A solidariedade entre os entes públicos na ...

35Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 13(24): 35-61, jan.-jun. 2013 • ISSN Impresso: 1676-529-X • ISSN Eletrônico: 2238-1228DOI: http://dx.doi.org/10.15600/2238-1228/cd.v13n24p35-61

A solidariedade entre os entes públicos na responsabilização civil por danos ao meio ambiente – a juridicidade da isonomia com os particulares diante das nuanças da atividade administrativa

Solidarity between the public bodies on civil liability for damage to the environment – the legality of equality with individuals in face of the nuances of the administrative activity

Luciano costa MigueLMestre em Direito Ambiental e Desenvolvimento

Sustentável pela Escola Superior Dom Helder Câmara, [email protected]

ÉLcio nacur rezendeDoutor em Direito pela Pontifícia Universidade

Católica de Minas Gerais, PUC [email protected]

Resumo O presente trabalho visa demonstrar as hipóteses nas quais pode se con-figurar a responsabilidade civil solidária por danos ambientais, com destaque para os casos envolvendo os entes públicos. Para isso, são tratados alguns temas de caráter propedêutico, como o direito fundamental ao meio ambiente ecologica-mente equilibrado, o elemento axiológico da solidariedade social e sua influência no direito ambiental, a competência administrativa comum dos entes federados em matéria ambiental e a teoria do risco integral. Por fim, serão tratadas as hipó-teses cabíveis de responsabilização civil ambiental solidária entre particulares e entes públicos e entre os próprios entes públicos, demonstrando como os princí-pios constitucionais da solidariedade social e da participação, bem como a própria competência administrativa comum dos entes federados por questões ambientais influenciam este tipo de responsabilidade.Palavras-chave responsabiLidade civiL aMbientaL; soLidariedade; entes púbLicos.

Luciano costa MigueL; ÉLcio nacur rezende

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 13(24): 35-61, jan.-jun. 2013 • ISSN Impresso: 1676-529-X • ISSN Eletrônico: 2238-1228DOI: http://dx.doi.org/10.15600/2238-1228/cd.v13n24p35-6136

AbstRAct the present work aims at demonstrating the situations in which joint civil liability for environmental damage is set up, with special emphasis in cases involving public bodies. To do so, it approaches some propaedeutic topics, such as the fundamental right to an ecologically balanced environment, the axiological element of social partnership and its influence on environmental law, the common administrative competence of federal bodies in environmental matters, and the risk theory. Finally, it approaches the reasonable assumptions of joint liability towards the environment between private and public bodies, and between public bodies the-mselves, demonstrating how the constitutional principles of social solidarity and participation, as well as the common administrative competence of federal bodies for environmental matters influence this kind of liability.Palavras-chave environMentaL civiL LiabiLity; partnership; pubLic bodies.

IntRodução

O presente trabalho pretende destacar a questão da responsabilidade civil solidária entre os entes públicos por danos ambientais, bem como as situações em que tal tipo de responsabilidade pode configurar-se diante do atual arcabouço legislativo ambiental.

Com este intuito, trataremos dos principais aspectos do direito ao meio am-biente ecologicamente equilibrado, previsto no art. 225, caput, da Constituição da República, ressaltando seu caráter difuso, bem como sua inclusão no já extenso e aberto rol de direitos fundamentais.

Em seguida, será examinado o elemento axiológico da solidariedade social e sua influência no direito ambiental, mormente para se compreender o princípio cons-titucional do desenvolvimento sustentável e da participação de todos (coletividade e entes públicos) na proteção ambiental.

Após, ressaltando a atual configuração e os problemas da sociedade de risco em que hoje se vive, será tratada a competência administrativa comum dos entes políti-cos em prol da preservação ambiental para que se possa vislumbrar a necessidade da responsabilização civil de todos aqueles que, mesmo de forma indireta, colaboraram com a efetivação do dano ambiental.

Logo depois, é compulsada a responsabilidade civil por danos ao meio ambien-te diante da teoria denominada risco integral que, além de prescindir do elemento da culpabilidade para a responsabilização do poluidor, não admite quaisquer das tradicionais hipóteses de excludentes de responsabilidade.

Por derradeiro, tratar-se-á da responsabilidade civil solidária por danos am-bientais, dedicando-se um capítulo específico para os casos de solidariedade entre os entes públicos (da administração direta e indireta), ressaltando as diversas ocasiões

A solidAriedAde entre os entes públicos nA responsAbilizAção civil por dAnos Ao meio Ambiente


nas quais esse tipo de responsabilidade ambiental solidária pode restar configurada, segundo o entendimento da doutrina e dos tribunais pátrios.

Neste último capítulo restará clara a forma decisiva como os princípios cons-titucionais da participação e da solidariedade influenciaram na solidariedade da res-ponsabilização dos entes federados por danos ao meio ambiente.

o dIReIto fundAmentAl Ao meIo AmbIente equIlIbRAdo

O capítulo dedicado, pela Carta Federal, ao meio ambiente é um dos mais avan-çados e modernos do constitucionalismo mundial, contendo normas de notável am-plitude e de reconhecida utilidade (Cf. BULOS, 2003, p. 1.351).

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por sua vez, foi alçado à estatura de direito fundamental com sua positivação no art. 225, caput, da Cons-tituição Federal de 1988.1 A fundamentalidade do direito ao meio ambiente equili-brado tem sido incontroversa ante o reconhecimento de sua estreita conexão com o direito à vida e à saúde, mormente quando se verifica a proximidade deste direito com o princípio da dignidade da pessoa humana.

Ademais, é estreme de dúvidas que as consequências da constitucionalização expressa deste direito espraiam-se por todo o ordenamento jurídico, vinculando o legislador, bem como a exegese a ser aplicada por todos os operadores do direito.

É de registrar que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado enquadra-se entre os direitos difusos ou de terceira geração. Sobre esse caráter difu-so, Paulo Bonavides nos ensina que:

Dotados de altíssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos de terceira geração tendem a cristalizar-se no fim do século XX en-quanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos in-teresses de um indivíduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Têm primeiro por destinatário o gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existen-cialidade concreta. (BONAVIDES, 2004, p. 569).

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Jus-tiça também reconhece este caráter fundamental do direito ao meio ambiente equi-librado, conforme trechos colhidos pelo constitucionalista José Adércio Leite Sam-paio (cf. SAMPAIO, 2010, p. 158-159) do MS n. 22.164, DJ 1 de 17/11/1995, de

1 “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” (BRASIL, 1988).



relatoria do ministro Celso de Mello, bem como do CC n. 41.301-RS, de relatoria do ministro Gilson Dipp.

Conforme ensinamento de José Afonso da Silva, pode-se dizer que este direito fundamental ao meio ambiente equilibrado possui basicamente dois objetos de tute-la: “um imediato – que é a qualidade do meio ambiente – e outro mediato – que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população, que se vêm sintetizando na expressão qualidade de vida” (2007, p. 836).

Por outro lado, não há dúvidas de que toda a sociedade e o Poder Público são responsáveis pela preservação do nosso ecossistema, sob pena de responsabilidade ad-ministrativa, penal e civil. Em razão do princípio ambiental da participação, insculpido na segunda parte do próprio caput do art. 2252 da Carta Magna, a responsabilidade de proteção da natureza, bem como os instrumentos para tal, não se encontra adstrita ao Poder Público. Não só o direito, mas também a proteção do meio ambiente devem ser estendidos a toda a coletividade, segundo o referido dispositivo constitucional.

Aqui, vale ressaltar que o conceito de meio ambiente deve ser vislumbrado da forma a mais ampla possível, incluindo-se o ambiente artificial, natural e cultural. Deve ser compreendido como macrobem, já que pertence a toda a coletividade. Não se trata, portanto, de um bem do Poder Público, mas de todos (cf. LEITE; AYALA, 2010, passim), sendo importante ressaltar que as consequências do seu descumpri-mento espraiam-se para todas as pessoas de forma indiscriminada.

Considerando-se que o meio ambiente equilibrado constitui-se em direito fun-damental dos cidadãos, ao Estado não cabe, por óbvio, apenas respeitá-lo, senão também o dever de promovê-lo por meio da adoção de medidas que o realizem da melhor forma possível.

É neste sentido que se pode afirmar, de forma enfática, que os particulares e os próprios entes públicos poderão ser chamados a responder juridicamente, tanto por sua comissão como por sua omissão, em desfavor do ecossistema.

Ademais, como bem ressalta Annelise Monteiro Steigleber:

a Constituição Federal de 1988, no art. 5º, §1º, exige a aplicabilidade direta e imediata dos direitos fundamentais, dentre os quais se insere o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, do que se retira a necessidade de escolha do regime de imputação de responsabilidade civil mais consentâneo à ampliação eficacial deste di-reito. (STEIGLEDER, 2011, p. 198).

2 “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” (BRASIL, 1988; grifo nosso).



A solIdARIedAde nA pRoteção AmbIentAl

Em que pese o valor da solidariedade já haver sido realçado desde tempos ime-moriais com o advento das religiões monoteístas (cristianismo, judaísmo e islamis-mo) e a filosofia grega da antiguidade clássica, o que se percebe é que, na atual socie-dade pós-moderna, os elementos axiológicos e teleológicos concernentes à liberdade ainda assumem uma prioridade quase que monopolizadora.

No entanto, vale frisar que à própria ideia de estado de direito subjaz uma quebra do individualismo, porquanto com o advento deste modelo de estado, a lei (vontade comum do povo) já se sobrepunha à vontade do soberano e à autotutela dos súditos.

Com a ruína do estado liberal de direito, que se baseava apenas no abstencio-nismo estatal e no liberalismo econômico (laissez-faire, laissez-passes) e a ascensão do estado do bem-estar social, já se percebe o surgimento de uma noção de solidarie-dade forte no conceito de igualdade entre os homens, no ideal de bem-estar dos cida-dãos e nos vários direitos sociais (saúde, educação, cultura, moradia e previdência) que passaram a ser reconhecidos e perseguidos pelo Estado.

Contudo, apenas com o advento do estado democrático de direito é que se pas-sou a albergar, nos respectivos sistemas jurídicos, os denominados direitos de fra-ternidade, de caráter difuso, como, v.g., o direito ao desenvolvimento e ao meio ambiente equilibrado.

Com o desenrolar da história, restou claro que a ausência de autonomia pública dos cidadãos à época em que vigorava o modelo de estado social restringia a solida-riedade social a meros benefícios previdenciários e prestações de assistência social. Com o advento do estado democrático de direito, perceberam-se novas formas de fortalecer o ideal de fraternidade com a proteção aos direitos difusos e uma nova relação do Estado com uma sociedade mais atuante e participativa.

Por conseguinte, somente nesse estágio civilizatório e da teoria do Estado é que se pode afirmar que os elementos axiológicos e o thelos concernente à solida-riedade social, de fato, atingiram um estágio mais avançado e efetivo no espectro dos direitos humanos.

Com o advento da nova ordem constitucional de 1988, a solidariedade restou consubstanciada em verdadeiro princípio jurídico por força do seu art. 3º, inciso I, que preceitua ser objetivo fundamental da nossa República a construção de uma so-ciedade livre, justa e solidária.

Outrossim, no momento em que o legislador constituinte de 1988 estabeleceu o princípio do desenvolvimento sustentável, enfatizando a real preocupação com as gerações futuras, reforçou, por via oblíqua, o elemento axiológico da solidariedade entre cidadãos os seus descendentes.



Insta frisar que este conceito de desenvolvimento sustentável, em “abreviada síntese, significa crescimento econômico com melhoria social das condições de to-dos os seres humanos, inclusive as futuras gerações, e em harmonia com a natureza, por meio do uso racional, equitativo, equilibrado e socialmente justo dos recursos naturais” (SAMPAIO, 2010, p. 159).

Ressalte-se, portanto, que esta noção de solidariedade social é valor fundamen-tal em qualquer estado democrático de direito e, conforme demonstrado alhures, já se encontrava presente no nascedouro dos direitos humanos com a defesa dos ideais de liberdade, igualdade e fraternidade pela Revolução Francesa iniciada em 1789. Contudo, consoante ensinamento de Marciano Seabra de Godoi, a fraternidade, que compunha a tríade de valores preconizados na Revolução Francesa, encontrava-se adstrita à noção de filantropia e caridade (cf. GODOI, 2005, p. 143).

Portanto, a solidariedade, em sua atual configuração, é um valor mais forte-mente presente nos direitos fundamentais denominados de terceira geração ou di-mensão, dos quais não se pode individualizar os titulares, tendo em vista o caráter difuso que lhes é inerente.

Segundo preleciona Fábio Konder Comparato, “a solidariedade humana atua em três dimensões: dentro de cada grupo social; no relacionamento entre grupos, povos e nações; bem como entre as sucessivas gerações na História” (COMPARA-TO, 2001, p. 39).

Sobreleva registrar que, ao se preconizar a solidariedade social, de forma al-guma está a falar-se em desprezo pelos direitos individuais, mas, sim, ressaltar que as gerações vindouras também devem ser consideradas sujeitos de direito dignos de proteção legal, já que “o desenvolvimento sustentável ou sustentado é aquele que visa atingir as gerações presentes e futuras” (MACHADO, 2010, p. 314).

Ademais, consoante lição de Hugo de Brito Machado Segundo e Raquel Caval-canti Machado, “a solidariedade social, assim como todos os direitos fundamentais ligados à igualdade e à fraternidade, impõem ao Estado limitações adicionais. Afir-mam não apenas o que ele não pode fazer, mas também o que deve fazer” (MACHA-DO SEGUNDO; MACHADO, 2007, p. 178).

Ante o expendido, percebe-se a relevância dos elementos axiológicos alberga-dos pela solidariedade social para a construção de uma sociedade baseada em formas mais sustentáveis de desenvolvimento.

A socIedAde de RIsco e A competêncIA comum dos entes fedeRAdos em mAtéRIA AmbIentAl

Diante da imprevisão dos eventos e da própria complexidade na configura-ção da sociedade contemporânea, muitos estudiosos, capitaneados pelo sociólogo



alemão Ulrich Beck (1992, passim), têm-na denominado sociedade de risco (the risk society).

A sociedade de risco pode ser descrita como “uma fase do desenvolvimento da sociedade moderna onde os riscos sociais, políticos, ecológicos e individuais, criados pelo momento da inovação, iludem cada vez mais as instituições de controle e proteção da sociedade industrial” (LASH; SZERSZYNSKI; WINE, 1998, p. 27).

Tencionando fazer frente a estas incertezas da atual sociedade de risco e ao ca-ráter difuso do direito ao meio ambiente equilibrado, o legislador constituinte dispôs, por meio do art. 23, incisos II, VI, VII e XI, a competência administrativa comum dos entes federados em matéria de preservação ambiental.

Seguem abaixo os dispositivos constitucionais acima citados:

Art. 23 – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:II - proteger […] as paisagens naturais notáveis […];VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; […]XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pes-quisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; […]Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a coopera-ção entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ten-do em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). (BRASIL, 1988).

Registre-se que, em atendimento ao parágrafo único acima citado, foi publicada a Lei Complementar nº 140/2011 com o intuito de harmonizar a atuação dos entes federados e reforçar a cooperação entre eles.

Diante da leitura dos referidos preceptivos, percebe-se que todos os entes políti-cos podem atuar simultaneamente na aplicação dos instrumentos de proteção ambien-tal, e que não há, a priori, a delimitação/regramento das ações dos entes federativos.

O exercício da competência comum não implica, e nem se pode conceber que implique, em superposição de poderes, de modo a propiciar manifestações conflitan-tes ou contraditórias das diferentes pessoas políticas.

Esse exercício, portanto, não pode ser superposto, simultâneo, conflitivo e não pressupõe hierarquia, mas deve dar-se mediante a definição das atribuições de cada ente federativo, possibilitando a atuação sistêmica, cooperativa e a efetiva proteção ambiental.



Diante dessa competência comum em matéria ambiental, não é despiciendo indagar em quais hipóteses caberá a responsabilidade civil ambiental solidária (in solidum) entre as diferentes pessoas e, principalmente, entre as próprias pessoas ju-rídicas de direito público interno (da administração direta ou indireta).

A teoRIA do RIsco IntegRAl nA ResponsAbIlIdAde cIvIl AmbIentAl

De início, é importante ressaltar que não pairam maiores dúvidas na jurisprudência e doutrina pátria no sentido de que a responsabilidade civil por danos ambientais perpetrados por particulares ou pelo Poder Público é objetiva, ou seja, prescinde de comprovação de culpa. Tal entendimento se deve por força do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, que abaixo se transcreve:

Art. 14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela de-gradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: […]§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. (BRASIL, 1981).

No Código Civil, a teoria do risco ou da responsabilidade objetiva está prevista no art. 927, parágrafo único.

Ressalte-se que, tanto o art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 como o art. 927, pará-grafo único do Código Civil, não levam em consideração a culpa do agente, nem a ilicitude da ação do agente, podendo, assim, haver dano sem ilícito.

Sobre a teoria do risco, Sérgio Cavalieri Filho preleciona que sua origem reside na

busca de um fundamento para a responsabilidade objetiva, os juristas, principalmente na França, conceberam a Teoria do Risco, justamente no final do século XIX, quando o desenvolvimento industrial agitava o problema da reparação dos acidentes de trabalho. Risco é perigo, é probabilidade de dano, importando, isso, dizer que aquele que exerce uma atividade perigosa deve-lhe assumir os riscos e reparar o dano dela decorrente. A doutrina do risco pode ser, então, assim, resumida: todo prejuízo deve ser atribuído ao seu autor e reparado por quem o causou, independentemente de ter ou não agido com culpa. Resolve-se o pro-blema na relação de causalidade, dispensável qualquer juízo de valor



sobre a culpa do responsável, que é aquele que materialmente causou dano. (CAVALIERI FILHO, 1998, p. 143).

Segundo lições de José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala (cf. LEITE; AYA-LA, 2010, p. 186), há que se considerar que os avanços científicos, o progresso da tecnologia e o crescimento industrial desencadeiam uma imprevisibilidade das consequências destas atividades sobre o meio ambiente. Assim, aos riscos concretos (previsíveis) da sociedade industrial são incorporados e acrescidos os riscos invisí-veis (imprevisíveis) característicos da sociedade hodierna, exigindo a ressignifica-ção da teoria do risco para fins de atribuição de responsabilidade civil.

Há, por conseguinte, várias teorias que buscam sistematizar a responsabilidade civil ambiental. Há uma corrente que defende a teoria do risco criado, e os que sus-tentam a teoria do risco integral.

É importante ressaltar que a grande diferença entre as teorias reside no fato de que a primeira admite as hipóteses de excludente de responsabilidade, a última não.

Consoante a teoria do risco integral, portanto, só haverá exoneração de respon-sabilidade quando o dano não existir, ou o dano não guardar nenhuma relação de causalidade com a atividade da qual emergiu o risco.

Por outro lado, a teoria do risco criado admite que as excludentes de respon-sabilidade (fato de terceiro, culpa exclusiva da vítima, fortuito e força maior), por romperem o nexo de causalidade, eximem o responsável pela atividade degradadora da obrigação de reparar o dano.

É sempre bom lembrar que dano é a perda ou diminuição de um bem jurídico, seja este bem patrimonial ou integrante da personalidade da vítima (moral). A le-são tradicional está conectada aos bens e direitos da personalidade e dignidade do indivíduo. Por seu turno, o dano ambiental está ligado à qualidade de vida e outros valores que não são exclusivos de ninguém, pois pertencem a todos (LEITE; AYA-LA, 2010, p. 98). O risco integral é, portanto, a teoria mais gravosa para o causador do dano. Afinal, como dito, de acordo com esta teoria, não se admite nenhuma das excludentes de responsabilidade, notadamente o caso fortuito, a força maior, a culpa exclusiva da vítima ou fato de terceiro, pois, uma vez constatado o dano ambiental, o degradador que potencialmente o gerou responderá pela reparação, independente-mente do rompimento do nexo causal pelas excludentes indigitadas.

O Superior Tribunal de Justiça tem acolhido a teoria do risco integral em alguns de seus julgados, como no REsp n. 1.114.398/PR e no REsp n. 442.586/SP, cuja conclusão abaixo transcrevemos:

Destarte, é poluidor a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora



de degradação ambiental 3. O poluidor, por seu turno, é obrigado, inde-pendentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, “afetados por sua atividade”. 4. Depreende-se do texto legal a sua responsabilidade pelo risco inte-gral, por isso que em demanda infensa a administração, poderá, inter partes, discutir culpa e o regresso pelo evento. (STJ, REsp n. 442.586/SP; Rel. Min. Luiz Fux, “DJ” 24/02/2003). (BRASIL, 2003).

Ressalte-se que a referida teoria foi elaborada pela doutrina e acolhida por grande parte da jurisprudência para fazer frente à difusividade dos efeitos dos danos ambientais que atingem toda a coletividade, além da dificuldade de se valorar a le-são, porquanto é quase impossível calcular a abrangência do dano ambiental.

Por fim, tem-se como justificativa a complexidade de colheita de provas e a di-ficuldade de reparação, porquanto esta será sempre incerta, quando não impossível.

No entanto, vale registrar que não se pode simplesmente transportar teorias de um ramo do direito para outro (civil para o ambiental) sem se proceder a alguns finos ajustes. Por exemplo, devem-se rechaçar hipóteses estrambólicas de responsabili-zação pelo risco integral de agentes econômicos que sequer praticam atividades de risco, mas que foram surpreendidos por um evento fortuito ou de força maior.

A ResponsAbIlIdAde cIvIl AmbIentAl solIdáRIA entRe pARtIculARes e entes públIcos

Conforme já se viu, para grande parte da doutrina, além de objetiva e baseada na teoria do risco integral, a responsabilidade civil por dano ao meio ambiente no Brasil é, também, solidária.

Isso significa que todos os responsáveis diretos ou indiretos pelo dano causado ao meio ambiente responderão solidariamente, podendo a obrigação ser reclamada de qualquer dos poluidores, por força do art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981.3

Não há causa principal, acessória ou concausa: todos aqueles que, de alguma forma, concorrem para a ocorrência do dano serão responsabilizados. Nesta mesma esteira, afirmam José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala:

É importante, ainda, salientar nesta discussão que no direito positivo brasileiro não existe relevância entre a causa principal e secundária do evento danoso para diminuir ou excluir o dever de ressarcir. Prevalecendo o sistema da solidariedade, é importante ressalvar que

3 “Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: […] IV - poluidor, a pessoa física ou jurí-dica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.” (BRASIL, 1988).



aquele que suportou isoladamente toda a responsabilidade poderá se voltar contra os demais responsáveis via ação regressiva. (LEITE; AYALA, 2010, p. 175).

Desta forma, a responsabilidade civil ambiental visa, da melhor forma, com-pensar e retribuir, bem como atuar preventiva e pedagogicamente com vistas a de-sestimular a lesão ambiental.

Ilustrativamente, registre-se um preceito jurídico insculpido do Código Civil que, dificultando a tese da solidariedade entre os causadores da degradação ambien-tal, impõe ao legislador ou ao contratante tal previsão, pois, nos termos do artigo 265, “a solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes”.

Por outro lado, em se tratando de responsabilidade solidária, é importante re-gistrar que, segundo o Superior Tribunal de Justiça (STJ), a obrigação de recuperar o dano é propter rem, vinculando solidariamente o agente causador do dano e o pro-prietário da área, se forem pessoas distintas. Nesta esteira, o ônus que incide sobre o bem é transmitido ao adquirente, mesmo que de boa-fé.

É importante destacar, ainda, que o art. 6º, da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ação Popular), expressamente estabelece que se devem citar todos aqueles que, de alguma forma, contribuíram para o ato lesivo por ação ou omissão, inclusive os que dele se tenham beneficiado. O art. 225, § 3º, da Constituição Federal, também não restringe e deixa claro que todas as pessoas podem ser inseridas na parte passiva de uma de-manda ambiental.

Percebe-se ser essencial este exercício da responsabilidade compartilhada e solidária diante do déficit de execução no sistema de comando e controle, quando os entes públicos, apesar de disporem do aparato normativo ambiental viável, não implementam a contento suas tarefas de proteção ambiental (cf. LEITE; AYALA, 2010, p. 63).

É sabido que o Estado tem uma função de controle dos danos ambientais, conforme art. 225 da Carta Federal. Considerando-se que todas as atividades de risco estão sob seu controle, pode-se afirmar, em tese, que o Estado poderá responder solidariamente por dano ambiental cometido por terceiro.

As atividades econômicas capazes de interferir na qualidade ambiental devem sujeitar-se às autorizações administrativas, no caso o prévio licenciamento ambiental, conforme previsão no art. 170, parágrafo único, da Constituição da República4 e art.

4 “Art. 170: […] Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade eco-nômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.” (BRASIL, 1988).



10, caput, da Lei nº 6.938/1981,5 que instituiu o Programa Nacional do Meio Am-biente (PNMA), com a redação da Lei Complementar nº 140/2011.

Entretanto, na visão de José Rubens Morato Leite e Patrick de Araújo Ayala, “não se deve adotar irrestritamente a regra da solidariedade do Estado pelo dano ambiental, pois, responsabilizando irrestritamente o Estado, quem está arcando com o ônus na prática é a própria sociedade” (LEITE; AYALA, 2010, p. 196).

Ademais, esta imputação de responsabilidade indiscriminada em face do Po-der Público, além de afetar a funcionalidade do princípio do poluidor-pagador, não se coaduna com o postulado da “reserva do possível”, tendo em vista os prováveis gastos ilimitados com indenizações, compensações, bem como restaurações a serem despendidas pelos cofres públicos.

No direito comparado, estes autores registram que o art. 18 da Lei Italiana 349, de 8 de julho de 1986, reparte a responsabilidade dos sujeitos passivos que intervêm no mesmo dano no limite da própria responsabilidade individual e na proporção da contribuição causal e da gravidade da culpa de cada um dos participantes (cf. LEI-TE; AYALA, 2010, p. 46).

Os referidos autores lembram ainda que o art. 11 da Convenção do Conselho da Europa, de Lugano, de 1993, de maneira atual, consagrou o princípio da respon-sabilidade solidária dos sujeitos passivos do dano ambiental (cf. LEITE; AYALA, 2010, p. 52).

Por sua vez, o ordenamento jurídico brasileiro não disciplinou o tema, mas a jurisprudência e a doutrina aceitam, de maneira quase coesa, que deve ser utilizado o princípio da responsabilidade solidária passiva, em se tratando de dano ambiental, com apoio no art. 942, parágrafo único, do Código Civil (cf. LEITE; AYALA, 2010, p. 104-105).6

Um dos raros exemplos legais expressos de responsabilidade solidária no Brasil é a Lei 11.105/2005 que trata da biossegurança. A referida lei previu, em seu art. 20, a solidariedade entre os responsáveis e a adoção da responsabilidade objetiva.

É importante enfatizar que a responsabilidade civil solidária tende a evitar a ir-responsabilidade organizada típica dos danos ambientais ao redor do mundo. Quan-do se trata da responsabilidade civil ambiental entre entes públicos e particulares, deve-se lembrar:

que o autor do dano não se exime do dever de reparar, ainda que possua 5 “Art. 10: A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades

utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.” (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011.) (BRASIL, 1981).

6 “Art. 942. Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.” (BRASIL, 2002).



autorização administrativa. É oportuno reafirmar que a responsabilida-de subjetiva, por culpa, limita a aplicação do regime de responsabilida-de civil por dano ambiental, considerando que boa parte das condutas lesivas ao meio ambiente não são contra legem, pois contam, muitas vezes, com autorização administrativa requerida, o que elimina a exis-tência de culpa. (LEITE; AYALA, 2010, p. 133).

E prosseguem José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala, no sentido de que ao:

poder público não é dado o direito de autorizar agressão ao meio ambiente e, assim, não existe presunção de legitimidade. O que de fato acontece, através da autorização administrativa, é que o agente estará isento da sanção administrativa ambiental, e não da responsabilidade civil. (LEITE; AYALA, 2010, p. 192).

Assim sendo, pode-se concluir que a autorização lícita ou ilícita do Poder Público em nada altera o caráter solidário da responsabilidade civil entre o particular e o ente público por danos ao meio ambiente. Pode-se observar, muitas vezes, que mesmo obe-decendo-se às normas ambientais de padrões de emissões de poluição, podem ocorrer danos ambientais. Nestes casos, há uma presunção de responsabilidade estatal.

Parece-nos que o melhor entendimento para ilidir a responsabilidade do parti-cular seja o de que o referido agente econômico tenha de comprovar que sua conduta causadora do dano ambiental estava em completa conformidade com os padrões estipulados pelo ato autorizativo estatal. Assim, a:

simples autorização do Poder Público para o funcionamento de uma empresa que venha a causar dano ao meio ambiente não é causa sufi-ciente, por si só, para determinar a responsabilidade da Administração. É necessário que se demonstre o nexo de causalidade entre autorização estatal e o dano. (LEITE; AYALA, 2010, p. 198).

Obviamente, quando a ação geradora do dano houver sido causada somente pelo Estado, este responde objetiva e integralmente pela lesão.

O Estado, portanto, só pode ser responsabilizado caso fique comprovado o nexo de causalidade entre o ato, ou a omissão estatal e o dano. Vale transcrever os exem-plos enumerados por José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala:

a) A solidariedade decorrente de omissão administrativa, consistente em falha na execução do serviço público, da qual resultou os danos ambientais, consoante REsp 647.493/SC e REsp 997.538/RN;



b) A solidariedade entre a pessoa jurídica de direito público e o particu-lar responsável pelo loteamento irregular, que decorre da omissão sobre o dever de regularizá-lo, dever que se encontra atribuído ao município em virtude de lei (art. 40, da Lei 6.766/79), conforme REsp 1.113.789/SP. (LEITE; AYALA, 2010, p. 338-339).

Corroborando a questão acima transcrita da solidariedade na responsabilidade pelo loteamento irregular, temos o REsp n. 295.797/SP, DJ 12.11.2001, da 2ª Turma e de Relatoria da ministra Eliana Calmon, com a seguinte ementa:

PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. 1. É parte legítima para figurar no pólo passivo da ação civil pública, solidariamente, o responsável direto pela violação às normas de pre-servação do meio ambiente, bem assim a pessoa jurídica que aprova o projeto danoso. 2. Na realização de obras e loteamento, é o Município responsável solidário pelos danos ambientais que possam advir do em-preendimento, juntamente com o dono do imóvel. 3. O imóvel causador do dano é adquirida por terceira pessoa, esta ingressa na solidariedade, como responsável. 4. Recurso Especial improvido. (BRASIL, 2001).

Nessa esteira, segundo Annelise Monteiro Steigleder, “a responsabilidade civil do Estado decorrente da falta de fiscalização adequada e eficiente, bem como asso-ciada a vícios e irregularidades no licenciamento ambiental, é solidária e objetiva com o empreendedor pelos danos ambientais ocasionados” (2011, p. 199). Frise-se, portanto, que a responsabilidade do ente estatal é objetiva, independentemente de o licenciamento ter sido concedido de forma legal ou ilegal.

Por fim, parece-nos acertado que, em caso de falha na normatização dos padrões, não há como afastar a responsabilidade solidária do Estado (responsabilidade do Esta-do legislativo) juntamente com o empreendedor. Cite-se, como exemplo, a Resolução Conama n. 03/1990, que possui padrões de qualidade do ar claramente defasados em relação às recentes recomendações expedidas pela Organização Mundial de Saúde.

dA ResponsAbIlIdAde cIvIl dos entes públIcos poR dAnos AmbIentAIs

Não resta dúvida, como visto, quanto à possibilidade de o Estado poder vir a ocupar o polo passivo em uma ação de responsabilidade civil em razão de danos am-bientais, por força da redação dos arts. 37, § 6º, da Constituição, art. 43 do Código Civil e art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981.7

7 “Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: […] IV - poluidor, a pessoa física ou jurí-dica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.”. (BRASIL, 1981).



No direito comparado, Gonzáles Perez traz diversas decisões judiciais no sentido de que: “en general, la responsabilidade de la Administración es admitida cuando existe pasividad ante las denuncias o cuando no se adoptan las medidas adecuadas”8 (VÉASE, 1996, p. 266-270).

Gomes Canotilho, de forma elucidativa, apresenta os seguintes exemplos de situações que invocariam esta eventual responsabilidade do Estado:

1. Incumprimento ou falta de execução de preceitos relativos à proteção do ambiente por parte dos agentes da administração; 2. emanação de normas regulamentares em clara violação das normas legais protetoras dos bens constitutivos do ambiente; e 3. não cumprimento, por parte do legislador, das imposições constitucionais referentes à proteção am-biental. (1994, p. 405).

E esta responsabilidade ambiental do Estado também é objetiva, prescindindo da investigação do elemento culpa, por força do comando inserto no art. 225, § 3º, da Constituição Federal,9 combinado com o art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81.10

A indenização a ser paga pelo Poder Público, neste caso, será direcionada para a aplicação no Fundo de Defesa de Direitos Difusos, previsto no art. 13 da Lei n. 7.347/1985 Cabe, somente, ressaltar que a responsabilidade por dano ambiental em face de ente público é imprescritível (exceto no tocante ao dano individualizado, ou seja, não difuso) e não se coaduna com o prazo do art. 1º do vetusto Decreto nº 20.910/32.

Há, no entanto, um tormentoso debate no tocante à responsabilidade civil am-biental da administração pública por omissão. Há uma corrente que entende ser ob-jetiva, ao passo que a outra sustenta que, neste caso específico de ato omissivo, a responsabilidade estatal seria subjetiva.

A doutrina e, sobretudo, os tribunais ora adotam uma postura conservadora, com inegável influência da responsabilidade clássica do direito civil, ora trazem uma visão mais moderna e consentânea com a complexidade que é inerente ao tema am-biental (cf. STEIGLEDER, 2011, p. 193-194).8 “[…] em geral, a responsabilidade da administração pública é configurada quando há passividade

diante de queixas ou quando não se tomaram as medidas adequadas.” (Tradução nossa). (VÉASE, 1996, p. 266-270).

9 “Art. 225, § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.” (BRASIL, 1988).

10 “Art. 14, § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obriga-do, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.” (BRASIL, 1981).



Na visão de Édis Milaré (2011, p. 1262), a ausência de fiscalização não gera responsabilidade estatal objetiva se o licenciamento foi lícito. Na visão deste autor, aplicar-se-ia, nesta situação, a teoria da culpa anônima, em que a responsabilidade objetiva do empreendedor seria objetiva e a do Estado seria subjetiva.

Porém, como já se disse, este entendimento não é unânime. Na acertada visão de Annelise Monteiro Steigleder (2011, p. 196), a responsabilidade do Estado é objetiva tanto na ação como na omissão lesiva ao meio ambiente, por força do art. 225, § 3º, da Constituição e art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981, que não fazem distinção da responsabili-dade entre particulares e Poder Público ou entre poluidores diretos ou indiretos.

A citada autora ainda traz julgados em sua obra, afirmando que a jurisprudência da Suprema Corte11 e alguns julgados do Superior Tribunal de Justiça12 corroboram seu posicionamento, além de afirmar que a ilicitude da omissão que acarreta o dano am-biental é irrelevante para a imputação da responsabilidade civil e o que importa aferir é, justamente, o nexo de causalidade entre esta ação ou omissão e o dano ocasionado.

Há, também, um caloroso debate no sentido de admitir, ou não, as excludentes de responsabilidade, com base na teoria do risco administrativo (comumente chama-da de teoria do risco criado na seara do direito ambiental). Como visto em capítulo antecedente, não há prescrição legal sobre a questão, e a doutrina se divide, mas considera-se escorreito admitir para particulares e entes públicos a teoria do risco integral, que não admite quaisquer excludentes.

A ResponsAbIlIdAde cIvIl solIdáRIA entRe os entes públIcos poR dAnos AmbIentAIs

Questão importantíssima e fulcral deste trabalho vem a ser a responsabilidade civil solidária, restrita aos próprios entes públicos por danos ecológicos intrinse-camente; vale dizer, se as pessoas jurídicas de direito público interno previstas no artigo 41 do Código Civil podem ser responsabilizadas em solidariedade diante de um dano ambiental.

O sistema jurídico brasileiro não disciplinou o tema de forma expressa, mas a ju-risprudência acolhe, de forma quase uníssona, a possibilidade da responsabilidade so-lidária passiva dos entes públicos por danos ambientais, conforme se verá logo adiante.

Para alguns, o fundamento da solidariedade ecológica na responsabilidade civil é previsto no próprio art. 225, caput, da Carta Federal, como lembra Celso Antônio Pacheco Fiorillo:

11 Ver RExt n. 283989/PR e RExt n. 180.602/SP.12 Ver REsp nº 604.725 / PR, que será objeto de nosso estudo logo adiante.



Como já pudemos destacar, o art. 225 da Constituição Federal tem por uma das suas grandes funções determinar como legitimados passivos pelos danos causados ao meio ambiente o Poder Público e a coleti-vidade. Assim, é correto afirmar que “são legitimados passivos todos aqueles que, de alguma forma, foram os causadores do dano ambiental, sendo certo que a responsabilidade dos causadores é solidária,13 por expressa determinação do art. 3º, I, bem como pela Lei n. 6.938/81, que atribui a obrigação de indenizar o dano ambiental àqueles que, com sua atividade, causaram dano. (2007, p. 42). (grifo do autor).

Ainda sobre esse tema, segue elucidativo ensinamento:

Isso porque, como a obrigação de reparar um dano ao meio ambiente é indivisível, a responsabilidade dela decorrente é regida pelas regras da solidariedade entre os responsáveis. Isso significa que a obrigação do dano pode ser exigida de todos em conjunta ou integralmente de qual-quer um dos responsáveis. Nesse caso, os corresponsáveis poderão, por via de regresso, discutir entre si a distribuição mais justa e equitativa da responsabilidade. (VINCENTIN, 2011, p. 671).

Annelise Monteiro Steigleder (2011, p. 200-201) traz em sua obra uma inova-dora Ação Civil Pública 2009.30.00.001438-4, distribuída para a 1ª Vara da Justiça Federal do Acre, em que o Ministério Público Federal tencionou coibir as queimadas no Estado do Acre. Integram o polo passivo da referida ação o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), o Estado do Acre, o Instituto do Meio Ambiente do Acre (Imac) e diversos municípios daquele estado da federação.

Percebe-se que a estratégia do Ministério Público Federal foi tentar resolver o problema de forma abrangente e global, ante a ineficácia de se ficar responsabi-lizando os pequenos agricultores que não possuíam outras técnicas disponíveis. O parquet federal percebeu que, no caso, faltava uma política pública, por parte dos órgãos estatais, para solucionar a origem do problema.

É cediço que cabe ao Estado estabelecer as políticas públicas ambientais, segundo seu melhor juízo e dentro de suas possibilidades e prioridades. Contudo, os entes pú-blicos não podem adotar decisões políticas completamente omissas e desarrazoadas.

Segue interessante lição de Leila Ramalho e Rosana Passos sobre a importância da eficiência das políticas públicas estatais em âmbito ambiental e suas prováveis consequências negativas em termos de imputação de responsabilidade:

13 No que se refere ao princípio da solidariedade, vide entendimento do Supremo Tribunal Federal na ADI 1003-MC, Relator Ministro Celso de Mello, DJ, 10-09-1999.



Bem verdade que o sistema jurídico reconhece aos poderes constituídos a prerrogativa de formular juízo de conveniência e oportunidade acerca da implantação de políticas públicas. Mas não menos verdadeiro é que, quando um Estado se omite em adotar programa ambiental de eficácia comprovada em tantos outros, ou quando retarda em fazê-lo, poderá ser chamado a responder, perante as gerações presentes e futuras, pela degenerescência do meio ambiente natural que de sua inércia resultou. (RAMALHO; PASSOS, 2011, p. 346).

Consideramos escorreita a responsabilização em casos configuradores de com-pleta ausência de políticas públicas ambientais para solução de problemas ambien-tais que se arrastam ao longo dos anos.

Todavia, é claro que, nos casos em que a fiscalização caiba a somente um dos entes federados, somente esta pessoa jurídica de direito público poderá vir a ser res-ponsabilizada, como a responsabilização restrita à União diante de sua competência privativa para fiscalizar o acesso aos recursos minerais de nosso subsolo.

Segundo a jurisprudência do STJ, o regime de responsabilização solidária já atingiu pessoas jurídicas de direito público em diversas ocasiões. Vale transcrever os exemplos enumerados por José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala:

a) A solidariedade entre municípios, por danos ambientais decorrentes do fato de um deles ter sido o responsável pela aprovação de projeto de loteamento, posteriormente transferido ao domínio do segundo, segun-do o REsp 295.797/SP;b) A solidariedade entre o poder concedente e o concessionário e o ser-viço público pelos danos ambientais produzidos pelo segundo, confor-me REsp 28.222/SP. (LEITE; AYALA, 2010).

É de indagar, ainda, se a poluição cumulativa e continuada, como a poluição atmosférica em razão de veículos automotores em um grande centro urbano, poderia ter, como responsabilizados, os entes estatais de forma solidária, diante da copartici-pação por omissão, mesmo que mínima, de todos eles. Segundo José Morato Leite e Patrick Ayala (2010, p. 205), incide a responsabilidade objetiva e solidária dos entes públicos, porquanto sua omissão é a causa do dano.

Configura-se, ainda, responsabilidade civil solidária entre entes públicos em casos de repasses de verbas para obras públicas irregulares e causadoras de into-lerável dano ambiental. Este é o entendimento esposado no Recurso Especial nº 604.725/PR (BRASIL, 2005), que adiante será tratado de forma mais minuciosa.

Enfim, há, de fato, inúmeras hipóteses de responsabilização solidária estatal, sendo oportuno registrar as lições de Gustavo Ungaro no sentido de que:



o ressarcimento a cargo do poder público possui um aspecto pedagógi-co, frise-se, que pode levar ao aprimoramento da atuação estatal, pois, ao pagar a indenização, o Estado socializa o valor, que é suportado por todos os contribuintes hipoteticamente, de modo que todos passam a ter interesse em que tal prejuízo coletivo não continue a ocorrer e a todos onerar, apoiando medidas aptas a afastar o risco de sucessivas reitera-ções do fato danoso. (2012, p. 76).

Nas palavras de Rafael Weyemüller (2011, p. 77), o que se percebe é que o Es-tado tem, assim, um papel fundamental a cumprir diante desta realidade. Um papel regulador, legislador, fiscalizador, garantidor dos direitos fundamentais e humanos que abrangem também o meio ambiente. O Estado tem possibilidades e instrumentos incomparáveis com as ações individuais. Sem a ação positiva do Estado, muito pou-co se conseguiria em termos de efetividade na preservação ambiental.

bReves comentáRIos Ao Resp nº 604.725 / pR: um estudo de cAso

Quando se trata da responsabilidade ambiental civil solidária entre os entes pú-blicos, é interessante analisar mais detidamente o Recurso Especial nº 604.725/PR.

O referido Recurso Especial é originado de uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União, estado do Paraná e município de Foz do Iguaçu, para a reparação/restauração de grave dano ambiental ocorrido naquele município.

A discussão chegou ao Superior Tribunal de Justiça por meio de um Recurso Especial interposto pelo estado do Paraná, tendo em vista a irresignação daquele es-tado recorrente de haver sido incluído pelo parquet no polo passivo da referida ação na condição de litisconsorte passivo a título de responsabilidade solidária.

É oportuno transcrever a ementa do julgamento em análise:

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ES-TATAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. RESPONSÁVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE. LITISCONSÓR-CIO FACULTATIVO. ART. 267, IV DO CPC. PREQUESTIO-NAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. 1. Ao compulsar os autos verifica-se que o Tribunal a quo não emitiu juízo de valor à luz do art. 267 IV do Código de Ritos, e o recorrente se-quer aviou embargos de declaração com o fim de prequestioná-lo. Tal circunstância atrai a aplicação das Súmulas nº 282 e 356 do STF. 2. O art. 23, inc. VI da Constituição da República fixa a competência co-



mum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. No mesmo texto, o art. 225, caput, prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Po-der Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar a preservação do meio ambiente. Na hipótese, o Estado, no seu dever de fiscalização, deveria ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, bem como a realização de audiências públicas acerca do tema, ou até mesmo a paralisação da obra que causou o dano ambiental. 4. O repasse das verbas pelo Estado do Paraná ao Município de Foz de Iguaçu (ação), a ausência das cautelas fiscalizatórias no que se refere às licenças concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omissão), concorreram para a produção do dano ambiental. Tais circunstâncias, pois, são aptas a caracterizar o nexo de causalidade do evento, e as-sim, legitimar a responsabilização objetiva do recorrente. 5. Assim, independentemente da existência de culpa, o poluidor, ainda que in-direto (Estado-recorrente) (art. 3º da Lei nº 6.938/81), é obrigado a indenizar e reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilida-de objetiva). 6. Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente, eis que preenchidos os requisitos para a configuração da responsabilidade civil (ação ou omissão, nexo de causalidade e dano), ressalta-se, tam-bém, que tal responsabilidade (objetiva) é solidária, o que legitima a inclusão das três esferas de poder no pólo passivo na demanda, con-forme realizado pelo Ministério Público (litisconsórcio facultativo). 7. Recurso especial conhecido em parte e improvido. Decisão: Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indica-das, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça: “A Turma, por unanimidade, conheceu parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator.” Os Srs. Ministros Francisco Peçanha Martins, Eliana Calmon, Franciulli Netto e João Otávio de Noronha votaram com o Sr. Ministro Relator. (Acórdão REsp 604725 / PR RECURSO ESPECIAL 2003/0195400-5 Relator(a) Ministro CASTRO MEIRA (1125) Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data da Publica-ção/Fonte DJ 22/08/2005 p. 202. Data do Julgamento 21/06/2005). (BRASIL, 2005).

Entendeu-se, por unanimidade, que o estado do Paraná, no seu dever de fiscali-zação, deveria ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo relatório, bem como a realização de audiências públicas acerca do tema, ou, até mesmo, a paralisação da obra que causou o dano ambiental.



Aquele egrégio Tribunal explicitou que o nexo causal do dano ambiental restou configurado com o repasse das verbas pelo estado do Paraná ao município de Foz de Iguaçu (ação), a ausência das cautelas fiscalizatórias no que se refere às licenças concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omissão).

Portanto, vale observar que, neste julgado, o Superior Tribunal de Justiça acolhe o entendimento sustentado em nosso trabalho, no sentido de que a responsabilidade dos entes públicos em razão de omissão (ausência de fiscalização) também é objetiva.

Sobre a questão da responsabilidade ambiental, vale ainda lembrar que o art. 14, §1º da Lei n. 6.938/1981 estabelece que, em se tratando de lesões ambientais, a responsabilidade do poluidor direto ou indireto é objetiva. E, como visto, o conceito de poluidor encontra-se abarcado no art. 3º, IV, desta Lei, como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por ati-vidade causadora de degradação ambiental” (BRASIL, 1981).

Conforme já se discorreu, além de objetiva, a responsabilidade ambiental pos-sui em seu cerne, muitas vezes, a peculiaridade de ser solidária; e esta solidariedade, em relação às questões ambientais, encontra-se fundamentada no art. 23, inc. VI da Constituição da República, que fixa a competência comum para a União, estados, Distrito Federal e municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e com-bate à poluição em qualquer de suas formas.

Pela leitura dos votos, percebe-se que restou aplicada a regra do art. 942, ca-put, do Código Civil: “os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação” (BRASIL, 2002).

Contudo, há que se destacar uma corrente doutrinária que entende que esta responsabilidade estatal solidária por dano ambiental deve ser enxergada cum granu salis, ou seja, deve haver a prova cabal, pelo autor da ação civil pública, da omissão ou comissão do ente estatal, já que a responsabilidade é objetiva, solidária, mas deve haver um mínimo de nexo causal entre a atividade ou omissão estatal e o dano.

Adotando este posicionamento mais conservador, José Rubens Morato Leite e Patrick Ayala afirmam que o Estado deve ser responsabilizado desde que tenha atua-do de uma maneira injustificada, ou seja, com culpa grave ou omissão injustificável em relação ao dano (Cf. OLIVEIRA, 1990, p. 51).

E assim justificam:

Posiciona-se desta forma, para evitar que a imputação do dano ambien-tal recaia invariavelmente no Estado, que se busque partilhar esta res-ponsabilidade, em primeiro plano, com os demais agentes, para evitar que a própria sociedade venha arcar com este ônus, isto é, procurando primeiramente buscar junto ao degradador não público a demonstração da prova do nexo de causalidade. (LEITE; AYALA, 2010, p. 197-198).



Nessa mesma senda, vale trazer à colação a crítica de Hugo Nigro Mazzilli:

Não sem razoabilidade, entretanto, têm-se feito restrições à indiscrimi-nada inclusão de pessoas jurídicas de Direito Público interno no polo passivo das ações civis públicas ou coletivas. Tomemos um exemplo. No grave caso da poluição ambiental ocorrida na década de 1980 no Município de Cubatão (SP), o Tribunal de Justiça local entendeu inad-missível a denunciação da lide da União, do Estado e do Município sob o mero fundamento de que estes entes públicos teriam incentivado e autorizado a instalação das empresas poluidoras no local, com as con-sequências daí decorrentes, e teriam fiscalizado as suas atividades: “se a pretensão fosse viável, equivaleria à condenação da própria vítima da poluição, isto é, o povo, ao ressarcimento dos danos provocados pelas indústrias, o que constituiria verdadeiro paradoxo. (2004, p. 317 ).

Também, nesta corrente mais refletida, assevera Adriana Ruiz Vicentin, “é for-çoso concluir, portanto, que, havendo prova do mínimo de ação estatal para tentar coibir a conduta danosa, deve ser refutada a tese de responsabilização por omissão do ente público” (2011, p. 673).

Merece guarida este posicionamento. A simples omissão genérica quanto ao dever de fiscalização não deveria responsabilizar os entes públicos. A ciência do Poder Público deve ser provada, de preferência, de forma documental. Isso porque não é opção mais justa chamar os poderes públicos em toda e qualquer situação de dano, já que os próprios cidadãos e a sociedade é que arcam com as contas públicas.

Sendo assim, devem-se moldar formas mais adequadas para a gestão de riscos e evitar a irresponsabilidade organizada, pois o Estado não pode ser o herói, objeti-vando garantir a eliminação total do risco. Isto é impossível, haja vista que o risco é inerente ao próprio modelo que serve de base para a sociedade. O que se deve buscar é a gestão responsabilizada dos riscos (cf. LEITE; AYALA, 2010, p. 438).

Todavia, no caso específico do REsp n. 604725 / PR, entendeu-se que o estado do Paraná deveria ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, bem como a realização de audiências públicas acerca do tema, ou, até mes-mo, a paralisação da obra que causou o dano ambiental.

O nexo causal, segundo aquele Tribunal Superior, restou configurado pelo pró-prio repasse das verbas pelo estado do Paraná ao município de Foz de Iguaçu (ação), a ausência das cautelas fiscalizatórias no que se refere às licenças concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omissão).

A despeito de nossa filiação à corrente mais favorável aos entes públicos, en-tendemos inarredável, na hipótese do REsp n. 604.725 / PR, a situação de concor-rência do ente estatal para a configuração do dano ambiental (nexo causal), dando



azo à legitimação da responsabilização objetiva e solidária dos entes públicos, incluído o recorrente.

Além da configuração da conduta omissiva na fiscalização do ente estatal, hou-ve a colaboração explícita com o dano ao se provar a remessa de verba pública do estado recorrente ao município para a construção da obra pública degradadora do meio ambiente.

conclusão

Pelo caminho até aqui trilhado, concluiu-se que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi alçado insofismavelmente à estatura de direito fun-damental pela Carta Magna de 1988, sendo que este conceito de meio ambiente equi-librado coaduna-se como um bem incorpóreo, autônomo e de toda a coletividade.

Viu-se que o elemento axiológico da solidariedade social, transmutado pela atual ordem constitucional como verdadeiro princípio jurídico, influencia os princi-pais institutos do direito ambiental, como a noção de desenvolvimento sustentável e a responsabilização civil ambiental.

Vislumbrou-se que a teoria do risco criado, que busca interpretar a responsabi-lização civil ambiental, é, de fato, a mais consentânea para a necessidade de se pon-derar a necessidade de responsabilizar, em toda e qualquer situação, o Poder Público.

Verificou-se que a responsabilidade civil do Estado por danos ambientais é sempre objetiva, independente se por ação ou omissão, sendo a teoria do risco criado a mais consentânea diante da configuração dos danos ambientais da atual sociedade de risco, conjugada com a necessidade de fortalecer o princípio do poluidor-pagador.

Concluiu-se que a responsabilidade civil ambiental entre particulares e entes públicos é, sempre que possível, solidária, devendo a indenização ser imputada tanto ao poluidor direto como ao indireto, independente do grau de culpa ou participação.

Por fim, verificou-se que o atual ordenamento jurídico ambiental oferece-nos algumas hipóteses em que a responsabilidade civil ecológica pode ser imputada de forma solidária a mais de um ente público, como é o caso da completa ausência de políticas públicas ambientais para solução de problemas ambientais que se arrastam ao longo dos anos.

Esta solidariedade, na responsabilização dos entes públicos por danos am-bientais, tem origem, e seu fundamento maior, nos próprios princípios constitu-cionais da participação constante do caput do art. 225 e da solidariedade social constante do art. 3º, I, combinados à competência administrativa comum dos entes federados pela proteção ao meio ambiente, constante do 23, incisos II, VI, VII e XI do diploma constitucional.



RefeRêncIAs

AÇÃO CIVIL PÚBLICA BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ação Civil Pública nº 2009.30.00.001438-4 /AC 1ª Vara Federal da Seção Judi-ciária do Acre. Disponível em: <http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessu-al/processo.phptrf1_captcha_id=44c730763d7e39d51862ccd1578aca88&trf1_captcha=dmjx&enviar=Pesquisar

&secao=AC&proc=200930000014384> Acesso em: 07 mai. 2013

BECK, U. Risk society: towards a new modernity. London: Sage, 1992.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

BRASIL. Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a Ação Popular. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ _ConstituiçaoCompilado.htm>. Acesso em: 07 mai. 2013

BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá ou-tras providências. 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 18 abr. 2013.

BRASIL. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm> Acesso em: 07 mai. 2013

BRASIL. Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponí-vel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ _ConstituiçaoCompila-do.htm>. Acesso em: 07 mai. 2013

BRASIL. Lei nº 11.105/2005, de 24 de março de 2005. Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1o do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS, reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio, dispõe sobre a Política Nacional de Biossegurança – PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisória no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 16 da Lei no10.814, de 15 de dezembro de 2003, e dá



outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti-tuicao/ _ConstituiçaoCompilado.htm>. Acesso em: 07 mai. 2013

BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dis-ponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 07 mai. 2013

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Fe-deral, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ _ConstituiçaoCompilado.htm>. Acesso em: 18 abr. 2013.

BRASIL. Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932. Regula a prescrição quin-quenal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D20910.htm> Acesso em 07 mai. 2013

BRASIL. Resolução Conama n. 03, de 28 de junho de 1990. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res90/res0390.html>. Acesso em: 07 de mai. 2013

BULOS, U. L. Constituição Federal anotada. São Paulo: Saraiva. 2003.

CANOTILHO, J. J. G. A responsabilidade por danos ambientais: aproximação pu-blicista. In: AMARAL, D. F. (Org.). Direito do ambiente. Oeiras: INA, 1994.

COMPARATO, F. K. A afirmação histórica dos direitos humanos. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.

CAVALIERI FILHO, S. Programa de responsabilidade civil. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.

FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.

GODOI, M. S. de. Tributo e solidariedade social. In: GRECO, M. A.; GODOI, M. S. de. (Coords.). Solidariedade social e tributação. São Paulo: Dialética, 2005.

LASH, S.; SZERSZYNSKI, B.; WINE, B. (Coords.). Risk, environment & moder-nity: towards a new ecology. London: Sage, 1998.



LEITE, J. R. M.; AYALA, P. de A. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extra-patrimonial. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.

LEITE, J. R. M.; FERREIRA, M. L. P. C. As novas funções do direito administrativo em face do direito ambiental. In: CARLIN, V. I. (Org.). Grandes temas de direito ad-ministrativo: homenagem ao Professor Paulo Henrique Blasi. Campinas: Millenium, 2009.

MACHADO SEGUNDO, H. de B.; MACHADO, R. C. R. Tributação e direitos fundamentais. In: FOLMANN, M. (Coord.). Tributação e direitos fundamentais. Curitiba: Juruá, 2007.

MACHADO, A. L. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

MAZZILLI, H. N. A defesa dos interesses difusos em juízo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

MILARÉ, E. Direito do ambiente. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

OLIVEIRA, H. A. de. Da responsabilidade do Estado por danos ambientais. Rio de Janeiro: Forense, 1990.

RAMALHO, L. von S.; PASSOS, R. M. B. A eficácia do ICMS ecológico como instrumento de política ambiental e o dever do Estado quanto à sua efetivação. In: BENJAMIN, A. H.; FIGUEIREDO, G. J. P. de (Coords.). Direito ambiental e fun-ções essenciais à justiça. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

RECURSO ESPECIAL BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. Recurso Especial nº 295.797/SP (STJ). 12.11.2001. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=titulo:REsp%604725&s=jurisprudencia>. Acesso em: 18 abr. 2013.

RECURSO ESPECIAL BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. Recurso Especial nº 442.586/SP (STJ). 24.02.2003. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=titulo:REsp%604725&s=jurisprudenci a>. Acesso em: 18 abr. 2013.

RECURSO ESPECIAL BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. Recurso Especial nº 604725 / PR (STJ). 21.06.2005. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=titulo:REsp%604725&s=jurisprudenci a>. Acesso em: 18 abr. 2013.

SAMPAIO, J. A. L. Responsabilidade ambiental e ação civil pública. In: SOARES



JUNIOR, J.; ALVARENGA, L. J. (Coords.). Direito ambiental no STJ. Belo Hori-zonte: Del Rey, 2010.

SILVA, J. A. da. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2007.

STEIGLEBER, A. M. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.

UNGARO, G. Responsabilidade do Estado e direitos humanos. São Paulo: Sa-raiva, 2012.

VÉASE, G. P. Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. Madrid: Civitas, 1996.

VINCENTIN, A. R. Advocacia pública e ação civil pública ambiental: Estado autor e Estado réu. In: BENJAMIN, A. H.; FIGUEIREDO, G. J. P. de (Coords.). Direito ambiental e funções essenciais à justiça. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

WEYEMÜLLER, A. R. A fragmentação do projeto moderno e a necessidade de construção de um estado constitucional ecológico na sociedade de risco globalizada. Revista Veredas do Direito: Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável, Belo Horizonte, v. 8, n. 15, p. 63-96, jan./jul. 2011.

Submetido em: 23/10/2012

Aceito em: 19/4/2013

A solidariedade entre os entes públicos na ...

Documents

Transcript of A solidariedade entre os entes públicos na ...