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Sobre as "colectas mínimas" do orçamento para 97
Autor(es): Almeida, Aníbal
Publicado por: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
URLpersistente: URI:http://hdl.handle.net/10316.2/26236
Accessed : 5-Sep-2020 15:35:36
digitalis.uc.ptimpactum.uc.pt
Notas e Documentos
SOBRE AS "COLECTAS MfNIMAS" DO ORÇAMENTO PARA 97 *
1. Os bens para o direito que se traduzem pela tripla eXIgência de generalidade, igualdade e uniformidade, em matéria fiscal, constituem, por certo, aquisições definitivas do estado de direito.
Outra das exigências (a bem dizer emblemáticas) do mesmo estado de direito, nesta matéria, é a de que à repartição dos impostos deverá presidir - como único critério, no concernente aos impostos directos - o critério e a medida da efectiva capacidade de pagar, embora esse critério tenha sido entendido de maneiras diversas em diferentes momentos; primeiro, mediante a exigência de uma colecta numa proporção fixa com o rendimento pessoal dos contribuintes, a apurar por meio do produto aritmético de
* Em 28 de Novembro de 1996, fui convidado a colaborar no .Boletim do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados. com um pequeno artigo, a aprontar . dentro de quinze dias», sobre as «colectas mínimas» do IRS que, pouco antes, os 'mass media' tinham anunciado ter o governo a intenção de introduzir na proposta de Lei do Orçamento para 1997, com grande escândalo .neo-liberal» de 'opinioll makers' e porta-vozes (neo-) corporativos de várias profissões liberais e outras «forças vivas». Dentro do prazo que me foi dado, apresentei à Redacção daquele «BoletilTlJl duas venões, à sua escolha, do meu artigo: uma de urna só página, formato "A4", que, sem qualquer surpresa minha, veio a ser a preferida enquanto «mal menor», após acesa discussão, vindo a ser publicada no vol. [ (2), de Dezembro de 1996, p 25, do . Boletim»; a outra venão, menos descolorida, elíptica e compacta, então ali preterida compreensi/lelmente, é a que agora se publica na secção "Notas e Documentos" do BCE.
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001:1 ta; a â"ica por e e rendimento como matéria colectável, dando lugar ao istema proporcional; posteri nnente, mediante a exigência, a título de colecta, de uma fracção crescente dos rendimentos pe oai como matéria colectável, dando lugar ao istema progressivo, sendo amba essas modalidades de justiça fiscal peculiares a dua modahdades de estada de direito que, entretanto, por imperativos económico, ociais e políticos, se sucederam na história recente do hemi ferio geopolítico (e geocultural) em que vivemo , no e tádio corre pondente à " Idade Contemporânea": o estado de direito, liberal e social.
Todos e te princípio têm, actualmente, confonne é bem sabido, cabal acolhimento na normas dos art°s 13°, 15°, 106°, 107° e 168°, n° 1, al. i) da CRP.
2. Ao exigir receita coacfillas para financiar a produção dos erviços público, a pessoa colectiva pública «estado» dirige-se, em
qualquer ca o, aos residentes no seu espaço territorial - pois o direito tributário faz parte do direito público interno por ambos os critérios tradicionais: da qHalidade dos sujeitos e natureza dos interesses (I) -, e vai desenvolver-se, principalmente, como exercício do ius imperii, pelo que tem uma eficácia eminentemente territorial f).
Trata-se, pois, de uma matéria que tem a ver com o exercício de bens indispon{lIeis (e inegociáveis, por conseguinte), por
(') Previna-se, contudo, que, actualmente, essa questão não se apresenta com a prisnna simplicidade que tradicionalmente lhe presidia. Cf, sobre o assunto, J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 5' ed. (Coimbra Ed.',
1991), pp 137-40. f) Como diria KONRAD LORENZ. É certo que o dISCUrso prelirrúnar
político converuente ao direito tributário se fàz, usualmente, quase em exclusivo, da perspectiva do cidadão, mas devia fazer-se da perspectiva do residente... Contudo, o princípio vigente para as duas categorias é o da equipara. ção da segunda à pnrneira, desde os primórdios da tradição comunal europeia _ de GUlZOT; de MICHELET e de QUINET, de ALEXANDRE HERCULANO; em Portugal patente nos . forais velhos» (reconhecidos, não concedidos por merce) e, na Mitteleuropa, no célebre dito • Stadtlufi madll Frei!' ainda, há tão pouco, tão abjectamente profanado ... - até à sua repristinação pelas revoluções burguesas ou liberais que promoveram, precisamente, o estado de direiú! e inauguraram a . Idade Contemporânea> da periodização tradicional. E nessa tradição se insere esse princípio, actualmente consagrado pelos anos 12°, 13° e 15° da CRP.
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parte da administração fiscal - aliás, de uma matéria de tal modo sensível que, quanto a ela, se manifesta como especialmente cogente o dever de a administração pública tratar os cidadãos (ou, em todo o caso, os residentes) com perfeita igualdade perante a lei C), inteiramente em abstracto, sem quaisquer privilégios ou quaisquer capitis diminutiones, p. exO de ordem (n eo-) corporativa.
3. Porém, o panorama com que actualmente nos defrontamos em Portugal é o de uma gritante desigualdade, com várias categorias de contribuintes do IRS muito desigualmente situados, perante o fisco , ao longo de um espectro constituído por vários graus do peso dos impostos que eles suportam em termos práticos.
3.1 Num dos extremos do espectro, estão situados aqueles (muitos) que estão isentos de imposto (IRS), por o seu rendimento pessoal ficar aquém do ndnimo de existência (4) .
3.2 No meio está a forçada virtude dos que efectivamente pagam: a «classe média baixa» constituída pelos (C trabalhadores dependentes» que, mesmo em regime de trabalho precário (contra (crecibo verde»), não podem evadir-se à tributação directa do rendimento.
3.3 No outro extremo do mesmo espectro - da raça dos que pagam, aliás pela medida grossa -, estão colocados aqueles que, dentre os (c trabalhadores independentes» (cprofissionais liberais»), usualmente prestam apenas poucos serviços, e valiosos (ou, pelo menos, caros) no decurso do ano, sobretudo a em-
(1) Expressamente nesse sentido, confira-se hoje o n° 1 do art° 5° do Código do Procedilllen to Adlllinistrativo (Dec.-Lei n° 442/91, de 15 de Novembro), aliás em literal consonanda com o n° 2 do art° 13° da eRP, segundo o qual, "Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão da ascendência, sexo, raça, língua, tertitório de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, si tuação económica ou condição social".
(') E esses são aqueles (muitos) a quem um insigne jurista e dirigente político (e enorme ciclista, pelo menos metafórico!) se referia, há pouco tempo, numa figura de retórica de finíssimo gosto, como sendo «os nossos concidadãos com lIIenos pedalada».
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pre a , e em po ibilidade de e evadir à pa agem de «recibo verde» (om é, p. exo, o aso do ~juri c n ultOS»); são e te último aquele que a admini traçã fis al u a e cultiva c mo refen, lima vez que, por ada erviç pre tado, como «trabalhad r independente», por quem pagar 1/11/ terço do seu rcrldimellto pessoal a título de IR o ladravaz do fi co aufere mais de metade d /I<lt/orários: 33,(3)% de IR + 17% de IVA (à «taxa /ICIn/lal») = 50,(3)% de lmpo to !
3.4.1 À parle u fi ra de isto tud - ma , realmente, quase no outro e :tremo de uma «isenção» de facto -, estão situados os (quase não) contribuintes de alguma « AE» «< ategoria de Actividade Económicall), constituída por «trabalhadore irldepentetltes» (<<profissionai liberais») e «empresários em nome individual» (seja qual for a fon/la, eventualmente sodetária, do empreendimento a que presidem ... ) que, aliás, tipicamente se comportam como os que mais exigem e o que menos corltribuem, à uma, praticando o eficaz desporto da evasão fiscal; à outra, fazendo, paradoxalmente, todas as exigência imaginávei ao execrado «bom gigante». Ba tará dizer que, quanto ao primeiro aspecto, em 1993, em Portugal, segundo dados (!ficiais, o a~regado familiar do (1) «do/lO de café 01/ restaurante», pagou, em médta, 12 conto de IRS; (2) o do «retalhista», 23 conto; (3) o do el/lpresário da «i"dústria transfomradora», 30 contos; (4) o do «dono de Itotel ou pensão», 32 contos; (5) o do «corlStrutor al/i/», 33 conto; (6) o do «operador imobiliário», 70 contos (isto para referir apena a meia dúzia de exemplos mais d/Ocarltes (5))!
r) o caso veio ao conhecimento público há pouco mais de um ano, através de um artigo do semanário Tal & ql/al, de 18 de Agosto de 1995. Graças à gentileza do Director do Crntro de Es/I/dos Fiscais da DCCl (e aos bons oficlOs do meu amIgo Abilio Fernandes), fOI-me possível confinnar todos os dados aí referidos em relação ao IRS - com a única ressalva de, como era de esperar, os dados respeitarem a 1993, e não a 1994 -, o que me leva a aceitar também a mfonnação daquele mesmo semanário, segundo a qual, no mesmo ano, dois terços das empresas declararam prejl/(zos, não tendo pago IRC! Por estes dias em que escrevo (em 12 de Novembro de 1996), certo .neoliberal. de profissão, que acha o estado muito mau e os impostos péssimos - nomeadamente, o empresáno-mór da AIP (ou seja, desses que, no país e em média, sem pudor declararam ter obtido 16 667S00 de rendimento líqUIdo mensal em 1993 -, veio à televisão, mais uma vez, esganiçadamente, eXIgir que, se se verificar que o Porto não tem capacidade hoteleira suficiente para albergar a CimeIra Ibero-Americana em 1998, "o estado que a construa!"
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3.4.2.1 Logo apó ele, no patamar egulnte - mas com diferença inquestionável de «quantidade-qualidade)) -, vêm as (C AE)) tipicamente cnn tltuída~ pel S «profissIOnais liberais» (<<trabalhad rcs Independentes») que, naquele ano, segundo o mesmo estudo, pagaram, por exemplo - e também para exempi -, em médJa, por axrcxado familiar, (1) 138 contos de IRS, os «arqllitecros e enxenheiros)); (2) 141 contos, os «clifcrmeiros e paramédicos»; (3) 142 contos, o «econolllistas e contabilistas)); (4) 149 contos, o «veterilláriosJI; (5) 152 conto, o (<jHristas» .
3.4.2.2 E, finalmente - e Já, talvez, perto da margens da equidade ou da dccência ... -, (6) 422 contos, os «médicos e dmtistasJl .
3.4.3 A enormidadc desta xrande evasão traduz-se no seguinte: fazendo as conta a 15% (que constitui a taxa própria do escalã mal baixo do IRS), os aludidos «dorlOs de café 011 restaHrante» confessaram ter tld , em média, por agregado familiar, 80 conto de rendImento líquido durante o ano de 93 (ou seja, 6 667$00 mensaIS!); os empreiteiros, 17 778 00 por mês; e, os (<juristas)), por exemplo, 84 445 00 ...
3.5.1 Em 26 de Março de 1996, a Imprensa dIária noticiava o nascimento da 'FEDERAÇÃO DO BETÃO CRIADA HOJE',
'de manhã, no Porto', sob o acrónimo de 'FEPICOP', com quatro «membros fundadores» (AECOP, AICOOPN, AlCE e A SICOM), instituída para «fazer lobbyin~) e tendo como pre-idente o vice-presidente da CIP. 'De fora ficou a [ANECOP).
que agrupa os maiores empreiteiros de Portugal e não ficou atlsfeita com o critério - número de filiados, em vez de total do volume de negócios - que definiu a quantidade de lugares que cada uma das associações-fundadoras teria na a semblela geral da nova federação' (eg. o Público, daquela data); que, neste labmnto acronomástico, também há grandes e pequeno, e vem a pelo acrescentar aqui que, uma dezena de dia ante, segundo a me ma fonte, o preSIdente da A COPA (Associação dos Subempreiteiros de Con trução civil e Obra Pública do Algarve) tinha desabafado : ' e todos pagassem [impostos). não havia problema, mas o que e pa sa é que os grandes também fogem , e temo que sobreviver'!
Ante a honesta confis ão, por parte de um (sllb)empreiteiro, de que é na eva ão fi cal (universal no ramo, e na arranca que o sustenta) que está o «segredo da sobrevivência), nada terá de e tranho que o actual Mini tro das Finanças tenha afirmado, re-
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centemente, que, "em Portugal, todtlS e qun 'am do lInpo t , ma quase tlil/J:ué/ll paga lmpo tos" (em 23 de Abnl de 1996, em B ton, ap' ter pro urado ahClar para Portugal 1I1ve tidore 1 c.u, ego o /1/(/55 /IIcdia) - acen (e de abafo) obviamente m ender ç e in en ível, mfehzmente, à sobrecarga que, c 111 vim, 1I1lpende bre a ma a d «trabalhadore dependCl/les» que, mjU tamente, paga por qllase todos.
3.5.2 que já se não ompreende é que haja ucedido, preCl amente, que, «c mo ompenação», me mo (,doI/oS de (afé 011 restaural/tel> que pagaram, em mécha, pelos rendimento d agregad fanuhar de 1993, 12 conto de IR, e tenham
1 to «agraCIado lI, a partir de 1 de Julho de tI:: ano, com a noví ima «ta.xa il/lcnl/édia l ) do IV A, de 12%! Um mirustro 111-
tere ado pediu, hunuldemente, na ocorrênCia, que - agora im, «como c mpen ação» - benefiCiado bai as em o seu preço; oberana e altaneira, a (rclaSSeli reuniu, e deliberou que não!
m o prénuo concedido ao campeões da evasão fiscal, exacerbou- e, com é patente, uma inju tiça msu tentável já, e tudo em re ultado de uma atitude (cneo-corporatlva», que cultlva o «diál gOI) com gnlpo pnllil~iados de cidadã s, num âmbito em que o val r da igualdade dos cidadãos perat1fe a lei é - ou devla er - puramente guardado e pro eguido em transigênCla para com primo e amigo, ou 'lobbies' ou «parceiro sociai » ...
4.1 "Daí que , actualmente - daí e da in en atez de promotore e executantes da reforma fiscal de 1988, que, visando tributar o rendimento real efectivo, como era de vi ar, não adoptaram medida para venficar a efectividade dos rendimentos declarado pelo própn'o illteressado em o ocultar -, que a carga tributána do IR mClda apenas, praticalllente, obre a «baixa cla se média» con tltuída pelos trabalhadores por cOI/ta de outre/ll não Isento de lmpo to. De tudo I to deriva, portanto, uma iniquidade cre cente e generahzada, já revoltante e quase mcomportável, ante uma ('sa lus publica» comprometida por uma certa «Ideologta de suce SO') de lrublda e impante, potencial demohdora, já nào, somente, da eqllidade, ma sim da própria coesão social", como escreVI recentemente. "Por isso me mo, nada há de estranho em o actual Mmi tro das Finanças ter afirmado, recentemente, que 'O actual i tema fiscal, com tanta mjustiças e ineficiência , se não for profundamente reformado, pode entrar em pré-ruptura' (SOUSA FRANCO, em entrevista ao Expresso de 18
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de MalO de 1996, p 35R), asserção esta que não podia deIXar de re olher o meu inteiro acordo, pOIS constituI como que um ec [ ... ] do que se acaba de e crever" (6).
4.2 Daí, também, a lnacLável necessidade, «sentida» ag ra, de recorrer a algumas medidas - avaliação da matéria colectável com recurso a métodos indiciários; fixação de uma colecta m{nima para certa categoria de «CAE», useiras e vezeiras na evasão fiscal- que moderassem (apenas moderassem) a universal Intquida de que e instalou em Portugal nestes últJmos anos, princIpalmente devido à clrcun tância de se não terem Instituído qUaisquer medidas para contrastar as declarações de rendimentos pelo próprio na ausência sistemática de declaração de terceiro que a pudessem confirmar.
5.1 A proposta de Orçamento para 1997 contém, entre meio cento de outros, um pedido de autorização legislativa para instaurar O regime da «colecta núnima.) para os (antes quase não) contribuintes «trabalhadores independentes» e «empresários em nome incLvidual», com um montante a fixar segundo os seguintes critérios: para os primeiros, o equivalente a 10% do "rendimento bn~to", tendo como limites, núnimo e máximo, «dois» e «quatro salários mínimos naciollais» , ou seja, actualmente (nos termos do Dec.-Lei nO 21/96, de 14 de Março), 109 200 00 e 218 400 00; para os segundo, o equivalente a 1% dos "proveitos brutos", com os limite, núnimo e máximo, de 50 000$00 e 150 000$00, ou seja, re pectivamente, à taxa mínima (do 10 escalão) do IRS (15%), o equivalente a 60 667$00 e 121 334$00 de rendimento mensal tributável para os primeiros, e a 27 778 00 e 83 334 00 para os segundos.
Ape ar de o debate obre o OE ter sido aberto apenas hoje (13.11. 96), tudo parece levar a crer que essa proposta terá aceitação.
(6) Todo o parágrafo a que vem esta nota - tal como mUIto do que agora se escreve -, apenas reproduz asserções formuladas nos meus recentes Estlldos de Direito Tributário (Coimbra, Almedjna, 1996), principalmente nas notaS 3 e 6 à Advertência, e no § 2.5 do Estudo I, e respectiva nota 5 A nunha frase entre comas, Insenda no texto, consta desse último local, pertencendo a um texto finaltzado em 15 de Setembro de 1995; é, portanto, anterior ao transcnto juízo do actual Mimstro das Finanças que, asSim, surge, de facto, «como um eco •• do meu .
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5.2 a per..pectl a d DIreito Fi c, 1, e~.l· medIda tradu-zem re urs à fi açã , a tÍtul excep ioml, do rel/dill/el/fo real preSll//lido, ou cJa, à in er..ão do OIHIS I'wbal/di, que usualmente 1l1cumbe a fisco, de que o ((Il/tribuillfc não dccl.lrou o montante t tal da //Iatéria wlcctáflel bre que illcide real//lel/te o lmpo to (no caso, o IR); «preslllllido') e n:-o fi(to, pai se não tr,lta de e tabele ce r, pro fisco, uma fi(tio iI/ris metidível, mas ante uma pre un ã 'UriS ta//tlllll de a co/eeta /IIfl/i//la pré-fi "ada não exceder a que re. ultana, fi rmalmente, da apllcaçã da taxa corre:pondente a uma matena colectável rca/ ejectit1a upenor à declarada.
5.3 Trat.1- 'e, PI, de uma //leia /IIedida; em todo o ca o, de uma //Iedida //Ifl/i//la, para //Iillorar de Igualdade IOcomportável, aliás lI(ml/a/ n l'tema fi cai congénere do nos o; depol , ante a realidade a que n c nduzIU a insen atez - repito: a imel/sate:::. - do prom tore e executante n da refomn fi cal hoje vigente, e a medtda é ' uma meia //Iedida, que apena atelll4a, de fomla té/we e provi ória, uma gritante deslgualci1de, enquanto não tIver lugar a Já anunciada (re)refonna fi cal. P r fim, essa medtda é bem //Iodesta, dado que apena pre upõe a obtenção nonnal de rendImento bem //Iodestos também, como e viu no § 5.1, e nã conheço raz - e para temer que ela e queira ver ervlda em «o cuidado indi pen ável para não turva}"), como se
recomenda para ervlr um alegado «vmho natural».
6. O que há de condenável, em minha opinião, em todo e te epl ódio, é a persi tência de, não tanto, agora, uma «vião'), mas ante uma «inérCIa» ~) «neo-corporativa», na própria
(') É claro que à adnurusrração fiscal mcumbe prosseguir uma po/{tica jisCilI e, nunca, denutlr-se de, pelo menos, a Co"dllzir Contudo, quem tem memóna (me mo que curta. ) recordará, por certo, um certo mverosírrul MR V (<<Mmlstro da Realidade Vlrtual-) com um ar alucmado, autor e promotor da tese do «Oásl " a devolver à ACAP a repartição do IA , apenas lhe eXIgmdo que a receita do Imposto passa e, em certo ano, de 63 para 80
rrulhões de conto I
(') O ápice ou fastíglO «neú-corporativo» - fruto de certa ideologia antiliberal e orgaruclsta, facll de desvelar, e resultado da sua «mércla» -, parece ter surgIdo há pouco, com a frustrada tentanva (e tentação) de entregar aos auto-proclamados «homens do futebol» o total das receitas do totobola antenormente reservadas ao finanCiamento de despesas oClais, que ficaria
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ongem da medida, uma vez que ela surge enquanto «concertada» com «parceiro SOCial» no eu mais alto nível de concentraçã e de «concertação» - o do próprio Conselho de Concertação
ocial-, e surge apresentada como constituindo a «moeda de troca» «cedida» (sic!) pelas «confederações patronais» a título de «contrapartida» pela diminuição (também «negociada») da taxa do IR ,de 36% para 34% (ou de 39,6% para 37,4%, incluindo a «derrama»; ma Já com 1 % a menos, por (<negócio» recente transfendo para o «IVA social», a cargo dos consumidores ... ).
É que, a meu ver - torne-se a acentuar -, a matéria de impostos é uma componente Irredutível de uma cidadama que, sendo opti/llo iure, não é ne,(lociável com primos e amigos, «parceiros» ou grupos de pressão .
Coimbra, 13 de Novembro de 1996
Aníbal Almeida Faculdade de Direito de Coimbra
conheCIda pela antonomásia de «totonegócio»; ouviu-se, então (em 27 de Junho de 1996, segundo todos o lIIaJS lIIedia, patentemente embeveCIdos), alto e bom som, vinda de um gordo baluarte do nos o inverosímil Ipaís do ludopédio», a voz do subtílimo jUrJ ta que é .director executivo') da Liga de Clube, a proclamar, solenemente, que lO Futebol e o Estado» (sic; por esta ordelll!) tinham Ichegado a acordo», ou seja, a um Iconvénio» que se traduziria na elltrega do (toto)bolo pelo segundo ao primeiro daqueles dois parceiros! Reconfortantemente, a opirJião pública dISSe que não, e a oposição parlamentar também!