1367615710 ARQUIVO USTR-4 EncontroABRIcomCapa e folha …...a sua responsabilidade são ampliados....

4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 22 a 26 de julho de 2013.

O USTR E A INSTITUCIONALIDADE DA POLÍTICA EXTERNA COMERCIAL DOS ESTADOS UNIDOS

Política Externa

Apresentação Oral

Marcelo Fernandes de Oliveira UNESP/Marília

Camilla Silva Geraldello

Unesp, Unicamp e Puc-SP

Belo Horizonte 2013

Marcelo Fernandes de Oliveira

Camilla Silva Geraldello

O USTR E A INSTITUCIONALIDADE DA POLÍTICA EXTERNA COMERCIAL DOS ESTADOS UNIDOS

Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.

Belo Horizonte 2013

RESUMO

Este artigo visa demonstrar a lógica interna e o policymaking da agência

responsável pela condução da política externa comercial dos Estados Unidos: a

USTR (UNITED STATES TRADE REPRESENTATIVE). A USTR tem sido um dos

órgãos mais decisivos da política externa comercial norte-americana,

particularmente a partir do Trade Act de 1974. Esta agência vem influindo

decisivamente em aspectos das políticas comerciais externas nos Estados Unidos e

outros países desde 1974, tais como na questão do comércio internacional agrícola

do Brasil. Tem tido papel importante também nas agências internacionais, entre

elas, mais marcantemente, a OMC (Organização Mundial do Comércio). Mais

recentemente, a USTR tem participado das negociações para o estabelecimento de

um acordo regional entre Estados Unidos e Europa. O positivo desempenho

institucional da USTR reforçou seu papel na formulação da política externa

comercial dos Estados Unidos, tornando esta instituição, de fato, a conselheira do

presidente, negociadora e porta-voz sobre as questões de comércio internacional do

país. Dessa maneira, ele tem atuado desde 1974 na perspectiva da abertura de

mercados no mundo visando criar novas oportunidades e padrões de vida mais

elevados à sociedade norte-americana com impactos negativos sobre a agenda

global do comércio internacional.

Palavras – Chave: Estados Unidos; Política Externa Comercial; e USTR.

Introdução

A hipótese defendida aqui é de que a USTR (UNITED STATES TRADE

REPRESENTATIVE) tornou-se a agência governamental mais relevante para a elaboração

e a implementação da política externa comercial dos Estados Unidos. Esta legitimação

política e burocrática decorreu da sua capacidade institucional em cumprir a tarefa de abrir

novos mercados consumidores para a economia norte-americana no contexto histórico de

gestação da decadência da hegemonia estadunidense (1970 – 1994). Neste período, a

USTR teve papel decisivo nas mudanças de conceitos essenciais no comércio internacional

em favor da liberalização econômica amplamente favorável aos interesses da sociedade

estadunidense. Entre essas mudanças mais recentes, vale lembrar a universalização do

princípio de unfairtrade e a inclusão em lógica concêntrica de temas que historicamente

extrapolavam o conceito de comércio, ainda que em relação com ele, tais como os

investimentos, os direitos autorais, os serviços, as compras governamentais, as relações

financeiras, etc. O sucesso da USTR nessa função está vinculado ao seu exercício de

coordenação doméstica de interesses para a ação em temáticas de comércio internacional

tanto na perspectiva de defesa quanto de ataque nas negociações internacionais.

Consequentemente, a USTR consolidou-se como conselheira do presidente, negociadora e

porta-voz sobre as questões de comércio internacional atinentes aos interesses dos Estados

Unidos. Logo, conhecer a lógica interna e a policymaking da USTR é fundamental e

estratégico para o entendimento da política externa comercial dos Estados Unidos e seus

efeitos negativos e positivos sobre a pauta geral do comércio internacional e,

especificamente, sobre a agenda comercial do Brasil.

Nesta perspectiva, na primeira parte desse artigo vamos apresentar a gênese e a

cronologia da USTR. Na segunda parte demonstraremos sua estrutura institucional e sua

interação com outras agências da burocracia estatal estadunidense para a elaboração e

implementação da política externa estadunidense, bem como o relacionamento da USTR

com a sociedade. Por fim, refletiremos sobre os resultados encontrados e prováveis

utilidades para os interesses brasileiros na agenda do comércio internacional.

Gênese e Cronologia do USTR: a origem dos guerreiros do comércio

Em 1962,oTrade Expansion Act of 1962criouaagênciachamadaOffice of the Special

Trade Representative (STR). O chefe do Special Trade Representative, alocado no

Escritório Executivo da Presidência,estava autorizado a negociar todos os acordos

comerciais relativos ao TariffActof 1930 e ao Trade ExpansionActof 1962. Ele tinha como

objetivo a coordenação e a condução do sistema decisório interagências no que se refere ao

comércio e à política de investimentos do governo norte-americano. Esse processo vai se

modificando ao longo dos anos como consequência de mudanças na legislação e em razão

de medidas presidenciais.

Em meados dos anos 1960, o STR era o responsável pela participação dos EUA na

Rodada Kennedy do GATT (General AgreementonTariffsand Trade). Já em 1974, por meio

do Trade Actof 1974, o Congresso norte-americano consolida a alocação desta agência,

permanecendo diretamente subordinada ao Executive Office ofthePresident. O seu poder e

a sua responsabilidade são ampliados. Além disto, o Trade Actof 1974 amplia e codifica o

processo decisório e as funções negociadoras do USTR, estabelecendo como serão as

funções do Congresso no que se refere a consultas e supervisão da agência. Estabelece

ainda o Sistema de Comitês de Aconselhamento (AdvisoryCommitteeSystem), com a

finalidade de assegurar que a política de comércio exterior norte-americana esteja de acordo

com os interesses econômicos e comerciais gerais do país. Os AdvisoryCommitteessão

geridos pelo USTR e pelos departamentos de Agricultura, de Comércio, do Trabalho e

outros. A seção 301 desta Lei cria o instrumento das retaliações nos casos em que o

Congresso, o USTR e o presidente consideram haver prejuízos aos interesses norte-

americanos como consequência de utilização de instrumentos considerados unfair trade.

Logo, em 1976, ocorre a implantação do Sistema Geral de Preferências (GSP) dos

Estados Unidos, juntamente com outros dezenove países industrializados, com a finalidade

de proporcionar menores tarifas aos países em desenvolvimento para melhorar as

condições de crescimento econômico. Como decorrência, em 1979, é promulgado o Trade

AgreementsActof 1979. O Congresso expandiu a função do setor privado, através dos

AdvisoryCommittees com o objetivo de fortalecer seu papel no aconselhamento dos

funcionários do governo em ocasião das negociações multilaterais de comércio, dos acordos

bilaterais de comércio, no tocante ao desenvolvimento e implementação da política

comercial americana em geral. Essa forma orgânica pela qual se processa o

aconselhamento dos funcionários teve papel muito importante em ocasião das negociações

para a criação do North American Free Trade Agreement (NAFTA), durante a Rodada

Uruguai do GATT, nas Cúpulas das Américas visando à criação da Área de Livre Comércio

das Américas (ALCA) e nas iniciativas da Asia-Pacific EconomicCooperation(APEC).

Ainda em 1979, a agência de comércio exterior passa a chamar-se Office ofthe

United States TradeRepresentative. O presidente Jimmy Carter autoriza a agência a

administrar toda a política de comércio exterior, inclusive os acordos internacionais de

commodities e em negociações bilaterais sobre barreiras ao investimento. Ela ganha status

de representante dos Estados Unidos nas organizações internacionais de comércio e junto

com o Departamento de Comércio passa a fiscalizar o cumprimento de acordos comerciais

pelos parceiros dos EUA.

Com o Trade andTariffActof 1984 foram introduzidos novos e amplos dispositivos no

tocante ao comércio, ampliando sua abrangência para as áreas de serviços, direitos

autorais, patentes e investimentos, além do combate a todo tipo de subsídio. O USTR e o

presidente passam a ser responsáveis pela abertura de procedimentos contra países que

utilizem unfair trade. Foi modificado o Sistema Geral de Preferências dos Estados Unidos a

fim de incluir a condição de que os países beneficiados devem respeitar os direitos

internacionalmente reconhecidos dos trabalhadores.

Em 1988, através do Omnibus Trade ActandCompetitivenessActof 1988, o

Congresso norte-americano consolida o papel de liderança do USTR no desenvolvimento e

coordenação da política comercial e como principal conselheiro do presidente no tocante ao

comércio internacional. No texto da lei assinalam-se formalmente as modificações havidas

na década de 80, com uma nova economia global, na qual o comércio, o desenvolvimento

tecnológico, os investimentos e os serviços formam um sistema integrado, em que cada

parte afeta as outras e em particular a saúde da economia dos Estados Unidos (VALLS

PEREIRA, 1989). Reconhece-se formalmente e no corpo da lei, a gravidade do desequilíbrio

comercial e de conta corrente. Apesar de aceitar-se explicitamente a responsabilidade

interna relativa ao déficit orçamentário autoriza-se e encoraja-se o presidente “a negociar

acordos comerciais e relações de investimento, financeiros, de propriedade intelectual e

acordos de serviços”. Os objetivos centrais desta lei eram: impulsionar o desenvolvimento e

conduzir a estratégia de comércio dos Estados Unidos; e por meio destas ações melhorar os

níveis de vida no mundo. No subtítulo A, parte 1, afirma-se a necessidade de “reduzir ou

eliminar as barreiras ou outras distorções ao comércio internacional de serviços, incluindo as

barreiras que negam o tratamento nacional e restringem o estabelecimento e operação em

tais mercados”.

Ao mesmo tempo no texto da lei afirma-se ser preciso “esforçar-se para que os

países estrangeiros legislem e apliquem efetivamente leis que reconheçam e protejam

adequadamente a propriedade intelectual, incluindo os direitos autorais, patentes, marcas,

desenhos e projetos de chipsde semicondutores e segredos comerciais”. Finalmente,

afirma-se o objetivo de “reduzir e eliminar as barreiras artificiais ou comercialmente

distorcidas ao investimento estrangeiro direto, a fim de ampliar o princípio de tratamento

como nacional, e reduzir as barreiras não razoáveis para seu estabelecimento”

(Congressional Record, 1988).

A legislação de 1988 também incluiu um "SenseoftheCongress" ao declarar que o

USTR é conselheiro do presidente sobre as questões de comércio internacional, negociador

e porta-voz em questões comerciais (USTR, 2012).

Desde então, e pelo menos até 2008, o USTR atuou como uma correia de

transmissão dos interesses norte-americanos no mundo, induzindo organizações

internacionais e políticas domésticas de diversos países a terem comportamentos óptimos e

seguirem caminhos especificados no sentido de garantir maior liberdade aos fluxos de

comércio internacional no mundo em benefício da economia dos Estados Unidos. Dado que

sua missão é trabalhar para abertura de mercados em todo o mundo para criar novas

oportunidades e padrões de vida mais elevados para as famílias, agricultores, fabricantes,

trabalhadores, consumidores e empresas (USTR, 2012). Justificando assim, a necessidade

da compreensão desta estrutura institucional em perspectiva comparativa na busca de

aperfeiçoamento nas instituições responsáveis pela formulação e implementação da política

de comércio internacional do Brasil.

A estrutura institucional do USTR e a participação da sociedade

A Constituição dos Estados Unidos, em seu Artigo Primeiro, estabelece que o

Congresso tem o poder de regular o comércio com as nações estrangeiras. Em sucessivos

atos legislativos, inclusive na legislação pós 1962, particularmente nas décadas de 70 e de

80, o Congresso repassou parte da autoridade e da responsabilidade executiva pela política

de comércio exterior e pelas negociações comerciais do país ao presidente e à USTR

(NELSON, 1985), como vimos acima. Entretanto, o sistema decisório relacionado a essas

questões conta com um amplo leque de atores, sejam governamentais e não-

governamentais. O resultado é um sistema caracterizado pela grande complexidade de

relações entre os representantes dos interesses envolvidos que, apesar dos êxitos

econômicos e comerciais alcançados, ainda tem dificuldade para ser inclusivo de todos os

interesses existentes na sociedade norte-americana, sendo os empresariais melhor

representados – seja pela própria capacidade de defesa de interesses específicos, seja pelo

alto grau de especialização adquirido. “Alguns criticam o officialadvisorycommitteeprocess,

seja porque se reporta ao executivo e ao Congresso, seja porque está muito enviesado a

favor da lógica da comunidade empresarial” (HUENEMANN, 2002, p. 73). Esse sistema de

tomada de decisões, em seu aspecto formal, é operado através da relação entre o Poder

Executivo, o Poder Legislativo e o OfficialAdvisoryCommittee System. Este último constitui

também um locus essencial de articulação de interesses.

O USTR integra o poder executivo federal, é a agência responsável pelo

desenvolvimento e pela coordenação da política comercial norte-americana, assim como da

política de investimento externo direto. Vimos que foi concebida, inicialmente, a partir de

1962, como uma agência profissional de negociação, mas vem obtendo crescente

importância através dos anos, particularmente a partir de 1984, não só no campo das

negociações, mas também na formulação da política de comércio exterior dos Estados

Unidos. Formalmente, o USTR tem como objetivo acomodar os interesses setoriais e

regionais, buscando integrá-los ao sistema decisório no que se refere à política comercial

internacional. Provavelmente, tenha sido essa uma questão central no fortalecimento do

USTR, a necessidade de compatibilizar interesses corporativos, setoriais, de classe e

regionais, com a estratégia geral norte-americana, econômica, mas também política. Para

isto, esta agência mantém relações com o setor privado, com entidades externas e com

outras agências governamentais, entre as quais o Serviço Agrícola Estrangeiro do

Departamento de Agricultura; o Serviço Comercial do Departamento de Comércio; a divisão

de Alfândega e Proteção de Fronteiras do Departamento de Segurança Interna; as divisões

de Assuntos do Comércio Bilateral, Controles de direção de defesa comercial e Comércio

Multilateral e Assuntos Agrícolas do Departamento de Estado; o Export-Import Bank; e o

Escritório de Programas Internacionais da FoodandDrugAdministration.

Os objetivos gerais do USTR são: 1) formular a política de comércio exterior dos

Estados Unidos procurando defender os interesses econômicos nacionais; 2) atuar tendo

como pressupostos a perspectiva do executivo, do legislativo e do setor privado; 3) procurar

negociar acordos internacionais diminuindo as barreiras ao comércio exterior; 4) formar

pessoal especializado para atuar nas negociações comerciais (GRIFFITH, 2000).

O USTR tem responsabilidade administrativa sobre o Generalized System

ofPreferences (GSP), assim como é responsável pela aplicação da Section 301 (práticas de

comércio desleal), da Section 337 e da Section 201 (ambas sobre importações). O chefe do

USTR atua também como vice-presidente (deputy chairman) do OPIC (Overseas Private

Investment Corporation), é um membro sem direito a voto do Export-Import Bank e também

é membro do NationalAdvisoryCommitteeonInternationalMonetaryand Financial Policies.

Além dessas responsabilidades, a agência acompanha de perto o desenvolvimento de

importantes áreas como o financiamento e controle das exportações, a evolução dos

empréstimos bancários multilaterais, a pesca internacional, a aviação e as políticas

marítimas, mesmo sem serem áreas sob sua responsabilidade direta.

O cargo mais alto na hierarquia do USTR tem nível de embaixador, sendo

diretamente subordinado ao presidente e ao Congresso norte-americano. Opera através de

uma estrutura que envolve uma ampla gama de atores e agências externas ao próprio

USTR, mas organicamente vinculados a ele. Entre as agências externas, as mais atuantes

são: a secretaria de Estado, do Tesouro, do Comércio, da Agricultura, do Trabalho, a

Agência de Proteção Ambiental, o Conselho de Segurança Nacional e o Conselho

Econômico Nacional. O USTR tem sede em Washington e escritório em Genebra, sede do

GATT e da OMC.

Em Washington, o trabalho está estruturado em quatro linhas organizacionais:

1) A primeira delas refere-se às negociações bilaterais: a) Américas, b) Europa e

Mediterrâneo, c) Japão e China, d) Ásia e Pacífico e e) África;

2) A segunda relaciona-se às negociações multilaterais: Apec, OMC e negociações

multilaterais, Sistema Geral de Preferências e UNCTAD;

3) A terceira inclui as Atividades Setoriais: como Política Financeira e de Investimentos,

Assuntos Industriais, Assuntos Agrícolas, Têxteis, Meio-ambiente e Recursos

Naturais, Serviços, Investimentos e Propriedade Intelectual; e

4) A quarta linha organizacional ocupa-se das atividades de apoio geral: General

Counsel, Assuntos Congressuais, Opinião Publica e Mídia (geral e econômica),

Assuntos Intergovernamentais e Relações Públicas, Assuntos Econômicos, Políticas

de Desenvolvimento e Coordenação e Serviços Administrativos. Cabe observar que

a estrutura do USTR coincide com as das grandes negociações contemporâneas,

seja no tocante ao tipo de negociação, seja nos aspectos setoriais.

Figura 1. Divisões do USTR em Washington.

O Escritório do USTR em Genebra trabalha com os assuntos relacionados à OMC,

aos acordos sobre barreiras não

HarmonizedCode System e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra

é também o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em

relação às questões de comércio discutidas e decidas em Genebra nesses órgãos

internacionais. Os funcionários deste escritório dão o apoio nessa tarefa.

Figura 2. Divisões do USTR em


aos acordos sobre barreiras não-tarifárias, à política agrícola, à política comercial, ao

e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra

ambém o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em



Figura 2. Divisões do USTR em Genebra.


tarifárias, à política agrícola, à política comercial, ao

e aos têxteis. O responsável pelo escritório do USTR em Genebra

ambém o embaixador americano na OMC e na UNCTAD, tem responsabilidade em



A estrutura decisória do USTR é organizada em três níveis hierárquicos: o primeiro é

o NationalEconomicCouncil

terceiro o Trade Policy Staff Committee

um sistema de relações que envolve uma ampla gama de agências governamentais,

fazendo com que os temas comerciais possam contar com uma ramificação capaz de

contemplar os diversos interesses setoriais e funcionais, assim como difundir as

informações no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas

relações fica a cargo do TPRG e do TPSC, delas participam 19 agências e escritórios

governamentais, incluídas, portanto, no processo decisório relativo a elas.

Estando no mais alto nível

americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice

presidente, os secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do Comércio, do Trabalho,

da Habitação e Desenvolvimento Ur

de Energia, o Administrador da Agência de Proteção Ambiental, o

ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors

Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento

Comercial dos Estados Unidos (o USTR), o

Presidência para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de Ciência e

Tecnologia. Outras agências podem ter participação, sendo o

de acordo com o tema a ser tratado. A função do

linhas gerais das políticas a serem adotadas pelo governo dos Estados Unidos, devendo


NationalEconomicCouncil (NEC), o segundo o Trade PolicyReviewGroup

Trade Policy Staff Committee (TPSC). A composição desses órgãos aco




no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas



Estando no mais alto nível do sistema decisório da política comercial norte

americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice


da Habitação e Desenvolvimento Urbano (HousingandUrbanDevelopment


ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors (presidente do Comitê de Aconselhamento

Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento

Comercial dos Estados Unidos (o USTR), o National Security Advisor


Tecnologia. Outras agências podem ter participação, sendo ouvidas se houver necessidade,

de acordo com o tema a ser tratado. A função doNationalEconomicCouncil



Trade PolicyReviewGroup (TPRG) e o

(TPSC). A composição desses órgãos acompanha




no que se refere às decisões a serem tomadas. A coordenação dessas



do sistema decisório da política comercial norte-

americana, o NEC é presidido pelo presidente dos Estados Unidos. O compõem o vice-


HousingandUrbanDevelopment), dos Transportes,


(presidente do Comitê de Aconselhamento

Econômico), o Diretor do Escritório de Administração e Orçamento, o Representante

National Security Advisor e os Assistentes da


uvidas se houver necessidade,

NationalEconomicCouncil(NEC) é definir as


deliberar sobre as decisões do TPRG, assim como sobre as questões relevantes

relacionadas ao comércio.

Os membros do TPRG têm o nível de vice-ministros. Em sua composição concorrem

as seguintes agências: departamento da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da Energia,

da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça, do Trabalho, de Estado, dos

Transportes, do Tesouro, o CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental,

a Agência para o Desenvolvimento Internacional, o Conselho de Qualidade Ambiental, a

NEC, o Conselho de Segurança Nacional, o Escritório de Administração e Orçamento e a

Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos, a qual não possui direito a voto.

O TPSC é dirigido pelo Assistente do USTR para a Política de Coordenação e

Informação, sendo que os funcionários que fazem parte deste órgão possuem nível sênior.

Além de um comitê principal, conta com aproximadamente noventa subcomitês

especializados que são organizados por região geográfica, por setor ou por função. Pode

ocorrer a formação de forças-tarefa, dependendo do tema em pauta. As agências

participantes do TPSC são as mesmas que compõe o TPRG, estando também

representados vários órgãos relacionados ao tema do meio-ambiente. Entre estes

participam: a Administração Nacional Oceanográfica e Atmosférica (NOAA) através do

Departamento de Comércio, a divisão de Meio-ambiente e Recursos Naturais (ENRD) pelo

Departamento de Justiça, o Bureau de Oceanos, Meio-ambiente Internacional e Assuntos

Científicos (OES) pelo Departamento de Estado e a FoodandDrugAdministration (FDA) pelo

Departamento de Saúde e Serviços Humanos. O TPSC tem como objetivo a

operacionalização das decisões cotidianas da política comercial americana, sendo a

estrutura onde o volume de trabalho é maior e onde a participação das várias agências

externas à USTR é mais ativa.

Em geral, os subcomitês preparam recomendações que são submetidas aos

participantes das diferentes agências. Estes, por sua vez, devem apresentar

recomendações a serem compiladas em novo documento. O objetivo desse processo é

alcançar o consenso no subcomitê, antes que a proposta seja apresentada a todo o TPSC.

Quando este consenso não ocorre, há a convocação de uma reunião do TPSC para que

seus membros discutam e cheguem a um consenso. A regra prevê que em caso de

persistência de diferenças, e havendo relevância, a proposta pode ser levada ao TPRG.

Comumente, mesmo que uma agência discorde do documento, ele pode se tornar

política governamental, a não ser que a agência discordante leve a questão diretamente

para o TPRG. Isso acontece, sobretudo, nos casos em que apenas uma agência discorda

ou quando o poder da agência discordante é reconhecidamente pequeno. Se a questão é

altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma

se em um documento onde diferentes

se chegar ao consenso ou a uma decisão no mais alto nível decisório do USTR.

Figura 3. Estrutura decisória do USTR.

Os Comitês organizam

informação confidencial (USTR, 2012):

1) No primeiro nível está o

Presidência (ACTPN), composto por representantes indicados pelo presidente. Dele

participam trinta e três membros repre

governo e da sociedade e da economia norte

internacional. Entre estes estão representantes do governo, do trabalho, da indústria,

da agricultura, dos pequenos empresários, do setor d

Presidência; Secretários de Estado, do Tesouro, da Agricultura, do

Comércio, do Trabalho, da Habitação e Desenvolvimento Urbano

(HousingandUrbanDevelopment), dos Transportes, de Energia;

Administrador da Agência de Proteção Ambiental;

ChairoftheCouncilofEconomicAdvisors; Diretor do Escritório de

Administração e Orçamento; Representante Comercial dos

Estados Unidos; National Security Advisor; Assistentes da Presidência

para Política Econômica, para a Política Interna e para a Política de

Ciência e Tecnologia.

Departamentos da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da Energia, da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça, do Trabalho, de

Estado, dos Transportes, do Tesouro;

CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental; a Agência para o Desenvolvimento

Internacional; Conselho de Qualidade Ambiental; NEC;

Conselho de Segurança Nacional; Escritório de Administração e

Orçamento; Comissão de Comércio Internacional dos Estados Unidos.

Possui 90 subcomitês.

altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma

se em um documento onde diferentes alternativas são colocadas, servindo de subsídio para


Figura 3. Estrutura decisória do USTR.

Os Comitês organizam-se em três níveis, reúnem-se regularm

informação confidencial (USTR, 2012):

No primeiro nível está o AdvisoryCommittee for Trade PolicyandNegotiations


participam trinta e três membros representativos de diferentes segmentos do

governo e da sociedade e da economia norte-americana com interesse no comércio


da agricultura, dos pequenos empresários, do setor de prestação de serviços, dos

altamente controversa, pode chegar até o NEC. Neste caso, a matéria polêmica transforma-

alternativas são colocadas, servindo de subsídio para


se regularmente e tem acesso a

AdvisoryCommittee for Trade PolicyandNegotiations da


sentativos de diferentes segmentos do

americana com interesse no comércio


e prestação de serviços, dos

Departamentos da Agricultura, do Comércio, da Defesa, da

Energia, da Saúde e Serviços Humanos, do Interior, da Justiça,

do Trabalho, de Estado, dos Transportes, do Tesouro;

CouncilofEconomicAdvisors; a Agência de Proteção Ambiental;

a Agência para o Desenvolvimento Internacional;

Conselho de Qualidade Ambiental; NEC; Conselho de Segurança Nacional; Escritório de Administração e Orçamento;

Comissão de Comércio Internacional dos Estados

Unidos.

atacadistas, dos consumidores e do público em geral, tais como a Câmara de

Comércio dos EUA, a United Auto Workers, a Companhia Procter & Gamble, a

American Farm Bureau Federation (AFBF) e a Fundação Ford. Este comitê é

convocado pelo USTR com a finalidade de discutir as linhas gerais da política

comercial externa, incluindo acordos e negociações. Sua função é apontar essas

linhas. No mesmo nível operam vários outros comitês de aconselhamento, esses se

referem a políticas específicas que contemplam os setores: indústria, agricultura,

trabalho, defesa, serviços, investimentos, meio ambiente e assuntos

intergovernamentais.

2) O segundo nível é o representado pelos comitês de aconselhamento político. Esses

representam os vários setores da economia e tem o objetivo de aconselhar a

respeito dos impactos setoriais prováveis provenientes das possíveis decisões na

área de comércio internacional. Ao todo são seis comitês. O Intergovernamental

PolicyAdvisoryCommittee (IGPAC) e o Trade AdvisoryCommitteeonAfrica (TACA)

são administrados somente pelo USTR. O IGPAC é o órgão específico onde os

estados da federação e as administrações locais são informados a respeito do

desenvolvimento das negociações de acordos comerciais internacionais, ganhou

maior relevância após a aprovação do NAFTA. Os outros quatro são administrados

conjuntamente com o departamento da Agricultura, do Trabalho, da Defesa e com a

Agência de Proteção Ambiental, tais comitês são: o

AgriculturalPolicyAdvisoryCommittee (APAC), o Labor AdvisoryCommittee (LAC), o

AgriculturalTechnicalAdvisoryCommittee for Trade (ATAC) e o Trade

andEnvironmentPolicyAdvisoryCommittee(TEPAC). Sendo o APAC e o ATAC

divididos nos seguintes grupos a) animais e produtos animais; b) frutas e legumes; c)

grãos e oleaginosas; d) adoçantes e produtos adoçantes; e) tabaco, algodão,

amendoim e sementes; e f) alimentos processados. No TEPAC participam vinte e

oito representantes de grupos de interesse ambientais, da indústria, da agricultura,

dos serviços, dos governos subnacionais e dos consumidores. Estes representantes

são indicados pelo USTR a cada dois anos, sendo que qualquer membro pode ser

afastado ou acrescido se assim for considerado conveniente pelo USTR. Atualmente,

entre os membros do TEPAC temos a AgrisystemsInternational, a Global

Environment& Technology Foundation, a Kraft Food, o NationalForeign Trade

Council, a União dos Consumidores e a TransparencyInternational.

3) O terceiro nível é o representado pelos Industry Trade AdvisoryCommittees (ITAC).

São compostos por especialistas de várias áreas, com a finalidade de subsidiar os

trabalhos com informações técnicas, chegando ao total de 375 executivos da

indústria divididos em dezesseis comitês: Equipamento Aeroespacial; Equipamentos

Automotivos e Bens de Capital; Produtos Químicos, Produtos Farmacêuticos e

Produtos e Serviços em Ciências da Saúde; Bens de Consumo; Serviços de

Distribuição; Serviços de Energia e Energia; Produtos Florestais; Tecnologias de

Informação e Comunicação e Serviços e Comércio Eletrônico; Metais não ferrosos e

materiais de construção; Serviços e Finanças Industriais; Pequenas e Micro

Empresas; Aço; Têxteis e Vestuário; Matéria Aduaneira e Facilitação do Comércio;

Direitos de Propriedade Intelectual; e Normas e barreiras técnicas ao comércio. Seus

representantes são indicados pelo USTR, pela Secretaria de Comércio e pela

Secretaria de Agricultura.

Além desses três níveis de comitês de aconselhamento, o USTR conta com um

grupo de aconselhamento congressual, composto por cinco membros

doHouseWaysandMeans Trade Subcommittee da Câmara de Representantes e por cinco

membros da Comissão de Finanças do Senado. Demonstrando a extensão da interação

entre o USTR e o Congresso.

O sistema de comitês de aconselhamento sofre uma cerrada crítica, principalmente

de parte de ambientalistas e de sindicatos. A queixa é de que o sistema não dispõe de

mecanismos eficientes para representar os interesses de setores não empresariais. A

relação com os cidadãos e com as ONGs ocorre de diversas formas, sendo o Office

ofIntergovernmentalAffairsandPublicEngagement (IAPE) o responsável por acolher estes

atores. Tanto os cidadãos quanto as ONGs podem manifestar sua opinião diretamente à

USTR, através das formas de comunicação disponíveis, devendo-se ressaltar que a internet,

a partir da década de 90, tem sido uma ferramenta amplamente utilizada pelos cidadãos

para obter informações e para fazer chegar as suas demandas. O que levou o IAPE a

desenvolver elementos interativos na internet, como por exemplo um boletim semanal,

fornecendo mais ferramentas para os cidadãos participarem ativamente do USTR (USTR,

2012).

Também ocorrem, ocasionalmente, encontros para esclarecimento, que podem ser

solicitados por setores organizados da sociedade ou por iniciativa própria do USTR. Em

geral, estes encontros visam atender organizações com interesses específicos, muitas

vezes representadas em Washington.

Figura 4. As Agências do USTR.

A pressão indireta, através do Congresso, é um dos meios utilizados para influir nas

discussões e nas decisões do USTR. Os congressistas que participam diretamente dos

comitês do USTR são os principais interlocutores. Uma imp

no processo decisório do USTR surge quando os Comitês de Orçamento da Câmara de

Representantes e do Senado devem, anualmente, deliberar sobre as demandas

orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem

esclarecimentos sobre determinadas questões, mantendo assim grande influência sobre o

USTR, assim como sobre outras agências federais.

No Congresso, tanto na Câmara de Representantes quanto no Senado, existem

diversas comissões que trabalham dire

As principais são o Comitê de Comércio (

Câmara de Representantes e a Comissão de Finanças no Senado. Os membros destas

comissões acabam sendo mais consultados que

Poder Executivo em matéria de comércio internacional. No Congresso, as duas comissões

são as que coordenam o processo deliberativo no tocante a esse comércio. No entanto, as



comitês do USTR são os principais interlocutores. Uma importante oportunidade para influir



orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem


USTR, assim como sobre outras agências federais.


diversas comissões que trabalham direta ou indiretamente com o tema do comércio exterior.

As principais são o Comitê de Comércio (HouseWaysandMeans Trade Subcommittee


comissões acabam sendo mais consultados que os demais e são os conselheiros oficiais do





ortante oportunidade para influir



orçamentárias do USTR. Nessas ocasiões os Comitês do Congresso podem requerer



ta ou indiretamente com o tema do comércio exterior.

HouseWaysandMeans Trade Subcommittee) da


os demais e são os conselheiros oficiais do



lideranças da Câmara e do Senado têm tido crescente influência nas deliberações sobre

comércio internacional e também na atribuição de jurisdição formal aos comitês internos

existentes.

Figura 5. As Relações do USTR.

O processo deliberativo do USTR ocorre em reuniões fechadas, chamadas sessões

executivas. Ao mesmo tempo, é comum a ocorrência de audiências públicas, os hearings, e

a apresentação de pedidos de esclarecimentos por escrito. O sistema de tomada de

decisões dos Estados Unidos em matéria de comércio exterior possui limitações em sua

capacidade de receber e processar as diversas demandas provenientes dos grupos de

interesse existentes. O grande número desses grupos, as diferenças de poder político e

econômico entre eles, assim como a diversidade de canais existentes, fazem com que as

demandas tenham que passar por uma série de procedimentos e negociações até que

possam influenciar no curso das decisões a serem tomadas, tendo que aguardar meses ou

anos para a efetiva apreciação. “A simples verdade é que a posição tomada pelos Estados

Unidos nem sempre reflete os pontos de vista do conjunto de interesses divergentes. Dessa

forma, ao final, o resultado é não transparência” (HUENEMANN, 2002, p. 73).

Ao mesmo tempo, deve ser assinalado que tanto os formuladores da Administração

quanto os do Congresso contam com um sistema de consultas muito desenvolvido,

permitindo ao longo de todo o processo decisório coletar informações técnicas e políticas

sobre os mais variados assuntos negociados, através do apoio interno propiciado pela

estrutura governamental quanto fora dela, principalmente obtendo informações de

empresas, de sindicatos, de ONGs e de cidadãos individuais. Acrescente-se que sendo o

processo decisório interno aos Estados Unidos, seja pelas representações no exterior seja

pela possibilidade de defesa oferecida a Estados ou a empresas estrangeiras, os atores não

norte-americanos acabam interferindo no processo. Como discutimos em outra ocasião

(VIGEVANI, 1995), o poder solar norte-americano acaba tornando este acesso instrumental

aos próprios fins.

Considerações Finais

Procuramos demonstrar neste artigo a lógica de funcionamento da USTR que devido

a suas ligações com outros órgãos governamentais e atores não-governamentais, bem

como por concentrar todas as etapas da formulação de política externa comercial, acabou

tornando-se um órgão forte e representativo dos interesses da sociedade norte-americana e

decisivo na política externa comercial dos EUA. Devido ao fato de ter um escritório em

Genebra sua ação vem determinando intensamente a agenda do comércio internacional,

influindo decisivamente nas organizações internacionais, como a OMC (Organização

Mundial do Comércio), e nas políticas externas de outros Estados, os quais também podem

acabar influindo nas decisões do USTR. Portanto, o órgão tornou-se de fato o conselheiro

do presidente, negociador e porta-voz sobre as questões de comércio internacional,

trabalhando para a abertura de mercados no mundo todo visando criar novas oportunidades

e padrões de vida mais elevados para a sociedade em geral.

ReferênciasBibliográficas

GRIFFITH, Cameron. A citizen’s handbook to the office of the United States Trade

Representative. Washington: Consumer’s Choice Council, 2000.

HUENEMANN, Jon E. “On the trade policy-making process in the United States”. In:

INTAL/ITD/STA/IAD/Munk Centre. The trade policy-making process. Level one of the two

level game: country studies in the Western Hemisphere. Buenos Aires: INTAL/ITD/STA,

2002.

NELSON, Michael. A presidência e o sistema político. Política norte-americana hoje.

São Paulo: Editora Alfa-Omega, 1985.

VALLS PEREIRA, Lia. “O protecionismo e seus reflexos sobre a legislação comercial norte-

americana”. Revista Brasileira de Comércio Exterior, n. 22, março/abril 1989, ano IV. Rio

de Janeiro: Fundação Centro de Estudos de Comércio Exterior, 1989.

VIGEVANI, Tullo. O contencioso Brasil X Estados Unidos da informática: uma análise

sobre formulação da política exterior. São Paulo: Alfa-Omega/Edusp, 1995.

United States Trade Representative (USTR) – Office. Disponível em: <http://www.ustr.gov/>.

Acesso em 15 ago. 2012.

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