A-IM715 - Atos Administrativos (2014.2)

2/11/2014

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO IM DEPARTAMENTO DE CINCIAS JURDICAS IM715 DIREITO ADMINISTRATIVO I PROFESSOR: Afranio Faustino de Paula Filho

NOTA DE AULA n. 04:

ATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEITO E REQUISITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO:

Ato Administrativo uma manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica, atra-vs de seus agentes.

uma espcie do ato jurdico, de modo que se traduz em uma manifestao voluntria, lcita,

unilateral de vontade, tendo por finalidade ADQUIRIR, RESGUARDAR, TRANSFERIR, MODIFICAR, EXTIN-GUIR, DECLARAR OU IMPOR OBRIGAES aos administrados e ao prprio Estado.

Para ter validade jurdica, o ato administrativo precisa conter determinados elementos estrutu-rais. Vamos analis-los.

Competncia

Diz respeito s atribuies do agente ou do rgo que expede o ato administrativo. Exemplificando, podemos lembrar que os chefes de Poder Executivo tm a competncia de ex-

pedir decretos, de modo que, se um Ministro de Estado quem edita um decreto este um ato admi-nistrativo invlido, porque tem um defeito estrutural, um vcio de competncia. Assim, para que o ato administrativo seja vlido tem que haver uma correspondncia entre quem o pratica e a competncia estabelecida na lei para a sua prtica.

A competncia tem os seguintes pressupostos: limitada aos termos da lei que a institui; prpria do cargo; e, se for extrapolada, ocasiona abuso de poder.

Finalidade:

Consiste no atendimento do interesse pblico. Assim, o ato administrativo, para ser lcito e le-gtimo, deve atender aos fins pblicos a que se destina.

O no atendimento do fim pblico ou se a deciso administrativa for fundamentada em favori-

tismos pessoais do administrador pblico, ou de determinados grupos, implicar em vcio de finalidade ou desvio de finalidade, que, como j foi estudado, constitui-se em uma das formas de abuso de poder.

O desvio de finalidade, portanto, torna invlido o ato administrativo praticado, que ter ento

uma falha estrutural ou vcio de finalidade. O vcio de finalidade dos atos administrativos esconde a inteno do administrador sob a capa

da legalidade, permitindo, quando demonstrado mediante prova irrefutvel, o controle jurisdicional por abuso de poder (desvio de finalidade), acarretando a anulao do ato, eivado desse defeito ou vcio.

Dessa forma, o que vicia o ato, caracterizando o abuso de poder por desvio de finalidade, o

fim privado, isto , a vontade distorcida do agente pblico que deixa de ser administrador para tornar-se

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o dono, praticando ato com finalidade absolutamente incompatvel com o esprito de objetividade e imparcialidade que deve nortear os atos do agente pblico.

A finalidade, como um dos requisitos de validade do ato administrativo, decorre da aplicao

do princpio da finalidade, pois, na aplicao deste princpio que o legislador poder desigualar inte-resses, estabelecendo uma diferena legal entre o interesse pblico e o interesse individual.

Sobre o assunto, Gaston Jze salienta (in Principios generales del derecho administrativo. v. I.

Traduo de Julio N. San Milln Almagro. Buenos Aires: Editorial Depalma, 1948, p. 79) que, dada a na-tureza humana e o egosmo dos indivduos, deve prever-se que os governantes e os agentes pblicos exeram sua competncia, a fim de obter vantagens particulares para eles, ou para seus amigos pesso-ais, ou polticos, representando abuso de poder.

Forma:

o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual ele se apresenta. Em geral, sempre a escrita e sempre prevista em lei, j que a prtica de ato administrativo

verbais s pode ocorrer em casos de urgncia ou em algumas hipteses, tais como: - instrues de superior hierrquico a subordinado; - determinaes decorrentes do exerccio do poder de polcia; ou - sinalizao de trnsito pelo seu agente.

Portanto, a expedio verbal de um ato administrativo, cuja forma exigida seja a escrita, acarre-

tar a sua invalidade por vcio de forma. O descumprimento do processo de elaborao (processo legislativo), previsto para as leis

tambm enseja o vcio de forma. Ex.: A Constituio estabelece que a Lei Complementar feita pelo Congresso Nacional, sendo

necessrio o voto da maioria absoluta dos parlamentares. Esta a forma de elaborao da lei comple-mentar. Assim, se o Congresso aprova Lei Complementar com o nmero de votos previstos para a apro-vao da Lei Ordinria (Maioria Simples), teremos um vcio de forma.

Motivo ou Causa:

So as razes que levam o administrador pblico prtica de um Ato Administrativo. Todo ato administrativo tem um motivo, que, no entanto, no precisa ser dito ou escrito por

quem o praticou. Fazer uma exposio de motivos, tambm chamada de motivao , portanto, um poder

discricionrio do agente pblico que praticou o ato administrativo. Ex.: A nomeao ou exonerao para cargo de confiana , como o prprio nome diz, ato de

confiabilidade, possuindo, portanto, motivao implcita, o que faz dele um ato discricionrio. J os projetos de lei so obrigatoriamente precedidos de exposio de motivos do Chefe do

Executivo ao Poder Legislativo. Assim, no devemos confundir o MOTIVO com a MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS. A MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS o motivo expressamente declarado. Todo AA,

para ser vlido, precisa de motivo, mas no de motivao. A motivao vincula o AA, sujeitando-o ao exame pelo Poder Judicirio para verificar a sua con-

formidade em relao lei, o que pode invalid-lo por vcio de motivo.


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Se no houver motivao, o ato discricionrio, ou seja, praticado por fora do senso de con-

venincia e oportunidade do administrador pblico, no podendo, portanto, ser atacado judicialmente.

Este raciocnio o fundamento da TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES, segundo a qual os atos administrativos que tiverem a sua prtica motivada ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos.

Assim, se os motivos no esto declarados, eles no esto vulnerveis ao exame de legalidade

do Poder Judicirio. Como foi dito, decorreram do poder discricionrio do agente pblico que os prati-cou, valendo-se do seu senso de convenincia e oportunidade.

Por outro lado, se o agente pblico faz a exposio dos motivos que o levaram prtica do

ato administrativo, entende-se que esta motivao fica sujeita ao exame de legalidade do Poder Judi-cirio, que pode, entendendo haver ilegalidade, declarar a anulao do ato administrativo.

Finalmente, no h que se confundir MOTIVO e MRITO.

O MRITO ADMINISTRATIVO ou DO ATO ADMINISTRATIVO a valorao dos motivos e a es-

colha do objeto, de acordo com os critrios de oportunidade e de convenincia do ato administrativo.

Desta forma, o mrito tem a ver com o poder discricionrio do administrador, no estando, desta forma, sujeito ao controle judicial. No h, portanto, que se discutir mrito de ato vinculado, porquanto o mrito administrativo tem a ver com a discricionariedade.

H convenincia sempre que o ato interessa, convm ou satisfaz ao interesse pblico. H opor-

tunidade quando o ato praticado no momento adequado satisfao do interesse pblico. So os juzos subjetivos do agente competente sobre certos fatos e que o levam a decidir de um

ou de outro modo. Costuma-se, sem muito cuidado, dizer que o ato administrativo discricionrio insuscetvel de

exame pelo Judicirio. Tal afirmao no verdadeira. O que no se admite em relao a ele o exame por esse Poder (Judicirio) da convenincia e da oportunidade, isto , do mrito da deciso tomada pela Administrao Pblica.

H casos, no entanto, de motivao obrigatria como no inciso X, do art. 93 da Constituio

Federal, que estabelece que as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.

Do mesmo modo, a lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece, em seu art. 50, as situaes

em que os atos administrativos devero ser motivados, com a indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos. Estas situaes so as seguintes:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, lau-

dos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.

Segundo esta mesma lei, no 1 do art. 50, a motivao deve ser explcita, clara e congruente,

podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informa-es, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.


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Ainda segundo o 3, do mesmo artigo, a motivao das decises de rgos colegiados e co-misses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito.

O motivo, como um dos requisitos de validade do ato administrativo, decorre da aplicao do

princpio da motivao.

Objeto ou Contedo:

o efeito que o ato administrativo produz, a alterao que, com a sua publicao, se pretende realizar no mundo exterior.

Ex.: Qual o objeto de uma certido? Para que serve? Para provar alguma coisa. Assim, o objeto da certido provar o fato.

E da licena para construir? permitir que a pessoa venha a construir legalmente. Assim, cada Ato Administrativo permite alcanar-se um determinado objeto. Importante ressaltar que o objeto de um ato administrativo deve ser sempre lcito (de acordo

com as leis), possvel e de acordo com o interesse pblico. H ocasies, no entanto, que o objeto pode ser ilcito, como no caso de um contrato para matar

algum, ou impossvel (pelo menos no momento da prtica do ato), como no caso de uma concesso para transportes coletivos entre a Terra e a Lua.

Pelo exposto podemos notar que os requisitos de validade do ato administrativo, se conside-rarmos decorram do exerccio do poder vinculado ou do poder discricionrio, podem ser assim distribu-dos.

Vinculados competncia, finalidade e forma; e Discricionrios motivo e objeto.

2. PRINCPIOS SETORIAIS APLICVEIS AOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Esto sendo estudados ao longo desta aula. Os principais so:

Princpio da Autoexecutoriedade; Princpio da Imperatividade; Princpio da Presuno de Legitimidade e de Veracidade; e Princpio da Tipicidade que fundamentam atributos do ato administrativo e, no caso da autoexecutoriedade, tambm do j estudado poder de po-lcia;

Princpios da Finalidade e da Motivao que fundamentam requisitos de validade do ato administrativo;

Alm destes temos ainda os seguintes:

Princpio da Autotutela, controle ou tutela, que exprime o duplo dever da Administrao Pblica de controlar os seus prprios atos quanto juridicidade (ocasiona a anulao) e a adequao ao interesse pblico (revogao). Ser estudado mais detalhadamente quando for abordado o tema da invalidao dos atos administrativos, um pouco frente ainda nesta nota de aula.

Princpio da Segurana Jurdica, que representa um conjunto de condies que tornam possvel sociedade o prvio conhecimento das consequncias de seus atos luz das nor-mas pr-estabelecidas pelo sistema jurdico.

O princpio da segurana jurdica supe garantia e certeza do direito nas relaes

com o poder pblico.


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Presente nas relaes dos diversos ramos do Direito, expressa-se pela no retroa-

tividade dos atos administrativos, a fim de que no sejam afetados o ato jurdico perfeito, a coisa julgada, ou o direito adquirido (CF 5-XXXVI).

Deste modo, dado assunto de Direito Administrativo cujo entendimento passe a

ser divergente do atual, no volta no tempo para anular os atos j praticados sob o crivo da antiga lei.

O entendimento diverso causaria insegurana jurdica.

3. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE:

Os vrios autores agrupam as diversas espcies de atos administrativos de acordo com suas res-pectivas convices doutrinrias.

A que parece mais criativa a distribuio, por cinco grupos, dos diversos atos administrativos,

conforme propes Hely Lopes Meirelles. Para ele, os atos administrativos podem ser por distribudos em 5 (cinco) a saber: NORMATIVOS,

ORDINATRIOS, ENUNCIATIVOS, NEGOCIAIS e PUNITIVOS.

Normativos - Aqueles que determinam uma conduta aos seus destinatrios, objetivando a cor-reta aplicao da lei e o bem-estar social. ]

A essa categoria pertencem os decretos, os regulamentos, as instrues normativas, os regimentos, as resolues e as deliberaes.

Ordinatrios - Os que visam disciplinar o funcionamento da Administrao Pblica e a conduta funcional de seus agentes.

Dentre os atos administrativos ordinatrios, citados por Hely Lopes Meirelles, desta-cam-se: as instrues, as circulares, os avisos, as portarias, as ordens de servio, os provimen-tos, os ofcios e os despachos.

Enunciativos - Aqueles em que a Administrao Pblica enuncia uma situao existente, de que tem conhecimento atravs dos seus agentes ou dos seus arquivos, sobre um determinado as-sunto.

Dentre os atos mais comuns desta espcie merecem meno as certides, os atesta-dos, os pareceres e as apostilas.

Negociais - So aqueles que encerram um contedo tipicamente negocial, do interesse da Ad-

ministrao Pblica e do administrado. Neste conceito enquadram-se, dentre outros, os atos administrativos de licena, auto-

rizao, admisso, permisso, visto, aprovao, homologao, dispensa, renncia e protocolo administrativo.

Punitivos - Aqueles que objetivam materializar uma sano imposta pela Administrao Pbli-

ca. Podem ser de atuao interna e externa. Nesta ltima espcie (atuao externa), so lem-bradas, por Hely Lopes Meirelles, as multas, as interdies de atividades e a destruio de coi-sas.

J internamente, so os que se destinam a punir disciplinarmente os agentes pblicos

e a corrigir servios defeituosos atravs de sanes estatutrias. Situam-se nesta espcie san-es como a advertncia, a suspenso, a demisso, a cassao de aposentadoria, a cassao de disponibilidade; a destituio de cargo em comisso ou de funo gratificada.


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Vejamos ento as caractersticas dos principais desses atos administrativos, consoante as lies de Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed. So Paulo: Ma-lheiros, 2006, pp. 178-197):

DECRETO - Ato Administrativo da competncia exclusiva dos chefes de Poder Executivo. Hierarquicamente, est abaixo das leis.

O nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decretos: o

independente ou autnomo e o regulamentar ou de execuo.

Decreto independente ou autnomo o que dispe sobre matria ainda no re-gulada especificamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos para suprir a omisso do legislador, desde que no invadam as reservas da lei, isto , as mat-rias que s por lei podem ser reguladas. Advirta-se, todavia, que os decretos autnomos ou independentes no substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua ausncia, na-quilo que pode ser provido por ato do Executivo, at que a lei disponha a respeito. Pro-mulgada a lei, fica superado o decreto.

Decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei e facilitar sua

execuo, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao. Tal decreto comu-mente aprova, em texto parte, o regulamento a que se refere.

Os regulamentos so atos administrativos, postos em vigncia por decreto, para

especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas por lei. Desta conceituao ressaltam os caracteres marcantes do regulamento:

o ato administrativo (e no legislativo); o ato explicativo ou supletivo da lei; o ato hierarquicamente inferior lei; o ato de eficcia externa.

Leis existem que dependem de regulamento para sua execuo. So as leis no

autoaplicveis ou no autoexecutveis; outras h que so autoaplicveis ou autoexecut-veis.

Qualquer delas pode ser regulamentada, mas para as que foram mencionadas

primeiro (no autoaplicveis ou no autoexecutveis) o regulamento condio essencial para sua aplicao, enquanto nas segundas ato facultativo do Executivo.

Os decretos de qualquer modalidade no podem contrariar a lei porque se assim o

fizerem, sero ilegais, j que, como foi visto, hierarquicamente, eles esto abaixo da lei.

INSTRUES NORMATIVAS - so atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos (CF, art. 87, pargrafo nico, II), mas so tambm utilizadas por outros rgos superiores para o mesmo fim.

REGIMENTO - ato administrativo de atuao interna, dado que se destina a reger o funcio-namento de rgos colegiados e de corporaes legislativas.

Como ato regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem executar

o servio ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral.


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DIFERENA ENTRE OS REGIMENTOS E OS REGULAMENTOS:

Os regulamentos disciplinam situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre

a Administrao e os administrados; os regimentos destinam-se a prover o funcionamen-to dos rgos da Administrao, atingindo unicamente as pessoas vinculadas atividade regimental.

O regimento geralmente posto em vigncia por resoluo do rgo diretivo do

colegiado (Presidncia ou Mesa). Os regimentos se destinam a disciplinar o funcionamento dos servios pblicos,

acrescentando s leis e regulamentos disposies de pormenor e de natureza principal-mente prtica.

RESOLUES so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presi-dentes de rgos colegiados, tais como tribunais, rgos legislativos e colegiados adminis-trativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica. Por exceo admitem-se resolues individuais (Ex.: No Estado do Rio de Janeiro os Secretrios de Estado tm nas resolues o instrumento do exerccio de suas atribuies).

DELIBERAES Deliberaes so atos administrativos normativos ou decisrios emana-dos de rgos colegiados.

Quando normativas, so atos gerais; quando decisrias, so atos individuais. Aquelas so sempre superiores a estas, de modo que o rgo que as expediu no

pode contrari-las nas decises subsequentes: uma deliberao normativa s se revoga ou modifica por outra deliberao normativa; nunca por uma deliberao individual do mes-mo rgo.

As deliberaes devem sempre obedincia ao regulamento e ao regimento que

houver para a organizao e funcionamento do colegiado.

INSTRUES ADMINISTRATIVAS so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com o objetivo de orientar os subalternos no desempenho das atribuies que lhe esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo.

Como bvio, as instrues no podem contrariar a lei, o decreto, o regulamento,

o regimento ou o estatuto do servio, uma vez que so atos inferiores, de mero ordena-mento administrativo interno. Por serem internos, no alcanam os particulares nem lhes impem conhecimento e observncia, vigorando, apenas, como ordens hierrquicas de su-perior a subalterno.

CIRCULARES so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcio-nrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou de desempenho de cer-tas atribuies em circunstncias especiais. So atos de menor generalidade que as instru-es, embora tenham o mesmo objetivo: o ordenamento do servio.

PORTARIAS atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos secundrios.


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Por portaria tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos. Quando expedida por Ministro de Estado, denominada PORTARIA MINISTERIAL. Conforme vem decidindo o STF, as Portarias, como os demais atos administrativos

internos, no atingem nem obrigam os particulares, visto que os cidados no esto sujei-tos ao poder hierrquico da Administrao Pblica.

ORDENS DE SERVIO so determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter administra-tivo, ou especificaes tcnicas sobre o modo e forma de sua realizao.

OFCIOS so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administrao e particulares, em carter oficial. Podem, portanto, te-rem carter externo, quando se destinam a rgos administrativos externos ou a particula-res.

Diferem dos memorandos, que tero sempre carter interno. Diferem ainda dos requerimentos e peties por conterem uma comunicao ou

um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretenso do administrado formu-lada Administrao.

DESPACHOS ADMINISTRATIVOS so decises que as autoridades executivas (ou legislati-vas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e pro-cessos sujeitos sua apreciao.

Os despachos administrativos no se confundem com as decises judiciais, que

so as que os juzes e tribunais do Poder Judicirio proferem, pois o despacho administrati-vo, embora tenha forma e contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato administrativo, como qualquer outro emanado do Executivo.

O despacho pode se tornar normativo quando, embora proferido em caso indivi-

dual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma interna da Administrao para as situaes anlogas subsequentes.

CERTIDES ADMINISTRATIVAS - so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas reparties pbli-cas.

Podem ser: de inteiro teor ou resumidas, desde que expressem fielmente o que se

contm no original de onde foram extradas. Em tais atos o Poder Pblico no manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar

para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus arquivos. O fornecimento de certides, "independentemente do pagamento de taxas",

obrigao constitucional de toda repartio pblica, desde que requerido pelo interessado para defesa de direitos ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal (CF, art. 5, XXXIV, "b").

Por repartio pblica entende-se qualquer dos rgos ou entidades estatais inte-

grantes da Administrao direta ou indireta, em acepo ampla. As certides para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, requeridas

aos rgos da administrao centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s socieda-


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des de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo improrrogvel de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor (art. 1 da Lei 9.051, de 18/05/1995).

ATESTADOS ADMINISTRATIVOS - so atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes.

No se confunde o atestado com a certido, porque esta reproduz atos ou fatos

constantes de seus arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato ou uma situao existente mas no constante de livros, papis ou documentos em poder da Administra-o.

PARECERES ADMINISTRATIVOS - so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao.

O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou

os particulares s suas concluses, salvo se aprovado por ato subsequente. Neste caso, o que subsiste este ato que se baseou no parecer que poder se revestir de uma modalida-de normativa, ordinatria, negocial ou punitiva.

Um parecer pode ser transformado em parecer normativo, quando aprovado pela

autoridade competente e convertido em norma de procedimento interno, tornando-se im-positivo e vinculante para todos os rgos hierarquizados autoridade que o aprovou.

Tal parecer, para o caso que o propiciou, ato individual e concreto; para os casos

futuros, ato geral e normativo. O parecer pode tambm ser tcnico. Parecer tcnico o que provem de rgo ou

agente especializado na matria, no podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierrquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento no prevalece a hierar-quia administrativa, pois no h subordinao no campo da tcnica. O laudo um tipo de parecer tcnico.

LICENA ADMINISTRATIVA - o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular. Ex.: o exerccio de uma profisso; a construo de um edifcio em terreno prprio; a expe-dio de uma carteira nacional de habilitao (CNH); a licena de funcionamento de um es-tabelecimento comercial qualquer.

A licena resulta de um direito subjetivo do interessado, razo pela qual a Admi-

nistrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno, e, uma vez expedida, traz a presuno de definitividade.

Portanto, o direito do requerente anterior licena, mas o desempenho da ati-

vidade somente se legitima se o Poder Pblico exprimir o seu consentimento favorvel ao administrado.

Quanto licena para construir, sua invalidao s pode ocorrer por ilegalidade

ou por interesse pblico superveniente, e a doutrina e a jurisprudncia a tm considerado como mera faculdade de agir e, por conseguinte, suscetvel de revogao enquanto no iniciada a obra licenciada, ressalvando-se ao prejudicado o direito indenizao pelos pre-juzos causado.


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LICENA e ALVAR:

O instrumento pelo qual o Poder Pblico concede o licenciamento de uma ativida-de chama-se alvar. O Alvar tambm o instrumento da autorizao de uma atividade.

Em outras palavras, o alvar a forma, o revestimento dos atos administrativos da

licena e da autorizao. somente atravs do alvar que os aludidos atos administrativos se concretizam, passam a existir na esfera jurdica.

Enquanto os atos em si compreendem o contedo, a matria, o alvar a forma

pela qual se manifesta a vontade da Administrao. O alvar de licena de funcionamento deve ser afixado em local visvel aos clien-

tes.

LICENA ADMINISTRATIVA e LICENA AMBIENTAL:

No estudo das licenas, merece referncia especial a licena ambiental. Para este

assunto, recorremos ao magistrio de Talden Farias, expresso na Revista Eletrnica de Di-reito do Estado n 9, de janeiro a maro de 2007, sob o ttulo Da Licena Ambiental e sua natureza jurdica.

Deste modo, inicialmente convm lembrar que licena ambiental uma espcie

de outorga com prazo de validade, concedida pela Administrao Pblica para a realizao das atividades humanas que possam gerar impactos sobre o meio ambiente, desde que se-jam obedecidas determinadas regras, condies, restries e medidas de controle ambien-tal.

No entanto, embora licena, a licena ambiental tem uma natureza jurdica pecu-

liar, pois possui caractersticas especficas que a diferenciam tanto da licena administrati-va quanto da autorizao, pois caso se admitisse que a licena ambiental uma autoriza-o e que, por consequncia, pudesse ser revogada a qualquer momento pela discriciona-riedade da Administrao Pblica, no existiria segurana jurdica para as atividades eco-nmicas de uma maneira geral.

Por outro lado, querer que a licena ambiental, por suas caractersticas de licena,

se perpetue durante o seu prazo de validade independentemente das consequncias que isso poderia trazer ao meio ambiente e qualidade de vida da coletividade, seria legalizar a degradao ambiental e instituir o direito adquirido a degradar o meio ambiente e ir de encontro qualidade de vida da coletividade, o que no pode ser admitido.

Portanto, conclui-se que o fato de a licena ambiental, como licena, ter sido

transposta do Direito Administrativo para o Direito Ambiental, no significa que ela no possa seguir um regime jurdico diferenciado, j que os institutos jurdicos evoluem de acordo com as necessidades da sociedade.

Foi a necessidade de se atingir realmente o meio ambiente equilibrado, que fez

com que a licena ambiental se adaptasse e passasse a ter uma natureza jurdica peculiar, de modo que se pode sustentar que a concesso da licena ambiental menos discricion-ria do que a da autorizao administrativa e menos vinculada do que a licena administra-tiva, situando-se em um espao intermedirio entre os dois atos administrativos, por en-volver uma discricionariedade tcnica.

AUTORIZAO ADMINISTRATIVA - Ato Administrativo discricionrio e precrio, isto , que pode ser cassado a qualquer momento pela Administrao Pblica, pelo qual o Poder P-


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blico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia da Administrao. Ex.: o trnsito por determinados locais; o exerccio de algumas atividades; o uso especial de bem pblico, como ruas e praas; colocao de mesas de bar na calada; autorizao para estacionamento de veculos particulares em terreno pblico; autorizao para porte de armas etc.

O art. 21, incisos XI e XII da Constituio Federal relacionam alguns dos servios

que podem ser delegados a particulares por meio da autorizao, concesso ou permisso. So eles: os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao

dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais (inciso XI);

os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; (inciso XII, a) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos

de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergti-cos; (inciso XII, b)

a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; (inciso XII, c) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras

nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; (inciso XII, d) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; (inci-

so XII, e) e os portos martimos, fluviais e lacustres. (inciso XII, f)

Na autorizao, embora o pretendente satisfaa as exigncias administrativas, o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a convenincia ou no do atendimento da pretenso do interessado ou da cessao do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licena e a admisso, em que, satisfeitas as prescries legais, fica a Admi-nistrao obrigada a licenciar ou a admitir, por se tratarem de atos vinculados.

PERMISSO ADMINISTRATIVA - Ato Administrativo discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratui-to ou remunerado, visando ao interesse da coletividade ou prestao de servios pblicos do interesse da coletividade, nas condies por ela estabelecidas. Ex.: utilizao de praa para feira ou festa de uma igreja que visa arrecadao de alimen-tos e verbas para pessoas necessitadas; bancas de jornal; camels; feiras livres; servios de txi; etc.

Convm salientar que o art. 40 da Lei n. 8.987/95 conferiu permisso natureza contratual, ao dispor que a a permisso de servio pblico ser formalizada mediante con-trato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contra-to pelo poder concedente.

As principais diferenas entre a licena, a autorizao e a permisso podem ser

sintetizadas no quadro abaixo:

LICENA AUTORIZAO PERMISSO

AA vinculado AA discricionrio AA discricionrio

AA definitivo AA precrio AA precrio

Interesse do particular Interesse do particular Interesse Pblico


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APROVAO - Ato Administrativo discricionrio que permite a prtica de um outro ato ou concorda ad referendum com o j praticado para lhe dar eficcia. Como discricionrio, envolve juzo de convenincia e oportunidade, ou seja, de mrito administrativo. Ex.: pronunciamento do Conselho da Repblica sobre a interveno federal, estado de de-fesa e estado de stio (CF-90).

ADMISSO - o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satis-fao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse. Ex.: ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao.

Na admisso, por ser um ato vinculado, reunidas e satisfeitas as condies previs-

tas em lei, a administrao obrigada a deferir a pretenso do particular interessado. O di-reito admisso nasce do atendimento dos pressupostos legais, que so vinculantes para o prprio poder que os estabelece.

VISTO o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria ad-ministrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibili-dade. Ex.: a exigncia do visto do chefe imediato para o encaminhamento de requerimento de servidor subordinado seu apreciao de autoridade de superior instncia.

O visto tem apenas finalidade de conhecimento e controle, no equivale con-

cordncia ou deferimento do contedo do requerimento. ato vinculado, porque h de restringir-se s exigncias legais do ato visado, em-

bora algumas vezes venha sendo desvirtuado, exigindo para a sua concesso o exame dis-cricionrio, como ocorre com o visto em passaporte, que dado ou negado de acordo com os interesses das autoridades consulares.

No visto, no deve haver exame de mrito (juzo de convenincia e oportunida-

de) quanto ao seu contedo, o que o distingue da aprovao e da autorizao.

HOMOLOGAO o ato administrativo pelo qual a autoridade superior examina a legali-dade e a convenincia de ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia. Ex.: o ato do Tribunal de Contas que aprecia as concesses iniciais, outorgadas pelo Execu-tivo, de aposentadorias, reformas ou penses.

O ato dependente de homologao depende dela para se tornar definitivo. Como

ato de simples controle, a homologao no permite alteraes no ato controlado pela au-toridade homologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que a irregularida-de seja corrigida por quem a praticou.

DISPENSA o ato administrativo discricionrio que exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei. Ex.: a prestao do servio militar.

RENNCIA ADMINISTRATIVA o ato pelo qual o Poder Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao. A renncia tem carter abdicativo e, por isso, no admite condio e irre-versvel, uma vez consumada. Tratando-se de renncia por parte da Administrao, h de-pendncia, sempre, de lei autorizadora.

PROTOCOLO ADMINISTRATIVO o ato negocial pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de


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certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar.

Esse ato vinculante para todos que o subscrevem, pois gera obrigaes e direitos

entre as partes. sempre um ato biface, porque, de um, lado est a manifestao de von-tade do Poder Pblico, sujeita ao Direito Administrativo, e, de outro, a do particular ou par-ticulares, regida pelo Direito Privado.

Nessa conceituao tambm se inclui o protocolo de inteno, que precede o ato

ou contrato definitivo.

ATOS BIFACES de acordo com Hely Lopes Meirelles (op. Cit., p. 191) os atos adminis-trativos negociais so normalmente seguidos de atos de Direito Privado que comple-tam o negcio jurdico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Pblico. o que ocorre, por exemplo, quando a Administrao licencia uma construo, autoriza a in-corporao de um banco, aprova a criao de uma escola ou emite qualquer outro ato de consentimento do Governo para a realizao de uma atividade particular dependen-te da aquiescncia do Poder Pblico. So atos bifaces.

Os dois atos so distintos e inconfundveis, mas permanecem justapostos um

ao outro de modo indissocivel. Da por que no podem as partes - Administrao e particular alter-los ou extingui-los unilateralmente, sendo sempre necessria a con-junta manifestao de vontade dos interessados para qualquer modificao ou supres-so do negcio jurdico objetivado.

MULTA ADMINISTRATIVA toda imposio pecuniria a que se sujeita o administrado como meio de compensar um dano presumido, decorrente da prtica de uma infrao ad-ministrativa.

INTERDIO ADMINISTRATIVA DE ATIVIDADE o ato pelo qual a Administrao veda a algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens.

Deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto de interdio, que possibilite a defesa do interessado.

DESTRUIO DE COISAS o ato pelo qual a Administrao Pblica inutiliza, de modo su-mrio, alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis, nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.

Como ato tpico de polcia administrativa, , em regra, urgente, dispensando pro-cesso prvio, embora exija sempre o auto de apreenso e de destruio, que esclarecer os motivos da medida drstica tomada e identificar as coisas destrudas, para oportuna apreciao da legalidade dos atos.

DEMOLIO ADMINISTRATIVA - em casos de perigo pblico iminente;

CASSAO - desfazimento de ato negocial;

RESCISO UNILATERAL possibilidade de o contrato administrativo ser desfeito por deci-so determinada por ato unilateral e escrito da Administrao Pblica, em um dos casos enumerados no art. 78 da Lei 8.666/93, como: a inadimplncia do contratado; a decreta-o de falncia ou a instaurao de insolvncia civil (situao em que a pessoa fsica deixa de ter, em sua esfera de responsabilidade patrimonial bens suficientes para cumprir com as obrigaes contradas); a dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado; a al-terao social ou a modificao da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a execuo do contrato; o interesse pblico; a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior, regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato.


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DECLARAO DE INIDONEIDADE uma sano administrativa de natureza severa, im-posta pelo Administrador quando da ocorrncia de infrao grave que cause dano ou pre-juzo considervel Administrao Pblica. Nos termos do artigo 87 da Lei 8.666/93, a de-clarao de inidoneidade poder ser imputada pessoa fsica ou jurdica contratada pela Administrao em razo da inexecuo total ou parcial do contrato, resguardado contra-tada o direito ao contraditrio e ampla defesa.

4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

Os Atos Administrativos podem ser classificados tendo-se em vista diversos critrios. Os mais

relevantes parecem ser os que se seguem:

Quanto aos destinatrios: a) Gerais ou Regulamentares - Aqueles expedidos sem destinatrios determinados alcanan-

do, portanto, todos aqueles que estejam na mesma situao. Ex.: Regulamentos, edital de concurso pblico, etc.

b) Individuais ou Especiais - Aqueles que tm destinatrio certo criando uma situao jurdica

particular. O mesmo ato pode abranger a um ou vrios sujeitos, desde que individualiza-dos. Ex.: Decreto de nomeao, exonerao ou desapropriao; Outorga de licena; etc.

Quanto ao alcance ou abrangncia dos efeitos:

a) Internos - Os destinados a produzir efeitos no mbito das reparties administrativas, inci-

dindo sobre rgos e agentes administrativos. Ex.: Memorandos, Ordens de Servio, etc.

b) Externos - Os que produzem efeito fora do mbito das reparties administrativas.

Ex.: Decreto, licena etc.

Quanto s prerrogativas com que atua a Administrao:

a) Atos de Imprio ou Atos de Direito Pblico - Os praticados pela Administrao Pblica no uso de sua supremacia sobre o administrado, impondo atendimento obrigatrio indepen-dentemente de autorizao judicial. Ex.: desapropriao; ordem de interdio de estabelecimento.

b) Atos de Gesto ou Atos de Direito Privado - Os praticados pela Administrao Pblica sem

o uso de sua supremacia. Ex.: aquisio ou venda de um bem; etc.

Quanto ao regramento ou ao grau de liberdade da Administrao Pblica para decidir:

Atos Vinculados e Atos Discricionrios - J tivemos oportunidade de examinar esta classifi-cao ao estudarmos o Poder Vinculado e o Poder Discricionrio.

Quanto formao ou composio da vontade:

a) Atos Simples - Os que resultam da manifestao de vontade de um nico rgo, seja este

singular (tambm denominado unipessoal) ou colegiado. Ex.: Sentena de um magistrado; nomeao pelo chefe do Executivo; deciso de um Conse-lho; acrdo de um Tribunal; etc.


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b) Atos Compostos - Os que resultam da vontade nica de um rgo, mas dependem da veri-

ficao ou homologao por outro rgo, para que se tornem exequveis. Existe, portanto, um ato principal e outro(s) ato acessrio(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal Ex.: autorizao para compra de material; escala de servio (ambos dependem de um visto da autoridade superior); etc.

c) Atos Complexos - Os que se formam pela conjugao de vontades de mais de um rgo

administrativo, sejam eles singulares (tambm denominados unipessoais) ou colegiados. Neste tipo de atos, portanto, todas as vontades tm o mesmo nvel, no havendo relao de ato principal e acessrio, pois a conjugao de todas as vontades imprescindvel para a formao do ato. Ex.: - Investidura de um servidor pblico (nomeao pelo chefe do Executivo + posse e exerc-cio pelo chefe da repartio) (Hely Lopes); - Nomeao de um magistrado para o tribunal (indicao em lista mltipla pelo Judicirio + decreto de autoria do chefe do Executivo) (Maria Sylvia); - Arquivamento de inqurito policial, que depende de solicitao do MP e deferimento do Juiz. - Registro de aposentadoria pelo TCU. O STF entende que o ato s estar formado quando o TCU examinar e confirmar a aposentadoria j concedida pelo rgo de origem do servi-dor.

Resumindo, a diferena entre os dois reside no fato de que no ato composto, exis-

te um ato principal e outro(s) ato acessrio(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal; no ato complexo todas as vontades tm o mesmo nvel, no havendo relao de ato principal e acessrio, pois a conjugao de todas as vontades imprescindvel para a formao do ato.

Nesta hiptese, se so necessrios dois rgos manifestarem sua vontade e ape-

nas um deles o fizer, no existir ato ainda, pois ele estar em processo de formao. No ato composto, o ato j est formado (pronto) com a vontade principal, que fi-

car apenas na dependncia de um ato secundrio que confirme a vontade anterior, como condio para produo de seus efeitos.

Jos do Santos Carvalho Filho apresenta a investidura de Ministro do STF como

exemplo de ato complexo, pois, para o autor, a aprovao do Senado, indispensvel para a ocupao do referido cargo, no tem contedo de ato acessrio, e sim, de ato principal, de mesmo nvel da indicao do Presidente da Repblica.

No entanto, a nomeao do Procurador Geral da Repblica, que, mesmo depois

de indicados pelo Presidente da Repblica, precisam ter esta indicao homologada, refe-rendada pelo Senado Federal citada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como exemplo de ato composto.

Temos, portanto, dois autores que citam dois atos que tem o mesmo procedimen-

to de elaborao, mas os enquadram como atos diferentes.

Quanto eficcia:

a) Vlidos aqueles que possuem todos os requisitos necessrios sua validade. b) Nulos aqueles que so afetados por vcio estrutural. No produzem qualquer efeito vli-

do, pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei.


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5. ATRIBUTOS OU CARACTERSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO:

So aqueles que os diferenciam dos demais atos jurdicos. Correspondem aos princpios da

autoexecutoriedade; da imperatividade; da presuno de legitimidade; e da presuno de veracidade. Portanto, as caractersticas do ato ato administrativo so:

A autoexecutoriedade;

A coercibilidade ou imperatividade;

A presuno de legitimidade;

A presuno de veracidade; e

A tipicidade

AUTOEXECUTORIEDADE o atributo do ato administrativo que se fundamenta no princpio da autoexecutoriedade, que, como j tivemos a oportunidade de estudar ao abordarmos o poder de polcia, alicera tambm um dos atributos daquele poder.

A autoexecutoriedade possibilita que o administrador pblico possa decidir e fazer cumprir a sua deciso, sem a interferncia do Poder Judicirio, podendo, desta forma, aplicar sanes, tais como: multas, interdies etc.

Desta forma, traduz que a prtica de um ato no depende de ordem ou mandado

judicial. Importante notar que a autoexecutoriedade s possvel na aplicao dos atos

administrativos, desde que ocorra nas seguintes situaes:

Quando prevista em lei, como acontece em caso de exerccio do poder de polcia administrativo fiscalizatrio; ou

Quando constituir a condio indispensvel eficaz garantia do interesse pblico

confiado por lei Administrao Pblica.

o caso de medidas urgentes, que devem ser adotadas de imediato para no ocasionar prejuzo maior para o interesse pblico, como acontece na demolio de um prdio que oferea perigo, a internao de uma pessoa com doena contagiosa, etc.

Outros exemplos de autoexecutoriedade:

Policial no necessita de um mandado para efetuar uma busca pessoal ou uma vistoria veicular.

Agente pblico que ao constatar que uma danceteria toca msicas acima do limite de volume mximo permitido, poder lavrar auto de infrao, j o particular tem que entrar com ao competente no Judicirio.

Agente Pblico para interditar um restaurante que esteja descumprindo normas de higiene.

COERCIBILIDADE ou IMPERATIVIDADE o atributo do ato administrativo que se fundamenta no princpio da imperatividade.

Confere ao ato administrativo a possiblidade de ser imposto aos seus destinatrios, independentemente de consentimento.

Diz respeito, portanto, ao comando, presente em alguns atos administrativos, visto

que, em atos de concesso de direitos ao administrado, por sua prpria solicitao (como na licena, permisso, autorizao, etc.) ou em atos apenas enunciativos (como a certido, o atestado e o parecer), este atributo inexiste.


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Este comando garantido pela coercibilidade, que um dos atributos da norma

jurdica e que significa a possibilidade de uso da coao pelo Poder Pblico para garantir o comando implcito no ato jurdico e, em consequncia, no ato administrativo, que uma espcie de ato jurdico.

PRESUNO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE so atributos do ato administrativo que se fundamentam nos princpios da presuno de legitimidade e da presuno de veracidade.

A PRESUNO DE LEGITIMIDADE diz respeito conformidade do ato com a lei.

qualidade de todo e qualquer ato administrativo. Decorre, portanto, do princpio da legalidade. Significa dizer que o ato administrativo deve ser observado em toda a Administrao Pblica sem contestaes por parte das pessoas a eles sujeitas. Portanto, at prova em contrrio, ele vlido e legal.

Assim, os atos administrativos podem ser imediatamente aplicados, cabendo, a quem

tenha interesse de impugn-los, a prova de sua alegao, que ser feita perante o Poder Judicirio, exceto quando a Administrao Pblica resolve, ela mesma rever os seus atos com base no princpio da autotutela, que veremos em seguida.

J a PRESUNO DE VERACIDADE diz respeito aos fatos alegados pela Administrao

Pblica, que, em decorrncia desse atributo, presumem-se verdadeiros. Existem, portanto, atos administrativos, como as certides, os atestados, as

declaraes ou quaisquer em que a Administrao Pblica preste informaes, os quais, at que seja provada a no veracidade de tais atos, so considerados verdadeiros.

TIPICIDADE o atributo do ato administrativo que se fundamenta no princpio da tipicidade.

Segundo ele, o ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos

pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, dependendo do objeto a ser alcanado, h a previso de uso de uma determinada espcie de ato administrativo.

A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas consequncias, garantindo ao

particular que a Administrao Pblica no far uso de atos inominados, impondo obrigaes da forma no prevista na lei.

Conforme esclarece Di Pietro (in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrati-

vo. 21a ed. Atlas, So Paulo, 2008, pp. 190 e 191): a tipicidade s existe com relao aos atos unilaterais; no existe nos contratos porque, com relao a eles, no h imposio de vontade da Administrao, que depende sempre da aceitao do particular; nada impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse pblico e ao do particular. Portanto, a tipicidade s est presente nos atos administrativos unilaterais, no ocorrendo nos contratos celebrados pela Administrao.

6. INVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO: Como j vimos nesta aula, o princpio da autotutela exprime o duplo dever da Administrao

Pblica de controlar os seus prprios atos quanto juridicidade (atravs da anulao) e da adequao ao interesse pblico (atravs da revogao).

Nele, portanto, se baseia a Smula 473, do STF, aprovada em 03/12/1969:


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A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ile-gais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

(grifos nossos)

Mais recentemente, o art. 53, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, tambm tratou sobre o tema, praticamente da mesma forma:

A Administrao deve anular os seus prprios atos, quando eivados de vcio

de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

(grifos nossos)

Desta forma, baseando-se na smula do STF ou na Lei 9.784/99, a Administrao Pblica dispe de dois caminhos: revogar ou anular o ato administrativo; j o Poder Judicirio, por s poder examinar o ato administrativo pelo ngulo da legalidade, s pode anular.

Segundo uma corrente doutrinria, quando a Administrao Pblica rev voluntariamente, isto

, de ofcio, sem provocao de terceiros, os seus atos administrativos eivados de vcios, essa iniciativa denominada SANATRIA VOLUNTRIA.

No se confundem, portanto:

a ANULAO, que s cabe quanto o Ato Administrativo for ilegal; e a REVOGAO, que cabe quando o ato vlido e eficaz, s sendo declarada em face do

interesse pblico, por motivo de convenincia ou oportunidade.

O quadro a seguir pretende ressaltar as diferenas entre anulao e revogao:

FATORES DE DISTINO ANULAO REVOGAO

ATOS ADMINISTRATIVOS ATINGIDOS Atos Administrativos ilegais Atos Administrativos vlidos e efica-

zes

EFEITOS ex tunc (retroativo) ex nunc (imediato)

OCORRNCIAS ANTERIORES DECISO No tm valor jurdico So vlidas

COMPETNCIA Administrao Pblica ou Judici-

rio Somente a Administrao Pblica

Assim, enquanto a anulao tem efeito ex tunc (desde ento) ou retroativo ao momento em

que o ato administrativo foi editado, a revogao tem efeito ex nunc (desde agora), s valendo a partir do momento em que foi declarada pela Administrao Pblica, de modo que todas as consequncias do ato administrativo, ocorridas antes da revogao so perfeitamente vlidas e tm que ser respeitadas.

Por outro lado, em princpio a revogao no passvel de reexame por parte do Judicirio, j

que o Ato Administrativo, tendo sido editado em conformidade com a lei, no enseja ao Judicirio conhecer da oportunidade ou convenincia que levou a Administrao Pblica a revogar um ato administrativo.

Esta hiptese s possvel se for feita a MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS, como j foi

visto quando estudamos o motivo como um dos requisitos de validade do ato administrativo. No entanto, esta regra no absoluta porque o Judicirio tambm faz parte da Administrao

Pblica, de modo que, nos atos expedidos por ele ou por seus rgos, no exerccio do seu Poder Discricionrio, caber a ele mesmo, a respectiva revogao.


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7. CONTROLE DO ATO ADMINISTRATIVO:

ORIGEM:

A Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, em seu art. 15 dispunha:

A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua administrao.

O destacado jurista italiano NORBERTO BOBBIO vincula a controlabilidade democracia e a in-

controlabilidade ao arbtrio.

O tema de controle relaciona-se tambm transparncia no exerccio do poder estatal e, mais profundamente com a corrupo, de modo que, em tese, quanto mais efetivos os mecanismos de con-trole sobre a Administrao menor ser o ndice de corrupo.

CONCEITO: O controle dos atos administrativos pode ser conceituado como a atribuio de vigilncia,

orientao e correo: de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro; ou de sua prpria atuao, visando confirm-la ou desfaz-la, conforme seja ou no legal,

conveniente, oportuna e eficiente. No mbito da Administrao Pblica direta ou centralizada resulta da subordinao hierrqui-ca, e, no campo da Administrao Pblica indireta ou descentralizada resulta da vinculao administra-tiva.

TIPOS DE CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO BRASIL:

I Quanto extenso do controle: Em face do disposto, na j estudada Smula 473 do STF, podemos sustentar que existem dois

tipos, quais sejam: o interno e o externo.

o INTERNO quando feito pela prpria AP, podendo ser de legalidade ou de mrito. Seus objetivos so os seguintes: Confirmar significa a AP dar como legtimos e adequados os atos praticados por seus

agentes; Corrigir significa que a AP, ao considerar o ato ilegal ou de conduta inconveniente,

providencia a sua retirada do mundo jurdico. Alterar significa que a AP pode ratificar uma parte e substituir outra.

o EXTERNO que, nos termos da Smula 473, do STF, o realizado pelo Poder Judicirio, sen-

do, neste caso, apenas de legalidade. Vale ressaltar, porm, que nem sempre o controle externo feito por rgo judicial,

como acontece no caso do Tribunal de Contas, de vez que, na forma do art.71 da Constituio Federal, rgo auxiliar do Poder Legislativo na fiscalizao contbil, financeira e oramentria.


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II Quanto natureza do controle:

DE LEGALIDADE aquele em que o rgo controlador confronta a conduta administrativa com a norma jurdica vigente e eficaz. Pode ser realizado pela Administrao Pblica, pelos r-gos do Poder Judicirio (art. 92 da CF) ou pelo Tribunal de Contas.

DE MRITO aquele que se limita verificao da convenincia e da oportunidade da condu-

ta administrativa. No pode ser realizado pelo Poder Judicirio, a menos que tenha sido produ-zido pelo prprio Judicirio no exerccio do seu poder discricionrio.

III Quanto ao mbito da Administrao Pblica:

POR SUBORDINAO quando exercido por meio dos vrios patamares da hierarquia adminis-trativa, dentro da mesma Administrao, seja ela direta ou indireta. Ex.: Departamento sobre diviso; Chefe sobre Assessor; etc.

POR VINCULAO correspondente ao poder de fiscalizao e de reviso atribudo a uma pes-

soa ou rgo da Administrao direta, que o exerce sobre os atos administrativos emanados das entidades da Administrao indireta.

IV Quanto iniciativa:

DE OFCIO o executado pela prpria AP no exerccio regular de suas funes. Ex.: o chefe que, por sua iniciativa, modifica o ato de um subordinado seu.

PROVOCADO aquele deflagrado por terceiro, que postula a reviso da conduta administra-

tiva. V Quanto ao momento ou oportunidade:

PRVIO (PREVENTIVO ou A PRIORI) o que antecede a edio do ato administrativo, como acontece, por exemplo, o veto presidencial a um projeto de lei;

CONCOMITANTE ou SUCESSIVO aquele que acompanha a formao do ato administrativo pa-

ra verificar a sua regularidade. Neste tipo de controle os ato administrativo esto sujeitos a vis-tos ou aprovaes, sem os quais no tero validade. Ex.: uma auditoria durante a execuo do oramento pblico.

SUBSEQENTE, CORRETIVO ou A POSTERIORI o que feito aps a edio do ato administra-

tivo. O controle judicial sempre deste tipo, salvo em mandado de segurana e habeas corpus preventivos, ou outras medidas judiciais que admitam este carter.

VI Quanto ao rgo ou natureza do controlador:

ADMINISTRATIVO o realizado pelo Poder Executivo e pelos rgos administrativos do Legislativo e do Judicirio sobre suas prprias atividades.

LEGISLATIVO o realizado pelo Poder Legislativo.

JUDICIAL o realizado pelo Poder Judicirio.

7.1. CONTROLE ADMINISTRATIVO: pode ser interno e externo. O controle administrativo interno feito

atravs dos seguintes meios:


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a) Direito de Petio uma espcie de denncia, formal e assinada, informando quanto a irre-gularidades na AP, inclusive abuso de autoridade, endereada autoridade competente para conhecer e impedir a ilegalidade apontada. Tem as seguintes caractersticas:

o exercido por escrito e no deve conter expresses ofensivas ou difamatrias. o No pode ser clandestino ou annimo. o Pode conter pedidos de reviso, queixas, splicas, sugestes etc. o Seu signatrio est sujeito a responsabilizao civil ou penal em caso de falsidade dos

fatos imputados. o No obriga, no entanto, a Administrao Pblica a tomar qualquer medida, pois vale

como informao de ilegalidades que devem ser conhecidas e corrigidas pelos meios que ela julgar convenientes.

o previsto no art. 5, XXXIV-a da Consituio Federal, podendo ser exercido por qual-quer pessoa, a qualquer tempo, independentemente do pagamento de taxas.

o Assegura o direito de requerer ou de representar autoridade competente.

b) Fiscalizao Hierrquica (Hierarquia Orgnica) aquela exercida pelos rgos pblicos mais elevados hierarquicamente sobre os que lhe so subordinados; e

c) Recursos Administrativos so instrumentos jurdicos de reexame de um ato administrativo,

na esfera administrativa, perante a mesma autoridade ou outra de hierarquia superior.

No possuem forma especial relativa ao contedo do recurso, de modo que no exi-gem advogado para representar o recorrente, que deve atender a dois pontos: deve identificar-se; e deve apontar claramente qual o ato ou a conduta administrativa cuja modificao preten-

de com o recurso. Os recursos administrativos podem ser:

- de ofcio (ex officio), quando efetivados espontaneamente pela prpria AP, ou

- voluntrios, quando provocados pelo interessado. So os seguintes os recursos administrativos voluntrios: representao administrativa; recla-

mao administrativa, pedido de reconsiderao, recurso hierrquico; e reviso.

Representao Administrativa recurso previsto no art. 74 (2.) da Constituio Federal e na Lei 4898/65 (Lei do Abuso de Autoridade), artigos 1. e 2. uma espcie de denncia, formal e assinada, indicando irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas de agentes pblicos.

Nele so postulados tambm a apurao e a regularizao destas situaes denuncia-

das.

um recurso assegurado pelo mesmo recm estudado direito de petio. Diferentemente do direito de petio, oferecida a representao a Administrao

Pblica deve receber a denncia, instaurar o processo administrativo e apurar a situao in-formada. As demais caractersticas do direito de petio aplicam-se representao adminis-trativa.

Reclamao Administrativa a oposio expressa a um ato administrativo que afete interes-ses do administrado.

Ao contrrio da representao, no pode ser interposta por qualquer pessoa, mas s

pelo prejudicado.


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Quando feita dentro do prazo legal, que de um ano (pode ser outro se assim estiver determinado por uma lei especfica) contado do ato administrativo lesivo, obriga a uma deciso da Administrao Pblica, que, por outro lado, pode desconhecer da reclamao feita fora do prazo (art. 6 do Decreto 20.910, de 06/01/1932, que trata da prescrio quinquenal).

Pedido de Reconsiderao a solicitao do administrado, mesma autoridade que expediu

o ato administrativo lesivo aos seus interesses, para que o invalide ou modifique, nos termos do seu pedido.

Deferido ou indeferido, total ou parcialmente, no admite novo pedido, nem possibili-

ta nova modificao pela autoridade que j apreciou o ato. O prazo para sua interposio ser o da lei que a ele se referir, como o caso da Lei

das Licitaes (Lei 8.666/93), que em seu art. 109-III estabelece como sendo de um ano conta-do da prtica do referido ato administrativo, que lhe d causa.

Recurso Hierrquico o meio de que dispe a Administrao Pblica para, quando provoca-da, rever atos administrativos praticados pelos agentes pblicos.

Tem cabimento:

- do indeferimento do pedido de reconsiderao; e - das decises de recursos sucessivamente interpostos.

Entre o recurso hierrquico e o pedido de reconsiderao h diferena consubstancia-

da no fato de que, enquanto o recurso hierrquico dirigido sempre autoridade superior quela de cujo ato se recorreu, o pedido de reconsiderao uma solicitao feita autorida-de que despachou no caso, com o fim de imprimir outro rumo deciso anteriormente toma-da.

O recurso hierrquico pode ser:

Prprio quando o pedido de reexame dirigido autoridade hierarquicamente su-perior quela responsvel pela deciso.

Dispensa previso legal ou regulamentao expressa, ensejando autoridade

administrativa amplo poder revisional, podendo decidir at mesmo alm do pedido, graas autotutela da AP.

Baseia-se na hierarquia e no poder de fiscalizao, atribudo ao superior hie-

rrquico, dos atos do subordinado, podendo anul-los, revog-los ou alter-los, total ou parcialmente.

Imprprio tambm intitulado recurso de tutela, quando o pedido de reexame diri-

gido autoridade que no detm vnculo de hierarquia com a autoridade ou rgo responsvel pela deciso impugnada. Por este motivo, depende de lei expressa.

Note-se que invivel o recurso de um Poder contra ato de outro, porque no h hierarquia entre eles.

Reviso o recurso administrativo pelo qual o interessado postula a reapreciao de deter-

minada deciso j proferida em processo administrativo. Este recurso precisa preencher um requisito especial para que seja conhecido: a exis-

tncia de fatos novos, suscetveis de conduzir o administrador a soluo diversa da anterior.


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Regras Gerais sobre os recursos administrativos:

A Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito

da Administrao Federal, estabelece no seu captulo XV, a partir do art. 56, as regras gerais re-lativas aos recursos administrativos e reviso administrativa.

Dentre estas regras, transcrevemos e destacamos as seguintes:

Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade e de mrito. 1

o O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no

prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior. 2

o Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo independe de cauo.

Vale registrar que podem ser exigidas por algumas leis para a interposio de recursos, como

na legislao fiscal, garantias (cauo, depsito ou fiana) para o conhecimento do recurso hierrqui-co interposto de decises sobre matria tributria.

3

o Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado da smula vinculan-

te, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).

Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante, o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006). Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso, que devero adequar as futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal nas esferas cvel, administrativa e penal. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).

Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias administrativas, salvo disposio legal diversa. Art. 58. Tm legitimidade para interpor recurso administrativo: I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela deciso recorrida; III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos. Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para interposio de recurso admi-nistrativo, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida.


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1o Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever ser decidido no prazo

mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo rgo competente. 2

o O prazo mencionado no pargrafo anterior poder ser prorrogado por igual perodo, ante

justificativa explcita. Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes. Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo. Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.

Os recursos administrativos podem ter efeito devolutivo ou suspensivo.

O efeito, em geral devolutivo, isto , de remessa autoridade administrativa superior (juzo

ad quem). No silncio da lei, o efeito devolutivo. Quando tiver efeito suspensivo o recurso impede a fluncia do prazo prescricional, e impede a

utilizao das vias judiciais para ataque ao ato pendente de deciso administrativa. Mas, como se v no pargrafo nico, nada impede que o recurso com efeito apenas devolutivo seja recebido pela autoridade competente tambm com efeito suspensivo.

RECURSO APENAS COM EFEITO DEVOLUTIVO RECURSO COM EFEITO SUSPENSIVO

Sua interposio no suspende nem interrompe o prazo pres-cricional. Quer dizer: a prescrio contada a partir do ato que o recorrente est impugnando.

O ato impugnado fica com sua eficcia suspensa at que a autoridade competente decida o recurso.

Pode o interessado recorrer desde logo ao Judicirio, e isso porque o ato atacado continua a produzir normalmente os seus efeitos, ainda que seja interposto o recurso administrativo.

O mesmo no ocorre, pois, com a interposio do recurso, ficam suspensos os efeitos do ato hostilizado. No permite o ajuizamento da ao, j que a pessoa no tem interesse ainda processual para a formulao de pretenso. No h ainda nem a leso ao direito nem a ameaa de leso, no se verificando, por conseguinte, a concorrncia dos pressupostos para o recurso ao Poder Judicirio (art. 5 , XXXV , da Constituio Federal).

Art. 62. Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias teis, apresentem alegaes. Art. 63. O recurso no ser conhecido quando interposto: I - fora do prazo; II - perante rgo incompetente; (v. 1)

1

o Na hiptese do inciso II, ser indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe de-

volvido o prazo para recurso.

III - por quem no seja legitimado;


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IV - aps exaurida a esfera administrativa.

O exaurimento da esfera administrativa pode se dar:

pelo percurso de todas as instncias administrativas;

pelo uso de somente uma delas, deixando transcorrer sem nenhuma providncia o prazo para recurso a outras; ou

pela renncia interposio do recurso. Embora a regra geral seja a de que o recurso ao Judicirio no deva levar em conta o exauri-mento da via administrativa, a Constituio abriu uma fenda no sistema ao dispor no art. 217 1, que: "o Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, regulada em lei".

2

o O no conhecimento do recurso no impede a Administrao de rever de ofcio o ato ilegal,

desde que no ocorrida precluso administrativa.

A prescrio administrativa, a perda da pretenso para recorrer administrativamente dos atos da Administrao Pblica, em razo do decurso dos prazos legais. Entende-se como pretenso o poder de exigir de outrem, em juzo, uma prestao. A viola-o de um direito, por conseguinte, gera para o seu titular uma pretenso, e por meio de um processo o autor busca satisfazer sua pretenso. Verifica-se que, no obstante, a prescrio atinja a faculdade que o autor tem de propor ao contra o ru, permanece o seu direito frente a este, com efeito, o direito a prestao devida continuar com o credor, porm, no poder exigi-lo judicialmente. Ex.: se uma licena cassada e o interessado no recorre no prazo que a lei estabelece, d-se a prescrio administrativa, impedindo que se utilize da via administrativa para tentar modificar a deciso.

J a precluso administrativa a perda do direito de manifestar-se no processo adminis-trativo, isto , a perda da capacidade de praticar os atos processuais por no t-los feito na oportunidade devida ou na forma prevista. , portanto, a perda de uma faculdade proces-sual, isto , para a prtica de um determinado ato processual. A ttulo de exemplo, se as partes forem intimadas para manifestao sobre o laudo pericial e deixarem transcorrer em branco o prazo para tanto, ocorrer a precluso.

A PRECLUSO ADMINISTRATIVA NO PODE SER CONFUNDIDA COM A PRESCRIO ADMINISTRATIVA POR-QUE REPRESENTA A SIMPLES PERDA DE UMA FACULDADE OU NUS PROCESSUAL. ELA SEMPRE OCORRE INCI-DENTALMENTE NO PROCESSO E SE ASSOCIA PRTICA DE DETERMINADO ATO PROCESSUAL.

Efeitos da Prescrio para a Administrao Pblica: 1.) Impede o poder pblico de revogar seus prprios atos, tornando definitiva a situao jurdica em favor do administrado.


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2.) No permite que a Administrao aplique punio a seus servidores aps o decurso de certo prazo. Ex.: a Lei n 8.112/90 dispe que a ao disciplinar prescreve em dois anos para a pena de suspenso (art. 142, II).

Decadncia - extingue o direito aps escoar-se o prazo previsto em lei. Assim, enquanto o objeto da decadncia o direito, a prescrio atinge a pretenso. O art. 54 da Lei n 9.784/99, estabelece que o direito da Administrao de anular atos ad-ministrativos que tenham produzido efeitos favorveis para os administrados, decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, ressalvando-se apenas a hiptese de comprovada m-f. Tambm no prazo de cinco anos prescrevem as dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, esta-dual ou municipal, seja qual for a sua natureza, contados da data do ato ou fato do qual se originarem (art. 1 do Decreto n 20.910/32, que trata da prescrio quinquenal).

No h, finalmente, que se confundir esses institutos com a coisa julgada administrativa, que a impossibilidade de reexame, por via administrativa, de uma questo que j foi examinada e mereceu deciso definitiva da AP. Embora a Administrao Pblica no exera a funo jurisdicional, h evidente seme-lhana entre decises proferidas no Judicirio e na Administrao Pblica. Apesar disto, elas no se confundem, pois, enquanto as decises judiciais podem vir a qua-lificar-se com o carter da definitividade absoluta, as decises administrativas sempre es-taro desprovidas desse aspecto. A definitividade da deciso administrativa, quando ocorre, relativa, porque pode muito bem ser desfeita e reformada por deciso judicial.

Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua competncia. Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes da deciso.

Portanto, a autoridade administrativa tem ampla liberdade de reviso do ato recorrido, podendo modific-lo ou invalid-lo por motivo de legalidade, sendo admissvel at a reformatio in pejus (re-forma para pior).

Ex.: o indivduo que tenha sofrido uma sano administrativa A e recorra para a outra instn-

cia administrativa, visando reforma do ato punitivo. A autoridade que aprecia o recurso verifica que, legalmente, a sano adequada seria a sano B, mais gravosa.

Neste caso, poder-se-ia indagar sobre a obrigatoriedade de manter a sano A ou a possibili-

dade de o administrador, reconhecendo a inadequao dessa punio, aplicar a sano B. Mas, o dis-positivo legal bem claro: se o servidor recorre, e esto presentes os elementos que deram suporte apenao, deve a autoridade julgadora no somente negar provimento ao recurso, como ainda corri-gir o ato punitivo, substituindo a pena "A" pela pena "B".


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Observe-se como exceo regra, o disposto no pargrafo nico do art. 65.

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada. Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento da sano.

7.2. CONTROLE LEGISLATIVO ou PARLAMENTAR:

o exercido pelos rgos legislativos ou por suas comisses parlamentares, sobre os atos do

Executivo, objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade. Caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais

dos administrados. Eis algumas hipteses em que ocorre:

Art. 49, inciso V da Constituio Federal, que atribui como competncia exclusiva do Congresso

Nacional a possibilidade de sustar os atos normativos do Poder Executivo, que exorbitem do poder de regulamentar ou dos limites da delegao legislativa.

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

(...)

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos li-mites de delegao legislativa;

Art.49, inciso IX da Constituio Federal Julgamento das contas do Executivo.

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

(...)

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo;

Art. 58-3 da Constituio Federal Comisses Parlamentares de Inqurito.

3 - As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante reque-rimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabili-dade civil ou criminal dos infratores.


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Art. 85 e 86 da Constituio Federal Impedimento (impeachment) do Presidente da Repbli-ca.

Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra:

I - a existncia da Unio;

II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao;

III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;

IV - a segurana interna do Pas;

V - a probidade na administrao;

VI - a lei oramentria;

VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.

Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de pro-cesso e julgamento.

Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos De-putados, ser ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

Assim, a CF indica os atos sujeitos ao controle legislativo e delimita o campo das investigaes parlamentares, vinculando, deste modo, o contedo e a forma da atuao fiscalizadora desse Poder.

Trata-se, portanto, de um controle, mas que no permite ao Congresso Nacional anular atos

administrativos ilegais, nem exercer sobre as autoridades administrativas poderes de hierarquia. 7.3. CONTROLE JUDICIAL:

o exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio. um controle a posteriori, unicamente de legalidade, sendo-lhe vedado, portanto, o exame do

mrito administrativo, a menos que haja Exposio de Motivos (Motivao).

Fundamento Constitucional o art. 5-XXXV, da CF, que consagra o Princpio da Inafas-tabilidade do Controle Jurisdicional dos atos de governo

Atos no sujeitos ao Controle Judicial:

Embora a grande maioria dos atos administrativos esteja sujeita ao controle judicial, por ilegali-dade ou ilegitimidade (conformao do ato com a lei, com a moral administrativa e com o interesse pblico), alguns tipos de atos no esto sujeitos nem ao Controle Judicial, nem ao Controle Administra-tivo, mas a um Controle Especial.

So eles:


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a) Os ATOS POLTICOS aqueles praticados por agentes polticos, no uso de suas competn-

cias constitucionais. Ex.: veto a projeto de lei; nomeao de Ministro; aprovao de contas; cassao de manda-to; criao de tribunais inferiores; escolha de membro para o quinto constitucional; etc.

b) Os ATOS LEGISLATIVOS aqueles sujeitos ao crivo do controle legislativo, posto que, en-

quanto as regras no se materializam, atingindo os direitos individuais, permanecem inata-cveis por meios judiciais. Ex.: Nos processos de elaborao das leis (o Judicirio no pode adentrar o mrito das de-liberaes da Mesa, das Comisses ou do Plenrio, nem deve perquirir as opes polticas que conduziram aprovao ou rejeio dos projetos, proposies ou veto).

J o processo de cassao de mandato passvel de controle de legalidade pelo Judicirio, sob o aspecto da existncia dos motivos e a regularidade formal do processo.

c) Os ATOS "INTERNA CORPORIS" aqueles referentes a questes ou assuntos reservados exclusiva apreciao das corporaes legislativas. Ex.: ato de escolha de mesas diretoras; nomeao de membros de comisses; modo de funcionamento da Cmara, do Senado; etc. Nestas hipteses, o Judicirio s pode confrontar o ato praticado com as prescries cons-titucionais, legais ou regimentais, que estabeleam condies, forma ou rito para o seu cometimento.

Meios de controle judicial: Em princpio, cabem contra a Administrao Pblica todos os procedimentos judiciais capazes

de impedir ou reprimir a ilegalidade, a invalidar o ato ilegal ou abusivo, e a propiciar a reparao do dano patrimonial causado ao administrado.

Assim, o controle judicial feito atravs dos seguintes meios, dentre outros:

a) Mandado de segurana Tem seu fundamento no art. 5, incisos LXIX e LXX da Constituio Fede-

ral, alm da Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009.

LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;

LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:

a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;

b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funciona-mento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;

, portanto, o meio destinado a coibir atos ilegais de autoridade, que lesem direito subjetivo, lquido e certo do impetrante.

Direito lquido e certo o que se apresenta manifesto na sua existncia, delimitado na sua ex-

tenso e apto a ser exercitado no momento da impetrao.


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b) Ao Popular Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXIII da Constituio Federal e Lei 4717, de 29 de maio de 1965.

LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;

c) Ao Civil Pblica Tem seu fundamento na Lei 7347, de 24 de julho de 1985.

o instrumento adequado para reprimir ou impedir danos ao meio-ambiente; ao consumidor; a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; por infrao da ordem econmica; ordem urbanstica; honra e dignidade de grupos raciais, tnicos ou religiosos; e ao patrimnio pblico e social. d) Mandado de Injuno Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXI da Constituio Federal.

LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionali-dade, soberania e cidadania;

e) Habeas Data Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXII da Constituio Federal.

LXXII - conceder-se- "habeas-data":

a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico;

b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou ad-ministrativo;

f) Habeas Corpus Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXVIII da Constituio Federal.

LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder;

8. O SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO:

Por sistema administrativo entendemos o regime adotado pelo Estado para corrigir os seus atos ilegais. No Brasil, em face do que dispe a Constituio Federal, em seu art. 5, inciso XXXV, "a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito".

Isto significa, como se sabe, que todas as questes, que digam respeito a discusso sobre direi-

tos, no podem ser subtradas do exame do Poder Judicirio. Assim, em regra, se o servidor do Poder Executivo tem contra si um ato lesivo a seus direitos, ele poder impetrar recursos no mbito do prprio Poder Executivo.


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No entanto, cessada a possibilidade de recursos administrativos ou no lhe tendo sido satisfati-vas as decises adotadas, poder ele recorrer ao Poder Judicirio, sem que isto comprometa o equilbrio entre os Poderes do Estado, visto que so independentes e harmnicos entre si. Esta mecnica possvel porque o Sistema Administrativo Brasileiro o de jurisdio nica ou una, tambm denominado judicirio ou ingls, tendo em vista o local de seu surgimento. Entretanto, no assim em todos os pases. Na Frana, por exemplo, o Sistema Administrativo o do contencioso administrativo ou dual ou sistema francs, segundo o qual cada um dos Poderes de Estado tm mecanismos de exaurimento de todas as decises decorrentes do exame dos respectivos atos.

Isto faz com que na Frana o Poder Executivo tenha rgos (o Conselho de Estado, os Tribunais Administrativos e os Conselhos de Contencioso Administrativo) capazes de examinar at o ltimo grau recursal as decises lesivas aos direitos de seus servidores, de modo que no permitido o recurso ao Poder Judicirio.

Esse sistema nasceu durante a Revoluo Francesa, motiva

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