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A GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS CIDADES NO BRASIL: CONSTRUINDO UMA SOCIEDADE PARTICIPATIVA*

THE DEMOCRATIC MANAGEMENT OF THE CITIES IN BRAZIL: CONSTRUCTING A SOCIETY PARTICIPATIVA

Janaina Machado Sturza Viviane Teixeira Dotto Coitinho

RESUMO

A participação ativa dos atores sociais na gestão democrática da cidade surge como instrumento basilar na consecução da política urbana. Assim, planejar é o princípio básico da atividade estatal, pois quem impulsiona e exerce essa ação de ordenação precisa ter consciência do que seja desejável para o local sob o qual exerce a administração, mas também do que razoavelmente pode lograr com os meios de que dispõe. Assim, a espantosa urbanização ocorrida nos últimos anos nas cidades criou inúmeras demandas sociais e urbanas, visto que, muitas destas cidades possuem seu território ocupado em desacordo com a legislação urbanística, não disponibilizando de infra-estrutura e serviços urbanos básicos. Diante disso, verifica-se atualmente a existência de inúmeros princípios tendentes a regular a participação direta da sociedade na produção e gestão democrática das políticas públicas, ampliando-se, sobretudo, os instrumentos destinados à administração municipal para sua implantação em âmbito local. Portanto, a gestão democrática das cidades tem como escopo principal a promoção de políticas públicas que visem primordialmente o desenvolvimento e o planejamento urbanístico das cidades brasileiras.

PALAVRAS-CHAVES: GESTÃO DEMOCRÁTICA. SOCIEDADE PARTICIPATIVA. ESTATUTO DAS CIDADES

ABSTRACT

The active participation of social actors in the democratic management of the city emerges as basic instrument in achieving urban policy. So, planning is the basic principle of state activity, because who drives and performs this action needs to be aware of what is desirable for the place where it is practiced the administration, but also of what can reasonably achieve with the available means. Thus, the astonishing urbanization that occurred in recent years in the cities has created numerous urban and social demands, due to the fact that many of these cities have been occupied, in disagreement with the planning legislation, not providing infrastructure and basic urban services. Considering this, it is verified the existence of several principles designed to regulate the direct participation of society in the production and democratic management of public policies, extending, mainly, the instruments destined to the

* Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo – SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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municipal administration to its implementation locally. Therefore, the democratic management of cities has as main purpose the promotion of public policies which aims primarily the urban planning and development of cities.

KEYWORDS: DEMOCRATIC MANAGEMENT. PARTICIPATIVE SOCIETY. CITIES STATUTE.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O processo de gestão é uma função orgânica básica da administração, consubstanciando-se nos mais diversos processos com o intuito de estabelecer quais as ações de gestão são desejáveis e como as mesmas serão elaboradas. O conceito de gestão, analisado sob a ótica da administração, relaciona-se com o conjunto de recursos e atividades destinadas ao ato de gerir. Nas palavras de Tavares[1], gestão é fazer administração nas organizações e, para tanto, procura reunir planejamento estratégico e administração em um único processo.

O ato de governar, portanto, se torna um processo interativo, tendo em vista que nenhum agente social possui, isoladamente, conhecimento e recursos para resolver estes problemas, havendo, portanto, a criação de redes e de parcerias públicas-privadas, que nada mais são do que processos políticos, cada dia mais dominantes no novo mundo urbano fragmentado e essencial dentro deste agir governamental.

Desta forma, a gestão urbana também pode ser entendida como uma atividade intervencionista da administração sobre o urbano[2], apresentando, nesse sentido, um novo conceito em gestão pública e política, no qual se conjugam os conceitos tradicionais do princípio da autoridade estatal, juntamente com novas tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que envolve o Poder Público, a sociedade e a iniciativa privada. Caracteriza-se, portanto, como o conjunto de recursos e instrumentos para serem aplicados na cidade como um todo, visando a qualificar a infra-estrutura e os serviços urbanos, propiciando melhores condições de vida e aproximando os cidadãos nas decisões e ações do poder público e utilizando-se para isso de recursos da tecnologia, da informação e da comunicação, como forma de efetivação de uma democracia participativa.[3]

Nesta conjuntura, planejar é o princípio básico da atividade estatal, seja na área política, financeira, social ou urbana, pois quem impulsiona e exerce essa ação de ordenação

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precisa ter consciência do que seja desejável para o local sob o qual exerce a administração, mas também do que razoavelmente pode lograr com os meios de que dispõe, ou seja, utilizar-se adequadamente dos instrumentos na consecução das suas ações.[4]

Assim, a espantosa urbanização ocorrida nos últimos anos nas cidades criou inúmeras demandas sociais e urbanas, visto que, muitas destas cidades possuem seu território ocupado de forma irregular, ou seja, em desacordo com a legislação urbanística, não disponibilizando de infra-estrutura e serviços urbanos básicos. Diante disso, verifica-se atualmente a existência de inúmeros princípios tendentes a regular a participação direta da sociedade na produção e gestão democrática das políticas públicas, ampliando-se, sobretudo, os instrumentos destinados à administração municipal para sua implantação em âmbito local.

Diante disto, o sentido da palavra gestão surge com uma grande amplitude de responsabilidade de coordenação e planejamento, implicando a gestão democrática das cidades, a participação dos seus cidadãos e habitantes nas funções de direção, planejamento, controle e avaliação das políticas públicas urbanas.[5] O desafio está, pois, em identificar os complexos problemas e as diversas demandas que compõe o caos urbano no Brasil e buscar, a partir do equilíbrio dos recursos e dos meios disponíveis, planejar e gerir os processos e instrumentos de desenvolvimento e produção tanto do espaço urbano, quanto do social.

Em matéria de desenvolvimento, organização e planejamento urbanístico, nossa Carta Constitucional foi inovadora, definindo o plano diretor como instrumento básico da política urbana e da consecução da função social da propriedade urbana e da cidade, bem como estabelecendo ao poder público municipal a responsabilidade pela sua execução, podendo, para tanto, contar com a cooperação da iniciativa privada e dos demais setores da sociedade.

Necessário se fez, para os governos municipais executarem as políticas urbanas, a regulamentação do texto constitucional, fato que logrou êxito a partir da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, o qual ingressou no mundo jurídico portando um arsenal de novidades de direito urbanístico. E entre suas importantíssimas disposições incluiu normas que buscam democratizar o processo de gestão das cidades brasileiras.

Diante do desenvolvimento das cidades, a efetiva participação popular na gestão democrática da cidade surge como importante instrumento na consecução da política urbana, sobretudo através do Estatuto da Cidade, onde certamente suas disposições

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surpreenderam muitos, especialmente os que encaram a democratização como um processo que pressupõe condições e requisitos, que invariavelmente nunca estão devidamente preenchidos pela sociedade brasileira. A estes fica, desde já, oposta a constatação de que, se fosse possível a consolidação de um regime democrático sem a prática democrática, nossa nação seria exemplo universal de democracia.

O Estatuto da Cidade, portanto, inova o ordenamento jurídico pátrio em vários aspectos. Traz inovações ansiosamente aguardadas, permitindo a aplicação de diversos dispositivos constitucionais igualmente inovadores, a utilização de instrumentos urbanísticos modernos, enfim traz um ferramental absolutamente fundamental para que tenhamos, em nossos diversos Municípios, uma política urbana, haja visto que atingir os objetivos fundamentais desta política, estabelecidos pelo artigo 182 da Constituição Federal - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes - está diretamente condicionado pela gestão democrática das cidades, a qual caracteriza-se como a razão da própria existência do Estatuto da Cidade.

Fundamentos constitucionais da gestão democrática das cidades

Uma democracia participativa, no planejamento e na gestão urbana, será alcançada através dos elementos normativo-regulatórios de gestão democrática das cidades. Para isso, iniciamos pelos fundamentos constitucionais a respeito desta temática, onde teremos a base do ordenamento jurídico de um Estado no que se refere à maneira como se relacionam os poderes constituídos e a sociedade.

É a Constituição que, ao definir as características do Estado, estabelecendo seus objetivos fundamentais, já define também os traços fundamentais dos instrumentos, meios e modos de atuação de seu ramo executivo, especialmente no relacionamento com os cidadãos.[6]

Todavia, antes mesmo da fundamentação constitucional e posterior regulamentação pelo Estatuto da Cidade, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de dezembro de 1948, considerava a participação política um direito fundamental de todas as pessoas, asseverando no seu artigo XXI que “[...] todo homem tem o direito de tomar parte no governo de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos [...]” e, ainda, que “[...] a vontade do povo será a base da autoridade do Governo [...]”.[7]

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Na condição essencial para a gestão democrática das questões urbanas, a participação popular não foi expressamente prevista no capítulo da Carta Constitucional referente à política urbana. Entretanto, ao iniciarmos uma análise pelo preâmbulo e pelo artigo 1º e seu parágrafo único, verifica-se que o constituinte autodenomina-se representante do povo brasileiro, de onde afirma emanar todo o poder político do Estado Democrático de Direito que proclama instituído, sob a forma republicana. A democracia, então, é o resultado da delegação de poder do povo aos seus representantes eleitos e pode expressar-se também por meio da participação popular direta e de instrumentos de práticas democráticas.[8]

Estas proclamações, portanto, não constituem apenas declarações políticas vagas e imprecisas, mas sim verdadeiros princípios constitucionais, que “[...] ocupam o lugar mais alto e nobre na hierarquia dos ordenamentos jurídicos [...]”[9] e norteiam a interpretação e aplicação tanto das próprias regras constitucionais, como de toda a legislação infraconstitucional, inclusive, das normas sobre gestão participativa na cidade veiculadas pelo Estatuto da Cidade. Assim, quanto à relevância dos princípios constitucionais, pode-se afirmar que:

Os princípios constitucionais são importantes vetores para a realização de transformações qualitativas nos espaços urbanos, para a melhoria da qualidade de vida de grande contingentes populacionais, para a proteção e salvaguarda do meio ambiente, para a consecução de espaços urbanos dignos à habitação, recreação, circulação e trabalho. [10]

O princípio da soberania popular, da democracia e da república são os princípios constitucionais que refletem importantes conseqüências, sobretudo quanto à legitimação do povo para o exercício de uma participação direta na condução da coisa pública:

A legitimação popular, sem dúvida, decorre lógica e diretamente da forma de governo (República), do tipo de Estado (Democrático de Direito) eleito pelo constituinte, além é claro da titularidade do poder que lhe foi conferida. Mas não só disso. A cidadania, parece-nos, é o grande fator de legitimação do povo, permitindo que haja em defesa das instituições democráticas.[11]

Desta forma, um dos princípios de maior importância para o desenvolvimento de políticas urbanas é o da soberania popular, expressão da democracia, sistema de governo que, no caso brasileiro, reflete a consecução da participação direta e indireta dos cidadãos, em iguais condições políticas, na administração e gestão da coisa pública, sendo elemento indispensável para a escolha e o direcionamento de opções e ações das políticas estatais.[12]

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Assim, a democracia vista pelos juristas, como verdadeiro princípio jurídico-constitucional, igualmente fundamenta a exigência de participação popular ao propugnar a chamada identidade democrática:

Logo, a primeira conseqüência do princípio democrático será, realmente, a necessidade de tornar, tanto quanto possível, efetiva, real essa “identificação” entre governantes e governados, vale dizer, “tornar mais ampla possível a participação do povo no governo”.[13]

Seguindo esta abordagem, a opção do constituinte de 1988 foi pela adoção de um sistema democrático semidireto ou participativo, em que, pela análise sistemática dos princípios e normas constitucionais que se referem ao tema, apontam para um sistema que se aparta da representatividade tradicional,[14] sobretudo com a modificação de redação experimentada pelo artigo 1º, parágrafo 1º da Carta Constitucional, que revela uma modificação substancial na forma de exercício do poder político, deixando de lado o tradicional "Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido" para, mantendo-se a soberania popular, alterar-se a forma de exercício do poder que passa a ser exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Assim, seguem-se outros mandamentos constitucionais que visam agregar esta característica de democracia participativa, como o artigo 14 da Constituição da República Federativa do Brasil que estabelece, em rol exemplificativo, outras formas de exercício direto da soberania popular, concorrentemente ao sufrágio universal. Nesta ceara, o direito de participação popular é expressamente referido em diversas outras passagens, como na exigência de participação das associações representativas no planejamento municipal (artigo 29, XII), no gerenciamento da seguridade social (art. 194, parágrafo único, VII), da saúde (art. 198, III), da assistência social (artigo 204, II) e da educação (artigo 206, VI), entre outros inúmeros dispositivos que se ligam, direta ou indiretamente, ao tema.

Portanto, o texto constitucional estabelece um sistema de exercício do poder político, onde a tradicional representação e a intervenção direta do povo conjugam-se no sentido de os "particulares, os cidadãos e os destinatários finais das ações estatais paulatinamente estão deixando de ser considerados como intrusos nas atividades administrativas, especialmente nos processos de tomada de decisões".[15]

A participação popular, além de ser uma forma de exercício do poder político no Estado, ou de um mecanismo de correção das atividades estatais, é mecanismo que

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garante a eficácia social da Constituição, cuja inaplicabilidade acaba perpetuando o estado de desigualdade presente não somente no espaço urbano territorial, mas dentro da sociedade. Nos termos como está concebida, ela deverá ter lugar em todos os níveis de exercício do poder político, sendo, porém, o nível local, por excelência, seu habitat natural

A proximidade entre o povo e os governantes, principalmente nas comunidades menores, constituídas pela grande maioria dos municípios, é elemento incentivador e facilitador da participação:

Como célula política da organização nacional, é no Município que se apresentam as condições propícias à participação popular, não só pela existência de uma relativa homogeneidade na composição de cada comunidade local como pela maior possibilidade de identificação dos interesses comuns e dos meios a serem utilizados para a sua realização.[16]

Desta forma, pode-se afirmar que o fortalecimento do poder local, através do município, como condição de existência da democracia, assume grande relevância ao demonstrar a importância das regras sobre gestão democrática das cidades para a efetividade da democracia participativa, estabelecida pela nossa Constituição Federal.

Fundamentos específicos da gestão democrática das cidades

Não somente os princípios constitucionais embasam o redimensionamento da gestão urbana para uma base mais democrática, mas também normas especiais dentro do ordenamento jurídico seguem neste sentido. Assim, é com o ingresso no mundo jurídico do Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, que temos a inclusão de normas específicas que buscam, além de instituir diretrizes e instrumentos urbanísticos, democratizar o processo de gestão das cidades brasileiras.[17]

O objetivo proposto no Capítulo IV acaba vindo ao encontro de importantes postulados constitucionais como o da soberania popular, do Estado Democrático de Direito, da representação e da participação popular e de encontro com aqueles que encaram a democratização como um processo que pressupõem condições e requisitos, nem sempre possíveis de serem preenchidos pela sociedade brasileira.[18] Assim:

Uma visão elitista antepõe diversos tipos de pressupostos que julga necessários à existência e realização da democracia. [...] A contradição é evidente, pois supõe que o

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povo deve obter tais requisitos para o exercício da democracia dentro de um regime não democrático; que as elites devem conduzi-lo a uma situação que justamente se opõe aos interesses delas e as elimina. Teremos, enfim, a singularidade de aprender a fazer a democracia em um laboratório não democrático. [...] A democracia não precisa de pressupostos especiais. Basta a existência de uma sociedade. Se seu governo emana do povo, é democrática; se não, não o é.[19]

As normas referentes à gestão democrática das cidades, dispostas no Estatuto da Cidade estão diretamente relacionadas com a democracia participativa acolhida no texto da nossa Constituição vigente. Neste sentido, o texto constitucional deve funcionar não somente como simples fundamento político, mas como verdadeiro norteador tanto do processo interpretativo do Estatuto da Cidade, quanto da legislação que lhe venha complementar.[20]

A utilização efetiva dos instrumentos criados pela Constituição Federal e que foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade, principalmente daqueles que se referem à gestão democrática participativa, que é um símbolo de democracia e proporciona um certo grau de fiscalização da máquina pública e divide as responsabilidades dualmente, entre o setor público e privado, e juntamente com uma partilha eqüitativa dos recursos tributários reservados às cidades, implicarão na transformação das diretrizes e dos instrumentos do Estatuto da Cidade em verdadeira filosofia, com sua devida aplicação.[21]

A gestão democrática da cidade vem especificamente tratada no Capítulo IV e alcança a formulação e execução dos seus instrumentos pelo artigo 43, a participação no orçamento pelo artigo 44 e a participação nos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, segundo o artigo 45 do Estatuto da Cidade, extraindo-se a idéia de legitimação da gestão pública através do procedimento. Nesse sentido:

Pelo processo administrativo supera-se a idéia de imperatividade da Administração. O cidadão deixa de ser visto súdito para ser colaborador, inclusive, o vocábulo administrado vem sendo evitado por indicar estado de sujeição. Afinal, o cidadão deve ser considerado como titular do poder, pois na democracia o poder pertence ao povo. É esse reconhecimento que promove a legitimação do poder.[22]

A criação de instrumentos público-privados para a consecução da gestão democrática da cidade no processo de ordenação e planejamento do espaço urbano é, atualmente, de grande valia. Destacaremos, a seguir, os principais aspectos que formam cada um destes instrumentos, inclusive a sua importância para a implementação de políticas públicas urbanas de desenvolvimento e planejamento nas cidades brasileiras.

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Inicialmente, a redação do artigo 43 acaba arrolando nos seus incisos, os instrumentos que deverão ser utilizados para garantir a gestão democrática das cidades, sendo que se trata de um rol meramente exemplificativo, diante do uso da expressão “entre outros”, em seu caput. Historicamente, a inexistência da interlocução popular produziu planos e leis urbanísticas, cujos padrões e parâmetros refletem apenas a maneira como as elites se instalam na cidade. Alguns instrumentos contidos no Estatuto da Cidade são especificamente desenhados para incluir os diversos setores da sociedade no debate da política urbana, previstos pelo Estatuto da Cidade em todos os âmbitos de governos.[23]

Como primeiro instrumento apresentam-se os órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal, os quais o próprio legislador não definiu sua caracterização, porém, baseados nas experiências em matéria de gestão democrática, já ocorridas no país, pode-se extrair dois modelos básicos: aqueles com participação exclusiva da sociedade civil, denominados de Conselhos Populares e aqueles compostos por representantes do Poder Público e da sociedade civil, em composição paritária (representantes da sociedade e do governo) ou tripartite (representantes do governo, da sociedade civil organizada e de representantes escolhidos pela população).[24]

A composição do órgão deve garantir a participação de todos os segmentos sociais relevantes no município, o que, inclusive, pode ser pleiteado através de ações judiciais patrocinadas pelos próprios interessados. Desta forma, a liberdade para a instituição de tais órgãos colegiados é grande, e cada município poderá adotar a estrutura quelhe for conveniente. Nesse sentido:

O princípio da participação popular tem como elemento, para identificar o seu cumprimento, o exercício do direito à igualdade, pois não pode haver exclusão de qualquer segmento da sociedade nos processos de tomada de decisões de interesse da coletividade. Portanto, qualquer pessoa e em especial os grupos sociais marginalizados têm o direito de participar do processo de planejamento municipal, ou seja, do processo do plano diretor.[25]

Todavia, deve ficar consignado que alguns requisitos mínimos devem ser observados, tais como os que são extraídos da interpretação sistemática e teleológica do Estatuto e de suas bases constitucionais. Assim, a prerrogativa de indicar os membros de tais órgãos deve ser atribuída ou às sociedades civis que nele têm assento, ou à população, no caso da composição tripartite acima mencionada. Não é cabível a atribuição de tal poder ao Chefe do Executivo ou a qualquer órgão governamental, pois isso desvirtuaria o caráter de colegiado democrático que a legislação objetivou imprimir a tais conselhos.[26]

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O Estatuto da Cidade, no inciso II do artigo 43, impõe que sejam realizados, no processo de elaboração, acompanhamento e controle da política urbana, debates, audiências e consultas públicas, que possuem o objetivo de atingir a fase de gestação dos atos de governo, diante da premissa de que, na ausência da participação popular, o resultado das deliberações será inválido. Nestes casos, as hipóteses de obrigatoriedade da realização de audiências, debates e consultas serão previstas no Plano Diretor e na própria legislação administrativa disciplinadora de sua elaboração, sendo que o próprio Estatuto da Cidade, segundo disposto no artigo 2º, XIII, já prevê o caso de audiência obrigatória, que a torna imprescindível nos processos de instalação de empreendimento ou atividades com efeitos potencialmente danosos, seja para o meio ambiente, como para a segurança da população[27], bem como na elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, o chamado orçamento participativo.[28]

Com base no preceito constitucional do planejamento participativo, por meio da cooperação das associações representativas no planejamento municipal (artigo 29, inciso XII), as audiências públicas se tornam obrigatórias no Legislativo Municipal para a aprovação dos instrumentos de planejamento municipal que são o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, orçamento anual e o Plano Diretor. As audiências públicas cumprem o papel de tornar transparente o processo de tomada de decisão, ao promover a publicidade dos objetivos e de medidas previstas nesses instrumentos, assegurando o direito dos cidadãos à informação.

Já o inciso III do referido artigo 43 trata das conferências sobre assuntos de interesse urbano, sendo, para Bucci, "[...] foros para a formação de uma cultura de participação popular e consulta democrática na formulação de políticas, do que propriamente como um expediente legal vinculante".[29] Ainda, devem ser realizadas no âmbito nacional, estadual e municipal.

Este instrumento colocado à disposição da gestão democrática das cidades visa a assegurar um processo amplo e democrático de participação da sociedade na elaboração e avaliação de uma política pública, possuindo como objetivo a mobilização do Governo e da sociedade civil para a discussão, a avaliação e a formulação das diretrizes e instrumentos de gestão das políticas públicas, definindo um planejamento para a consecução das prioridades da cidade.[30] Desta forma configura-se como um espaço público privilegiado para estabelecer parcerias e legitimar as ações e medidas referentes à política urbana, além de ser um instrumento de participação popular que pode possibilitar um processo democrático nas cidades.[31]

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A iniciativa popular de projeto de lei, planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano vem prevista no inciso IV. Neste último, a norma inova ao diferenciar a iniciativa de projetos de lei daquela referente a planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, sem, entanto desvincular as políticas públicas da estrita legalidade, visto que, no Brasil, “todo plano urbanístico há de ser aprovado por lei”.[32] Mas nos parece que o legislador instituiu uma verdadeira iniciativa da gestação de políticas públicas, a ser manifestada perante o executivo. Através dela, portanto, a população desencadearia um processo de planejamento urbano, dentro da Administração.

Desconsiderando os posicionamentos doutrinários que insistem em valorizar o princípio representativo, nosso texto constitucional é bem claro ao adotar a democracia participativa como princípio fundamental, reflexo direto da soberania popular, portanto, a iniciativa popular é cabível ainda que a matéria do projeto seja de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.[33]

Neste sentido, a democracia participativa tem como pressuposto o direito de participação do cidadão no campo das políticas públicas, o que significa o direito de apresentar propostas de lei, de programas, planos, projetos de interesse público e social, como aqueles destinados à implantação de equipamentos, infra-estruturas e serviços nos espaços urbanos que demandam uma gestão e um planejamento adequado, com o objetivo de solucionar os problemas causados pelo caos urbanístico.[34]

O plebiscito e o referendo deveriam fazer parte do artigo 43 do Estatuto da Cidade em seu inciso V, como instrumentos de gestão democrática, no entanto, foram vetados. A razão principal do veto é a existência da Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998, que já regula tais institutos.[35] Apesar do veto, tais instrumentos continuam arrolados no artigo 4º do Estatuto, como instrumentos de política urbana, e deverão ser objeto de legislação municipal que delimitará os "temas que podem ser objeto de referendo e plebiscito e as matérias referentes à fase de solicitação e da aprovação destes pela Câmara Municipal".[36] Os Municípios, com base na competência constitucional de legislar sobre assuntos de interesse local, e de suplementar a legislação federal no que couber (artigo 30, I e II), podem legislar sobre o referendo e o plebiscito.

No artigo 44, o Estatuto da Cidade estabelece o que vem sendo chamado de gestão orçamentária participativa. A realização de audiências públicas, debates e consultas sobre as propostas das três leis orçamentárias, é alçada ao nível de verdadeira condição de procedibilidade do orçamento. Sem a realização de tais providências democratizantes, não poderá haver a aprovação das leis do orçamento pelo Legislativo.

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Em verdade, a participação popular no orçamento, por exemplo, passa a ser obrigatória, o que leva à conclusão de que, em sua ausência, o processo de elaboração do orçamento é viciado, podendo ensejar disputa judicial. Imagine-se que não tenha havido qualquer audiência pública, não pode o juiz entender inexistente o orçamento ou ser ele nulo? Poderá, em ação civil pública, conceder liminar a fim de o prefeito ou a Câmara proceder nos termos da lei, ouvindo a comunidade? Será que isso não é ingerência de um poder no outro? Parece-nos que a lei erigiu a participação popular (por qualquer forma que se a entenda) como condição obrigatória para aprovação do orçamento e, pois, requisito de validade, o que admite o controle judicial, uma vez que se cuida de legalidade do ato que venha a ser emanado.[37]

O Estatuto da Cidade, portanto, erigiu a participação popular como condição obrigatória para aprovação do orçamento, como requisito de validade, o que admite o controle judicial, uma vez que se cuida da legalidade do ato que venha a ser emanado. O fundamento para a instituição deste instrumento de controle das finanças públicas no âmbito da União, Estados e Municípios são os princípios constitucionais da participação popular e da democracia direta, preconizados no parágrafo único do artigo 1° da Constituição Federal de 1988. Ainda, na seção referente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, a Constituição Federal de 1988, pelo § 2° do artigo 74, confere legitimidade para qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.[38]

Portanto, para o cidadão exercer o seu direito de fiscalização das finanças públicas, especialmente da execução dos orçamentos públicos, é requisito essencial o direito à participação na elaboração e execução dos orçamentos, o que significa direito à obtenção das informações sobre as finanças públicas, bem como à participação nas definições das prioridades da utilização dos recursos públicos e na execução das políticas públicas.[39]

Já em seu artigo 45, o Estatuto da Cidade dispõe que os Estados Federados, a quem cabe, em conformidade com o § 3° do artigo 25 da Constituição Federal, instituir, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, que os organismos gestores tenham significativa participação popular e de associações civis nas deliberações e no acompanhamento de suas determinações, ou seja, que também deverá haver a participação da população na elaboração dos planos urbanísticos metropolitanos ou regionais, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.[40]

Os conceitos de região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião não são pacíficos na doutrina e na legislação, constituindo-se em agrupamentos de municípios limítrofes que passam a integrar a organização, o planejamento e a execução de funções

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públicas de interesse comum.[41] Somente nelas, pois, terá lugar o organismo gestor referido no artigo 45 do Estatuto, o que explica a falta de referência às microrregiões. Cabendo aos Estados que têm a competência para legislar e organizar as regiões metropolitanas, disporem sobre os mecanismos de participação popular nesse âmbito, como por exemplo, os conselhos metropolitanos, comitês de bacias hidrográficas, conselhos metropolitanos de saneamento, transporte e habitação.

O controle direto das atividades, objetivado no final do artigo, relaciona-se ao controle social, referido no artigo 4°, § 3°, do Estatuto da Cidade e soma-se ao controle externo sobre as atividades de cada um dos Poderes, exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas (artigos 70 e 71 da Constituição Federal), e ao controle interno, exercido pelos Poderes Públicos sobre suas próprias atividades (artigos 70 e 74).[42]

A idéia de pleno exercício da cidadania remete, entre outras, à noção de controle judicial dos atos emanados dos organismos gestores, sendo que uma das manifestações nesse sentido é a proposição de ação popular, hoje prevista no artigo 5°, LXXIII, da Constituição Federal, sem falar nas reclamações sobre serviços públicos, no acesso à informações, no direito de representação (artigo 37, § 3° da Constituição Federal) e no controle da improbidade administrativa (artigo 37, § 4° da Constituição Federal), bem como em todas as formas legais de controle dos atos administrativos e de governo, de iniciativa de cidadãos ou entidades representativas da sociedade civil.[43]

Fundamentos esparsos da gestão democrática das cidades

As normas referentes à gestão democrática das cidades não se encontram somente no Capítulo IV do Estatuto da Cidade, há, todavia, diversas normas esparsas que se afinam com a forma compartilhada de gestão municipal. No artigo 2°, incisos II, III e XIII encontram-se as primeiras referências à gestão democrática em consonância com as suas diretrizes gerais, afirmando que a gestão democrática, a cooperação entre governo, iniciativa privada e população no processo de urbanização e a obrigatoriedade de audiência do poder público municipal e da população interessada para a implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população são, na realidade, princípios jurídicos, vetores para a interpretação do Estatuto e da legislação que lhe dá complemento.[44]

Nos dispositivos referentes aos chamados instrumentos de política urbana, o Estatuto traz regramentos relacionados à gestão democrática: a gestão orçamentária participativa (artigo 4º, II, "f", esmiuçada no artigo 44); o plebiscito e o referendo (artigo 4º, II, "s") e

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os estudos prévios de impacto de vizinhança – EIV, e de impacto ambiental - EIA (artigo 4º, VI). Ainda, o parágrafo 3º do artigo 4º também estabelece o controle social do dispêndio de recursos, no qual é exigida a participação da comunidade no controle da utilização dos instrumentos de política urbana que demandem o dispêndio de recursos públicos.[45]

O artigo 33, VII, exige que a lei específica que aprove a constituição de uma operação urbana consorciada preveja controle compartilhado da operação com a sociedade civil. O artigo 37, parágrafo único, exige a publicidade dos documentos integrantes do Estudo de Impacto de Vizinhança. A mesma exigência de publicidade é repetida com relação ao Plano Diretor, no artigo 40, § 4º da lei sob comento.[46]

O acesso às informações é elemento primordial para a democratização da gestão da cidade, que deverá ser utilizado por qualquer cidadão e não apenas pelos órgãos da administração municipal, permitindo eliminar a apropriação indevida do conhecimento sobre a cidade por pequenos grupos de técnicos e servidores da máquina estatal, que atendem apenas os interesses da minoria privilegiada que sempre teve acesso às instâncias do poder municipal.[47]

O processo de elaboração do Plano Diretor também é objeto das preocupações democráticas do Estatuto, estabelecendo o artigo 40, § 4º, obrigações que atingem tanto o Poder Executivo como o Poder Legislativo, sendo, portanto, obrigatória a realização de audiências e debates no âmbito de ambos os poderes. Com efeito, a lei estabeleceu verdadeiro requisito de validade do Plano Diretor, em estreita vinculação com o estabelecido no artigo 29, XII, da Constituição Federal.[48]

Ora, o §4º do art. 40 obtém sua legitimidade no próprio texto constitucional, mais precisamente no art. 1º e seu § 1º da C.F., no inciso XII, do art. 29, da C.F e no direito de petição inscrito no art. 5º, incisos XXXIII e XXXIV, da C.F. Portanto, a lei que instituir o plano diretor, sem levar em conta os direitos da cidadania, previstos no §4º do art. 40 do Estatuto será inconstitucional e, como tal, nula de pleno direito. Portanto o veto foi absolutamente inócuo.[49]

Diante das normas específicas sobre a gestão democrática da cidade, bem como dos instrumentos colocados à disposição pelo Estatuto da Cidade para sua consecução, é importante ciatr os principais aspectos do processo de democratização da gestão urbana. Neste sentido, o Estatuto da Cidade inova o ordenamento jurídico pátrio em vários aspectos, principalmente quando sua função, de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes está diretamente condicionada pela gestão municipal democrática. Portanto:[50]

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A constituição de um sistema de gestão democrática da cidade no Município, é condição essencial para os objetivos da política urbana serem atingidos, através da aplicação do plano diretor, uma vez que o processo de formulação e execução das políticas públicas, o planejamento municipal e o modelo de gestão da cidade são matérias vinculantes para a execução do plano diretor.[51]

A gestão democrática remete à idéia de um novo pacto territorial, em que o Direito não se distancie da justiça, mas garanta que a cidade seja espaço de convivência de todos os seus habitantes, onde cada um possa desenvolver plenamente suas potencialidades, caracterizando-se numa fórmula que seja portadora da máxima não apenas do “governo pelo povo”, mas também do “governo da cidade para o povo”, ampliando cada direito que se relaciona com a vida urbana.[52] No mesmo sentido afirma-se a importância da gestão democrática dentro do Estatuto:

A realização do processo democrático na gestão das cidades é a razão da própria existência do Estatuto da Cidade, que resulta, ele próprio, de uma longe história de participação popular, iniciada na década de 80, e que teve grande influência na redação do capítulo da política urbana da Constituição Federal (art. 182-183).

[...]

A plena realização da gestão democrática é, na verdade, a única garantia de que os instrumentos de política urbana introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade (tais como o direito de preempção, o direito de construir, as operações consorciadas etc.) não serão meras ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos, sem exclusões.[53]

Portanto, é válido salientar que a participação popular é instrumento de legitimidade para a consolidação de políticas urbanas bem como se perfaz em canal de legitimação de interesses e direitos não realizados ou implementados pelo poder estatal. É, pois, por meio do diálogo “Estado-Sociedade”, que se torna possível uma nova visão e interpretação do direito, mais aberta, justa e consciente dos problemas sócio-urbanos, motivo por que a participação popular é essencial para uma nova leitura e aplicação dos instrumentos jurídicos para a justiça social.[54]

CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Para a consecução de políticas urbanas, a participação popular é requisito indispensável para a validação e eficácia dos atos do Poder Público, sendo que somente o povo pode apontar as necessidades e urgências para uma vida com maior qualidade nos espaços urbanos. Os planejamentos, programas e regras devem ser determinados pelas necessidades do povo, e estas só poderão ser reveladas pelo contato com os cidadãos, por meio de uma abertura política que viabilize a gestão urbana com a participação de todos os atores sociais, e conseqüentemente, com a democratização do processo decisório e do poder.[55]

Dentro deste contexto, as premissas da nova forma de gestão urbana devem incluir o ordenamento do desenvolvimento do espaço urbano sem a destruição do meio ambiente, a implementação de equipamentos, infra-estrutura e serviços urbanos compatíveis com as necessidades de cada local, o fortalecimento da democracia e a gestão integrada e participativa entre o Poder Público e a sociedade. Ademais, o conhecimento e a informação sobre a gestão do espaço urbano, sobretudo do processo de implementação das políticas públicas urbanas, aumentam a consciência da população urbana, qualificando-a para participar, cada vez mais ativamente, dos processos decisórios.

A participação democrática significa o envolvimento do cidadão na gestão pública, podendo ocorrer em todos os níveis de governo (local, regional, estadual e nacional) e de forma passiva ou ativa. A definição do nível de participação dos cidadãos na formulação das políticas públicas dependerá do tipo de liderança escolhida pelos governos. Eles poderão optar por uma liderança que ignore as preocupações e as contribuições diretas dos cidadãos ou inserir maior legitimidade às suas ações, através de uma participação ativa da comunidade, criando uma liderança equilibrada entre comando e entendimento. Esta escolha está entre os pontos importantes para a busca do desenvolvimento de uma gestão democrática em nossas cidades.

É necessário que, no espaço municipal, o Poder Público possa viabilizar a participação democrática nas cidades como forma de construir, gradualmente, uma nova cidadania, em que os cidadãos possam administrar os interesses municipais juntamente com o Poder Público local, bem como participar também do processo legislativo de criação das leis para o desenvolvimento urbano municipal, onde “a ampliação da soberania popular é o ponto de confluência que uma constituição democrática deve manter para assegurar o seu próprio desenvolvimento”. Em contrapartida, a vontade geral do respectivo povo sempre deve ser mediatizada, dividida e temporalizada.[56]

Desta forma, o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001) surgiu como um instrumento que instituiu processos de gestão democrática e participativa nas cidades, possibilitando aos cidadãos participarem na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Do mesmo modo, trata da gestão orçamentária participativa, com a realização de debates, audiências e consultas públicas

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como condição obrigatória para aprovação das propostas das peças orçamentárias municipais.

Hoje, verifica-se no Brasil que a gestão democrática das cidades, com a conseqüente participação dos habitantes das cidades, representa ao Poder Público municipal, em parceria com os diversos setores da iniciativa privada, subsidiado pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano Diretor, um importante instrumento urbanístico, ímpar e altamente estruturado para a consecução de políticas públicas de desenvolvimento e planejamento urbanístico nas cidades brasileiras, sobretudo visando a reconstrução e reordenação do espaço urbano.

Portanto, a gestão democrática das cidades tem como escopo principal a promoção de políticas públicas que visem primordialmente o desenvolvimento e o planejamento urbanístico das cidades brasileiras, objetivando alcançar, nos espaços urbanos existentes, a consecução das transformações urbanísticas necessárias em termos de infra-estrutura, melhorias sociais e a valorização ambiental, surgindo neste processo como um importante instrumento de justiça social.

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[1] TAVARES, Mauro Calixta. Gestão estratégica. São Paulo: Atlas, 2000, p. 156.

[2] CARVALHO, Paulo Cesar Pires; OLIVEIRA, Aluísio Pires de. Estatuto da cidade: anotações à Lei 10.257, de 10.07.2001. Curitiba: Juruá, 2002, p. 91.

[3] BECKER, Evandro Luis. A implementação dos instrumentos de gestão democrática da cidade como forma de consecução de políticas públicas para a solução do caos urbanístico nas cidades brasileiras. Monografia de Especialização. Santa Cruz do Sul: Universidade de Santa Cruz do Sul, 2006.

[4] SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 16.

[5] BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da cidade. 1. ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 323.

[6] DALLARI, Adilson Abreu. Os poderes administrativos e as relações jurídico-administrativas. In: Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 36, n. 141, jan./mar., 1999. p. 79.

[7] MATTOS, Liana Portilho. Da Gestão Democrática da Cidade. In: MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 295.

[8] DIAS, Daniella S. Desenvolvimento urbano: princípios constitucionais. Curitiba: Juruá, 2002, p. 161.

[9] BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da cidade. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 301.

[10] DIAS, Daniella S. Desenvolvimento urbano: princípios constitucionais. Curitiba: Juruá, 2002, p. 161.

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[11] DIAS, Luiz Cláudio Portinho. A democracia participativa brasileira. In: Jus Navigandi, Teresina, a. 3, n. 27, dez. 1998, p. 04. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=61>. Acesso em: 29 dez. 2005.

[12] DIAS, op. cit., p. 160.

[13] TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de Direito Constitucional. rev. e atual. por Maria Garcia, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 462.

[14] AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta; viva a democracia participativa. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (coord.). Direito Constitucional - estudos em homenagem a Paulo Bonavides. 1. ed., 2. tiragem, São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 51.

[15] DALLARI, Adilson Abreu. Os poderes administrativos e as relações jurídico-administrativas. In: Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 36, n. 141, jan./mar., 1999, p. 82.

[16] MOURÃO, Laís de Almeida (coord). Gestão municipal democrática. São Paulo: FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas – UPPIJ, 2001, p. 17.



[19] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 130-132.

[20] PETRUCCI, Jivago. Gestão democrática da cidade: delineamento constitucional e legal. Jus Vigilantibus, Vitória, 23 jun. 2004. Disponível em: <http://jusvi.com/doutrinas_e_pecas/ver/766>. Acesso em: 27 nov. 2007.

[21] BECKER, op. cit.

[22] SANTOS, Marília Lourido dos. Noções gerais acerca do processo administrativo e da Lei nº 9.784/99. In: Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 38, n. 149, jan./mar., 2001, p. 250.

[23] BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001, p. 193.

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[25] SAULE JÚNIOR, Nelson. Do Plano Diretor. In MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 271.

[26] PETRUCCI, op. cit.


[28] FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001, p. 266.

[29] BUCCI, op. cit., p. 336.



[32] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico brasileiro. 2. ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1995, p. 85.



[35] Razões do veto: "Tais instrumentos de exercício da soberania popular estão disciplinados na Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998, que, em seu art. 6o, admite a sua convocação por parte de Estados e Municípios, na forma determinada pela Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal. Há, portanto, no ordenamento jurídico pátrio, permissivo legal para a utilização destes mecanismos por parte dos Municípios, desde que observados os ditames da Lei Orgânica Municipal, instrumento constitucionalmente habilitado a regular o processo político em âmbito local. Instituir novo permissivo, especificamente para a determinação da política urbana municipal, não observaria a boa técnica legislativa, visto que a Lei no 9.709/98 já autoriza a utilização de plebiscito e referendo popular em todas as questões de competência dos Municípios."

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[36] SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro: ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 257.

[37] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 23.


[39] Ibidem.

[40] FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001, p. 273.

[41] FLORES, Patrícia Teixeira Rezende; SANTOS, Bernadete Schleder dos. Comentários ao estatuto da cidade. Rio de Janeiro: AIDE Editora, 2002, p. 124.


[43] Ibidem.

[44] MATTOS, Liana Portilho. Diretrizes Gerais. In MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 95.


[46] Ibidem.

[47] SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro: ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 275.


[49] MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro. 2. ed., rev. atual. e amp., São Paulo: Dialética, 2002, p. 255.


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[51] SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito à cidade: trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999, p. 118.


[53] BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da cidade. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 323-324.

[54] COMPARATO, Fábio Konder. A organização constitucional da função planejadora. In: CAMARGO, Ricardo Antônio Lucas. Desenvolvimento econômico e intervenção do Estado na ordem constitucional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1995, p. 87.

[55] BERGER, Maria Luiza Dias de Almeida. A democracia participativa e o papel dos atores sociais. Sociais e Humanas, v. 5, dez./1990, Santa Maria, p. 25.

[56] MÜLLER, Friederich. Quem é o povo? A questão fundamental da democracia. São Paulo: Max Limonad, 2000, p. 41.

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