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Anais do II Simpósio Gênero e Políticas Públicas,ISSN 2177-8248 Universidade Estadual de Londrina,18 e 19 de agosto de 2011.
GT1 – Gênero e Políticas Públicas – Coordenadora Elaine Ferreira Galvão.
A política de assistência social no Brasil: seu modelo protetivo e a permanência da
família burguesa
Cleide de Fátima Viana Castilho *
1
Cássia Maria Carloto ** 2
Resumo O objetivo deste trabalho é discutir a permanência da família burguesa na gestão e
operacionalização da política de assistência social, apesar das mudanças no conceito de
famílias preconizadas nas legislações, normativas e orientações técnicas pertinentes. O
debate apresenta resultados preliminares de uma pesquisa em andamento sobre a
operacionalização da matricialidade sociofamiliar na política de assistência social do
município de Maringá-PR, como requisito para o curso de Mestrado. O texto aborda a
proteção social e a família tendo como eixo temático a tríade: Estado, mercado e família
no modelo protetivo e seu caráter familista ancorado nos papéis tradicionais de pai e
mãe, a sobrecarga feminina e o reforço a desigualdade de gênero.
Palavras- chave – família, proteção social, política social.
1 *Discente do Programa de Mestrado em Serviço Social e Políticas sociais da Universidade Estadual de
Londrina- UEL. E-mail- [email protected]. 2**Docente do Departamento de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina- UEL.
Anais do II Simpósio Gênero e Políticas Públicas,ISSN 2177-8248 Universidade Estadual de Londrina,18 e 19 de agosto de 2011.
GT1 – Gênero e Políticas Públicas – Coordenadora Elaine Ferreira Galvão.
1 Introdução
Estudiosos como Saraceno (1995); Palier (2010) e Esping- Andersen
(1995) em suas análises a respeitos dos modelos protetivos constitutivos dos modelos de
Estados de Bem-Estar Social gestados no pós segunda guerra, apontam que eles se
sustentam na tríade Estado, mercado e família e o que os diferencia é basicamente o
papel desempenhado pela família nesta parceria.
Se dentro desta tríade, a família ocupa o papel principal é um modelo
de proteção social familista3, cuja sustentabilidade depende do desempenho de papéis
“tradicionais” de pai e de mãe (pai-provedor e mãe dona de casa e cuidadora.
(SUNKEL, 2006), (MIOTO, 2008) (SARACENO ,1997).
Segundo Pereira (2006, p. 29) no Brasil “a instituição familiar sempre
fez parte integral dos arranjos de proteção social”. Para a autora, “os governos
brasileiros sempre se beneficiaram da participação autonomizada e voluntarista da
família na provisão do bem-estar de seus membros.
Na cena contemporânea apesar das alterações nos conceitos de
família, na carta constitucional vigente e nas legislações sociais reconhecendo os novos
arranjos e rearranjos familiares, a família permanece como a principal provedora de
proteção entre seus membros. No caso específico da política de assistência social têm
como uma de suas diretrizes a matricialidade sociofamiliar, apontando que todas as
ações desta política devem ter centralidade na família e que para tanto esta família deve
ser protegida pelo Estado para que possa ser protetora.
A operacionalidade desta diretriz é o objeto da pesquisa de mestrado
(em andamento), no município de Maringá-Pr, tendo como sujeitos da pesquisa– os
Assistentes Sociais dos Centros de Referência de Assistência Social- CRAS,
profissionais que se encontram entre os operacionalizadores da política. Já realizadas
três das oito entrevistas, cujos primeiros resultados apresentamos neste trabalho.
3 As análises de Sunkel referem-se às políticas sociais da América Latina, enquanto Mioto (2008) traz-nos
a partir de análise conjunta com Campos (2003) e com Campos e Lima (2006) uma análise do Brasil.
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2 A política de assistência social: seu modelo protetivo e a família
O modelo de proteção social constitutivo da política de assistência
social no Brasil, conforme a NOB/SUAS4 compreende as modalidades de proteção
social básica e proteção social especial de média e alta complexidade. Na modalidade de
proteção social básica, o Centro de Referência da Assistência- CRAS é o equipamento
público referência para as ações voltadas às famílias no território de sua abrangência,
objetivando a prevenção do rompimento de vínculos e o fortalecimento da convivência
familiar e comunitária.
A proteção social especial de média e alta complexidade tem no
Centro de Referência Especializado da Assistência Social- CREAS, o equipamento
público de referência para as ações voltadas às famílias e indivíduos, na primeira
modalidade com direitos violados, mais sem rompimento de vínculos e na segunda já
com os vínculos rompidos.
De acordo com esta normativa, para operacionalização e gestão tanto
da proteção social básica, quanto da especial, toma como unidade de medida - a família,
ou seja, a “família referenciada” 5, elencando as situações de vulnerabilidades e os
meios pelos quais os indivíduos e famílias devem ter assegurado em cada tipo de
segurança. Exigindo, para tanto, uma rede socioassistencial preconizada na NOB/SUAS
como um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam
benefícios, serviços, programas e projetos de forma articulada entre todas as unidades
de proteção social por nível de proteção.
Para compreender quem é esta família recorremos aos conceitos de
família da Constituição Federal, da Política Nacional de Assistência Social- PNAS/2004
e da NOB/SUAS/2005. O conceito de família na constituição vigente, em seu artigo
226, §§ 3º e 4º, abrange diversos arranjos: como a união formada por casamento; a
4 NOB/SUAS- Norma Operacional Básica/Sistema Único de Assistência Social - É a normativa que
oferece parâmetros para gestão e operacionalização da política de assistência social. 5 Família referenciada segundo a NOB/SUAS “é aquela que vive em áreas caracterizadas como de
vulnerabilidade, definidas a partir de indicadores estabelecidos por órgão federal, pactuados e
deliberados. Esta unidade de referência foi escolhida em razão da metodologia de fortalecimento do
convívio familiar, do desenvolvimento da qualidade de vida da família na comunidade e no território
onde vive”. (CAPACITASUAS, vol.1, 2008, p.112).
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união estável entre homem e mulher e a comunidade formada por qualquer um dos
genitores.
Na PNAS/2004 a família é entendida como “um conjunto de pessoas
que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos e, ou, de solidariedade”. E a
NOB/SUAS (2005, p. 90) compreende o conceito de família para além de uma unidade
econômica, entendendo-a “como núcleo afetivo, vinculado por laços consangüíneos, de
aliança ou afinidade, que circunscrevem obrigações recíprocas e mútuas, organizadas
em torno de relações de geração e gênero”.
Além da alteração nos conceitos de família, as demandas sociais
emergentes, tais como: a longevidade, a inserção da mulher no mundo do trabalho
(remunerado), a redução do tamanho das famílias, a inserção cada vez maior da mulher
no mundo do trabalho e a migração das famílias demandam das famílias novas
estratégias para garantir a proteção dos seus membros e uma nova forma de intervenção
do Estado.
Entendemos que a PNAS/2004 reconhece esta necessidade, ao
preconizar que a concretude da centralidade na família (na política se refere à proteção
da família para que a mesma possa ser protetora), só ocorrerá se houver a articulação
entre transferências de recursos e oferta de serviços públicos suficientes para garantir
esta proteção, destacando inclusive a esfera dos cuidados, conforme segue:
[...] a centralidade na família é garantida à medida que na assistência social,
com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva uma
política de cunho universalista, que para além da transferência de renda em
patamares aceitáveis se desenvolva, prioritariamente em rede de proteção
social que suportem as tarefas cotidianas de cuidado, e que valorizem a
convivência familiar e comunitária. (PNAS, 2004, p.14).
A respeito desta imprescindível articulação entre as transferências de
rendas em patamares compatíveis e a oferta de serviços públicos para dar concretude a
centralidade na família, conforme preconizado na PNAS/2004. A Professora Marta
Campos no documento- Cooperação Internacional para proteção social de crianças e
adolescentes, o direito à convivência familiar e comunitária (s/data, p.21) comenta que
este modelo de proteção social das políticas sociais no Brasil tem “como conseqüência a
superioridade do investimento em transferências financeiras sobre a oferta de serviços
sociais, enquanto instrumento, de política social” e, aponta que a insuficiência de
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serviços sociais para “amparar” as famílias na criação dos filhos e nos cuidados com
seus dependentes demandam das famílias novas estratégias para assegurar a proteção de
seus membros.
Não com o propósito de generalizar, mas a análise de estudiosos como
Mioto (2008), Campos (2010) - respaldada pelos dados do IBG e de Goldani (2006) e a
realidade (dados coletados na pesquisa empírica), apontam em direção contrária a
proposta pela PNA/2004, sinalizam que a política de assistência social, ou esta
centralidade na família em seu modelo protetivo, não tem conseguido “proteger às
famílias” como explicitada no texto da PNAS/2004, (citação acima).
3 A operacionalização da matricialidade sócio familiar na política de assistência:
algumas fragilidades e a permanência da família burguesa
O que se observa é que a operacionalização e sustentabilidade das
políticas sociais no Brasil ancoram-se na parceria entre a família e a comunidade e seu
modelo protetivo familista delega à família, o papel de principal provedora de proteção
social. Para Campos (s/data, p.25) esta forte expectativa quanto à participação familiar
na provisão de proteção social, neste tipo de sociedade vigente no país “contribui para a
definição de um modelo de família intensamnte marcado pela desigualdade no
tratamento de gênero”.
Goldani (2006), a partir das análises de Barros e Mendonça (1995), no
Brasil, nos aponta que a família é fundamental “no processo de distribuição de recursos
na sociedade e no bem-estar de seus membros” e a “pobreza estaria intimamente ligada
ao mercado de trabalho via qualidade e remuneração dos empregos”, ou seja, neste
modelo protetivo, cabe primeiramente á família a qualidade do bem-estar de seus
membros, pela socialização de recursos pelo trabalho, pelo solidarismo ou voluntarismo
privado ou por transferências diretas de rendas via Estado. A família é o sustentáculo
deste sistema de proteção social à medida que contribui para a redução dos gastos
públicos na provisão do bem-estar e na garantia dos direitos dos indivíduos.
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O Benefício de Prestação continuada- BPC pode ser situado enquanto
exemplificação da corporificação da responsabilidade considerada “nata” da família na
proteção e na socialização dos recursos aos seus membros mais fragilizados. Pois, antes
de ser um direito do indivíduo (idoso sem renda ou à pessoa com deficiência), recorre-
se ao papel da família na garantia e na qualidade da proteção aos seus membros. E
somente se esta família enquanto “grupo” for considerado incapaz de prover o bem-
estar deste membro fragilizado, por possuir uma per capita inferior à ¼ do salário
mínimo é que o Estado “socorre” via recurso monetário esta família, por meio de um
beneficio socioassistencial de (1 salário mínimo) ao seu membro “fragilizado”. De
acordo com Campos (2010), “está claro aí o caráter subsidiário da assistência social
estatal em relação à responsabilidade familiar no seu sustento” (p.12).
Apesar do reconhecimento legal na PNAS/2004, normativas e
orientações técnicas das mudanças nos formatos e na dinâmica familiar interna e nas
demais relações sociais, ao naturalizar os papéis tradicionais de pai e de mãe, delegando
à mulher o papel de “cuidadora nata”, evidenciado nos programas sociais, tanto no
acesso, quanto na gestão e socialização dos recursos, como o Programa Bolsa Família,
no qual cabe à mãe a administração e gestão dos recursos e o cumprimento das
condicionalidades.
Para Sunkel (2006) este tipo de programa ao considerar a mulher
como cuidadora dos membros da família e, portanto responsável pelo cumprimento das
condicionalidades pode até contribuir para a redução da pobreza, mas não contribui para
equidade de gênero, na medida em que aumenta a sobrecarga feminina na esfera dos
cuidados.
As famílias do Programa Bolsa Família dentro desta proposta de
gestão do Sistema Único de Assistência Social - SUAS merecem atenção prioritária da
equipe técnica dos CRAS, que deve entre outras coisas acompanhar o cumprimento das
condicionalidades da educação, e esta sobrecarga feminina fica evidente nas falas dos
técnicos entrevistados, conforme segue:
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“A gente cobra da mãe. Mãe você não levou seu filho prá pesar. Mãe olha tá
faltando na escola, o que tá acontecendo. Porque ele faltou?...” Técnica CRAS2
“Olha o Bolsa Família... as orientações em reuniões...é mais garantido que
chegue prá mulher. Tem indicativos assim observados empiricamente que a
mulher não vai abandonar os filhos, e vai fazer com que esse benefício seja
gasto pelos filhos”. CRAS 3
Também a análise dos primeiros dados visibilizam na
operacionalização da política de assistência social a permanência da família nuclear
burguesa (pai-provedor e mãe dona de casa e cuidadora) ,quando no CRAS, a mulher é
a referência para o acesso ao serviço e as cobranças ainda centradas nas funções
“tradicionalmente” compreendidas como da mulher. A fala abaixo ilustra esta
compreensão na gestão e operacionalização da política de assistência social, quando se
pensa na sustentabilidade de um modelo protetivo com a família desempenhando os
papéis tradicionais.
“A gente tem um histórico de famílias, aquela questão que a mulher é que
tem responsabilidade perante os filhos e daí essa questão vai se concretizar
realmente no momento do atendimento ou das visitas que a gente faz, (...)
proposta do Cadastro único, (...) porque é uma garantia que o beneficio saí
daqui chegue realmente para a família” Técnico CRAS 1
Ainda a respeito da sobrecarga feminina há que se ter clareza que na
esfera cuidados e dos trabalhos domésticos, apesar das alterações nas famílias quanto ao
formato, dinâmica interna e das novas demandas sociais a serem enfrentadas pelo grupo
familiar, cabe à “mulher” o trabalho do cuidado. Conforme segue: na citação e na fala
de um sujeito da pesquisa.
Na realidade esse trabalho denominado de „cuidado‟ será feito pela mãe, ou,
em geral por delegação desta, pelas filhas, e hoje, cada vez mais, pelas avós,
dado o aumento da expectativa de vida no país. O fato é evidenciado tanto no
curso dos programas sociais, como por estudos e estatísticas correntes. O
encargo pelo trabalho doméstico segue a linha feminina, com uma
participação masculina em ascensão lenta, mais direcionada ao convívio com
os filhos. (CAMPOS, 2010, p. 25).
“A gente percebe assim, uma fragilidade realmente, uma sobrecarga feminina. É a avó que cuida dos netos porque a filha é dependente química e
sumiu no mundo”. Técnica CRAS 2
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Apesar de apresentar no texto da PNAS/2004, que a proteção social à
família só se efetivará com a articulação de transferências de rendas compatíveis e da
oferta de serviços na esfera dos cuidados. A oferta de serviços públicos na esfera dos
cuidados, conforme as análises de Campos (2010) com fontes do IBGE e os primeiros
dados da nossa pesquisa no município referido, atestam uma distância entre o legal e o
real.
O fragmento abaixo apresenta dados importantes, referentes aos
cuidados, apontando que a falta de serviços públicos nesta esfera, penalizam mais as
mulheres de famílias mais empobrecidas, à medida que “atrapalha” a inserção delas no
mercado de trabalho e aumenta o tempo de trabalho (não remunerado) na reprodução
dos membros da família e ainda limita a cidadania feminina.
Em relação aos serviços de creches, para o total de crianças de zero a três
anos de idade, segundo o IBGE (2006), a freqüência era de apenas 13,3%.
Este acesso era ainda mais restritivo às famílias pobres, com rendimentos de
até 1/2 salário mínimo per capita, com um percentual de 8,6%, bem abaixo
da média, enquanto que, para as crianças de famílias com rendimento acima
de três salários mínimos a taxa chegava a 35,8%. Este é certamente um fator
de restrição ao trabalho das mulheres no mercado e de ampliação da sua
carga horária semanal de serviços domésticos. Isso sem contar a insuficiência
de serviços domiciliares de atendimento aos idosos dependentes, crianças
com deficiência, serviços de ocupação do tempo livre, de socialização, de
formação para a cidadania, de capacitação para o mercado de trabalho para jovens, adultos sem emprego, dentre outros eventuais membros das famílias.
(CAMPOS, 2010, p. 26).
No município pesquisado, nas falas dos técnicos – Assistentes Sociais
dos CRAS é consenso que as ofertas de serviços na esfera dos cuidados não atendem a
demanda do município, todos apontam a falta de vagas nos Centros de Educação
Infantil e nos serviços direcionados aos idosos. Conforme as falas abaixo:
“Os CEMEIs (Centro de Educação Infantil) não têm vagas. Impossível.
Quarenta pessoas na lista, e ai a gente tem casos assim de extremo risco.
Criança em contato de... em ambientes de dependência química, de
drogadição, e a gente não consegue vaga, e daí não consegue fazer um
trabalho com essa mãe, ou com esse pai”. Técnica CRAS 2
“As demandas de vagas em Maringá é enorme... A demanda de Centros Dias
para os idosos, também não dá conta, deveria.... No meu ponto de vista ... A
centralidade na família deveria ter uma política que ampara, ter creche para
criança, ter o centro dia, o centro de convivência para o idoso. Mais isso ainda não acontece”. Técnico CRAS 3
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Entendemos ser interessante apontar que o município lócus da
pesquisa é habilitado em gestão plena na política de assistência social, com a
responsabilidade de organizar a proteção social básica e especial. Município com
357.117 mil habitantes (Fonte: IBGE) 6, e, dentro da classificação dos municípios na
PNAS/2004 classifica-se como de grande porte (de 100.001 a 900.000 hab).
Mesmo sendo um município de grande porte e tendo iniciado a
implementação no primeiro semestre do ano de 2006, os dados da pesquisa de campo
apontam algumas fragilidades (consenso entre os sujeitos pesquisados) na
operacionalização da matricialidade sociofamiliar nos CRAS, tais como: -
desconhecimento da rede de serviços socioassistencial do território dos CRAS; - a área
de abrangência muito extensa dificultando o acesso dos usuários dos bairros mais
distantes; - o horário de atendimento dos CRAS; -a oferta de serviços públicos na esfera
dos cuidados- especialmente crianças e idosos; - A falta de um veículo de uso exclusivo
do CRAS apontado como imprescindível para o conhecimento da rede serviços
socioassistenciais e para a busca ativa; - a falta de indicadores para aferição da
qualidade do trabalho ofertado e uma melhor qualificação de todos os trabalhadores do
SUAS.
4 Considerações finais
A interlocução com os autores que trouxemos para a construção da
argumentação teórica, e os primeiros dados da pesquisa de campo, nos permite sinalizar
a permanência da família nuclear burguesa na gestão e operacionalização da política de
assistência social. Pois, apesar das mudanças legais apontadas neste trabalho quanto ao
conceito de família, do reconhecimento legal das novas demandas sociais e da
necessidade do Estado na proteção dos grupos familiares articulando transferências de
rendas e oferta de serviços públicos existe uma distância entre o legal e o real.
6 Disponível em : <HTTP//: WWW.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo 2010/default.sht>
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A política de assistência ao eleger a família como principal parceira na
tríade protetiva, não tem garantido a oferta necessária de serviços públicos para atender
as demandas sociais das mesmas, sobrecarregando-as, especialmente a mulher, quando
não assegura serviços suficientes na esfera dos cuidados, e ao mesmo, continua a exigir
das mulheres – mães e avós que desempenhem os “papéis tradicionais”- de cuidadoras
natas.
Concluímos que este modelo de proteção social constitutivo da
política de assistência social sustenta-se na naturalização dos papéis tradicionais, de
homem e de mulher na família. Bem como, as fragilidades apontadas na
operacionalização e gestão da matricialidade sociofamiliar sinalizam que a família não
está sendo protegida para que possa ser protetora, conforme a proposta da própria
política. E ainda, que a permanência da família burguesa no modelo protetivo e as
fragilidades apontadas aumentam a sobrecarga feminina e reforça a desigualdade de
gênero.
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