Revista Brasileira de Ciências Ambientais – número 64

A INSERÇÃO DADIMENSÃO AMBIENTAL

NAS INDÚSTRIASCATARINENSES E A SUA

CORRELAÇÃO COM ASPOLÍTICAS PÚBLICAS

Valdir FernandesPos-Doutorando no de Departamento de Saúde

Ambiental da Faculdade de Saúde Pública daUniversidade de São Paulo.

v.fernandes@usp.br

Fernando Soares Pinto Sant’AnnaProfessor do Departamento de Engenharia Sanitária eAmbiental/Centro Tecnológico/ Universidade Federal

de Santa Catarina.santanna@ens.ufsc.br

RESUMOO objetivo deste trabalho, a partir da análise das entidades empresariais e agências governamentaiscatarinenses e da revisão de trabalhos sobre o tema, foi elaborar um conjunto de argumentosapontando que a responsabilidade de inserir a dimensão ambiental no desenvolvimento industrialde Santa Catarina não deve ser deixada apenas a cargo do mercado. É necessária a intervençãoefetiva do governo, por meio de políticas públicas, no sentido de impulsionar as iniciativas espontâ-neas advindas da sociedade, inclusive das indústrias, e também corrigir as distorções e dissimula-ções produzidas pelo mercado. A degradação dos ecossistemas catarinenses, e brasileiros, e aausência de políticas ambientais efetivas por parte do estado revelam que a reivindicada “eficiênciaintrínseca” do mercado, em termos práticos, depende do cumprimento por parte do Estado da suafunção reguladora e controladora.PALAVRAS-CHAVEPolíticas públicas; indústria; meio ambiente.

ABSTRACTThe aim of this work was to analyze the enterprise entities and governmental agencies in SantaCatarina State and to review the literature on the subject, in order to present arguments pointing atthe State’s responsibility to insert the environmental dimension in the industrial development ofSanta Catarina, task that should not be left in charge only of the market. Public policies are necessaryto stimulate spontaneous initiatives of the society, including industries, and also to correct thedistortions and dissimulations produced by the market. The degradation of ecosystems in SantaCatarina State, and in Brazil, as well as the absence of public environmental effective policies disclosethat the so called “market’s intrinsic efficiency” depends on State’s regulations.KEY WORDSPublic policies; industry; environment.

RESUMEMEl objetivo de este trabajo fue elaborar un conjunto de argumentos señalando que la responsabilidadde insertar la dimensión ambiental en el desarrollo industrial de Santa Catarina no debe ser atribuidasolamente al mercado. Es necesaria la intervención del gobierno, por medio de políticas públicas,para impulsar iniciativas espontáneas de la sociedad, incluso de las industrias, así como corregir lasdistorsiones producidas por el mercado. La degradación de los ecosistemas de Santa Catarina y deBrasil, revela que la demanda por “eficacia intrínseca” del mercado, en términos prácticos, dependedel cumplimiento por parte del Estado de su función reguladora y controladora.PALABRAS-CLAVEPolíticas públicas, industria, médio ambiente.

GestãoAmbiental

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INTRODUÇÃOA dificuldade de se conciliar

desenvolvimento econômico e industrialcom a conservação da natureza em nívelmundial se convencionou chamar “criseambiental” (TOYNBEE, 1982). No Brasil,um dos aspectos relevantes desta crise éo modelo produtivo instaurado a partirda década de 40, e que persiste até osdias atuais, marcado pela ausência depolíticas públicas reguladoras epromotoras do equilíbrio entre produçãoe conservação ambiental. Há um grande“vácuo” de políticas públicas que faciliteme promovam a inserção da dimensãoambiental como um valor substantivonas estratégias das empresas.

O objetivo deste trabalho, a partir daanálise das entidades empresariais eagências governamentais catarinenses eda revisão de trabalhos sobre o tema, éressaltar que a responsabilidade dainserção da dimensão ambiental, assimcomo a definição do tipo dedesenvolvimento industrial, não deve serdeixada apenas a cargo do mercado. Énecessária a intervenção efetiva dosgovernos, por meio de políticas públicas,no sentido de impulsionar as iniciativasambientais espontâneas advindas dasociedade como um todo, incluindo asindústrias, e também corrigir as distorçõese dissimulações produzidas pelomercado.

ASPECTOS HISTÓRICOS EESTRUTURAIS DA PROBLEMÁTICAAMBIENTAL NO BRASIL

Segundo Moraes (1994), desde afase colonial, predominam no Brasilprocedimentos baseados na apropriaçãode novos espaços com uma óticapredatória, visando usufruir o máximopossível das riquezas naturais com forteorientação de cunho geopolítico, no

sentido de “garantir a soberania e aintegridade dos fundos territoriais”:

“O aparelho de Estado foi construídotendo por referência o domínio doterritório e não o bem-estar do povo(...). A Conquista territorial, o padrãodilapidador dos recursos naturais, adependência econômica externa, aconcepção estatal geopolítica, o Estadopatrimonialista, a sociedade excludentee a tensão federativa; são característicassobre as quais se iniciou o processo deconstituição do Brasil contemporâneo”(Moraes, 1994, pp. 15-17). Amodernização e a euforiadesenvolvimentista do pós-guerraserviram para atenuar em grande parteo debate sobre a problemática ambientalno Brasil. A exploração predatória eraconsiderada “o preço do progresso”enquanto a indústria ambientalmenteinsustentável tornava-se realidade. Alémdisso, a industrialização maciça e tardiaincorporou padrões tecnológicosavançados para a base nacional, masultrapassados no que se refere aos finsde conservação da natureza, comescassos elementos tecnológicos detratamento, reciclagem ereprocessamento, conduzindo o Brasil, apartir da década de 40, à formação deuma base industrial caracterizada poruma incompatibilidade entreconservação da natureza edesenvolvimento econômico (PÁDUA,1999; VIOLA, 1987). A conservação danatureza era tratada como a antítese dodesenvolvimento almejado. Esta posiçãoficou explícita em 1972, quando darealização em Estocolmo (Suécia) daPrimeira Conferência das Nações Unidassobre o Meio Ambiente. Nela o governobrasileiro teve uma posição de resistênciaao reconhecimento da importância daproblemática ambiental, pois o Brasil vivia

o mito do desenvolvimento econômico aqualquer preço. A poluição eraentendida como um mal necessário; esteseria o preço a pagar pela sociedadebrasileira para sair da condição desubdesenvolvimento. (VIEIRA e WEBER,1997). Com as pressões internacionais apartir do “Clube de Roma” (DROR,1999) e da Conferência de Estocolmo, aproblemática ambiental adquiriu statusde objeto específico da política estatal,contudo, isso em pouco mudou oquadro de descaso para com osproblemas ambientais no Brasil.

E, se por um lado houve umaevolução em termos institucionais elegais, por outro, não houve igualevolução na racionalidade política ondea primazia ambiental fosse consideradaefetivamente nas políticas públicas e noprocesso de desenvolvimento do país.Montou-se um aparato legal einstitucional, mas não foram dadas ascondições para que ele operasse,permanecendo assim uma espécie deinércia institucional. Milaré (2002)confirma que embora a legislaçãoambiental brasileira seja consideradauma das mais avançadas do mundo, adestruição dos ecossistemas continuapelo fato de não haver uma estruturaefetiva para fiscalizar e punir quem nãocumpre a lei. E isso ocorre justamenteporque a problemática ambiental nãoestá incorporada na racionalidadepolítica e, consequentemente, naspolíticas públicas.

A insustentabilidade ambientalapresenta-se assim, como fator estruturalna dinâmica de expansão da indústriabrasileira e a incompatibilidade indústria“versus” meio ambiente, aparece, porsua vez, como uma característicamarcante na construção da baseindustrial nacional.

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A QUESTÃO AMBIENTAL NAPOLÍTICA CATARINENSEEm Santa Catarina a realidade não é

diferente do restante do Brasil, conformedemonstram os trabalhos de Borinelli(1999) e Massignan (1995).

Este último autor, através de umrecorte temporal de 1975 a 1994,demonstra que a política ambiental doEstado de Santa Catarina não tem feitofrente aos problemas de conservação doambiente. Dentre os principais fatoresapontados como causa destainsuficiência estão: a falta decontinuidade das ações empreendidas, afalta de intercâmbio entre os órgãos e,sobretudo, a falta de um arranjoenvolvendo os órgãos entre si e asociedade civil. A política ambiental emSanta Catarina se restringe a ações defiscalização e autuação, geralmentemediante denúncias, sem que hajam, noentanto, programas voltados para aeducação, conscientização ou incentivospara a inserção da dimensão ambientalnas estratégias das indústrias.

Borinelli (1999, p. vii e 217), aoestudar a política estatal de meioambiente de 1975 a 1991 em SantaCatarina, conclui que o fracasso ou oreduzido sucesso dos órgãos ambientaismerece o título de “caso paradigmáticode não-política”. A debilidade institucionalda política ambiental em Santa Catarina émanifesta durante os quatro governosestudados e, segundo as conclusões doautor da pesquisa, é “condiçãonecessária, portanto, funcional, para acontinuidade de estruturas econômicas epolíticas arraigadas historicamente”. “Oaparato do meio ambiente, em quasetodos os governos, ocupou umaposição subalterna e isolada na estruturaadministrativa estadual”. Essa afirmaçãopode ser confirmada nos própriosplanos de governos, nos quais a

problemática ambiental é periférica eraramente assume o centro daspropostas. A Fundação Estadual do MeioAmbiente - FATMA, responsável pelaexecução de políticas públicasambientais, até 2002 tinha suas açõesresumidas basicamente na autuação eaplicação de multas periódicas, sem umtrabalho mais amplo de orientação eeducação ou mesmo pressão quemudasse efetivamente a conduta dosatores envolvidos. A Secretária de Estadodo Desenvolvimento Urbano e MeioAmbiente - SDM, por sua vez, principalórgão de gestão e implementação depolíticas até 2002, operava semqualquer integração com a indústria ecom a própria FATMA.

Nas consultas feitas neste período àFATMA e à SDM, constatou-se a totalinexistência de programas voltados paragestão ambiental na indústria. Faltavamrecursos materiais e humanos e nãohaviam planejamento e diretrizes para osórgãos efetivamente cumprirem suafunção de controlar, fiscalizar e planejar.

Esses fatores condicionavam edificultavam o atendimento dasdemandas ambientais que maisrecentemente têm surgido, na maioriados casos, do próprio mercado, masque dependem de soluções queextrapolam o limite produtor-consumidor, envolvendo uma escalasócio-econômica e política. A partir de1994, o Instituto Euvaldo Lodi - IEL/SC –“braço ambiental” da Federação dasIndústrias de Santa Catarina – FIESC-,promoveu extensa agenda de fóruns,oficinas e seminários onde era levantadaa questão: face à evidência deproblemas ambientais no estado, aquem cabia a responsabilidade deencaminhá-los? A falta de resposta claraa essa indagação sugeria que em SantaCatarina meio ambiente era “terra deninguém”, denotando não só aexistência de graves problemas gerados

pela produção industrial, mas, também odescaso para com esses problemas porparte das indústrias e do poder público(DOZOL 2002, p. 76. Grifo nosso).

OS REFLEXOS DA “INÉRCIAINSTITUCIONAL” NA INSERÇÃODA DIMENSÃO AMBIENTAL NAINDÚSTRIA CATARINENSEDe acordo com os dados do IEL/SC,

as indústrias de grande porte têmprocurado inserir a dimensão ambientalnas suas estratégias e nos seusprocessos produtivos, através deSistemas de Gestão Ambiental e decertificações da série ISO 14000. Essaadequação, entretanto, restringe-seapenas às empresas que buscamvantagens competitivas, conforme afirmaum consultor do IEL/SC.

Essa mentalidade empresarial estevetambém presente em paísesdesenvolvidos. Segundo Maimon(1994), pesquisas efetuadas junto aempresas da Comunidade Européiaconcluíram que a responsabilidadeambiental nem sempre fazia parte daestratégia das empresas, a não ser queesta receba sinais claros do mercadonesse sentido. Embora tenha ocorridocerta evolução no sentido de umamelhor incorporação da dimensãoambiental o problema ainda persiste. Oscustos e os fatores mercadológicos sãoos fatores decisivos das estratégias e dosprocessos de decisão das empresas.

Estes fatos comprovam a existência deuma racionalidade para a qual o fatoreconômico é determinante e que implicadizer, portanto, que a conservaçãoambiental só se torna parte dasestratégias das empresas e critério detomada de decisão se possibilitar ganhos

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econômicos. Essa constatação reforça oque Leff (1986 e 1993) denomina decaráter meramente instrumental daspolíticas ambientais das empresas,orientadas somente a controlar suasexternalidades sob demanda. Ou seja, ocontrole desses efeitos passou adepender exclusivamente das pressõesdo mercado, tornando os propósitos dodesenvolvimento sustentável apenasuma simples readequação ecológica daracionalidade econômica dominante,fortalecida pelas políticas de redução doEstado, que limitaram sua intervenção naeconomia e deixando que os problemasambientais fossem regulados pelaeconomia e normatizados pelos marcosjurídicos estabelecidos. A economia demercado tornou-se, assim, o mecanismoregulador por excelência do equilíbrioecológico e da degradação ambiental(LEFF, 1993).

Retoma-se também a pesquisa feitapor Layargues (1998) nas indústrias deSão Paulo, intitulada “A Cortina deFumaça Verde”, que conclui que ainserção da dimensão ambiental nadinâmica organizacional ocorre,sobretudo, devido a interesseseconômicos, onde o que está em jogo éa própria manutenção e reprodução dasoportunidades de negócios empresariais,transformando o meio ambiente numavariável de mercado.

Em Santa Catarina, o IEL/SC iniciouem 1998 um Programa de ProduçãoMais Limpa, oferecido ao setorempresarial.

Embora o Programa tenha sidoimplementado com sucesso em váriasempresas, existe ainda muita resistência epouca aceitação do pequenoempresariado catarinense a qualquerreferência à problemática ambiental,mesmo quanto esta aparece revestidade ganhos econômicos. Também,inexiste pressão efetiva por parte doEstado para que as empresas melhorem

seus desempenhos, e quando issoocorre é por meio de autuações muitasvezes mais baratas que investimentos emtecnologias para a melhoria ambiental.

A conservação ambiental torna-se,portanto, um problema tanto políticocomo econômico, que não dependeapenas da capacidade e potencialidadedos empresários, mas também decondições contextuais adequadas, quepodem e devem ser criadas pelo estado.Essas condições envolveriam fiscalizarpermanentemente a exploração dosrecursos naturais, controlarconstantemente as atividades poluidoras,identificar as áreas degradadas ouameaçadas de degradação, propormedidas para sua recuperação,implantar sistemas permanentes demonitoramento nas áreas críticas depoluição, fomentar estudos e pesquisasde tecnologia para o uso racional e aproteção dos recursos naturais e,sobretudo, implementar e incentivarprogramas de gestão ambiental(GUTBERLET, 1996).

CONSIDERAÇÕES FINAIS: OMEIO AMBIENTE COMOPOLÍTICA PÚBLICA ESPECÍFICAO equilíbrio ambiental é condição

básica não só da dinâmica da vida noPlaneta, mas também como condiçãobásica do equilíbrio social e produtivo. Aproblemática ambiental surge, assim,como uma demanda social, que devenão só ser incorporada pelo direito –nos seus aspectos formais – como jávem ocorrendo nas últimas décadas,mas, deve ser incorporada por todas asesferas sociais e governamentais.

As políticas públicas teoricamente sãoações ligadas à idéia de mediação enegociação de interesses diversos

(TRUMAN, 1951, apud. DYE, 1994), emfavor do bem comum. A implementaçãoefetiva de políticas públicas só é viávelcom a concordância e apoio da maiorparte dos setores sociais, por meio daconstrução de arranjos institucionais.

A atuação governamental se justifica,portanto, tanto pelo caráter coletivo domeio ambiente, como pelo próprioconceito de política que tem comofinalidade última o bem-comum dacoletividade. Se, por um lado, a criseambiental foi gerada, sobretudo, pelasatividades sociais prescritas pelaracionalidade econômica, por outro lado,a solução para esta crise postula umamudança de racionalidade que nãoocorrerá de forma espontânea. Osproblemas ambientais têm origem narelação sociedade e meio ambiente, e naracionalidade instrumental econômica,uma racionalidade muitas vezesindividual e em detrimento dacoletividade. A priorização econômicaindividual tem como resultado inerente oprejuízo coletivo. Este coletivo, por suavez é representado pelo Estado, sendosua função representá-los e defende-los.Assim, os órgãos de controle ambiental,bem como as políticas públicas que dãosustentação para o seu funcionamento,continuam sendo imprescindíveis. A suafalta é um dos motivos pelo quaisprogramas com cunho ambiental comoo de Produção Mais Limpadesenvolvidos pelo IEL/SC nãoencontram aceitação e adesão daspequenas indústrias.

Partindo do pressuposto de queo meio ambiente é um bem comum dedireito difuso, o Estado, por umadelegação da sociedade – ao menosnas sociedades democráticas – é o seufiel e legítimo depositário. Cabe-lhe,assim, a responsabilidade de reger diretaou indiretamente todas as atividades quevenham de uma forma ou de outraincidir sobre o meio ambiente, como é o

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caso contundente da produçãoindustrial. Como afirma Gutberlet (1996),não existe bem mais comunitário do quea natureza e seus componentes: a água;o ar; o solo; os ecossistemas. Portanto,estes elementos dizem respeito a todosde forma coletiva. Preservá-los requer aconstrução de um processo denegociação entre setores ou entresetores e órgãos governamentais.

Por fim, como explicar que programascomo o de Produção mais Limpaencontre tão pouca aceitação doempresariado catarinense, embora sejaambiental e economicamente eficiente eratificado pela credibilidade do IEL? Nãoseria lógica a sua pronta adoção, senãopelos ganhos ambientais, ao menospelos ganhos econômicos? A resposta aesta questão supõe um pressuposto nomínimo curioso. A eficiência intrínseca domercado, em termos práticos, estápautada no pressuposto documprimento por parte do Estado dasua função reguladora e controladoradas atividades sociais.

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