1º. Ciclo de Debates sobre a Qualidade do Gasto Público

Elaboração e Execução Orçamentária e seus Impactos sobre a Qualidade do Gasto Público

VALDEMIR PIRES(www.pires.pro.br)

Economista, professor de Finanças Públicas e Orçamento do Curso de Administração Pública da UNESP/FCL-Araraquara/SP

25/07/2012

Visão geral

1. Dimensões da qualidade do gasto público

4. Desafios à gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto público

3. Tendências contemporâneas da gestão orçamentária e fiscal

5. Evolução histórica e perspectivas da gestão orçamentária no Brasil

2. Aspectos da realidade e da gestão que influenciam a qualidade do gasto público

6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto público

7. Delineamento de uma proposta de ação

1. Dimensões da qualidade do gasto público

Gasto Público

Qualidade

Eficiência Eficácia Efetividade

Sustentabilidade

Legitimidade

Legalidade

Transparência

Flexibilidade

Âmbitos

Político

Fiscal/Financeiro

Gestão

Governabilidade, governança,

desenvolvimento socioeconômico

sustentável

2. Aspectos da realidade e da gestão que influenciam a qualidade do gasto público

Gasto público qualificado

Regime político e sistema de governo

Estrutura e conjuntura econômicas

Federalismo fiscal

Integração global e regional

Modelos de gestão

Sistemas de gestão de

suprimentos

Planejamento governamental

Gestão de políticas públicas

Sistemas de informação contábil

Orçamentação

Técnicas e tendências

3. Tendências contemporâneas da gestão orçamentária e fiscal

Adoção de metas fiscais

Implementação de orçamento de resultados*

Disciplina fiscal agregada

Eficiência alocativa

Estabilidade fiscal e macroeconômica Conjuntura e

curto prazo

Microeconomia do setor público

Estrutura e longo prazo

Globalização financeira

Crises fiscais

Tendências ideológicas, econômicas e de gestão

Neoliberalismo, economia do lado da oferta, “reinvenção do governo”, nova administração

pública

Atuação de organismos multilaterais

Visão crítica e novas propostas

Relativo fracasso na implementação + crise de 2008

Reformas do Estado

4. Desafios à gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto públicoConstrução e uso de indicadores de desempenhoIntegração das informações sobre resultados à decisão e à gestão orçamentáriaContabilidade de custos

Regime de competência nos registros contábeisGestão patrimonial considerando-se depreciação e investimentos públicos

Integração do gasto tributário ao orçamento e aos balanços

Desenho de sistemas de incentivos (agente principal) focado na busca de resultados

Sistemas integrados de gestão

Compatibilização dos perfis das informações para uso Executivo e do LegislativoPlurianualidade (integração cronológica entre orçamento e projetos de longo prazo e sustentabilidade fiscal da dívida)Incrementalismo versus novas prioridadesControle político/legal versus discricionaridade

Integração Planejamento-PPA-LDO-LOACompatibilização de prazos no processo orçamentárioTratamento para restos a pagar compatível com gestão orçamentáriaRedução da rigidez orçamentáriaMelhores parâmetros técnicos para abertura de créditos adicionais

Regras e metas fiscais

Adequação entre a natureza autorizativa e impositiva do orçamento

4. Desafios à gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto público

Papel dos órgãos de apoio ao Legislativo para o controle (Tribunais de Contas)

Integração entre as abordagens da gestão orçamentária e de gestão de políticas públicas

Tendências à ritualização das reformas orçamentárias ou sua captura por intersses contrários aos seus objetivos (desafio meso)

Transparência e controle societalAgências reguladoras e contratos de gestão

Prevenção contra a corrupção

Harmonização fiscal e orçamentária

5. Evolução histórica recente e perspectivas da gestão orçamentária no Brasil

Lei 4.320/1964

Constituição Federal de 1988

Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)

PPA 2000-2003

Nova lei das finanças públicas (Art.165 §9 CF)

“Janela de oportunidade” (Democracia consolidada, bom momento econômico, contas públicas sob controle, responsabilidade fiscal

estabelecida, avanços na gestão fiscal)

Arcabouço legal/técnico para gestão orçamentária/Orçamento programa

Sistema orçamentário (PPA, LDO, LOA), 3 Orçamentos (Fiscal, Seguridade, I. Estatais), fim da conta-movimento

Gestão financeira, fim dos fatos consumados, transparência, controle de riscos fiscais

Tentativa de orçamentação por resultados

SIAFI (1986-87) Informatização e integração orçamentária-financeira, contabilidade em tempo real, caixa único

Class. func./progr.1974

Nova lei de licitações

6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto públicoOs problemas atualmente enfrentados pela gestão orçamentária, em todos os países (com diferentes níveis de gravidade e capacidades de tratamento), são vários, alguns deles presentes desde as primeiros esforços de reforma, nos anos 1950. As medidas e providências para resolvê-los se aceleram com o avanço das dificuldades fiscais, subordinando a orçamentação quase que exclusivamente às tarefas necessárias à estabilização macroeconômica (obtenção de superávits primários).Em tais contextos, as técnicas e metodologias do orçamento de resultado são recomendadas para que a) sejam evitados desperdícios a fim de se poupar para a solução da dívida; b) seja possível realizar mais com menos, para se evitar problemas de governança e de governabilidade como decorrência de cortes impostos pela política fiscal estabilizadora.

Se o que se quiser for mais do que seguir estas recomendações, é preciso perguntar: de que maneira a gestão orçamentária (que é diferente da gestão financeira, embora ambas sejam inseparáveis) pode contribuir para a elevação da qualidade do gasto público?

Talvez seja o caso de se admitir que a gestão orçamentária tem mais a receber de contribuição da boa gestão do gasto (ao longo da execução orçamentária) do que a contribuir com ela. Isto porque os aspectos essenciais da orçamentação concentram-se no planejamento e na avaliação (para que a sociedade seja respeitada nas escolhas feitas para o destino dos recursos públicos e para que sejam prestadas contas do deles feito).

6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto público

A orçamentação pode contribuir mais intensamente na qualificação do gasto público nos seguintes aspectos: legalidade, legitimidade, transparência, sustentabilidade e flexibilidade (tendo certa dificuldade para fazê-lo neste último).

A eficiência deve estar “embebida” nos processos de escolha e decisão ao longo da execução orçamentária, de modo que também forneçam subsídios por ocasião do planejamento orçamentário.

A eficácia e a efetividade podem ser melhor controladas no interior de processos de gestão de políticas públicas e da prestação de serviços públicos.

É preciso evitar posturas que concebem o orçamento público como o instrumento, e a orçamentação pública como a técnica e o campo de atuação que devem concentrar os esforços de qualificação do gasto público. Isto porque a complexificação do papel do Estado e das técnicas governativas, por um lado, impedem que um único instrumento e um único campo da gestão pública possa cumprir este papel e, por outro lado, gerou novos campos e métodos de trabalho para isso. A integração de novas visões, métodos e tecnologias, com um olhar multidisciplinar, é o caminho para a qualificação e controle do gasto público, em contextos democráticos aprofundados e novas exigências de governança e governabilidade.

7. Delineamento de uma proposta de açãoEsforço institucional articulado para, aproveitando a “janela de oportunidade”, promover

reformas na gestão do gasto público (orçamentação e licitação/gestão de compras e contratos)

Constituição de força-tarefa: MPOG/SOF, MF/STN, CGU, TCU, CMO, ESAF/ENAP/Universidades, Cons. Secr. Estaduais de Fazenda, Conselho de Gestão Fiscal(LRF), Fórum dos SPOAS, ABOP, representantes da sociedade civil. 2 anos para proposta. 5 para monitorar implementações (visão de processo).

Objetivos: Orçamento de resultados sob perspectiva crítica e compras públicas numa abordagem de gestão da cadeia de suprimento

Valores de base: democracia substantiva/neorepublicanismo e gerencialismo tecnopolítico centrado em protagonismo do gestor público com sentido de missão

Abordagem operacional: inovação institucional/histerese (path dependency) para implementar mudanças/reformar