1 - Monografia - Conteúdo Local - Versão Final
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O CONTEÚDO LOCAL, DA LICITAÇÃO À FISCALIZAÇÃO, NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO E PARTILHA DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO STITZI RODRIGUES DA CUNHA FELIPPE Matrícula n°: K221328 ORIENTADOR: Prof. William Rocha
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O CONTEÚDO LOCAL, DA LICITAÇÃO À FISCALIZAÇÃO, NOS
CONTRATOS DE CONCESSÃO E PARTILHA DE EXPLORAÇÃO E
PRODUÇÃO DE PETRÓLEO
STITZI RODRIGUES DA CUNHA FELIPPE
Matrícula n°: K221328
ORIENTADOR: Prof. William Rocha
AGOSTO DE 2012
O CONTEÚDO LOCAL, DA LICITAÇÃO À FISCALIZAÇÃO, NOS
CONTRATOS DE CONCESSÃO E PARTILHA DE EXPLORAÇÃO E
PRODUÇÃO DE PETRÓLEO
STITZI RODRIGUES DA CUNHA FELIPPE
Matrícula n°: K221328
BANCA EXAMINADORA
PROF. ORIENTADOR WILLIAM ROCHA
AGOSTO DE 2012
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor
Dedico este trabalho a minha mãe, Márcia, que sempre
batalhou muito para me dar a melhor educação, me
apoiou em todos os momentos da minha vida, me deu
força, coragem, amor e me ensinou a lutar por tudo aquilo
que desejo, ao meu irmão Márcio Felippe, meu melhor
amigo, a pessoa mais prestativa, paciente e carinhosa
que conheço, a minha madrinha Vanêssa, que sempre
me aconselhou e incentivou meu crescimento profissional,
e principalmente ao meu “paidrasto” Silvino, aquele a
quem sempre recorro, a qualquer hora, desde o primário
até hoje em minha especialização, e é meu maior
exemplo de honestidade, dedicação e perseverança.
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos meus professores, em especial aos professores Elaine
Ribeiro, Alex Prisco, Fabiane Verçosa e William Rocha, por me alimentarem de
conhecimento e me desafiarem a ser uma profissional ainda melhor.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é demonstrar a política de Conteúdo Local
dentro do setor de petróleo e gás natural e sua evolução, bem como seus
desdobramentos para o avanço da competitividade da indústria nacional.
Para sua elaboração foi realizado um estudo teórico e um levantamento
histórico utilizando diversas obras, artigos, publicações e outras fontes sobre o
assunto.
Para tanto, este trabalho analisa primeiramente o conceito de Conteúdo
Local, sua aplicação, objetivos e diretrizes; em seguida faz uma avaliação histórica
de sua eficiência como fator de oferta, como índices máximos e mínimos desde a
primeira Rodada de Licitação; analisa a cláusula de CL nos contratos de Concessão,
define os bens e serviços nacionais, o sistema de medição e as penalidades por
descumprimento da cláusula de CL; posteriormente aborda a fiscalização e a forma
de acompanhamento por parte da ANP dos contratos celebrados; finalizando com a
definição de Pré-Sal, considerações sobre os regime de exploração, modelo a ser
utilizado nestas áreas, o novo marco regulatório para E&P do Petróleo e Gás Natural
e os leilões que terão inicio após a aprovação da lei dos royalties.
A leitura deste trabalho traz à tona a necessidade de uma política
industrial mais clara para o setor petrolífero, o forçoso aprimoramento dos bens e
serviços nacionais de modo eficiente e competitivo, e a insegurança jurídica
instaurada diante de tantas mudanças nas regras impostas pelo governo ao longo
dos tempos.
LISTA DE ABREVIATURAS
ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
CL - Conteúdo Local
CNPE - Conselho Nacional de Política Energética
DOU - Diário Oficial da União
NF - Nota Fiscal
NR - Não Realizado
PEM - Programa Exploratório Mínimo
RGT - Relatório de Gastos Trimestrais
RIT - Relatório de Investimentos Trimestrais
LISTA DE TABELAS
TABELA1: Resumo das Rodadas de Licitação
TABELA 2: Pesos dos Critérios de Julgamento (em % da nota final)
TABELA 3: Limites Globais Mínimos e Máximos para as Ofertas de CL
ÍNDICE
INTRODUÇÃO 11
CAPÍTULO I: CONTEÚDO LOCAL 13
1.1 Conceito de Conteúdo Local 13
1.2 Aplicação 14
1.3 Diretrizes 14
1.4 Objetivos 15
CAPITULO II: AVALIAÇÃO SOBRE A EFICIÊNCIA DO CL COMO
FATOR DE OFERTA 16
2.1 Previsibilidade do CL no momento da licitação 16
2.2 Detalhamento do CL ao longo do tempo 16
2.3 Definições de índices máximos e mínimos de CL na oferta 18
CAPÍTULO III: O CONTEÚDO LOCAL NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO 21
3.1 Critérios de medição do Conteúdo Local 21
3.2 O sistema de certificação de Conteúdo Local 21
3.3 Cartilha de Conteúdo Local 23
3.4 Penalidades em caso de descumprimento das obrigações assumidas 25
CAPÍTULO IV: ANÁLISE DA FISCALIAZÇÃO EXERCIDA PELA ANP 28
4.1 A responsabilidade por fiscalizar 28
4.2 A fiscalização e seus fatos geradores 29
4.3 Formas de acompanhamento do compromisso contratual 30
4.4 Resultados das fiscalizações efetuadas 31
CAPÍTULO V: A EXPLORAÇÃO SOB O REGIME DE PARTILHA
EM ÁREAS DO PRÉ-SAL E EM ÁREAS ESTRATÉGICAS 33
5.1 O que se entende por pré-sal? 33
5.2 Sistemas de Exploração 34
5.3 O novo marco regulatório para a exploração e produção
de petróleo e gás natural 35
5.4 Leilão do pré-sal só acontecerá após a lei dos royalties 39
CONCLUSÃO 40
ANEXOS 43
REFERÊNCIAS 50
INTRODUÇÃO
Nos contratos de Concessão para Exploração, Desenvolvimento e
Produção de Petróleo e Gás Natural firmados com a ANP, as empresas vencedoras
nas Rodadas de Licitações de Blocos para Exploração e Produção de Petróleo e
Gás Natural, têm uma Cláusula de Conteúdo Local que incide sobre as fases de
exploração e desenvolvimento da produção.
Toda vez que as ofertas das empresas concessionárias apresentem
condições de preço, prazo e qualidade equivalentes às de outros fornecedores
convidados a apresentar propostas, esses concessionárias devem garantir
preferência à contratação de fornecedores brasileiros.
A partir de 1999, desde a Primeira Rodada de Licitações de Blocos para
Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural, com a aplicação da Cláusula de
Conteúdo Local, espera-se como resultado, a capacitação de recursos humanos, o
incremento do desenvolvimento tecnológico e a geração de emprego e renda
setoriais. Em síntese, a finalidade é basicamente aumentar em bases
concorrenciais, a participação da indústria nacional de bens e serviços, nos projetos
de exploração e desenvolvimento da produção de petróleo e gás natural.
A presente monografia analisa a política de conteúdo local, da licitação à
fiscalização, nos contratos de concessão e partilha de exploração e produção de
petróleo. O estudo abrange quatro capítulos, a seguir sintetizados.
No primeiro capítulo discute-se o conceito de Conteúdo Local (CL), sua
aplicação, descrevendo suas diretrizes e objetivos.
O segundo capítulo faz uma avaliação sobre a eficiência do CL como fator
de oferta, sua previsibilidade no momento da licitação, seu detalhamento nas ofertas
ao longo do tempo e a definição de seus índices máximos e mínimos de oferta.
O terceiro capítulo avalia a cláusula de CL nos contratos de concessão:
definições, critérios de medição do CL e penalidades por descumprimento das
obrigações assumidas.
O quarto capítulo avalia a fiscalização de um modo geral: a
responsabilidade por fiscalizar, a fiscalização e seus fatos geradores, as formas de
acompanhamento do compromisso contratual e os resultados das fiscalizações
efetuadas.
O quinto e último capítulo discute a exploração sob o regime de partilha,
em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas, englobando ainda os seguintes
assuntos: O que se entende por pré-sal?, sistemas de exploração, o novo marco
regulatório para a exploração e produção de petróleo e gás natural, e, leilão do pré-
sal só acontece após a lei dos royalties.
Na conclusão do trabalho, abordam-se problemas relacionados à política
de conteúdo local.
CAPITULO I: CONTEÚDO LOCAL
As empresas vencedoras nas Rodadas de Licitações de Blocos para
Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural, têm nos Contratos de Concessão
para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural, firmados
com a ANP, uma Cláusula de Conteúdo Local que incide sobre as fases de
exploração e desenvolvimento da produção.
Referida cláusula instituída pela ANP, sempre que as ofertas das
empresas concessionárias apresentem condições de preço, prazo e qualidade
equivalentes às de outros fornecedores convidados a apresentar propostas, tais
concessionárias devem garantir preferência à contratação de fornecedores
brasileiros.
Com a aplicação da Cláusula de Conteúdo Local, desde a Primeira
Rodada de Licitações de Blocos para Exploração e Produção de Petróleo e Gás
Natural, acontecida em 1999, aguarda-se como resultado, a capacitação de recursos
humanos, o incremento do desenvolvimento tecnológico e a geração de emprego e
renda setoriais.
Dessa forma, tal disposição contratual tem por finalidade aumentar a
participação da indústria nacional de bens e serviços, nos projetos de exploração e
desenvolvimento da produção de petróleo e gás natural, em bases concorrenciais.
1.1 - Conceito de Conteúdo Local
A fórmula abaixo traduz a participação do investimento local em relação
ao investimento total:
CL (%) = (Invest. Local/ Invest. Total) x 100
Onde, CL (%) = percentual de Conteúdo Local; Invest. Local =
Investimento Local e Invest. Total = Investimento Total.
Entende-se por Conteúdo Local como a parcela expressa em
percentagem, do investimento do concessionário, de bens e serviços nacionais em
relação ao investimento total, necessária às atividades compreendidas na “fase de
exploração” e na “etapa de desenvolvimento”, obedecidas as regras de cada
contrato de concessão.
1.2 - Aplicação
O Conteúdo Local deve ser aplicado em todas as etapas do processo,
desde a fase exploratória, que tem início com a aquisição do direito sobre
determinada área, até a descoberta e a comercialização do produto, ou devolução
parcial ou integral do Bloco.
1.3 – Diretrizes
O Conteúdo Local encontra abrigo no Art. 1° da Lei n.° 9.478 (Lei do
Petróleo) de onde se extrai as seguintes diretrizes:
preservar o interesse nacional (Inciso I);
promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os
recursos energéticos (Inciso II);
promover a livre concorrência (Inciso IX);
atrair investimentos na produção de energia (Inciso X); e
ampliar a competitividade do País no mercado internacional (Inciso XI).
De acordo ainda com Acórdão n° 1157/2007 – TCU – o Conteúdo Local
encontra proteção também no Art. 8° caput, e inciso IV, da mesma Lei do Petróleo
combinado com o Art. 174 da Carta Magna do país, fundamentando-se no fato de
que cabe ao Estado estabelecer diretrizes e bases do planejamento do
desenvolvimento nacional equilibrado, cabendo a ANP a função de elaborar os
editais e promover as licitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e
produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execução.
1.4 – Objetivos
O Conteúdo Local é um instrumento de proteção ao mercado local e seus
objetivos primordiais são:
ampliação da capacidade de fornecimento local;
aumento na geração de empregos e renda;
qualificação de profissionais;
capacitação da indústria nacional com bases competitivas de mercado; e
desenvolvimento tecnológico nacional.
CAPÍTULO II: AVALIAÇÃO SOBRE A EFICIÊNCIA DO CL COMO FATOR DE
OFERTA
2.1 - Previsibilidade do CL no momento da licitação
O art. 23 da Lei 9.478/97 (Lei do Petróleo) estabelece que as atividades
de exploração e produção de petróleo e gás sejam exercidas mediante contrato de
concessão e que estes sejam precedidos de licitação.
“Art. 23. As atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e de gás
natural serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos de licitação, na forma
estabelecida nesta Lei.”
O caput do art. 2° da mesma lei estabeleceu a criação do Conselho
Nacional de Política Energética – CNPE, listando em seus incisos suas atribuições
das quais destacamos o inciso X.
“X - induzir o incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a
serem observados em licitações e contratos de concessão e de partilha de produção, observado o
disposto no inciso IX”. (Incluído pela Lei nº 12.351, de 2010)
2.2 - Detalhamento do CL nas ofertas ao longo do tempo
Seguindo essa Política de Conteúdo Local, a Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) vem praticando desde a primeira
rodada realizada em 1999, até ultima rodada realizada em 2008, o Conteúdo Local
como critério de julgamento da licitação, alterando no tempo, percentuais máximos e
mínimos para oferta; com respectivo detalhamento em global, macro-áreas, itens e
subitens, além do peso atribuído em relação à nota final do ofertante.
Importante observar que o Conteúdo Local como critério de julgamento
tem se comportado marginalmente, tendo uma diminuta participação como critério
terminante para a definição do vencedor do processo licitatório.
Analisando-se o Quadro abaixo, notamos (pela 4ª linha) que do total de
245 vezes em que houve concorrência na licitação dos blocos, que em somente três
delas (pela 8ª linha) o Conteúdo Local foi fator decisivo para escolha do vencedor, o
que significa que, o Conteúdo Local foi determinante em tão somente 3/245 ou 1,2%
das vezes em que existiu concorrência no leilão.
Tabela 1 - Resumo das Rodadas de Licitação
Fonte: Sérgio Alonso Trigo, 2010.
* Rodada suspensa judicialmente.
** O Bônus de Assinatura está previsto no Art. 46 da Lei do Petróleo e foi critério de
julgamento em todas as Rodadas.
*** O Programa Exploratório Mínimo, previsto no Inciso I do Art. 41 da Lei do
Petróleo, sempre esteve presente nos contratos, mas somente passou a ser critério
de julgamento a partir da 5º Rodada (2003).
2.3 - Definições de índices máximos e mínimos de CL na oferta
Os três critérios de julgamento considerados foram:
(1) - CL - Conteúdo Local;
(2) - Bônus - Bônus de Assinatura, foi critério de julgamento em todas as
Rodadas e está previsto no Art. 46 da Lei do Petróleo; e;
(3) - PEM - Programa Exploratório Mínimo, previsto no Inciso I do Art. 41
da Lei do Petróleo, embora presente nos contratos, somente passou a ser
considerado critério de julgamento a partir da 5º Rodada, ocorrida em 2003.
Os pesos atribuídos aos critérios de julgamento, por rodada, como
percentual em relação á nota final, encontram-se na tabela abaixo.
Tabela 2- Pesos dos Critérios de Julgamento
(em % da nota final)
Rodadas
1 a 4 5 e 6 7 em diante
CL 15% 40% 20%
Bônus 85% 30% 40%
PEM - 30% 40%
Fonte: Editais de Licitação das Rodadas
Os critérios de julgamento serão efetivos, se a atribuição de pesos estiver
correta em relação à nota final, e caso ocorra diferença significativa na oferta para
determinado critério, entre os licitantes. Nesse último caso, independentemente do
peso atribuído, não havendo variação nas ofertas de algum critério, será nulo o fator
de decisão em relação ao mesmo.
A pequena ou nenhuma variação dos índices de CL ofertados pelos
competidores se deve, principalmente, ao preenchimento desses índices pelo
máximo possível, segundo análise mais detalhada das ofertas recebidas pela ANP a
partir da Sétima Rodada (TRIGO, 2010).
Da Primeira à Quarta Rodada, ocorridas no período compreendido entre
os anos 1999 a 2002, as ofertas eram livres e os licitantes poderiam ofertar qualquer
percentual de conteúdo local, ainda que os editais previssem patamares máximos
para efeito de pontuação, sendo de 50% para a “fase de exploração” e 70% para a
“etapa de desenvolvimento”. Qualquer oferta acima desses limites constituía
compromisso contratual, entretanto, para o cálculo da nota, seria considerada
respectivamente como 50% e 70%.
O Conteúdo Local como critério de julgamento passou por algumas
alterações ao longo do tempo e as ofertas passaram a ter limites máximos e
mínimos a partir da Quinta Rodada conforme será visto adiante.
O CNPE - Conselho Nacional de Política Energética - editou em 2003 a
Resolução n.º 8, que trazia em seu Inciso I do Art. 2º, que a ANP deveria afixar um
percentual mínimo de conteúdo local e ajustá-lo periodicamente a fim de
compatibilizá-lo com a realidade industrial.
"Art. 2º. A Agência Nacional do Petróleo - ANP, deverá, na implementação da política
supramencionada, observar as seguintes diretrizes:
I - fixar percentual mínimo de conteúdo nacional para o fornecimento de bens e serviços
utilizados na exploração e produção de petróleo e gás natural, ajustando-os permanentemente a
evolução da capacidade de produção da indústria nacional e aos seus limites tecnológicos;”.
A Quinta Rodada ocorreu no mesmo ano de 2003 obedecendo à
regulamentação. A ANP fixou os percentuais mínimos de 70% para blocos
terrestres, tanto para a “fase de exploração” como para a “etapa de
desenvolvimento”. Para blocos localizados em águas rasas, o percentual afixado foi
50% para a “fase de exploração” e 60% para a “etapa de desenvolvimento”. Para
blocos situados em águas profundas, exigiu-se 30% de percentual mínimo, quer
para exploração como para o desenvolvimento. A Sexta Rodada ocorrida em 2004
seguiu os mesmos valores percentuais.
Na Sétima Rodada de Licitações, modificações foram introduzidas na
Cláusula de Conteúdo Local, que passaram a balizar as ofertas de conteúdo local a
faixas percentuais situadas entre valores mínimos e máximos, conforme
demonstrado na Tabela 2. Foi instituída uma planilha contendo itens e subitens,
tanto para fase exploratória quanto para a etapa de desenvolvimento, onde se
admitia que a empresa ofertante colocasse pesos e percentuais de conteúdo local
em cada um dos itens. Adicionalmente, como ferramenta de medição do conteúdo
local contratual, passou a ser publicada uma “Cartilha de Conteúdo Local”. As regras
estabelecidas na Sétima Rodada continuam em vigor.
A partir da Sétima Rodada, os editais passaram a apresentar limites
globais máximos, ao mesmo tempo em que modificaram os globais mínimos. Isso se
deu em razão do ocorrido nas etapas anteriores onde foram ofertados até 100% de
conteúdo local, o que era claramente impossível ser cumprido devido à incapacidade
de nossas indústrias.
Esses percentuais foram mantidos pela ANP sem alterações, até a
Décima Rodada em 2008.
CAPÍTULO III: O CONTEÚDO LOCAL NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO
3.1 - Critérios de medição do Conteúdo Local
O sistema de medição do CL foi substancialmente alterado a partir da
Sétima Rodada. Nas rodadas que a antecederam (Rodadas 1 a 6), o conteúdo local
era calculado pelo fornecedor do bem ou serviço, que se responsabilizava pela
emissão de uma declaração de origem, onde constava o porcentual de conteúdo
local contido no fornecimento.
Referidas declarações de origem eram entregues ao concessionário,
acompanhadas da nota fiscal do bem ou serviço. Em seguida, o concessionário
apropriava o valor como nacional ou importado, de acordo com a definição descrita
no contrato de concessão.
3.2 - O sistema de certificação de Conteúdo Local
Com a introdução do Sistema de Certificação de Conteúdo Local, a partir
da Sétima Rodada, através da adoção de uma Cartilha contendo uma metodologia
de medição e certificação do conteúdo local, desaparece a "declaração de origem"
emitida pelo fornecedor e a medição de conteúdo local feita pelo próprio fornecedor
do bem ou serviço.
O mencionado sistema estabelece a metodologia para a certificação e as
regras para o credenciamento de entidades certificadoras junto à ANP, ficando as
entidades credenciadas responsáveis por medir e informar à ANP o conteúdo local
de bens e serviços contratados pelas empresas concessionárias para as atividades
de exploração e desenvolvimento da produção de petróleo e gás natural.
Para esse Sistema entrar em vigor, foram editadas pela ANP, em 16 de
novembro de 2007, 4 Resoluções, a saber:
• Resolução ANP n.º 36 - define os critérios e procedimentos para
execução das atividades de Certificação de Conteúdo Local, contendo em seu
Anexo III - Cartilha de Conteúdo Local.
A partir da 7ª rodada de licitações, realizada em 2005, a ANP introduziu
novas regras e exigências para cumprimento de Conteúdo Local contratual e
considerando que a cláusula do referido contrato estabelece que:
a) os compromissos dos concessionários quanto à aquisição local de
bens e serviços serão comprovados junto à ANP pela apresentação de certificados
de conteúdo nacional;
b) os concessionários deverão solicitar aos seus fornecedores de bens e
serviços às devidas certificações de seus produtos e, além disso, os fornecedores
poderão, por sua livre iniciativa, buscar antecipadamente a certificação de seus
produtos;
c) as atividades de certificação serão executadas por entidades
devidamente qualificadas e credenciadas pela ANP, com base em critérios
previamente definidos pela própria Agência;
d) a ANP implantará um sistema de certificação do Conteúdo Local e
realizará auditoria periódica nas entidades credenciadas; e
Considerando a necessidade de ser observada a Política de Conteúdo
Local do Governo, definida por intermédio das diretrizes emanadas pelo Conselho
Nacional de Política Energética cuja coordenação é do Ministério de Minas e
Energia, resolve:
Art. 1º. Fica aprovado o Regulamento ANP nº 6/2007 que define os critérios e
procedimentos para execução das atividades de Certificação de Conteúdo Local.
3.3 - Cartilha de Conteúdo Local
Conforme dispõe a Resolução ANP n.º 36, a Cartilha de Conteúdo Local
apresenta a metodologia oficial de medição utilizada pelas certificadoras credenciadas pela
ANP para emitir os certificados de conteúdo local.
Na cartilha constam definições, métodos e critérios para cálculo do
conteúdo local. A metodologia proporcionada pela Cartilha é integralmente baseada
em custos, documentos e informações de caráter privativo e confidencial de
fabricantes, fornecedores, sub-fornecedores e prestadores de serviços, sendo
instrumento de trabalho de todas as firmas envolvidas, participantes da cadeia
produtiva do setor. Tais empresas serão as responsáveis pela prestação de
informações, pelo cálculo dos conteúdos locais e pela sustentação e conservação da
documentação comprobatória a ser exibida quando necessário, para fins de
apuração e aferição dos resultados dessa apuração.
A Cartilha abrange:
Critérios, instruções e fórmula para a apuração de conteúdo local de bens;
Critérios, instruções e fórmula de cálculo do conteúdo local de: contratação de
bens de uso temporário; subsistemas; sistemas; e conjunto de sistemas
relacionados à indústria de petróleo e gás natural;
Critérios, instruções e fórmula de cálculo do conteúdo local de serviços
relacionados à indústria de petróleo e gás natural;
Passo a passo do cálculo do conteúdo local (CL) de: bens; contratação de
bens de uso temporário (CLA); subsistemas e sistemas, serviços; e por
último,
Planilhas de Cálculo do Conteúdo Local, a saber: Planilha para cálculo do
Conteúdo Local de Bens, Planilha para cálculo do Conteúdo Local de Bens de Uso
Temporal; Planilha para cálculo do Conteúdo Local de Serviços e Planilha para
cálculo do Conteúdo Local de Subsistemas e Sistemas.
• Resolução ANP n.º 37 - dispõe sobre o Credenciamento de
Entidades a fim de se tornarem "Certificadoras de Conteúdo Local";
Com base em idênticas considerações contidas em a) a d) da Resolução
36, resolve:
Art. 1º. Fica aprovado o Regulamento ANP nº 7/2007 que define os critérios e
procedimentos para cadastramento e credenciamento de entidades para Certificação de Conteúdo
Local.”
Surge assim a entidade "Certificadoras de Conteúdo Local", para fazer
essa medição através da "Cartilha" e atestar formalmente a porcentagem nacional
do fornecimento através da emissão de um "Certificado de Conteúdo Local’.
• Resolução ANP n.º 38 - dispõe sobre a Auditoria feita pela ANP nas
"Certificadoras de Conteúdo Local";
Com base em idênticas considerações contidas em a) a d) da Resolução
36, resolve:
Art. 1º. Fica aprovado o Regulamento ANP nº 8/2007 que define os critérios e
procedimentos de Auditoria nas empresas de Certificação de Conteúdo Local de bens e
serviços.
• Resolução ANP n.º 39 - dispõe sobre os "Relatórios de
Investimentos Trimestrais" (RIT) em Conteúdo Local, como forma de subsidiar
a comprovação dos percentuais mínimos ofertados pelos concessionários.
Considerando que a partir da 7ª rodada de licitações, realizada em 2005,
a ANP introduziu novas regras e exigências para cumprimento de Conteúdo Local
contratual; resolve:
Art. 1º. Fica aprovado o Regulamento ANP nº 9/2007 que define a periodicidade,
a formatação e o conteúdo dos relatórios de investimentos locais realizados com as
atividades de exploração e desenvolvimento da produção.
3.4 - Penalidades em caso de descumprimento das obrigações assumidas
Tomando-se por base um percentual do valor do conteúdo local não
realizado (NR), as penalidades contratuais são calculadas e impostas sob forma
pecuniária. Em caso de descumprimento do compromisso assumido, cada contrato
prevê determinada pena, variando entre eles, a gravidade da punição atribuída.
A multa imposta nas Rodadas 1 e 2 correspondia ao dobro do valor do
montante NR. Para um investimento total do concessionário de R$ 100 milhões, com
compromisso assinado de 40% de conteúdo local (R$ 40 milhões), e 25% de
conteúdo local realizado (R$ 25 milhões), a multa aplicada seria duas vezes o valor
em reais do investimento local necessário para se chegar a esse mínimo acordado,
ou seja, a multa ficaria o dobro dos R$ 15 milhões faltantes (R$ 30 milhões).
Para a Rodadas 3 e 4, o contrato escalonou as multas de forma
progressiva variando do dobro a metade do valor do conteúdo local NR, dependendo
do tamanho da porcentagem de conteúdo local ofertada:
para ofertas menores que 30%, o não cumprimento do compromisso
ensejaria em multa de duas vezes o valor NR;
ofertas entre 30% e menores que 40%, caso o concessionário, quando
da fiscalização, tenha obtido valor de conteúdo local menor que 30%,
aplicar-se-ia a multa de duas vezes o valor NR;
caso a apuração ficasse entre 30% e menor que 40%, a sanção imposta
seria 1,6 (uma vírgula seis) vezes o valor do NR;
ofertas entre 40% e menores que 50%, caso a apuração de conteúdo
local fosse menor que 40%, aplicar-se-ia a multa seria 1,6 (uma vírgula
seis) vezes o valor do NR;
caso o resultado da contagem fosse entre 40% e menor que 50%, a
multa ficaria em 1,2 (uma vírgula duas) vezes o valor do NR;
ofertas entre 50% a menores que 60%, caso o resultado fosse menor
que 50%, a sanção ficaria em 1,2 (uma vírgula duas) vezes o valor do
NR;
caso fosse entre 50% e menor que 60%, a pena seria 0,8 (zero vírgula
oito) vezes o valor do NR e;
ofertas iguais ou maiores que 60%, caso a apuração constatasse
resultado menor que 60%, aplicar-se-ia a multa de 0,8 (zero vírgula oito)
vezes o valor do NR;
ofertas iguais ou maiores que 60%, caso o resultado fosse igual ou
maior que 60%, a punição seria 0,5 (zero vírgula cinco) vezes o valor
NR.
Nas Rodadas 5 e 6, a estipulação da multa nos parágrafos dos contratos
incluiu multas específicas pelo descumprimento dos compromissos de conteúdo
local em macro áreas (atividades específicas).
A partir da Sétima Rodada, no que diz respeito à punição, os contratos
são bem claros e sucintos.
"Caso, ao final da Fase de Exploração de qualquer dos Blocos integrantes da Área de
Concessão ou ao final da Etapa de Desenvolvimento de Produção de qualquer Campo integrante da
Área de Concessão, as aquisições de bens e serviços junto a Fornecedores Brasileiros durante tal
Fase ou Etapa não atingirem as porcentagens estabelecidas nos parágrafos 20.2(a) e 20.2(b),
aferidas conforme disposto nas normas regulatórias editadas pela ANP, o Concessionário pagará à
ANP uma multa, dentro de 15 dias contados da notificação. Esta multa é aplicada da seguinte forma:
se o percentual de Conteúdo Local não realizado (NR%) for inferior 65% do valor oferecido, a multa
(M%) será de 60% sobre o valor do Conteúdo Local não realizado. Se o percentual de Conteúdo
Local não realizado (NR%) for igual ou superior a 65% do valor oferecido, a multa será crescente,
partindo de 60% e atingindo 100% do valor do Conteúdo Local oferecido, no caso o percentual de
Conteúdo Local não-realizado seja de 100%. O critério de multas proposto é resumido a seguir:
Se 0 < NR (%) < 65% _ M(%) = 60(%)
Se NR (%) _ 65% _ M(%) = 1,143 NR (%) -14,285
O mesmo critério será aplicado quando do não cumprimento do percentual de Conteúdo
Local mínimo proposto para Itens e subitens especificados da Tabela do ANEXO X, mesmo que seja
realizado o percentual de Conteúdo Local global contratado."
Adicionalmente, em relação à cláusula de penalidade pode ser dito que:
idêntico critério de punição é usado para o não cumprimento do compromisso
global, de itens e subitens de oferta e,
os três níveis de ofertas são independentes entre si para efeito de penalidade.
Assim, pode ser aplicada uma multa para o não cumprimento da oferta global
e não ser aplicada multa para os itens e/ou subitens, ou vice-versa.
CAPÍTULO IV: ANÁLISE DA FISCALIZAÇÃO EXERCIDA PELA ANP
Neste Capítulo serão contemplados os seguintes tópicos relacionados à
fiscalização: a responsabilidade por fiscalizar, a fiscalização e seus fatos geradores,
formas de Acompanhamento do Compromisso Contratual, e resultados das
fiscalizações efetuadas.
4.1 - A responsabilidade por fiscalizar
A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, também chamada Lei do
Petróleo, dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao
monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a
Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências
Estabelece em seus Art. 7º e 8º:
“Art. 7º Fica instituída a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis -
ANP, entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico
especial, como órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e
biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia.
Parágrafo único. A ANP terá sede e foro no Distrito Federal e escritórios centrais na
cidade do Rio de Janeiro, podendo instalar unidades administrativas regionais.
Art. 8º A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização
das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis,
cabendo-lhe:
[...]
IV - elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de exploração,
desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua
execução;
[...]
VII - fiscalizar diretamente e de forma concorrente nos termos da Lei n.º 8.078, de 11 de
setembro de 1990, ou mediante convênios com órgãos dos Estados e do Distrito Federal as
atividades integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, bem como
aplicar as sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato;"
Como pode ser depreendido, a ANP exerce o papel de órgão fiscalizador
dos contratos de concessão.
4.2 - A fiscalização e seus fatos geradores
Ainda em relação à Lei 9.478/2007, em seu Art. 28 dispõe:
“Art. 28. As concessões extinguir-se-ão:
I - pelo vencimento do prazo contratual;
II - por acordo entre as partes;
III - pelos motivos de rescisão previstos em contrato;
IV - ao término da fase de exploração, sem que tenha sido feita qualquer descoberta
comercial, conforme definido no contrato;
V - no decorrer da fase de exploração, se o concessionário exercer a opção de
desistência e de devolução das áreas em que, a seu critério, não se justifiquem investimentos em
desenvolvimento.
§ 1° A devolução de áreas, assim como a reversão de bens, não implicará ônus de
qualquer natureza para a União ou para a ANP, nem conferirá ao concessionário qualquer direito de
indenização pelos serviços, poços, imóveis e bens reversíveis, os quais passarão à propriedade da
União e à administração da ANP, na forma prevista no inciso VI do art. 43.
§ 2° Em qualquer caso de extinção da concessão, o concessionário fará, por sua conta
exclusiva, a remoção dos equipamentos e bens que não sejam objeto de reversão, ficando obrigado a
reparar ou indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação
ambiental determinados pelos órgãos competentes.”
Pelo contrato, o resultado final de uma fiscalização de compromisso
referente à Fase de Exploração ou Etapa de Desenvolvimento só poderá ser dado,
ao final da Fase ou Etapa respectiva, que poderá ocorrer:
• pela extinção da concessão (Art. 28 da Lei do Petróleo);
• pela declaração de comercialidade da área, juntamente com a
devolução integral do restante do bloco; ou
• pelo encerramento das atividades de desenvolvimento.
4.3 - Formas de acompanhamento do compromisso contratual
Visando o acompanhamento e monitoramento do Compromisso
Contratual, ANP faz uso de alguns recursos, que para efeito de Conteúdo Local, 2
podem ser citados: o Relatório de Gastos Trimestrais (RGT) e o Relatório de
Investimentos Trimestrais (RIT).
O primeiro, Relatório de Gastos Trimestrais, previsto na Portaria ANP n.º
180, foi utilizado na "apresentação da comprovação dos percentuais mínimos de
investimentos locais na Fase de Exploração e Etapa de Desenvolvimento
determinados nos Contratos de Concessão". Mencionado relatório era apropriado
como forma de acompanhamento de conteúdo local até a Sexta Rodada, inclusive.
Segundo o disposto na Portaria ANP n.º 180, de 5.6.2003 – DOU
9.6.2003:
“Art. 1º Fica aprovado o Regulamento Técnico em anexo, a ser utilizado na elaboração
das demonstrações contábeis e financeiras a que se refere à Cláusula intitulada Contabilidade e
Auditoria dos Contratos de Concessão e na apresentação da comprovação dos percentuais mínimos
de Investimentos Locais na Fase de Exploração e Etapa de Desenvolvimento determinados nos
Contratos de Concessão."
O RGT é essencialmente um relatório em que em suas linhas são
discriminadas as áreas de interesse nas Fases de Exploração e Produção e em que
nas colunas são quantificados os investimentos por trimestre, o investimento
nacional e estrangeiro, assim como o porcentual de conteúdo local. É um relatório
declaratório por bloco (Fase de Exploração) ou campo (Fase de Produção) de
concessão, sendo preenchidos pelos competentes concessionários. Conforme o
parágrafo 1.2 do Anexo à Portaria ANP n.º 180/2003, objetivam a verificação e
comprovação do cumprimento dos percentuais mínimos de Investimentos Locais na
Fase de Exploração e na Etapa de Desenvolvimento definidos nos Contratos de
Concessão.
O Relatório de Investimentos Trimestrais (RIT), estabelecido pela
Resolução ANP n.º 39, de 13 de novembro de 2007, apresenta basicamente 2
diferenciais em relação ao RGT.
Considerando que a partir da 7ª rodada de licitações, realizada em 2005,
a ANP introduziu novas regras e exigências para cumprimento de Conteúdo Local
contratual; o primeiro deles é que é o RIT relatório somente são utilizáveis a partir
desta rodada, se constituindo em um espelho de ofertas de conteúdo local em itens
e subitens.
O segundo diferencial se relaciona à finalidade, já que enquanto o RGT
tem como finalidade a comprovação de conteúdo local, o RIT tem como finalidade
subsidiar a comprovação do cumprimento dos percentuais mínimos de
Investimentos Locais pelos concessionários dos Contratos de Concessão a partir da
7ª Rodada de Licitações, através do Relatório de Investimentos Locais em
Exploração e Desenvolvimento, que é composto por:
Relatório de Investimentos em Exploração, e
Relatório de Investimentos em Desenvolvimento da Produção.
4.4 - Resultados das fiscalizações efetuadas
Até o início do ano de 2011 nenhuma penalidade havia sido imposta aos
concessionários por descumprimento do compromisso.
Em agosto de 2011, no entanto, a ANP aplicou sua primeira multa por
descumprimento de cláusula contratual de conteúdo local, e a primeira empresa a
sofrer penalidade foi a Petrobrás.
A multa imposta à estatal no valor aproximado de R$ 29 milhões foi
aplicada devido ao descumprimento das regras de conteúdo local em 44 blocos
leiloados entre as 5ª e 6ª rodadas.
A companhia chegou a recorrer da multa, mas a agência reguladora
manteve a decisão. As punições são referentes aos leilões realizados em 2004 e
2005. Na época, o critério de conteúdo local tinha peso determinante na licitação.
Muitas empresas inflaram esses dados para levar as concessões e não
conseguiram cumprir o que havia sido prometido, levando a ANP a multá-las
posteriormente.
Como já mencionado anteriormente, a ANP mudou esse critério nos
leilões a partir da 7ª rodada, reduzindo o peso do conteúdo local na licitação. Hoje,
todas as empresas são obrigadas a comprar pelo menos 65% dos equipamentos no
Brasil.
CAPÍTULO V: A EXPLORAÇÃO SOB O REGIME DE PARTILHA EM ÁREAS DO
PRÉ-SAL E EM ÁREAS ESTRATÉGICAS
5.1 - O que se entende por pré-sal?
Localizadas em porções marinhas de grande parte do litoral brasileiro, o
pré-sal relaciona-se a um conjunto de rochas que apresentam um grande potencial
para a geração e acumulação de petróleo. O termo “pré” é empregado já que, ao
longo do tempo, essas rochas foram sendo assentadas antes da camada de sal.
No Brasil, as maiores descobertas de petróleo feitas pela Petrobras, onde
se encontrou grandes volumes de óleo leve, ocorreram na camada denominada pré-
sal localizada entre o Espírito Santo e Santa Catarina. O óleo identificado no pré-sal
chega a uma densidade de 28,5º API, baixa acidez e baixo teor de enxofre, o que
caracteriza um petróleo de alta qualidade e maior valor de mercado.
Pelos testes e análises realizados, tem-se conhecimento que nas
descobertas localizadas na camada pré-sal, o risco exploratório é baixo e a
produtividade alta. As descobertas no pré-sal, formam hoje uma das maiores
províncias petrolíferas do mundo, podendo dobrar o volume de reservas brasileiras
somente com as áreas de Tupi, Iara, Guará e Jubarte.
A camada do pré-sal forma um intervalo de rochas que se estende por
baixo de uma vasta camada de sal, que dependendo da localização, atinge
espessuras de até 2 mil metros. Quanto à profundidade dessas rochas, que é a
distância entre a superfície do mar e os reservatórios de petróleo abaixo da camada
de sal, pode chegar a mais de 7 mil metros.
5.2 - Sistemas de exploração
Consideradas as particularidades e necessidades de cada país, é seguido
ou adotado um diferente sistema ou sistemas de exploração que agregam
características peculiares. Dentre os sistemas mais empregados, podem ser
destacados: o de concessão, o de partilha de produção e o de prestação de
serviços.
No sistema de concessão, considerada a regulação existente, o principal
atributo consiste em que as atividades são realizadas por conta e risco do
concessionário, sem ingerência ou maior controle dos governos nos projetos de
exploração e produção. Após uma descoberta, uma vez extraídos petróleo e gás
natural, passam estes a pertencer aos concessionários mediante o pagamento de
royalties e outras participações governamentais previstas.
Quanto ao sistema de partilha, habitualmente é usado por países com
reservas fartas e baixo risco exploratório. Cláusulas contratuais determinam que a
empresa ou consórcio executor das atividades exploratórias, avoque o risco
exploratório. O lucro da atividade é o valor resultante da dedução dos gastos com
investimentos e dos custos de produção em relação à receita total. Em caso de
sucesso, a companhia (ou consórcio) tem os seus investimentos e custos
ressarcidos em óleo, o que é denominado óleo-custo.
O lucro da atividade convertido em óleo, passa a ser compartilhado entre
a companhia (ou consórcio) e o governo, em percentuais variáveis, sendo chamado
de óleo-lucro.
No sistema de prestação de serviços, normalmente toda a produção é de
propriedade do Estado, que contrata uma empresa para realizar as atividades de
exploração e produção e tem seus serviços pagos segundo metodologias
contratuais pré-acordadas.
Vale ainda ser ressaltado que aproximadamente 80% das reservas
mundiais estão em países que adotam um maior controle do Estado sobre as
atividades de exploração e produção, e que seguem o modelo de partilha ou
sistemas mistos, que combinam características de mais de um sistema de
exploração.
5.3 - O novo marco regulatório para a exploração e produção de petróleo e gás
natural
Novo Marco Regulatório são as novas normas para a exploração e
produção de petróleo e gás natural na área de ocorrência da camada pré-sal e em
áreas que venham a ser consideradas estratégicas.
Com o regime de partilha, o governo pretende obter maior controle da
exploração dessa riqueza e fazer com que os recursos obtidos sejam revertidos de
maneira mais equânime para a sociedade brasileira. Portanto, esse modelo é mais
apropriado ao contexto atual e ao desenvolvimento social, econômico e ambiental do
País.
A lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010 dispõe sobre a exploração e
a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em áreas
do pré-sal e em áreas estratégicas, cria o Fundo Social - FS e dispõe sobre sua
estrutura e fontes de recursos.
Partilha de produção é definida como o “regime de exploração e produção
de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos no qual o contratado
exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração, avaliação,
desenvolvimento e produção e, em caso de descoberta comercial, adquire o direito à
apropriação do custo em óleo, do volume da produção correspondente
aos royalties devidos, bem como de parcela do excedente em óleo, na proporção,
condições e prazos estabelecidos em contrato”.
Outras definições importantes encontradas na referida lei:
“II - custo em óleo: parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos, exigível unicamente em caso de descoberta comercial, correspondente aos
custos e aos investimentos realizados pelo contratado na execução das atividades de exploração,
avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações, sujeita a limites, prazos e
condições estabelecidos em contrato;
III - excedente em óleo: parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos a ser repartida entre a União e o contratado, segundo critérios definidos em
contrato, resultante da diferença entre o volume total da produção e as parcelas relativas ao custo em
óleo, aos royalties devidos e, quando exigível, à participação de que trata o art. 43;
IV - área do pré-sal: região do subsolo formada por um prisma vertical de profundidade
indeterminada, com superfície poligonal definida pelas coordenadas geográficas de seus vértices
estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regiões que venham a ser delimitadas em ato do
Poder Executivo, de acordo com a evolução do conhecimento geológico;
V - área estratégica: região de interesse para o desenvolvimento nacional, delimitada em ato
do Poder Executivo, caracterizada pelo baixo risco exploratório e elevado potencial de produção de
petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos.”
Os Art. 3º e seguintes, dispõem que:
A exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos na área do pré-sal e em áreas estratégicas serão
contratadas pela União sob o regime de partilha de produção;
A Petrobras será a operadora de todos os blocos contratados sob o regime de
partilha de produção, sendo-lhe assegurado, participação mínima que não
poderá ser inferior a 30% (trinta por cento);
A União não assumirá os riscos das atividades de exploração, avaliação,
desenvolvimento e produção decorrentes dos contratos de partilha de
produção; e
Os custos e os investimentos necessários à execução do contrato de partilha
de produção serão integralmente suportados pelo contratado, cabendo-lhe,
no caso de descoberta comercial, a sua restituição em “custo em óleo”, acima
definido.
A mencionada Lei estabelece como competências da ANP:
“Art. 11. Caberá à ANP, entre outras competências definidas em lei:
I - promover estudos técnicos para subsidiar o Ministério de Minas e Energia na delimitação dos
blocos que serão objeto de contrato de partilha de produção;
II - elaborar e submeter à aprovação do Ministério de Minas e Energia as minutas dos contratos
de partilha de produção e dos editais, no caso de licitação;
III - promover as licitações previstas no inciso II do art. 8o desta Lei;
IV - fazer cumprir as melhores práticas da indústria do petróleo;
V - analisar e aprovar, de acordo com o disposto no inciso IV deste artigo, os planos de
exploração, de avaliação e de desenvolvimento da produção, bem como os programas anuais de
trabalho e de produção relativos aos contratos de partilha de produção; e
VI - regular e fiscalizar as atividades realizadas sob o regime de partilha de produção, nos
termos do inciso VII do art. 8 o da Lei n o 9.478, de 6 de agosto de 1997”.
O sistema de partilha de produção vigorará nas áreas ainda não licitadas
do pré-sal e naquelas que venham a ser definidas como estratégicas pelo Conselho
Nacional de Política Energética - CNPE.
Como já mencionado anteriormente, no sistema de partilha de produção,
os riscos das atividades são assumidos pelos contratados, que serão ressarcidos
caso ocorram descobertas comerciais. Nesse caso, o pagamento é feito com o custo
em óleo (denominado óleo-custo), em valor suficiente para ressarcir as despesas
das empresas/consórcios contratadas (os). O restante da produção, isto é, o
excedente em óleo é dividido entre a União e as empresas envolvidas.
Segundo a lei, a União poderá celebrar contratos: exclusivamente com a
Petrobras (100%) ou a partir de licitações, com livre participação das empresas,
atribuindo-se à Petrobras tanto a operação como um percentual mínimo de 30% em
todos os consórcios.
Cumpre observar que, adotando o sistema de partilha, o governo
brasileiro pretende obter maior controle da exploração dessas riquezas e fazer com
que os recursos obtidos sejam distribuídos de maneira mais igualitária para a
sociedade. O governo considera ainda que esse modelo é mais apropriado ao
contexto atual, bem como ao desenvolvimento ambiental, econômico e social do
país.
As áreas do pré-sal porventura já licitadas não serão regidas pelo novo
sistema. Os contratos anteriormente firmados serão respeitados, permanecendo o
regime de contrato de concessão. Traduzindo-se em números, a província do Pré-
Sal tem 149 mil km², dos quais 41.772 km² (28%) já foram licitados. A nova
legislação valerá, portanto, para os 107.228 km² (72%) ainda não concedidos,
descontadas as áreas que vierem a ser objeto da cessão onerosa para a Petrobras.
Sobre os contratos de partilha, a lei nº 12.351, de 22 de dezembro de
2010, dispõe, in verbis:
“Art. 32. O contrato de partilha de produção extinguir-se-á:
I - pelo vencimento de seu prazo;
II - por acordo entre as partes;
III - pelos motivos de resolução nele previstos;
IV - ao término da fase de exploração, sem que tenha sido feita qualquer descoberta comercial,
conforme definido no contrato;
V - pelo exercício do direito de desistência pelo contratado na fase de exploração, desde que
cumprido o programa exploratório mínimo ou pago o valor correspondente à parcela não cumprida,
conforme previsto no contrato; e
VI - pela recusa em firmar o acordo de individualização da produção, após decisão da ANP.
§ 1o A devolução de áreas não implicará obrigação de qualquer natureza para a União nem
conferirá ao contratado qualquer direito de indenização pelos serviços e bens.
§ 2o Extinto o contrato de partilha de produção, o contratado fará a remoção dos equipamentos
e bens que não sejam objeto de reversão, ficando obrigado a reparar ou a indenizar os danos
decorrentes de suas atividades e a praticar os atos de recuperação ambiental determinados pelas
autoridades competentes”.
Dessa forma, a Lei procura resguardar a União de quaisquer ônus
decorrente da exploração, já que a devolução de áreas não implicará obrigação de
qualquer natureza para a União nem conferirá ao contratado qualquer direito de
indenização pelos serviços e bens. Adicionalmente, com a extinção do contrato o
contratado deverá remover equipamentos e bens que não sejam objeto de reversão,
ficando obrigado ainda a reparar ou a indenizar os danos decorrentes de suas
atividades e a praticar os atos de recuperação ambiental determinados pelas
autoridades competentes.
5.4. Leilão do pré-sal só acontecerá após a lei dos royalties
O Ministério das Minas e Energia assegura que somente haverá leilão em
áreas do pré-sal após a aprovação da lei dos royalties. Vale lembrar que até a
presente data ainda não há previsão para votação da lei dos royalties na Câmara
dos Deputados. A versão preliminar para o relatório do projeto de lei que altera a
distribuição dos royalties e da participação especial na exploração do petróleo
marítimo, amplia os recursos destinados aos municípios produtores e reduziu a
arrecadação dos estados produtores. O percentual destinado aos municípios
produtores subiu de 4% para os mesmos 11%. O relatório altera o texto aprovado
pelo Senado em outubro do ano passado, reduzindo de 20% para 11% o percentual
dos royalties destinados aos estados produtores. Hoje, os estados produtores
recebem 26,25% dos royalties.
CONCLUSÃO
O Conteúdo Local é um instrumento de proteção ao mercado local e seus
objetivos primordiais são: ampliação da capacidade de fornecimento local; aumento
na geração de empregos e renda; qualificação de profissionais; capacitação da
indústria nacional com bases competitivas de mercado; e desenvolvimento
tecnológico nacional.
Na esfera da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis,
poucos temas no Brasil hoje merecem tanta aplicação e prudência, quanto o
“conteúdo nacional”. Com a promulgação da Lei do Petróleo em 1997, foi criada a
Agência ANP, autarquia federal constituída para regular o setor, a quem coube
definir a estratégia e a política de desenvolvimento econômico e tecnológico da
indústria local, bem como da sua cadeia de suprimento. Para desempenhar a
referida missão, a agência recebeu ferramentas capazes de propiciar o incremento
dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em
licitações de contratos de concessão.
A ANP por seu lado, buscou valorizar a oferta de conteúdo local durante
as fases de exploração e desenvolvimentos das áreas colocadas em leilão, desde as
primeiras rodadas de licitações para a outorga de contratos de concessão às
empresas interessadas em desenvolver atividades de exploração de petróleo e gás
natural no país.
Devido às graves deficiências apresentadas pelo sistema de
comprovação de cumprimento dos percentuais mínimos de conteúdo local, através
de várias resoluções editadas, a ANP estabeleceu que os compromissos dos
concessionários quanto à aquisição local de bens e serviços fossem comprovados
junto àquela autarquia, através da apresentação de “certificados de conteúdo local”.
As atividades relativas à certificação passaram a ser desenvolvidas por entidades
credenciadas, sujeitas a auditorias periódicas.
Assim, pode-se dizer que, o problema se restringe em como se
compatibilizar a política de conteúdo local de bens, equipamentos e serviços, com os
elevados interesses de desenvolvimento econômico nacional. Atualmente o país
conta com grande parque industrial, o que lhe proporciona indiscutivelmente uma
considerável base industrial, alicerçado em inúmeras cadeias produtivas e em um
número substancial de atividades industriais.
Contudo, apesar de reconhecida base industrial, o país peca ao querer
impor uma condição no sentido da indústria “produzir tudo ou quase tudo”, em
matéria de bens e serviços, máquinas e equipamentos para a área de petróleo e gás
natural. Segundo qualificados analistas especializados na área de petróleo e gás da
FGV, “a decisão da Petrobrás de rever o seu Plano Estratégico, reduzindo a meta de
produção de petróleo de 4,9 milhões de barris/dia para 4,2 milhões de b/d em 2020,
significa a admissão de que a companhia não está conseguindo contratar
equipamentos críticos necessários para ampliar a sua produção nos prazos
previstos”.
As vantagens da expansão da indústria nacional são evidentes, por
normalmente proporcionar a agregação de novas tecnologias, que promovem mais
emprego e renda em setores que funcionam em cadeia. Contudo, um cuidado
especial a ser tomado nessa política, é o de se evitar que uma postura radical em
termos de exigência de altos índices de conteúdo local, ocasione aumentos de
custos muito difíceis de serem recuperados na produção de petróleo e gás natural.
Não há que se negar que as diretrizes estabelecidas e os objetivos perseguidos pela
política de conteúdo local são mais adequados possíveis, “contudo mesmo o
remédio correto, quanto administrado em dosagem excessiva, pode levar o paciente
a óbito”.
As exigências de percentuais mínimos de conteúdo local em torno de
65% são demasiadamente pesadas considerando-se um setor com uma cadeia
produtiva extensa e complexa, frente às perspectivas e estimativas de produção de
petróleo no pré-sal no início da próxima década.
O objetivo maior deve ser o de se promover ganhos de eficiência capazes
de tornar a indústria petrolífera instalada no país, capacitada em competir
universalmente.
Nesse sentido, “pesquisadores do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)
da FGV propõem um debate sobre qual a melhor forma de concretizar a política de
conteúdo local de modo a obter o máximo de ganhos econômicos e tecnológicos
com a exploração e produção de óleo no pré-sal. Os técnicos da FGV sugerem que,
além de eleger objetivos claros, o governo estabeleça portas de saída, com metas a
serem checadas ao longo do tempo, de modo a assegurar que ao final do período
estabelecido a indústria tenha alcançado competitividade internacional e elevado
grau de desenvolvimento tecnológico, espalhando sua influência benéfica para
outros setores da indústria. Sem isso, concordam os pesquisadores, o Brasil corre o
risco de ter uma indústria onde tudo será, naturalmente, 25% ou 30% mais caros,
sem promover ganhos de eficiência que permitam a essa indústria competir
globalmente”.
Colaborando com o pensamento exposto, enfim, esse é o nosso receio.
ANEXOS
Anexo I – Certificado de Conteúdo Local - Resolução ANP nº 39, de 13 de novembro
de 2007.
Anexo II – Relatório Trimestral de Certificação - Resolução ANP nº 39, de 13 de
novembro de 2007.
Anexo 1- Relatório de Gastos Trimestral – Exploração - Portaria ANP nº 180, de 05
de junho de 2003.
Anexo 2 - Relatório de Gastos Trimestral – Desenvolvimento - Portaria ANP nº 180,
de 05 de junho de 2003.
Anexo 3 - Relatório de Gastos Trimestral – Produção - Portaria ANP nº 180, de 05
de junho de 2003.
Anexo I – Relatório de Investimentos em Exploração - Resolução ANP nº 39, de 13
de novembro de 2007.
Anexo II – Relatório de Investimentos em Desenvolvimento da Produção -
Resolução ANP nº 39, de 13 de novembro de 2007.
REFERÊNCIAS
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<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/
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AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS.
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ANP nº 37, de 13 de novembro de 2007. Disponível em:
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BRASIL. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Resolução
ANP nº 38, de 13 de novembro de 2007. Disponível em:
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BRASIL. Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética
nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho
Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras
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Acesso em: 13 jun. 2012.
