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gesto Pblica

Didatismo e Conhecimento 1

gesto Pblica

Prof. Evilin Magalhes. Administrao UNESP Campus Tup. Membro do grupo de

pesquisas REAP-Rede de Educao Ambiental da Alta Paulista (Projeto de Ex-

tenso). Professora do mdulo de Informtica e ingls na UNATI- Universidade para Terceira Idade. Autora e co-autora de artigos e resumos expandidos em revistas qualificadas e anais de eventos, notadamente na rea a administrao e engenharia ambiental. Ex Consultora Empreender Jr. Consultoria Empresarial e Agroneg-cios - UNESP Tup.

1. AdministrAo PblicA: PrincPios, comPetnciAs, servidores

Pblicos, AdministrAo diretA e indiretA. rgos colegiAdos.

organizao da administrao Pblica

De acordo com o Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, pode- se verificar que o Poder Executivo exercido pelo presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado.

O presidente da Repblica e os Ministros de Estado exercem as atribuies de sua competncia constitucional, legal e regulamentar com o auxlio dos rgos que compem a Administrao Federal.

Com a nova redao dada pelo Decreto-lei n.900/69, respeita-da a competncia constitucional do Poder Legislativo estabelecida no art. 46, II e IV, da Constituio, o Poder Executivo regular a estruturao, as atribuies e o funcionamento do rgo da Admi-nistrao Federal.

A Administrao Federal compreende:

Administrao Direta

A Administrao Direta se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Minis-trios.

Administrao Indireta

A administrao Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:

Autarquias

Autarquias- o servio autnomo, criado por Lei, com personali-dade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Empresas Pblicas

Empresas pblicas- a entidade dotada de personalidade jurdi-ca de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo

da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a execer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

Sociedade de economia mista

Sociedade de economia mista- a entidade dotada de persona-lidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou en-tidade da Administrao Indireta. Nesse caso, quando a atividade for submetida a regime de monoplio estatal, a maioria caber apenas Unio, em carter permanente.

Fundaes pblicas

Fundaes pblicas- a entidade dotada de personalidade jurdi-ca de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de au-torizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respec-tivos rgos de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. Essas entidades adquirem personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, no se lhes aplicando as demais disposies do Cdigo Civil concernentes s fundaes (includa pela Lei n.7.596/87).

Ressalta-se que as entidades compreendidas na Administrao Indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia es-tiver enquadrada sua principal atividade.

Princpios fundamentais da administrao Pblica

O Decreto-lei n.200, de 25 de fevereiro de 1967, destaco, ainda, que as atividades da Administrao Federal obedecero aos seguin-tes princpios fundamentais:

- planejamento;- coordenao;- descentralizao;- delegao de competncia;- controle.

Planejamento

A ao governamental obedece a um planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmicosocial do pas e a seguran-a nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, e compreende a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:

- plano geral de governo;

- programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;

- oramento- programa anual;

- programao financeira de desembolso.


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coordenao As atividades da administrao Federal e, especialmente, a

execuo dos planos e programas de governo sero objeto de per-manente coordenao. Essa coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e o funcionamento de comisses de co-ordenao em cada nvel administrativo.

No nvel superior da Administrao Federal, a coordenao ser assegurada por meio de reunies do Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de in-cumbncia coordenadora a um dos Ministros de Estado, funciona-mento das Secretarias Gerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares.

Quando submetidos ao Presidente da Repblica, os assuntos devero ter sido previamente coordenados com todos os setores ne-les interessados, inclusive com respeito aos aspectos administrati-vos pertinentes, por meio de consultas e entendimentos, de modo que sempre compreendam solues integradas e que se harmonizem com a poltica geral e setorial do Governo. Idntico procedimento ser adotado nos demais nveis da Administrao Federal, antes da submisso dos assuntos deciso da autoridade competente.

Os rgos que operam na mesma rea geogrfica sero subme-tidos coordenao com o objetivo de assegurar a programao e execuo integrada dos servios federais.

Com os rgos estaduais e municipais que exeram atividades idnticas, os rgos federais buscaro com eles coordenar-se, para evitar disperso de esforos e de investimentos na mesma rea ge-ogrfica.

Descentralizao

A execuo das atividades da Administrao Federal deve ser amplamente descentralizada.

A descentralizao deve ser posta em prtica em trs planos principais:

- dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;

- da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estiverem devidamente aparelhadas e mediante convnio;

- da Administrao Federal para a rbita privada, mediante con-tratos ou concesses.

Em cada rgo da Administrao Federal, os servios que com-pem a estrutura central de direo devem permanecer liberados das rotinas de execuo e das tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso, coordenao e controle.

A Administrao casustica, assim entendida a deciso de ca-sos individuais, compete, em princpio, no nvel de execuo, espe-cialmente aos servios de natureza local, que esto em contato com os fatos e com o pblico. Compete estrutura central de direo o estabelecimento das normas, critrios, programas e princpios, que os servios responsveis pela execuo so obrigados a respeitar na soluo dos casos individuais e no desempenho de suas atribuies.

Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coor-denao, superviso e controle e com o objetivo desimpedir o cres-cimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante con-trato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo. A aplicao desse critrio est condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse pblico e s convenincias da segurana na-cional.

Delegao de Competncia

A delegao de competncia deve ser utilizada como instru-mento de descentralizao administrativa, com objetivo de assegu-rar maior rapidez e objetividade s decises, situando-se na proxi-midade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. facultado ao Presidente da Repblica, aos Ministros de Estado e, em geral, s au-toridades da Administrao Federal delegar competncia para a pr-tica de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento.

O ato de delegao deve indicar com preciso a autoridade de-legante, autoridade delegada e as atribuies objeto de delegao.

Controle

O controle das atividades Administrao Federal deve exer-cer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente:

- o controle, pela chefia competente, da execuo dos progra-mas e da observncia das normas que governam a atividade espec-fica do rgo controlado;

- o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da obser-vncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;

- o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

O trabalho administrativo deve ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se eviden-ciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Princpios da administrao Pblica

A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esferas, obedece aos princpios constitucionais expressos na norma funda-mental do artigo 37 a 41 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, que assim dispe em seu caput: Art. 37. A adminis-trao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte.

A constituio da Repblica, criticada por boa parte da doutrina em virtude do engessamento provocado na administrao pbica, notadamente no que diz respeito indireta (que na Constituio an-terior gozava de mais autonomia, o que resultava em melhor desem-penho), prestigiou o setor pblico com a introduo de um captulo a ele destinado.


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Os princpios jurdicos orientam a interpretao e a aplicao de outras normas. So verdadeiras diretrizes do ordenamento jurdico, guias de interpretao, s quais a administrao pblica fica subordi-nada. Possuem um alto grau de generalidade e abstrao, bem como um profundo contedo axiolgico e valorativo.

Assim, foram estabelecidos tais princpios ilustrados na figura abaixo, conforme as modificaes feitas pela Emenda Constitucio-nal n.19, de 1998 formando a palavra de fcil memorizao, liM-Pe:

Figura ilustrativa.

Esses princpios tm natureza meramente exemplificativa, pos-to que representam apenas o mnimo que a Administrao Pblica deve perseguir quando do desempenho de suas atividades. Exem-plos de outros princpios: razoabilidade, motivao, segurana das relaes jurdicas.

Os princpios da Administrao Pblica so regras que surgem como parmetros para a interpretao das demais normas jurdicas. Alm das normas especficas para cada matria ou setor, h precei-tos gerais que informam amplos campos de atuao. So os princ-pios do direito administrativo. Tm a funo de oferecer coerncia e harmonia para o ordenamento jurdico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compatibiliza com a Constituio Federal, ou seja, deve ser feita uma interpretao con-forme a Constituio.

Os princpios da Administrao abrangem a Administrao Pblica direta e indireta de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 37 da CF/88). Outros princpios do direito administrativo decorrem classicamente de elaborao jurisprudencial e doutrinria.

1. Princpio da legalidade

Uma das decorrncias da caracterizao de um Estado como Estado de Direito encontra- se no princpio da legalidade que infor-ma as atividades da Administrao Pblica.

Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5., II, da CF). O princpio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois qualquer ato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldado em lei. Representa um limite para a atuao do Estado, visando proteo do administrado em relao ao abuso de poder.

Na sua concepo originria esse princpio vinculou-se sepa-rao de poderes e ao conjunto de ideias que historicamente signifi-caram oposio s prticas do perodo absolutista.

No conjunto dos poderes do Estado traduzia a supremacia do poder legislativo em relao ao poder executivo; no mbito das atu-aes, exprimia a supremacia da lei sobre os atos e medidas admi-nistrativa, Mediante a submisso da Administrao lei, o poder tornava-se objetivado; obedecer Administrao era o mesmo que obedecer lei, no vontade instvel da autoridade. Da um sentido de garantia, certeza jurdica e limitao do poder contido nessa con-cepo do princpio da legalidade administrativa.

Tornaram-se clssicos os quatros significados arrolados pelo francs Eisenmann: a) a Administrao pode realizar todos os atos e medidas que no sejam contrrios lei; b) a Administrao s pode editar atos ou medidas que uma nora autoriza; c) somente so fixa-dos por norma legislativa; d) a Administrao s pode realizar atos ou medidas que a lei ordena fazer.

O princpio em estudo apresenta um perfil diverso no campo do Direito Pblico e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista o interesse privado, as partes podero fazer tudo o que a lei no probe; no Direito Pblico, diferentemente, existe uma relao de subordinao perante a lei, ou seja, s se pode fazer o que a lei expressamente autorizar.

Nesse caso, faz-se necessrio o entendimento a respeito do ato vinculado e do ato discricionrio, posto que no ato vinculado o ad-ministrador esteja estritamente vinculado ao que diz a lei e no ato discricionrio o administrador possui certa margem de discriciona-riedade. Vejamos:

a) No ato vinculado, o administrador no tem liberdade para decidir quanto atuao. A lei previamente estabelece um nico comportamento possvel a ser tomado pelo administrador no fato concreto; no podendo haver juzo de valores, o administrador no poder analisar a convenincia e a oportunidade do ato.

b) O ato discricionrio aquele que, editado debaixo da lei, confere ao administrador a liberdade para fazer um juzo de conve-nincia e oportunidade.

A diferena entre o ato vinculado e o ato discricionrio est no grau de liberdade conferido ao administrador.

Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionrio s podero ser reapreciados pelo Judicirio no tocante sua legalidade, pois o judicirio no poder intervir no juzo de valor e oportunidade da Administrao Pblica.

Importante tambm destacar que o princpio da legalidade, no Direito Administrativo, apresenta algumas excees: Exemplo:

a) medidas provisrias: so atos com fora de lei que s po-dem ser editados em matria de relevncia e urgncia. Dessa forma, o administrado s se submeter ao previsto em medida provisria se elas forem editadas dentro dos parmetros constitucionais, ou seja, se presentes os requisitos da relevncia e da urgncia;

b) estado de stio e estado de defesa: so momentos de anormalidade institucional. Representam restries ao princpio da legalidade porque so institudos por um decreto presidencial que poder obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo no sendo lei.


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2. Princpio da impessoalidade

Significa que a Administrao Pblica no poder atuar discri-minando pessoas de forma gratuita, a Administrao Pblica deve permanecer numa posio de neutralidade em relao s pessoas privadas. A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminao nem favoritismo, constituindo assim um desdobramento do princpio geral da igualdade, art. 5., caput, CF.

Ex.: Quando da contratao de servios por meio de licitao, a Administrao Pblica deve estar estritamente vinculada ao edi-tal, as regras devem ser iguais para todos que queiram participar da licitao.

Os aspectos apontados acima representam ngulo diversos do intuito essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam os verdadeiros mveis e fins das atividades administrativas. Ou seja, a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os adminis-tradores sem seno o prprio principio da legalidade ou isonomia.

3. Princpio da Moralidade

Para configurar o princpio da moralidade administrativa e operacionaliz-lo necessrio adotar o ltimo entendimento. O princpio da moralidade de difcil traduo verbal talvez por ser impossvel de enquadrar em um ou dois vocbulos em um amplo leque de condutas e prticas desvirtuadas das verdadeiras finalida-des da Administrao Pblica. Em geral, a percepo da imorali-dade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a deciso foi ou ser tomada. A deciso, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao. Exemplo: em momento de crise financeira, numa poca de reduo de mordomias, num perodo de agravamento de problemas sociais, configure imoralidade efetuar gastos com aquisio de automveis de luxo para servir autoridades, mesmo que tal aquisio revista--se de legalidade.

Outro a previso de sanes a governantes e agentes pblicos por atos ou condutas de improbidade administrativa. A probidade, que h de caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes pblicos, aparecendo como dever, decorre do princpio da morali-dade administrativa. Na linguagem comum, probidade equivale honestidade, honradez, integridade de carter, retido. A improbida-de administrativa tem um sentido forte de conduta que lese o errio pblico, que importe em enriquecimento ilcito ou proveito prprio ou de outrem no exerccio de mandato, cargo, funo, emprego p-blico.

A atividade da Administrao Pblica deve obedecer no s lei, mas tambm moral.

A Lei n. 8.429/92, no seu art. 9., apresentou, em carter exem-plificativo, as hipteses de atos de improbidade administrativa; esse artigo dispe que todo aquele que objetivar algum tipo de vantagem patrimonial indevida, em razo de cargo, mandato, emprego ou fun-o que exerce, estar praticando ato de improbidade administrativa. So exemplos:

1) Usar bens e equipamentos pblicos com finalidade parti-cular;

2) Intermediar liberao de verbas;3) Estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar;4) Vender bem pblico abaixo do valor de mercado;5) Adquirir bens acima do valor de mercado (superfatura-

mento).

Os atos de improbidade podem ser combatidos atravs de ins-trumentos postos disposio dos administrados, so eles;

1) Ao Popular, art. 5., LXXIII, da CF; e2) Ao Civil Pblica, Lei n. 7347/85, art. 1..

4. Princpio da Publicidade

Ao discorrer sobre democracia e poder invisvel, como o gover-no do poder pblico em pblico, atribuindo a este ltimo vocbulo o sentido de manifesto visvel. Numa democracia a visibilidade e a publicidade do poder so ingredientes bsicos, posto que permitem um importante mecanismo de controle ex parte populi da conduta dos governantes. Em democracia a publicidade a regra bsica do poder e o segredo, a exceo, o que significa que extremamente limitado o espao dos segredos de Estado.

A Constituio de 1988 alinha-se a essa tendncia de publicida-de ampla a reger as atividades da Administrao, invertendo a regra do segredo e do oculto que predominava. O princpio da publicidade vigora para todos os setores e todos os mbitos da atividade admi-nistrativa.

o dever atribudo Administrao, de dar total transparncia a todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso.

A regra do princpio que veda o sigilo comporta algumas ex-cees, como quando os atos e atividades estiverem relacionados com a segurana nacional ou quando o contedo da informao for resguardado por sigilo (art. 37, 3., II, da CF/88).

A publicidade, entretanto, s ser admitida se tiver fim educa-tivo, informativo ou de orientao social, proibindo-se a promoo pessoal de autoridades ou de servidores pblicos por meio de apare-cimento de nomes, smbolos e imagens. Exemplo: proibido placas de inaugurao de praas com o nome do prefeito.

5. Princpio da Eficincia

A Emenda Constitucional n 19 trouxe para o texto constitucio-nal o princpio da eficincia, que obrigou a Administrao Pblica a aperfeioar os servios e as atividades que presta, buscando otimi-zao de resultados e visando atender o interesse pblico com maior eficincia.

Para uma pessoa ingressar no servio pblico, deve haver con-curso pblico. A Constituio Federal de 1988 dispe quais os ttu-los e provas hbeis para o servio pblico, a natureza e a complexi-dade do cargo.

Para adquirir estabilidade, necessria a eficincia (nomeao por concurso, estgio probatrio etc.). E para perder a condio de servidor, necessria sentena judicial transitada em julgado, pro-cesso administrativo com ampla defesa e insuficincia de desem-penho.

H ainda outros princpios que a Administrao Pblica deve perseguir, dentre eles, podemos citar dois de grande importncia;


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a) Princpio da Motivao: o princpio mais importante, vis-to que sem a motivao no h o devido processo legal.

No entanto, motivao, neste caso, nada tem haver com aquele estado de nimo. Motivar significa mencionar o dispositivo legal aplicvel ao caso concreto, relacionar os fatos que concretamente levaram aplicao daquele dispositivo legal.

Todos os atos administrativos devem ser motivados para que o Judicirio possa controlar o mrito do ato administrativo quanto sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem-se observar os motivos dos atos administrativos.

Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionrio, edita-do sob a lei, confere ao administrador uma margem de liberdade para fazer um juzo de convenincia e oportunidade, no sendo ne-cessria a motivao, porm, se houver tal motivao, o ato dever condicionar-se referida motivao. O entendimento majoritrio, no entanto, de que, mesmo no ato discricionrio, necessria a motivao para que se saiba qual o caminho adotado.

b) Princpio da supremacia do interesse Pblico sobre o Particular: Sempre que houver necessidade de satisfazer um inte-resse pblico, em detrimento de um interesse particular, prevalece o interesse pblico. So as prerrogativas conferidas Administrao Pblica, porque esta atua por conta dos interesses pblicos.

O administrador, para melhor se empenhar na busca do interes-se pblico, possui direitos que asseguram uma maior amplitude e segurana em suas relaes.

No entanto, sempre que esses direitos forem utilizados para fi-nalidade diversa do interesse pblico, o administrador ser respon-sabilizado e surgir o abuso de poder.

Princpios administrativos implcitos

Diante de tais princpios tidos como expressamente constitucio-nais, decorrem outros, implcitos, de igual importncia para a regu-lamentao das atividades pblicas seno vejamos:

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico:Tal Princpio, muito embora no se encontre expresso no enun-

ciado do texto constitucional de suma importncia para a atividade administrativa, tendo em vista que, em decorrncia do regime demo-crtico adotado pelo Brasil, bem como o seu sistema representativo, temos que toda a atuao do Poder Pblico seja consubstanciada pelo interesse pblico e coletivo.

Assim, para que o Estado possa atingir a finalidade principal que lhe foi imposta pelo ordenamento jurdico, qual seja, o interesse pblico, assegurado a administrao pblica uma srie de prer-rogativas, no existente no direito privado, para que se alcance a vontade comum da coletividade.

Assim, a supremacia do interesse pblico deve se sobressair sobre os direitos particulares dos administrados, pois decorre des-te princpio que, na hiptese de haver um conflito entre o interesse pblico e os interesses de particulares, evidente e lgico que a vontade comum e o interesse coletivo deve prevalecer, respeitados os princpios do devido processo legal, e do direito adquirido.

- Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico:Em decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse

pblico so vedados ao administrador da coisa pblica qualquer ato que implique em renncia a direitos da administrao, ou que de maneira injustificada e excessiva onerem a sociedade.

Dessa maneira, a administrao pblica deve ter sai ao con-trolada pelo povo, por meios de mecanismos criados pelo Estado para esta finalidade, visto que o interesse pblico no pode ser dis-ponvel.

- Princpio da Autotutela: A Administrao Pblica pode cor-rigir de oficio seus prprios atos, revogando os irregulares e ino-portunos e anulando os manifestamente ilegais, respeitado o direito adquirido e indenizando os prejudicados, cuja atuao tem a carac-terstica de autocontrole de seus atos, verificando o mrito do ato administrativo e ainda sua legalidade;

- Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade: A Adminis-trao deve agir com bom senso, de modo razovel e proporcional;

- Princpio da Continuidade: Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das for-mas e perodos prprios de sua regular prestao;

- Princpio da Especialidade: Por tal principio aplica-se mais as autarquias, no podem elas ter outra funo, alm daquelas para as quais foram criadas.

servidores Pblicos

Podemos considerar de forma geral que servidor pblico todo aquele empregado de uma administrao estatal. Sendo uma desig-nao geral, engloba todos aqueles que mantm vnculos de trabalho com entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades poltico-administrativas, bem como em suas respecti-vas autarquias e fundaes de direito pblico, ou ainda, uma defi-nio a todo aquele que mantm um vnculo empregatcio com o Es-tado, e seu pagamento provm da arrecadao pblica de impostos, sendo sua atividade chamada de Tpica de Estado, geralmente originrio de concurso pblico, pois defensor do setor pblico, que diferente da atividade do Poltico, detentor de um mandato pbli-co, que est diretamente ligado ao Governo e no necessariamente ao Estado de Direito, sendo sua atribuio a defesa do Estado de Di-reito, principalmente contra a Corrupo Poltica ou Governamental de um eleito, que costuma destruir o Estado (Historicamente); um Estado corrompido demonstra geralmente que essa funo, cargo ou serventia no funciona adequadamente.

o servidor pblico o agente pblico que est investido em cargo pblico, que um conjunto de atribuies e responsabilidades conferidas pela lei.

Os servidores pblicos, so classificados em:1) Funcionrio pblico; titularizam cargo e, portanto, esto

submetidos ao regime estatutrio.2) empregado pblico; titularizam emprego, sujeitos ao re-

gime celetista. Ambos exigem concurso.3) contratados em carter temporrio; para determinado

tempo, dispensa concurso pblico e cabe nas hipteses de excepcio-nal interesse (art. 37, IX, da CF/88).

rgos colegiAdos

Os rgos pblicos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas, dotados de vontade e capazes de exercer direito e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais.


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Para tanto os rgos no so dotados de personalidade jurdica e nem possuem vontade prpria. o comum o entendimento de serem centro de competncia, sob critrio de hierarquia com relao de subordinao entre os rgos.

Inmeras so as atividades administrativas, gerando assim uma vasta gama de rgos para desempenh-las. Os rgos pblicos po-dem ser classificados de diversas maneiras, adotamos a viso que classifica os rgos pblicos enquanto escala hierrquica, com base em sua composio, ou segundo sua atuao funcional.

rgos colegiados: so aqueles que decidem pela manifes-tao de vrios membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalncia da vontade do chefe, a vontade da maioria imposta de forma legal, regimental ou estatutria.

2. novAs tendnciAs dA gesto PblicA: governAnA,

democrAtizAo e PArticiPAo.

Para a anlise crtica dos modelos de gesto necessrio a ex-planao das trs formas de Administrao Pblica.

No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica surgiu no sculo passado conjuntamente com o Estado liberal, exa-tamente como uma forma de defender a coisa pblica contra o pa-trimonialismo. Na medida, porm, que o Estado assumia a respon-sabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefcios do controle. Por isso, neste sculo as prticas burocrticas vm cedendo lugar a um novo tipo de administrao: a administrao gerencial.

Assim, partindo-se de uma perspectiva histrica, verifica-se que a administrao pblica evoluiu atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qual-quer uma delas seja inteiramente abandonada.

administrao Pblica Patrimonialista:Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da De-

mocracia, o Estado aparecia como um ente privatizado, no sentido de que no havia uma distino clara, por parte dos governantes, entre o patrimnio pblico e o seu prprio patrimnio privado.

O Rei ou Monarca estabelecia seu domnio sobre o pas de for-ma absoluta, no aceitando limites entre a res publica e a res prin-cipis. Ou seja, a coisa pblica se confundia com o patrimnio particular dos governantes, pois no havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.

Nessas condies, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, pos-suam status de nobreza real. Os cargos eram considerados preben-das, ou seja, ttulos passveis de negociao, sujeitos discriciona-riedade do governante.

A corrupo e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de admi-nistrao. O foco no se encontrava no atendimento das necessida-des coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do sobera-no e de seus auxiliares.

Este cenrio muda no final do sculo XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Merca-do e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se inacei-tvel, pois no mais cabia um modelo de administrao pblica que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.

As novas exigncias de um mundo em transformao, com o desenvolvimento econmico que se seguia, trouxeram a necessida-de de reformulao do modo de gesto do Estado.

administrao Pblica burocrtica:Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado li-

beral, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimo-nialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimen-to a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal.

Os controles administrativos implantados visam evitar a cor-rupo e o nepotismo. A forma de controle sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realizao das tarefas.

Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores p-blicos e nos cidados que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, so empregados controles rgidos dos processos como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no aten-dimento aos cidados.

Uma consequncia disto que os prprios controles se tornam o objetivo principal do funcionrio. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade.

A principal qualidade da administrao pblica burocrtica o controle dos abusos contra o patrimnio pblico; o principal defeito, a ineficincia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cida-dos vistos como clientes.

Esse defeito, entretanto, no se revelou determinante na po-ca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade. O problema comeou a se tornar mais evidente a partir da ampliao da participao do Estado na vida dos indivduos.

Valem aqui alguns comentrios adicionais sobre o termo Bu-rocracia.

Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inmeros aspectos das sociedades humanas. Na dcada de 20, publicou estu-dos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns maioria das or-ganizaes formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizaes burocrticas seriam mquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais regras que dependem de lgica e no de in-teresses pessoais.

Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizaes reais se assentam. Sua ateno estava dirigida para o processo de autoridade obedincia (ou processo de domina-o) que, no caso das organizaes modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expresses organizao formal e organiza-o burocrtica so sinnimas.

Dominao ou autoridade, segundo Weber, a probabilidade de haver obedincia dentro de um grupo determinado. H trs tipos puros de autoridade ou dominao legtima (aquela que conta com o acordo dos dominados):


gesto Pblica

Dominao de carter carismtico:Repousa na crena da santidade ou herosmo de uma pessoa.

A obedincia devida ao lder pela confiana pessoal em sua re-velao, herosmo ou exemplaridade, dentro do crculo em que se acredita em seu carisma.

A atitude dos seguidores em relao ao dominador carismtico marcada pela devoo. Exemplos so lderes religiosos, sociais ou polticos, condutores de multides de adeptos. O carisma est asso-ciado a um tipo de influncia que depende de qualidades pessoais.

Dominao de carter tradicional:Deriva da crena quotidiana na santidade das tradies que vi-

goram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que so indicados por essa tradio para exercer a autoridade.

A obedincia devida pessoa do senhor, indicado pela tradio. A obedincia dentro da famlia, dos feudos e das tribos do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominao tradi-cional, as pessoas tm autoridade no por causa de suas qualidades intrnsecas, como acontece no caso carismtico, mas por causa das instituies tradicionais que representam. o caso dos sacerdotes e das lideranas, no mbito das instituies, como os partidos polti-cos e as corporaes militares.

Dominao de carter racional:Decorre da legalidade de normas institudas racionalmente e

dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas respon-sabilizam pelo exerccio da autoridade. A autoridade, portanto, a contrapartida da responsabilidade.

No caso da autoridade legal, a obedincia devida s normas impessoais e objetivas, legalmente institudas, e s pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdio. A autoridade ra-cional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organizao. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional sinnimo de autoridade formal.

Uma sociedade, organizao ou grupo que depende de leis ra-cionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrtica uma burocracia.

A autoridade legal-racional ou autoridade burocrtica substituiu as frmulas tradicionais e carismticas nas quais se baseavam as an-tigas sociedades. A administrao burocrtica a forma mais racio-nal de exercer a dominao. A burocracia, ou organizao burocrti-ca, possibilita o exerccio da autoridade e a obteno da obedincia com preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiana.

Portanto, todas as organizaes formais so burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizaes que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional , tambm, uma sociedade burocratizada. A burocracia um estgio na evolu-o das organizaes.

De acordo com Weber, as organizaes formais modernas ba-seiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que so racionais, isto , definidas em funo do interesse das prprias pes-soas e no para satisfazer aos caprichos arbitrrios de um dirigente.

O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta trs caractersticas principais que diferenciam estas organizaes for-mais dos demais grupos sociais:

Formalidade: significa que as organizaes so constitudas com base em normas e regulamentos explcitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.

Impessoalidade: as relaes entre as pessoas que integram as organizaes burocrticas so governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta o cargo e no a pessoa. A formalidade e a impessoa-lidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas.

Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A partici-pao nas burocracias tem carter ocupacional.

Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organizao, as burocracias podem muitas vezes apresentar tambm uma srie de disfunes, conforme a seguir:

Particularismo Defender dentro da organizao interesses de grupos internos, por motivos de convico, amizade ou interesse material.

satisfao de interesses Pessoais Defender interesses pes-soais dentro da organizao.

excesso de Regras Multiplicidade de regras e exigncias para a obteno de determinado servio.

Hierarquia e individualismo A hierarquia divide responsa-bilidades e atravanca o processo decisrio. Reala vaidades e esti-mula disputas pelo poder.

Mecanicismo Burocracias so sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situaes alienantes.

Portanto, as burocracias apresentam dois grandes problemas ou dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunes, que as desca-racterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias no apresentassem distores, sua estrutura rgi-da adequada a certo tipo de ambiente externo, no qual no h gran-des mudanas. A estrutura burocrtica , por natureza, conservadora, avessa a inovaes; o principal a estabilidade da organizao.

Mas, como vimos, as mudanas no ambiente externo determi-nam a necessidade de mudanas internas, e nesse ponto o paradigma burocrtico torna-se superado.

administrao Pblica gerencial:Surge na segunda metade do sculo XX, como resposta ex-

panso das funes econmicas e sociais do Estado e ao desenvolvi-mento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior.

Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio, resul-tando numa maior eficincia da administrao pblica. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

A administrao pblica gerencial constitui um avano, e at certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrti-ca. Isso no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como:

A admisso segundo rgidos critrios de mrito (concurso p-blico);

A existncia de um sistema estruturado e universal de remune-rao (planos de carreira);

A avaliao constante de desempenho (dos funcionrios e de suas equipes de trabalho);


gesto Pblica

O treinamento e a capacitao contnua do corpo funcional.A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa

de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A ri-gorosa profissionalizao da administrao pblica continua sendo um princpio fundamental.

Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para:1. A definio precisa dos objetivos que o administrador pbli-

co dever atingir sua unidade;2. A garantia de autonomia do administrador na gesto dos re-

cursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados;

3. O controle ou cobrana posterior dos resultados.Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no in-

terior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas.

No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da socie-dade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser confundida com esta ltima. En-quanto a administrao de empresas est voltada para o lucro priva-do, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a admi-nistrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico.

Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administrao pblica gerencial no se diferen-cia da administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Es-tado. Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico frequentemente identificado com a afirmao do poder do Estado.

A administrao pblica gerencial v o cidado como contri-buinte de impostos e como uma espcie de cliente dos seus ser-vios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle esto segu-ros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige for-mas flexveis de gesto, de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam--se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada.

O perodo recente que vem desde a dcada de 80 caracteri-zado por urna srie de transformaes tanto na economia mundial como nas economias nacionais.

De forma geral, essas modificaes esto relacionadas ao pro-cesso denominado globalizao, que se manifesta em diferentes as-pectos: comercial, produtivo, financeiro e institucional.

Essa nova fase tem levado a profundas readaptaes nas estru-turas econmicas nacionais, com destaque para urna ampla valoriza-o do mercado, urna preocupao crescente com a competitivi-dade e urna menor participao do Estado, configurando-se a volta do chamado liberalismo econmico.

No ps-Segunda Guerra Mundial, o mundo viveu um perodo de rpido crescimento econmico, que persistiu at o inicio dos anos 70. Essa fase, chamada por alguns de Idade de Ouro do capitalis-mo, caracterizou-se por urna forte presena do Estado na economia, na qual o Estado teria, entre outras funes, garantir um elevado nvel de emprego.

Nos pases desenvolvidos, criou-se urna ampla rede de proteo social - sistemas previdencirios, assistncia social, seguro-desem-prego, sistemas pblicos de sade etc. - que permitia a manuten-o da renda e a demanda dos indivduos, mesmo quando estes no estivessem gerando renda, o chamado Estado do Bem-Estar. Alm disso, os gastos pblicos foram de extrema importncia para o de-senvolvimento tecnolgico e o aumento da produtividade.

Nos anos 70, verifica-se a crise desse modelo de desenvolvi-mento. H urna retrao nos ganhos de produtividade, que impedia o crescimento contnuo de salrios e lucros, levando a manifestaes do conflito distributivo.

No final dos anos 70, comea a ganhar destaque o diagnstico de que a crise econmica dos pases centrais decorria de profundas ineficincias associadas a imperfeies no funcionamento do Esta-do: excesso de interveno do setor pblico, excesso de regulamen-taes, sindicatos etc.

Assim, assistimos, no inicio dos anos 80, a um processo de des-mantelamento do Estado do Bem-Estar com a implantao de urna srie de reformas pr-mercado, denotando o esgotamento da estrat-gia estatizante de interveno do Estado, a qual se revestia de varias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo e o esta-dismo nos pases comunistas; e a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica, com a prevalncia da administrao pblica gerencial.

A administrao pblica gerencial representa urna grande con-vergncia entre a administrao pblica e a privada. Ela constitui um avano e, ate um certo ponto, um rompimento com a administrao pblica burocrtica, mas isso no significa, entretanto, que negue to-dos os seus princpios. A administrao pblica gerencial est apoia-da na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais.

Na administrao pblica gerencial, h urna busca para que haja:

I. a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade;

II. a garantia de autonomia do administrador na gesto dos re-cursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e

III. o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser

permevel maior participao dos agentes privados e/ ou/ orga-nizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao privada, mas no pode ser confundida com essa ltima.


gesto Pblica

1. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e ser-vios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribui-es obrigatrias, sem contrapartida direta.

2. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade - por meio de polticos eleitos controla a administrao pblica.

3. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explicita e direta-mente voltada para o interesse pblico.

o governo no pode ser urna empresa, mas pode se tomar mais empresarial

O setor pblico no est numa situao em que as velhas ver-dades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desen-volvimento de novos princpios. A administrao pblica deve en-frentar o desafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da gerncia pblica no e s uma questo de pr-se em dia com o que est ocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos.

Os principais conceitos trabalhados do Plano Diretor da Refor-ma do Aparelho do Estado, elaborado em 1995, durante o governo Fernando Henrique Cardoso. L, constam os alicerces do modelo que comeou a ser implementado com vistas modernizao da burocracia brasileira, implantada por Vagas na primeira metade do sculo XX.

Tendo em vista as prticas patrimonialistas (rente- seeeking ou privatizao do Estado- leia-se: usar a mquina administrativa com fins privados, escusos) correntes na cultura brasileira,Vargas optou pela adoo de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades do meio. Isso significa que, para colocar ordem na casa, buscou referncias no modelo idealizado por Weber, acredi-tando que a burocracia, dado seu carter rgido e hierarquizado, po-deria ordenar a mquina administrativa no pas. Est, a, o primeiro modelo estruturado de administrao do Brasil. Para facilitar sua im-plementao, contou com o apoio do Departamento Administrativo do Setor Pblico (Dasp), extinto h pouco tempo sem, infelizmente, ter logrado xito em sua misso (se a burocracia tivesse funcionado, em tese, as prticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece no ter ocorrido). Nessa poca, em virtude da desconfiana total que havia no servidor pblico, o modelo burocrtico revelava--se como o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente trs coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme; estabelecer uma politica de pessoal com base no mrito; e acabar com o nepotismo e corrupo existentes.

Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exa-cerbada em suas caractersticas, revela- se um modelo pouco flex-vel, inadequado em cenrios dinmicos, que exigem agilidade. A partir da, possvel identificar diversas tentativas de desburocrati-zar a mquina: a criao do Comit de Simplificao da Burocracia (Cosb), da Secretaria de Modernizao da Reforma Administrativa (Semor), O Decreto- Lei n. 200/67, o Programa Nacional de Desbu-rocratizao (PND) e ainda outros de menos vulto que, infelizmente, no tiveram o sucesso desejado. At que, em 1995, com a edio do plano diretor, deu- se incio implantao do chamado modelo gerencial no Brasil.

O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica a administrar a res pblica de forma semelhante ao setor privado, de forma efi-ciente, com a utilizao de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista ou a satisfao do usurio (considerando-se a realidade do servio pblico). Nesse sentido, buscar-se- a adoo de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na gerao de receitas e maior controle dos gastos pblicos. Esse modelo mais bem entendido considerando o cenrio em que foi concebido: no plano econmico, dada a crise do petrleo na dcada de 1970, esgotaram- se as con-dies que viabilizam a manuteno do Welfare State (Estado de Bem- estar social), no qual prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de servios populao, respondendo esse por sade, educao, habitao etc. A partir da, comeou a ser difundida a ideia de devoluo ao setor privado da-queles servios que o Poder Pblico no tem condies de prestar com eficincia (privatizaes), devendo o Estado desenvolver aqui-lo que lhe cabe, intrinsecamente, fazer (diplomacia, segurana, fis-calizao etc.). O Estado mnimo volta a ganhar fora, ou seja, o que props, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinio do que caberia efetivamente ao Estado fazer o que deveria ser delega-do ao setor privado. Como referncia, possvel citar a obra Rein-ventando o governo, de Osborne e Gaebler, na qual so destacados princpios a serem observados na construo desse modelo, a saber:

- Formao de parcerias;- Foco em resultados;- Viso estratgica;- Estado catalisador, em vez de remador;- Viso compartilhada; e- Busca da excelncia.

Assim, o modelo gerencial (puro, inicial) buscou responder com maior agilidade de eficincia aos anseios da sociedade, insa-tisfeita com os servios recebidos do setor pblico. Tal modelo, contudo, representou o incio do Managerialism, que, atualmente, congrega duas correntes ainda: o Consumerism e o Public Service Orientation (PSO).

Se tivermos em mente um continuum, possvel inferir que a administrao gerencial evolui do Managerialism para o PSO, sem, contudo, ser possvel afirmar que o PSO representa a verso final da administrao gerencial.

As principais diferenas podem ser percebidas no quadro a seguir, proposto por Fernando Luiz Abrcio, no Caderno n.10 da Enap:

Modelo gerencial puro Consumerism

Public Service Orientation

Economia/ eficincia

Efetividade/ qualidade

Accountability/ equidade

Taxpayers (contribuintes)

Clientes/ consumidores Cidados

A preocupao primeira do modelo gerencial, conforme o qua-dro informa, foi o incremento da eficincia, tendo em vista as dis-funes do modelo burocrtico.


gesto Pblica

Nessa fase, o usurio do servio pblico visto to somente como o financiador do sistema. No Consumerism, h o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudana do modo de ver o usurio do servio, de mero contribuinte para cliente consumidor de servios pblicos. Nesse momento, h uma alterao no foco da organizao: a burocracia, que normalmente autorreferenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razo de sua existncia: a satisfao de seu consumidor. Com isso, ser preciso conhece-lo por meio de pesquisas de opinio, entre ou-tras coisas, e proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas.

Na fase mais recente, o entendimento de que o do servio deve ser visto como cliente- consumido-perdeu fora, principalmen-te porque a ideia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, em um universo em quem todos tm os mesmos direitos. possvel perceber isso quando se considera que clientes mais bem organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores servios, culminando em prejuzo para os menos estruturados. Por isso, nessa abordagem prefervel o uso do conceito de cidado, que, em vez de buscar a sua satisfao, estaria voltando para a consecuo do bem comum. Com isso, o que se busca a equidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situaes equivalentes.

Nessa diapaso, os cidados teriam, alm de direitos, obriga-es perante sociedade, tais como a fiscalizao da res pblica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabi-lizados (accountability) por atos praticados com inobservncia da Legislao ou do interesse pblico.

A fim de aprimorar seu aprendizado, a partir de agora, sero reproduzidos extratos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Estado e sociedade formam, em uma democracia, um todo indi-visvel: o Estado, cuja competncia e limites de atuao esto defi-nidos precipuamente na Constituio. Deriva seu poder de legislar e de tributar a populao, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contato com as autoridades constitudas. pelo dilogo democrtico entre o Es-tado e a sociedade que se define as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construo de um pas mais prspero e justo.

Nos ltimos anos, assistiu-se em todo o mundo a um debate acalorado- ainda longe de concludo- sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contempornea e o grau de interveno que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevncia par-ticular, tendo em vista o Estado , em razo do modelo de desenvol-vimento adotado, desviou- se de suas funes precpuas para atuar com grande nfase na esfera produtiva. Essa macia interferncia do Estado no Mercado acarretou distores crescentes neste ltimo, que passou a conviver com artificialismos que se tornaram insusten-tveis na dcada de 1990. Sem dvida, em um sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, so as duas instituies centrais que operam na coordenao irregular, inevitvel que haja uma crise. Foi assim nos anos 1920 e 1930, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econmica de grandes propores. J nos anos 1980, foi a crise do Estado que ps em cheque o modelo econmico em vigncia.

importante ressaltar que a redefinio do papel do Estado foi um tema de alcance universal nos anos 1990. No Brasil, essa ques-to adquiriu importncia decisiva, tendo em vista o peso da presen-

a do Estado na economia nacional. Tornou-se, consequentemente, inadivel equacionar a questo da reforma ou da reconstruo do Estado, que j no conseguia atender com eficincia a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na rea social. A reforma do Estado no , assim, um tema abstrato: ao contrrio, algo cobrado pela cidadania, que v frustrada suas demandas e expectativas.

A crise do Estado teve incio nos anos 1970, mas s nos anos 1980 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diver-sos pases passaram a apresentar a reduo nas taxas de crescimento econmico, aumento do desemprego e elevados ndices de inflao.

Aps vrias tentativas de explicao, ficou claro, afinal, que a causa da desacelerao econmica nos pases desenvolvidos e dos graves desequilbrios na Amrica latina e no Leste Europeu era a cri-se do Estado, que no soube processar de forma adequada a sobre-carga de demandas a ele dirigidas. A desordem econmica expres-sava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relao poltica de bem- estar aplicada com relativo sucesso no ps- guerra.

A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depresso fo-ram o marco da crise do mercado e do Estado liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoo do desenvolvimento econmico e social. A partir des-se momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratgico na coordenao da economia capitalista, promovendo poupana forada, alavancando o desenvolvimento econmico, corrigindo s distores do mercado e garantindo uma distribuio de renda mais igualitria.

No obstante, nos ltimos 20 anos, esse modelo mostrou-se superado, vtima de distores decorrentes da tendncia observada em grupos de empresrios e de funcionrios, que buscam utilizar o Estado em seu prprio benefcio, e vtima tambm da acelerao do desenvolvimento tecnolgico e da globalizao da economia mun-dial, que tornaram a competio entre as naes muito mais aguda. A crise do Estado define-se ento como: (1) uma crise fiscal, ca-racterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante pela interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem- estar social nos pases desenvol-vidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica.

No Brasil, embora esteja presente desde os anos 1970, a crise do Estado somente se tornou clara a partir da segunda metade dos anos 1980. Suas manifestaes mais evidentes so a prpria crise fiscal e o esgotamento da estratgia de substituio de importaes, que se inserem em um contexto mais amplo de superao das for-mas de interveno econmica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funes, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de norma e regula-mentos.

A reao imediata crise- ainda nos anos 1980, logo aps a transio democrtica- foi ignor- la. Uma segunda resposta igual-mente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, ca-racterizada pela ideologia do Estado mnimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira porque subestimou tal desequilbrio, e a se-gunda porque utpica. S em meados dos anos 1990 surgiu uma resposta consistente com o desafio de superao da crise: a ideia


gesto Pblica

da reforma ou reconstruo do Estado, de forma que resgatasse sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar polticas p-blicas.

Nesse sentido, so inadiveis: (1) o ajustamento fiscal dura-douro; (2) as reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia interna e criem as condies para o enfretamento da competio internacional; (3) a reforma da previdncia social; (4) a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios so-ciais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas.

Cabe aos ministrios da rea econmica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas soluo da crise fiscal. Aos ministrios setoriais compete rever as polticas pblicas, em consonncia com os novos princpios do de-senvolvimento econmico e social. A atribuio do Ministrio da Administrao Federal e reforma do Estado estabelecer as condi-es para que o governo possa aumentar sua governana.

Para isso, sua misso especfica a de orientar e instrumen-talizar a reforma do aparelho do estado, nos termos definidos pela Presidncia por meio desse Plano Diretor.

Estrutura organizacional do Estado: Trs Poderes.

Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do estado, em seus trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, estados- membros e municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos trs Pode-res, por um corpo de funcionrios e pela fora miliar. O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende adi-cionalmente o sistema constitucional- legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o po-der de legislar e tributar a populao de um determinado territrio.

Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado do aparelho do Estado. A reforma do Estado um projeto amplo que diz respeito s vrias reas do governo e, ainda, ao conjunto da so-ciedade brasileira, enquanto a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania.

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer- se na funo de promotor e ins-trumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada existncia de bens pblicos e de economias externas, que limi-tam a capacidade de alocao de recursos do mercado. Para realizar essa funo distribuidora ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clssicos de garantia da ordem interna e da segurana externa, aos objetivos sociais de maior justia ou igualdade e aos objetivos econmicos de estabilizao e desenvol-vimento. Para realizar estes dois ltimos objetivos, que se tornaram centrais neste sculo, o Estado tendeu a assumir funes diretas de execuo. As distores e ineficincias que da resultaram deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo merca-

do. Da a generalizao dos processos de privatizao de empresas estatais. Nesse plano, entretanto, salienta- se um outro processo to importante quanto, e que, entretanto, no est to claro: a descen-tralizao para o setor pblico no estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Esse processo ser chamado de publicizao.

governana e governabilidade

A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Pela liberalizao comercial, o Estado abandona a estrat-gia protecionista da substituio de importaes. O programa de pri-vatizaes reflete a conscientizao da gravidade da crise fiscal e da correlata limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada por meio das empresas estatais.

Por esse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produo que, em princpio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um programa de publicizao, transfere-se para o setor pblico no estatal a produo dos servios competiti-vos ou no exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos servios sociais, como educao e sade, que no essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano para a democracia, uma vez que promovem cidados; e para uma distribui-o de renda mais justa, que o mercado incapaz de garantir, dada a oferta muito superior demanda de mo de obra no especializada. Como promotor desses servios, o Estado continuar a subsidi-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade.

Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis es-tadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e de infraestrutura.

Considerando essa tendncia, pretende-se reforar a governan-a- a capacidade de governo do Estado- por meio de transio pro-gramada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o entendimento do cidado. O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legiti-midade democrtica e o apoio com que conta na sociedade para go-vernar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governan-a, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

Redes organizacionais

Tem-se implementado una moderna rede de comunicao de dados, a qual interligada, de forma segura e gil, a administrao pblica, permitindo assim um compartilhamento adequado das in-formaes contidas e, bancos dos diversos organismos do aparelho


gesto Pblica

do Estado, bem como um servio de comunicao (baseado em correios, formulrios, agenda e listas de discusso, todos eletrni-cos), a fim de repassar sociedade em geral e aos prprios rgos do governo a maior quantidade possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo dos ne-gcios do Estado.

Inicialmente, utilizando a infraestrutura de comunicao de dados disponvel em Braslia (Rede Metropolitana de Alta Veloci-dade- Remav, Rede de Pacotes- Renpac etc.), est sendo construda incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do pas) com nfase:

Na segurana para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicao;

Na padronizao de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso; e

No compartilhamento de informaes para evitar desper-dcios.

Enquanto no for tecnicamente possvel a operao plena da rede, sero disponibilizados alguns blocos ou tipo de informaes pela internet e interligados alguns rgos em Braslia com servios de comunicao eletrnica.

sistemas de gesto Pblica

Os sistemas administrativos voltados para a gesto pblica abrangem reas diversas: pessoal civil, servios gerais, organizao e modernizao administrativa, informao e informtica, planeja-mento e oramento e controle interno. O objetivo desses sistemas permitir a transparncia na implementao das diversas aes do go-verno, possibilitando seu acompanhamento e avaliao, bem como a disponibilizao das informaes no privativas e no confidenciais para o governo como um todo e a sociedade.

Para esse fim foram desenvolvidos ou encontram-se em desen-volvimento vrios sistemas de informaes, com graus variados de automao, dos quais se destacam o processamento do oramento fiscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (Siafi), a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis e federais (Siape), o oramento de investimen-tos (Sidor), o planejamento de aes do governo (Sisplan), a movi-mentao do cadastro de fornecedores, de preos e do catlogo de materiais e servios (Siasg) e o fornecimento de informaes sobre a organizao governamental e suas macroatribuies (Siorg).

Esses sistemas tm sido, independentemente das intenes de sua concepo inicial, voltados para as necessidades operacionais da administrao pblica, tornado secundrias ou inexistentes tanto as informaes gerenciais quanto as de interesse pblico. Conse-quentemente, no tm exercido a funo de instrumentos de apoio tomada de deciso. necessrio um projeto que permita a interliga-o e o redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de infor-maes gerenciais quanto as de interesse pblico. Consequentemen-te, no tm exercido a funo de instrumentos de apoio tomada de deciso. necessrio um projeto que permita a interligao e o redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao, de forma que incorpore os novos conceitos de gesto do aparelho do Estado. Alm, de estabelecer padres de integrao e de supor-te tecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar informaes

coletadas de forma coerente, sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administrao pblica.

Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, ser possvel torna-los acessveis sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da administrao pblica. Com isso, os sistemas tambm estaro articulados com os objetivos do Projeto Cidado e da Rede de Governo, ao permitir que a disponibi-lidade dessas informaes ocorra por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso, como a internet) alimentados permanente-mente pelos servios e recursos da Rede do Governo.

3. instrumentos de PlAnejAmento de mdio/longo PrAzos no estAdo de minAs gerAis: PlAno mineiro de desenvolvimento integrAdo (Pmdi

2011/2030) e PlAno PluriAnuAl de Ao governAmentAl - (PPAg 2012/2015). lei de diretrizes orAmentriAs e lei

orAmentriA AnuAl.

Pea de fundamental importncia no planejamento do Estado e inovao constitucional de Minas Gerais, o Plano Mineiro de De-senvolvimento Integrado PMDI estabelece objetivos, estratgias e indicadores de longo prazo, para incentivar o desenvolvimento de Minas Gerais em todas as reas da ao governamental, que sero operacionalizados por meio do Plano Plurianual de Ao Governa-mental PPAG e da Lei Oramentria Anual LOA. Sua prin-cipal funo definir a viso de futuro e as diretrizes ou objetivos estratgicos do governo. Foi criado pela Lei n 15.032, de 2004, e atualizado em 2007 (Lei n 17.007, de 28/9/2007) e em 2012 (Lei n 20.008 de 4/1/2012).

A atualizao do PMDI para o perodo de 2011 a 2030 baseia--se nos pilares da gesto para a cidadania, do equilbrio fiscal e da busca pela qualidade e produtividade do gasto pblico. Para tanto, o Plano tem como eixo Estado Aberto e em Rede, que busca efeti-var as entregas de bens e servios destinados populao por meio de uma gesto transversal, regionalizada e aberta participao da sociedade civil.

Foram identificados 10 desafios a serem enfrentados pelo Go-verno do Estado ao longo dos 20 anos: reduzir a pobreza e as desi-gualdades; aumentar a empregabilidade e as possibilidades de rea-lizao profissional; garantir o direito de morar dignamente e viver bem; desenvolver e diversificar a economia mineira e estimular a inovao; viver mais e com mais sade; transformar a sociedade pela educao e cultura; aumentar a segurana e a sensao de segurana; promover e garantir a utilizao sustentvel dos recursos ambien-tais; ampliar e modernizar a infra estrutura e os servios pblicos; assegurar os direitos fundamentais e fomentar a participao cidad. Redes de Desenvolvimento integrado

Para se chegar viso de futuro pretendida, qual seja, a de tor-

nar Minas o melhor Estado para se viver, e superar os desafios iden-tificados, foram definidas 11 redes de desenvolvimento integrado,


gesto Pblica

em uma forma de governana integrada, matricial e transversal, que busca a cooperao entre governo e sociedade civil, com vistas a maior agregao de valor na implementao das polticas pblicas. Para cada rede de desenvolvimento integrado h um conjunto de programas estruturadores, que se desdobram em projetos e proces-sos estratgicos, delineados no PPAG 2012-2015.

No PMDI 2011-2030 so apresentadas, em cada uma das redes, meta sntese, objetivos estratgicos, indicadores finalsticos (indi-cadores e metas para 2015, 2022 e 2030) e estratgias prioritrias e complementares. As redes de desenvolvimento integrado so:

Ateno em Sade; Cidades; Cincia, Tecnologia e Inovao; Defesa e Segurana; Desenvolvimento Econmico Sustentvel; Desenvolvimento Rural; Desenvolvimento Social e Proteo; Educao e Desenvolvimento Humano; Governo Integrado, Eficiente e Eficaz; Identidade Mineira; Infraestrutura.

O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) em vigor, para o perodo 2011-2030, est contido na lei que o atuali-zou, 20.008/12, de 4/1/2012, originada da proposta do governa-dor transformada no Projeto de Lei (PL) 2.337/11, do governador, aprovado em 12/12/2011. A atualizao proposta teve como pilar a gesto para a cidadania. A grande novidade, alm do agrupamento dos projetos estruturadores em redes, foi a incorporao de quatro atributos viso de futuro do plano: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania. Entre os objetivos do PMDI, a expanso social do mercado consumidor, a sustentabilidade do meio ambiente e o desenvolvimento tecnolgico do Estado. Veja mais de-talhes da aprovao do projeto e das emendas acatadas

PRioRiDaDe Na Rea social

Melhorar os indicadores sociais, investir em infraestrutura e se tornar o melhor Estado para se viver so os principais objetivos destacados do PMDI 2011-2030.

Em audincia na Assembleia, em 7/11/11, a subsecretria de Estado de Gesto Estratgica Governamental, Adriane Ricieli, ex-plicou os pontos principais do PMDI 2011-2030, que contm uma anlise dos cenrios do Estado para o futuro, os desafios a serem enfrentados nas prximas dcadas e os objetivos estratgicos do go-verno de mdio e longo prazo. Entre os desafios a serem superados, a reduo da pobreza e da desigualdade, a diversificao da econo-mia e a utilizao sustentvel dos recursos naturais.

Para concretizar os objetivos estabelecidos pelo Governo do Estado, o PMDI prev aes distribudas em 11 redes de desenvol-vimento integrado, que agrupam 31 programas estruturadores, cada um com metas a serem alcanadas a cada ano. Na rea de educao, por exemplo, a meta aumentar a escolaridade mdia da populao adulta dos 6,9 anos de estudo, em 2011, para 12 anos em 2030.

Outra meta prevista para a educao aumentar o percentual de alunos matriculados na rede pblica que atingem o nvel reco-mendvel de leitura no Pisa, teste internacional aplicado nos pases membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento

Econmico (OCDE). Em 2009, 30,7% dos estudantes mineiros atin-giram o nvel recomendvel de leitura. Para 2030, a meta elevar esse percentual para 57%. Entre as estratgias previstas no PMDI para se alcanar esse objetivo, a qualificao dos professores, a ca-pacitao gerencial dos diretores de escolas e parcerias com a ini-ciativa privada.

Tambm meta para 2030 a reduo da mortalidade infantil, dos atuais 13,1 por mil para 5,5 por mil. Tambm esto previstas no PMDI a elevao da expectativa de vida da populao, a reduo dos ndices de criminalidade, a erradicao da misria e a universa-lizao do acesso rede de gua tratada.

Recursos - Para a concretizao dos objetivos do PMDI, fo-ram garantidos recursos da ordem de R$ 293 bilhes para os quatro primeiros anos, no mbito do PPAG 2012-2015. Esses investimen-tos foram distribudos entre os projetos estruturadores (R$ 26,8 bi-lhes), associados (R$ 57 bilhes) e especiais (R$ 209,2 bilhes). O subsecretrio de Estado de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto, Andr Abreu Reis, tambm presente, chamou a ateno para o comprometimento da receita do Estado com o pagamento de sua dvida pblica, que consomia, em 2011, cerca de R$ 4 bilhes por ano.

Outro problema, na avaliao do subsecretrio, era o engessa-mento das despesas do Tesouro Estadual. Segundo Andr Reis, 91% das despesas do Estado eram ento obrigatrias e compreendiam o pagamento de pessoal e de sentenas judiciais, o servio da dvida e as vinculaes constitucionais, que determinavam a aplicao de recursos em sade, educao, cincia e tecnologia. Para investir em reas como infraestrutura, educao e meio ambiente, por exemplo, restavam os demais 9% de que o Estado podia dispor livremente.

Mas essa no era a nica razo para o dficit de investimentos do Estado. Conforme Andr Reis explicou, o Brasil, embora oitava maior economia mundial, ocupava em 2011 o 101 lugar no ranking que mede a renda per capita dos pases. A carga tributria nacional, de 34,4%, estava ento no patamar prximo dos pases ricos. Mas como a renda per capita no Brasil era de 10.800 dlares em 2011, o resultado acabou sendo uma arrecadao per capita de 3.700 d-lares, contra a mdia de 12 mil dlares dos pases desenvolvidos.

At 2030, Minas Gerais quer melhorar seus indicadores so-ciais, investir em infraestrutura e se tornar o melhor Estado para se viver. Este o objetivo do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que foi detalhado nesta segunda-feira (7/11/11) na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, durante a audincia p-blica convocada para discutir tambm o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG).

A subsecretria de Estado de Gesto Estratgica Governamen-tal, Adriane Ricieli, explicou os pontos principais do PMDI 2011-2030, que contm uma anlise dos cenrios do Estado para o futuro, os desafios a serem enfrentados nas prximas dcadas e os objetivos estratgicos do governo de mdio e longo prazo. Entre os desafios que precisam ser superados, esto a reduo da pobreza e da desi-gualdade, a diversificao da economia e a utilizao sustentvel dos recursos naturais.

Para concretizar os objetivos estabelecidos pelo Governo do Estado, o PMDI prev aes distribudas em 11 redes de desenvol-vimento integrado, que agrupam 31 programas estruturadores, cada um com metas a serem alcanadas a cada ano. Na rea de educao, por exemplo, a meta aumentar a escolaridade mdia da populao adulta dos atuais 6,9 anos de estudo para 12 anos em 2030. As me-tas pactuadas so bastante ousadas, admitiu a subsecretria.


gesto Pblica

Outra meta prevista para a educao aumentar o percentual de alunos matriculados na rede pblica que atingem o nvel reco-mendvel de leitura no Pisa, teste internacional aplicado nos pases membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Em 2009, 30,7% dos estudantes mineiros atin-giram o nvel recomendvel de leitura. Para 2030, a meta elevar esse percentual para 57%. Entre as estratgias previstas no PMDI para se alcanar esse objetivo, esto a qualificao dos professores, a capacitao gerencial dos diretores de escolas e parcerias com a iniciativa privada.

Tambm meta para 2030 a reduo da mortalidade infantil, dos atuais 13,1 por mil para 5,5 por mil. Tambm esto previstas no PMDI a elevao da expectativa de vida da populao, a reduo dos ndices de criminalidade, a erradicao da misria e a universa-lizao do acesso rede de gua tratada.

compromentimento da receita prejudica investimentos

Para a concretizao dos objetivos do PMDI, esto garantidos recursos da ordem de R$ 293 bilhes nos prximos quatro anos, no mbito do PPAG 2012-2015. Esses investimentos esto distribu-dos entre os projetos estruturadores (R$ 26,8 bilhes), associados (R$ 57 bilhes) e especiais (R$ 209,2 bilhes). O subsecretrio de Estado de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto, Andr Abreu Reis, chamou a ateno para o comprometimento da receita do Estado com o pagamento de sua dvida pblica, que consome cerca de R$ 4 bilhes por ano.

Outro problema, na avaliao do subsecretrio, o engessamen-to das despesas do Tesouro Estadual. Segundo Andr Reis, 91% das despesas do Estado so obrigatrias, e compreendem o pagamento de pessoal e de sentenas judiciais, o servio da dvida e as vincu-laes constitucionais, que determinam a aplicao de recursos em sade, educao, cincia e tecnologia. Para investir em reas como infraestrutura, educao e meio ambiente, por exemplo, restam os demais 9% de que o Estado pode dispor livremente. Um aumento de salrio para o funcionalismo pode aumentar o comprometimento da receita, ilustrou.

Mas essa no a nica razo para o dficit de investimentos do Estado. Conforme Andr Reis explicou, o Brasil a oitava maior economia mundial, mas ocupa o 101 lugar no ranking que mede a renda per capita dos pases. A carga tributria nacional, de 34,4%, est no patamar prximo dos pases ricos, que de 35%. Mas como a renda per capita no Brasil de 10.800 dlares, o resultado uma arrecadao per capita de 3.700 dlares, contra a mdia de 12 mil dlares dos pases desenvolvidos. Temos que tentar produzir os melhores resultados com os recursos que temos, arrematou o sub-secretrio.

PMDi e PPag so instrumentos de planejamento do es-tado

O PMDI o instrumento de planejamento de longo prazo do Estado, composto pela viso de futuro, pelos objetivos estratgicos e pelas 11 redes de desenvolvimento integrado. A novidade para esta atualizao, alm do agrupamento dos projetos estruturadores em redes, a incorporao de quatro atributos viso de futuro do pla-no: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania.

O PPAG, por sua vez, representa a materializao da estratgia do PMDI em polticas pblicas detalhadas nos projetos estrutura-

dores, cada um com sua respectiva previso de investimentos. At 2015, sero desenvolvidos 233 programas por meio de 1.152 aes governamentais para a entrega de bens e servios pelo Estado. O andamento dessas aes acompanhado a cada dois meses por um grupo de 40 tcnicos do governo, de acordo com o subsecretrio Andr Reis.

oramento na constituio de 1988: Plano Plurianual (PPa), lei de Diretrizes oramentrias (lDo), lei oramen-

tria anual (loa).

A Constituio Federal de 1988 determinou significativas mu-danas na abrangncia, no contedo e no processo de elaborao dos instrumentos formais de planejamento e oramento. Grande parte delas permanece desconhecida da sociedade em geral, de parcelas significativas dos formadores de opinio e, at mesmo, de seg-mentos da burocracia, inclusive dentro do prprio Poder Executivo.

Entre as mudanas merecem destaque as seguintes:

O Oramento Geral da Unio (OGU) foi substitudo por uma Lei Oramentria Anual, que engloba trs oramentos:

- O Oramento Fiscal, que compreende, exceo das despe-sas relativas s aes de seguridade social, o universo das despesas dos trs Poderes da Unio, representados por seus fundos e rgos da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. Neste ltimo caso, ressalvam-se aquelas que no recebam recursos do Tesouro Nacio-nal ou que o recebam apenas sob a forma de participao acionria, de pagamentos de servios prestados ou sob a forma de bens for-necidos (ex.: a PETROBRS recebendo o pagamento por asfalto fornecido), e de ressarcimento de emprstimos e financiamentos concedidos (ex.: o Banco do Brasil recebendo os pagamentos de emprstimos concedidos ao Ministrio da Sade).

- O Oramento da Seguridade Social, com abrangncia se-melhante do Oramento Fiscal, em termos de rgos e entidades integrantes, que compreende exclusivamente as despesas relativas s aes de seguridade social, tal como definidas no art. 194 (A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes... destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.), observado ainda o disposto no art. 200, inciso IV (que considera o saneamento bsico parte integrante do conceito de direito sade).

- O Oramento de Investimentos das empresas pblicas e so-ciedades de economia mista, onde a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto. Por falha do legislador constituinte, existe dupla contagem, pois as despesas com investimento das empresas que recebem recursos do Tesouro (exce-to nas condies ressalvadas no item 1) aparecero tanto no Ora-mento Fiscal ou no da Seguridade Social, quanto neste Oramento de Investimentos.

Foi instituda a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, que deveria estabelecer normas, prioridades e metas anuais s quais a Lei Oramentria Anual teria que se subordinar. Essas prioridades e metas anuais, por sua vez, estariam subordinadas a prioridades e metas para um perodo maior (por enquanto, do segundo ano de um


gesto Pblica

mandato Presidencial ao primeiro ano do mandato seguinte), defini-das em um Plano Plurianual a ser aprovado, por lei, pelo Congresso Nacional. Assim, ao contrrio do que parece indicar o ttulo, a LDO no uma lei que ordene o processo oramentrio, tendo que ser reeditada a cada exerccio fiscal.

As receitas prprias das entidades da administrao in-direta que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, embora vinculadas a gastos no seu mbito, passaram a integrar esses Oramentos e, portanto, a Lei Oramentria Anual. Dessa forma, ficaram extintos os denominados Oramentos Prprios, que vigo-ravam at ento.

A receita da denominada Contribuio sobre Folha de Pagamento, em face do disposto no art. 195, inciso I, passou a ser uma receita do Tesouro Nacional, embora vinculada s aes de se-guridade social (inclusive sade e assistncia social, e no apenas s de previdncia social, como muitos acreditam), e continua sendo arrecadada pelo INSS.

As receitas das Contribuies para o PIS e para o PA-SEP, em face do disposto no art. 239, passaram a integrar as recei-tas do Tesouro Nacional, embora permaneam vinculadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, para aplicao exclusiva no paga-mento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial (14 salrio para trabalhadores com renda mensal at dois salrios mnimos) e em financiamentos de projetos de desenvolvimento econmico, atravs do BNDES.

A Lei N 4.320/64, por fora do art. 165, 9, passou a ter status de lei complementar. Esse fato, aliado no existncia na nova Constituio de dispositivo semelhante ao art. 69 da Consti-tuio anterior, teve, como consequncia mais visvel, o desapare-cimento dos argumentos jurdicos, at ento esgrimidos, para a no incluso integral das despesas com o servio da dvida pblica mo-biliria federal na Lei Oramentria Anual (no Oramento Fiscal).

Os recursos do Tesouro Nacional passaram a ter que ser depositados no Banco Central do Brasil, o que praticamente tornou a execuo oramentria um instrumento de poltica monetria, na medida em que a arrecadao fiscal se transformou em mecanismo de enxugamento da base monetria; consequentemente, o gasto p-blico se transformou em mecanismo de expanso.

Em virtude de o projeto de lei do Oramento Geral da Unio para 1989 j se encontrar tramitando no Congresso quando ocorreu a promulgao da nova Constituio (outubro de 1988), a imple-mentao de suas disposies em matria oramentria somente comeou a ocorrer a partir de meados de 1989, e a primeira Lei Oramentria Anual, com a abrangncia definida na Constituio de 1988, foi a de 1990.

Cabe ainda destacar o ocorrido no segundo semestre de 1989, quando, por proposta do Executivo (originada na ento Secretaria de Oramento e Finanas da SEPLAN), foi determinado, em lei:

O pagamento descendeu, pelo Banco Central, de corre-o monetria sobre os saldos dos depsitos do Tesouro Nacional, como forma de preservar-lhes o valor real e de trazer um mnimo de equanimidade ao relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional, pois este pagava (e paga) correo monetria e juros sobre os ttulos de sua emisso na carteira do Banco Central; e

A transferncia semestral, aps cada balano, do resultado do Banco Central para o Tesouro Nacional (procedimento j existen-te em diversos outros pases, inclusive nos EUA), embora ficando os recursos correspondentes vinculados a despesas com o pagamento de servio de dvida.

As esperadas reaes da burocracia e dos escales polticos e decisrios do Pod

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