A separação de poderes em países presidencialistas: a América ...

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 17: 75-106 NOV. 2001

RESUMO

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 17, p. 75-106, nov. 2001

A SEPARAÇÃO DE PODERES EMPAÍSES PRESIDENCIALISTAS:

A AMÉRICA LATINA EM PERSPECTIVA COMPARADA1

Este artigo discute a separação de poderes nos países presidencialistas da América Latina, ressaltandoseus pressupostos teóricos e evidenciando o balanço entre os poderes Executivo e Legislativo, bem comosuas implicações para o aperfeiçoamento democrático. Conclui que a maioria dos países presidencialistaslatino-americanos apresenta predomínio do Legislativo com importantes casos desviantes, como Brasil,Chile e México, onde há ou conflito entre poderes ou predomínio do Executivo.

PALAVRAS-CHAVE: separação de poderes; presidencialismo; relações Executivo-Legislativo; AméricaLatina; política comparada.

I. INTRODUÇÃO

A década de 80 do século passado representoupara a América Latina o momento maior de suademocratização. A queda da maioria dos estadosautoritários não apenas derrotou atores políticoshistóricos como também propiciou o surgimentode um novo desafio: dotar os regimes nascentesde um quadro institucional que, além de ser meroinstrumento das forças em luta, fosse capaz degarantir a continuidade do processo democrático.É certo que essa marcha apresentou e apresentaretrocessos, tais como o período Fujimori, dú-vidas, como o regime de Chávez, e sobrevivências,como restos de autoritarismo no Chile. Contudo,salientamos, o processo de institucionalização dasregras de funcionamento da democracia assumiuum papel importante nessa etapa latino-americana.Daí a relevância do estudo sobre o aparato consti-

tucional que formata as relações entre os atorespolíticos.

Nosso trabalho examina a separação de po-deres nos países da América Latina que têm comosistema de governo o presidencialismo. Com-paramos as disposições em geral vigentes nasconstituições da década de 90, mais especifi-camente no ano de 1999, disposições essas quesão responsáveis pelo balanço de poder entreexecutivos, legislativos e judiciários, enfocandocom grande ênfase a relação Executivo-Legis-lativo.

Partimos do pressuposto de que as instituiçõespolíticas exercem efeitos sobre o resultado dosconflitos nos quais atores e agentes da sociedade,politicamente organizados, colocam-se comoprotagonistas. Se considerarmos que as insti-tuições políticas voltaram a se constituir em focoimportante de pesquisas, então isso implicaconcordar que elas são importantes para o proces-so político, em especial, para a ação política e paraa tomada de decisão. Se desempenham algumpapel, deve ser demonstrado qual papel e por queassim o é. Dessa forma, não assumimos a reduçãodas instituições à impotência diante do primadodas ações.

Portanto, a separação de poderes não pode serignorada como um debate antigo, pronto para serjogado às traças da história política, na medidaem que a ação política pura não elide a institucio-

Luís Gustavo Mello GrohmannUniversidade Federal de Santa Maria

1 Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa-redonda Consolidação da democracia: enfoques teóricos e processospolítico-institucionais, realizada durante o SeminárioInternacional de Ciência Política: Política desde el Sur, entre 3e 5 de outubro de 2001 na Universidade Federal do RioGrande do Sul (UFRGS). O evento foi organizado com opatrocínio do Departamento de Ciência Política da UFRGS,do seu Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e daAssociação das Universidades do Grupo de Montevidéu.Agradeço aos comentários de Fabiano Santos, Jairo Nicolaue Reginaldo Perez.

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nalidade e seus efeitos. Se as instituições importam,a separação dos poderes, que começa ou comoprincípio normativo de condução da ação coletivaou como resultado direto e não intencional da açãopolítica, ainda merece ser debatida e investigada.Uma implicação suficiente para justificar ainvestigação sobre a separação de poderes dizrespeito à capacidade de um sistema de governogerar decisões tendo em vista a quantidade e formade relação entre n diferentes atores políticos. Deoutro lado, como aponta Tsebelis (1998, p. 33-56), as instituições formais, tais como aquelas queformam o complexo do sistema de governo, abrema possibilidade de cálculo racional e estratégicopor parte dos atores.

A perspectiva de valorização das instituiçõespolíticas tomou novo fôlego na década passadaem parte pelo refluxo de duas concepções: amarxista, que alocava na sinergia do processoeconômico com o processo social as determi-nações da disputa política, e a comportamentalista,pela qual a ação era explicada em termos quaseque exclusivos pela referência a valores, crençase costumes dos atores.

Três grandes temas foram retomados nosestudos sobre instituições políticas: o sistemaeleitoral, o sistema partidário e o sistema degoverno. No Brasil, o debate colou-se à própriadinâmica conjuntural, na medida em que, saídadas brumas autoritárias, a nação buscou refletir eremodelar suas instituições no sentido dademocratização (por exemplo, TRINDADE, 1992;LAMOUNIER & NOHLEN, 1993; KINZO, 1993).Não foi diferente em diversos países latino-ame-ricanos, os quais, em parte pelos novos temposna arena internacional (fim da Guerra Fria, rechaçoa sistemas autoritários), em parte por suas dinâ-micas internas, reconstruíram ou fundaram sis-temas políticos orientados pela perspectiva dademocracia representativa.

Para tanto assumiu importância a definição doarcabouço constitucional, o qual, trivialmente,define as regras da competição política e do comogovernar. O desafio, que ainda perdura, é deter-minar quais arranjos constitucionais possibilitamque práticas democráticas sejam seguidas econsolidadas, afastando o máximo possível a chan-ce de que regimes autoritários voltem a surgir nocenário político.

Como apontou Przeworski (1994), a demo-cracia representativa, para perdurar, deve contar

com a adesão dos atores políticos aos seus valorese regras básicas; dentre eles o mais importante éaceitar que partidos perdem eleições. Outra tra-dição, contudo, aponta que os arranjos do sistemade governo são importantes no sentido de quedevem proporcionar governabilidade, permitindoque o sistema fique estável, não sendo perturbadopela paralisia decisória. Nesse sentido, o presiden-cialismo foi sistematicamente atacado, dentro efora do Brasil (POWELL, 1982; LAMOUNIER,1991; LINZ & VALENZUELA, 1994). De outrolado, algumas vozes chamaram a atenção para ofato de que a diversidade de tipos de presiden-cialismo conduz ao reconhecimento de que o sis-tema pode ser instável ou estável, dependendo dire-tamente de suas instituições e seu contexto político(SHUGART & CAREY, 1992; MAINWARING &SCULLY, 1995; MAINWARING & SHUGART,1997). Foram tratadas também as diferentes com-binações do sistema de governo com sistema elei-toral e partidário, as quais podem gerar diferentesresultados tendo em vista a estabilidade gover-nativa (MAINWARING, 1993; JONES, 1995).

A análise do sistema constitucional presiden-cialista exige uma abordagem que recupere ospressupostos da separação de poderes. Na seçãoseguinte resgatamos, brevemente, a trajetória doconceito de separação de poderes e os elementosque compõem o seu universo. As seções pos-teriores tratam do modelo teórico para análise daseparação de poderes, da metodologia empregadae os resultados obtidos a partir da comparaçãodas constituições latino-americanas.

II. AS TEORIAS DA SEPARAÇÃO DE PODE-RES

II.1 Os clássicos: Locke, Montesquieu e osFederalistas

Discutir o sistema de governo em democraciasrepresentativas a partir de suas instituições implicaantes de mais nada reconhecer os fundamentosteóricos que animam o projeto prático. Emsistemas presidencialistas, em especial, a questãoda separação de poderes coloca-se como angular.A simples existência desses arranjos por si mesmajá seria suficiente para justificar a reflexão a partirdesse ponto de vista. No entanto, julgamos queno século que se inicia, com o aumento daquantidade de países que buscam constituírem-se como democráticos, com o incremento dacirculação de informação (principalmente viainternet), com o avanço da defesa dos direitos

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fundamentais da pessoa humana, a institucio-nalidade política assume uma importância crucialcomo fator de encaminhamento para a resoluçãode conflitos. De outro lado, tais transformações -aliadas às transformações no mundo do trabalhoe da cultura, bem como ao agravamento dascondições sociais de vida das populações (tendoem vista as políticas estabelecidas pelos governos,estas, muitas vezes, em obediência às indicaçõesde organismos internacionais) - apresentam odilema da participação versus decisão gover-namental, revelando a crise do tradicional Estado-nação que emergiu do pós-Guerra. O uso defórmulas institucionais que regulam uma partici-pação ampliada da sociedade na formulação eaplicação de políticas públicas (Porto Alegre, Chi-cago, Wisconsin; cf. FUNG & WRIGHT, 1999)podem auxiliar no redimensionamento dos es-quemas de decisão política no campo do Estado.

Contudo, os fundamentos desse Estado en-contram-se nas teorias que, no passado, empreen-deram a tarefa de pensar a solução política para adisputa entre os interesses e os poderes, regulandoa participação da sociedade e limitando ou jus-tificando o poder do Estado. O campo da política,ciência e teoria, é aquele que, por excelência,combina o rigor da ciência com a discussão clarados pressupostos normativos. Conforme Sola(1999, p. 30), a ressignificação do Estado comoautoridade democrática implica um esforço nor-mativo no sentido de alcançar os elementos delegitimação e estabelecimento de metas coletivas.

O problema constitucional suscitado é aqueleque questiona a construção do sistema de governoe suas relações com os sistemas eleitoral epartidário. Os atuais estados-nação do mundodemocrático foram construídos sob a égide dadivisão dos poderes. A divisão dos poderes não éuma técnica institucional que possa ser depreendidatotalmente dos aspectos normativos, na medidaem que qualquer engenharia constitucional implicaalcançar certos objetivos. Em termos de interessesde grupos, objetivos podem ser bons para uns eterríveis para outros; em termos de construçãode regimes algumas regras são mais adequadasque outras: certos instrumentos podem ser nitida-mente autoritários, outros nitidamente demo-cráticos.

A separação de poderes institucionalmentefixada nasce da confluência histórica da políticaprática, das disputas entre grupos humanos, e da

reflexão sobre essa prática tendo em vistaaperfeiçoá-la ou modificá-la. A reflexão sobre opoder dividido apresentou-se desde a Grécia antigae a principal preocupação que a animou permaneceuao longo dos tempos: como evitar a tirania. Adivisão do poder é uma velha solução. As teoriasdas formas de governo são as primeiras a identificaro formato dos governos e qual a sua melhororganização. A teoria do governo misto, de longatrajetória, nasce então sugerindo que a melhorforma de governo é aquela que combina asdiferentes modalidades de governo (monarquia,aristocracia, democracia), a partir da existênciade três corpos: o do monarca, o dos aristocratase o do povo. Essa repartição tríplice tem, então,como critério mais evidente o número de soberanosgovernantes (um, poucos e muitos), mas trazendoconsigo certa acoplagem aos elementos daformação social do meio onde foram produzidos.O importante, contudo, é a referência à separaçãode corpos ou agências de poder. Na teoria dogoverno misto não há a necessária delimitaçãofuncional desses corpos, nem um escopo deespecialização; a crença fundamental é de que opoder repartido, por si só, é capaz de limitar apossibilidade do governo absoluto. Tal noção foiajustada pela teoria do governo equilibrado, já natrajetória inglesa renascentista, que trouxe a idéiade que os poderes, além de serem repartidos empotências parecidas, deveriam controlar um aooutro. Até aí a divisão desses corpos pautava-sepela própria existência das forças sociaispoliticamente organizadas, catalisadas pelas figurasdo Monarca, da Câmara dos Lordes e da Câmarados Comuns.

A teoria da separação de poderes pura introduzpelo menos uma importante modificação: aatribuição de funções específicas para cada poder.Além disso, como tributária das teorias anteriores,pugna que cada poder não pode imiscuir-se nasatividades relacionadas à função do outro poder,proibindo-se que os ocupantes dos cargos em ume outro poder sejam os mesmos simultaneamente.Para Vile (1998), é o amálgama entre as três teorias(separação de poderes, governo misto e governoequilibrado) que proporciona o surgimento, nasfiguras de Locke, Montesquieu e dos Federalistas,da teoria da separação parcial de poderes, na qualé permitido certo grau de compartilhamentofuncional, especialmente na função legislativa, istoé, por exemplo, um outro poder (o Executivo)também dispõe de atribuições legislativas, como


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o veto. O resultado desse compartilhamentoinscreve-se na perspectiva da teoria do governoequilibrado, em que um poder controla o outro.Tal compartilhamento funcional, entretanto, nãoé principalmente positivo. É enviesado, no sentidode cumprir uma determinação: ser um procedi-mento de freio e contrapeso.

Quais são os elementos e os aspectos teóricosque fazem de Locke, Montesquieu e dosFederalistas as referências fundamentais em setratando da separação de poderes no modernoEstado-nação? Em Locke (1973, p. 82-131), opoder supremo é o poder Legislativo. Contudo,esse poder Legislativo pode estar alocado emdiferentes mãos, conforme o regime de governo:se democracia, nas mãos dos funcionários eleitos;se oligarquia, nas mãos de alguns homens; semonarquia nas de um só homem. Esse podersupremo é limitado pelas leis da natureza: o respeitoà vida, à liberdade e à propriedade. O bem público,objetivo maior do poder Legislativo, deve obedecera esses limites.

Conforme Locke, são três os poderes doEstado: o Legislativo, o Executivo e o Federativo.O Legislativo deve fazer as leis e delegar aexecução da justiça. O Executivo divide-se em doistipos de poder: o Executivo propriamente dito, e oFederativo, que diz respeito às relações com outrasnações, estados ou pessoas estrangeiras.

Os poderes do Executivo podem ser melhordetalhados:

1) convoca e estabelece a duração das reuniõesdo Legislativo;

2) modifica a base de constituição do corpoLegislativo caso este seja eleito, incluindonovos setores ou corrigindo outros, desdeque a formação societária tenha sido alte-rada;

3) tem a prerrogativa, isto é, tendo em vista obem público (que observa as leis danatureza) pode agir livremente onde a leinão exista e expedir legislação, e/ou atuarcontrariamente à lei vigente, independente-mente da aprovação do Legislativo. Dessamaneira, a prerrogativa é fazer o bempúblico sem conformar-se às regras.

Esse último item evidencia a dificuldade deLocke em admitir uma rígida separação depoderes. A proposta de prerrogativa em mãos do

Executivo pode atender ao cuidado do autor emnão parecer antimonarquista, dada a existência deum rei ativo e com poderes importantes diante deum Parlamento que é portador da função legislativa.Mas, de todo modo, o importante é que, apesarde afirmar a supremacia do Legislativo, eledefendeu a capacidade do Executivo em executare legislar à margem desse mesmo poder.

Dois são os critérios lockeanos para separaros poderes: a natureza humana e a natureza dafunção. O primeiro afirma que os seres humanostêm fraquezas e que quando os indivíduos dispõemde poder irão abusar dele. Portanto, deve-se dividiro poder, tornando-o mais fraco. Não há afirmaçãode que é preciso dividir o poder para confrontarduas partes que se autolimitem.

O segundo critério postula que os poderes têmdiferentes tempos de atuação. Para fazer as leisnão é preciso estar permanentemente reunido,considerando que essa é uma etapa curta, ao passoque as atividades executivas são constantes,necessitando de permanente atenção.

Sua teoria, portanto, apontou a separação dospoderes sem se preocupar com a limitaçãorecíproca entre eles. Somente a prerrogativa doExecutivo aproxima-se dessa idéia, como ummecanismo pelo qual se podem corrigir conflitose injustiças. O interessante é que a capacidade delegislar é um princípio que o Legislativo não podedelegar: ele legisla, não foi feito para produzirlegisladores. A separação de poderes aparecefundamentalmente respondendo a um critériofuncional, qual seja, a atividade que o poderdesempenha ou deve desempenhar tendo em vistaa efetivação do bem público.

Montesquieu (1973) foi mais perspicaz em suateoria. Por ter em vista basicamente a liberdadepolítica — que para ele é a conjunção da liberdadeoferecida pela lei (segundo a qual ninguém devefazer o que a lei proíbe ou ser constrangido a fazero que a lei não determina) com a tranqüilidade deespírito que o cidadão tem sobre sua segurançapessoal — propôs categoricamente a separaçãode poderes. É novamente a natureza humana, queele considera predisposta a abusar dos poderes deque porventura disponha, que está na base dajustificativa da separação dos poderes. Somente opoder tem força para barrar o poder. A idéiafundamental é que um poder tenha a capacidadede barrar ao outro de modo a forçar um acordo, evice-versa, criando a moderação nas decisões e

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gestão do Estado. Evita-se assim o abuso de poderpor parte de algum corpo e obtém-se, em decor-rência do não-abuso de poder, a liberdade política.A unidade do poder significa a possibilidade detirania. E basta ao indivíduo estar exposto a essapossibilidade para instaurar-se o temor à suasegurança, redundando em falta de liberdadepolítica.

O critério para estabelecer os poderes dife-renciados é funcional, isto é, pela atividade prin-cipal de cada um. Essa atividade não se confundecom os instrumentos de que cada poder dispõeou com características de organização necessáriaà efetividade na função. Por exemplo, o poderLegislativo estabelece a legislação, mas a ma-nutenção de um corpo Legislativo que preserve opoder dos nobres frente ao povo em geral não éuma função propriamente dita do poder, mas umaspecto que concorre para a efetividade daquelafunção e que evita o abuso de poder por parte doLegislativo .

Além disso, Montesquieu classificou os trêspoderes do Estado: o poder Legislativo (fazer asleis); o poder Executivo das coisas que dependemdo direito das gentes (paz, guerra, segurança,prevenção de invasões etc.), que é o poderExecutivo do Estado; o poder Executivo das coisasque dependem do direito civil (pune os crimes,julga conflitos entre indivíduos etc.), ou seja, opoder de julgar.

Marcado pelo contexto de sua época, adistribuição desses poderes entre diferentes corposobservará os atores sócio-políticos existentes. OExecutivo ficaria nas mãos do monarca, o Legis-lativo nas dos nobres e dos representantes dopovo, e o Judiciário em tribunais temporários dopovo. É a física do poder. A relação entre setoressociais e constituição dos poderes é inequívoca;por isso a separação do Legislativo em dois corpos,um plebeu e outro nobre, como uma forma deproteger os últimos, obtendo dessa maneira amoderação do Legislativo frente ao Executivo.

A questão nova de Montesquieu frente a Lockediz respeito à introdução da idéia de controle deum poder sobre o outro. O poder contra podernão se constitui somente por duas instâncias quese enfraquecem por abarcar unicamente uma partedas atividades do governo da sociedade (razãodefendida por Locke). Antes disso, é a possi-bilidade de um poder vir a impedir ou punir o abusodo outro. Esses controles são: 1) o veto do Execu-

tivo sobre o Legislativo, e 2) compensando aincapacidade do Legislativo em vetar o Executivo,aquele teria o direito de punir os funcionários(ministros, por exemplo) do Executivo. De outrolado existiriam salvaguardas aos poderes para quepudessem continuar sua existência sem se su-bordinarem à vontade ou a abusos de outro poder.No sentido de proteger os nobres da ação dostribunais populares, esses seriam julgados demaneira especial, por integrantes da mesmacategoria social e do mesmo corpo político. Inte-grantes do Executivo seriam julgados pelos nobresdo Legislativo, em processos iniciados pela Câmarados plebeus.

Esse arranjo forçaria os integrantes dos poderesa caminhar para um acordo, do contrário o re-sultado poderia ser a paralisia (idem, p. 160). Ouseja, Montesquieu já previra que a paralisiadecisória poderia ser o resultado da separação depoderes, mas, ao invés de considerá-la como umproblema, assumiu-a como um incentivo paraforçar o acordo entre os poderes, concorrendopara a produção de políticas moderadas, condu-centes à liberdade política.

Três outras questões também são relevantes:1) a origem dos integrantes do poder; 2) o tempodo mandato; e 3) o tipo de trabalho desenvolvidopelos poderes. A primeira questão diz respeito àinterdição para os integrantes do Legislativo devirem a constituir o corpo Executivo (idem, p.159). O francês não esclareceu, contudo, se essainterdição é exclusivamente para ocupaçãosimultânea de cargos nos dois poderes ou somentede extração, isto é, para não ocuparem os doispoderes ao mesmo tempo. O segundo pontoconsidera que mandatos muito grandes tendem atornar o povo furioso ou indolente, caso osocupantes dos cargos estabeleçam políticas ruins.Ou seja, haverá dissociação entre Governo esociedade, entre governo e representação. Oterceiro ponto afirma, de um lado, a singularidadedo Executivo, tendo em vista a necessidade deagir rapidamente e, de outro, a não utilidade dereuniões freqüentes do Legislativo no sentido deproduzir novas leis. Assim, em Montesquieu, aconvocação do Legislativo, seu momento e aduração das reuniões, é demanda que também vemfortemente condicionada pelas necessidades doExecutivo, o qual têm poderes de convocação.Ele aprimorou a idéia de separação de poderes,introduzindo o corpo judiciário e a idéia delimitações mútuas. Os Federalistas vieram


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aprofundar sua discussão e foram além, cola-borando para instituir o primeiro sistema degoverno republicano baseado na separação depoderes.

Madison (MADISON, HAMILTON & JAY,1993) partia da absoluta concordância com aseparação dos poderes em corpos diferenciadossegundo sua atribuição funcional. No entanto,defendeu que não havia proibições em Montesquieuacerca de ingerências parciais nas esferas deatribuição entre um poder e outro, afirmando queo grau de independência entre os poderes propostopelo francês jamais seria alcançado na prática(idem, p. 333, 338). A interpretação de Madison éde que toda ou a maior parte de um poder nãodeveria permanecer nas mesmas mãos. Dessamaneira, a tirania traduz-se no momento em queuma pessoa ou um grupo detém os poderesExecutivo, Legislativo e Judiciário (idem, p. 332).

Madison enfocou o problema da separação dospoderes como um problema de ocupação, sobrequem exerce o poder e quais são as garantias desseexercício. Preocupou-se em não permitir quegrupos articulem-se como maiorias unificadas,capazes de esmagar minorias, gerando políticascalcadas em processos emocionais e não racionais.Deslocou seu foco para promover a assunção doindivíduo como elemento angular do edifícioinstitucional. E falar do indivíduo era falar deinteresses e ambições. Os homens não são anjose agem em torno de seus interesses. Ambição devefrear ambição. Nesse sentido, os cargos dospoderes devem oferecer aos seus administradoresos meios constitucionais e os motivos pessoaispara resistir ao outro poder e a seus abusos (idem,p. 350).

Madison não confiava nas “barreiras de papel”para conter a “índole abusiva do poder” (idem, p.338). Dois elementos são vitais para garantir aseparação de poderes efetiva: dar meios de inde-pendência financeira ao poder e oferecer emolu-mentos condizentes para os ocupantes dos cargos(motivos pessoais), emolumentos esses nãosubmetidos à vontade flutuante dos outros po-deres.

Mas outro aspecto ainda é relativizado por ele:a escolha dos integrantes de um poder por outro(idem, p. 349). Considerou que se fôssemos seguirrigorosamente a proposição da separação depoderes, só haveria uma única fonte de escolhados integrantes de cada poder: o povo. No entanto,

é difícil obter esse padrão, principalmente emrelação ao Judiciário. Dois argumentos são invo-cados para justificar o caso especial desse poder:de um lado, é necessária uma qualificação dos seusintegrantes, algo que eleições populares nãopoderiam suprir; de outro lado, o fato de essesintegrantes exercerem mandatos permanentesanula o sentimento de dependência em relação aquem os conferiu.

Essa flexibilização das atribuições e da origemdos integrantes dos poderes é acompanhada pelaperspectiva relativista de Hamilton, dessa vez emrelação à capacidade de um poder checar. Aodiscutir as justificativas da disposição do Senadoem aprovar ou não nomes de ministros escolhidospelo Executivo, considerando o resultado para obalanço da separação de poderes, sua posição era:“Não é fácil encontrar uma resposta muito precisapara uma objeção ela mesma tão pouco precisa.Onde está a medida ou critério de que podemoslançar mão para avaliar o que daria ao Senado umgrau de influência grande demais, pequeno demais,ou exatamente o devido? Não seria mais seguro,além de mais simples, deixar de lado esses cálculosvagos e incertos, para examinar cada poder em simesmo e decidir, com base em princípios gerais,onde ele pode ser depositado com mais vantageme menos inconveniente?” (idem, p. 422).

Eis o seu método para definir os instrumentosconstitucionais de defesa e controle de um poderem relação ao outro. O resultados são a misturaentre as justificativas de balanceamento de forçassociais, separação de poderes e controles de umpoder sobre o outro. Diga-se de passagem queesse último não fica explicitado.

No entanto, certos elementos apontados porMontesquieu estão referidos por Madison comjustificativas diferentes. A repartição do Legislativoem duas câmaras sai da justificativa de cunhoestamental para adquirir foros de balanceamentode poder: o Legislativo é muito forte, portanto épreciso dividi-lo, equalizando-o com o poder doExecutivo, um poder fraco, talvez tanto quanto oJudiciário (idem, p. 350).

Mas as questões tornam-se mescladas e faltaprecisão. Os Federalistas não explicitam todos ostermos de uma teoria que acople separação depoderes com controle e equilíbrio entre poderes.As atribuições constitucionais são tratadas demaneira descontraída ao lado de instrumentos decontrole e de balanço entre poderes.

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De toda forma, é importante indicar que oselementos constituintes do que ainda hoje seentende por separação de poderes estão alicontidos, basicamente elencados por Hamilton, queapontou as “convenientes” distribuições de poderexistentes na Convenção (idem, p. 423):

1) o Senado poderia designar ministros emconjunto com Executivo (o Executivoescolhe e o Senado aprova);

2) exclusividade da Câmara de Representan-tes sobre propostas de lei que concedamfundos ao governo;

3) a Câmara de Representantes instituirá osprocessos de impeachment;

4) a Câmara de Representantes será árbitraem todas as eleições para Presidente quenão alcancem sufrágios da maioria absolutados eleitores;

5) o Legislativo será responsável pelo recru-tamento e regulamentação de frotas eexércitos (idem, p. 436).

Quanto ao Executivo temos que o Presidente:

1) deve ter poder de forçar o Legislativo areexaminar as propostas de lei por eleaprovadas (veto, mas não absoluto2) (idem,p. 435);

2) será comandante-em-chefe das ForçasArmadas;

3) pode comutar penas e dar perdão a cri-mes contra os EUA, exceto em caso deimpeachment;

4) pode solicitar reunião extraordinária doCongresso, e em caso de desacordo quantoà ocasião, determinar o momento;

5) pode nomear os servidores;

6) é autorizado a receber embaixadores ediplomatas (idem, p. 438);

7) com orientação e aprovação do Senado,pode designar embaixadores, diplomatas ejuízes da Suprema Corte.

II.2 Abordagens contemporâneas

A teoria sobre a separação de poderes até aquiexaminada vem largamente construída a partir deuma visão normativa. Em comum, Locke,Montesquieu e os Federalistas propuseram umsistema de governo que apresentasse corposinstitucionais com poderes diferenciados em nomeda garantia da liberdade, seja ela econômica oupolítica.

Como vimos, a separação de poderes dosantigos obedece a duas lógicas: aquela que sepreocupa em alocar em cada braço do podergrupos e indivíduos diferenciados e aquela quebusca delimitar funções diferenciadas para cadaum desses braços. Ambas preocupam-se emarmar os poderes com instrumentos de defesa eataque na preservação de suas prerrogativas e demodificação das decisões do outro.

No século XX, a questão da organização doEstado gravitou em outras proposições. Aimportância da separação de poderes, a partir dajustificativa de garantir a liberdade, viu-sedebilitada. Diferentes perspectivas apontaram oaumento dos poderes e atribuições dos executivosfrente aos legislativos, tendo em vista a crescentecomplexidade das sociedades modernas eindustriais (HIUTT, 1972; SARTORI, 1996).

A constatação de que partidos políticosdisciplinados e homogêneos poderiam burlar aseparação de poderes serviu também para turvarsua importância enquanto solução institucional paraconflitos políticos (DUVERGER, 1970;DIAMOND, 1986). E, ainda, a crítica que sedesenvolveu aos presidencialismos envolveutambém a noção de separação de poderes, por meiode uma associação, em nossa opinião, não tãoimediata e não tão evidente.

Outras perspectivas colocaram a questão comoum reequacionamento de funções, em que oLegislativo tenderia a desenvolver um processode representação, deixando ao Executivo ogoverno em sua totalidade, incluindo a norma-lização mais fundamental da vida social eeconômica (AKZIN,1972). A predominância doExecutivo no processo político tornaria a questãoda separação de poderes um discreto problema dehistória política.

De outro lado, a discussão da separação depoderes passou a ser subsumida na discussãosobre o presidencialismo e o parlamentarismo.

2 Madison propôs o veto absoluto (MADISON,HAMILTON & JAY, 1993, p. 351).


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Separação de poderes, Presidente frente aoLegislativo, tenderiam ou para a paralisia decisóriaou para a predominância do Executivo. A eficiên-cia e a estabilidade estariam nas mãos do parla-mentarismo.

Muita confusão é feita com esses termos. Talcomo Madison e Hamilton não precisaram comexatidão os aspectos institucionais que eramseparação de poderes e controle de um poder sobreoutro, também hoje em dia os termos são utilizadosquase transitivamente, seja pelo senso comum sejapor analistas da política.

No entanto, pelo menos duas perspectivas3

ainda hoje tratam da separação de poderes comalguma sistematização, resgatando sua importânciainstitucional no jogo político. A primeira diz res-peito à literatura norte-americana que buscaexaminar o funcionamento do sistema presidencial,justamente a partir da proposição dos Federalistas,a da separação dos poderes. Esse conjunto buscaresgatar o presidencialismo americano antes demais nada como um sistema de separação depoderes, analisando a ação dos atores políticosfrente às possibilidades oferecidas pelas institui-ções, militando na contraposição às correntes quepregam a parlamentarização da vida política ame-ricana.

A segunda perspectiva é dispersa, mas temtrabalhos significativos. Situando-se no campo dapolítica comparada, esses trabalhos têm diferentesobjetivos mas fazem referências à separação depoderes, seja no contexto do presidencialismo, sejano contexto do parlamentarismo.

Neustadt (1967), C. Jones (1995; 1997) eFischer (1998) defendem a proposição de que osistema de governo americano é antes de maisnada um sistema de instituições separadas compoderes compartilhados.

C. Jones (1995) afirma que o sistema ameri-cano não é presidencialista, se por presidencialismoconsiderarmos a existência de um Presidente comfortes poderes, tal como faz Powell (1982). C.Jones (1997) observa que é uma limitação exigirque o sistema presidencialista tenha um Presidenteforte frente ao Legislativo. A resultante dessaperspectiva é prever que sempre que um Presidente

não tiver força política suficiente o resultado seráparalisia decisória e instabilidade do governo. Parao autor, o sistema americano, antes de mais nada,seria separacionista, proporcionando diferentesbalanços de poder entre Executivo e Legislativo.

C. Jones (1995, p. 8) identificou quatroposições normativo-descritivas de balanço depoder: primazia do Legislativo, primazia doPresidente, governo misto cooperativo e governomisto de adversários.

No balanço do poder entre os dois corpos, osdois primeiros tipos são evidentes. Apontam adominância clara e inequívoca de um sobre o outro.O governo misto cooperativo surge quando ummesmo partido controla tanto o Executivo quantoo Legislativo. Tal governo é circunstancial,dependendo do quadro eleitoral e de uma relaçãoespecífica entre Presidente e líderes. O governomisto de adversários revela poderes eqüipotentesmas altamente competitivos, como por exemploo contexto do dividido governo norte-americano(o qual não implica não-cooperação, pois partidosdiferentes podem cooperar).

Duas dimensões são importantes em Jones: adimensão institucional, que estrutura, oferecemeios e organiza a ação dos atores que ocupamaqueles poderes; e a dimensão política, que traz ocomportamento dos atores.

A sua proposição permite darmos um passo amais na caracterização do balanço do poder entreExecutivo e Legislativo a partir da separação depoderes. Desde de seu ponto de vista temos que osistema norte-americano é flexível na constituiçãodesse balanço. Não cristalizaria a dominância oupoder de um sobre o outro mas permitiria umconjunto de soluções conforme (1) a habilidade eprojeto do Presidente, e conforme (2) o espectropolítico do Legislativo. O processo de constituiçãoda agenda (entendida em termos amplos), nosentido de temas e propostas constituintes dosprojetos, sejam do Executivo sejam do Legislativo,é central no estabelecimento desse balanço.

Dessa maneira, as análises de Mayhew (1991),que provam não ser o governo dividido geradorde paralisia decisória, ou de Bond e Fleischer(1990), em que fica demonstrado que os repre-sentantes se perfilam a favor e contra o governode maneira a formarem 4 grupos (do mesmopartido do Presidente a favor deste; de partidodiferente do Presidente a favor deste; do mesmo

3 Estão excluídos de nossa análise as análises e teoriasrelevantes do campo do Direito Constitucional estricto sensu.

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partido do Presidente contra este; e de partidodiferente do Presidente contra este), vêmcorroborar que as premissas federalistas deseparação de poderes efetivam-se na prática.

Fischer, por seu turno, traça a história daconstituição da separação de poderes nos EUA,demonstrando que o modelo de predominância doLegislativo gradativamente vai cedendo lugar a umsistema no qual as partes gozam de grandeautonomia e independência, mas constrangidas aum governo conjunto: “Separação mas inter-dependência, autonomia mas reciprocidade”(FISCHER, 1998, p. 5). Chama a atenção para adiferença entre o sistema de separação de poderese o sistema de freios e contrapesos: “Dois prin-cípios, aparentemente irreconciliáveis, operamlado a lado: (I) a separação de poderes e (II) osistema de checks and balances. Longe de seremcontraditórios, eles completam e auxiliam um aooutro. Uma instituição não pode checar a menosque tenha alguma medida de independência, e nãopode reter independência sem o poder para checar”(Jackson apud FISCHER, 1998, p. 5; idem, p. 6).

A separação de poderes é percebida comoindependência entre duas partes. Isso significa queuma parte – com formas de existência que nãodependem da outra – dispõe de poderes próprios,os quais, para serem empregados, não necessitamde sanção de qualquer outro. Já o sistema de freiose contrapesos significa que uma parte tem o poderde verificar as ações da outra, checar e balancear,e, ainda, bloquear ou obstaculizar as ações da outra.A questão contida na construção da armadurainstitucional do sistema de governo é como esta-belecer o equilíbrio entre ter poderes independentese autônomos e a capacidade de circunscrever ooutro.

A teoria que justifica o arranjo foi examinadaanteriormente. Para evitar a tirania de um poder,não basta apenas separar o poder, deixando-o maisfraco. É preciso que um vigie o outro, não permi-tindo a extrapolação de suas atribuições. Mas oproblema se complexifica. O que ocorre é que aação dos poderes não se limita a evitar a extra-polação dos poderes instituídos, mas alcança aprodução de políticas. Conforme C. Jones (1997),os corpos de poder passam a competir em umambiente de potências compartilhadas, buscandoo estabelecimento de suas políticas. Mesmo opoder judiciário também exerce um papel sobre ofazer político, como, por exemplo, ao julgar as

inconstitucionalidades das ações dos outrospoderes.

Dessa forma, a limitação de um poder sobre ooutro diz respeito também à disputa que seestabelece entre os projetos políticos que osocupantes de um e outro poder defendem. Há doismovimentos: de defesa de seu projeto, que pedeautonomia, e de fazer com que ele seja implantado,que exige a derrota ou acomodação do projetodiferenciado. A agenda política passa a desem-penhar um papel fundamental no jogo entre ospoderes.

Fischer (1998, p. 6-7) define algumas medidasde salvaguarda para a separação de poderesexistentes nos EUA:

1) a não-permissão para que representantes doLegislativo sejam nomeados para cargos naAdministração e nem que os ocupantes decargos tornem-se representantes noCongresso;

2) o Congresso é proibido de passar projetosque provoquem a perda dos direitos civisdos condenados, ou usurpar o Judiciário,por exemplo, ao provocar situações de puni-ção sem processo;

3) a imunidade para os legisladores;

4) o Congresso não pode reduzir a remuneraçãodo Presidente e dos juízes;

5) deve ser assegurada a existência de poderesdistintos no processo de orçamento.

Examina também os três poderes exclusivosdo Presidente nos EUA: poder para nomear, poderpara negociar com nações estrangeiras, poder paraperdoar.

O que vemos em Fischer é que também elenão esclarece exatamente os âmbitos de separaçãode poderes e de freios e contrapesos. As medidasde salvaguarda dizem respeito à manutenção daseparação, assim como os poderes exclusivos. Éclaro que esse não é seu objetivo. Tal como Jones,pretende verificar o comportamento dos atoresfrente à institucionalidade, tomando casos ad hoc.

Instituições separadas são estruturas que exis-tem sem depender uma da outra. Poderes comparti-lhados são poderes que estão ao mesmo tempodisponíveis para o Legislativo e para o Executivo.Parece estranho ao ordenamento da separação depoderes, que afinal propõe poderes separados para


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corpos separados. Contudo, se ignorarmos a dife-renciação exata entre os poderes e considerarmosa força do poder disponível para cada parteveremos que ambos dispõem de poderes queapresentam duas características: são potentes, nosentido de produzir resultados efetivos em de-corrência da ação empreendida, e são flexíveis nouso, isto é, conforme o estilo, a agenda e o pro-grama de cada parte são produzidos diferentes tiposde relação entre elas.

O Presidente norte-americano não dispõe depoderes Legislativos (a exceção é o veto). Dependedo partido, das lideranças legislativas paraencaminhar suas necessidades legislativas. Nãoestá desarmado, contudo, para realizar sua agenda.Jones e Fischer salientam o campo da negociaçãoentre os atores e do jogo político propriamentedito imerso em determinadas conjunturas. Porémanotamos que esse espaço de compartilhamentopode ser melhor descrito. Poderes Legislativos,poderes executivos, poderes de julgar são razoa-velmente identificáveis. Mais adiante vamos tratardesse ponto.

A perspectiva comparativa que resgata aseparação de poderes não a examina de maneiraexclusiva mas dentro de um conjunto de questõesque buscam estabelecer a comparação entrediferentes países e sistemas. De um lado temosShugart e Carey e, de outro, Lijphart.

Shugart e Carey (1992) examinam basicamentea relação entre presidentes e legislativos a partirda conexão entre desenho constitucional e“dinâmica eleitoral”. A questão da separação depoderes é posta como cerne do conceito de pre-sidencialismo, em respeito à posição de Madison.No entanto, conforme eles, os poderes nunca estãoplenamente separados no presidencialismo.

Esses autores ainda afirmam que a idéia deMadison em separar a origem e a sobrevivênciados poderes servia ao propósito de que cada partepudesse impor freios ao outro sem ameaçar suaprópria existência. Assim, “separation in somerespects serves to ensure interdependence – thatis, checks – in others” (idem, p. 19). Tendo emvista a origem e a sobrevivência, a máximaseparação seria característica do presidencialismo.Com respeito às ações o presidencialismo procuragarantir a checagem mútua, redundando emsobreposição de poderes. Descartam outros cri-térios que não sejam os seguintes na definição dopresidencialismo: eleição popular do Presidente;

fixidez do prazo dos mandatos (não sendo possívelsua alteração quando vigentes); o Presidente nomeiae compõe os quadros do Executivo (ministros,secretários etc.), e o Presidente tem alguma auto-ridade constitucional para produzir legislação.

Aparentemente essa perspectiva toma o rumodas proposições de Fischer e Jones, os quaisapontam que existem corpos separados compoderes compartilhados. No entanto, Fischersalienta a diferença entre uma teoria de separaçãode poderes e uma teoria de freios e contrapesos.Se os três primeiros critérios de Shugart e Careypertencem ao campo da separação de poderes doponto de vista da existência do corpo, o últimodiz respeito ao poder de legislar, o qual pode sercompartilhado ou não. E, em termos estritos, opoder de legislar não diz respeito ao poder dechecar. Como vimos, a própria concepção deMadison e Hamilton, se esclarecia o que eraseparação de poderes, não distinguia exatamenteos poderes de ação e poderes de checagem.

Centrando sua análise no presidencialismo eseus tipos, Shugart e Carey analisam de maneirasistemática e comparada os poderes do Executivo.E os poderes do Legislativo? Se falamos de sepa-ração de poderes, se vamos considerar que ela é ocerne do presidencialismo, porque a ausência deanálise sistemática dos poderes constitucionais doLegislativo, ou do Judiciário?

Lijphart (s/d), estabelecendo a comparaçãoentre 36 democracias contemporâneas no intuitode identificar os tipos de democracia às quaispertencem (consensuais ou majoritárias), elegecomo uma das dimensões necessárias a relaçãoExecutivo-Legislativo. Considerando que nomodelo de democracia majoritário existe a predo-minância do Executivo e no modelo consensualhá um balanceamento entre um e outro poder,contrasta os sistemas presidencialistas e parlamen-taristas. Selecionando de outros autores, comouma das diferenças entre os sistemas, o esquemada separação de poderes (idem, p. 136), o autoraponta que no sistema presidencial existe mútuaindependência e proibição de que os representantesparticipem do Executivo e do Legislativo ao mesmotempo. No sistema parlamentarista o Executivodepende da confiança do Legislativo e seusmembros podem participar do Executivo. Outradiferença é o direito de dissolução do Legislativo,direito que o Presidente não teria (mas aponta comoexceções França e Israel).

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No entanto, não considera que a clivagempresidencialismo-parlamentarismo seja útil paraesclarecer as relações entre Executivo e Legislativo,porque dentro desses sistemas existem muitostipos de balanço do poder, alguns com predomíniodo Executivo e outros com o do Legislativo. Eextraindo a separação de poderes da própria defi-nição de presidencialismo, comenta que a Suíça éum caso único de separação de poderes sempresidencialismo (idem, p. 139).

Para evidenciar os poderes do Executivo frenteao Legislativo, Lijphart enumera três fatores: 1)os poderes presidenciais definidos nas cons-tituições; 2) a força e coesão dos partidos naslegislaturas; 3) a legitimidade do mandato derivadoda eleição popular. Se o primeiro tem umaestabilidade considerável, os dois outros dependemdas eleições. Por fim, define como indicador dedominância do Executivo sobre o Legislativo nossistemas parlamentaristas a duração do gabinete.Interessam-nos dois pontos: 1) a separação depoderes não implica o presidencialismo, e 2) quaisos poderes constitucionais do Presidente.

Se a separação de poderes não é exclusiva dopresidencialismo, o inverso comprova-se: opresidencialismo implica separação de poderes. Oproblema levantado por Lijphart, que colide coma concepção de Shugart e Carey, é que a separaçãode poderes não é o melhor critério para definir opresidencialismo quando se busca diferenciá-lo deparlamentarismo. Contudo, dois de seus critériosde diferenciação (tipo de mandato – fixo oudependente de outro poder – do cargo máximoexecutivo, e o modo de seleção do Executivo –eleições ou outro poder) são diretamente relacio-nados à problemática da separação de poderes(idem, p. 128).

De maneira semelhante a Shugart e Carey,Lijphart também coloca ênfase em variáveisdecorrentes do poder e da continuidade do Exe-cutivo. O Legislativo não é considerado da mesmaforma. Não são resgatados seus poderes constitu-cionais4. O Legislativo é traduzido em umaperspectiva reduzida, como o conjunto de forçaspartidárias, que apresentam coesão ou não,

galvanizados em torno de interesses ou partidáriosou particularistas. Algumas questões tratadas apartir do Executivo, como veto, muitas vezestangenciam o problema da relação Executivo-Legislativo como um problema de separação depoderes.

Peters (1997), comparando 17 democraciasda Europa, apresenta um enfoque diferenciado.Para ele tanto no presidencialismo quanto noparlamentarismo a separação de poderes podeexistir. Mede a difusão de poderes no parlamen-tarismo através da política eleitoral (campanha,escolha do Primeiro-Ministro), das mudançasinstitucionais (estabilidade do governo, capacidadedo Executivo em formar ministérios, estruturasparlamentares, atividade legislativa), e, por fim,penetração do Primeiro-Ministro no Legislativo.Seu trabalho, apesar de não ser exaustivo nodetalhamento dessas dimensões, e em conseqüên-cia carecer de maiores evidências para comprovarpadrões, tem o mérito de apontar que a questãoda separação de poderes aplica-se aos casos emque existe o Estado moderno. Parece óbvio, e o é;contudo, é importante reiterá-lo.

Senão, vejamos. A teoria de Bagehot (1989, p.14-20), acusando a fusão de poderes no parla-mentarismo, baseia-se nos seguintes critérios: 1)origem do poder; 2) origem dos integrantes docorpo, e 3) capacidade de um poder dar fim aomandato do outro. Nesse parlamentarismo, aorigem do poder Executivo é o Legislativo, osintegrantes do Legislativo podem pertencer aoExecutivo e existe a capacidade de esse Executivodissolver o Legislativo. Também há dimensõesencobertas, não reveladas: anuncia que ou oGabinete faz a lei e a executa ou pode dissolver aCâmara (idem, p. 20). A hipertrofia do Executivosignifica que o Legislativo pode ser reduzido a umsimples eleitor de gabinetes? Será que o Legislativopode ser reduzido a somente escolher o Legislador?Ou Bagehot estava avisando que, para além daorigem e da dissolução, havia um poder Executivoenfeixando todos os poderes, legislativos e executi-vos? A existência de hipertrofia absoluta do Execu-tivo é que deve caracterizar o parlamentarismo?Ou apenas a chamada fusão de poderes?

Assim, revela-se que existem mais dimensõesdo que apenas constituir um corpo com poderesde dissolução sobre o outro para definir uma au-sência de poderes separados, a ponto de acusar-mos uma fusão de poderes. Peters vem defender

4 A discussão sobre a organização do Legislativo e alguns deseus poderes é discutida por Lijphart em um capítulo separado,deslocado da relação entre Executivo e Legislativo, e daseparação de poderes (LIJPHART, s/d, p. 214).


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justamente essa proposição.

III. SEPARAÇÃO DE PODERES: UM MODELOPARA ANÁLISE

Na seção anterior examinamos diferentesabordagens sobre a separação de poderes. Duasinsuficiências podem ser anotadas: o foco noExecutivo e a falta de clareza entre separação depoderes e capacidade de checagem e balanço. Ofoco no Executivo tem sua contrapartida no fatode que as dimensões constitucionais dos poderesdos legislativos e dos judiciários foram esmaecidas,sendo apresentadas por partes que serviam maiscomo elementos auxiliares à identificação dospoderes do Executivo. A falta de clareza entreseparação de poderes e capacidade de checageme balanço coloca-se quando um instrumentoconstitucional que é empregado como checagemé tratado rapidamente como um poder qualquer.Sim, certos instrumentos de checagem, talvez amaioria, podem ser tratados como um poder. Masno que esse tratamento generoso ajuda oentendimento de como está arranjada a separaçãode poderes?

Tais insuficiências redundam em um examenão-sistemático da separação de poderes. Bus-cando suprir tais lacunas optamos por desenvolveruma análise da separação de poderes a partir doponto de vista institucional. Dessa maneira,entendemos que o conhecimento dos dispositivosinstitucionais, particularmente delimitados pelosaspectos constitucionais e normatizadores darelação entre os poderes, permitirá evidenciar oslimites estratégicos oferecidos à ação dos atorespolíticos.

Nosso ponto de partida para a formulação daanálise é a proposição de Fischer: existem doisprincípios, separação de poderes e sistema dechecagem e balanço (FISCHER,1998, p. 60). Umainstituição não pode checar sem ter alguma medidade independência, e não pode ter independênciasem poder checar. Aqui temos uma mudança: depoder separado para poder independente. Antesdisso, Fischer havia afirmado a necessidade deque as partes deveriam ser separadas mas inter-dependentes, autônomas mas com reciprocidadeno ato de governar (idem, p. 5). Afinal, aondequeremos chegar?

Queremos primeiramente introduzir maiorclareza nessas considerações: poder separado,poder independente, poder de checar. O poder

separado é aquele constituído como um corpo àparte, com origem e continuidade materialpróprias. Um poder independente detém prerro-gativas de atuação sem a concorrência do outropoder. Essa repartição tripla não é novidade (verCERQUEIRA, 1995, p. 127).

Definimos que um poder é independentequando suas prerrogativas são exclusivas, isto é,não são decididas em conjunto com outro poder.Decisão em conjunto significa que um outro poderpode alterar a decisão do primeiro, que não haverádecisão se ambos não cooperarem de algumaforma.

O poder de checar é a capacidade de um podercontrolar o outro, suas atividades e decisões.Contudo, não pode substituir ou concorrer paradecidir nas funções e prerrogativas assinaladas aooutro poder. Significa a capacidade de impedir aefetividade da decisão tomada ou avaliar e puniros efeitos das decisões tomadas e efetivadas, nãode formular alternativas.

Precisamos esclarecer os níveis de decisãoconjunta para evitar a possibilidade de confundiro poder de checar com a independência do poder.De maneira genérica, são eles:

1) quando um poder aprova ou rejeita a deci-são do outro poder;

2) quando um poder aprova ou rejeita a deci-são do outro poder e pode apresentar alter-nativa;

3) quando um poder aprova ou rejeita a deci-são do outro poder e pode emendar;

4) quando um poder aprova ou rejeita a deci-são do outro poder e pode emendar ouapresentar alternativa.

Só no primeiro se confunde com checagem,isto é, no qual um poder decide o conteúdo con-forme suas atribuições e ao outro poder só restaimpedir. Os restantes consideramos como aquelesem que ambos os poderes tomam decisõesconjuntas por excelência. É claro que pode sercontraposto que informalmente pode haverconsultas, trade offs e negociações variadas entreos poderes, gerando praticamente uma decisãoconjunta. Salientamos, no entanto, que estamospreocupados com a institucionalidade da relaçãoentre os poderes, basicamente a partir das dispo-sições constitucionais e das normas legais queorganizam essa relação.

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Precisamos agora determinar o balanço entreindependência e checagem. A lógica normativa,tendo em vista a teoria da separação de poderes, éque quanto mais um poder decidir unilateralmente,sem concorrência de outro, maior devem ser osinstrumentos de checagem. E quanto mais deci-sões conjuntas, menor a necessidade de checagens.O equilíbrio entre checagem e independência entãoapresenta-se como uma relação direta e linear5,buscando criar o ambiente de corpos separadosmas com poderes compartilhados.

Temos então as seguintes situações de dese-quilíbrio6:

1) quando existe baixa independência e altachecagem, um poder provoca a paralisiadecisória e diminui a possibilidade de imple-mentação da agenda política do outro;

2) quando existe alta independência e baixachecagem, significa que um poder tem apossibilidade de predomínio, subordinandoo outro à sua agenda.

As situações de desequilíbrio concorrem paraa não-efetivação dos princípios fundadores damoderna separação de poderes (contenção recí-

proca dos poderes para evitar abusos, tendo emvista a liberdade e o bom governo).

As situações de equilíbrio são quando temos:

1. checagem baixa e independência baixa, emque a maior parte das decisões são tomadasem conjunto; a checagem sendo baixa,compensa a não-independência existente.A agenda torna-se compartilhada;

2. checagem alta e independência alta; mes-mo que um poder tenha alto poder de deci-são, o outro pode estabelecer controles epunições sobre essas decisões. Dessa ma-neira, diminui o campo de atuação livre dooutro poder, forçando a adequação da agen-da política aos movimentos do primeiropoder.

Essas situações de equilíbrio-desequilíbrio po-dem ser empregadas no balanço entre os poderes.Ressaltamos que em situações nos quais existagrave polarização político-ideológica entre Executi-vo, Legislativo e Judiciário o arcabouço das regraspode vir a propiciar ou incrementar resultados queredundem em instabilidade política. O Quadro Iajuda-nos a visualizar melhor a proposição:

5 Existe um ponto de confusão ou superposição: se umpoder é independente porque pode decidir sem precisar dooutro poder para efetivá-las, e se checagem é a capacidadede um impedir ao outro, esse impedimento não seria já umelemento de não-independência? Sim, de maneira genérica.Por isso, quanto mais checagem mais recua a independênciagenérica, mas não a independência permitida pelas regras. Oequilíbrio proposto é que caso essa independência permitida

QUADRO I – Balanço entre poderes e seus efeitos

pelas regras seja baixa, a necessidade de checagens diminui,mantendo, de certa forma, a mesma independência genérica.

6 Podemos criar também um setor médio na escala. Aconteceque a relação desse setor médio com os setores alto e baixoé o mesmo que o setor alto com o setor baixo e vice-versa,porém com intensidade menor. Dessa forma, nessa parteinicial optamos, para efeitos de maior clareza e contraste,trabalhar com situações extremas.

* Pior efeito da situação institucional

Poder A Poder B Pior efeito possível*

Independência Checagem Independência Checagem

ALTO ALTO ALTO ALTO

BAIXO BAIXO BAIXO BAIXOEquilíbrio

ALTO BAIXO BAIXO ALTO

Quase equilíbrio BAIXO ALTO BAIXO ALTO Paralisia de ambos

ALTO ALTO ALTO BAIXO Predomínio do poder A

ALTO ALTO BAIXO BAIXO Predomínio do poder A

ALTO BAIXO BAIXO BAIXO Predomínio do poder A

BAIXO ALTO BAIXO BAIXO Paralisia de B

ALTO ALTO BAIXO ALTO Paralisia de B

Desequilíbrio

ALTO BAIXO ALTO BAIXO Conflito


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Uma palavra deve ser dada sobre os poderes.Existem três planos de poderes que estão dispo-níveis para o Legislativo e o Executivo. O primeiroé o plano do que é permitido fazer quanto àspolíticas públicas, as atribuições; o segundo dizrespeito aos instrumentos institucionais que per-mitem aprovar e implementar aquelas políticas,tanto em relação a si próprios quanto em relaçãoaos outros poderes. Fazem parte desses poderesa capacidade de formar a agenda, e a capacidadede iniciar e decidir sobre a legislação, atos exe-cutivos e adjucativos. O caso do Judiciário é maisespecífico. Sua força é seu mandato permanente,aliado a um alto poder de checar as decisões deoutros poderes. Foi considerado o poder maisfraco por Montesquieu e Madison, na medida emque não decide propriamente políticas novas.Neste estudo, no entanto, centramos nossasatenções na relação Executivo-Legislativo .

O terceiro conjunto são os poderes de che-cagem, aqueles poderes que permitem a um poderobstaculizar as ações e decisões do outro: vetos,julgamentos de ações, investigações, sessões deinformações etc.

Esse quadro não incorpora as dimensões dosistema eleitoral e do sistema partidário, tais como,por exemplo, o quadro de forças existente dentrodo Legislativo, as coalizões, a coesão partidária,nem a formação ministerial. A incorporação desseselementos tornaria a análise sobre a real separaçãode poderes mais completa. No entanto, estamoscircunscritos aos aspectos constitucionaisdesejando com isso garantir, tendo em vista nossosrecursos imediatos, maior precisão e confiabilidadena análise.

Identificamos dois problemas nas análises sobrea separação de poderes: a ênfase nos poderespresidenciais e ausência de clareza sobre acaracterização dos elementos constitucionais deseparação, independência e checagem de poderes.A solução do primeiro passa por identificarmosos poderes do Legislativo e do Judiciário; e a dosegundo o mesmo em relação aos instrumentosque se enquadram naquelas classificações.

No entanto, a enumeração desses poderes demaneira genérica e abstrata revela-se prematurana medida em que a diversidade de instrumentosinstitucionais existentes no mundo real é consi-derável. E não apenas no mundo real, mas tambémna possibilidade teórica de que novos meios emecanismos possam ser empregados para realizar

o balanço entre os poderes. O número desses meiosé muito alto7. Dessa maneira, a melhor forma deenfrentar esse desafio é propor um exercícioexploratório. Focalizando nossa atenção nosregimes presidencialistas, tendo em vista quenesses sistemas necessariamente encontramosseparação de poderes, a análise comparada impõe-se.

IV. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Esperamos um resultado ao sermos capazesde identificar as prerrogativas de todos os poderese os instrumentos de independência e checagem:verificar se as proposições teóricas da separaçãode poderes estão presentes nos arranjos institu-cionais daqueles regimes. De modo mais espe-cífico: a separação de poderes existente garante obalanço de poder, de maneira a não permitir adominação de um poder sobre o outro? Assim,quanto mais desequilíbrio institucional existir maiora chance de ou um poder ter predominância emrelação ao outro ou existir paralisia decisória. E odesequilíbrio institucional é maior quanto maiorfor a distância entre independência e checagem.Essa distância, por sua vez, cresce à medida emque ou independência é maior que checagem, ouchecagem é maior que independência

Nosso objeto de estudo é formado pelos casosde regimes presidenciais da América Latina:Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, CostaRica, El Salvador, Equador, Guatemala, Haiti,México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru,República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Duasobservações são necessárias: 1) Cuba ficouexcluída devido à natureza diferenciada do seusistema econômico e político (não é capitalista enem apresenta um sistema representativo acopladoa uma democracia de feição clássica), e 2) o casoperuano é controverso na medida em que fortesfatores externos ao jogo entre poderes tornam oseu estatuto constitucional algo precário; mesmoassim, quando o bloco de poder dissolve-se comoaconteceu com Fujimori, o mecanismo constitu-cional volta a operar. A principal característicadesses países é que são presidencialistas. Existe,no entanto, ampla diversidade sócio-econômicaentre eles. As regiões apresentam diferenciações

7 Ver por exemplo a possibilidade e existência de vetoLegislativo em Korn (1996).

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históricas de ocupação e constituição social,política e econômica.

Analisamos basicamente as Constituições. Sãoelas: argentina com reformas de 1994; bolivianade 1967 com reformas de 1994; brasileira de 1988com reformas até 1997; chilena de 1980 comreformas de 1997; colombiana de 1991 comreformas de 1997; costarriquenha de 1949 comreformas até 1997; dominicana de 1994; salva-dorenha de 1982; guatemalteca com reformas de1993; haitiana de 1987; mexicana de 1917 comreformas até 1998; nicaragüense de 1987;panamenha de 1972 com reformas de 1983 e 1994;paraguaia de 1992; peruana de 1993; uruguaia de1967 com reformas de 1989, 1994 e 1997;venezuelana de 1961 com reformas de 1983.

Temos ao todo 18 casos, com um número devariáveis bastante alto. A partir dos conceitos deseparação, independência e checagem de poderes,criamos três variáveis de mesmo nome quecompreendem, por sua vez, outras tantas variá-veis, as quais chamarei de subvariáveis de nível1, e de nível 2 (geralmente formadas porsubvariáveis de nível 1). Dessa forma, as trêsvariáveis correspondentes a esses conceitos sãovariáveis que se agregam a um conjunto maior deoutras variáveis.

A variável separação8 inclui comosubvariáveis de nível 2: 1) origem do poder, 2)independência do mandato, 3) independênciafinanceira do poder9, 4) forma de fiscalização dascontas, e 5) atribuições constitucionais exclusivas.Por sua vez, algumas dessas variáveis são agre-gados de outras, formando o que chamo desubvariáveis de nível 1: a fiscalização das contasé formada por seis outras variáveis (origem docorpo fiscalizatório, origem dos dirigentes,vinculação administrativa, independência domandato e âmbito de ação); as atribuiçõesconstitucionais exclusivas são compostas por três

variáveis denominadas atribuições constitucionaisexclusivas: a) executivas, b) legislativas, e c)judiciárias.

A variável independência decisional dospoderes é formada por sete subvariáveis de nível2: 1) iniciativa de lei dos poderes, 2) quorumlegislativo para tomada de decisões, 3) recursosde tempo (sessões extraordinárias e urgência), 4)urgência do Executivo, 5) decreto executivo edelegação, 6) decreto de estado de sítio, 7) poderde convocação de consultas nacionais. Nova-mente, algumas dessas subvariáveis são agregadosde outras subvariáveis, dessa vez de nível 1. Asubvariável “iniciativa de lei dos poderes” com-preende as seguintes subvariáveis: 1) iniciativasde leis constitucionais, de leis orçamentárias e leisordinárias, por poder, e 2) quorum legislativo paradecisões, que por sua vez se subdivide em quorumpara emendas constitucionais, leis orçamentáriase leis ordinárias. A subvariável de nível 2 “recursosde tempo” compreende as subvariáveis: 1) poderde solicitar urgência a projetos e 2) poder deconvocar sessões extraordinárias, por poder. Já asubvariável “poder de urgência do Executivo”abarca: 1) procedimentos no caso de o Legislativonão atender a pedido no tempo constitucional; 2)momento do pedido de urgência; 3) limitação donúmero de projetos com pedido de urgência; 4)possibilidade de o pedido de urgência ser derru-bado, e 5) quorum para proceder a derrubada. Asubvariável “decreto do Executivo e delegação” écomposta por: 1) controle de vigência do decretodo poder Legislativo; 2) área de atuação do decreto;3) poder de reedição do decreto, e 4) existência eamplitude da lei delegada. E, ainda, a subvariável“decreto de estado de sítio” compreende: 1) quempode decretar e 2) qual a decisão que cabe aooutro poder. A subvariável “convocação de con-sultas nacionais” inclui: 1) quem tem poder de con-vocar e 2) qual a limitação do tema de convocação.

A variável checagem dos poderes é compostapelas seguintes subvariáveis de nível 2: 1) poderesde checagem do Executivo, 2) poderes de che-cagem da Câmara baixa, e 3) poderes de checagemda Câmara alta. A subvariável de nível 2 “poderesde checagem do Executivo” é composta pelassubvariáveis de nível 1: 1) existência do poder deveto, 2) existência de veto total; 3) existência deveto parcial; 4) quorum do Legislativo para derrubaro veto; 5) existência de veto a matériaconstitucional; 6) tipo de participação das câmaraspara decidir sobre o veto; 7) forma de exame do

8 A proibição ou não de que ocupantes de um poder tambémocupem cargos em outro poder é uma variável importante.Contudo não houve razão para computá-la na medida emque todas as constituições apontaram a proibição desseacúmulo.

9 Tentamos incluir a variável “quem decide a remuneraçãodos ocupantes dos cargos máximos dos poderes”, contudogrande parte das constituições não dispõe desse dado paratodos os poderes.


90

veto pelo Legislativo; 8) procedimento para trâmitedo veto sem apreciação dentro do tempo cons-titucional pelas câmaras; 9) trâmite das partes nãovetadas do projeto de lei; 10) poder do Executivoem dissolver o Legislativo, e 11) participaçãoministerial em sessões legislativas.

As subvariáveis de nível 2 “poderes de checa-gem da Câmara alta” e “poderes de checagem daCâmara baixa” compreendem as seguintes subva-riáveis de nível 1: 1) existência de comissão inves-tigatória exclusiva; 2) possibilidade de pedidos econvocação de sessão de informações sobre outropoder; 3) poder de apreciação de contas; 4) poderde abertura de processo para julgamento; 5)possibilidade de conceder autorização para preen-chimento de cargos; 6) obrigatoriedade de recebercomunicação de planos governamentais; 7)capacidade de expedição de autorização sobre ma-térias diversas, como guerra-paz, autorização deviagens etc.; 8) capacidade de expedição de votode censura ou confiança sobre o Presidente; 9)capacidade de expedição de voto de censura ouconfiança sobre ministros e equipe presidencial;10) capacidade de solicitar a demissão do Presi-dente; 11) capacidade de proceder ao julgamentodas contas de outros poderes; 12) capacidade dejulgar o Presidente; 13) capacidade de julgar minis-tros e equipe presidencial, e 14) capacidade deimpedir atos inconstitucionais do Executivo.

Dois passos importantes foram tomados: emprimeiro lugar, elaboramos as escalas dos indi-cadores, que variam de 0 a infinito, dependendodo número de opções existentes. Em segundolugar normalizamos os valores obtidos dentro deuma escala percentual de 0 a 100. As escalas dosindicadores das variáveis de separação e inde-pendência, e suas subvariáveis, foram construídasde maneira a variar no sentido do menos separadoao mais separado. Valores maiores, portanto,significam maior separação e independência. Osindicadores de checagem dos poderes, apesar deserem em sua maioria constituídos por valoresdicotômicos de presença ou ausência, tambémforam pontuados de maneira a serem somados egerarem um resultado que também é intuitivo:quanto mais alto é o valor da soma, maior é opoder de checagem do poder.

A agregação dos valores nas variáveis supe-riores (separação, independência, checagem)exigiu sua normalização tendo em vista alcançarcomparabilidade. As escalas variando do menor

ao maior, numericamente, permitiram estabe-lecermos os patamares mínimo e máximo de suavariação. Esses valores serviram de base para anormalização de dados que fizemos, surgindo umasegunda escala, variando de 0 a 100. Assim, todasas variáveis de nível 2 foram normalizadas dentrodessa segunda escala, possibilitando suacomparação interna. Além disso, demos peso paraalgumas variáveis tendo em vista sua importância.Assim, as subvariáveis de nível 2 “recursos detempo” e “urgência do Executivo” foram multi-plicadas pelo fator 1/2 enquanto a subvariável“convocação de consultas nacionais” foi multi-plicada pelo fator 1/3, provocando uma diminuiçãode seu peso no cômputo geral. Essa decisão éarbitrária mas guarda relevância, na medida emque os elementos constituintes dessas subvariáveisnão são cruciais para a relação entre Executivo eLegislativo, ainda que exerçam razoável efeito. Aausência de um padrão teórico claro de máximo emínimo de separação de poderes e poder dechecagem levou-nos a essa decisão; dessa maneira,superamos essa ausência.

Posteriormente as subvariáveis de nível 2foram somadas e novamente sofreram umprocesso de normalização tendo em vista os valoresmáximos e mínimos possíveis. Dessa forma astrês variáveis finais (separação, independência echecagem) apresentam resultados comparáveis,que variam de 0 a 100 para toda e qualquer umadelas.

Essa padronização permitiu-nos ter maiorvisibilidade quanto à identificação do equilíbrioentre a independência dos poderes e os poderesde checagem por país. Se todas as variáveis têmcomo limites 0 e 100, então pode-se esperar, tendoem vista o esperado equilíbrio, que quando aindependência tenha, por exemplo, o valor 40,então a checagem também o apresente10. Dessamaneira está garantida a identificação do caráterlinear e positivo previsto pela teoria.

V. OS RESULTADOS

Nesta seção vamos analisar, em primeiro lugar,a separação de poderes nos países anteriormente

10 Um segundo momento de investigação é requerido. Trata-se de alinhar lado a lado o poder da função e seu corres-pondente mecanismo de checagem.

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Nível Separação Independência Checagem

Alto Bolívia, Brasil, Chile

Médio Todos os países restantes Todos os países restantesTodos os países

restantes

País Separação Independência Checagem

Argentina 52,2 47,9 46,2

Bolívia 71,2 36,7 28,7

Brasil 68,9 61,2 49,5

Chile 71,4 59,7 36,1

Colômbia 57,8 45,1 43,7

Costa Rica* 46,7 24,0 46,2

El Salvador* 59,3 13,6 50,4

Equador* 61,1 32,8 44,9

Guatemala 65,8 29,5 47,6

Haiti 48,6 41,4 40,3

México 45,6 15,7 47,9

Nicarágua* 63,1 39,2 26,7

Panamá* 53,7 18,5 49,5

Paraguai 63,1 37,8 45,8

Peru* 57,4 41,3 51,5

Rep. Dominicana 59,2 28,2 47,4

Uruguai 43,3 53,0 55,5

Venezuela 57,1 41,6 50,2

definidos desde um ponto de vista sistêmico, istoé, apresentando suas características como umsistema único, mostrando os resultados gerais paracada variável. Posteriormente vamos proceder àcomparação entre elas, estabelecendo as diferençase semelhanças entre os formatos constitucionais.

A Tabela 1 mostra-nos o comportamento dasvariáveis separação, independência e checagemconforme cada país. Apesar de a maior parte dospaíses situarem-se em um patamar médio, existemoscilações importantes.

TABELA 1 – Separação, independência e checagem em %, por país latino-americano presidencialista

* Países com apenas uma câmara legislativa.

Três países apresentam forte separação entreos poderes: Bolívia, Chile e Brasil, acima dos 66%,seguidos pela Guatemala. As menores separaçõespertencem a Uruguai, México e Costa Rica.

Brasil e Chile têm os maiores valores deindependência, seguidos de Uruguai, Argentina eColômbia. A menor independência é apresentadapor El Salvador, seguido por México e Panamá.Também Costa Rica e República Dominicanasituam-se em patamares de independência abaixodos 33%. Nenhum país apresenta uma indepen-

dência acima dos 60%.

Os resultados relativos à checagem têm menorvariação interna. Uruguai, Peru, El Salvador eVenezuela são os que, na ordem, apresentam maiorpercentual de checagem, pouco ultrapassando os50%. O Brasil quase alcança esse grupo. Osmenores percentuais pertencem a Nicarágua eBolívia. A Tabela 2 oferece-nos uma medida menosextensa ao agrupar por níveis de percentuais; noentanto, é útil porque permite identificarmos oscasos mais extremos.

TABELA 2 – Separação, independência e checagem por níveis de percentuais* por país latino-americanopresidencialista


92

No conjunto a institucionalidade relativa àseparação de poderes é majoritariamente média,isto é, a maioria dos países apresenta um conjuntode regras de separação física de poderes que afinalnão separa tão fortemente. As exceções sãoBolívia, Brasil e Chile, os quais apresentam poderesaltamente separados. Já no campo da indepen-dência dos poderes há uma cisão: 38,9% dospaíses têm um baixo instrumental constitucionalque garanta a independência decisional dos poderesExecutivo e Legislativo. Dessa forma, pratica-mente 60% dos países estão situados em umpatamar médio. Já a checagem entre os poderestambém situa-se em patamar médio, apresentandosomente duas exceções, Bolívia e Nicarágua,pouco desenvolvidas constitucionalmente noaparato de checagem.

Considerando que deve haver um equilíbrio

entre a participação de mecanismos de indepen-dência dos poderes e de mecanismos de checagemtemos no Gráfico 1 uma medida mais refinada, acombinação entre as variáveis independência echecagem (a linha reta representa os pontos deequilíbrio, quando para um valor percentual deindependência existe um igual valor percentual parachecagem). Esse gráfico mostra-nos mais clara-mente que países como El Salvador, México ePanamá estão apresentando maior participação demecanismos de checagem frente aos mecanismosde independência de poderes. Ao contrário, Chile,Brasil e Nicarágua apresentam uma maiorparticipação da independência frente aos meca-nismos de checagem. Quatro países tendem aoequilíbrio entre independência e checagem: Haiti,Colômbia, Argentina e Uruguai, os três primeiroscom leve ênfase no campo da independência e oúltimo no campo da checagem.

restantes

BaixoCosta Rica, El Salvador, Equador,Guatemala, México, Panamá, Rep.

DominicanaBolívia, Nicarágua

* Baixo = 0% a 33%; Médio = 33,1% a 66%; Alto = 66,1% a 100%.

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Independência

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PanamáGuatemala

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Costa RicaEquador

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Uruguai

Brasil

Chile

Argentina

Colômbia

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Bolívia

Nicarágua

GRÁFICO 1 – Independência e checagem; países presidencialistas da América Latina (em %)

A seguir vamos examinar o comportamentodas variáveis independência e checagem de poderesrelativas a cada poder, buscando demonstrar opadrão existente e verificando se as premissas dateoria da separação de poderes são confirmadas.

Abaixo temos o balanço de poder entre oExecutivo e o Legislativo para os casos em análise.A Tabela 3 apresenta a combinação das variáveisindependência e checagem objetivando estabelecero padrão de desequilíbrio.

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PaísExecutivo

Independência

Legislativo

ChecagemDistância

Argentina 60,4 48,1 12,3

Bolívia 52,9 25,9 27,0

Brasil 81,5 51,9 29,6

Chile 78,5 40,7 37,8

Colômbia 75,9 44,4 31,5

Costa Rica* 30,5 48,1 -17,6

El Salvador* 30,5 40,7 -10,2

Equador* 57,9 37,0 20,9

Guatemala 45,6 48,1 -2,5

Haiti 45,7 59,3 -13,6

México 35,7 44,4 -8,7

Nicarágua* 47,0 14,8 32,2

Panamá* 35,2 51,9 -16,7

Paraguai 62,4 44,4 18,0

Peru* 61,8 63,0 -1,2

Rep. Dominicana 32,6 51,9 -19,3

Uruguai 60,9 66,7 -5,8

Venezuela 39,2 51,9 -12,7

Tabela 3 – Independência do Executivo e checagem do Legislativo em % por país latino-americanopresidencialista


Brasil, Chile e Colômbia são os países que têmo maior percentual (acima de 70%) deindependência do Executivo, seguidos deArgentina, Paraguai, Peru e Uruguai (de 60 a70%). Os menores percentuais pertencem a CostaRica, El Salvador, República Dominicana, Méxicoe Venezuela, situados entre 30 e 40%.

Quanto à checagem do Legislativo temosUruguai e Peru como aqueles ultrapassam abarreira dos 60%, seguidos do Haiti, com 59,3%.Nicarágua (14,8%) e Bolívia (25,9%) são aquelesque têm menor percentual relativo à existência de

poderes de checagem.

As maiores distâncias entre a independênciado Executivo e a checagem do Legislativo estãono Chile, Nicarágua e Colômbia, a favor daindependência do Executivo, e Costa Rica eRepública Dominicana a favor da checagem doLegislativo .

Na Tabela 4 temos os resultados daindependência do Legislativo frente à checagemdo respectivo Executivo, estabelecendo tambéma distância de pontos percentuais entre um e outro.

TABELA 4 – Independência do Legislativo e checagem do Executivo em % por país latino-americanopresidencialista

PaísLegislativo

Independência

Executivo

ChecagemDistância

Argentina 70,4 44,3 26,1

Bolívia 63,0 31,4 31,6

Brasil 72,1 47,1 25,0

Chile 58,4 31,4 27,0

Colômbia 50,1 42,9 7,2

Costa Rica* 39,2 44,3 -5,1


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Independência do Executivo

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Costa Rica

El Salvador

Rep. Dominicana

Panamá

México

Venezuela

Haiti

Guatemala

Peru

Uruguai

Argentina

Paraguai

Equador

Bolívia

Nicarágua

Brasil

Colômbia

Chile


El Salvador* 39,2 60,0 -20,8

Equador* 60,5 52,9 7,6

Guatemala 70,4 47,1 23,3

Haiti 50,5 21,4 29,1

México 27,9 51,4 -23,5

Nicarágua* 54,6 38,6 16,0

Panamá* 40,0 47,1 -7,1

Paraguai 48,0 47,1 0,9

Peru* 55,1 40,0 15,1


Uruguai 70,4 44,3 26,1

Venezuela 76,3 48,6 27,7

Em relação à independência do Legislativo,Venezuela, Brasil, Argentina e Uruguai ultrapassama barreira dos 70%. Os menores percentuais sãodo México, seguido de Costa Rica e El Salvador.Em relação à checagem do Executivo o maiorpercentual é de El Salvador, seguido de Equador eMéxico. Quanto aos menores percentuais temosBolívia e Chile, ambos com 31,4%.

A maior distância entre independência doLegislativo frente à checagem do Executivo, afavor do primeiro, é da Bolívia, seguido do Haiti.Imediatamente temos Venezuela, Chile, Uruguai,Argentina, Brasil e Guatemala, todos na faixa deentre 20 e 30 pontos percentuais. A maior distância

a favor da checagem do Executivo é do México,seguido de El Salvador.

O Gráfico 2 mostra-nos a relação entre a inde-pendência do Executivo e a checagem do Legis-lativo. Quanto mais próximo da reta entre ospontos (0, 0) e (100, 100) mais equilíbrio existeno balanço entre os poderes. Próximos dessa linhade equilíbrio, com leve ênfase para a checagemdo Legislativo, temos o Peru, Guatemala e Uruguai.No campo da predominância da independência doExecutivo temos a Argentina, seguida do Paraguai,como aqueles que mais se aproximam da reta. Noentanto, se comparados com o bloco antes mencio-nado, estão mais distantes da reta e entre si.

GRÁFICO 2 – Independência do Executivo e checagem do Legislativo; países presidencialistas da AméricaLatina (em %)

Ch

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em d

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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Independência do Executivo

Ch

ecag

em d

o L

egis

lati

vo

Costa Rica

El Salvador

Rep. Dominicana

Panamá

México

Venezuela

Haiti

Guatemala

Peru

Uruguai

Argentina

Paraguai

Equador

Bolívia

Nicarágua

Brasil

Colômbia

Chile

Os países que apresentam significativa distânciada reta, com maior ênfase na checagem doLegislativo, são República Dominicana, Panamá,Costa Rica, seguidos de Haiti e Venezuela. Do ladodos países que mostram maior independência doExecutivo temos Chile, Brasil, Colômbia eNicarágua. Nitidamente o bloco de países acima dareta é menos disperso e menos distante da mesmado que o bloco de países abaixo dela. Isso significaque os países que apresentam maior checagem doLegislativo estão, no conjunto, mais equilibrados.

Já no Gráfico 3 temos que a Costa Rica apro-xima-se mais do equilíbrio no campo daqueles paí-ses que apresentam uma checagem do Executivomaior que a independência do Legislativo. No cam-po dos países que apresentam maior independênciado Legislativo temos o Paraguai como o mais equi-librado. Nesse grupo temos um conjunto signifi-cativo de países com uma grande distância emrelação à reta de equilíbrio: Venezuela, Bolívia, Ar-gentina, Uruguai e Brasil, seguidos de Guatemala,Chile e Haiti.

GRÁFICO 2 – Independência do Executivo e checagem do Legislativo; países presidencialistas da AméricaLatina (em %)

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Independência do Legislativo

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México

El Salvador

Panamá

Costa Rica

Paraguai

Rep. Dominicana

ColômbiaPeru

Nicarágua

Chile

Bolívia

Haiti

Equador

GuatemalaVenezuela

Brasil

Argentina - Uruguai

Gráfico 3 – Independência do Legislativo e checagem do Executivo; países presidencialistas da AméricaLatina (em %)

Ch

ecag

em d

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lati

vo


96

Equilíbrio Predomínio do Legislativo Predomínio do Executivo Conflito

Equador

Panamá*

Paraguai

Peru*

Argentina

Costa Rica*

El Salvador*

Guatemala

Haiti

Rep. Dominicana

Uruguai

Venezuela

Chile

Colômbia

México

Nicarágua

Bolívia

Brasil

4 (22,2%) 8 (47,1%) 4 (23,5%) 2 (11,8%)

PaísLegislativo

Independência

Executivo

ChecagemDistância

Argentina 70,4 44,3 26,1

Bolívia 63,0 31,4 31,6

Brasil 72,1 47,1 25,0

Chile 58,4 31,4 27,0

Colômbia 50,1 42,9 7,2

Costa Rica* 39,2 44,3 -5,1

El Salvador* 39,2 60,0 -20,8

Equador* 60,5 52,9 7,6

Guatemala 70,4 47,1 23,3

Haiti 50,5 21,4 29,1

México 27,9 51,4 -23,5

Nicarágua* 54,6 38,6 16,0

Panamá* 40,0 47,1 -7,1

Paraguai 48,0 47,1 0,9

Peru* 55,1 40,0 15,1


Uruguai 70,4 44,3 26,1

Venezuela 76,3 48,6 27,7

Contudo, uma análise mais completa exige quecoloquemos lado a lado essas duas dimensões:

independência e checagem de cada poder.

TABELA 5 – Situação da independência e da checagem dos poderes Executivo e Legislativo porpaís latino-americano presidencialista

Escala principal das variáveis: B = baixo, M = médio, A = alto; subescala da escala principal das variáveis: (a)= alto, (b) = baixo.

Escala dos resultados: I = equilíbrio, II = predomínio do Legislativo, III = predomínio do Executivo, IV = conflito.


A Tabela 6 condensa a Tabela 5 no que dizrespeito à classificação em letra maiúscula,correspondente à escala principal das variáveis.Assim, praticamente metade dos países latino-americanos presidencialistas apresenta no balançoentre poderes uma preponderância a favor do

Legislativo. Quatro casos constituem-se compreponderância do Executivo (Chile, Colômbia,México e Nicarágua), em quatro existe equilíbrio(Equador, Panamá, Paraguai, Peru) e em dois existeuma potencial situação de conflito (Brasil e Bolívia).

TABELA 6 – Equilíbrio e desequilíbrio entre independência e checagem por paísespresidencialistas da América Latina (N = 17)


*

*

97


Agregando para análise o significado das letrasminúsculas entre parênteses (subescala da escalaprincipal das variáveis) da Tabela 5, temos que naArgentina, apesar de existir predomínio Legislativo,existe um leve reequilíbrio a favor do Executivotendo em vista que sua independência é média altaenquanto a checagem do Legislativo é média baixa.O Brasil, por seu turno, mesmo situando-se empotencial situação de conflito, apresenta discretapredominância legislativa, tendo em vista um poderde checagem situado em nível médio alto. OExecutivo, por seu turno, apresenta um poder dechecagem médio baixo.

No campo dos países onde o Executivopredomina, temos duas situações de tendência paraquase-conflito (Chile e Colômbia) e um com levetendência para o equilíbrio (Nicarágua). No campodos países em equilíbrio existem leves tendênciasconcorrendo para o desequilíbrio. Tendências quelevam para a predominância do Executivo podemser notados no Paraguai e no Equador, e tendênciascom leve predominância do Legislativo no Panamáe no Peru.

VI. BREVE CONCLUSÃO

A teoria da separação de poderes propõe,normativamente, a divisão do poder em corposseparados e a capacidade de cada um dessescorpos controlar o outro, devendo haver umequilíbrio entre os poderes de maneira a evitar opredomínio de um sobre o outro, possibilitandonão apenas afastar o perigo da tirania, como,também, correlativamente, garantir a liberdade. Deoutro lado, a separação de poderes, caso sejaefetiva, pode concorrer para a formação desistemas democráticos menos centralizados,perfazendo o modelo consensualista. Assim, comocomentou Mettenheim (2000), a separação depoderes, combinada com o presidencialismo, fariasentido dentro da afirmação da teoria da decisão edo processo político conforme a tradiçãopluralista, que enfatiza a necessidade do poderdifuso. Dessa maneira, dentro do funcionamentodo sistema de poder dividido, as instituiçõesprecisariam incentivar a iniciativa política, anegociação e a resolução de conflitos. A crençasubjacente é de que com pelo menos dois centrosde poder, ocupados por forças diferentes, o melhorgoverno pode ser produzido. Não chegamos aafirmar tanto, porque em situações de intensapolarização político-ideológica o processo dualpode se voltar contra a própria institucionalidade.

No entanto, é crível alcançar níveis substantivosde estabilidade política e governabilidade se osatores observarem a conclusão de Przeworski(1994): a democracia exige a adesão dos atores àregra do jogo.

A realidade constitucional da América Latina édinâmica. Tal constatação indica que muitasmodificações são introduzidas com o passar dosanos, transformando a correlação entre separaçãode poderes, sua independência e capacidade dechecagem. Isso não impede contudo deapontarmos algumas conclusões mais gerais sobreo momento de vigência destas constituições.

Vimos que a maioria dos países latino-america-nos apresenta, no período, predomínio do Legisla-tivo. Estes países, em conjunto com aqueles queapresentam equilíbrio entre poderes, representaum expressivo contingente de 69,3% do total depaíses presidencialistas. A predominância do Le-gislativo é sancionada pelas teorias democráticasque alcançam soberania à representação, capacita-da esta a fazer as leis. O equilíbrio é o resultadodesejado pela teoria da separação de poderes.Contudo, existem importantes casos que desviamdo estabelecido pelas teorias normativas (Brasil,México e Chile, por exemplo), ensejando a pro-posição de que certos dilemas institucionais devemser superados para que o processo democráticose aperfeiçoe e se estabilize.

Nosso estudo exploratório mostrou que épossível estabelecer com mais acuidade osaspectos institucionais de separação, independênciae checagem do poder. Os resultados alcançadosnos permitem identificar que é possível descreveros desequilíbrios previstos na teoria. Nossamodelagem, contudo, não está pronta. O controlesobre os efeitos exige que as dimensões relativasao jogo político da relação Executivo - Legislativosejam incorporadas. Dessa maneira poderemosverificar até onde as variáveis de organização econstituição dos poderes são efetivamenteimportantes.

É claro que a institucionalidade dos poderesalocados para cada organismo do Estado e doGoverno não pode substituir a ação política queredefine o espaço de cada um. Dessa forma,podemos entender as limitações desse exercíciojustamente porque existem casos e situações ondea ação política altera o desfecho colocado emperspectiva pelo quadro institucional, como porexemplo, o Peru de Fujimori. Também no campo


98

da institucionalidade podemos ter a extensão dasregulações constitucionais em forma de leisregulares, que implicam alteração do balanço Exe-cutivo-Legislativo-Judiciário. Porém, é a partirdessa institucionalidade que as diferentes forçaspolíticas traçam suas estratégias. Isso é incon-tornável.

De outro lado, a existência de formatos insti-tucionais algo diferentes, com possibilidades degerarem resultados políticos também diferentes,demonstra que os presidencialismos existentes nãopodem ser considerados como um conjuntohomogêneo quanto às suas implicações políticas.Além disso, o processo das transições para a

democracia criou nos países da região soluçõesconstitucionais diversas, apesar de alguma simili-tude aparente no emprego de certos instrumentosa disposição dos poderes.

A questão subseqüente a este breve estudo,além da necessidade de aprofundá-lo e torná-lomais exaustivo, é justamente identificar, a partirdesse quadro institucional diferenciado, quais sãoos efeitos reais e concretos por eles permitidos,se seus efeitos são marginais ou se, ao contrário,desempenham papel fundamental na ordenação dadisputa política.

Recebido para publicação em 8 de outubro de 2001.Artigo aprovado em 23 de novembro de 2001.

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Luís Gustavo Mello Grohmann ([email protected]) é Mestre em Ciência Política pela UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Doutorando em Ciência Política no Instituto Universitário dePequisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e Professor do Departamento de Sociologia e Política na UniversidadeFederal de Santa Maria (UFSM).

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101


País A B C D E F G Total Normalizado

Argentina 39,5 66,6 59,2 33,3 40 33,3 40 47,4

Bolívia 44,4 46,6 33,3 55,5 0 83,3 0 36,7

Brasil 44,4 73,3 59,2 44,4 90 50 60 65,1

Chile 86,4 73,3 33,3 55,5 40 66,6 40 61,6

Colômbia 44,4 40 29,6 55,5 30 100 40 47

Costa Rica* 22,2 66,6 3,7 0 0 50 0 24

El Salvador* 12,3 26,6 3,7 0 0 50 0 13,6

Equador* 0 66,6 33,3 44,4 0 83,3 40 34,6

Guatemala 12,3 66,6 33,3 0 0 50 80 33,3

Haiti 86,4 86,6 3,7 0 0 50 0 41,4

México 22,2 6,6 3,7 0 20 50 0 15,7

Nicarágua* 44,4 73,3 0 0 30 83,3 0 39,2

Panamá* 17,2 60 3,7 0 10 0 0 18,5

Paraguai 44,4 46,6 33,3 77,7 0 50 40 39,7

TABELA A-2 – Independência dos poderes (em %)

EPaís A B C D

1 2

Total

Normalizado

Argentina 66,6 100 0 66,6 40 40 52,2

Bolívia 58,3 100 80 88,8 20 80 71,2

Brasil 66,6 100 40 66,6 60 80 68,9

Chile 70,8 100 80 77,7 40 60 71,4

Colômbia 66,6 100 60 100 20 0 57,8

Costa Rica* 66,6 100 20 33,3 20 40 46,7

El Salvador* 66,6 100 60 88,8 20 20 59,3

Equador* 66,6 100 80 100 20 0 61,1

Guatemala 75 100 80 100 20 20 65,8

Haiti 58,3 66,6 60 66,6 20 20 48,6

México 66,6 100 0 66,6 20 20 45,6

Nicarágua* 58,3 100 80 100 20 20 63,1

Panamá* 66,6 100 80 55,5 20 0 53,7

Paraguai 83,3 100 80 55,5 20 40 63,1

Peru* 100 66,6 80 77,7 20 0 57,4

Rep. Dominicana 75 100 40 100 20 20 59,2

Uruguai 66,6 66,6 0 66,6 20 40 43,3

Venezuela 62,5 100 20 100 20 40 57,1

ANEXO I

TABELA A-1 – Separação de poderes (em %)

* Países unicameraisA = Origem do mandatoB = Independência do mandatoC = Fiscalização das contasD = Independência financeira do poderE1 = Atribuições constitucionais exclusivas do ExecutivoE2 = Atribuições constitucionais exclusivas do Legislativo


102

* Países unicameraisA = Iniciativa de leisB = Decisão legislativaC = Recursos de tempo para tramitaçãoD = Urgência de projetosE = Decretos Legislativos / delegação legislativaF = Decreto estado de sítioG = Convocação de plebiscito

Peru* 44,4 20 29,6 0 70 100 0 41,3

Rep. Dominicana 44,4 66,6 0 0 0 50 0 28,2

Uruguai 86,4 66,6 33,3 66,6 0 83,3 40 54,8

Venezuela 44,4 100 29,6 0 0 83,3 0 41,6

TABELA A-3 – Checagem dos poderes (em %)

País Executivo Legislativo Total Normalizado

Argentina 44,2 48,1 46,2

Bolívia 31,4 25,9 28,6

Brasil 47,1 51,8 49,5

Chile 31,4 40,7 36,1

Colômbia 42,8 44,4 43,6

Costa Rica* 44,2 48,1 46,2

El Salvador* 60 40,7 50,4

Equador* 52,8 37 44,9

Guatemala 47,1 48,1 47,6

Haiti 21,4 59,2 40,3

México 51,4 44,4 47,9

Nicarágua* 38,5 14,8 26,7

Panamá* 47,1 51,8 49,5

Paraguai 47,1 44,4 45,8

Peru* 39,9 62,9 51,5


Uruguai 44,2 66,6 55,5

Venezuela 48,5 51,8 50,2

* Países unicamerais

TABELA A-4 – Independência do Executivo (em %)

País Iniciativa RecursoTempo Urgência Decreto Estado de

Sítio PlebiscitoTotal

Normalizado

Argentina 66,6 50 16,6 40 25 33 60,4

Bolívia 100 25 27,7 0 50 0 52,9

Brasil 100 50 22,2 90 50 0 81,5

Chile 100 50 27,7 40 50 33 78,5

Colômbia 100 50 27,7 30 50 33 75,9

Costa Rica* 66,6 25 0 0 25 0 30,5

El Salvador* 66,6 25 0 0 25 0 30,5

Equador* 66,6 50 22,2 0 50 33 57,9

103


TABELA A-5 – Independência do Legislativo (em %)

País Iniciativa RecursoTempo Decisão Estado de

Sítio Plebiscito Total Normalizado

Argentina 66,6 50 72,2 12,5 33 70,4

Bolívia 66,6 50 55,5 37,5 0 63

Brasil 66,6 50 77,7 12,5 33 72,1

Chile 66,6 25 77,7 25 0 58,4

Colômbia 66,6 0 50 50 0 50,1

Costa Rica* 33,3 0 72,2 25 0 39,2

El Salvador* 66,6 0 38,8 25 0 39,2

Equador* 66,6 25 72,2 37,5 0 60,5

Guatemala 66,6 50 72,2 12,5 33 70,4

Haiti 66,6 0 88,8 12,5 0 50,5

México 33,3 25 22,2 12,5 0 27,9

Nicarágua* 66,6 0 77,7 37,5 0 54,6

Panamá* 66,6 0 66,6 0 0 40

Paraguai 66,6 25 55,5 12,5 0 47,9

Peru* 100 0 33,3 50 0 55,1

Rep.Dominicana

66,6 0 72,2 25 0 49,2

Uruguai 66,6 25 72,2 37,5 33 70,4

Venezuela 66,6 50 100 37,5 0 76,3


Equador* 66,6 50 22,2 0 50 33 57,9

Guatemala 66,6 25 0 0 50 33 45,6

Haiti 100 25 0 0 50 0 45,7

México 66,6 0 0 20 50 0 35,7

Nicarágua* 100 0 0 30 50 0 47

Panamá* 100 25 0 10 0 0 35,2

Paraguai 100 50 38,8 0 50 0 62,4

Peru* 66,6 50 0 70 50 0 61,8

Rep.Dominicana

100 0 0 0 25 0 32,6

Uruguai 100 50 33,3 0 50 0 60,9

Venezuela 100 0 0 0 50 0 39,2


ANEXO II - VARIÁVEIS E SUBVARIÁVEIS

QUADRO A-1 – Variável: Separação

Subvariável Indicador Valor

1. Origem do Poder Para cada poder, qual a origemdo mandato

Executivo [E] + Câmara Alta [CA] ouCâmara Baixa [CB] + CA (1); E + CB +Judiciário [J] + outras (2); outras (3);eleitoral + outras (4); eleitoral (5)


104

QUADRO A-2 – Variável: Independência

2. Mandato Independente Para cada poder, se seu mandatonão pode ser interrompido poroutro poder

Sim (1); Não (0)

3.Independênciafinanceira do poder

Para cada poder, independênciaorçamentária

Dependência total (1); semi-independente, com % mínimo, decisão dooutro poder (2); independente mas comdecisão conjunta não normatizada, viaorçamento (3); total independência (4)

4.Atribuiçõesconstitucionais exclusivas

Se o poder tem atribuiçõesconstitucionais exclusivas decunho Legislativo, Executivo,Judiciário, Orçamentário, outras.

Sim (1); Não (0)

Subvariáveis Indicador Valores

1. Iniciativa de lei, por poder

1.A. de leis constitucionais

1.B. de leis orçamentárias

1.C. de leis ordinárias

1.A. O poder pode ou não apresentarprojeto sobre matéria constitucional

1.B. idem sobre matéria orçamentária

1.C. idem sobre matéria ordinária

Sim (1); Não (0)

2. Quorum para decisãolegislativa

2.A. para emendasconstitucionais

2.B. para leis orçamentárias

2.C. para leis ordinárias

2.A. Quorum em plenário para votarprojeto de lei sobre emendaconstitucional

2.B. idem sobre orçamento

2.C. idem sobre matérias ordinárias

Maioria Relativa (4); MaioriaAbsoluta (3); 3/5 absoluta(2); 2/3 absoluta (1)

3. Recursos de tempo

3.A. Solicitação de urgênciapara projetos, por poder

3.B. convocação de sessãoextraordinária, por poder

3.A. Se o poder tem prerrogativa depedir urgência par projetos de lei

3.B. Se o poder tem prerrogativa depedir convocação de sessãoextraordinária

Sim (1); Não (0)

4. Urgência do Executivo

4.A. trâmite do projeto em casode não exame pelo Legislativo

4.B. momento do pedido deurgência

4.C. limitação ou não donúmero de projetos com pedidode urgência

4.D. pedido de urgência podeser derrubado

4.E. quorum para derrubada daurgência

4.A. Qual o trâmite do projeto caso oLegislativo não o examine pelo tempoestabelecido

4.B. Em qual momento do trâmite doprojeto de lei pode ser solicitada aurgência

4.C. Se existe limitação ou não donúmero de projetos com pedido deurgência

4.D. Se o pedido de urgência pode serou não derrubado pelo plenário doLegislativo

4.E. Qual o quorum para o plenário doLegislativo derrubar o pedido deurgência

4.A. Entra na pauta deimediato (1); projeto éaprovado (2)

4.B. No início do processo(1); em qualquer parte dotrâmite (2)

4.C. sim (0); não (1)

4.D. sim (0); não (1)

4.E Não se aplica [nsa] (0);2/3 relativo (1); 3/5 absoluto(2); 2/3 absoluto (3).

5. Decreto do Executivo edelegação do Legislativo

5.A. controle da vigência dodecreto Legislativo pelo poderLegislativo

5.B. área de atuação do

5.A. O Legislativo pode ou não impedir aentrada em vigor de decreto Legislativo

5.B. Qual área de atuação do decreto

5.C. Se o Executivo pode reeditar ounão o decreto

5.A. Não há decreto (0);efeito do decreto comnecessidade de decisão doLegislativo (1); efeito semnecessidade de decisão doLegislativo (2)

105


QUADRO A-3 - Variável: Checagem

5.B. área de atuação dodecreto Legislativo

5.C. poder de reedição dodecreto Legislativo

5.D. existência de lei delegadae amplitude da lei delegada

não o decreto

5.D. Se existe lei delegada e qual suaamplitude

Legislativo (2)

5.B. Qualquer áreaexcluindo algumas (1);qualquer área menosconstitucional (2); qualquerárea (3).

5.C. sim (1); não (0)

5.D. Não existe lei delegada(0); existe mas só paracasos administrativos ouemergenciais (1); existe e éampla (2)

6. Decreto Estado de sítio

6.A. quem decreta estado desítio

6.B. posição do poder que nãodecreta

6.A. Qual poder decreta Estado de sítio

6.B. Qual é a posição do poder que nãodecreta

6.A. Congresso + E (1); E(2) ;

6.B. Decide antes davigência (1); tanto podedecidir antes quanto depois(2); decide depois davigência (3)

7. Convocação de consultasnacionais

7.A. quem convoca

7.B. área do tema deconvocação

7.A. Quem convoca, por poder

7.B Área do tema de convocação

7.A. Sim (1); não (0)

7.B Temas constitucionais(1); qualquer tema (2)

Subvariáveis Indicador*

Executivo1. existência do poder de veto2. poder de dissolver Legislativo3. direito de participação ministerial em sessões legislativas

Veto

1. se existe veto total2. tipo de veto parcial: ilimitado (2); limitado a partes inteiras (1); nsa não tem (0)3. quorum para derrubar o veto: MR (1) 3/5 relativa (2); 2/3 relativa (3); MA (4);3/5 absoluta (5); 2/3 absoluta (6)4. se existe veto à matéria constitucional5. participação das câmaras para derrubar o veto: basta uma (1); precisa dasduas, em separado (2), Congresso (3).6. forma de exame do veto pelo Legislativo : em bloco (1); destaque (2); nsa (0)7. procedimento para veto sem apreciação dentro do tempo constitucional pelascâmaras: automaticamente aprovado (2); incluído na ordem do dia (1); esperapela ordem do dia do Legislativo (0)8. se partes não vetadas são transformadas imediatamente em lei

Câmara Baixa

1. existência de comissão de investigação exclusiva2. pedidos e convocação de sessão de informações sobre outro poder3. poder de apreciação de contas4. abrir processo para julgamento5. dar autorização par preenchimento de cargos6. obrigatoriedade de receber comunicação de planos governamentais7. expedir autorização sobre matérias diversas, como guerra/paz, autorizarviagens etc.8. expedir voto de censura ou confiança sobre presidente9. expedir voto de censura ou confiança sobre ministros e equipe presidencial10. solicitar demissão do presidente11. proceder julgamento de contas dos outros poderes12. julgar presidente13. julgar ministros e equipe presidencial14. capacidade de impedir atos inconstitucionais do Executivo


106

* Variam entre sim (1) e não (0), exceto a subvariável Veto.

Câmara Alta De 1 a 14 idem acima

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