblico precisa dela para saber como conduzir sua repartio local ou cuidar de sua unidade organizacional. O empreendedor necessita dek para conduzir seu negcio ou empreendimento em direo ao sucesso. A Administrao est alcanando foros de universalidade. No

h nenhum exagero em dizer que a Administrao est caminhando no sentido de se tornar a cincia das cincias, ou seja, a cincia que permite s demais cincias poderem contribuir para a melhoria da qualidade de vida das pessoas, das organizaes, dos municpios, dos estados e das naes. O desenvolvimento de todos esses elementos passa necessariamente pela Administrao.

Sumrio Resumido

PARTE I Abordagens da Administrao

CAPTULO { Abordagem Clssica da Administrao.................................................... 3captulo 2 Abordagem Humanstica da Administrao............................................15CAPTULO 3 Abordagem Neocissica da Administrao............................................ 24captulo 4 Abordagem Estruturalista da Administrao.......................................... 34captulo 5 Abordagem Comportamental da Administrao.......................... ..51 /captulo 6 Abordagem Sistmica da Administrao............................................ 65^CAPTULO 7 Abordagem Contingencial da Administrao ....................................80'CAPTULO 8 Questes de concursos - Parte I ................................... * ............... 87

PARTS UEvoluo da Administrao Pblica no Brasil e no Mundo: O Sistema

Patrimonialista, Burocrtico e o Paradigma Ps-Burocrticocaptulo 9 Uma breve reflexo sobre a evoluo da Administrao Pblica

e a Reforma do Estado...................................................................... 97CAPTULO 3 0 As trs formas de Administrao Pblica.................................... 105CAPTULO J J Breve histrico ........................................................................... 109captulo 12 O aparelho do Estado e as formas de propriedade.......................... 113CAPTULO 13 Questes de concursos - Parte I I ...................................................... 116

? m r t m Gesto de Pessoas

CAPTULO 34 Liderana......................................................................................129 ^CAPTULO J 5 Avaliao de desempenho........ : .................................................. 146CAPTULO 5 6 Treinamento e desenvolvimento..................................................153CAPTULO i 7 Recompensas e punies...................................... .......................160

/CAPTULO is Recrutamento e seleo................................................................167CAPTULO 5 9 Gesto de conflitos ..................................................................... 178CAPTULO 20 Gesto de competncias ................................................. 184CAPTULO 2! Gesto do conhecimento e capital intelectual................................190 '.:CAPTULO 22 Consonncia e dissonncia .......................................................... 193

CAPTULO 23 Recursos Humanos na Administrao Pblica...............................195CAPTULO 24 Questes de concursos - Parte I I I . .................................................210

PARTE IV Comportamento Organizacional

CAPTULO 25 O comportamento organizacional................................................. 223captulo 26 Questes de concursos - Parte IV ......................................... 260

PAUTE VNovas Abordagens da Administrao - A Busca pela Excelncia

CAPTULO 27 A Era da informao: mudana e incerteza........................ ........... 269CAPTULO 28 As solues emergentes....................................................... 274CAPTULO 29 Questes de concursos - Parte V ...................................................331

PARTE V !Processo Adm inistrativo

CAPTULO 30 Planejamento.............................................. .................................. 341CAPTULO 31 Organizao................................................................................. 358captulo 32 Direo.......................................................................................... 368captulo 33 Controle........................................................................................ 376CAPTULO 34 Questes de concursos - Parte V I....................................................391

PARTE V IIOrganizaes Sociais, Agncias Executivas e Agncias Reguladoras

CAPTULO 35 Implementao de Organizaes Sociais.......................................... 401CAPTULO 36 Agncias Executivas.......................................................................413CAPTULO 3 7 Planejamento e efetividade.............................................................419CAPTULO 33 Contrato de gesto................................ ........................................422captulo 39 Autonomia e controle.....................................................................429captulo 40 Agncias reguladoras.....................................................................434CAPTULO 41 Questes de concursos - Parte V II................................................. 448

PARTS V II!Princpios da Administrao Pblica

captulo 42 Organizao da Administrao Pblica............................................453CAPTULO 43 Princpios fundamentais da Administrao Pblica........................ 455CAPTULO 44 Princpios da Administrao Pblica............................................... 458captulo 45 Normas gerais sobre Licitaes e Contratos Administrativos...........460CAPTULO 46 Normas gerais sobre os Contratos Administrativos........................ 469captulo 47 Questes de concursos - Parte V III ...................... .............. .............. .474

PARTS IXSimulado......................................................................................................... 479G abarito ...................................................................................... ...................512

Sumrio

PARTEi Abordagens da Administrao

CAPTULO 5 Abordagem Clssica da Administrao................................................31.1 Administrao Cientfica.................................................................................. : . . 5

I . I . I Administrao como cincia..........................................................................51. 1.2 Organizao racional do trabaibo......................................................... . 61.1.3 Concluso..................................................................................................li

1.2 Teoria Clssica da Administrao............................................................. '...........1.2.1 Princpios gerais de Administrao para Fayol.............................................. C\3/1.2.2 Teoria da Administrao............................................................................. V1.2.3 Concluso.................................................................................................. 14

CAPTULO 2 Abordagem Humanstica da Administrao...................................... (@2.1 Teoria das Relaes Humanas........................................................... .............. .. 16

2.1.1 A liderana............................................... ................................................. i 72.1.2 A comunicao.......................................................................................... 192.1.3 A organizao informal...............................................................................202.1.4 A dinmica de grupo...................................................................................212.1.5. Concluso...............................................................................................22

CAPTULO 3 Abordagem Neoclssica da Administrao........................................ 2^3.1. Teoria Neoclssica da Administrao...................................................................

3.1.1 Princpios bsicos de organizao...........................................................^3.1.2 Concluso................................................................................................'28v

3.2 Administrao por Objetivos (APO )..........................................................................293.2.1 Caractersticas da APO.................................................................................293.2.2 Concluso..............................................................................................32

CftPTi 4 Abordagem Estruturalista da Adrftinistrao..........................................4.1 Modelo burocrtico de organizao......................................................................

4.1.1 Caractersticas da burocracia segundo Weber...............................................M4 .1.2 Vantagens da burocracia...........................................................................:3J~4.1.3 Disfunes da burocracia............................................................................ (42y4.1.4 Concluso.................................................................................................. 45

4.2 Teoria Estruturalista da Organizao..........................................................................454-2.1 A sociedade de organizaes..........................................................................46

4.2.2 Anlise das organizaes.4.2.3 Concluso...................

4950

CAPTULO 5 Abordagem Comportamental da Administrao............................. S i5.1 Teoria Comportamental da Administrao.............................................................. 52

5.1.1 Estilos de Administrao............................................................................525.1.2 Processo decisrio................................................................................... 555. i .3 Conflito entre objetivos organizacionais e objetivos individuais............. 575.1.4 Concluso...............................................................................................58

5.2 Teoria do Desenvolvimento Organizacional (DO)..................................................... 595.2.1 O que Desenvolvimento Organizacional.....................................................595.2.2 Pressupostos bsicos do DO...................................................................... 605.2.3 As caractersticas do DO...................................................................... 615.2.4 Objetivos do DO...................................................................................... 635.2.5 Concluso............................................................... ............................... 63

captulo Abordagem Sistmica da Administrao.......................................6. i Tecnologia e Administrao...................................................................................66

6.1.! Teoria da informao.........................; ......................................................676.1.2 Conseqncias da informtica na Administrao............................................686.1.3 Ciberntica................................................................... ..........................696.1.4 Concluso...............................................................................................71

6.2 Teoria Matemtica da Administrao.....................................................................716.2. S Processo decisrio..................................................................................6.2.2 Modelos matemticos em Administrao............ ........................................736.2.3 Estratgia organizacional..........................................................................6.2.4 Concluso.............................................................................................. 75

6.3 Teoria de Sistemas......................................6.3. i Caractersticas dos sistemas . . : ..........6.3.2 O sistema aberto...............................6.3.3 A Organizao como um sistema aberto.6.3.4 Conciuso........................................

75767778 78

CAPTULO 7 Abordagem Contngencial da Administrao................................... 807.1 Teoria da Contingncia......................................................................................8 i

7.1.2 Ambiente.................................7.1.3 Tecnologia.................................7. i .4 As organizaes e seus nveis.......7.1.5 Novas abordagens ao desenho organizacional.7.1.6 Concluso...............................................

. .81

..83

N captulo 10 As trs formas de Administrao Pblica........................................ 10510.1 Administrao Pblica patrimonialsta............................................................ f 0610.2 Administrao Pblica burocrtica................................................................10610.3 Administrao Pblica gerencial................................................................... 10610.4 O Paradigma ps-burocrtco............................................................................... 108

captulo 11 Breve histrico ....................... .............................................. 109I I . I A Reforma do DASP.......................................................................................10911.2 Rumo Administrao gerenciai....................................................................... 109f 1.3 O retrocesso de ! 988 ..........................................................................................i 11

CAPTULO 12 O aparelho do Estado e as formas de propriedade............................ i 13i 2.1 Os setores do Estado.......................................................................................113

12.1.1 Ncleo estratgico............................................................................... i 312.1.2 Atividades exclusivas................ .................................................. ........ I412.1.3 Servios no-exclusivos.......................................................................... f 1412.1.4 Produo de bens e servios para o mercado..............................................114

12.2 Setores do Estado e tipos de gesto....................................................................... 11412.3 Setores do Estado e formas de propriedade............................................................ .115

CAPTULO 13 Questes de concursos - Parte I I .................................................... 116

PARTS mGesto de Pessoas

CAPTULO 14 Liderana.................................................................................... /.'i29,s14. i Os estilos de liderana.................................................................................14.2 Liderana centrada na tarefa versus liderana centrada nas pessoas...........................13214-3 Inteligncia emocionai........................................................................................ 133i 4-4 Liderana e os modelos de DO.........................................................................135

captulo 15 Avaliao de desempenho........................................... ................. 14615.1 Os fatores determinantes do desempenho humano............................................... 4715.2 A avaliao como meio e no como finalidade......................................................i 5015.3 Os 3 E 's ...................................................................................................... i 5 i

captulo 16 Treinamento e desenvolvimento...................................................... 15316.1 Levantamento das necessidades de treinamento.................................................. 155i 6.2 Programao do treinamento............................................................................ 15716.3 Implementao do treinamento......................................................................... i 5716.4 Avaliao dos resultados do treinamento.................................. ..................... 15816.5 Foco no desempenho.......................................................................................159

CAPTiiio i 7 Recompensas e punies.......... ................................................... 160! 7.1 Relaes de intercmbio.....................................................................................16 i17.2 Os desafios da administrao de salrios............................................................... L6217.3 O pacote de benefcios sociais........................................................................... ( l^ /

CAPTULO i 8 Recrutamento e seleo.................................................................16718.1 Recrutamento interno e externo....................................................................... 167i 8.2 Tcnicas de recrutamento externo............................................ ........................... 16818.3 O conceito de seleo de pessoas........................................................................ 16918.4 As bases para a seleo de pessoas....................................................................... 175

CAPTULO 19 Gesto de conflitos ..........................................................................178 9.1 Nveis de gravidade do conflito.................... ................................................... 17919.2 Abordagens quanto gesto de conflitos............................................................. 17919.3 Efeitos positivos e negativos do conflito............................................................... 18119.4 Estilos de gesto de conflitos...............................................................................182

captulo 2G Gesto de competncias ....... ....................................................

CAPTULO 2i Gesto do conhecimento e capital intelectual................................ {190)

CAPTULO 22 Consonncia e dissonncia ...............................................................193

CAPTULO 23 Recursos Humanos na Administrao Pblica.................................... 19523.1 Desequilbrios nas remuneraes......................................................................... 19623.2 Dimenso cultural e dmenso-gesto.................................................... ............23.3 Motivao...................................................................... .-.............................23.4 Nova poltica de recursos humanos..................................................................... 20023.5 Desenvolvimento de recursos humanos................................................................ 20123.6 Diretrizes da nova poltica de RH ................................. ; .................................... 202

23.6.1 A poltica de concursos............................................... ............................20323.6.2 Reorganizao das carreiras de Estado........................ : .......................... 20423.6.3 Reviso da poltica remuneratria das carreiras de nvel superior .....................20623.6.4 Fortalecimento da avaiiao de desempenho ............................................... 20723.6.5 A poltica de capacitao.......... ...............................................................207

CAPTULO 24 Questes de concursos - Parte I I I.....................................................210

PARTE BV Comportamento Organizacional

CAPTULO 25 O comportamento organizacional................................................... (_223 ^25.1 Cultura organizacional....................................................................................25.2 Clima organizacional.................................................................................. :. -'229_25.3 Motivao.................................................................................................... ..231.

25.3.1 O ciclo motvaciona............................................................................. . 234 X25.3.2 Algumas teorias sobre motivao humana...................................................235

25.4 Empowerment........................................................................................................24 i25.5 Habilidades e competncias da equipe......................................................................24425.6 Desenvolvimento de equipes ...................................................................................24725.7 Gesto da mudana........................................................................................25.8 tica e responsabilidade social................................................................................ 253

CAPTULO 26 Questes de concursos - Parte IV ....................................................... 260

PARTE VNovas Abordagens da Administrao - A Busca pela Excelncia

CAPTULO 27 A Era da informao: mudana e incerteza..........................................26927.1 A nova lgica das organizaes............................................................................... 27127.2 Simplificar e descompiicar para enfrentar a complexidade............................................. 273

CAPTULO 28 As solues emergentes28.1 Melhoria contnua........................

274274

28.2 Qualidade Total................................................................................................... 27528.2. i Enxugamento (downsizing) ........................................................................ 27728.2.2 Terceirizao (outsourcing) .......................................................................... 27728.2.3 Reduo do tempo do cicio de produo........................................................ 21828.2.4 Cicio PDCA........................................................................................

33.3 Estalecimento de objetivos ou padres.................................................................. 37833.4 Caractersticas do controie.................................................................................. 37933.5 Tipos de controle.............................................................................................. 379

33.5.1 Controles estratgicos.............................................................................38033.5.2 Controles tticos.................................................................................... 38133.5.3 Controles operacionais........................................................................................ 382

33.6 Tipologia do controle exercido no mbito da Administrao Pblica............................387

captulo 34 Questes de concursos - Parte V I................................................. 391

PARTE V IIOrganizaes Sociais, Agncias Executivas

e Agncias Reguladorascaptulo 35 implementao de Organizaes Sociais.........................................40135.1 A crise do estado e o movimento em direo ao Terceiro Setor................................... 40135.2 A pbiicizao como estratgia da reforma do Estado...............................................40335.3 Pbiicizao e Organizaes Sociais.............. ....................................................... 405

35.3.1 O que so Organizaes Sociais................................................................ 40535.3.2 Vantagens das Organizaes Sociais.......................... : ............................407

35.4 implementando Organizaes Sociais: o processo de pbiicizao............................. 40735.5 Criando entidades aptas adoo do modelo "O S".................................................. 410

35.5.! fundao............................................................................................. 410

CAPTULO 36 Agncias Executivas....................... ............................................. 41336.1 Atividades exclusivas do Estado...........................................................................41436.2 Diferentes funes - diferentes esferas de Gesto...................................................41436.3 Fortalecendo o Ncleo Estratgico....................................................................... 41636.4 Administrao gerencial.....................................................................................4!636.5 Qualificando instituies como Agncias Executivas.................................................417

36.5.1 Etapas.................................................................................................. 417

captulo 37 Planejamento e efetividade............................................................ 41937.1 Planejamento e participao................................................................................ 41937.2 Avaliando o desempenho institucional.................................................................. 420

CAPTULO 38 Contrato de gesto .... ................................. ................................ 42238.1 O contrato de gesto como um compromisso de resultados...................................... 42238.2 Contedo bsico.............................. .................................................... ........... 42338.3 Ciusuas mnimas.............................................................................................42438.4 Formulao e negociao....................................................................................42538.5 Acompanhamento e avaliao do contrato de gesto...............................................426

CAPITULO 39 Autonomia e controie......................... ........................................ 42939. i Reformulando o controle....................................................................................43039.2 Relatrios de desempenho.................................................................................. 432

CAPITULO 40 Agncias reguladoras...................................... .............................434

CAPTULO 4! Questes de concursos - Parte V II.................................................448

CAPTULO 42 Organizao da Administrao Pblica.............................................45342.1 Administrao Direta..........................................................................................45342.2 Administrao Indireta. ......................................................................................453

42.2.1 Autarquias............................ .................................................................45342.2.2 Empresas Pblicas...................................................................................45342.2.3 Sociedades de Economia Mista...................................................................45442.2.4 Fundaes Pblicas.................................................................................454

captulo 43 Princpios fundamentais da Administrao Pblica......................... 45543.1 Planejamento...................................................................................................45543.2 Coordenao.................................................................................................... 45543.3 Descentralizao...............................................................................................45643.4 Delegao de competncia.................................................................................. 45743.5 Controle.......... .............................................................................................. 457

captulo 44 Princpios da Administrao Pblica................................................ 45844-i Legalidade........................................................................................................45844-2 Impessoalidade.................................................................................................. 45844-3 Moralidade....................................................................................................... 45844-4 Publicidade....................................................................................................... 45944.5 Eficincia......................................................................................................... 459

CAPTULO 45 Normas gerais sobre Licitaes e Contratos Administrativos........... 46045.1 Princpios......................................................................................................... 46045.2 Compras..........................................................................................................46!45.3 Modalidadades...................................................................................................46 i

45.3.1 Concorrncia...................................................................... ................... 46!45.3.2 Tomada de preos.......................................'...........................................46145.3.3 Convite.................................................................................................4645.3.4 Concurso...............................................................................................46245.3.5 Leio.................................................................................................... 46245.3.6. Prego.................................................................................................. 462

45.4 Dispensa......................................................................................................... 46345.5 inexigibilidade.................................................................................................. 46645.6 Tipos de licitao...............................................................................................46745.7 Tabela de limites para licitao............................................................................. 468

CAPTULO 46 Normas gerais sobre os Contratos Administrativos ......................... 46946.1 Contratos......................................................................................................... 46946.2 Obrigatoriedade de clusulas...............................................................................46946.3 Durao dos contratos....................................................................................... 47046.4 Modificaes nos contratos................................................................................. 47146.5 Inexecuo e resciso dos contratos...................................................................... 472

captulo 47 Questes de concursos - Parte V I I I ................................................ 474

PARTE IXSim uiado................................................................................. .......................479Gabarito ............................................................................................................512

PARTS VIIIPrincpios da Administrao Pblica

Parte

Abordagens da Administrao

A Administrao uma cincia relativamente nova. Provavelmente a mais recente de todas as cincias humanas. Uma jovem e talentosa senhora com pouco mais de 100 anos. Mas que j mostrou sobejamente a que veio. E rapidamente passou a ocupar um lugar de destaque especial no panorama das cincias. De fato, apesar de to recente, a Administrao hoje considerada a cincia que permitiu que todas as demais cincias pudessem transformar suas descobertas, invenes e inovaes em produtos e servios disponveis para a sociedade. A Administrao foi a responsvel direta e indireta pelo espetacular aumento da riqueza ocorrido no decorrer do sculo passado e pela incrvel melhoria da qualidade de vida dos povos, principalmente dos pases mais avanados. Vemos hoje que a medicina, a engenharia, a tecnologia em geral e especificamente a tecnologia da informao e tantas outras cincias precisam da Administrao para que seus resultados sejam translatados a fim de serem devidamente projetados, desenvolvidos, produzidos, comercializados e entregues com produtos ou servios por meio das organizaes. Todo e qualquer tipo de organizao requer Administrao para ser bem-sucedido. E vivemos em uma sociedade de organizaes, como veremos mais adiante. Tudo criado, produzido e entregue por organizaes. E todas elas precisam ser administradas para poderem alcanar sustentabilidade e competitividade.

Nesta primeira parte veremos as diversas abordagens sobre Administrao. So vrios e diferentes conceitos e teorias. Como se cada abordagem visualizasse a Administrao sob um especfico ngulo ou foco. E no final chegaremos concluso de que a Administrao tudo isso: o resultado cumulativo de uma ampla variedade de abordagens, cada qual contando apenas um pequeno pedao da histria. Nenhuma abordagem est errada ou ultrapassada. Cada uma delas simplesmente mostra uma especfica faceta da Administrao.

Captulo

Abordagem Clssica da Administrao

No despontar do sculo XX, dois engenheiros desenvolveram os primeiros trabalhos pioneiros a respeito da Administrao. Um era americano, Frederick Winslow Taylor, e iniciou a chamada Escola da Administrao Cientfica, preocupada em aumentar a eficincia da indstria por meio da racionalizao do trabalho do operrio. O outro era europeu, Henri Fayol, e desenvolveu a chamada Teoria Clssica, preocupada em aumentar a eficincia da empresa por meio de sua organizao e da aplicao de princpios gerais da Administrao em bases cientficas. Muito embora ambos no tenham se comunicado entre si e tenham partido de pontos de vista diferentes e mesmo opostos, o certo que suas idias constituem as bases da chamada Abordagem Clssica da Administrao, cujos postulados dominaram as quatro primeiras dcadas do sculo XX no panorama administrativo das organizaes.

Em funo dessas duas correntes, a Abordagem Clssica da Administrao desdobrada em duas orientaes diferentes e, at certo ponto, opostas entre si, mas que se complementam com relativa coerncia:

1. De um lado, a Escola da Administrao Cientfica, desenvolvida nos Estados Unidos, a partir dos trabalhos de Taylor. Essa escola era formada principalmente por engenheiros, como Frederick Winslow Taylor (1856-1915), Henry Law- rence Gantt (1861-1919), Frank Bunker Gilbreth (1868-1924), Harrington Emerson (1853-1931) e outros. Henry Ford (1863-1947) costuma ser includo entre eles pela aplicao desses princpios em seus negcios. A preocupao bsica era aumentar a produtividade da empresa por meio do aumento de eficincia no nvel operacional, isto , no nvel dos operrios. Da a nfase na anlise e na diviso do trabalho do operrio, uma vez que as tarefas do cargo e o ocupante constituem a unidade fundamental da organizao. Nesse sentido, a abordagem da Administrao Cientfica uma abordagem de baixo para cima (do operrio para o supervisor e gerente) e das partes (operrio e seus cargos) para o todo (organizao empresarial). Predominava a ateno para o mtodo de trabalho, para os movimentos necessrios execuo de uma tarefa, para o tempo padro determinado para sua execuo. Esse cuidado analtico e detalhista per-

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mitia a especializao do operrio e o reagrupamento de movimentos, operaes, tarefas, cargos etc., que constituem a chamada Organizao Racional do Trabalho (ORT). Foi, acima de tudo, uma corrente de idias desenvolvida por engenheiros que procuravam elaborar uma engenharia industrial dentro de uma concepo pragmtica. A nfase nas tarefas a principal caracterstica da Administrao Cientifica.

2. De outro lado, a corrente dos Anatomistas e Fisiologistas da organizao, desenvolvida na Frana, com os trabalhos pioneiros de FayoL Essa escola teve como expoentes: Henri Fayol (1841-1925), James D. Mooney, Lyndall F. Urwick (1891-1979), Luther Gulick t outros. A essa corrente chamaremos Teoria Clssica. A preocupao bsica era aumentar a eficincia da empresa por meio da forma e disposio dos rgos componentes da organizao (departamentos) e de suas inter-relaes estruturais. Da a nfase na anatomia (estrutura) e na fisologia (funcionamento) da organizao. Nesse sentido, a abordagem da Corrente Anatmica e Fisiologista uma abordagem inversa da Administrao Cientfica: de cima para baixo (da direo para a execuo) e do todo (organizao) para as suas partes componentes (departamentos).1 Predominava a ateno para a estrutura organizacional, para os elementos da Administrao, os princpios gerais da Administrao e a departamentalizao. Esse cuidado com a sntese e com a viso global permitia a melhor maneira de subdividir a empresa sob a centralizao de um chefe principal.2 Foi uma corrente terica e orientada administrativamente.3 A nfase na estrutura a sua principal caracterstica.

Abordagem Clssica da

Administrao

Administrao Cientfica -

Teoria.Cissica

Figura 1.1 Desdobramento da abordagem cissica.

* Taylor nfase nas tarefas

Fayol nfase na estrutura

Origens da Abordagem ClssicaAs origens da Abordagem Clssica da Administrao remontam as conseqncias ge

radas pela Revoluo Industrial e podem ser resumidas em dois fatos genricos, a saber:

1. O crescimento acelerado e desorganizado das empresas, ocasionando uma gradativa complexidade em sua administrao e exigindo uma abordagem cientfica e mais apurada que substitusse o empirismo e a improvisao at ento dominantes. O aumento do tamanho das empresas leva substituio das teorias decarter totalizante e global por teorias microindustriais de alcance mdio e par-

CAM PUS Captulo I - Abordagem Cissica da Administrao 5

ciai. Com a grande empresa com dimenses mais amplas surgem as condies iniciais de planejamento da produo, reduzindo a improvisao.

2. A necessidade de aumentar a eficincia e a competncia das organizaes, no sentido de se obter o melhor rendimento possvel dos recursos e fazer face concorrncia e competio que se avolumavam entre as empresas. Com a substituio do capitalismo liberal pelos monoplios, instala-se nos Estados Unidos, entre 1880 e 1890, a produo em massa, aumentando o nmero de assalariados nas indstrias - toma-se necessrio evitar o desperdcio e economizar mo-de-obra. Surge a diviso de trabalho entre aqueles que pensam (gerentes) e os que executam (trabalhadores). Os primeiros fixam os padres de produo, descrevem os cargos, determinam funes, estudam mtodos de Administrao e normas de trabalho, criando as condies econmicas e tcnicas para o surgimento do taylorismo e do fordismo nos Estados Unidos e do fayolismo na Europa.

1.1 AD M IN ISTRAO C IEN T FICAA abordagem bsica da Escola da Administrao Cientfica se baseia na nfase co

locada nas tarefas. O nome Administrao Cientfica devido tentativa de aplicao dos mtodos da cincia aos problemas da Administrao a fim de aumentar a eficincia industrial. Os principais mtodos cientficos aplicveis aos problemas da Administrao so a observao e a mensurao. A Escola da Administrao Cientfica foi iniciada no comeo do sculo passado pelo engenheiro americano Frederick W. Taylor, considerado o fundador da moderna TGA. Taylor teve inmeros seguidores (como Gantt, Gilbreth, Emerson, Ford, Barth e outros) e provocou uma verdadeira revoluo no pensamento administrativo e no mundo industrial de sua poca. A preocupao original foi eliminar o fantasma do desperdcio e das perdas sofridas pelas indstrias e elevar os nveis de produtividade por meio da aplicao de mtodos e tcnicas da engenharia industrial.

1.1.1 Adm inistrao como cinciaPara Taylor, a organizao e a Administrao devem ser estudadas e tratadas cien

tificamente e no empiricamente. A improvisao deve ceder lugar ao planejamento e o empirismo cincia: a Cincia da Administrao. Como pioneiro, o mrito de Taylor reside em sua contribuio para encarar sistematicamente o estudo da organizao. O fato de ter sido o primeiro a fazer uma anlise completa do trabalho, incluindo tempos e movimentos, a estabelecer padres de execuo, treinar os operrios, especializar o pessoal, inclusive o de direo, instalar uma sala de planejamento, em resumo, assumir uma atitude metdica ao analisar e organizar a unidade fundamental de trabalho, adotando esse critrio at o topo da organizao, tudo isso eleva Taylor a uma altura no comum no campo da organizao.4

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Os elementos de aplicao da Administrao Cientfica nos padres de produo so: padronizao de mquinas e ferramentas, mtodos e rotinas para execuo de tarefas e prmios de produo para incentivar a produtividade.5 Embora Taylor se preocupasse mais com a filosofia - com a essncia da idia que exige uma revoluo mental tanto da parte da direo como da parte dos operrios , a tendncia de seus seguidores foi uma preocupao maior cora as tcnicas do que com a filosofia da Administrao Cientifica.5

O principal objetivo da Administrao assegurar o mximo de prosperidade ao patro e, ao mesmo tempo, o mximo de prosperidade ao empregado. O princpio da mxima prosperidade para o patro acompanhada da mxima prosperidade para o empregado deve ser os dois fins principais da Administrao. Assim, deve haver uma identidade de interesses entre empregados e empregadores.

1. 1.2 Organizao racional do trabalhoTaylor verificou que os operrios aprendiam a maneira de executar as tarefas do

trabalho por meio da observao dos companheiros vizinhos. Notou que isso levava a diferentes mtodos para fazer a mesma tarefa e uma grande variedade de instrumentos e ferramentas diferentes em cada operao. Como h sempre um mtodo mais rpido e um instrumento mais adequado que os demais, esses mtodos e instrumentos melhores podem ser encontrados e aperfeioados por meio de uma anlise cientfica e um acurado estudo de tempos e movimentos, em vez de ficar a critrio pessoal de cada operrio. Essa tentativa de substituir mtodos empricos e rudimentares pelos mtodos cientficos recebeu o nome de Organizao Racional do Trabalho (ORT).

A ORT se fundamenta nos seguintes aspectos:

1. Anlise do trabalho e do estudo dos tempos e movimentos.2. Estudo da fadiga humana.3. Diviso do trabalho e especializao do operrio.4. Desenho de cargos e de tarefas.5. Incentivos salariais e prmios de produo.6. Conceito de homo economicus.7. Condies ambientais de trabalho, como iluminao, conforto etc.8. Padronizao de mtodos e de mquinas.9. Superviso funcional.

Anlise do trabalho e do estudo dos tempos e movimentosO instrumento bsico para se racionalizar o trabalho dos operrios era o estudo de

tempos e movimentos (motion-time study). O trabalho executado melhor e mais economicamente por meio da anlise do trabalho, isto , da diviso e subdiviso de todos os movimentos necessrios execuo de cada operao de uma tarefa. Observando metodicamente a execuo de cada operao a cargo dos operrios, Taylor viu a possibilidade de decompor cada tarefa e cada operao da tarefa em uma srie ordenada de movimentos simples. Os movimentos inteis eram eliminados enquanto os movimen

CAM PUS Captulo I - Abordagem Clssica da Administrao 7

tos teis eram simplificados, racionalizados ou fundidos com outros movimentos para proporcionar economia de tempo e de esforo ao operrio. A essa anlise do trabalho seguia-se o estudo dos tempos e movimentos, ou seja, a determinao do tempo mdio que um operrio comum levaria para a execuo da tarefa, por meio da utilizao do cronmetro. A esse tempo mdio eram adicionados os tempos elementares e mortos (esperas, tempos de sada do operrio da linha para suas necessidades pessoais etc.) para resultar o chamado tempo padro. Com isso, padronizava-se o mtodo de trabalho e o tempo destinado sua execuo. Mtodo a maneira de se fazer algo para obter um determinado resultado. O estudo dos tempos e movimentos permite a racionalizao do mtodo de trabalho do operrio e a fixao dos tempos-padro para execuo das tarefas. Traz outras vantagens adicionais, a saber:7

1. Eliminao do desperdcio de esforo humano e dos movimentos inteis.2. Racionalizao da seleo e adaptao dos operrios tarefa.3. Facilidade no treinamento dos operrios e melhoria da eficincia e rendimento

da produo pela especializao das atividades.4. Distribuio uniforme do trabalho para que no haja prodos de falta ou exces

so de trabalho.5. Definio de mtodos e estabelecimento de normas para a execuo do trabalho.6. Estabelecimento de uma base uniforme para salrios eqtativos e prmios de

produo.

Frank B. Gilbreth (1868-1924) foi um engenheiro americano que acompanhou Taylor em seu interesse pelo esforo humano como meio de aumentar a produtividade.3 Introduziu o estudo dos tempos e movimentos dos operrios como tcnica administrativa bsica para a racionalizao do trabalho.

Concluiu que todo trabalho manual pode ser reduzido a movimentos elementares (aos quais deu o nome de therblig, anagrama de Gilbreth), para definir os movimentos necessrios execuo de qualquer tarefa.9

Os movimentos elementares (therbligs) permitem decompor e analisar qualquer tarefa. A tarefa de colocar parafusos representa sete movimentos elementares: pegar o parafuso, transport-lo at a pea, posicion-lo, pegar e transportar a chave de fenda at o parafuso, utiliz-la e posicion-la na situao anterior. O therblig constitui o elemento bsico da Administrao Cientfica e a unidade fundamental de trabalho.

Estudo da fadiga humanaO estudo dos movimentos humanos.tem uma tripla finalidade:

1. Evitar movimentos inteis na execuo de uma tarefa.2. Execuo econmica dos movimentos teis do ponto de vista fisiolgico.3. Seriao apropriada aos movimentos (princpios de economia de movimentos).O estudo dos movimentos baseia-se na anatomia e na fisiologia humanas. Nesse

sentido, Gilbreth efetuou estudos (estatsticos e no-fisiolgicos, pois era engenheiro)

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sobre os efeitos da fadiga na produtividade do operrio. Verificou que a fadiga predispe o trabalhador para: diminuio da produtividade e qualidade do trabalho; perda de tempo; aumento da rotatividade de pessoal; doenas e acidentes e diminuio da capacidade de esforo. Em suma, a fadiga um redutor da eficincia.

Para reduzir a fadiga, Gilbreth props princpios de economia de movimentos classificados em trs grupos, a saber:

1. Relativos ao uso do corpo humano.2. Relativos ao arranjo material do local de trabalho.3. Relativos ao desempenho das ferramentas e do equipamento.

A Administrao Cientfica pretendia racionalizar os movimentos, eliminando os que produzem fadiga e os que no esto diretamente relacionados com a tarefa executada pelo trabalhador.

p> Diviso do trabalho e especializao do operrioA anlise do trabalho e o estudo dos tempos e movimentos provocou a reestrutura

o das operaes industriais nos Estados Unidos, eliminando os movimentos desnecessrios e economizando energia e tempo. Uma das decorrncias do estudo dos tempos e movimentos foi a diviso do trabalho e a especializao do operrio a fim de elevar sua produtividade. Com isso, cada operrio passou a ser especializado na execuo de uma nica tarefa para ajustar-se aos padres descritos e s normas de desempenho definidas pelo mtodo.

-O-

Um operrio Vrios operrios Vrios operrios desempenhamdesempenha a desempenham em em srie partes da tarefa tota.tareia totaJ. paralelo partes da

tarefa.

Figura 1.2 A diviso do trabalho e a especializao do operrio.

Desenho de cargos e tarefasA primeira tentativa de definir e estabelecer racionalmente cargos e tarefas aconte

ceu com a Administrao Cientfica. Nesse aspecto, Taylor foi o pioneiro. Como todo pioneiro, reverenciado por alguns e criticado por outros.

~p-Jarefa toda atividade executada por uma pessoa no seu trabalho dentro da organizao. A tarefa constitui a menor unidade possvel dentro da diviso do trabalho em uma organizao. Cargo o conjunto de tarefas executadas de maneira cclica ou repetitiva. Desenhar um cargo especificar seu conte

CAM PUS Captulo I - Abordagem Cissica da Administrao 9

do (tarefas), os mtodos de executar as tarefas e as relaes com os demais cargos existentes. O desenho de cargos a maneira pela qual um cargo criado e projetado e combinado com outros cargos para a execuo das tarefas.

A simplificao no desenho dos cargos permite as seguintes vantagens:

1. Admisso de empregados com qualificaes mnimas e salrios menores, reduzindo os custos de produo.

2. Minimizao dos custos de treinamento.3. Reduo de erros na execuo, diminuindo os refugos e rejeies.4. Facilidade de superviso, permitindo que cada supervisor controle um nmero

maior de subordinados.5. Aumento da eficincia do trabalhador, permitindo maior produtividade.

Incentivos salariais e prmios de produoUma vez analisado o trabalho, racionalizadas as tarefas e padronizado o tempo

para sua execuo, selecionado cientificamente o operrio e treinado de acordo com o mtodo preestabelecido, resta fazer com que o operrio colabore com a empresa e trabalhe dentro dos padres de tempo previstos. Para obter essa colaborao do operrio, Taylor e seus seguidores desenvolveram planos de incentivos salariais e de prmios de produo. A idia bsica era a de que a remunerao baseada no tempo (salrio mensal, dirio ou por hora) no estimula ningum a trabalhar mais e deve ser substituda por remunerao baseada na produo de cada operrio (salrio por pea, por exemplo): o operrio que produz pouco ganha pouco e o que produz mais, ganha na proporo de sua produo. O estmulo salarial adicional para que os operrios ultrapassem o tempos-padro o prmio de produo.

Conceito de komo eeonomieusA Administrao Cientfica baseou-se no conceito de homo eeonomieus, isto , do ho

mem econmico. Segundo esse conceito, toda pessoa concebida como influenciada exclusivamente por recompensas salariais, econmicas e materiais. Em outros termos, o homem procura o trabalho no porque gosta dele, mas como um meio de ganhar a vida por meio do salrio que o trabalho proporciona. O homem motivado a trabalhar pelo medo da fome e pela necessidade de dinheiro para viver. Assim, as recompensas salariais e os prmios de produo (e o salrio baseado na produo) influenciam os esforos individuais do trabalho, fazendo com que o trabalhador desenvolva o mximo de produo de que fisicamente capaz para obter um ganho maior. Uma vez selecionado cientificamente o trabalhador, ensinado o mtodo de trabalho e condicionada sua remunerao eficincia, ele passaria a produzir o mximo dentro de sua capacidade fsica.

Condies de trabalhoVerificou-se que a eficincia depende no somente do mtodo de trabalho e do in

centivo salarial, mas tambm de um conjunto de condies de trabalho que garantam

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o bem-estar fsico do trabalhador e diminuam a fadiga. As condies de trabalho quemais preocuparam a Administrao Cientfica foram: :

1. Adequao de instrumentos e ferramentas de trabalho e de equipamentos de produo para minimizar o esforo do operador e a perda de tempo na execuo da tarefa.

2. Arranjo fsico das mquinas e dos equipamentos para racionalizar o fluxo da produo.

3. Melhoria do ambiente fsico de trabalho de maneira que o rudo, a ventilao, a iluminao e o conforto no trabalho no reduzam a eficincia do trabalhador. ;

4. Projeto de instrumentos e equipamentos especiais, como transportadores, seguidores, contadores e utenslios para reduzir movimentos inteis.

PadronizaoA organizao racional do trabalho no se preocupou somente com a anlise do

trabalho, estudo dos tempos e movimentos, fadiga do operrio, diviso do trabalho e especializao do operrio e com os planos de incentivos salariais. Foi mais alm #e passou a se preocupar tambm com a padronizao dos mtodos e processos de trabalho, com a padronizao das mquinas e equipamentos, ferramentas e instrumentos de trabalho, matrias-primas e componentes, no intuito de reduzir a variabilidade e a diversidade no processo produtivo e, da, eliminar o desperdcio e au~ mentar a eficincia.

Superviso funcionalA especializao do operrio deve ser acompanhada da especializao do supervi

sor. Taylor era contrrio centralizao da autoridade e propunha a chamada superviso funcional, que nada mais do que a existncia de diversos supervisores, cada qual especializado em determinada rea e que tem autoridade funcional (relativa somente a sua especialidade) sobre os mesmos subordinados. A autoridade funcional relativa e parcial. Para Taylor, o tipo de organizao por excelncia a organizao funcional. A administrao funcional consiste em dividir o trabalho de maneira que cada homem, desde o assistente at o superintendente, tenha de executar a menor variedade possvel de funes. Sempre que possvel, o trabalho de cada homem dever limitar-se execu- ;o de uma nica funo.10 Para Taylor, a caracterstica mais marcante da administrao funcional consiste no fato de que rada operrio, em lugar de se pr em contato direto com a administrao em um nico ponto, isto , por intermdio de seu chefe de turma, recebe orientao e ordens dirias de vrios encarregados diferentes, cada um dos quais desempenhando sua prpria funo particular.11

Essa concepo funcional de superviso trouxe muitas crticas, pois se argumenta que um operrio no pode subordinar-se a dois ou mais chefes. Apesar disso, o tipo funcional de Administrao foi uma revoluo e, mais do que isso, uma previso no t-

CAM PUS Captulo 1 - Abordagem Clssica da Administrao

vel, na poca do rumo que os problemas administrativos e empresariais haveriam de tomar com a crescente complexidade das empresas.

'-"hl .1.3 ConclusoEm resumo, os alicerces fundamentais da Administrao Cientfica foram:12

1. Comando e controle. A gerncia funciona como uma ditadura benigna inspirada nos modelos militares. O gerente planeja e controla o trabalho; os trabalhadores o executam. Em suma, o gerente deve pensar e mandar; os trabalhadores obedecer e fazer de acordo com o plano.

2. Uma nica maneira certa (the one best way). O mtodo estabelecido pelo gerente a melhor maneira de executar uma tarefa. O papel dos trabalhadores utilizar o mtodo sem question-lo.

3. Mo-de-obra, no recursos humanos. A fora de trabalho a mo-de-obra, ou seja, a mo contratada sem qualquer envolvimento da pessoa na organizao. Como a oferta de trabalhadores era abundante, a empresa nada devia a eles, embora esperasse lealdade de sua parte.

4. Segurana, no insegurana. Embora os operrios no ganhassem reconhecimento ou responsabilidade, havia um acordo tcito baseado na segurana e permanncia no emprego. As empresas davam uma sensao de estabilidade dominando seus mercados. O futuro parecia previsvel e o destino de cada empresa no futuro ainda mais previsvel.

Com a Administrao Cientfica comea a luta incessante e permanente pela produtividade que iria perdurar at o final do sculo XX. Produtividade significa a relao entre a quantidade de produto obtida no processo de produo e a quantidade do fator necessrio para sua obteno. Contudo, a simples relao fsica entre um e outro tem significado apenas tcnico. A distino entre produtividade e rentabilidade dada pelo fato de que a segunda implica definio dos custos em dinheiro na relao entre fator e produto, enquanto a produtividade considera o dispndio de trabalho do fator para a produo da quantidade desejada do produto.13

1.2 TEO RIA CLSSICA DA AD M IN ISTRAOEnquanto Taylor e outros engenheiros desenvolviam a Administrao Cientfica

nos Estados Unidos, em 1916, surgia na Frana, espraiando-se rapidamente pela Europa, a Teoria Clssica da Administrao. Se a Administrao Cientfica se caracterizava pela nfase na tarefa realizada pelo operrio, a Teoria Clssica se caracterizava pela nfase na estrutura que a organizao deveria possuir para ser eficiente. Na realidade, o objetivo de ambas as teorias era o mesmo: a busca da eficincia das organizaes. Segundo a Administrao Cientfica, essa eficincia era alcanada por meio da racionalizao do trabalho do operrio e do somatrio da eficincia individual.

Na Teoria Clssica, ao contrrio, partia-se do todo organizacional e da sua estrutura para garantir eficincia a todas as partes envolvidas, fossem elas rgos (como sees,

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departamentos etc.) ou pessoas (como ocupantes de cargos e executores de tarefas). A microabordagem no nivel individual de cada operrio com relao tarefa enormemente ampliada no nvel da organizao como um todo em relao a sua estrutura organizacional. A preocupao com a estrutura da organizao como um todo constitui, sem dvida, uma substancial ampliao do objeto de estudo da TGA. Fayol, um engenheiro francs, fundador da Teoria Clssica da Administrao, partiu de uma abordagem sinttica, global e universal da empresa, inaugurando uma abordagem anatmica e estrutural que rapidamente suplantou a abordagem analtica e concreta de Taylor.

Conceito de AdministraoFayol define o ato de administrar como: prever, organizar, comandar, coordenar e

controlar. As funes administrativas envolvem os elementos da Administrao, isto , as funes do administrador, a saber:

1. Prever. Visualizar o futuro e traar o programa de ao.2. Organizar. Constituir o duplo organismo material e social da empresa.3. Comandar. Dirigir e orientar o pessoal.4. Coordenar. Ligar, unir, harmonizar todos os atos e esforos coletivos.5. Controlar. Verificar que tudo ocorra de acordo com as regras estabelecidas e as

ordens dadas.

Esses so os elementos da Administrao que constituem o chamado processo administrativo: so localizveis no trabalho do administrador em qualquer nvel ou rea de atividade da empresa. Em outros termos, tanto o diretor, o gerente, o chefe, como o supervisor - cada qual em seu respectivo nvel - , desempenham atividades de previso, organizao, comando, coordenao e controle, como atividades administrativas essenciais.

1.2.1 Princpios gerais de Administrao para FayolComo toda cincia, a Administrao deve se basear em leis ou em princpios. Fayol

definiu os princpios gerais de Administrao, sistematizando-os sem muita originalidade, porquanto os coletou de diversos autores de sua poca. Fayol adota a denominao princpio, afastando dela qualquer idia de rigidez, pois nada existe de rgido ou absoluto em matria administrativa. Tudo em Administrao questo de medida, ponderao e bom senso. Os princpios so universais e maleveis e adaptam-se a qualquer tempo, lugar ou circunstncia.

Os 14 Princpios Gerais da Administrao, segundo Fayol, so:14

1. Diviso do trabalho. Consiste na especializao das tarefas e das pessoas para aumentar a eficincia.

2. Autoridade e responsabilidade. Autoridade o direito de dar ordens e o poder de esperar obedincia. A responsabilidade uma conseqncia natural da autoridade e significa o dever de prestar contas. Ambas devem estar equilibradas entre si.

CAM PUS Captulo I - Abordagem Clssica da Administrao

3. Disciplina. Depende de obedincia, aplicao, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos.

4. Unidade de comando. Cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. o princpio da autoridade nica.

5. Unidade de direo. Uma cabea e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo.

6. Subordinao dos interesses individuais aos gerais. Os interesses gerais da empresa devem sobrepor-se aos interesses particulares das pessoas.

7. Remunerao do pessoah Deve haver justa e garantida satisfao para os empregados e para a organizao em termos de retribuio.

8. Centralizao. Refere-se concentrao da autoridade no topo da hierarquia da organizao.

9. Cadeia escalar. a linha de autoridade que vai do escalo mais alto ao mais baixo em funo do princpio do comando.

10. Ordem. Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. a ordem material e humana.

11. Eqidade. Amabilidade e justia para alcanar a lealdade'do pessoal.12. Estabilidade do pessoal. A rotatividade do pessoal prejudicial para a eficincia

da organizao. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no cargo, tanto melhor para a empresa.

13. iniciativa. A capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso.

14. Esprito de equipe. A harmonia e a unio entre as pessoas so grandes foras para a organizao.

1.2.2 Teoria da Adm inistraoA Teoria Clssica formula uma Teoria da Organizao, tendo por base a Adminis

trao como uma cincia. A nfase na estrutura visualiza a organizao como uma disposio das partes (rgos) que a constituem, sua forma e o inter-relacionamento entre essas partes. Essa teoria da organizao restringe-se apenas organizao formal. Para tratar racionalmente a organizao, essa deve se caracterizar por uma diviso do trabalho e correspondente especializao das partes (rgos) que a constituem. A diviso do trabalho pode ser vertical (nveis de autoridade) ou horizontal (departamentali- zao). medida que ocorre diviso do trabalho e especializao, deve haver coordenao para garantir a harmonia do conjunto e, conseqentemente, a eficincia da organizao. Alm disso, existem rgos de linha (autoridade linear) e rgos de staff (autoridade de staff para prestao de servios e consultoria). Para conceituar a Administrao, os autores clssicos utilizam o conceito de elementos da Administrao (ou funes do Administrador), que formam o processo administrativo.

A abordagem normativa e prescritiva da Teoria Clssica se fundamenta em princpios gerais de Administrao, uma espcie de receiturio de como o administrador deve proceder em todas as situaes organizacionais.

Administrao Gerai e Pblica - Chiavenato ELSEVIER

1.2.3 ConclusoApesar de todas as crticas, a Teoria Clssica ainda a abordagem mais utilizada para

os iniciantes em Administrao, pois permite uma viso simples e ordenada. Tambm para a execuo de tarefas administrativas rotineiras, a abordagem clssica disseca o trabalho organizacional em categorias compreensveis e teis. Os princpios proporcionam guias gerais que permitem ao administrador manipular, os deveres do cotidiano do seu trabalho com mais segurana e confiana.15 Contudo, em uma era de mudana e instabilidade como a que atravessamos, a abordagem clssica mostra-se rgida, inflexvel e conservadora, pois ela foi concebida em uma poca de estabilidade e permanncia. Em resumo, a Teoria Clssica ainda tem a sua utilidade no mundo de hoje, como veremos adiante. Ela indispensvel na compreenso das bases da moderna Administrao.

Referncias bibliogrficas1 Beatriz M. de Souza Wahrlich, Uma Anlise das Teorias de Organizao, Rio de Janeiro, Fundao Getulio Var

gas, Servio de Publicaes, 1971, p. 7-19.2 Luther Gulick, Notes on lhe Theory of Organization, in Luther Gulick & Lyndall F. Urwick (eds.), in Papers

on the Science ojAdministration, Columbia University, Institute of Public Administration, 1937, p. 11,3 Dvvight Waldo, The Status and Prospects o f Administrative Theory, Washington, D.C., set, 1953 (49 xuxual

Conference of American Polidcal Science Association).4 Beatriz Marques de S. Wahrlich, Uma Anlise das Teorias de Organizao, op. t , p. 17.5 Frederick W. Taylor, Princpios de Administrao Cientfica, So Paulo, Atlas, 1998, p. 126.6 Beatriz Marques de S. Wahrlich, Uma Anlise das Teorias de Organizao, op, t , p. 11.7 Warren Haynes & Joseph L. Massie, Management: Analysis, Concepts and Cases, New jersey, Prentice-HaH,

Inc., 1969, p. 26.3 As principais obras de Frank B. Gilbreth so:

- Concret System, Nova York, The Engineering New Publishing Co., 1908;- Brichlaying System, Nova York, The Myron C. Clark Publishing Co., 1909;- Motion Study, Nova York, D. Van Nostrand. Co., Inc., 191-1;- Primer o f Scientific Management, Nova York, D. Van Nostrand Co., Inc., 1912;- Fatigue Study, Nova York, Sturgis & Walton Co., 1916.

Em co-autoria com sua esposa Lilian M. Gilbreth:-Applied Motion Study, Nova York, Sturgis & Walton Co., 1917;- Scientific Management in Other CountriesthantheUnedStates, Taylor Society Bulednjun. 1924, p. 132;- The Achievements o f Motion Psychology, Taylor Society Builedn, dez. 1924, p. 322.

As principais obras de lilian M. Gilbreth so:- The Psychology o f Management, Nova York, Sturgis, Sturgis & Walton Co., 1914;- The Quest o f the One Best Way, Chicago, Society of Industrial Engineers, 1924.

Mais recentemente publicou um outro livro: Ulian M. Gilbreth & A. R. Cook, Tfie Foremen in Manpower, Nova York, McGraw-Hill Book Co., 1947.

9 Frank B. Gilbreth & Ulian M. Gilbreth, Applied Motion Suy, op. r.10 Frederick W. Taylor, Princpios de Administrao Cientifica, op. c it, p. 99-100.11 Frederick W. Taylor, Princpios de Administrao Cientfica, op. cit., p. 99.12 Robert Kanigel, The One Best Way: Frederick Winslow Taylor and the Enigma o f Efficiency, Nova York, Viking

Press, 2000,13 Peter B. Petersen, Scientific Management at the Watertown Arsenal, in Samuel C. Certo, Modem Manage

ment: Diversity, Quality, Ethics, and the Global Environment, Boston, Allyn & Bacon, 1994, p. 47.K Henri Fayol, Administrao Industrial e Geral, So Paulo, Atlas, 1990, 2 Parte, Cap. I, p. 27-55.15 Maneck S. Wadia, The Nature and Scape o f Management, Chicago, Scott, Foresman & Co., 1966, p. 33

Captulo

Abordagem Humanstica da Administrao

Com a Abordagem Humanstica, a Teoria Administrativa passa por uma revoluo conceituai: a transferncia da nfase antes colocada na tarefa (pela Administrao Cientfica) e na estrutura organizacional (pela Teoria Clssica) para a nfase nas pessoas que trabalham ou que participam nas organizaes. A Abordagem Humanstica faz com que a preocupao com a mquina e com o mtodo de trabalho e a preocupao com a organizao formal e os princpios de Administrao cedam prioridade para a preocupao com as pessoas e os grupos sociais - dos aspectos tcnicos e formais para os aspectos psicolgicos e sociolgicos.

A Abordagem Humanstica ocorre com o aparecimento da Teoria das Relaes Humanas, nos Estados Unidos, a partir da dcada de 1930. Ela surgiu graas ao desenvolvimento das cincias sociais, notadamente a Psicologia e, em particular, a Psicologia do Trabalho. Esta passou por duas etapas em seu desenvolvimento:

a. anlise do trabalho e a adaptao do trabalhador ao trabalho. Nesta primeira etapa, domina o aspecto meramente produtivo. O objetivo da Psicologia do Trabalho - ou Psicologia Industrial - era a anlise das caractersticas humanas que cada tarefa exige do seu executante e a seleo cientfica dos empregados baseada nessas caractersticas por meio de testes psicolgicos. Os temas predominantes so seleo de pessoal, orientao profissional, treinamento e mtodos de aprendizagem, fisiologia do trabalho e estudo dos acidentes e da fadiga.

b. A adaptao do trabalho ao trabalhador. Nesta etapa, a Psicologia Industrial est voltada para os aspectos individuais e sociais do trabalho, que predominam sobre os aspectos produtivos. Pelo menos em teoria. Os temas predominantes so o estudo da personalidade do trabalhador e do gerente, a motivao e os incentivos do trabalho, a liderana, as comunicaes e as relaes interpessoais e sociais dentro da organizao.

A Psicologia Industrial contribuiu para demonstrar a parcialidade dos princpios de Administrao adotados pela Teoria Clssica. Alm do mais, as modificaes ocorridas no panorama social, econmico, poltico, tecnolgico vieram trazer novas vari

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veis para o estudo da Administrao. Com a grande depresso econmica que atormentou o mundo todo por volta de 1929, a busca da eficincia nas organizaes passou a ser intensificada. Essa crise mundial provocou indiretamente uma reelaborao de conceitos e uma reavaliao dos princpios clssicos de Administrao at ento aceitos, apesar de seu carter dogmtico e prescrtivo.

A abordagem humanstica da Administrao comeou no segundo perodo de Taylor, mas apenas a partir de 1930 que recebeu enorme aceitao nos Estados Unidos, devido s suas caractersticas democrticas. Sua divulgao fora dos Estados Unidos somente ocorreu bem depois do final da Segunda Guerra Mundial.

2. i TEO RIA DAS RELAES HUM ANASA Teoria das Relaes Humanas (ou Escola Humanstica da Administrao) surgiu

nos Estados Unidos, como conseqncia das concluses da Experincia de Hawthor- ne, desenvolvida por Elton Mayo e colaboradores. Foi um movimento de reao e oposio Teoria Clssica da Administrao.

A Teoria das Relaes Humanas tem suas origens nos seguintes fatos:

1. A necessidade de humanizar e democratizar a Administrao, libertando-a dos conceitos rgidos e mecanicistas da Teoria Clssica e adequando-a aos novos padres de vida do povo americano. Nesse sentido, a Teoria das Relaes Humanas se revelou um movimento tipicamente americano e voltado para a democratizao dos conceitos administrativos.

2. O desenvolvimento das cincias humanas, principalmente a psicologia, bem como sua crescente influncia intelectual e suas primeiras aplicaes organizao industrial. As cincias humanas vieram demonstrar a inadequao dos princpios da Teoria Clssica.

3. As idias da filosofia pragmtica de John Dewey e da Psicologia Dinmica de Kurt Lewin foram fundamentais para o humanismo na Administrao. Elton Mayo o fundador da escola. Dewey e Lewin tambm contriburam para sua concepo.1 A sociologia de Pareto foi fundamental.2

4. As concluses da Experincia de Hawthome, realizada entre 1927 e 1932, sob a coordenao de Elton Mayo, que puseram em xeque os principais postulados da Teoria Clssica da Administrao.

O advento da Teoria das Relaes Humanas trouxe uma nova linguagem que passou a dominar o repertrio administrativo: fala-se agora em motivao, liderana, comunicao, organizao informal, dinmica de grupo etc. Os conceitos clssicos de autoridade, hierarquia, racionalizao do trabalho, departamentalizao, princpios gerais de Administrao etc. passam a ser contestados ou deixados de lado. Subitamente, explora-se o reverso da medalha. O engenheiro e o tcnico cedem lugar ao psiclogo e ao socilogo. O mtodo e a mquina perdem a primazia em favor da din

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mica de grupo. A felicidade humana passa a ser vista sob um ngulo diferente, pois o horno economicus cede o lugar para o homem social. Essa revoluo na Administrao ocorreu nos prenncios da Segunda Guerra Mundial, ressaltando o carter democrtico da Administrao. A nfase nas tarefas e na estrutura substituda pela nfase nas pessoas.

Com a Teoria das Relaes Humanas, surge uma nova concepo sobre a natureza do homem: o homem social, que se baseia nos seguintes aspectos:

1. Os trabalhadores so criaturas sociais complexas, dotados de sentimentos, desejos e temores. O comportamento no trabalho - como o comportamento em qualquer lugar - uma conseqncia de muitos fatores motivacionais.

2. As pessoas so motivadas por necessidades humanas e alcanam suas satisfaes por meio dos grupos sociais com que interagem. Dificuldades em participar e em se relacionar com o grupo provocam elevao da rotatividade de pessoal (tumover) , abaixamento do moral, fadiga psicolgica, reduo dos nveis de desempenho etc.

3. O comportamento dos grupos sociais influenciado pelo estilo de superviso e liderana. O supervisor eficaz aquele que possui habilidade para influenciar seus subordinados, obtendo lealdade, padres elevados de desempenho e alto compromisso com os objetivos da organizao.

4. As normas sociais do grupo funcionam como mecanismos reguladores do comportamento dos membros. Os nveis de produo so controlados informalmente pelas normas do grupo. Esse controle social adota tanto sanes positivas (estmulos, aceitao social etc.) como negativas (gozaes, esfriamento por parte do grupo, sanes simblicas etc.).

2.1.1 A lideranaA Teoria Clssica no se preocupou com a liderana e suas implicaes. Os autores

clssicos apenas se referiram superficialmente liderana pois ela no chegou a constituir um assunto de interesse. A Teoria das Relaes Humanas constatou a influncia da liderana sobre o comportamento das pessoas. Enquanto a Teoria Clssica enfatizava a autoridade formal - considerando apenas a chefia nos nveis hierrquicos superiores sobre os nveis inferiores nos aspectos relacionados com as atividades do cargo - , a Experincia de Hawthome teve p mrito de demonstrar a existncia de lderes informais que encarnavam as normas e expectativas do grupo e mantinham controle sobre o comportamento do grupo, ajudando os operrios a atuarem como um grupo social coeso e integrado.

Conceito de lideranaA liderana necessria em todos os tipos de organizao humana, seja nas empre

sas, seja em cada um de seus departamentos. Ela essencial em todas as funes da

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Administrao: o administrador precisa conhecer a natureza humana e saber conduzir as pessoas, isto , liderar. Para os humanistas, a liderana pode ser visualizada sob diversos ngulos, a saber:

1. Liderana como um fenmeno de influncia interpessoal. Liderana a influncia interpessoal exercida em uma situao e dirigida por meio do processo da comunicao humana para a consecuo de um ou mais objetivos especficos.3 A liderana ocorre como um fenmeno social e exclusivamente nos grupos sociais. Ela decorrente dos relacionamentos entre as pessoas em uma determinada estrutura social. Nada tem a ver com os traos pessoais de personalidade do lder.4 A influncia significa uma fora psicolgica, uma transao interpessoal na qual uma pessoa age de modo a modificar o comportamento de outra de modo intencional. A influncia envolve conceitos como poder e autoridade, abrangendo maneiras pelas quais se provocam mudanas no comportamento de pessoas ou de grupos sociais. O controle representa as tentativas de influncia bem-sucedidas, isto , que produzem as conseqncias desejadas pelo agente influenciador. O poder significa um potencial de influncia de uma pessoa sobre outras; a capacidade de exercer influncia, embora isso no signifique que essa influncia seja realmente exercida. O poder um potencial influenciai que pode ou no ser realizado. A autoridade (o conceito mais restrito desses todos) o poder legtimo, isto , o poder que tem uma pessoa em virtude do seu papel ou posio em uma estrutura organizacional. , portanto, o poder legal e socialmente aceito.

2. Liderana como um processo de reduo da incerteza de um grupo. O grau em que um indivduo demonstra qualidade de liderana depende no. somente de suas prprias caractersticas pessoais, mas tambm das caractersticas da situao na qual se encontra.5 Liderana um processo contnuo de escolha que permite que a empresa caminhe em direo a sua meta, apesar de todas as perturbaes internas e externas.6 O grupo tende a escolher como lder a pessoa que pode lhe dar maior assistncia e orientao (que defina ou ajude o grupo a escolher os rumos e as melhores solues para seus problemas) para que alcance seus objetivos. A liderana uma questo de reduo da incerteza do grupo e o comportamento pelo qual se consegue essa reduo a escolha, isto , a tomada de deciso. Nesse sentido, o lder um tomador de decises ou aquele que ajuda o grupo a tomar decises adequadas.

3. Liderana como uma relao funcional entre lder e subordinados. Liderana uma funo das necessidades existentes em uma determinada situao e consiste em uma relao entre um indivduo e um grupo.7 A relao entre lder e subordinados repousa em trs generalizaes:a. A vida para cada pessoa pode ser vista como uma contnua luta para satis

fazer necessidades, aliviar tenses e manter equilbrio.b. A maior parte das necessidades individuais, em nossa cultura, satisfeita

por meio de relaes com outras pessoas e grupos sociais.

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c. Para a pessoa, o processo de se relacionar com outras pessoas um processo ativo - e no passivo - de satisfazer necessidades.

A pessoa no espera que a relao capaz de lhe proporcionar os meios de satisfazer uma necessidade ocorra naturalmente, mas ela prpria procura os relacionamentos adequados ou utiliza os relacionamentos j existentes com o propsito de satisfazer suas necessidades pessoais. H uma relao funcional em que o lder percebido pelo grupo como possuidor ou controlador dos meios para a satisfao de suas necessidades. Assim, segui-lo pode constituir para o grupo um meio para aumentar a satisfao de suas necessidades ou de evitar sua diminuio. O lder surge como um meio para a consecuo dos objetivos desejados por um grupo.8 Assim, o lder um estrategista que sabe indicar os rumos para as pessoas.

4. Liderana como um processo em funo do lder, dos seguidores e de variveis da situao. Liderana o processo de exercer influncia sobre pessoas ou grupos nos esforos para realizao de objetivos em uma determinada situao. A liderana depende de variveis no lder (1), nos subordinados (s) e na situao (v). Ela pode ser definida pela equao: L =-f (1, s,v).9 A liderana existe em funo das necessidades existentes em determinada situao, ou seja, da conjugao de caractersticas pessoais do lder, dos subordinados e da situao que os envolve. Trata-se de uma abordagem situacional. O lder a pessoa que sabe conjugar e ajustar todas essas caractersticas. Assim, no h um tipo nico e exclusivo para cada situao.

2.1.2 A comunicaoComunicao a troca de informaes entre pessoas. Significa tomar comum uma

mensagem ou informao. Constitui um dos processos fundamentais da experincia humana e da organizao social. A comunicao requer um cdigo para formular uma mensagem e envi-la na forma de sinal (como ondas sonoras, letras impressas, smbolos) , por meio de um canal (ar, fios, papel) a um receptor da mensagem que a decodifica e interpreta seu significado. Na comunicao pessoal direta falada, ou seja, na conversao, a linguagem funciona como cdigo e reforada por elementos de comunicao no-verbal (como gestos, sinais, smbolos). A comunicao interpessoal tambm se pode dar a distncia, por meio da escrita, do telefone ou da Internet como meio de transmitir as mensagens.

O enfoque das relaes humanas mostrou que as comunicaes dentro das organizaes so terrivelmente falhas e alertou os administradores a:10

a. Assegurar a participao das pessoas dos escales inferiores na soluo dos problemas da empresa.

b. Incentivar franqueza e confiana entre indivduos e grupos nas empresas.

A comunicao uma atividade administrativa que tem dois propsitos principais:a. Proporcionar informao e compreenso necessrias para que as pessoas pos

sam se conduzir em suas tarefas.

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