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A IMPOSSIBILIDADE DE DESAFETAÇÃO DE ÁREAS VERDES

INCORPORADAS AO DOMÍNIO MUNICIPAL POR FORÇA DE

APROVAÇÕES DE LOTEAMENTOS

THE IMPOSSIBILITY OF WITHDRAWING FROM PUBLIC ACCESS

AND USE THE GREEN AREAS INCORPORATED TO PUBLIC

OWNERSHIP DUE TO REAL ESTATE DEVELOPMENTS

APPROVALS

Helano Márcio Vieira rangel

homero bezerra ribeiro

RESUMO

A pesquisa sistematiza um breve estudo teórico sobre a importância das áreas verdes no

equilíbrio socioambiental das grandes cidades, as quais sofrem graves problemas relativos à

degradação do meio ambiente natural e à má ocupação do solo, com o vertiginoso processo de

urbanização e crescimento demográfico. Teoriza-se sobre as áreas verdes incorporadas ao

patrimônio municipal por força de aprovação de loteamentos, apontando-as como legítimos

bens públicos de uso comum do povo, volvidas à execução da função socioambiental das

cidades. Em outras palavras, estes espaços são uma compensação ecológica pelo dano

ambiental gerado pelo novo empreendimento imobiliário, não podendo ter a sua destinação

pública alterada, isto é, convertidos em bens dominicais. Portanto, o objetivo central do ensaio

é o de mostrar a impossibilidade de desafetação das áreas verdes, as quais são incorporadas

compulsória e gratuitamente ao domínio público por força de aprovação de loteamentos. A

temática é da mais alta importância, tendo em vista que muitos municípios brasileiros

recebem uma parte de lotes a título de áreas verdes e, ao invés de preservá-las, simplesmente

as negociam amparados em leis municipais inconstitucionais ou atos administrativos eivados

de desvios de finalidade. O presente artigo se utilizou de pesquisa bibliográfica e

jurisprudencial.

PALAVRAS-CHAVE: DESAFETAÇÃO; ÁREAS VERDES; LOTEAMENTOS;

URBANIZAÇÃO.

ABSTRACT

The research systematizes a brief theoretical study on the importance of green areas in the

context of the social-environmental balance of the major cities, which suffer huge problems

related to the degradation of natural environment and due to bad land development, catalyzed

by the urbanization and demographic growth. The study defends that green areas incorporated

to public domain by real estate development approvals are earmarked to execute social-

environmental functions of the city. In other words, these spaces are ecological

compensations to counterbalance the environmental damage generated by a new real estate

development, so they must not have their public allocation amended, that is, converted into

disposable assets. Therefore, the main objective of the research is to advocate the

impossibility of withdrawing from public access and use the green areas which are

incorporated to public ownership compulsory and free of charge by real estate development

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6305

approvals. The thematic is of the utmost importance, as a lot of Brazilian municipalities

receive a share of a land subdivision as green areas and, instead of preserving, simply

negotiate them endorsed by unconstitutional municipal laws or administrative orders stained

with deflection of purpose. The present study utilized bibliographic and jurisprudential

research.

KEY WORDS: WITHDRAW FROM PUBLIC ACCESS AND USE; GREEN AREAS;

REAL ESTATE DEVELOPMENTS; URBANIZATION.

INTRODUÇÃO

As áreas verdes desempenham relevante papel na dinâmica urbana contemporânea,

inserindo-se na comunidade como um espaço de lazer, respeito ao meio ambiente e integração

social. Tais áreas suavizam ainda alguns dos maiores problemas ambientais urbanos tais como

a poluição do ar e a formação de ilhas de calor, típicos de centros metropolitanos.

À medida que se esgotam os recursos naturais no consumismo desenfreado e na

explosão demográfica das grandes cidades brasileiras, sobreleva a importância da preservação

do meio ambiente natural urbano.

Nesse sentido, a proteção e preservação das áreas verdes urbanas são necessidades

prementes que nos remetem à função social e ambiental das cidades, demandando cuidadosa

atenção do poder público e da própria sociedade civil.

As áreas verdes, inicialmente propriedades privadas, são transferidas

compulsoriamente ao domínio público municipal quando da aprovação e registro de

loteamentos, como um mecanismo compensatório pelo impacto ambiental oriundo do avanço

especulativo imobiliário. Tornam-se, assim, um patrimônio de toda a comunidade, bens de

uso comum do povo, plenamente revestidos pelo manto de proteção da inalienabilidade e da

impenhorabilidade.

Todavia, muitos municípios brasileiros, ao invés de proteger e desenvolver essas

áreas verdes, verdadeiros núcleos de equilíbrio social e ambiental urbanos, passam

deliberadamente a remover a destinação pública que lhes reveste, com o inescusável propósito

de negociá-las junto á iniciativa privada ou a outros entes públicos.

Afinal, teria o Poder Público municipal disposição sobre áreas verdes incorporadas

ao domínio municipal quando da aprovação de loteamentos? Poderia a municipalidade

desafetar tais áreas verdes, em virtude do invocado interesse público, mesmo em prejuízo do

equilíbrio, integridade e preservação do meio ambiente natural urbano?


É o que se busca enfrentar no presente trabalho.

1 DOS BENS PÚBLICOS.

Preliminarmente faz-se imprescindível um delineamento jurídico das áreas verdes

oriundas de loteamentos, à luz do Direito Administrativo. Nesse sentido, busca-se maior

compreensão acerca do conceito de bem público e do procedimento que o torna disponível,

v.g., a desafetação.

Segundo Hely Lopes Meirelles, bens públicos “são todas as coisas, corpóreas ou

incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a

qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais.” 1

Na definição do artigo 98 do Código Civil Brasileiro, são públicos os bens do

domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros

são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Quanto à destinação, os bens públicos admitem três modalidades: os bens de uso

comum do povo ou do domínio público, bens de uso especial ou do patrimônio administrativo

e bens dominicais ou de patrimônio disponível. Essa classificação é pacífica na doutrina e

recebeu tratamento legal no artigo 99 do CCB.

Bens de uso comum do povo são aqueles que “por determinação legal ou por sua

própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade

de consentimento individualizado por parte da Administração”.2 O uso é universal e

isonômico, sendo vedado que uns tenham privilégios sobre outros. É o caso, por exemplo, das

praças, estradas, ruas, rios e mares. “A utilização dos bens dessa espécie independe, via de

regra, de retribuição; mas pode ser exigido, por lei da União, do Estado, ou do Município,

conforme pertençam a uma dessas pessoas jurídicas, pagamento para seu uso”.3

Bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou

incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e

consecução de seus fins”.4 É o caso dos edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração pública, assim como os computadores ou veículos oficiais

postos à disposição de uma repartição pública. Os bens de uso comum do povo e de uso

especial são chamados de bens de domínio público


Bens de uso dominical são “os que constituem o patrimônio da pessoa jurídica de

direito público. São bens dos quais o Poder Público é titular, da mesma maneira que a pessoa

de direito privado é dona de seu patrimônio”.5 Tais espécies de bens públicos “comportam

uma função patrimonial ou financeira, porque se destinam a assegurar rendas ao Estado, em

oposição aos demais bens públicos, que são afetados a uma destinação de interesse geral”.6 Os

bens dominicais são de domínio privado do Estado. Estes últimos não possuem uma

destinação pública específica, estando, portanto, desafetados, podendo ser livremente

alienados. Os bens dominicais “comportam uma função patrimonial ou financeira, porque se

destinam a assegurar rendas ao Estado”.7

Por seu turno, os bens de uso comum e os de uso especial, também chamados de

domínio público, se encontram afetados a uma finalidade pública e, portanto, são inalienáveis,

conforme dispõem os artigos 100 e 101 do CCB.

1.1 A desafetação de bens de domínio público do Estado.

A impossibilidade de alienação dos bens de uso comum do povo e de uso especial

não é absoluta, mas relativa, isto é, dura enquanto tais bens forem de domínio público, na

forma da lei, conforme preconizado no referido artigo 100 do CCB.

A desafetação retira do bem de domínio público do Estado a sua destinação pública

específica, tornando-o dominical e alienável, ou seja, passível de relação jurídica de direito

privado, tais como compra e venda, penhor, hipoteca, doação, locação ou permuta, por

exemplo.

A desafetação pode se desenvolver de forma expressa ou tácita. A primeira

modalidade decorre de ato administrativo ou de lei. A segunda deriva de fato jurídico capaz

de modificar a destinação do bem, tal como um terremoto que destrói completamente uma

biblioteca pública, convertendo um bem de uso especial em bem dominical.

A desafetação por ato administrativo ocorre quando o poder público resolve dotar um

bem dominical de destinação pública de uso especial, ou vice-versa. A feição federativa do

Estado Brasileiro consagra a autonomia dos entes públicos, razão pela qual somente a pessoa

jurídica de direito público titular de um determinado bem público poderá dele dispor, nos

termos da lei. Deste modo, somente o município terá competência para desafetar os bens que

integrem o seu patrimônio, sem interferência de qualquer outro ente como a União ou o

Estado federado.


Ressalte-se que, regra geral, bens de uso comum do povo somente podem ser

desafetados ou transformados em bens de uso especial em virtude de lei e não por simples ato

administrativo.

Todavia, há bens públicos de uso comum do povo que não podem sofrer desafetação,

portanto, não perdem nunca a sua inalienabilidade. É que o se dá com os bens que são

“insuscetíveis de valoração patrimonial”, 8

tais como os mares, as praias e os rios navegáveis.

O mesmo se diga com relação às áreas verdes vertidas ao município por força de aprovação

de loteamentos. Sustenta-se neste trabalho que este patrimônio não pode, igualmente, sofrer

desafetação, não obstante sejam suscetíveis de avaliação econômica.

É o que se demonstrará a seguir.

2 DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO NO CONTEXTO DA FUNÇÃO

SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE.

Enfoca-se, neste ponto, uma breve análise sobre o sistema brasileiro de parcelamento

urbano, especialmente no tocante aos requisitos de ordem dominial e ambiental necessários à

aprovação do projeto de loteamento pela municipalidade.

Parcelamento do solo urbano é o procedimento de conformação jurídica imobiliária

mediante o qual se promove a fragmentação do solo em áreas autônomas voltadas à

edificação e reconfiguração urbanística.

Nos termos da Lei nº 6.766/79, o parcelamento do solo urbano pode ser executado

mediante loteamento ou desmembramento. Na precisa definição do § 1º do art. 2º do citado

diploma, “considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,

com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento,

modificação ou ampliação das vias existentes”.

O desmembramento, por seu turno, também subdivide a gleba em lotes, porém

aproveitando o sistema viário existente, sem a abertura, alteração ou prolongamento de novas

vias e logradouros. (§ 2º, art. 2º, Lei 6.766/79)

O loteamento deve atender a uma série de requisitos. Um deles é a separação de

“áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e

comunitário, bem como a espaços livres de uso público” (art. 4º, inciso I, Lei 6.766/79, com

redação dada pela Lei nº 9785/99). Tais espaços deverão ser incorporados ao domínio


municipal, devendo ser proporcionais à densidade ocupacional contida no plano diretor ou

aprovada por lei municipal referente àquela zona, como designa a segunda parte do referido

dispositivo.

Observe-se ainda que, uma vez aprovado o loteamento, não poderão os espaços

livres de uso comum, as vias, praças, áreas destinadas a edifícios urbanos e outros

equipamentos urbanos ter a sua destinação alterada pelo loteador, salvo exceções legais9. Em

outras palavras, deve o empreendedor seguir rigorosamente o projeto e memorial descritivo,

sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme dicção do artigo 17

combinado com o artigo 43 da Lei 6.766/79.

Ao inscrever o loteamento junto ao Registro de Imóveis, tais espaços transcendem a

sua natureza privada e convertem-se em bens públicos de uso comum do povo, de domínio

municipal. Por oportuno, traslada-se a redação do art. 22 da referida Lei 6.766/79:

Art. 22. Desde a data do registro do loteamento, passam a integrar o domínio do

Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios

públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial

descritivo.

Repise-se: a transmissão de domínio para o ente público municipal prescinde de

formalidades adicionais; basta tão-somente o registro do loteamento na circunscrição

imobiliária competente. Busca a lei proteger áreas que, do contrário, seriam alvo de

especulação imobiliária, destinando-a compulsoriamente ao Município, o qual deverá velar

por sua destinação e conservação.

Observe-se ainda que o particular, ao ceder tais áreas para o poder municipal, não

tem o direito de reclamar qualquer indenização, uma vez que a Lei 6.766/79 prestigiou o

interesse público em detrimento do particular. É que não há mais espaço para o gozo absoluto

da propriedade, dissociado de sua função social e ambiental. Como leciona Roger Saint-Alary

o “princípio de não indenização ou da gratuidade reside no caráter de interesse geral do

gravame”.10

A Constituição Federal de 1988 asseverou no inciso XXIII do art. 5º que “a

propriedade atenderá a sua função social” e no artigo 170 insculpiu a função social da

propriedade como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. O princípio ainda

encontra concretização no artigo 182, §2º da mesma carta, o qual elucida que “a propriedade

urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da

cidade expressas no plano diretor”.


Tais exigências estão ainda elencadas nas diretrizes contidas no art. 2º da Lei nº

10.257/01 (Estatuto das Cidades)11

, as quais deverão ser acolhidas pelo Plano Diretor, nos

termos do art.39 do referido diploma normativo. Como diria Léon Duguit, “ a propriedade não

é mais um direito subjetivo; é a função social do detentor da riqueza”.12

No tocante à função ambiental da propriedade, tal princípio encontra guarida no

artigo 225, caput, da CF/88 que ressalta o dever do Poder Público e da coletividade em

preservar e defender o meio ambiente, bem de uso comum do povo.

No Código Civil Brasileiro, precisamente no §1º, do art. 1.288, tal diretriz resta ainda

mais evidente. Confira-se:

Art. 1.288 (...)

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas

finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade

com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e

das águas.

Como se vê, o direito individual à propriedade foi redimensionado numa perspectiva

socioambiental, devendo servir também a interesses coletivos e difusos. Neste sentido, o

exercício absoluto da propriedade encontra freios nas limitações urbanísticas, consolidadas na

Lei do Parcelamento do Solo Urbano.

É por isso que uma parte do loteamento deve ser compulsoriamente incorporada à

municipalidade, pois esta exigência viabiliza a proteção de áreas verdes, a abertura e

conservação de vias públicas e de outros espaços públicos de uso comum do povo.

Diante da indiscutível competência municipal para legislar e administrar matéria

ambiental por meio do Plano Diretor, este ente federativo deve se tornar o maior bastião da

proteção ambiental nos seus domínios. Eis a razão pela qual as áreas verdes são patrimônios

naturais intocáveis, inalienáveis e impenhoráveis, plenamente afetados à sua missão social e

ambiental no contexto urbanístico.

3 DOS PROBLEMAS ADVINDOS COM A URBANIZAÇÃO E O DESPERTAR DA

CONSCIÊNCIA AMBIENTAL: O PAPEL DO DIREITO URBANÍSTICO.


Segundo teoriza José Afonso da Silva, a cidade é uma unidade de natureza urbana,

composto por um sistema político-administrativo, econômico não-agrícola, familiar e

simbólico como sede do governo municipal, sendo irrelevante a sua população. É um núcleo

urbano, sede do governo municipal.13

O processo mediante o qual os assentamentos urbanos

crescem e se desenvolvem, com o progressivo aumento do número de habitantes é chamado

de urbanização.

Embora as primeiras cidades tenham surgido há mais ou menos 5.500 anos, “as

sociedades urbanizadas representam um estágio novo e apresentam aglomerações humanas de

dimensões nunca atingidas”.14

Antes de 1850 nenhuma sociedade poderia ser classificada como dominantemente

urbana. A Europa era uma região quase completamente agrária, mas tal conformação se

alterou profundamente com a urbanização deflagrada após a Revolução Industrial inglesa no

século XVIII.15

Com o advento da máquina e a produção industrial em série, a estrutura econômica

transformou-se completamente, concentrando-se no consumo e na circulação do capital. As

cidades, ao albergarem grandes indústrias, passaram a ser polos de atração populacional. O

campo empobreceu-se e esvaziou-se. Em artigo intitulado "O urbanismo como modo de

vida", publicado originalmente em 1938, Wirth pondera:

A característica marcante do modo de vida do homem na idade moderna é a sua

concentração em agregados gigantescos. (...) As influências que as cidades exercem

sobre a vida social do homem são maiores do que poderia indicar a proporção da

população urbana, pois a cidade não somente é, em graus sempre crescentes, a

moradia e o local de trabalho do homem moderno, como é o centro iniciador e

controlador da vida econômica, política e cultural que atraiu as localidades mais remotas do mundo para dentro de sua órbita...16

A urbanização gerada pela Revolução Industrial produziu, dessa maneira, o

fenômeno da explosão demográfica, o qual se fez sentir com a formação de uma miríade de

proletários e do exército de reserva. Agravavam-se as contradições sociais à medida que a

infra-estrutura urbana não acompanhava o crescimento populacional. O efeito imediato disto

foi o esgotamento dos recursos naturais e as mais deletérias formas de degradação ambiental.

No Brasil os reflexos da Revolução Industrial chegaram com algum atraso.

Todavia, a partir da década de 40 do século passado, o crescimento econômico promoveu a


urbanização de maneira acelerada e pujante, reconfigurando a infra-estrutura dos principais

centros urbanos brasileiros. Com a palavra, o jurista Paulo Affonso L. Machado:

As cidades brasileiras, na sua maioria, foram aumentando dia a dia. O fenômeno da

urbanização não se processou de modo a respeitar a qualidade de vida dos recém-

chegados à cidade. Não havia uma norma nacional de Direito Público exigindo um

mínimo de condições para a criação de loteamentos. O ordenamento urbanístico

ficou ao sabor de improvisações e de pressões locais. Constatava-se a tensão entre o interesse privado e o interesse público, isto é, a posição do loteador e os interesses

atuais e futuros da comunidade.17

Tornou-se imperativo, portanto, o nascimento de um ramo do direito que se ocupasse

especificamente da problemática urbana. Com a insurgência dos problemas metropolitanos na

década de 50 do século passado, “o movimento da reforma urbana ganhou maior força,

especialmente porque, já naquela época, as capitais davam mostras do que viria a ser o

processo de urbanização no Brasil, caso não houvesse uma mudança na rota do crescimento

com desigualdade.”18

Por oportuno, trasladem-se as conclusões registradas nos anais do II

Congresso Brasileiro de Serviço Social ocorrido ainda no início década de 60 do século XX:

O mencionado fenômeno da industrialização, auxiliado pelo desenvolvimento dos meios de transporte, provocam violentas modificações nas antigas e equilibradas

relações entre o meio rural e o meio urbano. A intensa urbanização, fenômeno

consequente do primeiro e que significa a criação de novas áreas urbanas e

intensificação do gênero urbano de vida de todas as áreas já existentes, é

acontecimento típico da era que se seguia à Revolução Industrial. Da necessidade de

impedir o aparecimento inevitável de inúmeros males, ligados a esse crescimento

desordenado, começou a surgir uma especialização nova que visa não só a ordenar a

cidade, mas, agora, com uma preocupação de maior alcance, qual seja a de

disciplinar e conseguir estabelecer técnicas de intervenção no processo de ocupação

do espaço.19

No entanto, ante a tomada do poder pelos militares no pós-golpe de 1964, esses

movimentos de reforma urbana se enfraqueceram, o que acabou por deixá-lo “adormecido por

cerca de duas décadas, contribuindo também para aprofundar o fosso que separa o mercado

imobiliário daqueles que não têm acesso a ele.”20

Não é por menos que a proteção ambiental é tópico central do Direito Urbanístico. O

jurista Louis Jacquingnon definiu o direito do urbanismo como a “arte de arranjar as cidades

sob aspectos demográficos, econômicos, estéticos e culturais, tendo em vista o bem do ser

humano e a proteção do meio ambiente.”21

Com o desenvolvimento industrial, a urbanização brasileira sucedeu-se

vertiginosamente, a exemplo da Europa e dos Estados Unidos, “porém com agravantes sociais


e políticos: sociais porque já havia, no Brasil, acentuadas diferenças de classes, e políticos por

não haver uma postura planificadora, deixando que a ocupação e o uso do solo ocorressem

aleatoriamente.”22

Surgiam as grandes metrópoles brasileiras, assoberbadas de cinturões de pobreza e

de inúmeros problemas socioambientais. Tome-se, por exemplo, o Estado de São Paulo. Na

segunda metade do século XX, passou por um processo de intensa urbanização. “A população

urbana, que representava 53% da população paulista em 1950, atingiu 93% da população do

estado em 1991. Em termos absolutos, o número de habitantes urbanos passou de 4,8 milhões

em 1950 para 29,3 milhões em 1991.”23

O resultado: intensa e ilimitada exploração dos

recursos naturais, gerando consequências ecológicas desagradáveis, em grandes centros

urbanos daquele estado, como a cidade de São Paulo.

De igual modo, um processo denso e agressivo de urbanização se verifica na cidade

de Fortaleza, provocando uma desordenada ocupação do solo e consideráveis problemas

urbanísticos. Segundo notícia veiculada pela edição virtual do Jornal Diário do Nordeste, em

2008 a capital cearense já ostentava o título de quinta cidade brasileira mais populosa, com

quase dois milhões e meio de habitantes. Tal fato é uma consequência do êxodo rural desde a

década de 1950, o que fatalmente determina o crescimento desordenado e a precariedade da

infra-estrutura urbana.24

De acordo com Moura e Teixeira, o crescimento da população de Fortaleza, no

período de 1980 a1991, a uma taxa demográfica maior do que a de outras capitais brasileiras,

baseia-se na alavancagem do turismo e no crescimento de indústria de bens de consumo final

com relativa intensidade na utilização do fator mão-de-obra.”25

Tal fato, concluem os autores,

“sem dúvida deve ter contribuído, via migração, para o elevado ritmo de crescimento das

respectivas populações residentes.”26

O vertiginoso influxo de imigrantes provocou um crescimento desordenado da

capital nordestina, sem que houvesse, em contrapartida, um maior zelo e cuidado com a infra-

estrutura urbana. O resultado é previsível: gravíssimos problemas de ordem socioambiental.

Veja-se, por exemplo, o desafio da poluição atmosférica, que decorre “dos processos

de obtenção de energia, das atividades industriais, principalmente aquelas que envolvem

combustão, e dos transportes, em que recebem destaque os veículos automotores (...)”27

Numa

entrevista à Revista Veja online, o médico patologista do Hospital das Clínicas de São Paulo e

pesquisador do Laboratório de Poluição Atmosférica da USP, Dr. Hilário Saldiva, apresenta


dados estatísticos alarmantes sobre a péssima qualidade de vida do paulistano. Segundo ele,

“nos dias de maior poluição na cidade de São Paulo, de cada dez pessoas infartadas, uma

sofre o ataque por causa da má qualidade do ar. A cada cem casos de câncer de pulmão na

capital paulista, oito são por causa da poluição.”28

Em outra entrevista, o Dr. Saldiva obtempera que “o mundo sofre atualmente de um

grave racismo ambiental, onde, em um mesmo perímetro urbano, existem alterações

consideráveis de temperatura, umidade do ar e níveis de poluição atmosférica. As ilhas de

vulnerabilidade ambiental estão associadas às ilhas de pobreza.”29

O fato é que os principais problemas ligados à urbanização se verificam em razão da

insuficiência do sistema econômico, o qual é incapaz de fornecer trabalho em ritmo

compatível com o do crescimento demográfico. Não se olvide que o aumento populacional é

inflacionado por levas e levas de imigrantes rurais, muitos dos quais não se encontram

qualificados para o trabalho urbano. A consequência é inevitável: aumento do desemprego e o

incremento da marginalidade urbana, com a indevida ocupação do solo.

É neste contexto que a poluição atmosférica, a poluição sonora, os quilométricos

congestionamentos, a falta de áreas verdes e o aumento da temperatura das cidades, seguem

como um inevitável efeito da urbanização, atingindo de forma desigual as camadas sociais,

pois sofrem as camadas menos privilegiadas.

A poluição e o desgaste dos ecossistemas estão provocando desequilíbrios naturais

como nunca antes visto, com deletérios reflexos nas grandes cidades e na qualidade de vida

do homem urbano. Secas em locais úmidos, enchentes em locais secos, ciclones no Sul do

Brasil e o aumento das marés, por exemplo, são reflexos da antagônica relação entre o homem

e a natureza.

É por isso que a proteção e defesa do meio ambiente ganham destaque cada vez

maior. “O Direito ao meio ambiente adequado possui, pois, status de direito fundamental,

sendo um direito inseparável do próprio direito à vida, decorrendo dessa constatação os

fundamentos de sua proteção jurídica.”30

A política urbanística não mais pode olvidar a questão ambiental. Urge que se

desenvolva o processo do desenvolvimento sustentável imediatamente, pois as consequências

para as futuras gerações podem ser dantescas. Desse modo, a qualidade do meio ambiente tem

se tornado o objetivo primordial do urbanismo contemporâneo, consoante lições do mestre

Afonso da Silva:


[...] os planos urbanos, antes preocupados basicamente com o controle do uso do

solo, voltam sua atenção hoje, até com certa ênfase, para os recursos naturais urbanos. Água, ar, solo e áreas verdes são componentes da realidade urbana e por ela

intensamente consumidos. É especialmente no meio urbano que por primeiro

repercute a degradação ambiental. Aí, todas as formas de poluição concorrem para a

contaminação do meio: a poluição auditiva, pela excessiva concentração de ruídos

de diversas fontes; a poluição visual, pela enorme massa de apelos propagandísticos

e publicitários; a poluição atmosférica, proveniente das emissões fabris e domésticas

que remetem ao ar toneladas de partículas sólidas, gasosas ou líquidas contaminadas

de elementos químicos e tóxicos; a poluição das águas, provinda de lançamento,

descarga ou emissão de substâncias líquidas, gasosas ou sólidas que contaminam ou

destroem as propriedades físicas, químicas e biológicas da água; a poluição do solo,

pelo depósito de resíduos de variada natureza e de diversas fontes, alguns

patogênicos e altamente perigosos, como o lixo hospitalar. 31

Para catalisar uma revolução ambiental de amplitude transnacional, faz-se necessária

uma mudança em nível micro, na própria consciência dos cidadãos e no posicionamento das

políticas urbanísticas municipais. A proteção das áreas verdes assume papel de destaque neste

processo. É o que se analisará a seguir.

3.1 Da importância das áreas verdes à luz da função socioambiental das cidades.

A configuração urbana orbita em torno da qualidade de vida do ser humano e da

proteção ambiental, dois fatores em estreita simbiose. É por isso que desponta com singular

magnitude a função social e ambiental das cidades, princípios supremos que devem nortear

toda a condução urbanística pelos entes federados, principalmente os municípios.

Por função ambiental da cidade entende-se “o conjunto de atividades que visam

garantir a todos o direito constitucional de desfrutar um meio ambiente equilibrado e

sustentável, na busca da sadia e satisfatória qualidade de vida, para a presente e futuras

gerações.”32

Preconiza o caput do artigo 182 da Constituição Federal que a política de

desenvolvimento urbano deve ordenar a plena realização das funções sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes.

A função social da cidade volta-se para a consideração da dignidade da pessoa

humana, para a redução da marginalidade, das desigualdades e do bem-estar coletivo devendo

“atender os interesses da população de ter um meio ambiente sadio e condições dignas de


vida, portanto, não há como dividir essas funções entre pessoas e grupos pré-estabelecidos,

sendo o seu objeto indivisível”33

Repare-se na estreita interdependência entre as duas funções, razão pela qual é

preferível falar-se em função socioambiental das cidades. Ao preservar o meio ambiente

urbano, indiscutivelmente se combate a própria pobreza.

É o caso, por exemplo, da má ocupação do solo, que tem causado inúmeros

desastres, tais como a poluição dos mananciais, enchentes e desabamentos de imóveis

irregularmente situados em encostas. Ao deslocar pessoas das áreas de risco e construir

conjuntos habitacionais, a municipalidade estimula uma política urbanística que preenche,

simultaneamente, a função social e ambiental das cidades.

Todavia, o que não raro se verifica é a execução de políticas urbanísticas com a

“retórica da preservação ambiental desconectada de suas implicações sociais”. 34

Tais fatos

terminam por aumentar as desigualdades socioambientais intra-urbanas, privilegiando os

bairros ricos, em detrimento dos cinturões de pobreza, desvirtuando-se a finalidade pública

atinente à atuação administrativa.

De fato, deve a política urbanística ser norteada pelo desenvolvimento sustentável e

pela incessante busca da redução das desigualdades sociais, promovendo o bem-estar social e

a dignidade humana. É que os maiores prejudicados do desgaste ambiental provocado por um

crescimento urbano desordenado são os mais pobres e miseráveis.

Define-se, nessa conjuntura, a importância das áreas verdes, como moduladores

ambientais e sociais nas grandes cidades. Modernamente entende-se por área verde todo

recorte urbano circundado por vegetação nativa ou não, o qual agrega um complexo de

elementos naturais e materiais destinados ao lazer, esporte e entretenimento da população.

São também fontes de equilíbrio ambiental e contraponto à paisagem petrificada das cidades.

É o caso, por exemplo, de parques e jardins urbanos.

Conforme leciona José Afonso da Silva, áreas verdes são aquelas caracterizadas por

“vegetação contínua, amplamente livre de edificações, ainda que recortada de caminhos,

vielas, brinquedos infantis e outros meios de passeios e divertimentos leves, quando tais áreas

se destinem ao uso público.”35

São espaços de convivência, de lazer e de integração social, aproximando famílias e

membros da comunidade, mediante o desenvolvimento das relações socais. “Com a criação


dessas áreas, [...] as crianças e adultos terão onde se divertir. Nos bairros mais pobres, em que

o crescimento se deu de maneira desordenada, não há opções para as crianças se

desenvolverem como cidadãos.”36

São de incontestável valia principalmente em épocas como

esta em que as pessoas pulverizam a comunicação e o relacionamento real no distanciamento

e anonimato das redes de amizades virtuais.

Como pondera Sirvinkas, os espaços verdes, na antiguidade, tinham por destino o

lazer da elite, ou seja, dos imperadores e sacerdotes. Na Grécia, tornaram-se pontos de

encontro e digressão filosófica. Na Idade Média, estes espaços foram profundamente

degradados com o crescimento das cidades. Com a Revolução Industrial, “os espaços verdes

deixaram de ter função apenas de lazer, passando a ser uma necessidade urbanística, de

higiene, de recreação e de preservação do meio ambiente urbano.”37

Com a palavra, uma vez

mais, o mestre Afonso da Silva:

A cidade industrial moderna, com seu cortejo de problemas, colocou a exigência de áreas verdes, parques e jardins como elemento urbanístico, não mais destinados

apenas a ornamentação urbana, mas como uma necessidade higiênica, de recreação e

até de defesa e recuperação do meio ambiente em face da degradação de agente

poluidores.38

Repare-se a importância urbanística das áreas verdes. Não exercem apenas função

ornamental e social, a sua função primária também se liga diretamente à própria salubridade

do ambiente urbano, o qual se acha infestado por uma série de problemas ambientais, que vão

da poluição atmosférica à fluvial, do efeito estufa à má ocupação do solo urbano. “O excesso

de áreas livres, sobremaneira de áreas verdes, é desejável, como garantia de ambiente

saudável de vida, [...]. A prática vem revelando que nunca é demais contar a cidade com cada

vez mais crescente quantidade de áreas livres. Elas não saturam.”39

É por isso que o regime jurídico das áreas verdes não se restringe apenas a espaços

públicos, mas contempla espaços privados também. De fato, a legislação urbanística poderá

impor aos particulares a obrigação de preservar áreas verdes privadas, ou mesmo impor a

formação dessas áreas em imóveis privados, ainda que permaneçam com sua destinação ao

uso dos próprios proprietários. Ressalte-se: as áreas verdes não têm função meramente ligada

ao entretenimento, mas acima de tudo ajudam a manter o equilíbrio ambiental urbano –

finalidade que tanto se prestam os bens públicos como os privados.40


Todavia, a crise ambiental vivenciada no meio urbano, traduzida principalmente

em poluição atmosférica e insuportáveis ondas de calor, provocou uma mudança de

paradigma: os próprios loteadores já absorveram a ideia de destinar parte do imóvel para fins

ecológicos, uma vez que tal atitude é apta a valorizar o empreendimento. É neste sentido que

pondera o jurista Maurício da Silva:

[...] o loteador é o maior interessado em qualificar ambientalmente o

empreendimento. A valorização dos imóveis é facilmente compreendida quando

estão localizados em locais ambientalmente saudáveis, próximos de praças,

equipadas com quadras e equipamentos para a prática de esportes, ou até mesmo de mata nativa residualmente existente.

A sociedade já assimilou a importância da vida ambientalmente saudável, haja vista

que loteadores divulgam o empreendimento incluindo os benefícios de um exemplar

local de lazer na região.

A exigência de espaços livres de uso público, além de compensar a degradação

ambiental gerada, valoriza o imóvel, vez que a sadia qualidade de vida agrega valor

ao produto, que, no caso, são os lotes urbanizados e próximos das áreas de lazer a

serem usufruídas pela sociedade.41

O fato é que nunca se deu tanta importância às áreas verdes como se dá hoje.

Registrem-se as conclusões do Guia de Planejamento e Manejo da Arborização Urbana

emitido pelo Governo do Estado de São Paulo e outros:

Uma árvore isolada pode transpirar, em média, 400 litros de água por dia,

produzindo um efeito refrescante equivalente a 5 condicionadores de ar com

capacidade de 2.500 kcal cada, funcionando 20 horas por dia.

A arborização ainda contribui agindo sobre o lado físico e mental do homem,

atenuando o sentimento de opressão frente às grandes edificações. Constitui-se em

eficaz filtro de ar e de ruídos, exercendo ação purificadora por fixação de poeira,

partículas residuais e gases tóxicos, proporcionando a depuração de

microorganismos e a reciclagem do ar através da fotossíntese. Exerce ainda

influência no balanço hídrico, atenua a temperatura e luminosidade, amortiza o

impacto das chuvas além de servir de abrigo à fauna.42

Em suma, estes oásis ecológicos possuem inúmeras funções: geram frondosas

sombras e diminuem a temperatura e luminosidade da área em seu entorno; atuam como um

poderoso filtro, retendo poeiras, resíduos e gases tóxicos, e devolvem à natureza o gás

oxigênio. Além disso, as árvores evitam a erosão do solo e o deslizamento de terras nas

encostas dos morros, ajudando a prevenir inúmeros desastres em quadras chuvosas. Moderam

o nível de ruídos e abrigam a fauna, principalmente os pássaros.


Por sua singular importância no cumprimento da função socioambiental das cidades,

as áreas verdes merecem uma atenção e cuidado cada vez maior. Derrubar árvores e destinar

tais áreas a qualquer outra finalidade, mesmo que seja de natureza pública, é talvez o maior

crime que a municipalidade pode cometer contra a geração presente e as futuras. Afinal de

contas, “a qualidade de vida dos moradores urbanos depende fundamentalmente dos recursos

da natureza, e muito em particular das terras, águas e das florestas que circundam as grandes e

as pequenas cidades.”43

3.2 Da impossibilidade de desafetação de áreas verdes incorporadas ao patrimônio

municipal por força de aprovação de loteamento.

Tendo sido demonstrada a essencial importância das áreas verdes no equilíbrio e

harmonia socioambiental do ambiente urbano, considera-se, neste tópico, a posição do ente

municipal ante a conservação e manutenção de áreas verdes oriundas de loteamentos.

O Poder Público assume função ímpar na tutela do meio ambiente, pois assume “as

funções de gestor qualificado: legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções; enfim

pratica todos os atos que são necessários para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos

limites de um Estado de Direito.”44

O conteúdo do princípio da moralidade administrativa, intrínseco à Administração

Pública por expresso registro no artigo 37 da Constituição Federal, não se limita apenas à

malversação dos recursos do erário. Na execução do plano diretor e das políticas urbanísticas,

ao destruir as áreas verdes e fomentar uma política desenvolvimentista predatória, age o poder

público em franca violação aos princípios da proporcionalidade e da moralidade

administrativa. Com a palavra, o jurista Édis Milaré:

Na vida pública e no exercício da política há uma forma sutil de imoralidade (ou

falta de ética), que é o abuso do poder, seja para restringir, seja para favorecer. Isto parece soar muito distante da questão ambiental, porém o meio ambiente é uma das

vítimas mais insuspeitas e, ao mesmo tempo, menos percebidas dessa

desvirtuação.[...] É assaz freqüente no serviço público a aplicação do perigoso

aforismo: “Para os amigos tudo, para os inimigos a lei”.45

A Lei do Parcelamento do Solo Urbano exige do loteador a transferência

compulsória de áreas verdes ao patrimônio municipal.46

Por quê? Por considerar o ente

público mais habilitado à defesa do interesse coletivo de preservar e manter tais áreas verdes.

Esta é a finalidade da lei: proteger áreas verdes a fim de garantir a qualidade de vida dos


cidadãos. O mesmo se diga com relação ao plano diretor, com as novas diretrizes do Estatuto

das Cidades. Ambos os diplomas são juridicamente eficientes quanto à “preservação dos

poucos espaços verdes existentes nos grandes centros urbanos.”47

Quando a municipalidade

desvia-se da finalidade legal, comete grave dano, indo de encontro ao princípio da legalidade.

Repare-se no conteúdo do art. 17 da Lei Federal n. 6.766/79:

Art. 17. Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do

memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a

aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência

do loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do Art. 23 desta Lei.

Segundo Paulo Affonso L. Machado, o referido artigo 17, ao vedar expressamente ao

loteador a disposição sobre as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado,

também vedou, de forma implícita, “a livre disposição destes bens pelo Município”.48

De fato,

não obstante a referida norma jurídica se dirija expressamente ao loteador, a sua interpretação

teleológica conduz à ilação de que a atuação do município encontra-se limitada. É inaceitável

que a administração, cujo dever primordial é o de fiscalizar a aplicação da norma, torne-se a

primeira a violá-la.

Dessa maneira, antevendo a lei os deletérios efeitos da malversação das áreas verdes

por particulares e, por igual, o óbvio malefício ao interesse público, institucionalizou parte do

loteamento, convertendo-o em bem público de uso comum do povo, sob tutela e proteção

municipal.

Tais áreas foram gravadas com destinação específica, qual seja, a de promover a

consecução das metas socioambientais das cidades. Conclui-se, assim, que é defeso ao ente

municipal alterar levianamente a destinação de tais áreas, ainda que por lei específica. Nesse

sentido leciona Lúcia Valle Figueiredo:

Assim sendo, é dever do Município o respeito a essa destinação, não lhe cabendo

das às áreas que, por força da inscrição do loteamento no Registro de Imóveis,

passaram a integrar o patrimônio municipal qualquer outra utilidade. Não se insere,

pois, na competência discricionária da Administração resolver qual a melhor

finalidade a ser dada a estas ruas, praças, etc. A destinação já foi preliminarmente

determinada.49

Realmente é de todo insensato imaginar que as áreas verdes, repassadas

compulsoriamente ao patrimônio municipal quando do registro de loteamentos, pudessem ser


livremente negociadas pelo município. Tais espaços são bens públicos da mais alta

importância, pois cumprem a função socioambiental das cidades. Trata-se de uma

compensação ecológica urbana pelo impacto ambiental gerado pela especulação imobiliária.

O Poder Público municipal, ao promover a desafetação das referidas áreas verdes,

sob qualquer pretexto, mesmo pelo suposto “interesse público”, age em total desconformidade

com a legalidade e a moralidade administrativa, além de falhar em sua missão constitucional

de defender o meio ambiente, estampado no artigo 225 da CF/88. Portanto, não pode o

município dispor desses espaços, porque senão estaria “se transformando em Município-

loteador através de verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas para uma finalidade

e, depois, a seu talante as destinaria para outros fins.”50

Assim, quando o art. 100 do Código Civil Brasileiro estampa que os bens públicos

podem perder a inalienabilidade nos casos e na forma que a lei estabelecer “a alienação ou o

comércio dos bens públicos só pode ser entendida corretamente se se levar em conta a

diferenciação feita pelo art. 99 do próprio CC. Essa diferenciação está assentada

fundamentalmente na destinação dos bens.”51

“Como alienar o mar, os rios, as estradas e as praças (art. 99, I, do CC), enquanto

estiverem sendo utilizados pelo povo, sem contrariar a própria natureza desses bens de uso

comum?”52

Colaciona-se o posicionamento de Toshio Mukai:

enquanto tal destinação de fato se mantiver, não pode a lei efetivar a desafetação sob

pena de cometer lesão ao patrimônio público da comunidade, [...] se a

simples desafetação legal fosse suficiente para a alienação dos bens de uso comum

do povo, seria possível, em tese, a transformação em bens dominiais de todas as

ruas, praças, vielas, áreas verdes, etc. de um município e, portanto, de seu território

público todo, com a conseqüente alienação (possível) do mesmo, o que,

evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo mesmo disparate que

ninguém, em sã consciência, poderia admitir. Na prática, difícil é encontrar-se o mau

administrador ou o mau legislador agindo com tal clareza no desvirtuamento dos

bens de uso comum do povo: o grande perigo é a ação a longo prazo – hoje uma

praça, amanhã um espaço livre, depois de algum tempo outra praça, finalizando-se

por empobrecer totalmente a comunidade.53

No tocante às áreas verdes incorporadas ao domínio público municipal por força de

loteamentos, trata-se de patrimônio comunitário de valor inestimável. Sua desafetação e

posterior negociação é de todo desarrazoada; é ilegal. Acima de tudo, vai de encontro aos

nobres princípios constitucionais que tutelam o meio ambiente e as políticas urbanas, sendo

um grave retrocesso na efetivação dos direitos fundamentais de natureza difusa.


O ente municipal deve zelar pelas áreas verdes instituídas em projetos de loteamento.

Não pode desviar a destinação socioambiental desses espaços públicos de uso comum do

povo. Portanto, “o Município não pode alienar, doar, dar em comodato, emprestar a

particulares ou a entes públicos as áreas verdes e as praças.”54

Lúcidas são as considerações

do Ministro Adhemar Maciel em julgamento do STJ sobre o tópico:

o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a alteração das áreas destinadas à comunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em casos especialíssimos,

possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as áreas foram postas sob a

tutela da Administração municipal, não com o propósito de confisco, mas como

forma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de possíveis interesses

especulativos dos incorporadores. Ademais, a importância do patrimônio público

deve ser aferida em razão da sua destinação. Assim, os bens de uso comum do povo

possuem função "ut universi". Constituem um patrimônio social comunitário, um

acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação desse

patrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas e

indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que a

própria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade. Incorre em falácia pensar que a Administração onipotentemente possa fazer, sob a

capa da discricionariedade, atos vedados ao particular, se a própria lei impõe a tutela

desses interesses.55

Não obstante, muitos municípios brasileiros, à míngua da legalidade e da moralidade

administrativa, favorecem a degradação do meio ambiente natural urbano. De fato, é muito

frequente que os entes municipais, “ao legislarem em tema de meio ambiente, procurem

diminuir o rigor do legislador federal ou estadual e, com isso, ampliar ou facilitar o exercício

de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente em seus territórios”.56

Desta feita, a administração pública municipal, arvorando-se na titularidade do

domínio sobre estas áreas verdes, arbitrariamente concede direito de uso a terceiros. Como

pondera Paulo Machado, violam as finalidades públicas primárias desses espaços “a

construção de estacionamento de veículos, autorizações para implantação de bancas de

jornais, cabinas telefônicas e bares, ou a autorização de painéis ou de „parques de diversões‟,

mesmo que em caráter temporário”57

.

Por vezes, o ente municipal ainda altera a destinação dessas áreas verdes por meio de

leis municipais, a fim de converter estes bens públicos de uso comum do povo em bens

dominicais, alegando um dissimulado interesse público, o qual não passa de um pretexto para

a perpetração de atos lesivos ao patrimônio natural e comunitário urbano. Destituídas de sua

destinação pública, as áreas verdes, fontes maiores do equilíbrio psíquico, social e ambiental

urbano, são negociadas como se fossem um imóvel qualquer. O prejuízo socioambiental

segue-se inexoravelmente. Agindo de maneira leviana e corriqueira, a municipalidade


descura-se de sua missão constitucional e legal de preservar esses espaços verdes. Ao invés

disto, torna-se o maior algoz do meio ambiente, configurando-se nítido desvio de finalidade.

Felizmente, tamanha irresponsabilidade administrativa vendo sendo rechaçada por

nossos tribunais, os quais reiteradamente vêm declarando a inconstitucionalidade dessas

normas municipais. Confira-se:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA VERDE. DESAFETAÇÃO. LOTEAMENTO. LIMINAR. LEI DE EFEITO CONCRETO. CONTROLE. 1. A vedação legal de

concessão de tutela antecipada contra o Poder Público deve ser interpretada

restritivamente. Precedentes do STJ. Hipótese em que a liminar deferida assegura a

integridade de área verde desafetada. 2. A lei que desafeta área verde incorporada ao

patrimônio municipal por ocasião da implementação de loteamento é lei de efeito

concreto que pode ser objeto de controle via ação civil pública. 3. Prima facie, o

Município não tem autonomia para desafetar área verde destinada em loteamento em

cumprimento à Lei nº 6.766/79, ainda que incorporada ao patrimônio público.

Recurso desprovido. (TJ-RS, AI 70023174865, 22. C. Cív., Rel. Des. Maria Isabel

de Azevedo Souza, julgado em 27.03.2008)58

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO.

DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEM

PÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. Verossimilhança da alegação de

impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada com

finalidade específica, incorporado ao domínio do município, para transferência de

áreas verdes a particulares em face de loteamento popular. Riscos de danos

irreparáveis para o meio ambiente urbano. Inteligência dos artigos 4º, inciso I, 17 e

22, da Lei nº 6.766/79, artigos 191 e seguintes da Lei Estadual nº 11.520/00, da Lei

nº 10.257/01, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, e artigos

99, inciso I, e 100, do Código Civil. DECISÃO REFORMADA. AGRAVO DE

INSTRUMENTO PROVIDO. (TJ-RS, AI 70020189791, 3. C. Cív., Rel. Des. Paulo de Tarso Vieira Sanseverino, julgado em 11.10.2007)59

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ÁREA DESTINADA AO USO

COMUM DO POVO. DESAFETAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. 1. Concluindo o

Tribunal a quo, com base nas provas dos autos, a ocorrência de desvio de finalidade

do ato impugnado e de possíveis danos ambientais em consequência da desafetação

do bem público, impossível, em sede de recurso especial, proceder o reexame desta

questão. 2. Por força do verbete sumular 7/STJ, cabe às instâncias ordinárias o

exame da matéria fática, reexame vedado em sede de Recurso Especial. 3. Recurso

não conhecido. (STJ, REsp 77.721/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, 2.T.,

julgado em 25.02.2003)60

Neste raciocínio, somente se admite uma modalidade de desafetação de áreas verdes

vertidas à municipalidade por força de loteamentos. É a desafetação tácita, ou seja, aquela que

ocorre quando um fato jurídico destitui um bem público de sua destinação. Tome-se, por

exemplo, a hipótese de um incêndio provocado por um raio, que destrói completamente uma

área verde. Apenas em situações extraordinárias como esta, poderia o município convertê-la,

por lei, em bens dominiais, pois o próprio evento natural retirou do bem a sua destinação

pública.


4 CONCLUSÃO

O descontrolado processo de urbanização e da má ocupação do solo urbano acarretou

a formação de cinturões de marginalidade e de problemas ambientais dos mais diversos

níveis: da poluição atmosférica à formação de ilhas de calor, das enchentes à erosão do solo.

A eclosão de tais problemas provocou o nascimento e a consolidação do Direito

Urbanístico, o qual prima pelo desenvolvimento sustentável e pela qualidade de vida, ou seja,

tem por foco a proteção ambiental e a dignidade da pessoa humana. Eis aí a função

socioambiental das cidades, verdadeiro dogma que deve nortear a condução das políticas

urbanísticas.

A preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um dever de

todos, dirigindo-se universalmente aos particulares è a administração pública em todos os

níveis, conforme dicção do artigo 225 da Constituição Federal de 1988. Não se pode admitir

no atual estágio do constitucionalismo que a referida norma seja apenas uma pauta política

desprovida de juridicidade. Ao invés disto, é norma de eficácia plena, emanando força

jurídica máxima, a ponto de coibir quaisquer abusos legislativos ou administrativos ao meio

ambiente.

O artigo 22 da Lei 6.766/79 (Parcelamento do Solo Urbano) exige do loteador a

transferência compulsória e gratuita de áreas verdes ao patrimônio municipal. Tal ocorre

porque o ente público deve ser mais habilitado à defesa, à preservação e à manutenção de tais

espaços, verdadeiros oásis ecológicos que fomentam o equilíbrio socioambiental do meio

urbano. A partir daí, tornam-se bens de uso comum do povo, na precisa definição do artigo 99

do Código Civil Brasileiro, uma vez que plenamente afetados a uma destinação pública

específica, qual seja, a de realizar a função socioambiental das cidades. Tornam-se, portanto,

inalienáveis e impenhoráveis.

O artigo 17 da Lei 6.766/79, ao vedar expressamente ao loteador a disposição sobre

as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado, também vedou, de forma

implícita, a livre disposição destes bens pelo Município. Em outras palavras, a respectiva área

foi concedida à municipalidade a título gratuito, por força de aprovação de loteamento, com a

finalidade específica de se tornar um ponto de lazer e de compensação ecológica pelo impacto

ambiental gerado pela especulação imobiliária.


O ente municipal está obrigado a zelar pelas áreas verdes. Não pode desviar a

destinação socioambiental desses espaços públicos de uso comum do povo, seja por meio de

concessão de uso a terceiros, seja por sua conversão, por meio de lei municipal, em bens

dominicais, os quais podem ser negociados livremente.

Deste modo, advoga-se pela impossibilidade de desafetação de áreas verdes

incorporadas ao domínio municipal por força de aprovação de loteamento. A lei municipal

que promova tal temeridade está eivada de notória inconstitucionalidade, devendo ser

expurgada do ordenamento jurídico, com efeitos retroativos. O Poder Público, ao se

posicionar a favor da desafetação de tais áreas, age em franca violação ao princípio da

legalidade e da moralidade administrativa, acercando-se da mais nefasta espécie de desvio de

finalidade.

Faz-se imprescindível a participação de todos em prol de um movimento de

conscientização ambiental: da comunidade aos movimentos sociais organizados, do setor

privado à administração pública. Caso contrário, a insalubridade atingirá níveis caóticos,

ceifando muitas vidas e destruindo completamente os mais diversos biomas terrestres.

Portanto, como parte deste novo paradigma ecológico, urge que se tome um novo e

combativo posicionamento em prol da defesa das já escassas áreas verdes do perímetro

urbano. Espera-se que este trabalho tenha dado um pequeno passo nesta jornada.

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1 MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 23.ed. São Paulo: Malheiros,1998, p.412 2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17.ed. atual. São Paulo: Atlas, 2004, p.569. 3 RODRIGUES, Sílvio. Direito Civil. 34. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2003, v.1, p.146. 4 DI PIETRO, op. cit., p.569. 5 RODRIGUES, op.cit., p.146. 6 DI PIETRO, op. cit., p.572. 7 Ibid., p.572. 8 Ibid., p.571. 9 É o caso, por exemplo, da caducidade da licença ou desistência do loteador, conforme artigo 17 da Lei nº

6.766/79. 10 SAINT-ALARY, 1977 apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. rev.,

atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004, p.401. 11 As principais diretrizes contidas no Estatuto das Cidades dizem respeito ao direito ao desenvolvimento

sustentável, à gestão democrática das políticas urbanas, à ordenação e controle do uso do solo, assim como a

proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico,

artístico, paisagístico e ecológico, dentre outras. 12 DUGUIT, 1931 apud BOTREL, Karla. O Direito Urbanístico. In: MUKAI, Toshio. (Org.). Temas atuais de

direito urbanístico e municipal. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.19. 13 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 4.ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006. 14 DAVIS, 1972 apud MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2.ed. rev., atual. e ampl. São

Paulo: Dialética, 2002, p. 47. 15 MUKAI. op.cit. 16 WIRTH, 1938 apud NICOLACI-DA-COSTA, Ana Maria. Revoluções tecnológicas e transformações

subjetivas. Psic.: Teor. e Pesq., Brasília, v. 18, n. 2, ago. 2002. Disponível em:

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Acesso em: 01 mar. 2010. 17 MACHADO, op.cit., p.392. 18 BOEIRA, Sérgio Luís; SANTOS, Adriana Clara Bogo dos; SANTOS, Alini Giseli dos. Estatuto da Cidade:

aspectos epistemológicos, sociopolíticos e jurídicos. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, Jun. 2009.

Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122009000300008&lng=

en&nrm=iso>. Acesso em: 07 mar. 2010. 19 ANAIS DO II CONGRESSO BRASILEIRO DE SERVIÇO SOCIAL apud MUKAI, op.cit., p.48. 20 BOEIRA, Sérgio; SANTOS, Adriana; SANTOS, Aline. op.cit. 21 JACQUINGNON, 1973 apud MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro. 2.ed. São Paulo:

Dialética,2002, p.53. 22 DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. Barueri: Manole, 2004, p.03 23

KILSZTAJN, S. et al. Urbanização e violência no Estado de São Paulo. Revista Brasileira de Estudos da

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fev.2010. 24 RIBEIRO, 2008 apud MAIA, Janine; BENEVIDES, Renata. Fortaleza é a 5ª em população. Jornal Diário do

Nordeste online, Fortaleza, 30 ago. 2008. Disponível em: < http://diariodonordeste.globo.com/

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Paulo, v. 11, n. 29, Abril 1997 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid =S0103-40141997000100006&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 02 mar. 2010. 26 Ibid. 27 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2004,

p.162. 28 BORDINHÃO, Andréa. Em São Paulo, poluição mata mais que trânsito. Revista Eletrônica Veja, São Paulo,

30 jun. 2008. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia-saude/sao-paulo-poluicao-mata-mais-

transito-342689.shtml?print>. Acesso em: 26 fev.2010. 29 NUNES, Augusto. Paulo Saldiva, médico especialista em poluição atmosférica. Revista Eletrônica Veja, São

Paulo, 25 fev. 2010. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/blog/augusto-nunes/videos-veja-entrevista/paulo-

saldiva-medico-especialista-em-poluicao-atmosferica/>. Acesso em: 26 fev. 2010. 30 CABRAL, Lucíola Maria de Aquino. Competências constitucionais dos municípios para legislar sobre

meio ambiente: a efetividade das normas ambientais. Curitiba: Letra da Lei, 2008, p.119.


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31 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4.ed. 2.tir. São Paulo:Malheiros, 2003, p. 219. 32 SANT‟ANNA, Mariana Senna. Planejamento urbano e qualidade de vida – Da Constituição Federal ao plano

diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (Coord.). Direito urbanístico e

ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.153. 33 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico brasileiro. Ordenamento da

Constituição da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano Diretor. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris,

1997, p. 61. 34 FREITAS, Clarissa F. Sampaio. A produção desequilibrada do meio ambiente urbano de Fortaleza e o papel

do movimento ambientalista. Ambient. soc., Campinas, v. 7, n. 1, Jun. 2004. Disponível em:

<http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/gt11_clarissa_freitas.pdf>. Acesso em: 07 mar.

2010. 35 SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 278. 36 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 2.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva,

2003, p.291. 37 Ibid., p. 289. 38 SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 277. 39 AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 73. 40 SILVA, 2006, op.cit. 41 SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de loteamentos perante a tutela ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 113, 25 out. 2003. Disponível em:

<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 05 mar. 2010. 42 CESP; PREFEITURA DE SÃO PAULO, 1995 apud SIRVINSKAS, op.cit., p.298-299. 43 MEIRELLES, 1993 apud DI SARNO, op.cit., p.95. 44 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:

Revista do Tribunais, 2004 , p.93. 45 Ibid., p.93. 46 É o que dispõe o artigo 4º, I cominado com o artigo 22 ambos da Lei 6.766/79. 47 SIRVINSKAS, op.cit., p.290. 48 MACHADO, op.cit., p.412. 49 FIGUEIREDO, 1980 apud SOARES, Luís Eduardo Fonseca. Da impossibilidade de desafetação de áreas

verdes e institucionais. 2002. 71 f. Monografia (Bacharelado em Direito). – Faculdades Integradas “Antônio

Eufrásio de Toledo”, Presidente Prudente, 2002. Disponível em: <http://intertemas.unitoledo.br/

revista/index.php/Juridica/article/view/68/74> Acesso em: 07 mar. 2010. 50 MACHADO, op.cit., p.412 51 Ibid., p. 414. 52 Ibid., p.414. 53 MUKAI, 1998 apud MACHADO, op. cit., p.414-415. 54 MACHADO, op.cit., p.390. 55

MACIEL, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.412-413. 56 MIRRA, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.377. 57 Ibid., p.390. 58 Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010. 59 Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010. 60 Disponível em:< http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp>. Acesso em: 20 mar.2010.


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