392.485.868-30 ADI 5645 23/02/2018 - 09:11:30 · A seu ver, o CNMP teria editado ato normativo...

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

N.º 6/2018 – SFCONST/PGRSistema Único nº 18.411/2018

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DFREQUERENTE: Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público -

ANSEMPINTERESSADO: Presidente do Conselho Nacional do Ministério PúblicoRELATOR: Ministro Luiz Fux

Excelentíssimo Senhor Ministro Luiz Fux,

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIOPÚBLICO (CNMP). RESOLUÇÃO 117/2014.REGULAMENTAÇÃO DE AUXÍLIO-MORADIA AMEMBROS DO MP. PRELIMINARES.ILEGITIMIDADE ATIVA DA ANSEMP. ENTIDADEQUE NÃO REPRESENTA INTERESSES DECATEGORIA AFETADA PELO ATOQUESTIONADO. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIATEMÁTICA. FALTA DE QUESTÃOCONSTITUCIONAL DIRETA. MÉRITO.COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CNMPPARA UNIFORMIZAR PAGAMENTO DE AUXÍLIO-MORADIA (ART. 130-A, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO).EXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DAVANTAGEM. NATUREZA INDENIZATÓRIA DAPARCELA. COMPATIBILIDADE COM O REGIMECONSTITUCIONAL DO SUBSÍDIO.

1. Instauração de controle concentrado deconstitucionalidade por entidade de classe exigedemonstração inequívoca da relação de afinidadetemática entre seus objetivos institucionais e o conteúdomaterial da norma questionada. A Associação Nacionaldos Servidores do Ministério Público (ANSEMP) nãopossui legitimidade para instaurar controle concentradode constitucionalidade em face de ato do ConselhoNacional do Ministério Público que uniformiza o regime

Gabinete da Procuradora-Geral da RepúblicaBrasília/DF

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jurídico de membros do Ministério Público. Não háelemento algum que demonstre que o ato afeta direitosou interesses de categorias representadas pelarequerente. Ausência de pertinência temática.

2. Não cabe ação direta contra ato que regulamentatexto infraconstitucional. Falta de questãoconstitucional direta. Precedentes.

3. Nos termos do art. 130-A, § 2º, da Constituição daRepública, o Conselho Nacional do Ministério Públicopossui competência para disciplinar, de modo uniformee em âmbito nacional, a concessão de auxílio-moradiapara membros do Ministério Público, superandodiscrepâncias de valores e critérios.

4. Não configura usurpação de competência legislativa adisciplina uniforme, pelo CNMP, do pagamento deauxílio-moradia a membros do MP, uma vez que aparcela possui expressa previsão legal.

5. O modelo unitário de remuneração por subsídio nãorepele parcelas de natureza indenizatória. O auxílio-moradia previsto na Resolução 117/2014, do CNMP,caracteriza-se como verba dessa natureza, sendo devidoa membros em atividade, cujos cônjuges oucompanheiros não ocupem imóvel funcional nempercebam benefício similar na mesma localidade.

6. Parecer pelo não conhecimento e, sucessivamente,pela improcedência do pedido.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida

cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público

(ANSEMP) contra a Resolução 117, de 7 de outubro de 2014, do Conselho Nacional

do Ministério Público (CNMP). O ato regulamenta ajuda de custo para moradia a

membros do Ministério Público.

A requerente aponta maltrato aos princípios constitucionais da legalidade,

da igualdade, da eficiência, da finalidade e da moralidade. Sustenta que o pagamento

de auxílio-moradia a membros do MP dependeria de leis específicas da União e dos

Estados, nos termos do art. 50, II, da Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei

Orgânica Nacional do Ministério Público – LONMP). A seu ver, o CNMP teria editado

ato normativo primário, abstrato e genérico, em ofensa ao princípio da legalidade.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.645/DF 2



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Além disso, acredita que os parâmetros fixados pela resolução desnaturariam o caráter

indenizatório do instituto. Aponta ofensa ao regime do subsídio e ao princípio da

moralidade. Postula, subsidiariamente, que a Corte estabeleça parâmetros diversos

para pagamento do auxílio-moradia ao MP.

Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999 (peça

30).

Nas informações, o Presidente do CNMP arguiu a ilegitimidade ativa da

requerente, por impugnar norma de categoria diversa da que representa. Relatou que a

Resolução 117/2014 foi editada após a decisão cautelar na AO 1773/DF, em que se

reconheceu aos Juízes Federais o direito ao

auxílio-moradia, com base no art. 65, II, da Lei Complementar 35/1979 (de redação

similar ao art. 50, II, da Lei 8.625/1993) e na simetria entre as carreiras da

Magistratura e do Ministério Público. Salientou a necessidade de disciplina uniforme

dos direitos, vantagens e prerrogativas dos membros das carreiras do Ministério

Público e da Magistratura, em virtude do caráter nacional que ostentam. Editada com

amparo nas atribuições constitucionais do CNMP, a Resolução 117/2014 afastou o

tratamento discrepante a membros do MP e uniformizou a disciplina de parcela

indenizatória. Explicou que o auxílio previsto na norma visa a indenizar o membro

pela falta de imóvel funcional na localidade onde exerce funções. Por essa razão, não

haveria afronta ao regime do subsídio nem à moralidade administrativa (peça 34).

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido.

Sustentou a incompatibilidade do ato com os princípios da reserva legal, da

razoabilidade e da moralidade (arts. 2º, 5º, II, e 37, caput e X, da Constituição da

República). Afirmou não caber ao CNMP se substituir ao legislador para determinar,

por meio de resolução, pagamento de parcela pecuniária a integrantes do MP. Alegou

que o auxílio-moradia da Resolução 117/2014 possui natureza remuneratória,

incompatível com o regime do subsídio (peça 41).




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II

II. ILEGITIMIDADE ATIVA – heterogeneidade e falta de pertinência temática

A autora é associação civil que tem por finalidade defender, judicial e extra-

judicialmente, direitos e interesses de servidores do Ministério Público da União

(MPU) e dos Ministérios Públicos dos Estados, ativos e inativos (art. 2º de seu estatu-

to – peça 5). Não é preciso enfatizar que os quadros de pessoal auxiliar do Ministério

Público da União e dos vários Ministérios Públicos estaduais são distintos entre si, re-

gidos por leis específicas. Não há entre as carreiras auxiliares do MP dos Estados e as

do MPU homogeneidade no que se refere a plano de cargos, regime jurídico, atribui-

ções, responsabilidades, direitos ou interesses. Dada a diversidade das categorias re-

presentadas, impõe-se reconhecer a heterogeneidade da composição da ANSEMP. Em

consequência, há de se aplicar, aqui, a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Fede-

ral no sentido de não admitir a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por

entidade de composição não homogênea:

CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RE-

SOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS

CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO

(ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊ-

NEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDA-

DE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A As-

sociação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Re-

gistro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de con-

trole concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associa-

dos, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao

mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contrata-

dos para atuar sob sua subordinação hierárquica. 2. A jurisprudência desta

CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz

de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PE-




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LUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-

AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI

4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS

GRAU). 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.1

Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação he-

terogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103,

IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição

da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas ca-

tegorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do

comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enqua-

dre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88).

Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucio-

nalidade. 2. Agravo regimental não provido.2

Por outro lado, ainda que se desprezasse o requisito da homogeneidade en-

tre as categorias representadas pela ANSEMP, sua legitimidade ativa esbarraria em ou-

tro inequívoco obstáculo – o da inobservância do requisito da pertinência temática.

A petição inicial sustenta que o interesse da requerente em atacar o ato im-

pugnado estaria relacionado com a tutela dos “princípios da legalidade e moralidade

atinente a administração do Ministério Público, bem como a economicidade e o erário

da Instituição Ministerial, inclusive com elevado impacto orçamentário, refletindo di-

retamente na esfera administrativa dos servidores do Ministério Público” (sic, fl. 4).

Assertivas, dessa ordem genéricas, não se prestam para caracterizar a pertinência temá-

tica. Tampouco valem outras iguais especulações graciosas, desprovidas de elementos

que a demonstrem, desamparadas mesmo de relevo jurídico, como a de a Resolução

117/2014 do CNMP teria provocado “profundo mal-estar social” nos servidores do

MPU e de que constituiria razão para indeferimento de pleitos administrativos legais.

Não se perca de vista o óbvio elementar – os servidores do Ministério Público não pos-

1 STF. Plenário. ADI 5.071-AgR.Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 18/12/2017. DJe 19, 2 fev. 2018.2 STF. Plenário. ADI 4.660-AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli, 2/12/2016. DJe 95, 8 maio 2017.




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suem competência para fiscalizar e controlar os atos do parquet, tampouco o tem a as-

sociação que os aglutina.

A imediata convicção de que o objeto da Resolução questionada não diz

respeito a interesses típicos de classe profissional representada pela ANSEMP perma-

nece inalterada após a leitura das poucas linhas que a inicial dedica para tentar estabe-

lecer o necessário liame dos seus objetivos estatutários como o tema do ato do CNMP.

É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em exigir, como cri-

tério objetivo indispensável para o conhecimento de ação direta de inconstitucionalida-

de, relação de estrita adequação entre a finalidade estatutária dos entes previstos no in-

ciso IX do art. 103 da Constituição e o conteúdo material da norma por eles impugna-

das. Exemplo dessa inteligência enraizada no acervo de precedentes da Corte se colhe

da ADI 1.114/DF:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. PRELIMINAR. CON-

FEDERAÇÃO NACIONAL. PERTINÊNCIA. ESTATUTO DA OAB (LEI

N. 8.906/94). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal erigiu a

pertinência, enquanto adequação entre finalidades estatutárias e o con-

teúdo material da norma, como critério objetivo para o conhecimento

de ação direta promovida pelas entidades de classe de âmbito nacional

(v.g. ADIMCs nos 77, 138, 159, 202, 305, 893). Tal orientação considerou,

fundamentalmente, a natureza especial de tais entidades que, ao contrário

das demais pessoas e órgãos legitimados para o controle abstrato de consti-

tucionalidade, são entes privados, embora representem interesses coletivos.

Dentro desta linha de raciocínio, é evidente que também os órgãos superio-

res de representação sindical se enquadram nessa categoria de entidade na-

cional de classe, a que alude o art. 103, IX, da CF/88. Plenamente plausível,

portanto, a exigibilidade da pertinência, não é de reconhecer-se presente o

pressuposto, no caso em exame, já que inexistente relação entre as finalida-

des da autora Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e o

objeto da norma impugnada (art. 21 da Lei n. 8.906/94) que dispõe sobre a

titularidade da verba honorária resultante da sucumbência, na hipótese de




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advogado empregado da parte vencedora. A circunstância de a entidade

eventualmente contar com advogados em seus quadros não satisfaz o crité-

rio da pertinência, revelando apenas a existência de eventual interesse pro-

cessual de agir, de índole subjetiva, que não se coaduna com a natureza ob-

jetiva do controle abstrato. Ação direta de inconstitucionalidade não conhe-

cida.3

Por mero acréscimo, mencionem-se outros precedentes da Corte ainda mais

recentes:

Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único

do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do Sergipe. Norma que repercute

tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. Associação Nacional

das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares

(ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos praças policiais

militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de pertinência temática. Agravo a

que se nega provimento. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido

de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades

de classe e das confederações sindicais para as ações de controle con-

centrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de decla-

ração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associa-

ção. 2. A categoria funcional dos policiais militares é subdividida em duas

carreiras distintas, a dos oficiais policiais militares e a dos praças policiais

militares, nos termos do art. 8º do Decreto-Lei nº 667/69, cujo ingresso

ocorre por meio de concursos distintos, sendo também diversos os cursos de

formação e as atribuições. Não há pertinência temática entre o objeto social

da associação autora, que reúne as entidades de praças policiais militares

dos estados e do Distrito Federal e atua na defesa dos interesses de tal cate-

goria, e o conteúdo normativo do dispositivo legal questionado, que reper-

cute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. 3. Agravo regi-

mental a que se nega provimento.4

3 STF. Plenário. ADI 1.114-MC. Rel.: Min. Ilmar Galvão. DJ, 30 set. 1994.4 STF. Plenário. ADI 4.441-AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli. 1º/8/2014. DJe-195, 7 out. 2014.




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AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIO-

NALIDADE. LEI 12.529/2011. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA DE ÓR-

GÃOS DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA DA CON-

CORRÊNCIA - CADE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚS-

TRIA – CNI. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDA-

DE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE

MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO.

AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A juris-

prudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa

das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de con-

trole concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do

pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucio-

nais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas

impugnadas, que cuidaram de disciplinar a atuação administrativa de órgãos

do Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência - CADE, e os obje-

tivos institucionais perseguidos pela requerente (CNI), voltados, especifica-

mente, para a proteção dos interesses das empresas industriais. O liame me-

diato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes:

ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI

4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. A mera po-

tencialidade geral de dano, de caráter econômico-financeiro, não é suficien-

te para estabelecer a relação de pertinência temática entre os objetivos esta-

tutários da agravante e as normas impugnadas. Precedentes: ADI 1.157 MC,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 17/11/2006. 4. Agravo Regi-

mental conhecido e não provido.5

AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO

DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE DE CLASSE. ASSOCIA-

ÇÃO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS -

NTU. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATI-

VA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A juris-5 STF. Plenário. ADI 4.474-AgR. Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 18/12/2017. DJe-19, 2 fev. 2018.




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prudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa

das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de

controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedi-

do de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais

da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas im-

pugnadas, que cuidaram de inaugurar e disciplinar o veto popular como ins-

trumento de participação popular no processo legislativo no âmbito do Mu-

nicípio de Aracaju, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora

(NTU), que estão voltados para a proteção dos interesses de empresas de

transportes urbanos. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da

pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WE-

BER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno,

DJe de 14/2/2017. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.6

Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Confederação

sindical. Pertinência temática. Ausência. Ilegitimidade ativa. 1. A jurispru-

dência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da

legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais

para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre

o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos

institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre

as normas impugnadas, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais

relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora,

que estão voltados, em suma, para entidades sindicais e trabalhadores inor-

ganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de materi-

al elétrico, eletrônico e de informática. Ademais, os interesses por ela

abrangidos não são atingidos de maneira direta pelos dispositivos questio-

nados. Precedentes da Corte no mesmo sentido. 3. Agravo regimental a que

se nega provimento.7

6 STF. Plenário. ADPF 385-AgR. Rel.: Min. Alexandre de Moraes. 16/10/2017. DJe-244, 25 out. 2017.7 STF. Plenário. ADI 4.722-AgR. Rel.: Min. Dias Toffoli. 2/12/2016. DJe-30, 15 fev. 2017.




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Dessa maneira, por representar associados de categorias diversas e por não

ter demonstrado a referência direta entre o ato questionado e o seu objeto social, a AN-

SEMP carece de legitimidade ativa para propor esta ação, que, por isso, deve ser extin-

ta sem o julgamento do mérito.

III. FALTA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL DIRETA

Consoante a motivação expressa do ato questionado, sua edição se deu a

partir da competência conferida pelo art. 130-A, § 2º, I, da Constituição da República e

teve por escopo de estabelecer diretrizes uniformes para regulamentar a percepção de

direito previsto expressamente no art. 50, II, da Lei 8.625/1993.

Há, ademais, suporte legal para pagamento de auxílio-moradia a membros

do Ministério Público da União nos arts. 227, VIII, e 287 da Lei Complementar

75/1993.

Diante de tal panorama, é improcedente a tese de que a Resolução

117/2014, do Conselho Nacional do Ministério Público, teria usurpado competência

legislativa e instituído benefício sem previsão legal.

Eventual incompatibilidade normativa, caso houvesse, dar-se-ia, num

primeiro momento, entre a Resolução 117/2014 do CNMP e as disposições das normas

infraconstitucionais referidas, o que demandaria, não um juízo de constitucionalidade

do ato, mas de sua legalidade, objeto impróprio de ação direta de

inconstitucionalidade. A questão, assim, não tem natureza imediatamente

constitucional, o que exclui o seu debate por meio da demanda proposta. A propósito, é

essa a jurisprudência dessa Corte:

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Portaria no 796/2000, do Mi-

nistro de Estado da Justiça. Ato de caráter regulamentar. Diversões e espetá-

culos públicos. Regulamentação do disposto no art. 74 da Lei federal no

8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Ato normativo

não autônomo ou secundário. Inadmissibilidade da ação. Inexistência

de ofensa constitucional direta. Eventual excesso que se resolve no cam-

po da legalidade. Processo extinto, sem julgamento de mérito. Agravo




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improvido. Votos vencidos. Precedentes, em especial a ADI no 392, que teve

por objeto a Portaria no 773, revogada pela Portaria no 796. Não se admite

ação direta de inconstitucionalidade que tenha por objeto ato normativo não

autônomo ou secundário, que regulamenta disposições de lei.8

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N.

08/2004 EDITADA PELO CORREGEROR-GERAL DA JUSTIÇA DO ES-

TADO DO RIO DE JANEIRO. ILEGALIDADE. NÃO-CABIMENTO DA

AÇÃO DIRETA. Não é cabível a ação direta quando o ato normativo

atacado encontra fundamento em texto infraconstitucional.9

Ação direta de inconstitucionalidade: descabimento: caso de inconstitucio-

nalidade reflexa. Portaria no 001-GP1, de 16.1.2004, do Presidente do Tri-

bunal de Justiça de Sergipe, que determina que o pagamento por via bancá-

ria dos emolumentos correspondentes aos serviços notariais e de registro –

obtidos através do sistema informatizado daquele Tribunal – somente pode

ser feito nas agências do Banco do Estado de Sergipe S/A – BANESE. Caso

em que a portaria questionada, editada com o propósito de regulamentar o

exercício de atividade fiscalizatória prevista em leis federais (L. 8.935/94;

L. 10.169/2000) e estadual (L. est. 4.485/2001), retira destas normas seu

fundamento de validade e não diretamente da Constituição. Tem-se incons-

titucionalidade reflexa – a cuja verificação não se presta a ação direta –

quando o vício de ilegitimidade irrogado a um ato normativo é o des-

respeito à Lei Fundamental por haver violado norma infraconstitucio-

nal interposta, a cuja observância estaria vinculado pela Constituição.10

Por mais esse motivo, a demanda deve ser extinta sem o julgamento de mé-

rito.

8 STF. Plenário. Agravo regimental na ADI 2.398/DF. Rel.: Min. CEZAR PELUSO. 25/6/2007, maioria. DJ ele-trônico 92, 31 ago. 2007.

9 STF. Plenário. ADI 3.376/RJ. Rel.: Min. EROS GRAU. 16/6/2005, unânime. DJ, 23 jun. 2006, p. 3.10 STF. Plenário. ADI 3.132/SE. Rel.: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE. 15/2/2006, maioria. DJ, 9/6/2006, p. 4.




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IV. COMPETÊNCIA DO CNMP PARA REGULAMENTAR

AUXÍLIO-MORADIA

Mesmo que se veja na Resolução um ato normativo primário e mesmo que

se superem os obstáculos de legitimidade ativa, no mérito, o pedido deve ser julgado

improcedente.

Ainda que se considere a Resolução um ato normativo primário, ainda

assim, a competência do Conselho Nacional do Ministério Público para editá-lo

encontra fundamento na Constituição da República.

A Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, instituiu o

CNMP, ao lado do Conselho Nacional de Justiça, para promover o planejamento

superior da atuação do Ministério Público, aperfeiçoar a observância dos deveres

funcionais de seus membros e zelar pela autonomia da instituição, com o poder de

“expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar

providências”, consoante autoriza o inciso I do art. 130-A, § 2º, da Constituição do

Brasil, introduzido pela emenda:

Art. 130-A [...]

§ 2º. Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle daatuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimentodos deveres funcionais de seus membros, cabendo lhe:

I – zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público,podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou re-comendar providências;

Tanto o CNMP como o CNJ detêm competência haurida da Constituição

Federal para produzir atos normativos primários no que tange aos temas indicados nos

dispositivos constitucional que delineiam a sua atuação. Essa interpretação foi

estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal, no que tange ao CNJ, ao julgar a ADC

MC 12/DF, cuja ementa, ao tratar da força normativa de uma das resoluções do órgão,

consignou:

[...] A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade

(os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações admi-

nistrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação




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nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de

um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois

claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende

suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº

07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca dire-

tamente do § 4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debu-

lhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centra-

da regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o

da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. [...]11

O relator, Ministro Ayres Britto, cuidou longamente do tema, valendo

extrair do voto proferido estas passagens sugestivas (inteiro teor do acórdão, fls. 19-

32):

20. Já no plano da autoqualificação do ato do CNJ como entidade jurídica

primária, permito-me apenas lembrar, ainda nesta mesma passagem, que o

Estado-legislador é detentor de duas caracterizadas vontades normativas:

uma é primária, outra é derivada. A vontade primária é assim designada por

se seguir imediatamente à vontade da própria Constituição, sem outra base

de validade que não seja a Constituição mesma. Por isso que imediatamente

inovadora do Ordenamento Jurídico, sabido que a Constituição não é diplo-

ma normativo destinado a tal inovação, mas à própria fundação desse Orde-

namento. Já a segunda tipologia de vontade estatal-normativa, vontade tão-

somente secundária, ela é assim chamada pelo fato de buscar o seu funda-

mento de validade em norma intercalar; ou seja, vontade que adota como

esteio de validade um diploma jurídico já editado, este sim, com base na

Constituição. Logo, vontade que não tem aquela força de inovar o Ordena-

mento com imediatidade.

[...]

28. Agora vem a pergunta que tenho como a de maior valia para o julga-

mento desta ADC: o Conselho Nacional de Justiça foi aquinhoado com essa

11 MC na ADC 12/DF, rel. Min. CARLOS BRITTO, DJ, 1º.9.2006.




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modalidade primária de competência? Mais exatamente: foi o Conselho Na-

cional de Justiça contemplado com o poder de expedir normas primárias so-

bre as matérias que servem de recheio fático ao inciso II do § 4º do art. 103-

B da Constituição?

[...]

32. Dá-se que duas outras coordenadas interpretativas parecem reforçar esta

compreensão das coisas. A primeira é esta: a Constituição, por efeito da

Emenda 45/04, tratou de fixar o regime jurídico de três conselhos judiciári-

os: a) o Conselho da Justiça Federal (inciso II do parágrafo único do art.

105); b) o Conselho Superior da Justiça do Trabalho (inciso II do § 2º do

art. 111-A); e c) o Conselho Nacional de Justiça (art. 103-B). Ao cuidar dos

dois primeiros Conselhos, ela, Constituição, falou expressamente que as

respectivas competências – todas elas, enfatize-se – seriam exercidas “na

forma da lei”. Esse inequívoco fraseado “na forma da lei” a anteceder, por-

tanto, o rol das competências de cada qual das duas instâncias. Ora, assim

não aconteceu com o tratamento normativo dispensado ao Conselho Nacio-

nal de Justiça. Aqui, a Magna Carta inventariou as competências que houve

por bem deferir ao CNJ, quedando silente quanto a um tipo de atuação ne-

cessariamente precedida de lei.

33. O segundo reforço argumentativo está na interpretação panorâmica ou

sistemática ou imbricada que se possa fazer dos dispositivos que se inte-

gram na compostura vernacular de todo o art. 103-B da Constituição. É que

tais dispositivos são tão ciosos da importância do CNJ em ambos os planos

da composição e do funcionamento; tão logicamente concatenados para fa-

zer do Conselho um órgão de planejamento estratégico do Poder Judiciário,

assim no campo orçamentário como no da celeridade, transparência, segu-

rança, democratização e aparelhamento tecnológico da função jurisdicional

do Estado; tão explicitamente assumidos como estrutura normativa de con-

tínua densificação dos estelares princípios do art. 37 da Lei Republicana;

tão claramente regrados para tornar o CNJ uma genuína instância do Poder




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Judiciário, e não uma instituição estranha a esse Poder elementar do Estado,

enfim, que negar a esse Conselho o poder de aplicar imediatamente a Cons-

tituição-cidadã, tanto em concreto como em abstrato, seria concluir que a

Emenda 45 homiziou o novo órgão numa fortaleza de paredes intransponí-

veis, porém fechada, afinal, com a mais larga porta de papelão. Metáfora de

que muito se valia o gênio ético-libertário de Geraldo Ataliba para ensinar

como não se deve interpretar o Direito, notadamente o de estirpe constituci-

onal.

Ao também reconhecer a validade da resolução atacada naquela ADC, o

Ministro Eros Grau lembrou que “[...] é a própria Constituição, no inciso I do § 4º do

seu artigo 103-B, que atribui ao Conselho Nacional de Justiça o exercício da função

normativa regulamentar” (idem, fl. 49). O Ministro Cezar Peluso novamente a esse

respeito ponderou (idem, fl. 56):

Retiro ainda do artigo 103, b, § 4º, inc. I [da Constituição], o poder jurídico,

agora explícito, do Conselho, de expedir atos regulamentares, que não me

parecem restritos à hipótese inicial do inc. I. Esse poder de expedir atos re-

gulamentares diz respeito a todas as atribuições outorgadas ao Conselho e

que dependem, para sua execução efetiva, dessa regulamentação prevista no

§ 4º, inc. I.

A capacidade normativa do conselho, com base na teoria dos poderes

implícitos (implied powers ou inherent powers), aliás, foi igualmente reconhecida, de

maneira expressa, pelo STF, nesse julgado.

O tema da competência de o CNJ produzir atos normativos primários em

face do princípio da legalidade foi largamente enfrentado pela Suprema Corte naquele

julgamento. O Ministro Gilmar Mendes sustentou a certa altura (idem, fl. 71):

A ideia da submissão da Administração à lei é, hoje, quase óbvia. No entan-

to, como ensina García de Enterría, é preciso ter cuidado para não entender

como lei apenas a lei em sentido formal. O conceito de legalidade não faz

referência a um tipo de norma específica, mas ao ordenamento jurídico

como um todo, o que Hauriou chamava de “bloco de legalidade”.




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Portanto, quando a Constituição, em seu art. 5o, II, prescreve que “ninguém

será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de

lei”, por “lei” deve-se entender o conjunto do ordenamento jurídico, cujo

fundamento de validade formal e material encontra-se precisamente na pró-

pria Constituição. Traduzindo em outros termos, a Constituição diz que nin-

guém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa que não esteja

previamente estabelecido na própria Constituição e nas normas dela deriva-

das.

A competência de o CNJ produzir normas aplicáveis a todo o Poder

Judiciário, em tema tão sensível e relevante quanto o das vantagens funcionais, foi

reconhecida também no julgamento da medida cautelar na ação direta de

inconstitucionalidade 4.638/DF (rel. Min. Marco Aurélio, DJ, 14.2.2012), a qual tem

como objeto a Resolução 135/2011 do CNJ, referente ao processo disciplinar aplicável

à magistratura judicial.

Todo esse entendimento aplica-se, de forma integral, ao Conselho Nacional do

Ministério Público, dada a paridade de substância entre ambos.

Assim, mesmo que se veja um ato normativo primário na Resolução do CNMP,

isso não gera incompatibilidade formal com o princípio da legalidade. Da mesma

forma que o CNJ, o CNMP tem competência para disciplinar, de modo nacionalmente

uniforme, a concessão de auxílio-moradia para o Ministério Público em todos os seus

ramos, superando discrepâncias de valores e critérios que poderiam existir em

regramentos locais.

V. LEGALIDADE DO AUXÍLIO-MORADIA

A verba indenizatória auxílio-moradia, objeto desta ADI, encontra previsão

expressa no art. 227, VIII, da Lei Complementar nº 75/9312, que abre ao Procurador-

Geral da República discipliná-la, ao dizer:

12Art. 227. Os membros do Ministério Público da União farão jus, ainda, às seguintes vantagens: (...) VIII - auxílio-moradia, em caso de

lotação em local cujas condições de moradia sejam particularmente difíceis ou onerosas, assim definido em ato do Procurador-Geral daRepública




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Art. 227. Os membros do Ministério Público da União farão jus, ainda, àsseguintes vantagens: (...) VIII - auxílio-moradia, em caso de lotação em local cujas condições demoradia sejam particularmente difíceis ou onerosas, assim definido em atodo Procurador-Geral da República.

Está também prevista no art. 50 da Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993

(Lei Orgânica Nacional do Ministério Público – LONMP), que estabelece:

Art. 50. Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas, a membro do Mi-nistério Público, nos termos da lei, as seguintes vantagens:

(...)

II - auxílio-moradia, nas Comarcas em que não haja residência oficialcondigna para o membro do Ministério Público;

(...)

A referência a “nos termos da lei” contida no caput do art. 50 da LONMP

não torna a vantagem diferente da prevista para o Ministério Público da União na Lei

Complementar n. 75. Do texto do art. 50 não se pode concluir que a lei exija outra lei

para a concessão das vantagens que previu – muito menos uma lei específica. Também

com relação aos ramos versados na Lei nº 8.625/93 a vantagem se abre à regulação

direta do Ministério Público. Basta ver que o art. 80 da lei ordinária manda que se

apliquem “aos Ministérios Públicos dos Estados, subsidiariamente, as normas da Lei

Orgânica do Ministério Público da União”.

Mas não apenas isso. O entendimento de que a LONMP exigiria lei

específica, de escopo temático próprio, para reger as vantagens previstas no art. 50,

além de, por si só, ser desprovido de respaldo na literalidade do texto legal, cai por

terra quando testado em face de quaisquer das demais vantagens arroladas no mesmo

dispositivo. Figure-se o exemplo das diárias, também referido no art. 50 (IV). É

elementar que o sentido da LONMP não pode ser o de subordinar o recebimento de

diárias de um Promotor de Justiça, que, em razão de serviço, ausentou-se da sua sede,

à existência de outra lei que minudencie o pagamento da parcela aos membros do

parquet. A lei pode vir a estabelecer balizas para a verba, mas não se exclui que o

Ministério Público satisfaça o direito do membro do parquet segundo critérios

próprios.




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O art. 50 da LONMP, portanto, admite disciplina legal específica para a

normatização do auxílio-moradia no âmbito do Ministério Público; mas não a torna

pressuposto indeclinável para a efetividade do direito ao auxílio-moradia. As

particularidades da vantagem que a lei já instituiu podem ser regradas por ato

normativo do Ministério Público, em especial por ato do Conselho Nacional do

Ministério Público, como de fato ocorreu. Isso tanto mais se justifica dada a natureza

nacional que correntemente o Ministério Público ostenta e diante das características

elementares do Conselho Nacional do Ministério Público.

Com efeito, a exemplo do que fez com a magistratura judicial, a Emenda

Constitucional 45/2004 também conferiu ao Ministério Público caráter nacional. A

criação do Conselho Nacional, com competências que perpassam a organicidade

federativa da instituição, e a aplicabilidade constitucional ao Ministério Público dos

princípios do Estatuto da Magistratura, que por natureza é nacional, não deixam

dúvida sobre o ponto.

O § 4º do art. 129 da Constituição da República, introduzido pela Emenda

45/2004, reforça o raciocínio, na medida em que manda aplicar ao Ministério Público,

no que couber, o art. 93 do texto constitucional, realçando, assim, o estatuto de

magistratura do parquet (no que o aproximou da sistemática dominante nos

ordenamentos jurídicos europeus, bem como nos latino-americanos, asiáticos e

africanos, quando não se ligam ao feitio do Common Law). Ambas as magistraturas,

ainda, recebem tratamento remuneratório análogo, no que tange ao regime de subsídio

expressamente determinado pela EC 41/2003, paralelismo que também se reflete no

costume constitucional da igualdade de retribuição estipendiária entre o Procurador-

Geral da República e os integrantes do Tribunal de cúpula do Judiciário, o Supremo

Tribunal Federal.

A magistratura judicial e o Ministério Público assumem, portanto, com a

EC 45/2004, verdadeira estrutura nacional, em que os aspectos uniformes para todo o

país são a regra, e os diversos, exceção.

Esses relevantes traços contemporâneos da natureza unitária do Ministério

Público nacional e da sua correlata natureza de magistratura com o Judiciário




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conduzem a que, sempre que possível, se dê azo a que as respectivas vantagens contem

com disciplina nacional e simétrica. Isso, somado ao fato de que já há lei prevendo o

auxílio-moradia, justifica que o CNMP tenha disciplinado a verba indenizatória, na

trilha do decidido pelo eminente Ministro Luiz Fux em antecipação de tutela nas

Ações Originárias 1.773, 1946 e 2511.

Assinale-se, por acréscimo, descobrir-se do direito comparado que mesmo

em ordenamentos jurídicos em que as magistraturas judicial e do Ministério Público

não integram um mesmo corpo orgânico, prevalece o princípio da simetria entre

ambas,13 de modo que se justifica, do ponto de vista lógico-jurídico, aplicar a uma

carreira, ao menos supletivamente, regras destinadas a reger a outra em aspecto de

organicidade convergente. Dito de outro modo, o gênero próximo da magistratura

judicial brasileira é a magistratura do Ministério Público, de forma que não está

excluído que a exegese e a integração hermenêutica dos regramentos orgânicos de

ambas sejam harmonizadas.

A Resolução 117/2014, assim, atém-se aos estritos limites da competência

conferida pelo art. 130-A, §2º, I, da Constituição da República, conforme se notou do

item anterior desta peça, e, a bem da correta interpretação sistemática da Carta,

uniformiza a disciplina de verba expressamente prevista em lei, com intuito de superar

discrepâncias de valores e requisitos estipulados por normas locais. Ao assim dispor,

enfim, a Resolução em nada agride o diploma constitucional.

VI. CARÁTER INDENIZATÓRIO DO AUXÍLIO-MORADIA

E COMPATIBILIDADE COM O REGIME DO SUBSÍDIO

Aduz a autora que o pagamento de ajuda de custo para moradia não teria

caráter indenizatório, já que não adota como critério da verba o local de lotação do

13 É o que ocorre na Espanha e em Portugal, em contrapartida aos modelos da França e da Itália. Em Portugal, oprincípio do paralelismo está expresso no art. 75 da Lei 60/1998, de 27 de agosto, que dispõe sobre o Estatutodo Ministério Público; na Espanha, nos arts. 33 e 34 da Lei 50/1981, de 30 de dezembro, a qual estabelece oEstatuto Orgânico do Ministério Público (Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal). Neste país, o princípio doparalelismo levou à adoção da Lei 15/2003, de 26 de maio, reguladora do regime retributivo das carreiras ju-dicial e do Ministério Público.




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membro do parquet. Disso decorreria discrepância do auxílio do modelo unitário de

remuneração que caracteriza o subsídio.

A tese da autora se baseia em premissas equivocadas.

Natureza indenizatória do auxílio moradia.

O auxílio em tela não constitui vantagem destinada a remunerar, em caráter

permanente e indistintamente, todos os agentes da carreira do Ministério Público.

O auxílio-moradia é vantagem instituída em lei, que reflete a relevância que

o legislador reconheceu tanto ao Ministério Público como ao Judiciário, dada a subida

ordem de relevo em que a Constituição os inseriu no contexto político-jurídico que

fundou e da sua justa preocupação em garantir aos seus membros atuação funcional

condigna. A verba ajusta-se, também, à imposição constitucional (art. 129, § 2º) de o

membro do MP residir na localidade em que atua. Ainda, como o meu antecessor

imediato sustentou em parecer na AO 1774, “as carreiras da magistratura judicial e do

Ministério Público são as únicas às quais a Constituição da República atribuiu a

garantia especial da inamovibilidade”, garantia que também informa no auxílio em

apreço.

A leitura da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público mostra que o

legislador incluiu entre os direitos dos membros do parquet a desoneração, mesmo que

parcial, em matéria de moradia. Ao dizer que, onde não houver residência oficial, é

devido o auxílio, deixou claro que a verba compensa os que não receberam residência

oficial condigna, assumida como obrigação do Estado. A verba regulada pela

Resolução impugnada, enfim, decorre da circunstância de não se pôr, como devido, à

disposição do membro do Ministério Público residência oficial adequada no local em

que as suas funções deverão ser desempenhadas. Transparece aí o seu iniludível

caráter de compensação, a sua natureza indenizatória.

Enfatize-se que, coerentemente, a Resolução 117/2014 exclui do pagamento

do auxílio os membros que residam em localidade na qual houver residência oficial à




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sua disposição. Tampouco é o auxílio é devido àqueles cujo cônjuge ou companheiro

ocupe imóvel funcional ou perceba benefício similar na mesma localidade (arts. 1º e

3º, III)14. Ademais, o instituto liga-se ao efetivo exercício das funções, motivo pelo

qual não é pago a membros do Ministério Público que não se encontrem em atividade

(art. 2º, I e II)15. Não se trata, pois, de uma retribuição pelo serviço em si do integrante

do parquet.

Como se vê, ao contrário do que pareceu à autora, não cabe ver no critério

da localização da sede o único traço capaz de distinguir a natureza indenizatória da

verba.

Cabe recordar que, em outras ocasiões, o Supremo Tribunal Federal já

reconheceu o caráter indenizatório do auxílio-moradia. Assim o fez expressamente o

Ministro Marco Aurélio, no voto que proferiu no MS 26.794/MS, noticiado no

Informativo 558, de 11.9.2009, da seguinte forma:

No mérito, o Min. Marco Aurélio concedeu, em parte, a segurança para

afastar a exclusão do direito a magistrado que tiver residência própria e aos

inativos e pensionistas cuja situação jurídica esteja sacramentada pela Corte

de Contas estadual. Relativamente ao auxílio-moradia, registrou cuidar-

se de parcela que possui natureza indenizatória, não integrando o que

percebido pelo magistrado, isso para efeito de aposentadoria, nem incidindo

sobre ela tributos como o Imposto de Renda. Esclareceu que interpretações

teleológica e vernacular do art. 65, II, da LOMAN revelariam o caráter line-

ar da parcela, não mais havendo a restrição às comarcas do interior, estra-

nhas à capital (“Art. 65. Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas aos

magistrados, nos termos da lei, as seguintes vantagens: ... II - ajuda de cus-

14 Art. 1º. Os membros do Ministério Público em atividade fazem jus à percepção de ajuda de custo para mora-dia, de caráter indenizatório, desde que não disponibilizado imóvel funcional condigno, na localidade de lo-tação ou de sua efetiva residência.Art. 3º. Não será devida a ajuda de custo para moradia ao membro, e de igual modo o seu pagamento cessa -rá, quando:(…) III – seu cônjuge ou companheiro ocupe imóvel funcional ou perceba auxílio-moradia na mesma locali-dade.

15 Art. 3º. Não será devida a ajuda de custo para moradia ao membro, e de igual modo o seu pagamento cessa -rá, quando:I – estiver aposentado ou em disponibilidade decorrente de sanção disciplinar;II – estiver afastado ou licenciado, sem percepção de subsídio;




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to, para moradia, nas localidades em que não houver residência oficial à

disposição do magistrado.”). Aludiu que se constataria não estar o valor

pago ligado ao fato de o magistrado possuir, ou não, residência própria,

cabendo a satisfação, conforme disciplinado em lei, desde que não se

colocasse à disposição do magistrado residência oficial. Fora isso, enfati-

zou que seria distinguir situações onde o texto não o fez. Tendo isso em

conta, passou ao exame da Lei estadual 1.511/94, assinalando que esta po-

deria vir a ter a eficácia afastada, no campo administrativo, se conflitante

com a LOMAN, no que ela se apresentaria harmônica com a Constituição.

MS 26794/MS, rel. Min. Marco Aurélio, 10.9.2009. (MS-26794) (grifei)

No julgamento da ADI 3.783/RO, DJe 6.6.2011, a Corte também se pautou

na índole indenizatória do instituto para assentar que “o auxílio-moradia deve

beneficiar somente o membro do Ministério Público que exerça suas funções em local

onde não exista residência oficial condigna”.

Não há, enfim, desvirtuamento da finalidade indenizatória pelo fato de a

verba não distinguir membros proprietários de imóveis residenciais dos que não o são;

com efeito, em ambas as situações o membro assume ônus pecuniário (pelo pagamento

de aluguel, no caso dos não-proprietários, ou pela imobilização de haveres próprios, no

outro) que não haveria se disponível a residência oficial.

Vale pontuar que o fato de a verba ser paga por meses sucessivos tampouco

investe contra a sua índole indenizatória. A verba não tem caráter permanente. Cessa

tão logo desaparece o critério que justifica o seu percebimento (por exemplo, quando o

membro do parquet se aposenta ou obtém a residência oficial).

Registre-se, por oportuno, que o Tribunal de Contas da União – órgão

constitucionalmente incumbido de fiscalizar despesas a cargo do erário – também

reconheceu direito ao auxílio-moradia, de caráter indenizatório, a seus próprios

membros e aos do Ministério Público de Contas, precisamente com amparo nas

Resoluções sobre o tema do CNJ e do CNMP (processo TC 031.045/2014-6).




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Compatibilidade do auxílio-moradia com o regime de subsídio

Dado o seu caráter indenizatório, a percepção da verba por membros do

Ministério Público não quebra o modelo de remuneração imposto pela Emenda

Constitucional 19/1998. O regime do subsídio veda a percepção de vantagens

remuneratórias que concorram com a finalidade ínsita ao subsídio ele mesmo. Não

impede, entretanto, o pagamento de toda e qualquer outra quantia ao agente público.

Há verbas, pois, que, não se confundindo com a mera retribuição pelo

trabalho ordinário prestado, podem-se somar aos subsídios sem ofensa aos preceitos

constitucionais que cogitam do sistema estabelecido em 1998. O art. 39, § 4º, da CF,

proíbe que se somem aos subsídios verbas de finalidade remuneratória, cuidando,

didaticamente, de as exemplificar, ao se referir a “gratificação, adicional, abono,

prêmio, verba de representação”. Decerto que o subsídio deve ser somado ao

pagamento de direitos previstos expressamente na Constituição, como o acréscimo de

1/3 de férias. O subsídio tampouco impede a remuneração pelo desempenho de outra

função pelo agente, nem exclui o pagamento de verbas a título indenizatório, como

férias ou licença-prêmio não gozadas.

Esse modo de entender é comum na Administração e também se repete na

jurisprudência do STF. Assim, a Corte viu natureza indenizatória no pagamento de

férias não gozadas, parcela que, por isso, afirmou “não constitui[r] subsídio,

vencimento, salário, nem vantagem pecuniária” (Rcl 5174 AgR, RTJ 208/1056).

Recentemente, o STF ensinou que o sistema de subsídio é compatível com

acréscimos de natureza diversa da mera remuneração pelo exercício das funções ínsitas

ao cargo. Convive, pois, com as de vocação indenizatória. O acórdão recebeu esta

ementa:

MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DO MI-

NISTÉRIO PÚBLICO – CNMP. SUSPENSÃO DE GRATIFICAÇÃO

PAGA A PROCURADORES DE JUSTIÇA POR PARTICIPAÇÃO EM

SESSÕES DO ÓRGÃO ESPECIAL DO COLÉGIO DE PROCURADO-




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RES E DO CONSELHO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO

RIO GRANDE DO SUL. ARTS. 64, INC. I, AL. B, E 67 DA LEI ESTA-

DUAL N. 6.536/1973. ATRIBUIÇÃO QUE NÃO CONFIGURA EXCE-

ÇÃO AO SISTEMA DE REMUNERAÇÃO POR SUBSÍDIO. SEGU-

RANÇA DENEGADA.

(MS 30922, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma,

julgado em 05/05/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-101 DIVULG

28-05-2015 PUBLIC 29-05-2015)

No seu voto, a Ministra relatora, frisou:

O decidido no Processo de Controle Administrativo n. 1.557/2010 pelo

Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP harmoniza-se com a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pela qual o art. 39, § 4º, da

Constituição da República veda o acréscimo de qualquer espécie remu-

neratória ao subsídio, ressalvadas as verbas previstas no art. 39, § 3º, da

Constituição e as de caráter indenizatório.

O voto também prestigiou a muito útil lição do Ministro Alexandre de

Morais, citando:

(...) A EC n. 47/05 (CF, art. 37, § 11), expressamente, excluiu as parcelas

de caráter indenizatório previstas em lei. Determinou, ainda, como regra

de transição (art. 4º, EC n. 47/05), a aplicação de toda legislação em

vigor definidora de parcelas de caráter indenizatório, enquanto o

Congresso Nacional não editar lei específica sobre o assunto. Aos

congressistas, porém, em face da EC n. 50, de 14- 2-2006, está vedado o

recebimento de pagamento de parcela indenizatória em razão de

convocação extraordinária (CF, art. 57, § 7º)” (MORAES, Alexandre.

Direito Constitucional Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.

169).

A edição de 2011 do manual clássico de Hely Lopes Meirelles defende, em

linha com a jurisprudência e a mais abalizada doutrina, que parcelas de caráter




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indenizatório previstas em lei não devem ser computadas no conceito de subsídio nem

no teto remuneratório constitucional16.

Assim, dado o caráter indenizatório do auxílio-moradia previsto na

Resolução 117/2014 do CNMP, a sua expressa previsão em lei e a competência

constitucional do CNMP para regulamentação da matéria, não se verifica afronta aos

arts. 2º, 5º, II, 37, caput e X, e 39, § 4º, da Constituição da República.

III

Pelo exposto, a Procuradora-Geral da República opina pelo não

conhecimento e, sucessivamente, pela improcedência do pedido.

Brasília, 21 de fevereiro de 2018.

Raquel Elias Ferreira DodgeProcuradora-Geral da República

16 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 37 ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 526.




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392.485.868-30 ADI 5645 23/02/2018 - 09:11:30 · A seu ver, o CNMP teria editado ato normativo...

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