A AGENDA CLIMÁTICA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DO ESTADO DE ... · estado brasileiro a contar com...

A AGENDA CLIMÁTICA NO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL DO

ESTADO DE SÃO PAULO: UMA

OPORTUNIDADE NA GESTÃO DO

DESEMPENHO AMBIENTAL DAS

INDÚSTRIAS

REI, Fernando Cardozo Fernandes (CETESB)

[email protected]

RIBEIRO, Flávio de Miranda (CETESB)

[email protected]

O debate acerca das políticas climáticas tem levado diversos governos

a propor, entre outras iniciativas, mecanismos de mitigação das

emissões de gases de efeito estufa (GEE). No caso do Estado de São

Paulo, a promulgação recente da Políticca Estadual de Mudanças

Climáticas (PEMC) abre a possibilidade de inserção do tema em

diversos instrumentos, dentre os quais o licenciamento. O presente

trabalho busca discutir as a oportunidade da inserção do tema na

renovação de licenças de operação, procedimento que já prevê a

indução à melhoria de desempenho ambiental. Para tanto, após

apresentar o contexto da PEMC, faz-se referência às características,

estratégias e políticas de mitigação de GEE de origem industrial, para

então discutir sua aplicação no processo de renovação das licenças da

Agência Ambiental do Estado de São Paulo, CETEB, fazendo

considerações sobre as iniciativas de eficiência energética como

estratégia a ser fomentada. Ao final, com base nos elementos

apresentados, é proposta uma abordagem usando os procedimentos em

desenvolvimento no órgão, ressaltando enfoques complementares e os

obstáculos e desafios a serem enfrentados neste percurso

Palavras-chaves: Mudanças climáticas; política ambiental;

licenciamento ambiental; eficiência energética

5, 6 e 7 de Agosto de 2010

ISSN 1984-9354

VI CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO Energia, Inovação, Tecnologia e Complexidade para a Gestão Sustentável

Niterói, RJ, Brasil, 5, 6 e 7 de agosto de 2010

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Introdução

A recente ampliação da discussão acerca das mudanças climáticas em curso no planeta, e mais

especificamente da participação das atividades antrópicas no incremento das emissões dos

gases de efeito estufa (GEE), tem levado governos de todo o mundo a buscar alternativas

regulatórias para o enfrentamento deste problema, que por sua complexidade não tem

conseguido ser suficientemente manejado com os atuais instrumentos de políticas públicas

ambientais.

Dentre as diversas possibilidades de ação, muitos Estados têm publicado normas jurídicas

para disciplinar a questão. Em geral, estas estabelecem princípios, diretrizes e instrumentos de

gestão que, se devidamente aplicados, devem conduzir as entidades reguladas ao controle e

prevenção das emissões, bem como a outras ações como a identificação de vulnerabilidades, o

estabelecimento de planos de governo, os mecanismos de adaptação, entre outros.

Objetivo

O presente trabalho busca discutir como se aproveitar, na gestão das emissões de gases de

efeito estufa (GEE) de origem industrial pelo poder público, o potencial de indução a

melhorias de desempenho ambiental das empresas atualmente proposto pelo processo de

licenciamento ambiental no Estado de São Paulo.

Parte de um projeto mais amplo, de estruturação do referencial teórico para um novo modelo

regulatório adequado ao enfrentamento dos problemas ambientais contemporâneos,

caracterizados por sua complexidade, este trabalho pretende dar continuidade à discussão

sobre a adequabilidade dos instrumentos públicos de gestão ambiental à regulação climática já

iniciada em artigo anterior destes autores (REI; RIBEIRO, 2009). Sua justificativa reside

exatamente na necessidade de buscar alternativas aos instrumentos tradicionais, tais quais

como concebidos atualmente, para lidar com questões como, por exemplo, a emissões de

gases que legalmente não são considerados poluentes - como o dióxido de carbono (CO2), o

que exige uma abordagem além dos marcos legais e do chamado modelo de “comando e

controle”.

Contexto: A Política Estadual de Mudanças

Climáticas (PEMC)

Desde 1995 o Estado de São Paulo conta com o Programa Estadual de Mudanças Climáticas

(PROCLIMA, 2010) como iniciativa dedicada ao estudo do tema. Gerenciado pela

Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB), este tendo sido responsável por

diversas atividades de geração e difusão de conhecimento na área. Este pioneirismo no



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reconhecimento e institucionalização da agenda climática como item de preocupação do órgão

ambiental foi, sem dúvida, um dos fatores responsáveis por São Paulo ter sido o primeiro

estado brasileiro a contar com uma Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC),

promulgada em 2009 por meio da Lei Estadual nº 13.798/2009 (SÃO PAULO, 2009a).

Tendo como bases princípios como os da precaução, da prevenção, do poluidor-pagador, do

desenvolvimento sustentável, da participação pública, das responsabilidades comuns porém

diferenciadas, entre outros, a lei paulista apresenta-se como um marco no país (SOUZA,

2009), principalmente por reconhecer o papel dos sistemas de produção e consumo; por

apontar rumo à adoção de padrões sustentáveis de uma “nova economia”, de baixo carbono;

por definir ações concretas e, inclusive, por ter sido o primeiro compromisso legal assumido

por um Estado brasileiro dotado de uma meta quantificada de redução das emissões

(BALAZINA; GONÇALVES, 2009), no caso “(...) de 20% (vinte por cento) das emissões de

dióxido de carbono (CO2), relativas a 2005, em 2020” (SÃO PAULO, 2009a, p.19).

Para atingir a esta meta, a PEMC determina que ao Estado faculta a determinação de metas

indicativas intermediárias a cada 5 anos, sejam elas globais ou setoriais. Além disso,

apresenta os principais instrumentos a serem aplicados, e em alguns casos detalha e determina

prazos e condicionantes. São estes (SÃO PAULO, 2009a):

Comunicação Estadual: realizada qüinqüenalmente, e de acordo com os métodos

aprovados pelo Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC), é composta

por: um inventário de emissões; o mapa de avaliação de vulnerabilidade e necessidades de

prevenção e adaptação; e planos de ação específicos;

Avaliação Ambiental Estratégica: também de periodicidade qüinqüenal, deve avaliar as

conseqüências ambientais de políticas e planos, considerando uma série de instrumentos,

como por exemplo o zoneamento ecológico-econômico; as estratégias de prevenção e

adaptação em zonas de maior vulnerabilidade; a definição de metas de redução de

emissões, setoriais ou tecnológicas; o estabelecimento de padrões de qualidade e outros

indicadores; entre outros a serem definidos pela Secretaria do Meio Ambiente (SMA);

Registro Público de Emissões: sistema que deve estabelecer critérios mensuráveis para

acompanhamento dos resultados das medidas de mitigação e absorção de GEE, visando

suporte aos agentes públicos e privados na definição de estratégias. Deve ser voluntário,

seguir metodologia a ser definida pela CETESB, e poderá oferecer incentivos

administrativos e fiscais para a adesão;

Licenciamento Ambiental: segundo a lei, este “deve incorporar a finalidade climática,

compatibilizando-se com a Comunicação Estadual, a Avaliação Econômica Estratégica e

o Registro Público de Emissões” (SÃO PAULO, 2009a, p.12). Deverá integrar as emissões

de GEE às rotinas já existentes de controle de emissões e monitoramento de qualidade

ambiental, bem como em outros instrumentos a serem determinados;

Instrumentos Econômicos: é previsto que o Poder Executivo possa criar instrumentos de

incentivo econômico para os objetivos da PEMC, tais como: crédito financeiro

diferenciado; preços, tarifas e tributos sobre emissões de carbono; incentivos para

conservação de florestas; estímulo a projetos geradores de créditos de carbono no âmbito

do MDL- Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, do Protocolo de Kyoto e outras

estratégias de mercado de carbono, etc; e

Outros: a PEMC ainda prevê que deverão contribuir a seus objetivos outros instrumentos,

tais como: o disciplinamento do uso do solo; medidas que privilegiem padrões sustentáveis

de produção e consumo (licitações sustentáveis, responsabilidade pós-consumo, padrões de



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desempenho ambiental de produtos, apoio às pequenas e médias empresas, etc); um Plano

de Transporte Sustentável; a inclusão do tema nas políticas de Recursos Hídricos, Resíduos

e Efluentes; um Plano Estratégico para Ações Emergenciais, contra catástrofes; ações de

Educação, Capacitação e Informação ao público; acordos setoriais de redução voluntária

das emissões de GEE com entidades privadas; entre diversos outros.

Há clara expectativa de que esta lei seja um referencial para outras iniciativas em outros

Estados, uma vez que assume claramente o desafio da construção de uma economia de baixo

carbono. Importante ressaltar que houve diversas críticas e forte oposição, principalmente em

relação ao estabelecimento de uma meta global, tanto por parte de alguns membros do

governo como da indústria, temerosos de que as metas afetem o crescimento econômico do

Estado (BALAZINA; GOLÇALVES, 2009).

Estes temores, no entanto, não impediram a promulgação da PEMC, defendida pelo próprio

Governador do Estado em artigo de jornal no dia seguinte à promulgação (SERRA, 2009), no

qual afirma que “precisamos construir um novo padrão de produção e consumo, com bases

sustentáveis”, para em seguida defender que “enormes oportunidades de investimento se

abrem”, citando novos setores, inovação tecnológica, uso de energias renováveis, reciclagem,

novos modais de transporte, etc. Do mesmo modo, reconhece que estas mudanças “exigem

ativismo por parte do Estado, estimulando e empurrando a agenda de transformações”,

citando diversas iniciativas amplas do Governo neste sentido, tais como a criação de uma

linha de financiamento específica pela agência Nossa Caixa Desenvolvimento, a alocação de

“vultosos recursos” pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP)

para pesquisa científica no tema, e o direcionamento de pesquisas do Instituto de Pesquisas

Tecnológicas (IPT) a novas tecnologias e à eficiência energética, além da previsão de

políticas de transporte, uso do solo, tributárias e fiscais específicas.

Para discutir a operacionalização da PEMC no âmbito da SMA, e coordenar os trabalhos

referentes ao cumprimento de suas diretrizes, na mesma semana foi criado um Grupo de

Trabalho (SÃO PAULO, 2009b), com participação de representantes das diversas áreas da

SMA envolvidas com a agenda climática. De acordo com o próprio texto da Lei (SÃO

PAULO, 2009a), o Governo do Estado se compromete a atender prazos de publicação de seis

meses (para a metodologia do Registro Público, critérios da Avaliação Ambiental Estratégica

e informações sobre emissão de GEE de veículos homologados pelo PROCONVE); de um

ano (Comunicação Estadual, resultados do Registro Público, Plano de Transporte Sustentável

e modelo de Licitação Pública Sustentável) e dois anos (Avaliação Ambiental Estratégica,

Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano Participativo de Adaptação).

Atualmente estas questões estão em franca discussão e evolução, com diversas destas

iniciativas em estágio de elaboração, como é o caso do Inventário de Emissões, as regras do

Registro Público e critérios da Avaliação Ambiental Estratégica, entre outros.

Mitigação das emissões industriais de GEE

Muito embora o Inventário de Emissões de GEE do Estado de São Paulo ainda esteja em

processo de elaboração (CETESB, 2010b), é inegável a participação das indústrias do Estado

nas emissões. Ainda que não se tenha neste momento a proporção das contribuições

industriais ao total das emissões, a própria PEMC é clara ao indicar a necessidade de

harmonizar o processo de licenciamento das fontes de poluição à esta nova agenda.



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De modo a subsidiar esta discussão, a seguir apresentam-se algumas considerações acerca da

natureza destas emissões e das ações internacionalmente admitidas para sua mitigação,

incluindo algumas reflexões sobre obstáculos e estratégias de ação para superá-los.

Caracterização das emissões

De acordo com o último relatório de referência publicado pelo Intergovernamental Pannel on

Climate Change (IPCC) (BERNSTEIN et al., 2007), as emissões diretas de GEE de origem

industrial em 2000 eram da ordem de 7,2 Gt/CO2 eq., sendo que estas podiam chegar a cerca

de 12 Gt/CO2 eq. se forem consideradas as emissões indiretas. Considerando a estimativa do

IPCC de que cerca de 90% das emissões mundiais de GEE são de CO2, os autores classificam

estas emissões em três categorias:

emissões de CO2 do uso de combustíveis fósseis na geração de energia: estimadas para

2000 em cerca de 9,9 Gt/CO2 eq. (82,5% do total das emissões industriais mundiais), são

oriundas da combustão para produção de energia, seja dentro da própria instalação da

empresa, ou aquela adquirida de empresas de geração;

emissões de CO2 de usos não-energéticos dos combustíveis fósseis e outras fontes: em

torno de 1,7 Gt/CO2 eq. (14,2%), são derivadas de usos não energéticos de combustíveis

fósseis e de outras fontes de CO2 dos processos industrias (como a fermentação, produção

de cimento, soda, etc);

emissões de outros GEE (sem ser CO2): cerca de 430 Mt/CO2 eq. (3,3%), inclui gases

fluorados (tais como os HFCs, HCFCs, PFCs, SF6), além do metano (CH4,), óxido nitroso

(N2O), entre outros.

Segundo os autores, pelas estimativas de 2004 da International Energy Association (IEA,

2006, apud BERNSTEIN et al., 2007), aproximadamente 85% das emissões de GEE do setor

industrial tem como fonte os setores chamados de “energo-intensivos”, ou seja, aqueles de

grande consumo energético, tais como: siderurgia, metais não ferrosos, refino de petróleo, ind.

química (inclusive fertilizantes), ind. minerais não metálicos (cimento, cal e vidro), e

produção de papel e celulose, entre outros. Além destes, nos países em desenvolvimento

também surge como prioritário o setor de alimentos e bebidas.

A concentração das emissões nestes poucos setores se torna motivo de atenção redobrada

dentro da agenda climática, em função da localização de grande parte destas indústrias (de 40

a 80% da produção mundial) em países em desenvolvimento, que nem sempre possuem as

melhores tecnologias disponíveis ou as capacidades institucionais necessárias para lidar

adequadamente com esta nova realidade regulatória. De acordo com os dados apresentados

pelos autores, a participação destes países nas emissões industriais tem aumentado

consideravelmente, tendo passado de 18% do total em 1971 para 53% em 2004 (BERNSTEIN

et al., 2007).

Alternativas de mitigação

Segundo o relatório de mitigação do IPCC, as principais alternativas para mitigação de GEE

na indústria podem ser divididas nos seguintes grandes grupos (BERNSTEIN et al., 2007):

práticas operacionais: de baixo grau de investimento e rápido retorno são as mais atrativas,

e dependem em grande medida de informação, difusão de conhecimento e treinamento do

pessoal. É o caso das auditorias de eficiência energética; sistemas de inventário corporativo



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de emissões de GEE; uso de sistemas de gestão para o carbono; comparação

(benchmarking) entre empresas do setor, com troca de boas práticas; entre outras medidas;

eficiência energética: de acordo com os autores, muito das emissões atuais poderia ser

evitado atentando para o correto dimensionamento, operação e manutenção de

equipamentos. Redução de perdas de energia e vazamentos de vapor também reservam um

potencial considerável, principalmente considerando que em grande parte possuem custo-

benefício positivo. Do mesmo modo se pode citar oportunidades com aumento da

eficiência dos equipamentos de uso final, isolamento de tubulações, entre outras medidas;

troca de combustíveis: estima-se que uso de biomassa e outros combustíveis alternativos

poderia reduzir de 10 a 20% das emissões industriais de CO2. Além disso, há a

possibilidade de recuperação de biogás de aterros, entre outras alternativas;

recuperação de energia residual: muito embora diversos setores já utilizem esta estratégia,

ainda há ampla margem para expansão destas alternativas, seja em relação à opções

tradicionais de recuperação de calor, potência ou combustíveis, seja em relação a

tecnologias mais avançadas, como a recuperação química de calor em turbinas à gás.

Segundo os autores, a integração de processos usando estas técnicas pode permitir

reduções estimadas de 5 a 40% nas emissões de GEE. Dentre estas tecnologias, destaca-se

a cogeração de calor e eletricidade, já bem estabelecida em diversos setores industriais

(como papel e celulose, ind. química, açúcar e álcool, etc);

uso de energias renováveis: embora o uso energético de alguns resíduos industriais já

esteja bem difundido em alguns setores (açúcar e álcool; papel e celulose; etc), ainda há

espaço para sua expansão. Por outro lado, há novos desenvolvimentos que ainda se fazem

necessários, como por exemplo em função ao uso de energia solar na indústria;

reciclagem e eficiência no uso de materiais: a reciclagem de materiais, principalmente dos

metais, permite grandes reduções no consumo energético global. Apenas como exemplo,

cabe citar o caso do alumínio, no qual se reduz o consumo direto de energia da ordem de

95% com a reciclagem, ou do aço, onde este número fica ao redor de 60 a 70% conforme

estimativas dos autores.

Esta posição é corroborada pelo relatório de políticas públicas do IPCC (2007), que indica

para o setor industrial ações de mitigação focadas na adoção de tecnologias eficientes de uso

final de energia; recuperação de calor e potência; reciclagem e substituição de materiais;

controle de GEE que não o CO2; além de uma “ampla gama de tecnologias específicas de

processos” (p.10). Importante citar que neste trabalho trata-se apenas das alternativas

tecnológicas, de uso no curto e médio prazo, e que se reconhece desde o princípio que estas

são úteis na medida em que nos preparam para maiores mudanças, comportamentais e da

própria estrutura de produção e consumo, essenciais a uma sociedade sustentável.

Obstáculos à mitigação

O potencial de mitigação das emissões de GEE, e seu respectivo custo ou benefício, seja para

uma empresa, um setor produtivo ou uma região, precisa ser avaliado considerando

características técnicas, econômicas, sociais, políticas, culturais, edafoclimáticas, entre outras

particularidades de cada caso. No entanto, segundo o IPCC (BERNSTEIN et al., 2007), desde

o ponto de vista industrial estratégias gerais podem ser desenhadas para setores específicos,

principalmente para aqueles mais intensivos em uso de energia. Os autores ressaltam que até o

momento nem os países mais desenvolvidos fazem total uso destas alternativas, sendo



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importante fortalecer as capacidades institucionais dos governos a induzir a ação empresarial

para que a mitigação das emissões industriais de GEE atinja todo seu potencial.

Este processo, no entanto, não é simples ou imediato, e de acordo com o IPCC os principais

obstáculos a serem enfrentados são (BERNSTEIN et al., 2007):

Falta de condições estruturais adequadas em muitos países (tanto em termos de

regulamentação ou incentivos governamentais como pela ausência de um mercado

estruturado onde se negociar créditos de carbono);

Taxas de retorno dos investimento muito lentas, em diversos casos;

Falta de recursos financeiros para certos investimentos; e

Falta de orientação ou assistência técnica à pequenas e médias empresas;

Para que se tenha pleno aproveitamento das oportunidades de mitigação, é essencial

considerar as ações voluntárias atualmente realizadas por empresas e instituições. Estas,

conforme ressaltam Bernstein et al. (2007) são definidas tanto por condições de mercado

(como preferências do consumidor e competitividade), como pelos custos de mitigação e grau

normativo, referente à regulamentação pelo governo. De acordo com os autores, as estratégias

regulatórias devem considerar o encorajamento da implementação destas estratégias,

principalmente no que diz respeito à redução das barreiras para uso custo-efetivo de novas

tecnologias de mitigação. Estes ainda defendem especificamente a adoção da estratégia de

Produção mais Limpa (P+L), fazendo a ressalva de que esta não deve comprometer a geração

de empregos – o que é essencial principalmente considerando a realidade das pequenas e

médias empresas (PMEs). Outras sugestões dos autores incluem a adoção de medidas de

adaptação por alguns setores industriais, o investimento em pesquisa e desenvolvimento de

novas tecnologias (com financiamento público nos casos de maior risco) e o estabelecimento

de parcerias entre governo e indústria como parte das estratégias.

Políticas de mitigação

De acordo com o IPCC (2007), não obstante tenha havido decréscimos na intensidade

energética da economia (quantidade de GEE emitidos por unidade de PIB ou valor

adicionado), os ganhos obtidos não tem sido suficientes para compensar o efeito combinado

do crescimento populacional e do aumento de renda (e consumo) per capita. Como solução,

propõe-se uma estratégia em dois tempos:

Até 2030 (curto e médio prazo): adoção de tecnologias mais eficientes, com

estabelecimento de um preço ao carbono, aproveitando as amplas oportunidades,

principalmente em países em desenvolvimento; e

Após 2030 (longo prazo): implementação radical da eficiência energética, com

desenvolvimento de novas tecnologias, principalmente de fontes de geração de energia de

baixo carbono (renováveis e nuclear), e estratégias de captura de GEE;

No caso das indústrias, o relatório cita como opções já disponíveis: o uso de equipamentos

mais eficientes, a recuperação de calor, a reciclagem de materiais e o controle de GEE não

CO2, e cita como potenciais a serem desenvolvidos até 2030 ações “avançadas” de eficiência

energética, a captura de carbono (no caso das indústrias de cimento, amônia e aço), e o uso de

eletrodos inertes para produção de alumínio. Ressalta ainda que as ações de eficiência

energética tem a vantagem de trazer outros benefícios, como redução de custos, aumento da

segurança energética e redução de poluentes (IPCC, 2007).



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Ainda segundo o IPCC (2007), as estratégias de políticas públicas devem considerar a criação

de um sistema de monitoramento e relatório de emissões verificável, bem como a integração

das políticas de clima em políticas já existentes e amplas. Quanto aos instrumentos,

apresentam vantagens e limitações de diversas opções, de taxas a licenças negociáveis,

esclarecendo que acordos voluntários podem ser importantes para evolução na adoção de

tecnologias mais avançadas, mas indicando que até o momento as ações empreendidas

voluntariamente pelas empresas tem tido pouco efeito no total de emissões de GEE. Da

mesma forma, defendem uma ação positiva do governo, suportando políticas como a criação

de mercados de carbono, o estabelecimento de taxas e padrões, a criação de linhas de crédito

específicas e o incentivo à pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias.

Mais recentemente, e após a conferência de Copenhague em 2009, Prins et al. (2010)

questionam a validade do modelo de mitigação proposto a partir da conferência de Kyoto, em

1997, afirmando ter sido um erro fundamental assumir que as mudanças climáticas seriam

apenas mais um problema ambiental, passível de solução técnica, quando na verdade trata-se

de uma “condição persistente, que precisa ser enfrentada e pode apenas parcialmente ser

gerenciada” (p.16).

Embora estes a autores divirjam das soluções de mercado propostas pelo IPCC (2007), em

termos de objetivos de política corroboram à proposta de estratégia apresentada

anteriormente, que neste caso se apresentam como a adoção da eficiência energética no curto

prazo, para alavancar a redução da intensidade energética da economia; para que no longo

prazo se busque a descarbonização das fontes de energia, que permitiria a significativa

redução da intensidade de carbono da sociedade (PRINS et al., 2010).

Com relação às estratégias de curto prazo, os autores recomendam (PRINS et al., 2010):

Foco em ações de retorno rápido de investimento;

Inserção do tema dos GEE em outras agendas, atuando como “free rider”;

Ênfase em gases além do CO2, principalmente nas emissões de fuligem e outros

aerosóis, dos precursores do ozônio troposférico e de gases fluorados (HFCs e PFCs);

Ampliar opções além da mitigação das emissões, por exemplo com estratégias de

seqüestro e captura de GEE;

Utilizar os ganhos econômicos com a eficiência para investimentos em pesquisa e

desenvolvimento de alternativas de baixo carbono; e

Adoção da eficiência energética por meio de abordagem setorial, principalmente junto

a setores energo-intensivos da indústria.

Segundo Prins et al. (2010), a vantagem desta estratégia, fundamentada na adoção da

eficiência energética, reside na ampla aceitabilidade, por se tratar de uma mudança

incremental e não de ruptura, na possibilidade de ganhos econômicos e obtenção de outros

benefícios ambientais, nas oportunidades de criação de mercados, renda e emprego, e na

criação das condições para a transição para uma nova economia de baixo carbono.

A inserção da agenda climática no

licenciamento das industrias no ESP

Conforme a discussão apresentada em artigo anterior (REI; RIBEIRO, 2009), a transição pela

qual tem passado a CETESB nos últimos anos, principalmente com as mudanças no processo



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de licenciamento, têm trazido novas perspectivas à gestão ambiental das empresas pelo órgão

público. O modelo tradicional, conhecido como “comando e controle”, muito embora ainda

tenha grande importância, gradualmente é complementado com outras abordagens e

instrumentos, conferindo maior capacidade de lidar com os desafios contemporâneos. Dentre

as perspectivas, neste trabalho destaca-se a possibilidade de tratar de uma parte da agenda

climática, referente a emissões de GEE de origem industrial, dentro do objetivo da indução de

melhorias de desempenho ambiental já previsto na renovação das licenças de operação.

A conversão desta perspectiva em oportunidade passa por algumas vantagens que o próprio

processo de licenciamento possui enquanto instrumento público de gestão, neste caso

específico. Dentre as diversas alternativas para induzir ações de mitigação de GEE no

contexto das indústrias, o licenciamento ambiental se apresenta como uma via de menor

impacto na gestão das próprias empresas, permitindo a adoção gradual de medidas de

mitigação dentro das estruturas já existentes. Esta estratégia, que segue as recomendações de

diversos autores, entre estes tanto do IPCC (2007) como Prins et al. (2010), significa uma

mudança incremental no modelo de gestão e, portanto, de mais fácil assimilação tanto pelo

governo como pelas indústrias do que uma ruptura total, para a qual pode inclusive preparar o

caminho para futuras novas políticas.

A própria PEMC (SÃO PAULO, 2009a) estabelece que o licenciamento “deve incorporar a

finalidade climática” e que deve integrar “a redução das emissões de GEE” nas políticas de

controle da poluição atmosférica e das águas. No entanto, não há indícios de que o

licenciamento como tradicionalmente concebido possa lidar com todos os aspectos da

complexidade da questão das mudanças climáticas, pois este processo exige instrumentos

renovados, que possam se fundamentar no diálogo para negociação de metas, objetivos e

valores; na participação e informação pública; no reconhecimento de iniciativas voluntárias

além da lei, entre outras características de uma regulação ambiental com base nos princípios

modernos da gestão socioambiental (REI; RIBEIRO, 2009).

O licenciamento ambiental como instrumento de mitigação

Para discutir o uso do licenciamento ambiental na política climática é essencial reconhecer a

característica complexa do problema, ou seja, que não será a mera aplicação de um único

instrumento que permitirá uma efetiva redução das emissões, como defende Prins et al.

(2010). Mais do que aportar conhecimentos científicos, as soluções para as mudanças

climáticas necessitam de estratégias capazes de integrar diversas abordagens e instrumentos,

como eventualmente os padrões, metas de redução, mercados de emissões, taxas, entre outros.

A própria PEMC do Estado de São Paulo reconhece esta característica, e não se pretende que

o licenciamento seja o único, tampouco o mais importante, elemento de política climática. O

que se sugere sim, é que este tem grande potencial de agregar alguns dos instrumentos

previstos no contexto industrial para que, de modo voluntário e gradual, o Estado possa

induzir as indústrias a melhorias de desempenho quanto à suas emissões de GEE.

De acordo com o IPCC (2007), os critérios para análise da efetividade dos instrumentos

públicos de gestão para mitigação dos GEE podem ser divididos em quatro aspectos:

efetividade ambiental (na redução das emissões); efetividade econômica (custos); efeitos

distributivos; e factibilidade institucional. Analisando sucintamente estes critérios no contexto

do licenciamento, é possível perceber algumas vantagens, uma vez que:



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Quanto à efetividade ambiental: possui o potencial de efetivamente reduzir as emissões

industriais, pela aplicação por exemplo de padrões de emissão, ou mesmo de desempenho;

metas setoriais; planos de redução, entre outras possibilidades que adquirem alto grau de

efetividade se convertidas em requisitos para concessão de benefícios ou mesmo em

condicionantes. É portanto, e segundo o IPCC (2007), um modo recomendado de se

induzir reduções de emissão de GEE;

Quanto à efetividade econômica: vale dizer que, embora não seja em si um instrumento

econômico, o licenciamento ambiental pode atuar conjuntamente com outras alternativas

regulatórias, inclusive econômicas, como taxas, empréstimos e linhas de crédito, e mesmo

iniciativas de mercado de emissão. Desde um ponto de vista meramente de mercado, é de

se esperar que as empresas busquem, dentro deste contexto, as alternativas mais vantajosas

economicamente- uma vez que o licenciamento não obriga ou exige a adoção de uma

tecnologia específica;

Quanto aos efeitos distributivos: por meio da sistemática de licenciamento é possível,

ainda que de modo indireto muitas vezes, contribuir à equidade por exercício de efeitos

distributivos. Esta afirmação é particularmente relevante no estabelecimento de cotas

negociáveis de emissão, embora neste caso não se possa assegurar o custo de abatimento

por conta de eventuais flutuações do preço de comercialização das licenças (IPCC, 2007).

De qualquer forma, pela possibilidade de flexibilização das regras, o que pode inclusive se

realizado por meio de fóruns como as Câmaras Ambientais em São Paulo (Rei, Ribeiro,

2009) ou mesmo audiências públicas, a alocação das licenças pode seguir uma lógica

distributiva – ao contrário do uso de outros instrumentos como o estabelecimento de um

preço ao carbono, que se agregado ao custo dos produtos irá em última análise dificultar o

acesso a estes pela parcela mais pobre da população; e

Quanto à factibilidade institucional: este certamente é o critério segundo o qual o

licenciamento ambiental possui maior destaque, em função da longa experiência dos

órgãos ambientais de todo o mundo com sua aplicação. Não apenas já existe em muitos

lugares toda a estrutura legal e administrativa por parte do governo para sua aplicação, mas

também da parte das empresas já existe uma cultura capaz de atender aos requisitos deste

instrumento.

Embora uma análise mais profunda sobre estes critérios seja necessária, em um primeiro

momento pode-se afirmar que o licenciamento guarda um importante potencial para inserção

da agenda climática, principalmente se considerado como arcabouço geral para a

operacionalização de algumas outras alternativas regulatórias.

A licença de operação renovável no Estado de São Paulo

O licenciamento ambiental foi estabelecido no Estado de São Paulo em 1976, utilizando

estratégias tradicionais de comando e controle, assim como nos países mais industrializados.

Ao longo destes quase 40 anos, a aplicação sistemática do licenciamento ambiental trouxe

significativas melhorias de qualidade ambiental, e cerca de 280.000 empreendimentos

industriais distribuídos por São Paulo se encontram licenciados pela CETESB. No entanto,

dados de monitoramento ambiental têm demonstrado que ainda existem muitos desafios a

serem enfrentados. Grande parte destes é resultado das limitações do modelo baseado no uso

do poder de polícia e na ação coercitiva, e que carece de mecanismos para acompanhar tanto a

evolução da atividade industrial e seu potencial de inovação tecnológica, como as constantes



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mudanças nas necessidades de proteção da qualidade ambiental, dentre as quais as mudanças

climáticas (REI, 2007).

A primeira consideração neste sentido diz respeito às próprias restrições do “comando e

controle” enquanto estratégia de gestão, como já citado. A legislação vigente à época não

previa o uso de estratégias de gestão como a P+L, e em alguns casos até as dificultavam.

Outro fator limitante é que o processo de não previa prazo de validade para as licenças de

funcionamento. Com isso, as empresas não eram instadas a atualizar constantemente suas

informações, o que dificultava o acompanhamento e revisão das condicionantes da licença -

limitando assim o potencial do instrumento (REI, 2006).

De modo a superar esta limitação, em 2002 foram promulgados dois Decretos (SÃO PAULO,

2002a; 2002b), que estabelecem mudanças na legislação incorporando, entre outras

inovações, a diferenciação de procedimentos do licenciamento em função do potencial

poluidor das fontes; o prazo de validade das licenças; e abrindo a possibilidade de

condicionantes operacionais para renovação das licenças ambientais relacionadas à melhorias

contínuas – criando assim as bases para a inserção da P+L no licenciamento ambiental (REI;

RIBEIRO, 2009).

De acordo com a nova legislação, a licença de operação deve ser emitida com prazos de

validade condicionados à complexidade do empreendimento. Além disso, estes Decretos

também criam a possibilidade da CETESB ampliar este prazo, em até um terço, em função da

avaliação de “avaliação do desempenho ambiental do empreendimento ou atividade no

período de vigência anterior” (SÃO PAULO, 2002b, Art. 2º, §4º;§5º). Esta determinação

permite ações por parte da CETESB para estimular as empresas a rever procedimentos com

vistas a melhorar seu desempenho ambiental, a partir do conceito de melhoria contínua, em

consonância com os padrões de qualidade ambiental estabelecidos em dispositivos legais

estaduais e federais (REI, 2006).

Do ponto de vista operacional, o instrumento utilizado pela CETESB para implementar este

procedimento é o chamado Plano de Melhoria Ambiental (PMA). De acordo com a própria

CETESB (2005), este consiste em uma proposta elaborada pelo empreendedor a partir de

requisitos discutidos com o órgão, sobre as ações a serem realizadas para atendimento das

exigências técnicas. O PMA deve incluir minimamente aspectos como: a identificação

objetiva do problema, as alternativas para solução, justificativa para a alternativa adotada e

cronograma de implementação.

Mais que uma ferramenta administrativa, o PMA consiste-se em um instrumento de

acompanhamento da própria situação do empreendimento e de seu desempenho ambiental,

como parte integrante das exigências técnicas da renovação. É importante destacar que o

conteúdo do PMA não é rigidamente determinado, não havendo indicação de uso de técnicas

ou tecnologias específicas, cabendo ao empreendedor a escolha do melhor modo de

encaminhar seus problemas. Há, porém, a expectativa da adoção de estratégias preventivas,

como a P+L, por se entender que esta abordagem apregoa a melhoria efetiva do desempenho

ambiental, bem como se espera que abra espaço para o encaminhamento de questões ainda

não completamente regulamentadas– como as emissões dos GEE (REI; RIBEIRO, 2009).

Aplicação da eficiência energética nas renovações de licença

Conforme apresentado anteriormente, o instrumento proposto pela CETESB para

operacionalizar as melhorias de desempenho das sucessivas renovações de licença é o PMA.



12

A oportunidade de que trata este trabalho é a criação de uma modalidade de “PMA

climático”, que tratasse de primeiramente reconhecer iniciativas de sucesso na redução das

emissões de GEE das indústrias, e num segundo momento, induzisse sua melhoria continua,

no que denominaremos “desempenho climático”.

Para esta abordagem no entanto, deve-se partir do reconhecimento da estratégia de promoção

da eficiência energética nas industriais como opção de política pública. Neste caso, e para os

fins deste trabalho, é importante ressaltar que ao utilizar o termo “eficiência energética” na

verdade se inclui na expressão ações que o próprio relatório do IPCC (BERNSTEIN et al.,

2007) trata em separado, tais como algumas práticas operacionais e a recuperação de energia

residual, sendo possível também, em alguns casos específicos, ampliar este escopo para

incluir ações de troca de combustíveis, uso de energias renováveis e eventualmente a

reciclagem e aumento na eficiência no uso de materiais, desde que estes efetivamente

contribuam à mitigação das emissões de GEE.

Para visualizar uma abordagem que considere o desempenho climático no licenciamento, a

seguir são apresentadas algumas considerações sobre a eficiência energética industrial, e o

panorama de sua aplicação no Brasil segundo a CNI (2008).

a. Panorama da eficiência energética industrial no Brasil (CNI, 2009)

De acordo com o estudo conduzido em parceria entre a Confederação Nacional da Indústria

(CNI) e o Programa de Conservação de Energia Elétrica (PROCEL), do Ministério de Minas e

Energia (CNI, 2009), há uma importante distorção na orientação dos programas atuais de

eficiência energética do governo.

Os autores afirmam em primeiro lugar que a indústria, responsável por 40,7% do consumo de

energia no país, não tem sido priorizada nos programas de eficiência, muito embora sua

adoção pudesse trazer outros benefícios, desde financeiros até ambientais e sociais. Em

segundo lugar, defendem que a grande parte dos programas industriais tem como foco o uso

da eletricidade, quando a maior parte dos potenciais está na área térmica das empresas. Falta

assim, segundo a CNI (2009), criar oportunidades de apoio e incentivo à indústria, tais como:

linhas de crédito específicas, estímulos fiscais, capacitação de recursos humanos e

disponibilização de informação técnica qualificada. Como argumento a favor, além benefícios

de consumo energético, afirma que investimentos reduzem custos produção, aumentam

competitividade das empresas, reduzem demanda por ampliação da infra-estrutura e trazem

diversos benefícios colaterais. Vale notar que estas recomendações se alinham

fundamentalmente com o que defendem tanto o IPCC (BERNSTEIN et al., 2007) como Prins

et al. (2010).

Além destes pontos, o estudo avaliou 13 setores industriais, nos quais identificou um

potencial global de 25,7% de redução do consumo energético, equivalente a 14,6 Mtoe, dos

quais 82% estavam no consumo de combustíveis (CNI, 2009). Para os fins deste trabalho, é

importante destacar que os potenciais de mitigação de GEE derivados desta redução são

bastante significativos, principalmente nos casos de uso dos combustíveis fósseis.

Ao final, o documento traz sugestões como a criação de financiamentos e projetos piloto, a

mudança de alguns marcos legais e propõe elementos de programas e instrumentos a serem

criados, com base na experiência internacional (CNI, 2009). Afirmam ser necessário envolver

a indústria na discussão das políticas, sugerem unificar a agenda energética e ambiental,

defendem a priorização da indústria, principalmente as energo-intensivas, nos programas de

governo, entre outras proposições (CNI, 2009).



13

b. Tipo e escopo da mensuração da eficiência energética

Uma dificuldade em qualquer sistema que avalie desempenho, e principalmente sendo este

um fator de gradação de política, é a mensuração deste por um indicador. No caso da

eficiência energética, esta dificuldade reside primeiramente no tipo de indicador, e em seguida

nas incertezas que o cercam.

Segundo os estudos da International Energy Association (IEA), há quatro possíveis medidas

de desempenho da eficiência energética (TANAKA, 2008):

O simples consumo absoluto (em kcal por exemplo);

A eficiência térmica do equipamento, ou seja, pela relação entre a energia consumida e a

energia fornecida (kWh gerado/ kWh consumido, por exemplo);

A intensidade de consumo, referente à razão entre a energia consumida e algum indicador

de produção, que pode ser físico ou econômico (MJ/ ton produto ou Mtoe/US$, por

exemplo) ; e

A taxa de difusão de uma dada tecnologia eficiente (% das indústrias de bebidas que

adotam recuperação de calor da água de resfriamento das dornas, por exemplo);

Cada uma destas medidas apresenta situações nas quais é mais vantajosa, como por exemplo

um operador de caldeira que pode se preocupar com a eficiência térmica do equipamento, ou

uma empresa que busca avaliar a penetração de uma tecnologia. Para os fins deste trabalho

porém consideramos que a melhor medida da eficiência energética trata-se da intensidade

energética, conforme discutiremos a seguir.

Segundo Tanaka (2008), as incertezas vêm primeiramente da definição das fronteiras do

sistema em estudo, ou seja, definir se a avaliação de eficiência é de uma caldeira, uma

indústria ou um produto. Esta definição, em princípio, deve considerar todo o ciclo de vida

dos produtos, com foco nas abordagens de uso final da energia, e precisa ser feita caso a caso

ou ao menos setorialmente. O autor ainda afirma que os fatores de conversão são também

fonte de incertezas, e que para obter dados confiáveis é necessário ter foco nos fatores chave

que representem a maior parte do consumo em cada caso, estabelecendo componentes críticos

para definição das fronteiras (TANAKA, 2008).

Como conclusão, Tanaka (2008) afirma que as políticas devem focar inicialmente os setores e

estágios críticos, com maior potencial de gerar ganhos sociais de eficiência, e ressalta a

importância do monitoramento e divulgação de informações. Conclui ainda defendendo que

para muitos setores industriais, nos quais as combinações de componentes e elementos variam

muito, a estratégia de metas comuns pode não ser a melhor opção.

c. Adoção de um “PMA climático”

A proposta de aproveitar-se do potencial da eficiência energética nas indústrias pelo processo

de renovação das licenças baseia-se na estratégia atualmente em desenvolvimento na

CETESB para indução à melhoria de desempenho ambiental, com já apresentada em Rei e

Ribeiro (2009).

Detalhar as bases destes critérios tem sido tema de pesquisa e debates ainda em curso, e que

espera-se possam em breve ser apresentados. No momento, o que se sugere é que estes sigam

as seguintes diretrizes:

Assumir como mecanismo regulatório a definição de critérios de forma aberta, por meio de

negociação transparente com os representantes setoriais;

Tratar o estabelecimento das regras por tipologia industrial, utilizando por exemplo as

Câmaras Ambientais da CETESB/ SMA como o fórum legítimo para o debate acerca de



14

regras, indicadores e valores a serem adotados neste processo, como sugerido em Rei e

Ribeiro (2009);

Considerar inicialmente aqueles setores industriais de maior potencial de ganhos, tendo em

vista o potencial de mitigação das emissões de GEE e os custos marginais desta redução;

Criar procedimentos simplificados, tanto para a elaboração dos PMAs de cada indústria, de

acordo com as regras estabelecidas setorialmente, como para a consideração dos resultados

destes na renovação das licenças pelos técnicos da CETESB;

Desenvolver uma sistemática de mensuração da eficiência energética, usando

preferencialmente indicadores de intensidade por produção, e critérios claros de definição

das fronteiras;

Criar um mecanismo de obtenção e distribuição de informação sobre as emissões de GEE;

Estruturar uma alternativa de apoio técnico e difusão de informação sobre melhoras

tecnologias, principalmente para as PMEs; e

Gradualmente adotar outros instrumentos previstos na PEMC, como o estabelecimento de

metas setoriais; padrões de emissão; padrões de intensidade energética ou de carbono; os

instrumentos de mercado, como o comércio de emissões, entre outras alternativas.

Uma vez definidos os critérios, na renovação das licenças de operação das empresas solicita-

se a elaboração do PMA, que uma vez atendido permite a concessão do benefício previsto em

lei, de aumento do prazo da licença. Este aumento pode, inclusive, ser proporcional a valores

escalonados de eficiência, por exemplo.

Desta forma, a CETESB espera oferecer às empresas uma alternativa positiva de atuação

frente à questão climática, dotando o processo de licenciamento da possibilidade de,

voluntariamente, contemplar reduções de emissões de GEE.

Outras iniciativas paralelas ao licenciamento

Como já apresentado, não há expectativa de que o licenciamento atue de forma única como

instrumento de política climática. A própria PEMC cita diversos outros instrumentos que

devem integrar esta estratégia, mas muitos destes podem ser parte da sistemática reconhecida

pelo licenciamento, seja como critério de renovação ou usando o licenciamento como base

para seus próprios critérios. São exemplos disso o registro público, a avaliação ambiental

estratégica, os instrumentos econômicos (incluindo o mercado de carbono), a educação

ambiental, o Plano de Transportes Sustentável, entre muitos outros.

Neste aspecto cabe citar o convênio recentemente estabelecido entre a CETESB, a Federação

das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), a Bolsa de Mercadorias e Futuros da

BOVESPA (BM&F) e a agência paulista de promoção de investimentos do governo (Investe

SP), com objetivo de estruturar um mercado de emissões de poluentes, e que eventualmente

poderá evoluir para se tornar um mercado de carbono caso no futuro seja necessário

(CETESB, 2010c).

Quanto à disponibilização de informações, deve-se citar a possibilidade de utilizar o Registro

Público de Emissões, que atualmente se encontra em fase de definição para lançamento até o

final de 2010 (SÃO PAULO, 2009a), como ferramenta de difusão de inventários, corporativos

ou setoriais agregados, oferecendo assim às empresas que já possuem seus inventários o

benefício da antecipação e à sociedade um canal de relatório e divulgação de informação

sobre as emissões corporativas de GEE.



15

Adicionalmente, o governo do Estado de São Paulo passou a oferecer em 2010 uma

oportunidade de financiamento dedicada ao cumprimento da PEMC, denominada “Economia

Verde”, pela agência de desenvolvimento Nossa Caixa Desenvolvimento (BALAZINA;

VIALLI, 2010). Com foco nas PMEs, espera-se incentivar tanto a eficiência energética como

a troca de combustíveis e o uso de energias renováveis, em diversos setores, com taxa de juros

de 6% a.a. e prazo de até cinco anos para pagamento.

Obstáculos e desafios

Independente das dificuldades inerentes à natureza complexa da agenda climática, sua

aplicação no contexto industrial ao qual se refere o presente artigo traz desafios e obstáculos

específicos dada a realidade brasileira e do Estado de São Paulo.

Em primeiro plano, pode-se citar a própria concorrência entre as questões de emissões de

GEE e outras agendas, desde as de desenvolvimento, passando por outros problemas

ambientais locais, de alto impacto imediato nas populações, e até mesmo dentro da questão do

clima, frente a ações em outros setores (transportes, agricultura, etc), quanto ao seqüestro de

carbono, e à adaptação. Em função de critérios econômicos, culturais e de contexto político

muitas destas demandas ocupam o espaço das mitigações industriais de GEE, fenômeno que

precisa ser evitado para que as agendas possam ser desenvolvidas em paralelo.

Quanto ao uso em si do processo de licenciamento, um grande obstáculo que se percebe é o

próprio benefício oferecido, de extensão do prazo das licenças em até 30%, que muitos

empreendedores afirmam ser insuficiente para induzir à ação. Deve-se ressaltar porém que

este é apenas um dos benefícios, e que ações de melhoria de desempenho possuem já

intrinsecamente às organizações diversos efeitos positivos, tais como reduções de custo,

minimização de aspectos ambientais, mudanças culturais de gestão e melhoria da imagem

corporativa. Em especial este último fator tem grande peso, e o uso de ferramentas como o

próprio Registro Público de Emissões, podem oferecer visibilidade às empresas que melhor se

apresentarem frente a este desafio, conferindo um valor maior às ações empreendidas.

Esta alternativa, pelo lado do governo, tem também o objetivo de estimular a solução a um

outro fator limitante bastante importante para as políticas regulatórias: a quantidade e

qualidade das informações para a tomada de decisão. Desde os fatores de emissão existentes,

até os dados de empresas em particular, existe uma urgente necessidade de obter, manter

atualizadas e divulgar informações qualificadas sobre os aspectos ambientais, neste caso em

específico sobre as emissões de GEE, e instrumentos como o que aqui se propõe podem

contribuir a melhoria desta limitação.

Tecnicamente, existem diversas dificuldades a serem superadas quanto aos critérios para

consideração da agenda climática nos PMAs, a começar pela definição dos indicadores e das

fronteiras, como já apresentado. Além disso, é preciso criar uma estrutura de verificação, e

eventualmente validação, dos dados apresentados, usando por exemplo o Registro Público.

Adicionalmente, caso as estratégias pretendam ir além dos setores energo-intensivos, é

essencial desenvolver algum tipo de apoio técnico às PMEs, para que estas possam superar

suas dificuldades estruturais e aderir à iniciativa de mitigação das emissões de GEE.

Por último, mas não menos importante, é preciso mudar a cultura ainda existente tanto em

muitas empresas como em partes do governo, relacionada ao modelo tradicional de comando

e controle, para que novas abordagens possam ser adotadas e bem sucedidas.



16

Conclusão

A inclusão de ferramentas de gestão ambiental mais modernas no licenciamento permitirá que

a CETESB, Agência Ambiental do Estado de São Paulo, amplie sua eficácia no tratamento

das questões climáticas globais, apoiando tanto as empresas do Estado como as mudanças em

curso na própria sistemática de funcionamento da Agência Ambiental.

Enfim, tratam-se de novos critérios, novos gases, novos procedimentos, mas fala-se na

essência de novas potencialidades do licenciamento ambiental, instrumento preventivo

essencial na política pública de meio ambiente. Porém, há que cuidar principalmente do

planejamento estratégico e da inteligência das ações, para que setor privado e setor público

possam cada um fazer o seu trabalho de forma articulada.

Apesar de eventuais críticas que possa merecer a iniciativa paulista, não se pode deixar de

reconhecer seu mérito de buscar estabelecer um primeiro passo em direção a efetivas e mais

eficazes ações de combate às mudanças climáticas. Muito há que se fazer, mas com este

primeiro passo já dado o sucesso dependerá agora da capacidade de instituições, tanto

públicas como privadas, em desempenhar seu papel.

Afinal, a dinâmica do licenciamento, se bem lograda, pode não só alterar a qualidade

ambiental de muitas regiões do Estado, mas contribuir na necessidade de aprimoramento dos

instrumentos para enfrentar a problemática das mudanças climática em nível global,

lembrando por fim da já citada missão da CETESB, segundo a qual a busca da melhoria de

qualidade ambiental tem como fim último a garantia de desenvolvimento social e econômico

sustentável.

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