A Experiência Brasileira com Conselhos Populares e A Experiência Brasileira com Conselhos Populares e com o Controle Externo da Administração Pública com o Controle Externo da Administração Pública

como como Formas de Combate à CorrupçãoFormas de Combate à Corrupção

Prof. Dr. Ricardo W. CaldasProf. Dr. Ricardo W. CaldasInstituto de Ciência Política (IPOL)Instituto de Ciência Política (IPOL)

Universidade de Brasília (UnB)Universidade de Brasília (UnB)

Controle Externo da Controle Externo da Administração PúblicaAdministração Pública

O controle externo de gastos públicos O controle externo de gastos públicos insere-se no processo de democratização insere-se no processo de democratização das instituições políticas e no das instituições políticas e no acompanhamento das Políticas Públicasacompanhamento das Políticas Públicas

A essência da Democracia está associada A essência da Democracia está associada ao controle da ação governamental pelos ao controle da ação governamental pelos governados, especialmente no que se governados, especialmente no que se refere àrefere à gestão dos recursos públicos.gestão dos recursos públicos.

Percebeu-se que mecanismos tradicionais de planejamento e Percebeu-se que mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA etc) conferem maior transparência às contas públicas, mas não etc) conferem maior transparência às contas públicas, mas não foram suficientes para promover o exercício pleno da cidadania foram suficientes para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos;e o aperfeiçoamento dos serviços públicos;

A partir dos anos 90 foram implantados diversos Conselhos A partir dos anos 90 foram implantados diversos Conselhos Políticos com o objetivo de acompanhar localmente a Políticos com o objetivo de acompanhar localmente a implementação das Políticas Públicas, baseados na experiência implementação das Políticas Públicas, baseados na experiência de Conselhos adotados em outros países e no conceito de de Conselhos adotados em outros países e no conceito de Capital Social.Capital Social.

Controle Externo da Controle Externo da Administração PúblicaAdministração Pública

Capital Social - Robert PutnamCapital Social - Robert Putnam

A produção de laços de confiança e fidelidade A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas.governos e das instituições democráticas.

Sociedade dotada de redes de confiança e Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições solidariedade horizontais produz instituições sólidassólidas

Melhores condições na relação público-privado Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança.capazes de promover a boa governança.

1. Comunidade e Democracia: a Experiência da ItáliaComunidade e Democracia: a Experiência da Itália

Conceito de Capital Conceito de Capital SocialSocial

Putnam: “capital social refere-se a aspectos da Putnam: “capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos.cooperação para benefícios mútuos.

Uma boa combinação adequada de atuação do Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas.políticas públicas.

Capital Social e CidadaniaCapital Social e Cidadania

Era através da criação e desenvolvimento Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária.palavra e da ação comunitária.

São as associações, nos povos São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer.igualdade de condições fez desaparecer.

Emergência da exclusão social e o descrédito Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil. da sociedade civil.

A sociedade organizada sob a forma de A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular.maior participação popular.

Participação SocialParticipação Social

Conselhos PolíticosConselhos Políticos

Conselhos Políticos são instituições híbridas Conselhos Políticos são instituições híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, formação das agendas políticas, especialmente as locais. especialmente as locais.

Estão diretamente relacionados à formulação Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de 1988. para a promulgação da Constituição de 1988.

Definição:Definição:

““(..) espaços efetivos de decisão política acerca (..) espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA e JARDIM). e JARDIM).

Conselhos Políticos

Baseados nas premissas estabelecidas pela Baseados nas premissas estabelecidas pela Constituição de 1988; Constituição de 1988;

Criaram-se e instalaram-se conselhos em todos Criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e os níveis de governo (federal, estadual e municipal); municipal);

Referem-se aos diversos tipos de políticas Referem-se aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo.consultivo.

Os Conselhos Políticos Pós-Constituição de 1988

Distribuição De Conselhos Em Distribuição De Conselhos Em Municípios Por Tema De Atuação – Municípios Por Tema De Atuação –

20012001

Tipos de conselhos %

Saúde 98 Assistência Social 93

Criança e Adolescente 77 Educação 73

Trabalho / Emprego 34

Meio Ambiente 29

Turismo 22

Cultura 13

Habitação 11

Pol. Urb. / Trasnp. / Orç. 16

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – 2001.

O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos seria composto pelos Conselhos de SaúdeConselhos de Saúde e e Assistência SocialAssistência Social presentes em mais de 90% dos presentes em mais de 90% dos municípios;municípios;

Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade “muito freqüente”.“muito freqüente”.

Distribuição de Conselhos por Tema (I)Distribuição de Conselhos por Tema (I)

O segundo grupo seria composto por Conselhos O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de voltados para as áreas de Educação e Direitos da Educação e Direitos da Criança e do AdolescenteCriança e do Adolescente,, presentes apenas em presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros.70% a 80% dos municípios brasileiros.

Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade” muito freqüente”, reuniões tiveram periodicidade” muito freqüente”, apresentando-se um percentual um pouco mais apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade “irregular”.periodicidade “irregular”.

Distribuição de Conselhos por Tema Distribuição de Conselhos por Tema (II)(II)

No terceiro grupo estariam No terceiro grupo estariam Todos os demais Todos os demais ConselhosConselhos. .

Principais Características: Principais Características:

Tem ocorrência em percentuais variados de Tem ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%); municípios (entre 5%e 33%);

É composto por Conselhos cuja periodicidade irregular É composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas. ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas.

Distribuição de Conselhos por Tema Distribuição de Conselhos por Tema (III)(III)

A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores.enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores.

Correlação positiva entre indicadores sociais e Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: públicas:

Quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e Quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política.de seus cidadãos para participar da vida política.

Distribuição de Conselhos por Distribuição de Conselhos por RegiãoRegião

Conselhos de SaúdeConselhos de Saúde parecem estar parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma da Saúde, de Saúde, no âmbito da Reforma da Saúde, ocorrida a partir da década de 1990.ocorrida a partir da década de 1990.

Conselhos de SaúdeConselhos de Saúde

Conselhos de Assistência SocialConselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Orgânica da Assistência Social – LOAS, em 1993.em 1993.

Conselhos de Assistência Social Conselhos de Assistência Social

Conselhos para os Direitos da Criança e do Conselhos para os Direitos da Criança e do AdolescenteAdolescente, desde sua promulgação por , desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; baseada em municipalização do atendimento;

Criação de Conselhos, nas três esferas de Criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de de Fundos Especiais nas três esferas de governo. governo.

Conselhos para Conselhos para

os Direitos da Criança e do os Direitos da Criança e do AdolescenteAdolescente

Conselhos de EducaçãoConselhos de Educação são voltados para são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos.Municipais para o repasse de recursos.

Conselhos para EducaçãoConselhos para Educação

Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

Foram instituídos em apenas 6% dos municípios brasileiros Foram instituídos em apenas 6% dos municípios brasileiros e e

concentram-se nos municípios de maior porte concentram-se nos municípios de maior porte populacional;populacional;

O Estatuto da Cidade (2003) regula as questões de política O Estatuto da Cidade (2003) regula as questões de política ou desenvolvimento urbano ou desenvolvimento urbano Prevê a criação de “órgãos colegiados de política urbana, Prevê a criação de “órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal”;nos níveis nacional, estadual e municipal”;

Foi regulamentado em 2001.Foi regulamentado em 2001.

Os Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano

Conselhos de Trabalho/Emprego Conselhos de Trabalho/Emprego são criados são criados como condição para os municípios receberem como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT. Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT.

Conselhos de Meio AmbienteConselhos de Meio Ambiente, embora o , embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em 1983.CONAMA tenha sido criado em 1983.

Os Conselhos de Trababalho/Emprego E Conselhos de Meio Ambiente

Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios; obrigatórios;

A pesquisa demonstra que quando existem Conselhos, A pesquisa demonstra que quando existem Conselhos, estes tendem a ser predominantemente paritários, estes tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil; abrindo espaço à participação da sociedade civil;

A participação da sociedade tende a ser baixa devido a A participação da sociedade tende a ser baixa devido a necessidade de conhecimentos mais especializados.necessidade de conhecimentos mais especializados.

Os Conselhos nos Setores TécnicosTécnicos ou FuncionaisFuncionais

Existem evidências insuficientes para indicar Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é políticas públicas das gestões locais é valorizada. valorizada.

Há uma necessidade de estudos e pesquisas Há uma necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem.membros da sociedade civil que os compõem.

Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

A atuação dos Conselhos A atuação dos Conselhos (em geral) (em geral) não tem se revelado não tem se revelado eficaz;eficaz;

Não estimulam a Participação Social e inibem o Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social;Controle Social;

A composição do Conselho não é adequada;A composição do Conselho não é adequada; O usuário não controla o serviço;O usuário não controla o serviço; Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos

não são convergentes com o do cidadão; não são convergentes com o do cidadão; Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade, Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade,

sua representação e sua capacidade de expressar sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas;demandas significativas e propor políticas alternativas;

A alta de Capital social no Brasil levou o fracasso dos A alta de Capital social no Brasil levou o fracasso dos Conselhos.Conselhos.

Balanço da Atuação dos Conselhosna Área de Gastos Públicos (Leice Garcia)

Área de Geração de Trabalho e Área de Geração de Trabalho e Renda Renda

(Arno Vogel & Silvia Yannoulas)(Arno Vogel & Silvia Yannoulas)

Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra-Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra-estrutura e respaldo político das decisões;estrutura e respaldo político das decisões;

A ausência de infra-estrutura é constante;A ausência de infra-estrutura é constante; A Secretarias executivas não funcionam a contento;A Secretarias executivas não funcionam a contento; Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais;Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais; O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído;O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído; A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs;A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs; As reuniões foram consideradas muito burocráticas;As reuniões foram consideradas muito burocráticas; Não possuem uma agenda substantiva;Não possuem uma agenda substantiva; Não atendem as expectativas dos Conselheiros;Não atendem as expectativas dos Conselheiros; Não há circulação de Informações;Não há circulação de Informações; Não há informações sobre o Mercado de Trabalho;Não há informações sobre o Mercado de Trabalho; Não há memória institucional (ex.: Arquivos).Não há memória institucional (ex.: Arquivos).

Área de Meio AmbienteÁrea de Meio AmbienteA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA DO LITORAL DO LITORAL

NORTE/SP E SANTA MARIA/RS NORTE/SP E SANTA MARIA/RS RAQUEL JOYCE DA SILVA SALGADORAQUEL JOYCE DA SILVA SALGADO

Os dados demonstram que os 2 comitês utilizaram mais de 50% do tempo para a discussão de assuntos administrativos do Comitê, Os dados demonstram que os 2 comitês utilizaram mais de 50% do tempo para a discussão de assuntos administrativos do Comitê,

Para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do seu tempo;Para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do seu tempo;

Em ambos os comitês, a discussão sobre a gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos;Em ambos os comitês, a discussão sobre a gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos;

No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público;No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público;

Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivosproblemas substantivos (categoria importante para a região que sofre com escassez de água, falta de qualidade e ocupação desordenada do solo. (categoria importante para a região que sofre com escassez de água, falta de qualidade e ocupação desordenada do solo.

Nesse comitê, no macrotema Nesse comitê, no macrotema gestãogestão já há uma maior participação da sociedade civil, mas não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. já há uma maior participação da sociedade civil, mas não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água.

Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil;Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil; A cultura patrimonialista e clientelista permanece;A cultura patrimonialista e clientelista permanece; Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização.Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização. Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para

evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro).evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro). Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das

instituições e dos Programas e Políticas Públicas. instituições e dos Programas e Políticas Públicas. Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação.Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação. Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência.Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência. Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele,

mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability),

nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracianem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia

Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil

ConclusõesConclusões

Apesar das limitações de informação, o quadro Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um interesse de geral revelado exibe um interesse de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas;da gestão de políticas públicas;

A instituição de conselhos como instrumentos de A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais controle da administração pública nas mais diversas áreas sinaliza para a diversas áreas sinaliza para a complementaridade das democracias complementaridade das democracias representativa e participativa.representativa e participativa.

O Estado e o Capital O Estado e o Capital SocialSocial

O setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como O setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho. Exemplo são os Conselhos;elemento do seu trabalho. Exemplo são os Conselhos;

O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas;sociais estão dispostas;

É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído);É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído);

Não se deve prescindir do Estado na produção de capital social;Não se deve prescindir do Estado na produção de capital social;

Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação”;cooperação”;

Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte prescinde da outra;parte prescinde da outra;

Os Conselhos precisam ser reformulados pois claramente não atingiram os Os Conselhos precisam ser reformulados pois claramente não atingiram os objetivos propostos na Constituição;objetivos propostos na Constituição;

Para atuarem como instrumentos de Monitoramento das Políticas Públicas e de Para atuarem como instrumentos de Monitoramento das Políticas Públicas e de combate à corrupção é preciso que haja uma maior mobilização da sociedade.combate à corrupção é preciso que haja uma maior mobilização da sociedade.