01.PARTE I [001-054] · 2016. 1. 15. · José Manuel Simões João Sarmento José Alberto Rio...

ORDENAMENTO TERRITORIAL

Ficha Técnica

DirecçãoTeresa Sá Marques

Secretariado de redacçãoEduarda FerreiraLuciano Martins

Conselho de redacçãoÁlvaro DominguesAna Ramos Pereira

Emília Sande LemosFernanda Cravidão

João FerrãoJosé Manuel Simões

João SarmentoJosé Alberto Rio Fernandes

José António TenedórioLúcio Cunha

Maria José RoxoMaria Leal Monteiro

Maria Lucinda FonsecaMário Vale

Teresa Pinto CorreiaTeresa Barata Salgueiro

Propriedade do títuloAssociação Portuguesa de Geógrafos

CorrespondênciaR. Professor Sousa Câmara, 170 – 1070-291 Lisboa

Tel/Fax: 21 387 87 87www.apgeo.pt

EdiçãoEdições Afrontamento / Rua Costa Cabral, 859 – 4200-225 Porto

ISSN0872-6825-20

ImpressãoRainho & Neves, Lda. / Santa Maria da Feira

Impressa em 2007

Depósito Legal109329/97

Revista de distribuição gratuita para sócio da APGPreço de venda ao público: 12 €

Tiragem: 800 exemplares

A opinião expressa nos artigos é da exclusiva responsabilidade dos autores

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Inforgeo, Julho 2007

PARTE IAS ESCALAS DO ORDENAMENTO

O ORDENAMENTO E OPAÍS

Mário Vale, «Discussão Pública do PNPOT: Argumentos e conclusões de um debate» . . . . . .Lozenzo López Trigal, «Regulación y gestión del territorio en la España autonómica» . . . . . .

O ORDENAMENTO E ODESENVOLVIMENTO REGIONAL

Ana Catita, «Planos regionais de ordenamento do território: Função e oportunidade» . . . . . . . .Oriol Nel·lo, «Aquí, No! La conflictividad territorial de base local» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

O ORDENAMENTO E ODESENVOLVIMENTO LOCAL

José Manuel Simões, «Ordenamento Municipal e desenvolvimento local: Uma reflexão» . . . . . .Joan Romero, «El territorio y sus límites, a propósito del caso valenciano» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PARTE IITEMAS DO ORDENAMENTO TERRITORIAL

VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS ERISCOSNATURAIS

José Luís Zêzere, «Riscos e ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PAISAGEM

Teresa Pinto-Correio, «Multifuncionalidade da paisagem rural: Novos desafios à sua análise» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Alexandre d’Orey Cancela d’Abreu, «Paisagem e ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PATRIMÓNIO

Miguel Sopas de Melo Bandeira, «Vinte Milhas da Via XVIII, O Sinal para Partir» . . . . . . . .

LAZER E TURISMO

Luís Saldanha Martins, «Território, ordenamento e turismo – entre os excessos da construção e os valores da conservação» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

REGENERAÇÃO DOSBAIRROS CRÍTICOS

Lia Vasconcelos, «Cova da Moura: Uma experiência de intervenção sócio-territorial participada» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Teresa Sá Marques, «Lagarteiro: Rede de actores e processos de aprendizagem» . . . . . . . . . . . . .

REVITALIZAÇÃO DOS CENTROSHISTÓRICOS

José A. Rio Fernandes, «As actividades comerciais e a valorização das áreas centrais» . . . . . .

QUALIFICAÇÃO DAS PERIFERIAS

Álvaro Domingues, «Qualificação das Periferias» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

TECNOLOGIAS DAINFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO

Eduardo Anselmo, Teresa Sá Marques, Gonçalo Santinho, «O planeamento do território e as tecnologias de informação e comunicação: Uma reflexão para os planos regionais de ordenamento do território» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Mário Vale*

Inforgeo, Julho 2007, 9-12

Introdução

O Programa Nacional da Política de Orde-namento do Território (PNPOT) é o instrumentodecisivo para articulação das diversas escalasespaciais para o ordenamento do território, porum lado, dando coerência às intervenções depolítica sectorial com expressão territorial e,por outro, definindo orientações gerais para osinstrumentos de gestão territorial (IGT), comdestaque para os PROT (Planos Regionais deOrdenamento do Território) e PMOT (PlanosMunicipais de Ordenamento do Território).

No âmbito da elaboração do PNPOT, aparticipação pública foi equacionada desde o início por via da constituição da «comis-são consultiva», formada por diversas associa-ções sócio-profissionais e da sociedade civil.Ao longo do processo de elaboração do docu-mento pelo Grupo de Trabalho do PNPOT(GTPNPOT), coordenado pelo Prof. JorgeGaspar, a «comissão consultiva» expressou osseus pontos de vista, tendo sido ponderada a

sua inclusão no documento que foi levado à consulta pública. Por ser limitada a grupos de representação, esta fase da participaçãopública, cuja legitimidade não está em causa,não envolveu a participação directa dos cida-dãos. Com efeito, a ampla discussão ocorreuapenas após a conclusão do documento peloGTPNPOT e posterior revisão pela tutela doordenamento do território. É precisamentedeste processo que este texto procura dar contae reflectir sobre as vantagens e limites da par-ticipação pública nos instrumentos de gestãodo território.

Governança e participaçãopública

O Livro Branco da Governança Europeia1

identifica a participação como um dos seuscinco princípios da boa governança, conside-rando que «A qualidade, pertinência e eficá-cia das políticas da União Europeia dependem de uma ampla participação através de toda a

* Presidente da APG – Associação Portuguesa deGeógrafos.

Prof. Assoc. do Departamento de Geografia, Facul-dade de Letras e Investigador do Centro Estudos Geo-gráficos, Universidade de Lisboa.

1 Comissão das Comunidades Europeias (2001) –Governança Europeia. Um Livro Branco. Bruxelas,COM(2001) 428 final.

cadeia política – desde a concepção até à exe-cução. O reforço da participação criará segura-mente uma maior confiança no resultado finale nas instituições que produzem as políticas. Aparticipação depende principalmente da utili-zação, por parte das administrações centrais,de uma abordagem aberta e abrangente, noquadro do desenvolvimento e aplicação daspolíticas da União Europeia» (pag. 11).

A participação dos cidadãos pode assumirdiferentes formas e graus de envolvimento. Nocaso da discussão pública, trata-se de um nívelintermédio de participação, pois a consulta nãoimplica parceria nem delegação de poder oumesmo controlo dos cidadãos sobre instru-mentos de planeamento (Healey, 1997)2. Peseo facto de se tratar de uma forma intermédia departicipação pública, a discussão pública doinstrumento de maior relevância ao nívelnacional para o ordenamento do território deveser assinalada, por ter envolvido agentes públi-cos, associações representantes da sociedadecivil e cidadãos (cf. WWW.DGOTDU.PT). Agoraespera-se que à participação alargada sesuceda uma fase de maior envolvimento dasociedade civil no ordenamento do território,em conformidade com a maturidade e sentidode responsabilidade da sociedade portuguesa.

Os contributos da discussãopública do PNPOT

Ao longo da discussão pública, o governoorganizou, por intermédio das Comissões deCoordenação e Desenvolvimento Regional,sessões públicas de esclarecimento. Para alémdestes encontros, a discussão do PNPOTtambém foi promovida por instituições nãogovernamentais, com destaque para a reali-

zada entre os dias 18 e 20 de Julho de 2006 poruma plataforma institucional, formada pelaAssociação Portuguesa de Geógrafos (APG),Sociedade de Geografia de Lisboa (SGL),Ordem dos Arquitectos (OA) e Ad Urbem, ini-ciativa que contou com o apoio da Direcção--Geral de Ordenamento do Território e Desen-volvimento Urbano (DGOTDU). Esta sessãodiferenciou-se das restantes por promover umdebate específico das orientações preconiza-das para os seis eixos do programa de acção,com recurso as especialistas que debateramem painel as respectivas propostas. Este modelorevelou-se muito profícuo, tendo sido ela-borado um documento que foi apresentado no último dia dos trabalhos ao Secretário deEstado do Ordenamento do Território e dasCidades, Prof. João Ferrão.

No documento constam as conclusõesprincipais para cada um dos seis eixos do pro-grama de acção do PNPOT, assim como umconjunto de considerações gerais recorrentesem todos os debates, das quais destacamos oconsenso alargado sobre a qualidade e rele-vância do documento, o que significa a inexis-tência de divergências estruturais, mas tambéma preocupação quanto à sua implementação,especificamente acerca do modelo de coorde-nação e operacionalização do PNPOT. Outrapreocupação geral resume-se ao próprio sis-tema de planeamento e instrumentos de gestãodo território em Portugal e ao «ruído» introdu-zido por novas delimitações geográficas semse perceber com rigor qual será de factoo seupapel. De acordo com algumas opiniões, oPNPOT poderia ter ido mais longe nesta maté-ria, através da indicação de orientações explí-citas para os IGT de nível inferior. Finalmente,não houve discordância sobre a validade estra-tégica do processo participativo no contextodo desenvolvimento territorial.

O eixo 1 do programa de acção – Conser-var e valorizar a biodiversidade e o patri-mónio natural, paisagístico e cultural, utili-zar de modo sustentável os recursos energé-

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2 Healey, P. (1997) – Collaborative Planning,Shaping Places in Fragmented Societies. Basingstoke,Palgrave.

ticos e geológicos, e prevenir e minimizar osriscos – reuniu em painel um conjunto deespecialistas em diversas matérias, pois trata--se de um eixo muito complexo e abrangente.Retêm-se as conclusões em matéria de protec-ção e valorização do espaço marítimo e dosrecursos oceânicos, a necessidade de revisãodo mapa de riscos (incluir os riscos de subidado nível médio do mar e das inundações, com-pletar riscos sísmicos e rever riscos de erosãocosteira no Minho e a sul de Aveiro) e oreforço da articulação da gestão da água com oordenamento do território e a gestão dos espa-ços florestais. A proposta mais radical destedebate longo surgiu a propósito da gestão dolitoral, tendo sido defendida a redução oumesmo eliminação das competências dascâmaras municipais neste processo. É umaproposta discutível, mas é um facto que háproblemas na gestão do litoral, a começar pelasobreposição de numerosas instituições comalgum tipo de competências nesta matéria.

No eixo 2 – Reforçar a competitividadeterritorial de Portugal e a sua integraçãonos espaços ibérico, europeu e global, a dis-cussão centrou-se no papel das cidades para acompetitividade do país, facto que remete paraa necessidade de estabelecer uma políticanacional para as cidades (e que deverá terexpressão no Quadro de Referência Estraté-gica Nacional 2007-2013). Um outro pontocentral do debate reporta-se à actividade turís-tica que assume grande centralidade neste eixoe tem impacto positivo no crescimento econó-mico, mas também pode gerar externalidadesnegativas ambientais e conflitos ao nível doordenamento do território e não garante a sus-tentabilidade do modelo social (devido a ritmosbaixos de crescimento da produtividade noturismo). Criticou-se mesmo a ausência de refe-rências a quaisquer outras actividades, desig-nadamente às oportunidades abertas pelo vastoterritório marítimo de Portugal.

O eixo 3 – Promover o desenvolvi-mento policêntrico dos territórios e refor-

çar as infra-estruturas de suporte à inte-gração e à coesão territoriais– reconhece arelevância dos centros urbanos como elemen-tos estruturantes do território num quadro devalorização do policentrismo, articulada porvia das infra-estruturas de transporte. O desen-volvimento policêntrico implica uma fortearticulação entre municípios, o que está longede se concretizar se não for dada prioridade àcooperação intermunicipal e aos planos inter-municipais de ordenamento do território.Outra parte do problema reside na dificuldadede articulação entre diferentes organismos sec-toriais da Administração Central, cujas deci-sões de política têm em linha de conta apenascritérios técnicos do sector, ignorando acçõesde outros sectores e a sua vertente territorialfulcral para o ordenamento do território. Poroutro lado, o policentrismo nas suas diversasescalas territoriais (da UE ao intra-urbano)implica uma nova cultura de ordenamento doterritório, que não termina no plano e se pro-longa na gestão rigorosa pós-plano. As infra--estruturas de mobilidade desempenham umpapel extremamente importante para a prosse-cução de objectivos estratégicos do policen-trismo, tendo sido considerada necessária arevisão do desenho institucional da gestão dostransportes, que deveria passar pela acção deautoridades regionais e metropolitanas para a coordenação e sustentação dos sistemas (especialmente rodovia e ferrovia, devendoesta última ser valorizada). É também muitorelevante para um bom planeamento urbanocombater o problema da explosão dos períme-tros urbanos associado à especulação dos ter-renos urbanizáveis por via do sistema fiscal.Uma parte da discussão reportou-se ainda sobrea integração e a coesão territorial em que sepreconizou uma aposta reforçada na requali-ficação e reabilitação urbana e nas relaçõesurbano-rural.

O eixo 4 –Assegurar a equidade territo-rial no provimento de infra-estruturas e deequipamentos colectivos e a universalidade

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As escalas do ordenamento

no acesso aos serviços de interesse geral,promovendo a coesão social– diz respeito àsorientações para os equipamentos e infra--estruturas. No domínio das infra-estruutras dereforço para a competitividade, considerou-semuito relevante o reforço do porto de Sines,enquanto se reconheceu que seria mais vanta-joso justificar melhor o Novo Aeroporto de Lisboa na Ota, as opções do Plano Rodoviário e o traçado do TGV. Os equipamentos sociaismereceram também uma análise, tendo sidoreferido que se poderia ter ido mais longe noPNPOT na definição de limiares minímos dosequipamentos a assegurar às populações e naidentificação das carências de equipamentos.

No eixo 5 – Expandir as redes e infra--estruturas avançadas de informação ecomunicação e incentivar a sua crescenteutilização pelos cidadãos, empresas e admi-nistração pública –, propôs-se a inclusão deuma medida relativa ao mapeamento da bandalarga em Portugal, que é, em rigor, desconhe-cido, o que compromete o desenho de políticasde correcção das assimetrias espaciais e sociais.A promoção de pontos de acesso à Internet de banda larga no espaço público e as redescomunitárias nas áreas menos desenvolvidasdo país foram outras soluções apontadas paraatenuar as desigualdades informacionais.Sugeriu-se ainda a eventual criação de planosestratégicos de telecomunicações aos níveisregional e local e o alargamento da oferta de

serviços colectivos suportados pela Internet debanda larga, especialmente nos domínios dasaúde e da educação, como forma de aumentara eficiência e o acesso das populações de áreasmenos densas a estes serviços públicos.

O eixo 6 –Reforçar a qualidade e a efi-ciência da gestão territorial, promovendo aparticipação informada, activa e responsá-vel dos cidadãos e das instituições – é o quemais contribui para uma nova cultura e paraum novo discurso do ordenamento do territó-rio. Mas é preciso garantir que avance mesmoo Observatório do Ordenamento do Territórioe do Urbanismo. Também foi considerado per-tinente a emancipação da área científica doOrdenamento do Território, ainda subalternaem relação ao ambiente. Finalmente, preconi-zou-se a definição de formas de institucionali-zação do PNPOT e sublinhou-se a oportuni-dade criada com o programa para aprofun-dar os processos de participação pública nosdiversos instrumentos de gestão do território.

Como nota final, registe-se o facto de muitas destas propostas terem tido acolhi-mento por parte da tutela, demonstrando que aparticipação cidadã pode contribuir para amelhoria da qualidade dos instrumentos degestão territorial, o que por certo influen-ciará futuras decisões da administraçãopública em matéria de envolvimento da socie-dade civil, que se deseja ainda mais profundae efectiva.

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Lozenzo López Trigal*


1. Una cuestión previa: las nacionalidades y regiones en España

Se hace necesario, de cara a colegas y lec-tores no españoles, la presentación, previa a laexposición de la Ordenación y la Planificaciónterritorial en España, de unas líneas sobre elmodelo adoptado de Estado de las Autonomíasy su implicación en el tratamiento de la mate-ria de análisis, pues no cabe duda que existeuna interrelación estrecha entre la ReformaPolítica llevada a cabo por España con elEstado de las Autonomías y la puesta a puntode la legislación de ordenación territorial y sudesarrollo.

Todo el proceso arranca del artículo 2 de laConstitución de 1978 (La Constitución se fun-damenta en la indisoluble unidad de la Naciónespañola… y reconoce y garantiza el derechoa la autonomía de las nacionalidades y regio-nesque la integran y la solidaridad entre todasellas) y de su Título VIII De la OrganizaciónTerritorial del Estado, en especial en artículo137 (El Estado se organiza territorialmente en

municipios, en provincias y en las Comunida-des Autónomas que se constituyan. Todasestas entidades gozan de autonomía para lagestión de sus respectivos intereses) y artículo148 (Las Comunidades Autónomas podránasumir competencias –entre otras materias-en… Ordenación del territorio, urbanismo yvivienda). Posteriormente, cada Estatuto deAutonomía de las diecisiete Comunidadesconstituidas entre 1979 y 1983 asumirá como«competencia exclusiva» la ordenación delterritorio, que quedará regulada por una res-pectiva Ley autonómica en cada caso.

La fórmula de régimen político distintivacon la que se identifica el Estado español es lade un Estado regional, a medio camino entreunitario y federal, planteando muchas cuestio-nes a lo largo de los últimos años y de cara a su continuidad en el futuro. Un estudiosoatento como Gabriel-Oyhamburu (2000, pp.33-34) observa acertadamente España como«una nación a-territorial sorteada de fracturasterritoriales (abiertas o vivas) y de nacionalis-mos periféricos… cuya recomposición está enpresencia de lógicas territoriales contradicto-rias que desembocan en conflictos territoria-les… (si bien, paradójicamente, todas lasregiones contribuyen) a la reestructuración dela nación española plural». En ese contexto se* Geografia, Universidad de León, [email protected]

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encuentra la política nacional, tras treinta añosde iniciarse la llamada «Transición democrá-tica», la política nacional, un poco a la derivay en la búsqueda de una reidentificación en laque juegan un papel significativo los naciona-lismos, pero también las periferias territorialesde uno o otro signo, económicas e insulares.No se trata sin más de un desequilibrio geo-gráfico y económico producido por un fenó-meno de litoralización, caso de Portugal, o delmodelo centro-periferia, aunque sin dudacuenta también, sino que la «cuestión territo-rial nacional» española está abierta histórica-mente y recobra ahora fuerza por la incidenciade los partidos nacionalistas y regionalistas enlas decisiones del poder del Estado, destacandoa todos los niveles su incidencia en la puesta apunto de la organización territorial. Por otrolado, convenimos (López Trigal, dir. 2002) quees un asunto de lógica geográfica, la introduc-ción en el mapa político de entidades territo-riales de escala intermedia entre municipio yregión (comarca, área urbana y metropolitana)sigue pendiente de resolverse, salvo en lasComunidades insulares donde la misma demar-cación de islas lo ha facilitado y en buenamedida en Aragón y Cataluña.

2. Los precedentes del planeamiento territorial en España

El planeamiento territorial en España seintroduce a lo largo del siglo pasado para lle-gar a nuestros días como un campo de acciónen general bien regulado, si bien como instru-mento técnico de planeamiento utilizado ygestionado de forma desigual como vamos aanalizar aquí. Dos factores han contribuidosobremanera a su puesta a punto en la últimafase: en primer término, la esfera propia deactuación de la nueva Administración regional–autonómica y foral– del Estado que se hace

partícipe de su necesidad y, en segundo tér-mino, los principios de la Carta Europea deOrdenación del Territorio de 1983 y la Estrate-gia Territorial Europea de 1999. Además, secuenta con precedentes de ordenación y plani-ficación física o territorial, el desarrollo de lapropia disciplina de Ordenación de Territorio yla demanda de técnicos expertos en este nuevocampo profesional, muchos de ellos funciona-rios de la Administración Pública, a menudoconfundidos con los técnicos urbanistas. Noolvidemos el papel que han de jugar en ciertasComunidades Autónomas geógrafos en los querecae la responsabilidad de dirigir este procesocomo Consejeros («ministros regionales»),Secretarios o Directores Generales de Planifi-cación Regional o de Ordenación del Territo-rio, casos de Asturias, Murcia, Cataluña, Anda-lucía o Aragón, en años pasados.

La toma de actitud que supone la planifi-cación de la ciudad integrada en su territoriose encuentra en el surgimiento del RegionalPlanning en la primera mitad del siglo XX.Los primeros atisbos de esquemas de planifi-cación bajo esta nueva visión en España(Benavent, 2006) hay que buscarlos en elAnteproyecto de «Plan de Distribución enZonas del territorio catalán» elaborado porRubió en 1932, a fin de corregir los desequili-brios territoriales y proveer reserva de espa-cios para nuevos usos y equipamientos, tratandode diseñar un país-ciudad, así como en lainfluencia del modelo de planeamiento delgran Londres trasladado al «Esquema y basespara el desarrollo del Plan Regional de Madrid»de 1939, que en cierta medida se plasma en elPlan General de 1942, si bien primando losdesarrollos de la ciudad madrileña sobre los desus municipios periféricos, algunos de ellosincorporados por entonces al de Madrid.

Tras la aprobación de la Ley del Suelo de1956, se redacta el Plan Nacional de Urba-nismo en 1956 que establece una serie de cri-terios generales y actúa como vértice de unajerarquía, en primer lugar, de Planes Provin-

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ciales de Ordenaciónque tras una dilatada ges-tación desde los años 1940 entrarán tardía-mente en vigor en Barcelona, 1963, Guipúz-coa, 1966 y con una tramitación rápida en Bale-ares en 1973, siendo, además cortos los resul-tados en cuanto a la ordenación territorial. Ensegundo lugar, más incidencia ha de tener losPlanes comarcales, si bien de una manera muydesigual. Es el caso del «Plan de OrdenaciónUrbana de Barcelona y su área de influencia»de 1953 con un tratamiento integral que tratade reforzar el policentrismo y puede ser consi-derado como un plan avanzado en sus pro-puestas y técnicas utilizadas, que ha de mejo-rar con el «Plan Director del Área Metropoli-tana» de 1968 y sobre todo con el «Plan Gene-ral Metropolitano» de 1976. Parecido empeñoes el que se desarrolló en la metrópoli de Madrid,por un lado, con un «Plan de descongestión»de 1964, en beneficio de centros distantescomo Toledo, Guadalajara, Aranda o Manza-nares que acogerán parte de la inmigraciónrural hacia la capital, o, por otro lado, el «Plangeneral de Ordenación del Área Metropoli-tana» y la creación de una figura coordinadora,COPLACO, que tras el fracaso del documentode planificación integral titulado «EsquemaDirector de la Región Central» –defendida porel geógrafo Casas Torres- se dedicará más biena la planificación sectorial en el área metropo-litana o la provincia de Madrid.

Mientras tanto, otras múltiples experienciasde «Planes comarcales de ordenación urbana»surgen en distintas partes del territorio español,más por necesidades de desarrollo urbanísticode ciudades con un término municipal limitadoque por consideraciones de una comarca con-siderada como un territorio homogéneo y queabarca varios municipios. Este fue el caso delPlan Comarcal de León que concluye comodocumento de Avance en 1974, una vez perdidoel interés de proseguir en su tramitación tras laanexión de uno de los municipios limítrofes.

En las vísperas del cambio político tras-cendental acaecido a fines de los años 1970, la

situación estaba caracterizada por un vacío de planificación territorial en el conjunto deEspaña, salvo contados casos de ensayos dedistinto resultado llevados a cabo en las áreasmetropolitanas de Madrid y Barcelona, asícomo otros de menor interés en el Gran Bilbaoy Valencia. Apenas los planes comarcales y los escasos planes provinciales de ordenaciónseñalados alteraban esta situación de carenciageneralizada, que en ningún caso va a sersuplida por los Planes Generales de Ordena-ción Urbana (planes urbanísticos) que ya estánvigentes en el momento de la transición demo-crática en todas las ciudades, en contraste conla ausencia de normativa en la mayor parte delos municipios semiurbanos y rurales, sola-mente suplida por la figura de Normas Subsi-diarias Provinciales. Ante este panorama sealzarán voces cualificadas de urbanistas comoRibas Piera, Fernández-Cavada o Terán Tro-yano en los primeros números de la revistaCiudad y Territorioen 1969, verdadera plata-forma de reflexión sobre el tratamiento inte-grado del planeamiento, que estará auspiciadacuriosamente, por el mismo Ministerio «res-ponsable» y en buena parte «impotente» eneste cometido.

3. La normativa de ordenaciónterritorial y los instrumentosde planeamiento

El cambio acaecido en este ordenamientotras la consolidación del Estado de las Auto-nomías es hasta cierto punto vertiginoso en loque se refiere a la aprobación de normativaterritorial desde los años 1980, especialmentereferida a la legislación autonómica. Sinembargo, a escala de España no se ha dis-puesto de una serie de figuras específicas con-templadas en la Ley del Suelo de 1985, comoel Plan Nacional de Ordenación y los PlanesDirectores Territoriales y de Coordinación, limi-

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tándose la actuación en este campo por partede la Administración del Estado a los PlanesSectoriales.

Es, por tanto, de una mayor relevancia lanormativa y la gestión del planeamiento terri-torial surgido en las Comunidades Autónomas,administraciones celosas y responsables de estacompetencia, sintonizando con el enfoque orde-nancista territorial a partir del desarrollo de laspropias competencias en esta materia, que per-sigue, según Sentencia del Tribunal Constitu-cional 149/1998 «fijar los destinos y usos delespacio físico en su totalidad, así como orde-nar y distribuir valoradamente las accionespúblicas sobre el territorio e infraestructu-ras, reservas naturales, extensiones o áreas deinfluencia de los núcleos de población, comu-nicaciones... y se admite como orientadora ydirectora de la ordenación urbana». La ordena-ción del territorio se configura así a un nivel defuncionamiento general capaz de integrar lasdiversas funciones sectoriales y por ello pue-den presentarse dos problemas jurídicos prin-cipales (González-Varas, 2000, p. 18-19): «elprimero, la posible contradicción que puedeplantearse con la autonomía local, ya que losinstrumentos de ordenación del territorio noocultan su vinculación sobre los planes y pro-gramas urbanísticos… el segundo problemaafecta a la participación de la Administracióndel Estado y la integración de su voluntad enlos instrumentos autonómicos de ordenacióndel territorio», casos de la construcción deinfraestructura viaria, de puertos y aeropuer-tos, de ordenación del litoral o hidrológica,entre otros, y que son motivo de frecuentesrecursos ante el Tribunal Constitucional enmateria de distribución de competencias entreEstado y Comunidades Autónomas, pues laexclusividad competencial no es sinónimo decompetencias ilimitadas y de ahí la coopera-ción como cauce de solución frente a los pro-blemas de este tipo, tan frecuentes al igual queen materia de urbanismo, como consecuenciadel entrecruzamiento entre Administraciones.

En el momento actual, la legislación terri-torial autonómica está vigente en todas lasComunidades Autónomas, donde se establecelos principios y objetivos de la ordenación yregula los instrumentos de planeamiento, ade-más de otras cuestiones relacionadas con elrégimen del suelo, atendiendo a sus caracterís-ticas propias a partir de la definición de unmodelo de territorio. Se cuenta con un reperto-rio de textos aprobados entre los años 1983 y2002, a partir de una opción legislativa en cadacaso, bien como ley «específica» de Ordena-ción del Territorio (Cataluña en 1983, a la quesiguen Asturias, 1987, Comunidad Valenciana,1989, Murcia, 1992, Andalucía, 1994, Galicia,1995, País Vasco, 1997, Castilla y León, 1998,Aragón o Baleares, 1999), o bien como ley«compartida» con Suelo y Urbanismo (Madrid,1995, Castilla-La Mancha o La Rioja, 1998,Cantabria o Extremadura, 2001, Navarra, 2002)o texto refundido con Espacios Naturales Pro-tegidos (Canarias, 2000), a las que se añadiránen fechas posteriores en algunos casos revisio-nes legislativas en forma de modificaciones ode derogaciones parciales.

Tales leyes se inspiran en la Carta Europeade Ordenación del Territorio o las más recien-tes en la Estrategia Territorial Europea, siendolos objetivos marcados y sobre todo los instru-mentos de planeamiento más bien divergentesentre unas y otras. Los fines planteados van aser, por lo común, la regulación del suelo, ladistribución equilibrada del desarrollo en losdistintos territorios, la regulación de los proce-sos de asentamiento de la población, la protec-ción de los recursos naturales y patrimoniales.En cualquier caso, se trata de definir un modeloterritorial alternativo, dependiendo de los pro-blemas diferenciados de cada Comunidad, seaen una región mediterránea (litoral congestio-nado, zonas con riesgo de inundación, erosióny desertificación, áreas deprimidas, áreasmetropolitanas, según se expone en el preám-bulo de la Ley de la Comunidad Valenciana) o sea en una región interior (gran extensión,

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fragmentación administrativa municipal, debi-lidad demográfica, sistema urbano poco estruc-turado…, preámbulo de la Ley de Castilla yLeón) que justifican un tratamiento integradorde las perspectivas sectoriales. Así, la situa-ción de partida era, en el caso de Andalucía, lasiguiente: «a finales de los años setenta, elespacio económico presentaba no tanto frac-cionamiento como inmadurez, desarticulaciónde los focos de actividad y falta de mínimosoporte sobre el que pudieran desarrollarse unasrelaciones de integración… no es de extrañar,por todo ello, que la primera de las estrategiasde la política territorial autonómica haya sidola de construir la articulación interior» (Álva-rez Sala, D. en Ureña Francés, 2002, p. 30).

La gestión y gobierno del territorio de cadaregión ha venido adoptando un modelo deci-sional complejo, apoyado en los sistemasreglados a la vez que en los de concertación,que permite a las Administraciones adoptardecisiones que tengan en cuenta su incidenciaen el territorio, en el medio ambiente y en elpatrimonio. Los Planes y Directrices Territo-riales no pueden ser un fin en sí mismo sino uninstrumento para la toma de decisiones en unterritorio específico. Esto es, son un instru-mento útil y coherente, abierto a posterioresintervenciones y revisiones, con una estructurade intervención, por tanto, flexible. Para laconsecución de estos objetivos será primordialque, tras la elaboración del diagnóstico socio-económico y territorial, se formule el modeloterritorial de referencia y a partir de éste lasestrategias territoriales, relativas al sistema deciudades, a la gestión de los recursos naturalesy el paisaje, a los sistemas de infraestructurasregionales básicas, a la integración y articula-ción con el exterior, tal como plantean lasBases y estrategias del Plan de Ordenación delTerritorio de Andalucía (1999).

En esta dirección, el planeamiento territo-rial es sobre todo un acto de intervención volun-taria y programada por los poderes públicoscompetentes en orden a ejecutar políticas de

ámbito supramunicipal, esto es, propia tantode ámbitos subregional como regional, y queconcierne a las actividades económicas, la pla-nificación de las áreas urbanas y de interven-ciones limitadas a los equipamientos, infraes-tructuras o la protección patrimonial, con elobjetivo de reducir las desigualdades regiona-les de desarrollo y potenciar la accesibilidad,la equidad o la articulación e integración terri-torial, en sus múltiples modalidades de inter-vención y escalas de dimensión espacial.

Los instrumentos o figuras de Ordenacióndel Territorio son muy diversos en cuanto a surango, ámbito de aplicación, contenido y deno-minación, que se expresan a través de múlti-ples modalidades de intervención territorial osectorial: a) de ámbito regional, como «Plande Ordenación del Territorio (POT), PlanTerritorial General (PTG), Plan Regional deOrdenación Territorial (PROT), Plan Regionalde Estrategia Territorial (PRET) o Directrices de Ordenación del Territorio (DOT)»; b) deámbito subregional o parcial, que afectan acomarcas, islas, provincias, áreas urbanas ometropolitanas, zonas industriales, áreas demontaña y rurales, áreas litorales, corredores,en formato de «Plan de Ordenación del Terri-torio de ámbito subregional, Plan TerritorialParcial, Directrices Parciales de OrdenaciónTerritorial, Directrices Subregionales de Orde-nación Territorial, Plan supramunicipal deOrdenación del Territorio, Plan Director deAcción Territorial, Plan Territorial Insular oPlan Insular de Ordenación»; c) de una pers-pectiva sectorial, para ordenar carreteras, resi-duos sólidos, bosques, etc. bajo las denomina-ciones de «Plan con incidencia en la Ordena-ción del Territorio, Directrices Sectoriales,Plan Territorial Sectorial, Plan Regional deámbito Sectorial, Proyecto Sectorial de inci-dencia supramunicipal, Plan de Acción Terri-torial Sectorial o Plan Director Sectorial».

El desarrollo de este planeamiento en loque se refiere al ámbito territorial regionalalcanza en la actualidad tan sólo a siete Comu-

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nidades Autónomas, tras años de tramitación ydebate, habiéndose concluido la aprobación delos correspondientes Planes o Directrices Terri-torialesde Asturias, 1991, Cataluña, 1995, PaísVasco, 1997, Aragón, 1998, Islas Baleares,1999, Islas Canarias, 2003, o Estrategia Terri-torial en Navarra, 2005. En las otras diez Comu-nidades se demora excesivamente su redac-ción, por motivos políticos más que técnicos,casos de Madrid, que planteaba ya unas Basespara las Directrices en 1988, de Andalucía queencarga los trabajos de redacción del POT en1995 o de Castilla y León la redacción de unaHipótesis de modelo territorial de las DOT en1998, y no se perfila aún el final del proceso.

Por último, otros tipos de planes se presen-tan también en forma de instrumentos de polí-tica territorial de las Comunidades Autóno-mas, tal como Planes de infraestructuras, deactividades industriales, de movilidad, de orde-nación de márgenes de ríos, etc. Los Planes deDesarrollo RegionalPDR y diferentes forma-tos como los Planes de Desarrollo LocalPDLy los Planes Especiales de Actuación en ÁreasPeriféricas, por ejemplo. Los Planes de Orde-nación de Espacios Naturalesy otros queatienden al medio físico. Los Planes Territo-riales de Ordenación Turísticallevados a caboen especial en zonas litorales o en las islas.Especial interés tienen en Castilla y León losPlanes Regionales de Ámbito TerritorialPRATque afectan a municipios de borde del Caminode Santiago, Vía de la Plata o Canal de Castilla.

4. El desarrollo del planeamiento de ámbitosubregional

Hasta el momento, el planeamiento deámbito subregional se viene aplicando enexclusiva a «territorios de extensión inferior ala región», que se singularizan por ser de una escala intermedia entre el municipio y la

región, coincida ésta con la demarcación uni-provincial o pluriprovincial de las Comunida-des Autónomas. Por lo que no es sorprendenteque acoja generalmente este ámbito a entida-des supramunicipales similares a la comarca, yen ocasiones incluso a la provincia, en el casode alguna de las diez Comunidades pluripro-vinciales, pero en ningún caso se ha traducidoen el planeamiento de una «subregión», enten-dida como un área funcional servida por unared de ciudades en el interior de un sistemaregional y que puede coincidir con ampliosespacios de zonas de montaña, de territoriosfronterizos internacionales o de áreas de influen-cia de una determinada ciudad media o grande,al margen de la delimitación administrativa ysiendo más fiel a una realidad geográfica delos territorios complejos y dinámicos.

Expuesta la anterior precisión terminoló-gica, están en vigor o en vía de tramitaciónadministrativa múltiples Planeso Directricesterritoriales de ámbito subregionalque cubrenla escala supramunicipal en algunas Comuni-dades (Andalucía, Cataluña, Castilla y León,País Vasco) y Planes Insulares de Ordenación(Baleares, Canarias), con la particularidad deque se han aprobado antes del correspondientePlan territorial regional en Andalucía o enCastilla y León. También se han dotado dePlanes de Ordenación del Litoralalgunasotras (Asturias, Cantabria, Murcia). Por otrolado, esto ha coincidido en ocasiones con unproceso de «comarcalización política» enalgunas Comunidades Autónomas (Cataluña,Aragón) y provincias (Álava a iniciativa de suDiputación Foral o León a iniciativa de laJunta de Castilla y León para el caso excep-cional de El Bierzo), cuando no de una«comarcalización de áreas funcionales» (casode Galicia, Andalucía, País Vasco, entre otras)con el fin de potenciar al menos la realidadcomarcal a nivel operativo desde este marcoterritorial de referencia para el análisis de losproblemas y para la articulación de programasdotacionales y de infraestructuras y propuestas

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de intervención, así como la potenciación deuna red de ciudades, el tratamiento integradode áreas metropolitanas y la coordinación delos planeamientos de ámbito municipal (Vegara,1989).

Este enfoque se adopta en la Ley de Orde-nación del Territorio de Castilla y León a tra-vés de las Directrices de Ordenación deÁmbito Subregional (DOAS) que desarrollancon mayor detalle a diferentes escalas y áreasespecíficas las determinaciones y propuestasplanteadas en las DOT, siendo vinculantespara el planeamiento municipal o incluso nor-mas subsidiarias para municipios sin planea-miento urbanístico, en materia de equipamien-tos, infraestructuras y desarrollo urbano. En laactualidad, su tramitación cubre escalas distin-tas: provincias (Salamanca, Soria, Palencia),áreas funcionales o comarcas (El Bierzo), áreasurbanas que engloban la ciudad más su alfoz oentorno (Valladolid, Segovia, Burgos, Sala-manca, León).

Mantienen un interés especial los PlanesTerritoriales Insulares de Baleares y PlanesInsulares de Ordenación de Canarias, dondejuega un papel importante la participaciónpública y cuyos objetivos de regulación son,en un caso, la ocupación y explotación delterritorio, la ordenación de la isla como espa-cio turístico, la orientación ambientalista delas políticas de intervención o la consolidaciónde una cultura de gestión del territorio (Tene-rife), o, en otro caso, la vertebración territorial,la recuperación del paisaje y atenuar los pro-cesos de crecimiento inmobiliario (Menorca),coincidiendo en general en acciones priorita-rias enfocadas a la ordenación del suelo ydesarrollo urbanístico y jurídico y en ciertamedida en la promoción de las actividades pri-marias y la protección del patrimonio y en unaredacción de normas de ordenación que acom-pasan las áreas de desarrollo urbano a medidasde medio ambiente y patrimonio.

De un diseño diferente son los POT deAndalucía, con algunos planes ya finalizados y

en su mayor parte correspondientes a áreaslitorales, cuyos objetivos son, en un caso, laintegración ordenada del área en su ámbito, lacompatibilidad entre los espacios productivosde la agricultura y el turismo, el reforzamientoy articulación del espacio turístico, la protec-ción de los recursos naturales, culturales y pai-sajísticos (Costa Noroeste de Cádiz) o, en otrocaso, potenciar la articulación territorial interna,promover un desarrollo ordenado de los usosresidenciales y turísticos, mejorar la funciona-lidad del espacio productivo de la agriculturade regadío y su ordenación, reducir la inciden-cia de los riesgos naturales… (Axarquía). Lanormativa se suele referir en estos planes adeterminaciones en relación con el sistema de asentamientos e infraestructuras, la ordena-ción y compatibilización de usos, los recursosy riesgos.

5. El Planeamiento Sectorial

Las diferentes Comunidades Autónomasdisponen en su ordenación territorial de instru-mentos de Planes de ámbito sectorial, bien enun formato más vertical, por ejemplo, plan fores-tal, de carreteras, de residuos sólidos urbanos osobre actuaciones urbanísticas irregulares(Castilla y León), bien en un formato más terri-torial, de escala regional o subregional, porejemplo, ordenación de márgenes de ríos, de lared ferroviaria, de energía eólica, de zonashúmedas, de puertos deportivos (País Vasco).

A escala de España el planeamiento secto-rial es la modalidad usual para coordinaciónde los diferentes aspectos que inciden en elterritorio. En este sentido, el anterior PlanDirector de Infraestructuras PDI, aprobado en1994, venía a ser de hecho un ensayo de PlanTerritorial que diseña un modelo territorial ysus tendencias, abordando cometidos de desa-rrollo integrado del sistema de infraestructurasde transportes, recursos hídricos, líneas de lapolítica hidráulica y mejora de la calidad ambien-

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tal. Recientemente, ha sido sustituido por elPlan Estratégico de Infraestructuras y Trans-porte PEIT, aprobado inicialmente por elGobierno en 2004 y con un escenario en 2020,que se refiere en exclusividad, a diferencia desu antecesor PDI, a las infraestructuras del sis-tema de transporte por carretera y ferrocarril,puertos y aeropuertos, siendo sus objetivosmejorar la eficiencia del sistema a través de laintermodalidad, fortalecer la accesibilidad yequilibrar el territorio, contribuir a la sosteni-bilidad del sistema e impulsar el desarrollo yla competitividad de las áreas urbanas y metro-politanas así como el refuerzo de las relacionestransfronterizas.

El reto del Plan será reducir los impactosterritoriales de estas infraestructuras y hacerfrente a los efectos más polarizadores queequilibradores del tren de alta velocidad AVEo el de los mayores aeropuertos, en cuanto queconcentran tensiones en los ámbitos metropo-litanos y no contribuyen a la equidad territo-rial. En este sentido, un supuesto que no se ha contemplado suficientemente son criteriosevaluadores de una mayor lógica territorial,por ejemplo, en casos como el proyecto de tra-zado del AVE entre las ciudades de Zamora yOrense, al no ser elegido un trayecto alterna-tivo por Bragança y Chaves/ Verín, que tienela virtud de reducir el efecto túnel y fomentarla accesibilidad en núcleos intermedios a lavez que la cooperación transfronteriza. Eviden-temente, han primado en este caso más losintereses «nacionales» que los «territoriales» oel proyecto ingenieril del sistema ferroviarioespañol que el proyecto político europeo deintegración, manteniendo así la esquina de laRaya como espacio intersticial o enclavado enel sistema territorial ibérico.

Un debate de calado político mayor,seguido por la opinión pública española en losúltimos años, se ha sostenido en torno a laspolíticas hidráulicas, que arranca en el últimoperiodo de la Ley de Aguas en 1985, seguidode la elaboración de los distintos Planes Hidro-

lógicos de cuenca y de borradores desde 1992del Plan Hidrológico NacionalPHN hasta suaprobación por Ley en 2001, que tiene entreotros objetivos armonizar el desarrollo regio-nal y sectorial así como la coordinación de loscorrespondientes Planes de cuenca y una medidamuy cuestionada, el trasvase de agua de lascuencas del Norte al Sur. Con el cambio degobierno, el PHN es modificado en 2004 conmedidas más relacionadas con el desarrollotecnológico tipo desalinizadoras, que hasupuesto un recurso de inconstitucionalidadpendiente de resolución. En realidad, tras bam-balinas, están los viejos grupos de presión del agua de las Comunidades de regantes delMediterráneo, ampliados ahora por los blo-ques inmobiliarios y del sector turístico, de unlado, y grupos políticos nacionalistas y ecolo-gistas, por otro. Parce paradójico que se hayaavanzado en una política de «cuencas compar-tidas» entre España y Portugal y no sea posi-ble una política de «solidaridad compartida»entre diferentes cuencas de regiones españolasvecinas. La cuestión territorial de las naciona-lidades y regiones se encuentra una vez más enel fondo del debate y la llamada «guerra delagua» entre las regiones de interior y las regio-nes mediterráneas obstaculiza el «reequili-brio» de los recursos hídricos (López Trigal,1998). En todo caso, el PHN se convierte, deuna forma u otra, con el PEIT en piezas maes-tras de la ordenación territorial de la España delas Autonomías.

Conclusiones

El planeamiento territorial en Españaofrece estas dificultades de comprensión yhomogenización además de una complejidadde formatos y figuras en sus diferentes escalasespaciales. Se hace difícil sistematizar la mul-titud de disposiciones normativas y de planesy es más arduo aún el conocimiento de todoeste amplio repertorio de Leyes, de Planes regio-

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nales y subregionales por el distinto ritmo yacompasamiento de unas y otras figuras nor-mativas y técnicas en el conjunto de las Comu-nidades Autónomas. Asistiéndose a casos sin-gulares de prontitud en la legislación y, encambio, de desarrollo incompleto del planea-miento territorial (Asturias) o de aprobación«a cuentagotas» del planeamiento subregional(Cataluña). Hasta tal punto es injustificable elretraso en completar el desarrollo de este pla-neamiento que en la actualidad sólo han lle-gado a disponer del «paquete completo» atodos los efectos, es decir, Ley de Ordenación+ Plan Territorial regional + Planes Territoria-les de ámbito subregional, las dos Comunida-des insulares de Baleares y Canarias. Es, almenos, sorprendente el vacío existente enComunidades como Madrid, donde la necesi-dad de este tipo de planeamiento es, si cabe,más necesario. Por ello, es indudable que«existe demasiada confusión (y colusión) entreadministraciones y entre niveles administrati-vos con competencias (formales e informales)en políticas públicas con impacto territorial. Elconjunto de actuaciones evidencia una preocu-pante carencia de coordinación de las políticasy de cierto desgobierno territorial» (Romero,2006, p. 493).

En mayo de 2006, cien expertos en urba-nismo y ordenación del territorio hacíamospúblico un Manifiesto por una nueva culturadel territorio que ha tenido hasta ahora unabuena difusión y esperemos que también unaconcienciación en un inmediato futuro entrelos agentes políticos a los que va dirigido. Sedenuncia que la ordenación del territorio enEspaña no ha llegado a ser relevante en térmi-nos político-administrativos y de ahí que seaspire a una nueva cultura que atienda, entreotros a principios y criterios de que un territo-rio bien gestionado constituye un activo eco-nómico de primer orden, que el planeamientoterritorial y urbanístico es un instrumentoesencial para la actuación, que debe proveeracuerdos básicos sobre el trazado de infraes-

tructuras, el desarrollo de los asentamientos yel sistema de los espacios abiertos. Sobre lasComunidades Autónomas recae la responsabi-lidad de mostrar una mayor voluntad políticade ordenar su territorio, pero la administracióngeneral del Estado no puede dejar de conside-rar el territorio también como parte de sus res-ponsabilidades. Por tanto, es cuestión de volun-tad de intervención en política territorial aten-diendo a principios de gestión coordinadaentre administraciones.

El Documento de Estrategia TerritorialEuropea ha venido a sumarse a la normativa ydocumentos de planeamiento territorial yaexistentes en sus distintos niveles. Se conocenya los principios, criterios y prioridades deactuación en esta materia y restan por comple-tarse aún diferentes instrumentos de ordena-ción en la mayor parte de las ComunidadesAutónomas. Esa es la labor pendiente que hade aglutinar los esfuerzos de técnicos y políti-cos, cada vez con mayor frecuencia en unos yotros sectores personalizados por geógrafos, yno caben excusas para el desarrollo de estanueva cultura del territorio en España y ennuestro ámbito compartido ibérico.

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OOOO OOOORRRRDDDDEEEENNNNAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO EEEE OOOO DDDDEEEESSSSEEEENNNNVVVVOOOOLLLLVVVVIIIIMMMMEEEENNNNTTTTOOOO RRRREEEEGGGGIIIIOOOONNNNAAAALLLL

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PPPPLLLLAAAANNNNOOOOSSSS RRRREEEEGGGGIIIIOOOONNNNAAAAIIIISSSS DDDDEEEE OOOORRRRDDDDEEEENNNNAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO DDDDOOOO TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTÓÓÓÓRRRRIIIIOOOO::::

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Ana Catita*


Os princípios da coordenaçãoe da partici-pação assumem especial relevo na política deordenamento do território e do urbanismo, pre-sidindo à necessidade de ponderar e conjugaros diferentes valores e interesses que determi-nam a organização e o desenvolvimento doterritório.

O princípio da coordenação refere-se à arti-culação e compatibilização de todas as políti-cas que têm incidência na organização do ter-ritório e ainda destas com as políticas de desen-volvimento económico e social. O princípio daparticipação traduz o reconhecimento do papeldecisivo dos cidadãos e dos diversos actores einstituições, públicos e privados, na elabora-ção e na implementação das estratégias deordenamento e desenvolvimento.

No âmbito regional, estes princípios con-cretizam-se através dos Planos Regionais deOrdenamento do Território (PROT), enquantoinstrumentos de desenvolvimento territorial,de natureza estratégica que, em conjunto como Programa Nacional da Política de Ordena-mento do Território (PNPOT), estabelecem asorientações para o ordenamento do territórioregional e o quadro de referência a considerar

na elaboração de instrumentos de planeamentomunicipal1.

O papel coordenador dos PROT é um dosprincipais atributos deste instrumento de pla-neamento territorial, na medida em que derivada sua natureza e dos objectivos específicosque tem no âmbito do sistema de gestão terri-torial. O território é o campo de suporte e deconvergência das diversas actividades huma-nas, e destas com os recursos naturais, do queresulta um conjunto integrado de recursos ter-ritoriais que, por sua vez, são o objecto dos ins-trumentos de planeamento. Nesta qualidade,os PROT ocupam uma posição de charneiraentre as grandes opções nacionais com rele-vância para a organização do território e o pla-neamento territorial que se exerce à escala dos municípios. A elaboração e a execução dosPROT exigem por isso a coordenação e o envol-vimento de vários sectores da AdministraçãoPública Central e uma concertação estreita comas Autarquias Locais e com os outros actoresdo ordenamento e do desenvolvimento regio-nal e local.

* Geógrafa.

1 Conforme determina a Lei de Bases da Políticade Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº48/98, de 11 de Agosto)

A coordenação desenvolve-se em dois planos: a coordenação vertical que tem de seestabelecer entre os três âmbitos do planea-mento territorial (nacional, regional e munici-pal) e a coordenação horizontal que deve esta-belecer-se entre as diversas entidades e domí-nios de intervenção numa determinada região.Se o primeiro plano é de mais fácil interpreta-ção porque está institucionalizado no sistemade gestão territorial em vigor2, já a coordena-ção inter-sectorial exige maior esforço dada anatural propensão das instituições públicaspara definirem políticas e actuarem de acordocom uma óptica centrada nos interesses espe-cíficos que prosseguem.

Este é pois um desafio fundamental que asComissões de Coordenação e DesenvolvimentoRegional e, em particular, as equipas que têma seu cargo a elaboração dos PROT, têm deenfrentar para que estes planos tenham a eficá-cia desejável. No entanto, este esforço só terásucesso se houver da parte dos outros parcei-ros institucionais idêntico reconhecimento danecessidade de cooperação.

A figura seguinte representa uma sinopsedo processo de elaboração do PROT, identifi-cando as suas diversas componentes e real-çando as relações entre elas. O grafismo adoptado permite evidenciar quais as peçasque integram o conteúdo do PROT, quais as que constituem o seu enquadramento estra-tégico e as análises de base ou inputse quaisas que incorporam as suas conclusões ou resul-tados.

A coordenação inter-sectorial na fase deelaboração do PROT deve assentar em doisprocessos fundamentais. Em primeiro lugar,terá de haver co-integração de políticas, o quese deverá traduzir na articulação de interesses,objectivos e propostas de intervenção dosdiversos domínios sectoriais, de modo a que

resulte uma definição integrada da visão daregião e da estratégia de desenvolvimento ter-ritorial. Em segundo lugar, terá de haver umprocesso de concertação com as AutarquiasLocais e com os outros actores locais e regio-nais que garanta a compatibilidade, comple-mentaridade e eficácia na prossecução dos diver-sos interesses com incidência na organizaçãodo território, e a sua adequada concretizaçãono modelo territorial e nas normas orientado-ras do uso do território.

Este foi, por exemplo, o processo que aComissão de Coordenação e DesenvolvimentoRegional do Algarve conduziu durante a fasefinal de revisão do PROT Algarve que decor-reu entre Março e Dezembro de 2006, mar-cado por intensa ponderação de interesses, edo qual resultou uma proposta de plano abran-gente e conciliatória, mas objectivamentefocada no ordenamento do território.

Na fase de execução do PROT, a coorde-nação inter-sectorial é também exigente, poisrequer que os diversos agentes institucionaissectoriais assumam o plano como parte inte-grante dos seus instrumentos de actuação naregião. Nesta base, poderão desenvolver-sevários mecanismos de cooperação inter-insti-tucional, desde as parcerias, aos programas de acção territorial e às diversas formas decontratualização entre agentes públicos e pri-vados.

A conciliação das funções fundamentaisdos PROT e dos objectivos que lhes estãoassociados exige um equilíbrio entre o planea-mento estratégico territorial, as intervençõessectoriais e a regulamentação do uso, ocupa-ção e transformação do solo, resultando numreferencial de planeamento regional que deveser suficientemente preciso para poder ser eficaz (e a sua eficácia é medida sobretudopela forma como orienta os PMOT), sem no entanto entrar em especificações de carác-ter regulamentar que só devem ser defini-das no âmbito dos instrumentos vinculativosdos particulares, como é o caso dos planos

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2 Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, e DL 380/99, de22 de Setembro, na redacção do DL 310/2003, de 10de Dezembro.

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municipais de ordenamento do território e nãodos PROT.

As experiências de elaboração e implemen-tação de PROT desde 1991, passando pelosPROT que já procuraram adaptar-se ao actualregime jurídico3, até ao recente processo derevisão do PROT Algarve, recomendam a pro-cura de um equilíbrio entre a rigidez norma-

tiva, própria dos planos do início da década de 90, e a simples enunciação de princípios e orientações genéricas que corre o risco de ser demasiado vaga para ter reflexos nos ins-trumentos de planeamento de ordem infe-rior. Este equilíbrio foi uma aposta da revi-são do PROT Algarve, que o procurou alcançaratravés da selecção do que é verdadeiramenteestratégico para o ordenamento de âmbitoregional.

Outro dos problemas que revelam os PROTem vigor consiste na falta de mecanismos de

EnquadramentoLegal

EnquadramentoEstratégicoNacional

EnquadramentoEstratégicoRegional

Estudos deCaracterização e

Diagnóstico

AnáliseProspectiva

Programa deExecução e

Financiamento

DOCUMENTO FUNDAMENTAL

Visão para a RegiãoAmbição

(objectivos globais a alcançar a longo prazo)

Opções Estratégicas de Base Territorial (OEBT)

1. Eixos Estratégicos(grandes linhas de intervenção de base territorial)

2. Modelo Territorial2.1 Esquema Global (estrutura global, componentes e relações)2.2 Sistemas Estruturantes (principais sistemas com expressão

territorial)2.3 Unidades Territoriais (definição dos espaços sub-regionais)

Interacção com Normas OrientadorasPolíticas Sectoriais

1. GeraisInteracção entre as 2. Específicas por domínioOEBT e as políticas de intervençãosectoriais; requisitos 3. Específicas por unidadee recomendações territorial

Sistemas de Monitorização e Avaliação

EnquadramentoRegional para

outrosInstrumentos deDesenvolvimentoe Planeamento

Planos Intermunicipais

PMOTPEOT

Gestão UrbanísticaPlanos de Acção

Elementos que integram o conteúdo fundamental do PROT

Elementos que integram relatório que acompanha o PROT

Elementos a montante do PROT

Elementos a jusante do PROT

3 PROT da Área Metropolitana de Lisboa, PROTda Zona Envolvente do Alqueva e PROT da Zona dosMármores.

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implementação, nomeadamente na falta de defi-nição das condições, regras e instrumentos atra-vés dos quais as suas soluções serão aplicadasquer no planeamento municipal, quer na con-cretização das acções estruturantes para a orga-nização do território.

Com a revisão do PROT Algarve iniciou--se um novo ciclo de planeamento regionalque se pretende mais eficaz, mais amplo, maisintegrado e mais participado. De uma formamuito resumida, a elaboração de um PROTdeve respeitar os seguintes princípios:

– Visão estratégica e prospectiva de baseterritorial

– Coerência externa (compatibilidade quercom o quadro legal quer com o enquadra-mento estratégico nacional e regional)

– Coerência interna (compatibilidade entreas propostas do plano)

– Perspectiva regional (contemplar o papelda região como unidade territorial)

– Diversidade regional (definição de uni-dades territoriais de âmbito sub-regional)

– Integração regional (articulação comoutras regiões, nomeadamente regiõesvizinhas)

– Integração sectorial territorial (articulaçãodas políticas com incidência territorial)

– Sustentabilidade dos processos de desen-volvimento (conciliar sustentabilidadeambiental, competitividade económica eequidade de oportunidades)

– Integração «pessoas-território» (garantira correcta utilização dos recursos territo-riais em benefício do ser humano)

– Objectividade das orientações que esta-belece (normas orientadoras)

– Eficácia e eficiência de resultados(impacte efectivo como instrumento deplaneamento)

– Inteligibilidade em termos de comunica-ção e apresentação (clareza de ideias efacilidade de leitura por parte dos utiliza-dores)

A elaboração de PROT para as cincoRegiões do Continente constitui agora umaoportunidade única para consolidar o sistemade gestão territorial, melhorando a sua coerên-cia e eficácia. Esta oportunidade é reforçadano momento actual pela conjugação tempo-ral da entrada em vigor do PNPOT com osegundo ciclo de planeamento municipalestratégico, que consiste na revisão massivados Planos Directores Municipais (PDM)designados «de 1ª geração».

Os princípios, objectivos e orientações dedesenvolvimento territorial que o PNPOT con-sagra deverão ter tradução objectiva nos novosPROT actualmente em elaboração. A elabora-ção da proposta de PNPOT assentou numintenso processo de coordenação inter-secto-rial, ao nível do Governo e da Administração,e de consulta e concertação com entidadesrepresentativas da sociedade civil e das Autar-quias Locais, o que teve importantes refle-xos no conteúdo desse Programa. O aprofun-damento e a concretização dos resultadosdeste processo passam agora pela reproduçãodo mesmo no âmbito regional, através dosPROT.

A existência, para cada Região, de umPROT eficaz no qual se revejam os agentes eactores regionais, permitirá reforçar a naturezaestratégica dos PDM através da especificaçãode um modelo de desenvolvimento para cadamunicípio, concretizando e desenvolvendo, àescala local, as opções regionais. Deste traba-lho deverão resultar PDM «de 2ª geração»substancialmente diferentes dos seus anteces-sores, num processo de reforço do planea-mento estratégico municipal.

A este processo associa-se, naturalmente,uma utilização mais adequada dos outros ins-trumentos de gestão ao alcance dos municípios(nomeadamente, planos de urbanização, planosde pormenor e programas de acção territorial),o que terá necessariamente reflexos na conso-lidação da responsabilização municipal pelagestão do território.

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AAAAQQQQUUUUÍÍÍÍ ,,,, NNNNOOOO!!!!LLLLAAAA CCCCOOOONNNNFFFFLLLLIIIICCCCTTTTIIIIVVVVIIIIDDDDAAAADDDD TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTOOOORRRRIIIIAAAALLLL

DDDDEEEE BBBBAAAASSSSEEEE LLLLOOOOCCCCAAAALLLL

Oriol Nel·lo


1. La conflictividad territorialde base local: un fenómeno estructural

En el léxico urbano corrientemente utili-zado en los países desarrollados, la expresión«Aquí, no!» se asocia hoy a un determinadotipo de conflictos: aquellos suscitados por laoposición de comunidades locales o grupos deinterés a actuaciones públicas o privadas –laconstrucción de una autopista, la localizaciónde una cárcel, la instalación de una industria,la ubicación de un vertedero- que podríanvenir a alterar el status de un lugar y las con-diciones de vida de quienes en él residen. Laciencia política anglosajona ha bautizado estosmovimientos locales y reactivos con el acró-nimo NIMBY: es decir, movimientos que, conescasa consideración por las implicacionesgenerales que su acción conlleva, reaccionande manera negativa ante la radicación en ellugar que consideran propio de equipamien-tos, infraestructuras o servicios percibidoscomo incómodos, desagradables o peligrosos(de aquí la denominación «Not In My Back-yard») [Dear, 1992; Rabe, 1994; McAvoy,1999; Bobbio & Zeppetella, eds., 1999; Nel·lo,2003].

Sin embargo, esta aproximación resulta, enmuchos casos, reductiva e inadecuada paradescribir de manera adecuada el carácter de laconflictividad asociada al rechazo de determi-nados usos del territorio. En efecto, aúncuando a inicios del siglo XXI, la crecienteintegración del territorio está conllevando, enmuchos casos, una exacerbación de la conflic-tividad de base espacial, la pugna acerca de losusos del espacio no es, obviamente, en modoalguno un fenómeno novedoso o circunscrito:a lo largo de la Historia, en todos los contex-tos, grupos sociales diversos han tratado dehacer prevalecer sus intereses excluyendo opugnando por la presencia de determinadosusos y símbolos sobre el espacio. Así, en epi-sodios tan dispares como la destrucción de lostemplos musulmanes en las ciudades indias, laoposición a la línea eléctrica del Valle de Susaen el Piemonte, el rechazo de la prostitucióncallejera en el entorno de la estación ferrovia-ria de Frankfurt, el conflicto por la presenciade símbolos de esta o aquella religión en loslugares santos de Jerusalem o Nazareth, laexclusión de población hispana o negra enalgunos barrios de los Ángeles, las dificultadesde uso del espacio público por parte de lamujeres en el Cairo, la discusión sobre la subs-titución de estatuas y monumentos en la anti-

gua Unión Soviética o la lucha contra el tras-vase del Ebro en Cataluña, por poner sólo unospocos ejemplos dispares, sus protagonistashan blandido el estandarte del «Aquí, no!»,frente a determinados usos del espacio.

La extensión y la recurrencia de este tipode conflictos llevan a colegir que se trata de unfenómeno que responde a razones de carácterestructural que se compadecen mal con lasvisiones reduccionistas que lo interpretan sim-plemente ya como la reacción egoísta de unospocos que –patrimonializando su espacio deresidencia y sus recursos- actúan sin ningunaconsideración del interés general, ya como unsíntoma de democracia de base destinada adefender una mayor equidad social, territorialy ambiental. Frente a estas interpretacionessimplificadoras diversos autores han avanzadola hipótesis de que el incremento de la conflic-tividad de base territorial está relacionada másbien con dos de los fenómenos más relevantesde nuestra vida colectiva contemporánea: elrenacimiento del lugar y la vindicación de lasidentidades específicas [Castells, 1997; Bob-bio, 1999; Nel·lo, 2002 y 2003].

2. El renacimiento del lugar y la vindicación de la identidad específica

La irrupción de las problemáticas, las diná-micas y las identidades locales en el primerplano de la política de los países desarrolladostiene su explicación, de forma paradójica, enel abatimiento de barreras espaciales que hacaracterizado la historia reciente de estas socie-dades. En efecto, durante las últimas décadas,los acontecimientos políticos y el desarrollotecnológico se han conjugado para provocaruna reducción sin precedentes de las barreras–administrativas, arancelarias, tecnológicas-que durante siglos han dificultado el movi-miento de los factores de producción sobre el

espacio. Esto ha posibilitado y potenciado unaumento extraordinario en la movilidad demercancías, capital, información y personas.

Ahora bien, contra aquello que pudieraintuirse, en un mundo crecientemente domi-nado por flujos globales, la importancia de lassingularidades locales ha tendido a aumentar yno a disminuir. En efecto, la mayor facilidadde desplazamiento ha hecho que la ventajacomparativa que se puede obtener por el hechode radicar una actividad, un servicio o unainversión en un lugar y no en otro devenga hoyen mucho más decisiva que en el pasado. Laexistencia de la ventaja comparativa depende,como es sabido, de la dotación de factores decada lugar y de las externalidades que las acti-vidades allí radicadas puedan obtener gracias aelementos tales como la disponibilidad, costey productividad de la fuerza de trabajo, la exis-tencia de determinadas actividades comple-mentarias, la accesibilidad exterior, la existen-cia de servicios adecuados, la seguridad jurí-dica, la eficacia administrativa y de aquelloque se ha venido a denominar, de modo gené-rico, «la calidad de vida».

De este modo, «cuando menos importantes son las barre-

ras espaciales mayor es la sensibilidad del capi-tal a las diferencias de los lugares en el espacioy mayor es el incentivo para los lugares de dife-renciarse en formas atractivas para el capital»[Harvey, 1990, pp. 295-296].

Así, en un espacio cada vez más integrado,cada lugar se define por aquello que tiene paraofrecer y en función de esta oferta se va espe-cializando –o va siendo especializado- en laubicación de determinados usos o actividades.De aquí se deriva la creciente competenciaentre ciudades y territorios, en la cual cadacomunidad se ve enfrentada a la necesidad deadoptar estrategias para atraer unos usos yescapar de otros. Esta estrategia sobre la ofertade cada territorio pasa, así, a resultar de vital

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importancia para los intereses –a menudo con-tradictorios- de quienes lo habitan. Son pueslas dinámicas de integración territorial a todoslos niveles de escala las que justifican lamayor atención y preocupación por los facto-res locales [Nel·lo, 1995].

Ahora bien –aún cuando sus exegetas tien-dan a menudo a olvidarlo- la competencia aultranza entre territorios comporta la existen-cia de vencedores y vencidos, y contiene, porello, un enorme potencial de conflicto entreterritorios y entre los diversos grupos que, conintereses divergentes, habitan en cada territo-rio. El politólogo Luigi Bobbio ha expuestocon claridad esta la relación entre competitivi-dad y conflictividad local:

«Le proteste contro le localizzazioni indesi-derate non sono infatti che l’altra faccia dellacompetizione che si manifesta tra le città e icontesti locali per attrarre investimenti produt-tivi o insediamenti di prestigio. Ci si batte perottenere localizzazione buone o desiderabili nelproprio territorio e per sottrarle agli altri. E spe-cularmente si lotta per allontanare da casa pro-pria la localizzazioni cattive e indesiderabili eper dirottarle altrove» [Bobbio, 1999, p. 189].

El renacimiento del lugar y la conflictivi-dad apareada tienen, pues, una primera expli-cación en los procesos de integración territo-rial hoy en curso. Estos procesos se encuentrantambién en la raíz de otro fenómeno que havenido a adquirir una importancia fundamen-tal en la conflictividad territorial: el surgimientoo la afirmación de las identidades locales.

Como es bien sabido, la integración einterdependencia del espacio mundial es, a untiempo, causa y consecuencia de la configura-ción de circuitos de poder y de toma de deci-siones a escala global. Ahora bien, en estemundo crecientemente dominado por flujos, lamayor parte de la población continúa viviendoen un lugar concreto. Así, las dinámicas –eco-nómicas, culturales y políticas- que determi-

nan la evolución de cada sociedad están vin-culadas a flujos articulados a una escala quesupera, con mucho, el espacio de experienciacotidiana de la gran mayoría de la población.La escisión entre lo que Castells ha denomi-nado «el espacio de los flujos» y «el espaciode los lugares» es una de las característicasmás destacadas de las sociedades contemporá-neas [Castells, 1997].

Es esta escisión la que confronta indivi-duos y sociedades a la necesidad de replante-arse su identidad colectiva. En efecto, si laidentidad es el resultado de la construcción deun sentido individual y colectivo a través dedeterminados atributos culturales –la historia,el paisaje, la lengua, la manera de producir ydistribuir la riqueza, las tradiciones, las creen-cias [Giddens, 1997]- y estos atributos estánsiendo alterados y condicionados por lógicasque resultan incomprensibles e incontrolables,las personas pueden percibir, razonablemente,que la integración económica y territorial esuna amenaza para su identidad.

Aquí radica el origen del resurgimiento delimpulso identitario en todo el mundo, sea decarácter nacional, religioso o social. Se tratade aquello que se ha venido a denominar laconstrucción de «identidades de resistencia»[Castells, 1997], es decir, la búsqueda de sen-tido y coherencia por parte de actores quetienden a verse postergados hacia posicionesdevaluadas y estigmatizadas por las lógicaseconómicas, sociales o territoriales dominan-tes. Esta búsqueda trata de encontrar respuesta,a menudo, en el sentimiento de pertinenciaterritorial. Así, ante los temores y amenazas–reales o supuestas- que conllevan la integra-ción territorial y la globalización, y en ausen-cia de otras alternativas verosímiles capacesde hacerles frente, las personas buscan refu-gio, seguridad y sentido en aquello que les esmás cercano:

«Cuando el mundo se hace demasiado grandepara ser controlado, los actores sociales preten-

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den reducirlo de nuevo a su tamaño y alcance.Cuando las redes disuelven el tiempo y el espa-cio, la gente se ancla en sus lugares y recuerda sumemoria histórica» [Castells, 1997, Vol. II, p. 89].

La conexión entre la construcción de lasidentidades de resistencia y el resurgimientode sentimientos y movimientos nacionalistas yreligiosos, que encierran, en la gran mayoríade los casos, un fuerte componente de ideolo-gía e imaginario territorial, resulta evidente. Y,a otra escala, la búsqueda de sentido en laidentidad territorial se produce también en elámbito local:

«Así fue como surgió la paradoja de unapolítica cada vez más local en un mundo estruc-turado por procesos cada vez más globales.Había producción de sentido e identidad: mibarrio, mi comunidad, mi ciudad, mi escuela,mi árbol, mi río, mi playa, mi capilla, mi paz,mi entorno. Pero era una identidad defensiva,una identidad de atrincheramiento de lo cono-cido contra el carácter impredecible de lo des-conocido e incontrolable» [Castells, 1997, Vol.II, p. 84].

La voluntad subjetiva de hallar refugioante el proceso de individualización, de trans-formación social y de especialización territo-rial converge pues con las razones objetivas decarácter económico a la hora de explicar lasrazones del renacimiento de la importancia dellugar y la renovada vindicación de las identi-dades territoriales. Estas, y no otras, son lasrazones estructurales que se encuentran hoy enel origen de la proliferación de los conflictosterritoriales de base local.

3. Las formas del conflicto

Los conflictos territoriales de base localadoptan hoy las formas más variadas. Sinembargo, en los países de Europa Occidental,

estos conflictos presentan, en buena parte delos casos, un conjunto de rasgos comunes. Deesta forma, se observa la recurrencia de unospatrones comunes por lo que a su origen, carác-ter, organización y repercusión se refiere [Nel·lo,2002 y 2003].

Así, hoy en Europa Occidental, el origeninmediato de la mayor parte de los conflictoslocales se encuentra en un proyecto, actuacióno fenómeno que afecta un lugar concreto y quees percibido o presentado como una interven-ción o una amenaza foránea. Esta circunstan-cia suele producirse por la existencia de unproyecto o actuación de la administración o lasempresas que puede ser relativo a los temasmás diversos: la implantación de instalacionesenergéticas; la construcción de puertos, aero-puertos, infraestructuras viarias o ferroviarias;la localización o el funcionamiento de centrosde tratamiento de residuos; la ubicación deactividades industriales o complejos urbanísti-cos; la captación, depuración o tratamiento deagua. Proyectos y actuaciones que son fruto dedecisiones administrativas o empresariales (y,muy a menudo, administrativas y empresaria-les), que, como se decía más arriba, respondena decisiones localizativas condicionadas porfactores que superan ampliamente las conside-raciones locales y por lo tanto resultan extra-ños o oscuros para los actores locales. Inclusolos conflictos de carácter social o cultural (lainmigración, la introducción de nuevas creen-cias, hábitos o valores) y aún los mismos efec-tos de los riesgos naturales (los incendios, lasincidencias climáticas) son cada vez más amenudo percibidos y presentados en el ámbitolocal como el resultado de lógicas externas eincontrolables. Ante esto, una parte de la pobla-ción afectada (por lo menos) considera que laintervención exterior entraña una amenaza parasu calidad de vida, su medio ambiente, su pai-saje, sus recursos naturales, su seguridad o supatrimonio. Ésta actúa en consecuencia, opo-niéndose a los otros agentes implicados, y asíacaba por desencadenarse el conflicto.

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Su origen y temática confiere pues a lagran mayoría de los conflictos locales en lospaíses de nuestro entorno un caráctermarca-damente defensivo: los movimientos que losoriginan no tienen tanto por objetivo la reivin-dicación de la mejora de las condiciones devida de aquellos que los protagonizan (a travésde la obtención de nuevos equipamientos,infraestructuras o servicios) como la defensade la calidad de vida ya existente contra aque-llo que se considera una amenaza exterior des-tinada a empeorarla o hipotecarla. Este carác-ter defensivo de los conflictos locales contem-poráneos contrasta, en términos generales, conlos episodios de conflictividad local de faseshistóricas anteriores, en las cuales los movi-mientos tuvieron connotaciones más ofensivasy propositivas [Castells, 1983; Tarrow, 1994].Asimismo, se podría colegir que su origen reac-tivo confiere a estos conflictos característicasque se adecuan a la definición de los movi-mientos NIMBY y ello es cierto, sin duda, enalgunos casos. Sin embargo, la denominaciónNIMBY tiene connotaciones que no se ajustannecesariamente a la mayoría de los conflictos.En efecto, la denominación se utiliza a menudopara sugerir que la intervención prevista res-ponde a lógicas generales que tienen en cuentael bienestar de la sociedad en su conjunto,mientras que la oposición parte de considera-ciones únicamente parciales; por otro lado ladenominación «no en el patio de mi casa»indica que el movimiento opositor obedecesimplemente a un reflejo egoísta, según el cualestaría dispuesto a aceptar la actuación querechaza siempre que ésta se hiciera en otrolugar; finalmente, la calificación prejuzga launidad de los agentes locales en una posición(el frente del rechazo) y los agentes externosen otra (el frente del sí). Es estudio de la con-flictividad local en Europa muestra que estaspremisas resultan inadecuadas para la caracte-rización de una parte importante de los con-flictos: se trata, ciertamente de movimientosdefensivos y reactivos, pero ni las intervencio-

nes propuestas responden siempre al interésgeneral, ni se admitirían en todos los casos sisucedieran en otro lugar, ni existe casi nuncauna unidad de intereses a escala local o supra-local.

La organizaciónde los movimientos aso-ciados a los conflictos locales presenta asi-mismo una serie de rasgos distintivos: se sue-len dotar de una organización específica (nor-malmente denominada «plataforma» en España,«comitato cittadino» en Italia, «assotiation endéfense des riverains» en Francia) que afirmasu independencia respecto a instituciones, par-tidos y entidades preexistentes; se circunscri-ben, en principio, a la consideración de un soloasunto o problema (la oposición contra el proyecto, actuación o acontecimiento que seencuentra en el origen del conflicto); se mani-fiestan «a-políticos» y autónomos, sin renun-ciar, sin embargo, a mantener contactos conlos partidos y a utilizar las instituciones; adop-tan formas de acción colectiva contenciosa,disruptiva y orientada, en muchos casos, a suproyección a través de los medios de comuni-cación; argumentan su rechazo con razones decarácter ambiental, de seguridad y de equidadterritorial; obtienen, a menudo, resultados bas-tante relevantes, ya que si bien no siempresatisfacen la totalidad de sus objetivos, consi-guen condicionar y modificar de manera nota-ble la actuación de la administración y del restode agentes que intervienen en el conflicto. Así,los conflictos locales responden ciertamente ala existencia de movimientos sociales –es decir,a intentos colectivos de alcanzar un objetivocomún a través de la acción colectiva ejercidafuera de las instituciones establecidas- cuyaorganización se caracteriza, en términos gene-rales, por la especificidad territorial y temá-tica, la pretensión de independencia y apoliti-cismo, el ejercicio de la acción disruptiva y unrendimiento razonablemente elevado.

Finalmente, la repercusión política y ciu-dadana de los conflictos depende, en buenamedida, del tratamiento y respuesta que estos

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reciben por parte de la Administración públicaya que esta tiene un papel determinante a lahora de decidir, autorizar o regular la ubica-ción de cualquier obra pública, equipamiento ouso del territorio. Normalmente, en la radica-ción de usos indeseados la Administración havenido utilizando dos líneas de actuación dife-rentes [Rabe, 1994]: bien como resultado deregulaciones de orden general, que se imponena la localidad concernida por razón de interésgeneral y de legitimidad legal de la decisión; biencomo fruto de una negociación, en la cual laaceptación del uso trata de obtenerse mediantela oferta de contrapartidas. Ambas aproxima-ciones han mostrado, sin embargo, carenciasimportantes: por una parte, la aproximaciónreguladora se basa en principio en la raciona-lidad técnica de la decisión y en la legitimidadpolítica del órgano que la toma, pero -con laproliferación de la desregulación urbanística ydel llamado planeamiento indicativo- la opcióncarece, a menudo, de verdaderos marcos de refe-rencia que permitan justificar de modo feha-ciente el reparto equitativo de beneficios y car-gas sobre el territorio, reduciendo, con ello, lacoherencia y la legitimidad de la decisión; porotra parte, la aproximación caso por caso, o «demercado», basada en la negociación de contra-partidas, se ha acabado mostrando en no pocasocasiones contraproducente, puesto que –al noestar inicialmente todas las localidades en unplano de igualdad de oportunidades y de renta- elmétodo de las contrapartidas toma a menudo laapariencia, particularmente oprobiosa, de for-zar a quienes menos tienen a aceptar aquello quelos más acomodados rechazan. Junto a estasdificultades de aproximación general, los erro-res tácticos, las dudas y contradicciones inter-nas de la administración o los partidos políti-cos, la incompatibilidad de discursos y de len-guaje, la tendencia a infravalorar y estigmati-zar el rechazo, así como el carácter rígido einsuficiente de los mecanismos de participa-ción tienden a enconar los conflictos territoria-les, incrementado y amplificado su repercusión.

4. Las salidas del conflicto

La proliferación de los conflictos territo-riales de ámbito local lleva a plantear, de modoinevitable, la cuestión de su utilidad y de sugestión. Para afrontar estos temas dos son laspreguntas que se debe responder: ¿pueden losmovimientos ciudadanos de base local contri-buir a hallar soluciones a los problemas estruc-turales de equidad social, sostenibilidad ambien-tal y articulación territorial? ¿podría la Admi-nistración pública adoptar formas de actuacióny gestión que, si bien no eviten la aparición delos conflictos territoriales, permitan al menosdarles una salida beneficiosa para la colectivi-dad?

Para afrontar la primera cuestión hay quedetenerse a contrastar las características de losmovimientos territoriales que, como se havisto presentan sobretodo un carácter local,reactivo, monotemático, «apolítico» y no ins-titucional, con los retos a los que se enfrentan.El contraste lleva pronto a colegir que los ras-gos principales de los movimientos territoria-les se contradicen con la escala y la naturalezade las tensiones estructurales que los originany de los problemas a los cuales se enfrentan.En efecto, las causas de fondo de los conflic-tos locales son, en la mayoría de los casos,problemas ambientales, económicos y socialesde orden general o global que, aún cuandoaparecen vinculados a cuestiones específica-mente locales, requieren, para su tratamiento,de intervenciones a muchas otras escalas: local,metropolitana, regional, continental y global(y no únicamente local). En segundo lugar, elcarácter eminentemente sistémico de las cues-tiones territoriales y ambientales hace que estasintervenciones deban ser casi siempre pluri-sectoriales y proactivas (y no monotemáticas yreactivas). En tercer lugar, los conflictos plan-teados son colectivos y, por lo tanto, requierende más posibilidades para los ciudadanos dedebatir y decidir sobre los problemas que lesafectan, es decir de más política (y no menos).

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Finalmente, los conflictos muestran que hayun cierto déficit –por lo menos en la percep-ción de los ciudadanos- en el compromiso delas instituciones para con la resolución de losproblemas y la representación del interés colec-tivo, carencia que sugiere la necesidad de másy mejor gobierno (y no menor compromisoinstitucional).

Del análisis se deriva pues la constataciónde una cierta paradoja. Los movimientos terri-toriales son hoy, sobretodo, locales, reactivos,monotemáticos, apolíticos y no instituciona-les, mientras que aquello que se precisa paraafrontar los problemas que los originan son,ante todo, planteamientos multiescalares,intervenciones proactivas, visiones compren-sivas, decisión política y compromiso institu-cional. Manuel Castells destacó ya hace añosesta paradoja al explicar como los movimien-tos urbanos

«abordan grandes cuestiones de nuestrotiempo pero no lo hacen ni a la escala ni en lostérminos adecuados para esta labor» [Castells,1983, pp. 446].

Esta percepción ha llevado diversos auto-res a mostrarse muy escépticos respecto a lacapacidad creativa y transformadora de losmovimientos territoriales locales. Así, DavidHarvey ha alertado sobre los peligros de caeren lo que ha denominado «the communitytrap», es decir, el espejismo de que los proble-mas territoriales de hoy pueden ser resueltos aescala local través del impulso unitario decada comunidad –en la cual, afirma, hay casisiempre intereses contrapuestos. Así, Harveyadvierte:

«El rehacer y reimaginar la “comunidad”funcionará en direcciones progresistas sólo si seconecta en routecon una política insurgente yradical más generalizada. Eso significa que debeexistir un proyecto radical (se defina como sedefina […]. Así, aunque la comunidad “en si”

tenga significado como parte de una políticamás ámplia, la comunidad “para si” degeneracasi invariablemente en exclusiones y fragmen-taciones regresivas» [Harvey, 2000, p. 240].

Del mismo modo, Francesco Indovina, alreflexionar sobre la capacidad de los movi-mientos locales de favorecer cambios en lasostenibilidad global, ha afirmado que si laacción local:

«[…] dovesse fare riferimiento ad una“communità” o addirittura la sua realizzazioneessere collegata alla “costruzione” di una comu-nità, la sua portata in termini di sostenibilitàsarebbe risibile».

Para concluir que:

«[...]Senza un agire globale e, contemporá-neamente, senza una presa directa, il percorsoverso un’organizzazione sociale sostenibile nonpotrà neanche iniziare» [Indovina, 2002, pp. 20--21].

Desde estos puntos de vista, los conflictosterritoriales responden, ciertamente, a preocu-paciones justificadas, pero la simple suma depulsiones locales no alcanzaría a diseñar unaalternativa viable y articulada para hacer frentea los problemas planteados. Aún peor, en algu-nos casos, la suma de reacciones defensivaslocales podría, incluso, venir a empeorarlos.Así, se ha señalado [Nel·lo 2002 y 2003], quelos movimientos territoriales solamente seconvertirán en un sujeto transformador posi-tivo si se dotan de un carácter más proactivo ypropositivo, si transcienden la escala exclusi-vamente local y, sobretodo, si abandonan totatentación apolítica, y, aún más, antipolítica(teniendo en cuenta que, de hecho, suscitan losmás políticos de todos los asuntos: la equidady la representatividad, para hacer frente a loscuales se precisa, obviamente de solucionespolíticas, normativas e institucionales).

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Ahora bien, se ha indicado también quepara que los conflictos territoriales evolucio-nen de manera fructífera y no conduzcan sim-plemente a situaciones de tensión y bloqueoexiste aún otra condición: una nueva actitudpor parte de la Administración. Así, los pode-res públicos deben asumir que la sociedad queavanza no es aquella que niega o esconde susconflictos, sino aquella capaz de enfrentarlos yresolverlos de forma positiva en beneficio dela mayoría de la población. Por ello es necesa-rio que la administración abandone la descon-fianza sobre la capacidad de los ciudadanos deimplicarse y tomar decisiones sobre asuntoscomplejos: tomar decisiones después de deli-berar a través de sistemas de participación quevayan más allá de la votación en cada períodoelectoral o de presentar alegaciones dentro losplazos administrativos de información pública[Bobbio, 2004].

Las alternativas para sacar de los conflic-tos territoriales frutos positivos y duraderos,provechosos para el conjunto de la sociedadexisten. Requieren de movimientos capaces deromper el marco y los horizontes estrictamentelocales y de vincularse a una lucha más gene-ral por la equidad y la democracia. Y precisande Administraciones públicas y de fuerzaspolíticas que reúnan, por una parte, la voluntadde articular el territorio de un modo más sos-tenible, más eficiente y más equitativo; y, porotra, la capacidad de diseñar y hacer prevale-cer estas políticas a través de la apertura y eldiálogo con los ciudadanos hasta las últimasconsecuencias.

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José Manuel Simões*


1. Do Plano Geral de Urbanização ao Plano Director Municipal

Em Portugal, o ordenamento do território àescala municipal é apenas consagrado em 19771,no seguimento da promulgação da Lei nº 79/77,

de 25 de Outubro, na qual, em consonânciacom o espírito da «Revolução de Abril», sãolargamente ampliadas as atribuições e compe-tências das autarquias locais em matéria dodesenvolvimento social, económico e ambien-tal dos respectivos territórios. Em concreto, anova Lei de 1977, confere às assembleiasmunicipais competências para «deliberarsobre o Plano Director do Município e, senecessário, ordenar a sua elaboração» (artigo48, nº 1, alínea i).

Até então, o ordenamento local concreti-zava-se apenas através da figura «Plano Geralde Urbanização» (PGU)2, instituída em 1934

* Geógrafo e Urbanista; Professor e Investigadorda Universidade de Lisboa; Consultor de Planea-mento Territorial.

1 Mas, é de notar, que a ideia de elaborar planosà escala concelhia remonta, pelo menos, às décadasde sessenta e setenta. Cite-se, sobretudo, o Decreto--Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro, o qual, ainda quefocalizado na figura de Plano Geral de Urbanização,deixa em aberto a possibilidade de estes, para além deterem de ser elaborados para as sedes de concelho eoutras povoações importantes, também o pode-rem ser para «áreas territoriais em que a estruturaurbana justifique planos de conjunto abrangendovários centros urbanos e zonas rurais intermédias ouenvolventes»(alínea c, do artigo 2ª do DL nº 560/71).Dois anos mais tarde, como releva Fernando Gonçal-ves (1979), seria o então Secretário de Estado doUrbanismo e Habitação, Nogueira de Brito, por oca-sião do 2º Congresso da Acção Nacional Popular, asublinhar a necessidade de «completar os planosgerais respeitantes às sedes de concelho com verda-deiros planos de ordenamento concelhio, de modo a racionalizar a localização dos principais equipa

mentos públicos ou de interesse geral e traçado darespectiva rede rodoviária. Trata-se, fundamental-mente, de fazer face à necessidade de impedir a ocu-pação anárquica do espaço rural, preservando valo-res naturais da maior importância para a comuni-dade». Um bom exemplo dos planos de carácter con-celhio elaborados antes da legislação de 1982 é o«Plano de Estruturação Urbanística do Concelho deOliveira do Bairro».

2 Criado pelo Decreto-Lei nº 24 802, de 21 deOutubro de 1934, pondo assim termo à figura de«Plano Geral de Melhoramentos» (PGM), surgida em1864 por iniciativa do também Ministro das ObrasPúblicas João Crisóstomo. Dez anos depois, em1944, com o intuito de imprimir maior dinâmica ao processo de elaboração de PGU, foi publicado o

pelo engenheiro Duarte Pacheco, à data Minis-tro das Obras Públicas. Como sublinha SérgioBarroso (2006), «Considerava o Governo queas câmaras solicitavam apoio para importan-tes obras de urbanização, que nem sempreeram delineadas com os melhores critérios, amais justa consideração das condições locaise das necessidades futuras, nem segundo asmelhores regras de higiene e da convivênciadas aglomerações urbanas. Este facto resul-tava da falta de recursos técnicos especializa-dos e da inexistência de princípios gerais emmatéria de urbanização, capazes de orientaras autarquias». Os PGU deveriam incidir sobreas áreas edificadas, as zonas intersticiais a urba-nizar, as áreas de expansão urbana e as vias decomunicação da rede primária, secundária e deligação a áreas turísticas e de lazer, localizadasnos seguintes aglomerados: i) sedes de conce-lho; ii) outras localidades com mais de 2.500habitantes que, entre dois recenseamentos ofi-ciais consecutivos, acusassem um aumentopopulacional superior a 10%; e, iii) centrosurbanos ou zonas de interesse turístico, recrea-tivo, climático, terapêutico, histórico ou artís-tico, designados pelo Governo3.

A regulamentação da Lei 79/77 surgiriacinco anos mais tarde com o Decreto-Lei nº208/82, de 26 de Maio, no qual se precisa que«o Plano Director Municipal DEFINE AS METAS

A ALCANÇAR PELO MUNICÍPIO NOS DOMÍNIOS DO

DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL NAS

SUAS RELAÇÕES COM O ORDENAMENTO DO TER-RITÓRIO E é um instrumento de planeamentode ocupação, uso e transformação do territóriodo município pelas diferentes componentessectoriais da actividade nele desenvolvida eum instrumento de programação das realiza-ções e investimentos municipais que, respei-tando as normas urbanísticas existentes, cons-tituirá um meio de coordenação dos programasmunicipais com os projectos de incidêncialocal dos departamentos da administração cen-tral e regional, articulando-se com os planosou estudos de carácter nacional e regional».Especificamente, ficou estabelecido que cons-tituiriam disposições obrigatórias do PDM, asseguintes: a) A política municipal de ordena-mento; b) A organização hierárquica de redes e sistemas fundamentais; c) O zonamento doterritório municipal; d) A programação daadministração urbanística; e) A regulamenta-ção da prática urbanística; f) O plano de finan-ciamento4.

Ainda em 1982, seria promulgada a Porta-ria n.°989/82, de 21 de Outubro, onde se expli-citam os conteúdos técnicos dos PDM,impondo um modelo único para todo o país.Uma das peças fundamentais seria a Carta deZonamento do Território Municipal, na qual seconsagrariam os diversos tipos de espaços: a)Áreas ou corredores destinados às redes e sis-temas de comunicação e de saneamento básico;b) Áreas destinadas a fins agrícolas, florestaise indústrias extractivas; c) Delimitação dosaglomerados existentes e das suas áreas deexpansão e das zonas industriais, que serãoobjecto de estudos para a elaboração de planosgerais de urbanização; d) Delimitação dezonas ou parques industriais fora dos aglome-rados; e) Criação de novos aglomerados urba-nos; f) Delimitação de áreas de recuperação de

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Decreto-Lei nº. 33921, de 5 de Setembro, no qual sereúne e melhora a legislação relacionada com oslevantamentos topográficos e os planos de urbanização.

3 Muito provavelmente, como sublinha SérgioBarroso (2006), Duarte Pacheco inspirou-se na urba-nística francesa, mormente na chamada «Lei Cordu-net» que introduzira a obrigação de todas as comunascom mais de 10.000 habitantes se dotarem de umplano urbanístico. Relembre-se que desde 1933 tra-balhava em Portugal um dos mais proeminentes urba-nistas da época, o francês Donat-Alfred Agache, queDuarte Pacheco contratara para elaborar o Plano deUrbanização da Costa do Sol (PUCS).

4 Este último, abrangendo os sectores público eprivado, deveria incluir uma estimativa do custo detodas as operações previstas no programa de realiza-ções a curto e médio prazos.

loteamentos clandestinos, que serão objecto de plano geral de urbanização; g) Zonas deprotecção a valores do património histórico,cultural e artístico; h) Áreas de conservação da natureza e de protecção da paisagem; i)Áreas afectas a recursos hídricos e hidrogeoló-gicos; j) Áreas sujeitas a servidões adminis-trativas; k) Áreas rurais degradadas a recupe-rar; l) Áreas rurais não especificamente clas-sificadas.

Contudo, até ao finais da década deoitenta, somente quatro PDM tinham sidoaprovados e ratificados: Évora (1985), Oli-veira do Bairro (1986), Mora (1987) e Pontede Sôr (1989). Em elaboração estavam apenas118 PDM (39% do total dos concelhos dopaís).

Efectivamente, face à complexidade dalegislação produzida e à elevada ambiçãocolocada nos conteúdos técnicos dos PDM, ageneralidade das câmaras municipais, quereconhecidamente apresentavam escassez derecursos técnicos e uma deficiente prática degestão territorial e urbanística, encontrarammuitas dificuldades no lançamento e elabora-ção dos respectivos planos. Acresce que, àépoca, a informação de base necessária aosprocessos de elaboração dos PDM (estatística,cartográfica e cadastral) era particularmentelimitada e que muitas equipas de consultores aquem foi confiada a elaboração de tais planosnão tinham experiência e/ou competência téc-nica e científica adequada para os levar a bomtermo em tempo útil.

Em resposta a tais problemas, o XI GovernoConstitucional faz publicar um novo regimejurídico dos planos municipais de ordena-mento do território, o Decreto-lei nº 69/90, de2 de Março. O novo diploma, além de estabe-lecer uma trilogia de planos de ordenamentoao nível municipal/local – Plano DirectorMunicipal, Plano de Urbanização e Plano dePormenor, procura imprimir uma nova dinâ-mica de elaboração dos PDM, numa época emque o contexto político e económico do país

era pautado pelas regras de inserção na Comu-nidade Económica Europeia. No Preâmbulodo decreto-lei lê-se que urge proceder à revi-são da legislação pertinente «de forma que elaconstitua um todo coerente e claro, liberte, omais possível, de subjectivismos a elaboração,apreciação e aprovação dos planos, garantaàs populações a devida consideração dos seusanseios e vontades e ao Governo a sua adequação ao interesse nacional e constituaainda, para o município, um enquadramentocorrecto para a sua estratégia de desenvolvi-mento. Por outras palavras, uma figura deplano de ocupação do solo deve garantir aparticipação das populações, consubstanciaras políticas aprovadas, dispor de mecanismossimplificados de ajustamento à evolução dassituações, ser um instrumento cujo conteúdotécnico corresponda ao que é efectivamentenecessário para assegurar seriedade às pro-postas que formula e, finalmente, articular--se com as demais figuras de plano da mesmanatureza».

Em conformidade, o novo diploma conferemaior celeridade à aprovação dos planos,reduzindo prazos de consulta, parecer e deci-são5 e, ao mesmo tempo, precisa os objectivose conteúdos do PDM, o qual «deve estabeleceruma estrutura especial para o território domunicípio, a classificação dos solos, os perí-metros urbanos e os indicadores urbanísticos,tendo em conta os objectivos de desenvolvi-mento, a distribuição racional das activida-des económicas, as carências habitacionais,os equipamentos, as redes de transportes e decomunicações e as infra-estruturas». Comoelementos fundamentais o plano passou amaterializar-se, basicamente, num Regula-mento e em duas plantas de síntese: i) Planta

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5 A este respeito, uma das novidades do novoregime legislativo foi a definição de prazos para aemissão de pareceres a todas as entidades envolvi-das no processo de elaboração e aprovação dos PDM, findos os quais se assumia o deferimento tácito.

de Ordenamento, na qual se delimitam classesde espaços, em função do uso dominante, e seestabelecem unidades operativas de planea-mento e gestão; ii) Planta de Condicionantes,assinalando, nomeadamente os relativos a ins-talações das forças armadas e das forças e ser-viços de segurança e as servidões adminis-trativas e restrições de utilidade pública,incluindo as decorrentes das definições daReserva Agrícola Nacional (RAN) e daReserva Ecológica Nacional (REN)6, as áreassubmetidas ao regime florestal, as áreas deprotecção a imóveis classificados e as áreasintegradas no domínio público hídrico7. OPlano de Financiamento que a legislação de 1982 consagrara (mas que, na realidade, poucos municípios levaram à prática), passoua abranger somente os investimentos públicosmunicipais e, ainda assim, com carácter facul-tativo.

Em finais da década de noventa, estavamjá ratificados 277 PDM, donde se conclui queo primeiro grande ciclo de cobertura do paíscom instrumentos de ordenamento territorial à

escala municipal, o dos chamados «PDM de 1ªGeração»8 estava prestes a concluir-se.

Do balanço que técnicos e responsáveispolíticos têm feito a esta 1ª geração de PDMfica a ideia generalizada que muitos destes ins-trumentos revelaram graves deficiências téc-nicas e científicas, ou resultaram desde logodesactualizados e ultrapassados devido àslimitações da informação e à grande morosi-dade da sua elaboração. Por outro lado, aesmagadora maioria dos planos reflecte umapreponderância de abordagem urbanística tra-dicional, onde se subalternizou a abordagemestratégica e o planeamento de recursos natu-rais, pese embora a exigência de demarcaçãoda REN e da RAN. É também sabido quequase todos os planos revelaram um grandedéficie de participação e não considerarammecanismos de monitorização e avaliação.Como Jorge Carvalho (2003) sublinha «o con-texto da sua realização não foi, obviamente, o melhor: os municípios foram muito mais obrigados que motivados, a AdministraçãoCentral revelou-se impreparada para acom-panhar o processo; os técnicos autores dosplanos não tinham, muitas vezes, a necessáriaformação; a participação quase se resumiu àspressões de alguns interesses fundiários maisatentos».

Por sua vez, Maria José Abrunhosa (1995)releva o «calvário» da aprovação da REN e daRAN, «presa de infindáveis indefinições emudanças de rumo por parte das entidadesresponsáveis pela sua elaboração». A autora, atítulo de exemplo, relembra os casos de elabo-

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6 A RAN e a REN constituíam áreas classificadasque foram instituídas, respectivamente, em 1982(Decreto-Lei n.º 451/82, de 16 de Novembro) e 1983(Decreto-lei nº 321/83, de 5 de Julho), sendo feita asua demarcação quando do processo de elaboração decada PDM.

7 Para além destes elementos fundamentais, osPDM, sem prejuízo de quaisquer outros elementosjulgados de interesse, deveriam conter ainda comoElementos Complementares: a) Relatório, que men-ciona as principais medidas, indicações e disposiçõesadoptadas; b) Planta de enquadramento, abrangendoa área de intervenção e a zona envolvente, assina-lando aquela, bem como as principais vias de comu-nicação que a servem; c) Programa de execução (facul-tativo), que contém disposições indicativas sobre oescalonamento temporal das principais obras públi-cas a cargo do município e de elaboração ou revisãode outros planos municipais; d) Plano de financia-mento (facultativo), que contém a estimativa do custodas realizações municipais previstas no plano e men-ciona, de forma indicativa, as fontes de financia-mento por fases de execução.

8 Chama-se a atenção que esta classificação nãoé consensual entre todos os urbanistas. De facto,alguns autores designam como «PDM de 1ª Geração»apenas os elaborados ao abrigo da legislação de 1982,e, por isso, os informados pelo Decreto-Lei nº 69/90são já apelidados de «PDM de 2ª Geração», termoque outros autores preferem reservar para os PDMque estão a ser elaborados/revistos ao abrigo da legis-lação actual, conceito que nós perfilharemos ao longodeste artigo.

ração do PDM da Guarda (onde, em 1991, aDRABI – Direcção Regional de Agricultura daBeira Interior recusa a proposta de RAN, peseembora a delimitação desta tenha sido forne-cida em 1985 pelo CNROA – Centro Nacionalde Reconhecimento e Ordenamento Agrário,outro organismo do mesmo ministério), e doPDM de Vila Nova de Foz Côa (onde a Comis-são da REN começa por rejeitar a inclusão daalbufeira do Pocinho, obrigando ao redesenhardos mapas, para mais tarde colocar a sua inclu-são como condição para a emissão de parecerfavorável).

Mas também como se concluiu no 1º Con-gresso dos Urbanistas Portugueses (Erme-sinde, Novembro de 2002), não obstante osproblemas resultantes de todas aquelas vicissi-tudes e insuficiências, os PDM de 1ª Geraçãocontribuíram, de algum modo, para criar umconjunto de regras de ocupação do solo menoscasuísticas e até mais claras e para uma novaconsciência pública de cultura de ordenamentoe planeamento.

2. Da LBPOTU aos «PDM de 2ª geração»

Em finais da década de noventa, tendo emvista a uniformização e a concentração numúnico diploma da legislação referente aos ins-trumentos de ordenamento, dispersa por dife-rentes documentos, é promulgada a Lei nº48/98, de 11 de Agosto – Lei de Bases da Polí-tica de Ordenamento do Território e de Urba-nismo (LBPOTU). A lei consagra uma cascatade planos que tem como «chapéu» o ProgramaNacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e como instrumentos deordenamento ao nível municipal/local, os trêsPMOT já anteriormente tipificados no Decreto--lei nº69/90: i) Plano Director Municipal(PDM); ii) Plano de Urbanização (PU); iii)Plano de Pormenor (PP).

A regulamentação da Lei surgiria com apromulgação do Decreto-Lei nº 380/99, de 22de Setembro, no qual se revêem e ampliam osobjectivos dos PMOT, em consonância com asnovas realidades contextuais e necessidades dedesenvolvimento territorial9. Em concreto,estabeleceu-se que os PMOT visam: a) A tra-dução, no âmbito local, do quadro de desen-volvimento do território estabelecido nos ins-trumentos de natureza estratégica de âmbitonacional e regional; b) A expressão territorialda estratégia de desenvolvimento local; c) Aarticulação das políticas sectoriais com inci-dência local; d) A base de uma gestão progra-mada do território municipal; e) A definiçãoda estrutura ecológica municipal; f) Os prin-cípios e as regras de garantia da qualidadeambiental e da preservação do patrimóniocultural; g) Os princípios e os critérios subja-centes a opções de localização de infra-estru-turas, equipamentos, serviços e funções; h) Oscritérios de localização e distribuição dasactividades industriais, turísticas, comerciaise de serviços; i) Os parâmetros de uso do solo;j) Os parâmetros de uso e fruição do espaçopúblico; l) Outros indicadores relevantes paraa elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial.

O mesmo diploma clarifica também a clas-sificação do solo, assentando numa distinçãofundamental entre solo rural («aquele para oqual é reconhecida vocação para as activida-des agrícolas, pecuárias, florestais ou mine-rais, assim como o que integra os espaçosnaturais de protecção ou de lazer, ou que sejaocupado por infra-estruturas que não lhe con-firam o estatuto de solo urbano») e solo urbano(«aquele para o qual é reconhecida vocaçãopara o processo de urbanização e de edifica-

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9 O regime legislativo de 1999 retoma também oconceito de plano de ordenamento intermunicipal,que embora previsto em 1982, o diploma de 1990abandonara, desta feita sob a designação de PIMOT –Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território.

ção, nele se compreendendo os terrenos urba-nizados ou cuja urbanização seja programada,constituindo o seu todo o perímetro urbano»).Sendo que, «a reclassificação do solo comosolo urbano tem carácter excepcional sendolimitada aos casos em que tal for comprova-damente necessário face à dinâmica demográ-fica, ao desenvolvimento económico e social eà indispensabilidade de qualificação urbanís-tica» (DL 380/99, artigo 72º).

Ficou ainda estabelecido que a qualifica-ção do solo rural se processava através da inte-gração nas seguintes categorias: a) Espaçosagrícolas ou florestais afectos à produção ouà conservação; b) Espaços de exploraçãomineira; c) Espaços afectos a actividades indus-triais directamente ligadas às utilizações refe-ridas nas alíneas anteriores; d) Espaços natu-rais; e) Espaços destinados a infra-estruturasou a outros tipos de ocupação humana que nãoimpliquem a classificação como solo urbano,designadamente permitindo usos múltiplos emactividades compatíveis com espaços agríco-las, florestais ou naturais. Por sua vez, a qua-lificação do solo urbano, determinava a defini-ção do perímetro urbano, e processava-se atra-vés da integração em categorias que conferema susceptibilidade de urbanização ou de edifi-cação: a) Os solos urbanizados; b) Os soloscuja urbanização seja possível programar; c)Os solos afectos à estrutura ecológica neces-sários ao equilíbrio do sistema urbano.

O novo regime legislativo tem ainda comonovidades positivas a introdução de: i) meca-nismos de perequação compensatória dos bene-fícios e encargos pelos proprietários abrangi-dos10; ii) formas de reforço da participação

pública dos cidadãos no decurso do processode elaboração dos PDM; iii) mecanismos deavaliação/monitorização técnica do plano.

Contudo, a entrada em vigor do novoregime dos instrumentos de gestão territorialsurge numa altura em que muitos dos 277 Planos Directores Municipais que já haviamsido aprovados e ratificados, tinham sofridoalterações por força da elaboração e ulteriorratificação de planos de urbanização e de planos de pormenor. Note-se que entre 1 deJulho de 1997 e 31 de Janeiro de 2000 foramaprovados/ratificados e publicados 40 Planosde Urbanização e 143 Planos de Pormenor.

Não é pois de estranhar que em 2003, nummomento em que se dava o início do processogeneralizado de revisão dos Planos DirectoresMunicipais, tenham surgido algumas altera-ções à legislação vigente, com o intuito deimprimir maior celeridade processual a taisprocessos de revisão. É assim, que surge oDecreto-Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro,em cujo Preâmbulo se lê: «importa assegurarque os municípios, na elaboração dos planosdirectores municipais de segunda geração,não venham a confrontar-se com as disfunções

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10 O mecanismo de perequação compensatóriaprevia várias hipóteses, sendo de destacar: i) A fixa-ção de um índice médio de utilização, nos termos doqual o plano fixa um direito abstracto de construircorrespondente a uma edificabilidade média, resul-tando o direito concreto de construir dos actos delicenciamento das operações urbanísticas e de cujoexcesso decorre para o proprietário o dever de cedên-

cia para o domínio privado do município de áreacom a possibilidade construtiva em excesso ou, nasituação inversa, o direito a adequada compensação,a combinar com a fixação de uma área de cedênciamédia, da qual decorre, para o proprietário emcausa, o dever de compensação ao município, emnumerário ou em espécie, a fixar em regulamentomunicipal, ou o direito de ser compensado, con-soante se verifique, na determinação em concreto,que a área de cedência efectiva lhe é inferior ousuperior, respectivamente, podendo esta compensa-ção realizar-se ainda entre particulares; ii) A repar-tição dos custos de urbanização, estabelecendo-seum dever de comparticipação nos mesmos a determi-nar em função do tipo ou intensidade de aproveita-mento urbanístico estabelecidos pelo plano ou dasuperfície do lote ou parcela, susceptível de paga-mento, por acordo entre os proprietários interessa-dos, mediante a cedência ao município de lotes ouparcelas com capacidade edificatória de valor equi-valente.

já detectadas, algumas das quais resultantesde aspectos procedimentais que o novo regimeabandonou, mas cuja utilidade é manifesta,como seja o parecer das actuais comissões decoordenação e desenvolvimento regional,após a discussão pública dos planos de urba-nização e dos planos de pormenor, ou a facul-dade de recusa de registo»11. Com efeito,como vários técnicos têm sublinhado, o novodiploma vem eliminar vários trâmites proces-suais, bem como diminuir prazos que há muitonão se mostravam justificados à luz dos inte-resses públicos ou privados e da dinâmica dosprocessos económicos, sociais e ambientais dedesenvolvimento territorial.

Os PDM de 2ª geração surgem, assim, numcontexto de maior agilização das rotinas pro-cessuais de elaboração, alteração e revisão dosdiferentes tipos de PMOT, quer nas fases deacompanhamento quer nas de concertação.Mas ao mesmo tempo, também num contextode maior experiência e de acrescida de inter-disciplinaridade do processo de planeamento,de melhor qualidade e abundância da informa-ção de base, de maior quantidade de meios téc-nicos, de maior esclarecimento da população ede mais amplas competências em matéria deordenamento e urbanismo das câmaras muni-cipais.

3. O balanço de um processo

Reflectindo sobre as três décadas de orde-namento territorial à escala municipal, somosobrigados a concluir que os PDM têm a grandevirtude de, pela primeira vez, estabeleceremdirectrizes, ainda que quase sempre muito gene-

ralistas e frequentemente não concretizadas emacções específicas, de estruturação territorialde cada município do país.

Contudo, em contrapartida, os PDM tambémse têm revelado instrumentos excessivamenterígidos e controladores, o que dificulta a suanecessária adequação a uma realidade emrápida e permanente transformação. Por outrolado, a generalidade dos PDM, não foi infor-mada de uma visão estratégica e plasmamadmissibilidades construtivas amplas e nãosujeitas a condicionantes ou programação. Étambém vulgar que as centralidades urbanas,as redes fundamentais (das infra-estruturas aosequipamentos colectivos) e a estrutura ecoló-gica, não surjam suficientemente explicitadose escalonados. Acresce, ainda, que muitos PDMtêm experimentado diversas alterações nomodelo territorial original devido a sucessivasaprovações de PU e de PP, as quais prejudicama coerência global do instrumento. É tambémpreocupante, a falta de articulação vertical ehorizontal de planos (particularmente no querespeita às articulações entre municípios vizi-nhos) e que no actual processo de revisão, ageneralidade dos PDM tenha vindo a consa-grar o sobredimensionado irrealista dos res-pectivos perímetros urbanos.

Fernanda Paula Oliveira (2003) chamatambém a atenção de que os PDM, por norma,«não incluem políticas sectoriais, nem orien-tações executórias, desconsiderando, assim, omomento e os termos posteriores da sua exe-cução, bem como a avaliação dos meios finan-ceiros necessários para a concretização doque neles se dispõe». A mesma autora sublinhaainda como aspectos críticos dos PDM, osseguintes: i) a ausência de iniciativas públicasfundiárias (directas, ou de dinamização deprocessos societários); ii) o facto de as inicia-tivas privadas se encontrarem encerradas nolimite de cada propriedade; iii) o facto de olicenciamento urbanístico admitir iniciativasdispersas e desgarradas (desde que conformescom PDM); iv) o utilizarem sobretudo indica-

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11 O DL 310/99 vem também conferir operativi-dade à figura simplificada de Plano de Pormenor,criada pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setem-bro, distinguindo o respectivo regime de elaboração eacompanhamento do dos demais planos municipaisde ordenamento do território.

dores urbanísticos quantitativos em detrimentode orientações morfo-tipológicas (com excep-ção para áreas consolidadas, para as quaissurgem orientações genéricas de respeito pelamorfologia dominante); v) o assumirem o fenó-meno de dispersão com uma desregulamenta-ção reduzida à velha dicotomia urbano/rural;vi) o dissociarem as questões da habitação dasdo planeamento urbanístico, o que a um tempodetermina a ausência de integração da pro-gramação da construção de habitação, em espe-cial a destinada a classes desprotegidas e, aoutro tempo, promove o crescimento da cidadeem extensão e não o aproveitamento do poten-cial habitacional e construtivo já existente.

O corolário de tudo isto, está no modeloterritorial a que se chegou, o qual é marcadopor uma urbanização desregrada e tendencial-mente dispersiva e segregadora, impulsionadapela ausência de uma política dos solos, poruma deficiente fiscalidade urbanística e poriniciativas desarticuladas e casuísticas de ocu-pação do solo de carácter especulativo. Con-comitantemente, tem-se também assistido aoprogressivo abandono e degradação dos cen-tros históricos, com deslocação de habitantespara periferias sem identidade, desqualificadase subequipadas.

Fernanda Paula Oliveira (2003) destacaainda o surgimento de áreas «vazias», por vezesincluídas em centros urbanos, por ficarem sujei-tas a «reserva de urbanização» a definir porplanos mais concretos que não chegaram a serelaborados.

Por sua vez, o recém aprovado PNPOTelenca 24 problemas para o ordenamento doterritório nacional, agrupando-os em torno deseis grandes temas: i) Recursos naturais e gestão de riscos; ii) Desenvolvimento urbano;iii) Transportes, energia e alterações climáti-cas; iv) Competitividade dos territórios; v)Infra-estruturas e serviços colectivos; vi) Cul-tura cívica, planeamento e gestão territorial.

Perante tal situação, na «II Conferênciasobre Ordenamento do Território e Revisão dos

PDM», organizada pela Associação Nacionaldos Municípios Portugueses em 14 de Novem-bro de 2006 na Covilhã, foram feitas diversasreivindicações relativamente ao planeamentoterritorial municipal, de entre as quais desta-camos:

i) É necessário que os PDM sejam assumi-dos e configurados como planos estraté-gicos de gestão fundiária, informados efundamentados em análises económicas, ecompatibilizados com a diferenciação esegmentação das categorias do uso dosolo, que eles próprios estabelecem.ii) A alteração do actual sistema de pla-neamento implica muito mais do que umaoperação de encurtamento de prazos, exi-gindo também a criação de um novo para-digma com novos princípios, articulaçãode diferentes regimes jurídicos, que sesobrepõem e por vezes se contradizem(como é o caso dos regimes de solos, deedificações urbanas, de expropriações edos instrumentos de gestão territorial),bem como a clarificação dos conteúdos decada plano territorial e das competênciasdas entidades envolvidas.iii) A 2ª geração dos PDM deve orientar-seno sentido de um planeamento integradodos usos do solo, considerando a experiên-cia e os resultados da aplicação dos PDMem vigor, por forma a não reincidir na ten-tação de centrar as atenções na gestão do espaço urbano, a ponto dos PDM seremquase exclusivamente utilizados para legitimar as operações de urbanização econstrução, sendo praticamente omissos e inconsequentes para a gestão dos espa-ços rústicos.iv) Para operacionalizar a revisão dos PDMé urgente especificar o conceito de «áreasde urbanização programada», o qual, deacordo com o disposto no Decreto-Lei380/99, 22 de Setembro, vem substituir ealterar o conceito de «áreas urbanizáveis».

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É de toda a conveniência que a doutrina, ajurisprudência e o legislador clarifiquemque os PDM não são constitutivos de direi-tos na esfera dos particulares, no que dizrespeito aos prédios rústicos disponíveispara a expansão urbana. Tal deve ser expli-citado de uma forma inequívoca, de modoa que os PDM não possam ser invocadospelos particulares para forçar a aprova-ção de operações urbanísticas em pré-dios rústicos disponíveis para a expansãourbana.v) É necessária uma procedimentalizaçãoque dê maior transparência e rigor em maté-ria de emissão de mais valias e menos--valias em sede de planeamento do territó-rio. A decisão sobre as alterações dos usosdo solo e sobre os parâmetros de urbani-zação e construção só pode ser merecedorade confiança e garantidamente segura sobo ponto de vista administrativo, se forobjecto de procedimentalização.vi) Não se compreende que nas áreas con-sagradas em PDM para a expansão urbanao Município enfrente um processo difícil,moroso e incerto quando pretende fazeraprovar um plano de pormenor e que, namesma área, seja possível, sem plano depormenor, ocupá-la com urbanizaçõesavulsas de forma expedita.vii) À semelhança do que acontece noutrospaíses europeus, os planos territoriaisdevem ser informados por cartas de preçosde mercado relativamente aos diversossolos e demais produtos imobiliários. Estacarta de preços deve ser disponibilizadacomo elemento informativo e, nessa medida,regulador do mercado. Este procedimentocontribuiria para a transparência e paradesmotivar a especulação.viii) O custo da construção e manutençãodas redes de infra-estruturas seria, por sisó, um motivo para se dar particular aten-ção ao controlo da expansão urbana e dopovoamento disperso. Os Municípios neces-

sitam urgentemente de instrumentos degestão fundiária destinados a disciplinar opovoamento e a participar nas tarefas dereordenamento do espaço rústico.ix) A gestão do espaço rústico é indisso-ciável do sentido útil que tem para aspopulações que se dedicam a uma agricul-tura que, não sendo competitiva, é do inte-resse nacional manter num contexto sus-tentável. O desenvolvimento e estabiliza-ção de uma estrutura agrária sustentá-vel, alicerçada em explorações agrícolasmodernas, competitivas e com um sentidoútil na economia das empresas e das famí-lias ligadas a este sector, continuam a serum desafio imperativo para o planeamentodo território. Confirmada a inoperânciada legislação em vigor, é necessária umapolítica que assegure um efectivo ordena-mento do uso agrícola e o apoio aos agri-cultores. Aqueles terrenos que têm um usoagrícola deslocado devem ser reconverti-dos para o uso silvestre.

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EEEELLLL TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTOOOORRRRIIIIOOOO YYYY SSSSUUUUSSSS LLLLÍÍÍÍMMMMIIIITTTTEEEESSSS.... AAAA PPPPRRRROOOOPPPPÓÓÓÓSSSSIIIITTTTOOOO DDDDEEEELLLL CCCCAAAASSSSOOOO VVVVAAAALLLLEEEENNNNCCCCIIIIAAAANNNNOOOO

Joan Romero*


En un corto espacio de tiempo el territoriose ha situado en el centro de la atención. Cadavez con más frecuencia miembros de la comu-nidad científica, de medios de comunicación,de colectivos ciudadanos y representantespolíticos -casi siempre por este orden- se ocu-pan de los efectos sobre el territorio de la acti-vidad productiva. No debe extrañarnos. Almenos hay dos razones que ayudan a expli-carlo. En primer lugar porque España tambiénse incorpora, auque lentamente, al grupo depaíses que han decidido hacer suya una nuevacultura del territorio. En segundo lugar, por-que la emergencia de nuevos valores ambien-tales y de nuevos actores sociales presentes encada lugar hace posible que determinadas prác-ticas territoriales ya sean percibidas creciente-mente como insostenibles e inadecuadas. Ennuestro caso habría que añadir una razón más:la desmesura de algunos proyectos de urbani-zación y la cantidad de iniciativas anunciadasson de tal calibre que no solamente son motivode preocupación para diversos organismos einstituciones, sino para amplios sectores de laciudadanía.

Más allá del límite

Ya sabemos que hemos sobrepasado ellímite de lo razonable en la gestión de nuestrosrecursos. Hace tiempo que hemos superadocon creces el peor de los escenarios que losexpertos y las autoridades comunitarias habíanbarajado para el País Valenciano en particulary para el litoral mediterráneo en general(Romero; Alberola, 2005). Centenares de ini-ciativas puntuales en la escala local han exa-cerbado hasta límites de absoluta irracionali-dad prácticas de ocupación desordenada delterritorio donde la especulación es la únicaguía. De desarrollarse sólo la mitad de los pro-yectos urbanizadores ya aprobados o presenta-dos ante gobierno regional para el conjunto delPaís Valenciano estaríamos en un escenario de imprevisibles consecuencias económicas,sociales y ambientales a corto plazo.

Sabemos cuáles son las causas que ayudana entender esta situación y muchas veces sehan explicado desde ámbitos académicos: a)existe de una demanda solvente, tanto espa-ñola como del resto de Europa occidental, quebusca un ambiente mediterráneo como resi-dencia temporal o permanente; b) nos encon-tramos en un final de ciclo económico que enlos últimos seis años ha situado al sector de la construcción como motor de la economía

* Cátedra de Geografía Humana; Universitat deValència.

regional y como inversión rentable, con la con-siguiente dependencia en materia de empleo;c) no hemos tenido marcos legislativos ade-cuados para una gestión coherente del territo-rio; d) muchos gobiernos locales encuentranen los ingresos vinculados a la actividad urba-nística y residencial soluciones presupuesta-rias a corto plazo; e) ha habido una gran faci-lidad para obtener préstamos hipotecarios abajo interés...

Pero también empezamos a ver algunasconsecuencias indeseables del proceso incon-trolado de urbanización dispersa: a) se pro-duce un consumo abusivo y desordenado desuelo; b) cada vez nos alejamos más de unmodelo de ciudad mediterránea y, en conse-cuencia, de un modelo de «ciudad compacta»más sostenible; c) asistimos a un incrementoexacerbado de la movilidad y del consuno deenergía; d) se acentúan los procesos de banali-zación y degradación de referentes paisajísti-cos y culturales; e) se produce saturación ypérdida de calidad territorial; f) nuestro modeloterritorial policéntrico se desequilibra de formaprogresiva, se acentúa nuestra pérdida de com-petitividad y de cohesión territorial por la«huida» de capitales procedentes de otros sec-tores hacia la construcción; g) afloran dificul-tades para muchos municipios que ya tienenque atender gastos crecientes derivados delmodelo de urbanización dispersa con ingresosdecrecientes y en términos municipales «col-matados»; h) este modelo de urbanización«difusa» favorece el incremento de la insegu-ridad ciudadana; i) la suma de estos efectosindeseables impulsa a algunos segmentos sol-ventes de la demanda a buscar nuevos empla-zamientos residenciales en otras partes de lacuenca del Mediterráneo.

Cuando el geógrafo Francesc Muñoz (2004)habla de riesgos de urBANALizacióndel terri-torio se refiere precisamente a estas dinámicasy a sus consecuencias. Y el País Valenciano esun excelente ejemplo, aunque, no el único, dellitoral mediterráneo español.

Capitalismo de casino

Este modelo de urbanización dispersa y de ocupación desordenada y depredadora delterritorio en áreas litorales y en espacios rura-les más interiores, se aleja totalmente de lasdirectrices europeas que apuestan por nuevasformas de gobernanza territorial democrática ypor la gestión prudente del territorio y de losrecursos. Preocupan crecientemente las conse-cuencias fondo de estas dinámicas territoria-les, pero también preocupan las formas. Lasevidencias dejan pocas dudas acerca de laexistencia de colusión de intereses, de confu-sión entre público y privado, de tráfico deinfluencias, de utilización ilícita de infor-mación privilegiada para especular, de falta de transparencia, de corrupción en defini-tiva. Nunca se ha hablado tanto de corrupcióndifusa en relación con el urbanismo en Españadesde el inicio de la transición democrática ynunca hubo tanta espesa opacidad en los pro-cesos de toma de decisiones relacionados con la urbanización. De hecho, los casos decorrupción asociados al urbanismo son ya unarealidad que aflora de forma reiterada y queocupa a diversos poderes del Estado.

Es como si se hubiera producido una ciertavuelta al pasado, como si cada vez nos alejá-semos más del código de buenas prácticas enel gobierno del territorio, para adentrarnos enel terreno intransitable, por antidemocrático,de la «mala política», de unas formas de proce-der que en otra parte he definido como «capi-talismo de casino» (Romero, 2005). Aquel enel que grandes proyectos que modifican sus-tancialmente los usos del suelo en centenaresde municipios responden a acuerdos previos,legitimados legalmente a posteriori, entre pro-motores y representantes políticos locales oregionales en conversaciones privadas. Aquelen el que los intereses generales son orilladoso ignorados. Aquel en el que el territorio esentendido tan sólo como activo financiero ycomo recurso explotable y no como referente

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identitario y cultural. Aquel en el que preva-lece el corto plazo del ciclo político de cua-renta y ocho meses que media entre cada con-vocatoria electoral. Aquel en el que la discre-cionalidad prevalece sobre la seguridad y laparticipación democrática de todos los actoresimplicados y afectados. Aquel en el que los«protocolos» clásicos del Estado de derecho sediluyen. Aquel en el que son los gabinetes delas empresas promotoras los que realmentevan dando forma a los procesos de urbani-zación. Aquel en el que la política territorialsigue al dinero, y no al revés, como debe ocu-rrir en democracia. Aquel en el que el territo-rio se consume a grandes bocados dispersos,con el resultado final de centenares de actua-ciones tan incoherentes e irracionales comoinsostenibles. Aquel en el que se insiste encrecimiento y no en desarrollo, en cantidad yno en calidad. Formas y prácticas que son másbien propias de sociedades en las que no se haproducido un desarrollo aceptable de mecanis-mos de gobernanza territorial democrática.

En nuestro caso, la combinación de la figuradel agente urbanizador contenida en la legisla-ción autonómica -aunque pensada inicial-mente para suelo urbanizable- con la legisla-ción estatal sobre medidas liberalizadoras enmateria de suelo aprobada por las CortesGenerales en 1998, ha resultado letal para elterritorio. La actitud permisiva de un gobiernoregional que ha dimitido voluntariamente desus obligaciones de coordinación y de elabora-ción de Planes Territoriales de ámbito supra-municipal, unido a la posibilidad de promoverde forma indiscriminada procesos de urbaniza-ción en suelo rústico al margen de los Planesde Ordenación Urbana municipal, ha desenca-denado un proceso de incalculables conse-cuencias en parte irreversible.

Muchos ayuntamientos, sin distinciónalguna de color político, pugnan por presentariniciativas que van desde la irracionalidad alpuro dislate. Casi la totalidad de estos desme-surados proyectos de urbanización se realizan

al margen de los Planes Generales. En ocasio-nes, aunque no esté agotado el suelo progra-mado en el Plan o aunque el Plan General hayasido aprobado hace escasos seis meses. Y algu-nas de estas propuestas suponen duplicar o tri-plicar la población actual de esos municipiosen pocos años. En todos los casos, del objetivoinicial de la legislación regional de 1994 quepretendía que el suelo urbanizable no quedarainmovilizado por sus propietarios, ha deve-nido en que ahora el suelo está monopolizadoen manos de un número reducido de agentesurbanizadores que especulan, controlan el pro-ceso y el ritmo de urbanización y condicionany distorsionan extraordinariamente la vida polí-tica local y regional. Entre esos escasos agen-tes urbanizadores, dos de los más importantesson las dos Cajas de Ahorros regionales quetambién han preferido deslizarse por la sendacómoda, pero sin recorrido, de la especula-ción.

Una nueva cultura del territorioen un contexto adverso

De forma reiterada se muestra cierta predi-lección por achacar en exclusiva el actualestado de cosas a actuaciones (por acción uomisión) de los diferentes gobiernos regiona-les. Máxime si se tiene en cuenta que práctica-mente coincide el ciclo político de gobiernosconservadores con el ciclo expansivo de la eco-nomía y con el boom inmobiliario (Romero;Sorribes, 2004).

Naturalmente son los responsables de esta-blecer (o no) un marco legal dirigido a mejo-rar un determinado estado de cosas. De con-sentir la deforestación de grandes áreas para sutransformación en regadío. De promover nor-mativas que favorecen la ampliación de suelourbanizable incluso en espacios definidos comoespacios naturales. Son responsables, sobretodo, de haber creado el clima propicio -no

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exento de opacidad- para que los intereses delsector inmobiliario hayan encontrado todo tipode facilidades.

El gobierno regional es responsable, enúltima instancia, de aceptar, aprobar y tramitarpropuestas de urbanización que en muchoscasos no eran procedentes. De acuerdo con laactual distribución de competencias existenteen el Estado español, la competencia exclusivaen materia de ordenación del territorio corres-ponde a las Comunidades Autónomas. De otraparte, la reiterada jurisprudencia del TribunalConstitucional atribuye a los gobiernos regio-nales amplias capacidades para hacer efectivoel principio de coordinación. Dicho en otrostérminos, de existir voluntad política los gobier-nos y parlamentos regionales tienen ampliacapacidad para establecer Directrices en mate-ria de ordenación territorial, para impulsar Pla-nes Territoriales de ámbito supramunicipal,para garantizar que los Planes sectoriales seancoherentes con un modelo territorial y paravelar por que los procesos de urbanización aescala municipal se ajusten a Directrices bási-cas previamente establecidas. Hay ejemplos deestas buenas prácticas en España y en Europa,pero no ha sido el caso valenciano (Romero;Farinós 2006).

Pero esta argumentación no diría toda laverdad, ni sirve para entender otras claves fun-damentales. Por ejemplo, es imposible deducirla orientación política de una corporaciónlocal si hemos de hacerlo a partir del análisisde su política urbanística. El país está lleno decasos de ayuntamientos con mayoría conser-vadora y con mayoría de izquierdas que pro-mueven, favorecen, animan, impulsan, tolerano aprueban iniciativas que son claramenteinsostenibles, negativas en términos de cohe-sión territorial y completamente alejadas delas directrices europeas y de las recomenda-ciones de sus propios partidos en esta mate-ria. A veces el gobierno regional únicamentese limita a aprobar aquellos planes que lesremiten desde los gobiernos locales. Se han

dado incluso casos recientes en los que elgobierno regional ha tenido argumentos sobra-dos para rechazar propuestas de planes deurbanización completamente desmesuradosremitidos por corporaciones con mayoría deizquierdas.

¿Cómo explicarlo? Porque existe un con-texto social en el que propuestas de urbaniza-ción insostenibles están socialmente legitima-das por la mayoría y gozan de un amplio con-senso social. Es más, si en alguna ocasiónalguna corporación ha querido transitar por la senda de las recomendaciones de buengobierno del territorio y se ha distanciadomucho de la percepción mayoritaria de suelectorado, lo ha pagado en las urnas en lasiguiente convocatoria electoral. Incluso seexponen a ser estigmatizados o calificados decontrarios a los intereses locales si expresanuna valoración crítica sobre algunas de estasiniciativas. El contexto local puede aislar enmuchos casos a los grupos minoritarios o másconcienciados que defienden otros valores.

Los representantes del «bloque inmobilia-rio» han sabido aprovechar muy bien la favo-rable coyuntura económica y el contexto sociale institucional para consolidar un modelo terri-torial que nos situará en el límite de la sosteni-bilidad a medio plazo de proseguir con elritmo y las malas prácticas de los últimos años.Los propietarios y el conjunto del «bloqueinmobiliario» no han sido cuestionados, y tam-poco sus prácticas, por la mayoría. Voces auto-rizadas de la profesión y sus representantesdefienden las posiciones urbanizadoras tradi-cionales, apoyadas en un discurso técnico en elque los impactos ambientales han quedadoreducidos a mero trámite administrativo. Eneste contexto social mayoritario los discursosque proponen una nueva cultura del territorio(Colegio de Geógrafos; Colegio de Arquitec-tos, 2006) tienen muchas dificultades a la horade hacerse escuchar y regulaciones fijadasdesde el espacio público suelen ser percibidascomo restricciones.

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Nadie se ocupa de la devastación de paisa-jes culturales que simbolizan la memoriacolectiva, de los problemas de abastecimientoo escasez de recursos (en primer lugar delagua), de las dificultades para afrontar la reco-gida de residuos, de la energía, de la provisiónde servicios públicos, de los problemas deseguridad asociados al modelo de urbaniza-ción dispersa, de las dificultades presupuesta-rias a medio plazo para hacer frente al incre-mento de gastos cuando ya no hay territoriopor vender. Prevalece el corto plazo en un contexto mayoritario propicio que apenas va más allá de «es bueno para el pueblo» o «creapuestos de trabajo». Hay quienes aluden al«progreso» para avalar estos procesos de desa-rrollismo histérico. El ciclo político ayudapoco y el contexto productivista que inspiralas decisiones en el ámbito local es inseparablede la cultura territorial mayoritaria en cadacontexto específico.

Por eso es muy importante insistir en lanecesidad de un debate público sobre elModelo Territorial. Responder a la pregunta decómo queremos ser dentro de veinte años yqué hemos de hacer para conseguirlo requierede diálogos imprescindibles. Por eso aquí seinsiste mucho en la necesidad de reflexionarsobre la importancia de contribuir a hacermadurar contextos específicos todavía adver-sos y, de otra parte, en la importancia de lacapacidad de liderazgo y de consenso de laselites políticas para embridar procesos com-plejos y, en consecuencia, nada fáciles deabordar, que en caso del territorio suelen tenerconsecuencias irreversibles.

No hay que ser pesimistas respecto alfuturo. Puede parecer, y es una percepcióncorrecta, que todavía prevalecen prácticas tan inconvenientes como insostenibles. Perono es menos cierto que hoy esas prácticasgozan de menos impunidad que hace cincoaños. Es decir, estamos al inicio de un procesoen el que el imaginario colectivo empieza apercibir las cosas de otra manera. El propio

cambio social y los procesos de recomposiciónsocial que están teniendo lugar en muchoslugares del territorio valenciano ayudarán eneste proceso.

Hay que insistir en esa dirección. El terri-torio es mucho más que un recurso o un soportefísico para asentar actividades. El territorio escultura, es referente identitario, es patrimonio,es bien público, es espacio de solidaridad y eslegado. Por eso el buen gobierno del territoriotiene que situarse en el centro del debate comoobjetivo político estratégico. Entendiendo porpolítico, ciudadano. Es decir, una cuestión quecompete a todos y no solamente a políticos o aexpertos. Hay que exigir más información,mayor participación en la toma de decisiones ymás respeto colectivo y generacional. Másdemocracia en definitiva. De ahí que el debateciudadano en torno a estas cuestiones sea tannecesario como inaplazable.

Las cosas se pueden hacer de otra manera.Incluso se pueden hacer razonablemente bien.Sólo se requiere voluntad política para promo-ver un desarrollo territorial más sostenible.Algunos efectos esperanzadores empiezan aser visibles en nuestro caso. No de otra formase deben entender las llamadas de atención alos poderes públicos desde ámbitos académi-cos, las crecientes voces que emergen desdelos lugares contra actuaciones urbanísticasdesmesuradas, la extraordinaria atención quelos medios de comunicación prestan a estascuestiones, el notable seguimiento a procesosopacos desplegado por el poder judicial. Lacreciente presencia de las iniciativas recientesadoptadas por el gobierno regional valencianoen materia de urbanización, de ordenación dellitoral, de protección del paisaje y otros anun-cios de planificación territorial supramunici-pal, son fruto de la eficacia demostrada por deldebate ciudadano. Por ahora no son más queleyes y reglamentos. Pero son la evidencia deque el contexto social está cambiando. Y loscontextos, son mucho más importantes que lostextos.

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José Luís Zêzere*


1. Catástrofes Naturais e (des)Ordenamento do Território

Ao contrário do que seria desejável, o cres-cimento económico e o desenvolvimento tec-nológico verificados no decurso do século XXnão foram acompanhados pela redução daocorrência de catástrofes naturais, entendidasenquanto interrupções sérias da funcionalidadedas comunidades, na sequência de um eventonatural perigoso, responsável por perdas huma-nas, materiais ou ambientais significativas, queexcedem a capacidade da comunidade afec-tada em recuperar com base nos seus própriosrecursos (ISDR, 2004). A base de dados EM--DAT (CRED, 2006) reporta cerca de 9000catástrofes naturais desde o início do séculoXX, sendo que mais de 80% dos eventos ocor-reu no período posterior a 1974. Entre 1974 e 2003 o número médio anual de catástrofesregistadas no mundo cresceu cerca de 4 vezes.Neste período, as catástrofes naturais resulta-ram na morte de mais de 2 milhões de indiví-duos, 182 milhões desalojados e cerca de 5,1biliões de pessoas afectadas. Os prejuízos mate-

riais, resultantes da destruição de infra-estrutu-ras económicas e sociais e de danos ambien-tais, atingiram a cifra (avaliada por defeito) de1,38 triliões de dólares (Guaha-Sapir et al.,2004). No mesmo sentido, as projecções efec-tuadas em 2001 pela Munich Re, para o hori-zonte temporal de 2050, apontam para 100.000mortos/ano e prejuízos anuais na ordem dos300 biliões de dólares, devido a perigos natu-rais (SEI, IUCN, IISD, 2001).

As razões que justificam o aumento expo-nencial dos desastres naturais nas últimasdécadas têm sido objecto de amplo debate pelacomunidade científica. No caso dos eventosclimáticos e hidrológicos extremos, admite-sea existência de um aumento do número deocorrências, provavelmente associado a modi-ficações climáticas globais. Porém, no casodos fenómenos ligados à geodinâmica interna(e.g. sismos ou erupções vulcânicas) esse incre-mento não se confirma, pelo que, pelo menosnestes casos, as razões para o agravamento dosprejuízos prendem-se com o aumento da vul-nerabilidade das populações, nomeadamentejunto das grandes aglomerações urbanas e nasáreas litorais. Com efeito, o suporte físico dosterritórios tem sido menosprezado nos proces-sos de ordenamento do território e planea-mento urbano, e este facto tem conduzindo a situações incompatíveis com o desenvolvi-mento sustentável.

* Centro de Estudos Geográficos da Universidadede Lisboa.

A articulação desajustada entre a activi-dade humana no território e o funcionamentodos fenómenos perigosos que nele se verifi-cam tem-se manifestado, dominantemente, noincremento da «vulnerabilidade passiva», porvia da expansão da população e das activida-des económicas para zonas que sempre estive-ram expostas a perigos naturais (Fig. 1). Aocupação de terrenos naturalmente perigosos(e.g. leitos de cheia, vertentes instáveis) é par-ticularmente sensível nas áreas metropolita-nas, onde o desconhecimento generalizado dosriscos por parte de uma população que não temraízes locais contribui grandemente para oincremento da vulnerabilidade. Noutros casos,a actividade antrópica interfere, directa ouindirectamente, com os processos de instabili-dade natural, potenciando o seu funciona-mento (Fig. 1). Este facto é independente daescala, verificando-se dos níveis local e regio-nal (e.g. instabilidade de vertente por aberturade talude mal dimensionado; incremento depontas de cheia por impermeabilização dosterrenos e obstrução à drenagem) até à escalaglobal (e.g. mudança climática decorrente daemissão de gases com efeito de estufa).

2. Perigos e Riscos no território

Um dos obstáculos à correcta consideraçãodos riscos no ordenamento do território prende--se com alguma confusão conceptual que, aindahoje, existe neste domínio. A definição oficialdos termos utilizados na avaliação de riscosfoi estabelecida numa convenção internacionalorganizada pela United Nations Disater ReliefCo-ordinator(UNDRO, 1979). Desta conven-ção emergiu um modelo conceptual do risco,adoptado internacionalmente, que integra osseguintes elementos fundamentais (Fig. 2): aPerigosidade (Hazard), entendida como a pro-babilidade de ocorrência de um fenómeno comuma determinada magnitude (a que está asso-ciado um potencial de destruição), num deter-minado período de tempo e numa dada área;os Elementos em Risco, ou Elementos Vulne-ráveis, representados pela população, equipa-mentos, propriedades e actividades económi-cas que se encontram expostos no território eque são portadores de um determinado Valor;a Vulnerabilidade, correspondente ao grau deperda de um elemento ou conjunto de elemen-tos vulneráveis, resultante da ocorrência de umfenómeno (natural ou induzido pelo Homem)com determinada magnitude ou intensidade; e o Risco, entendido como a possibilidade deocorrência, e a respectiva quantificação emtermos de custos, de consequências gravosas,económicas ou mesmo para a segurança daspessoas, em resultado do desencadeamento deum fenómeno natural ou induzido pela activi-dade antrópica.

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PERIGOS NATURAIS

Figura 1 – Interacção desajustada entre fenómenos perigosos e actividade humana

no território

–meios naturais potencialmente danosospara o Homem e para as suas actividades

Impacto

Agravamento

Interferências nossistemas naturais

Interferências nossistemas naturais

ACTIVIDADE HUMANA NO TERRITÓRIO

Dos elementos integrantes do modelo con-ceptual do risco, a perigosidade é o que revelamaior interesse para o ordenamento do ter-ritório, num quadro de prevalência de políti-cas preventivas. Neste contexto, a avaliação e o zonamento da perigosidade (e.g. movi-mentos de vertente, inundações, erosão dolitoral) devem preceder a selecção das melho-res localizações para a implantação de estrutu-ras e infra-estruturas, nas escalas regional elocal.

A avaliação do grau de risco implica a esti-mativa do nível dos danos, directos e indirec-tos, para cada elemento em risco presente noterritório. Embora seja evidente o interessedesta avaliação na gestão do território, nomea-damente como suporte para a definição depolíticas mitigadoras de base territorial, é nodomínio da protecção civil que ela adquiremaior relevância, seja no âmbito da preven-ção, seja no campo dos planos de contingênciapara resposta a catástrofes.

3. O quadro legislativo: políticas reactivas vs políticaspreventivas

Ao contrário do que acontece noutros paísesda União Europeia, a legislação e a prática doordenamento do território em Portugal nãotêm considerado devidamente a prevenção dos riscos naturais. Este facto é agravado pela faltade coordenação transversal entre as políticasde protecção civil e de ordenamento do terri-tório e urbanismo.

De acordo com a Lei nº 48/98, de 11 deAgosto, constitui finalidade da política do orde-namento do território e do urbanismo, acaute-lar a protecção civil da população, prevenindoos efeitos decorrentes de catástrofes naturais.No entanto, a avaliação dos perigos e riscos estápraticamente omissa na definição dos objecti-vos do ordenamento do território e do urba-nismo, bem como na discriminação do funda-mento técnico dos instrumentos de gestão ter-

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Temas do ordenamento territorial

Fenómenos perigosos

Figura 2 – Modelo conceptual do Risco (adaptado de Panizza, 1990)

• sismos• maremotos• vulcões• movimentos de vertente• cheias e inundações• erosão hídrica dos solos• fenómenos climáticos extremos• outros

Elementos em risco

• população• construções• infra-estruturas• actividades económicas• valores culturais e paisagísticos• organização social• programas de expansão e potencialidades

do território

Perigosidade (hazard) Vulnerabilidade

RISCO

Valor

ritorial e dos interesses públicos com expres-são territorial (Decreto-Lei nº 380/99 de 22 deSetembro, com as alterações introduzidas peloDecreto-Lei nº 310/2003 de 10 de Dezembro).

A Lei de Bases da Protecção Civil (Lei n.º27/2006 de 3 de Julho) estabelece os objecti-vos fundamentais da protecção civil, de entreos quais se destacam: (i) prevenir os riscoscolectivos e a ocorrência de acidente grave oude catástrofe dele resultante; e (ii) atenuar osriscos colectivos e limitar os seus efeitos.Embora a preocupação pela prevenção estejaexpressa nos domínios sobre os quais a activi-dade da protecção civil deverá ser exercida(e.g., levantamento, previsão, avaliação e pre-venção dos riscos colectivos; análise perma-nente das vulnerabilidades), as políticas e asoperações de protecção civil são praticamenteomissas sobre o assunto, preocupando-se maiscom medidas reactivas, que culminam com acriação dos Planos de Emergência. Acresceque nunca são retiradas as consequências darealização das actividades preventivas no querespeita ao Ordenamento do Território, factoque limita drasticamente o seu alcance. A esterespeito, o artigo 26º da Lei n.º 27/2006 intro-duz uma inovação ao tipificar as consequên-cias da declaração de situação de calamidade,estabelecida por Resolução de Conselho deMinistros. Com efeito, esta resolução podedeterminar a suspensão de planos municipaise/ou de planos especiais de ordenamento doterritório, que terão que ser alterados tendo emconta os riscos para o interesse público rela-tivo à protecção civil. Esta medida é a pri-meira, no quadro jurídico português, que esta-belece explicitamente a articulação entre Pro-tecção Civil e Ordenamento do Território. Noentanto, trata-se, mais uma vez, de uma medidareactiva, na medida em que só é levada a efeitona sequência de uma calamidade.

O Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março,com as alterações introduzidas pelo Decreto--Lei nº 180/2006, de 6 de Setembro, estabelecee Reserva Ecológica Nacional e integra nesta

servidão algumas áreas de risco, tais como arri-bas, leitos de cursos de água e zonas ameaçadaspelas cheias, escarpas e vertentes com declivesuperior a 30%. A inclusão de zonas de riscono âmbito de uma reserva ecológica nacional écontraproducente, por quatro razões funda-mentais: (i) territórios de risco e territórios dereserva ecológica não têm que estar, obrigato-riamente, sujeitos ao mesmo tipo de restriçõesde utilização; (ii) a coincidência territorial destas áreas frequentemente não se verifica;i.e., um território perigoso não tem, necessa-riamente, um elevado valor ecológico; (iii) ainclusão de algumas situações de risco naREN pode conduzir à conclusão errónea queestá contemplado o leque completo de situa-ções perigosas, quando a REN está longe deincluir toda a tipologia de riscos que se podemverificar num território; e (iv) se o território éperigoso (i.e., susceptível de colocar em riscoa segurança das populações e dos bens) a suainterdição ou limitação de uso não deve ser«disfarçada» na servidão da REN, até pelaaplicação do princípio da informação: os cida-dãos têm direito ao conhecimento sobre os riscos a que estão sujeitos. Acresce que o cri-tério expresso na REN para a identificação dezonas de risco é bastante discutível. Pelomenos no que diz respeito aos movimentos devertente (e.g., deslizamentos, desabamentos,escoadas de detritos) o limiar de declive de 30%contemplado na Lei não tem qualquer signi-ficado físico ou estatístico. Deste modo, em função do enquadramento geológico e geo-morfológico local, este limiar pode revelar-sedemasiado conservador, ou, pior do que isso,manifestamente insuficiente, fomentando aocorrência de situações de falsa segurança.

Noutro domínio, o Decreto-Lei nº 364/98,de 21 de Novembro, estabelece a obrigatorie-dade de elaboração de cartas de zonas inundá-veis nos municípios com aglomerados urbanosatingidos por cheias num período de tempoque, pelo menos, inclua o ano de 1967. Estascartas deverão ser efectuadas em sede de PMOT,

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cujo regulamento deve estabelecer as restri-ções necessárias para fazer face ao risco decheia, incluindo a proibição ou condiciona-mento à edificação nos espaços urbanizáveis.De certo modo, este decreto constitui tambémum exemplo de medida reactiva, visto queapenas obriga à definição das zonas inundá-veis os municípios afectados nos 30 anos ante-riores à lei. Por outro lado, o período de tempoconsiderado é insuficiente para caracterizarsituações com elevado período de retorno,pelo que, seguramente, deixarão de ser consi-derados territórios que apresentam risco deinundação elevado.

4. Para um futuro mais seguro

Os Riscos representam um dos quatro gran-des vectores de identificação e organizaçãoespacial do território preconizado no ProgramaNacional de Política de Ordenamento do Ter-ritório (PNPOT). A inclusão deste vector no modelo territorial do PNPOT estabelece a gestão preventiva dos riscos como uma priori-dade essencial na política de ordenamento doterritório e de inclusão obrigatória nos instru-mentos de planeamento e gestão territorial. Emparticular, o PNPOT obriga à definição dasáreas perigosas, dos usos compatíveis e dasmedidas de prevenção e mitigação dos riscos,em sede de PROT, PMOT e PEOT.

As orientações do PNPOT configuram umamudança no paradigma dominante na aborda-gem aos riscos, com a evolução de uma culturade reacção («resposta à catástrofe») para umacultura de prevenção («evitar e mitigar orisco»), na linha das orientações internacio-nais mais recentes, nomeadamente o acordo deHyogo para 2005-2015 (ISDR, 2005). Neste

contexto, os instrumentos de planeamento egestão territorial da «nova geração» deverãogarantir a correcta utilização do recurso terri-tório, salvaguardando o direito à segurança daspopulações, através da prevenção e minimiza-ção dos riscos.

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PPPPAAAAIIIISSSSAAAAGGGGEEEEMMMM

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MMMMUUUULLLLTTTTIIIIFFFFUUUUNNNNCCCCIIIIOOOONNNNAAAALLLLIIIIDDDDAAAADDDDEEEE DDDDAAAA PPPPAAAAIIIISSSSAAAAGGGGEEEEMMMM RRRRUUUURRRRAAAALLLL ::::

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Teresa Pinto-Correia*


Introdução

As paisagens rurais europeias são hoje emdia espaços de mudança: espaços que têmvindo a registar ao longo das últimas décadasprocessos de transformação fundamentais, a umritmo nunca experimentado antes. Estas trans-formações tomam direcções e intensidadesvariáveis, consoante as regiões em que ocor-rem. Estão associadas às tendências nas activi-dades económicas: especialização e concentra-ção do sector agrícola, e portanto também douso do solo, e concentração de outras activida-des; mas também a processos socio-económi-cos mais latos, que em conjunto resultam emfluxos e relocalizações de pessoas e activida-des, sobretudo no sentido da concentração emáreas urbanas e de um crescente esvaziamentodo espaço rural (Woods 2005).

Em simultâneo com estas mudanças, a pro-cura de outros usos e funções da paisagemrural tem vindo a crescer, sobretudo nos últi-mos anos. De um espaço essencialmente devida e de produção até há umas décadas atrás,as paisagens rurais europeias transformaram--se progressivamente em espaços de consumo

– mesmo se o padrão de uso do solo continuadominado pela agricultura. Fala-se assim emmultifuncionalidade da paisagem, uma vez queàs funções de produção, commodity, se juntamagora funções não directamente produtivas,non-commodity(OCDE 2001). Este processode substituição continua a desenrolar-se,criando tensões, que revelam novas possibili-dades, mas também novos conflitos e a neces-sidade de definir prioridades.

A complexidade dos vários factores a terem conta para as paisagens rurais tem assimvindo a crescer. Este é um desafio à tomada dedecisão e à gestão, desde a escala da unidadede exploração até à administração local e cen-tral. Mas é também um desafio para a análisee investigação, uma vez que se levantam novasquestões, que por sua vez exigem novas pontesentre as disciplinas tradicionais, novas aborda-gens nas disciplinas envolvidas, assim como aaceitação de vários tipos de conhecimento. Talcomo descrito por Nowotny et al (2004), estassão questões extremamente motivadoras paraa investigação, mas levam a caminhos algoincertos, que se baseiam num questionar per-manente sobre a validade dos modelos concep-tuais, das abordagens metodológicas, e sobre a robustez da análise efectuada. No entanto, aprocura de resultados socialmente relevantes* Universidade de Évora, [email protected].

exige esta nova forma de abordagem, que deveainda ser continuamente desenvolvida, explo-rada e divulgada nos meios científicos adequa-dos (Flyvbjerg 2001).

Assim, propõe-se como objectivo desteartigo, por um lado, a discussão do conceito demultifuncionalidade da paisagem, e de queforma deve ser entendido como conceito ana-lítico. E por outro, um conjunto de reflexões,baseadas no conhecimento empírico de váriosanos de estudo aplicado nesta área, sobre asnovas abordagens de investigação necessáriasà sua análise.

Multifuncionalidade da paisagem

A multifuncionalidade emergiu nos últimosanos na literatura como um conceito chavequanto ao sector agrícola e à paisagem rural.Esta emergência reflecte a transição, na com-preensão do rural, do produtivismo ao pós-pro-dutivismo (Wilson 2000), e a crescente pro-cura social da paisagem rural.

Multifuncionalidade pode ser utilizado paracaracterizar o sector primário e as externalida-des que lhe estão associadas, mas também paracaracterizar a paisagem per se, onde a agricul-tura define a estrutura de produção e assimtambém domina o uso do solo, mas outras fun-ções, como conservação, qualidade de recursosnaturais, recreio e lazer, preservação da iden-tidade cultural, são asseguradas pelas váriasunidades espaciais, separadamente ou com-binadas num mosaico (Vejre e tal, 2006). Talcomo afirma Clive Potter (2005), a definiçãode multifuncionalidade como um atributo doespaço rural, que pode ser explorada por múl-tiplos actores, é muito mais abrangente do quemultifunctionalidade do sector agrícola. Baseia--se numa reinterpretação da contribuição daagricultura para o conjunto da paisagem, e nacompreensão da mudança no papel dos chefesde exploração, que passam a integrar uma comu-

nidade mais vasta de «gestores da paisagem».A agricultura deixa de ser o sector que suportaa economia rural, para passar a ser a economiarural que fornece as bases de suporte da agri-cultura (Potter 2005).

Estes novos paradigmas estão de certaforma, mesmo que não explícita, relacionadoscom a suposição de que mais multifuncionali-dade resulta em mais sustentabilidade, mesmose raramente se torna clara a relação entre asduas (OCDE 2001). Pode levar a alguma con-fusão sobre o conteúdo de multifuncionalidade.É assim mais claro separar estes dois concei-tos, tal como sugerido nos resultados do pro-jecto europeu MULTAGRI (Cairol 2005), econsiderar sustentabilidade como um conceitonormativo e orientado para um objectivo, emultifuncionalidade como um conceito ana-lítico ou positivo, sem valor atribuído, quedescreve as características da paisagem e asfunções que esta suporta (Cairol 2005, OECD2001).

A utilização de multifuncionalidade comoum conceito analítico significa a avaliação deque funções são suportadas por uma determi-nada paisagem, num determinado momento, ecomo se definem sinergias ou conflitos entreelas. As funções podem ser definidas comobens (amovíveis) ou serviços (não amovíveis),disponibilizados na paisagem, e que provêm às necessidades, procuras e expectativas doHomem, no sentido lato, sendo assim valori-zadas pela sociedade (de Groot 2006). Algu-mas são privadas e comercializáveis, sobre-tudo os produtos, e são assim designadas porcomodidades, commodities; mas a maioria dosserviços são públicos, para os quais não exis-tem mercados ou estes não funcionam satisfa-toriamente, e são por isso designados de ame-nidades, non-commodities(OCDE 2001; Wig-gering e tal 2006).

O enquadramento conceptual da OCDE e arespectiva terminologia referem-se ao sectoragrícola. Mas quanto à paisagem as mesmasquestões se levantam: até ao presente, os siste-

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mas de uso do solo, determinados por interes-ses de produção, foram os motores da gestãoda paisagem; esta gestão levou a característi-cas específicas de paisagem, que determina-ram por sua vez muitas das outras funções.Nesta perspectiva, analisar a paisagem ruralcompleta-se com, por um lado, a avaliação daprocura de todos os tipos de funções, e poroutro, a avaliação de como o uso do solo (atra-vés da agricultura ou outras actividades) afectaas várias funções e como elas se relacionamentre si (Wiggerings et al 2006). A avaliaçãoda articulação entre funções, jointness, é nesteâmbito fundamental, uma vez que define aforma como as funções da paisagem evolueminfluenciadas umas pelas outras, e tem impor-tantes implicações na formulação de políticas.E exprime também as interacções complexasque devem ser consideradas na análise, com anecessidade de consideração de cada vez maisfactores para a compreensão da paisagem ruralcomo um sistema dinâmico, e não menos paraa construção de propostas para o seu desenhoe gestão.

Novas abordagens

A revisão da literatura demonstra que aspublicações sobre multifuncionalidade da pai-sagem são já variadas, mas sobre o procedi-mento que pode levar à identificação e avalia-ção das funções à escala da paisagem, e darelação entre elas, já a oferta é muito maisescassa (Wigering et al 2006). A necessidadede explorar e desenvolver novas abordagens éassim evidente.

Entre outros autores, Michel Jones (1991)distingue três grandes campos nos quais sepodem «arrumar» as abordagens de análise dapaisagem praticadas mais correntemente: a«científica», mais ligada às ciências naturais,onde a paisagem é vista como objectiva; a«aplicada», adaptada por ciências naturais e

sociais, onde a paisagem é vista como objec-tiva mas onde à partida se tomaram decisõessobre as componentes que são relevantes paraa análise, e a «humanista», que se debruça sobreos aspectos subjectivos. Outras formas de clas-sificação podem ser adoptadas. Mas indepen-dentemente desta classificação, cada uma dasabordagens, por si só, não fornece o corpo teó-rico e conceptual requerido face às questõesemergentes. O declínio do papel da produção ea crescente procura social da multifuncionali-dade levantam questões que vão desde a qua-lidade ambiental ao património cultural, ou dasobrevivência das explorações agrícolas ànova definição e funcionamento das comuni-dades rurais, ou às novas procuras sociais dorural e o que determina essa procura, ou aindaao valor económico que essas funções podemrepresentar. E todas estas dimensões se reflec-tem na paisagem. As ciências que até agoratêm estudado a paisagem rural, como a agro-nomia, a sociologia, economia rural, a antro-pologia, a ecologia e ecologia da paisagem, eevidentemente a geografia, têm-se focado emparte destes factores ou cadeia de factores, semmuitas vezes reconhecer ou sem pelo menostornar explícitas as interrelações existentes(Cloke 1997; Murdoch and Pratt 1993; Woods2005).

Numa abordagem que integre estas váriasdimensões, a paisagem rural, à escala local,pode ser compreendida como o ponto deencontro entre dois tipos de eixos, ou duasdimensões, que se desenrolam a vários níveisligados entre si: 1) uma composta pela integra-ção entre a base física e biológica e a influên-cia e construção humanas, ao longo do tempo,resultando na materialidade da paisagem, comas suas potencialidades e limitações, assimcomo no seu carácter, ou identidade; 2) e umaoutra composta pela cadeia de relações socio-económicas e condições culturais que determi-nam as decisões sobre a paisagem; este eixocontempla aspectos que vão desde a economiaglobal e a procura social em geral, até às polí-

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ticas e instrumentos de gestão, o contexto locale o perfil individual de quem toma decisões noquotidiano sobre a gestão ou sobre o uso dapaisagem.

O que sugerimos é que parece haver espaço,e também necessidade, para uma abordagem àanálise da paisagem que se centra na paisagemrural à escala local, reconhecendo uma impor-tante componente contextual (Nowotny et al2004). E que assim, em primeiro plano, analisaas características da paisagem, a sua comple-xidade e a sua dinâmica. E, em complemento,considera os dois eixos descritos acima.Segundo a questão de investigação que secoloca, a abordagem de análise será centradamais num ou noutro nível e no conjunto defactores e relações causais correspondentes –sem que seja esquecido o sistema no seu con-junto. Desta forma, em cada caso deve serposta em prática uma combinação específicade métodos, com base em desenvolvimentosmetodológicos em cada um dos campos cien-tíficos envolvidos, mas também nos progres-sos registados nas abordagens integradas quese vão testando, e cujos resultados se verifi-cam válidos e relevantes. O que se mantémcomo constante é a análise espacial e contex-tual da paisagem, como um ponto de partidada análise.

Reflexões finais

A paisagem rural portuguesa, na sua diver-sidade e variedade de processos de transfor-mação, reflecte um mundo rural em mudança,e no qual se levantam várias das questõesabordadas acima (Cavado 1999) – nas váriasregiões com diferentes combinações de poten-cialidades e ameaças. Os processos em curso,aos vários níveis, levam a que se percam algu-mas das paisagens existentes, apesar do valorpositivo que lhes possa ser atribuído, mas também a que se criem novas paisagens, que

podem ter novos valores. E levam também aque se desenvolvam novas oportunidades paraa sua gestão futura, tendo em conta as múlti-plas funções que podem assegurar. Assim, osdesafios à gestão futura da paisagem rural por-tuguesa são também desafios à investigação,que deve ser inovadora e interdisciplinar.


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PPPPAAAAIIIISSSSAAAAGGGGEEEEMMMM EEEE OOOORRRRDDDDEEEENNNNAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO DDDDOOOO TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTÓÓÓÓRRRRIIIIOOOO

Alexandre d’Orey Cancela d’Abreu*


Palavras chave: Paisagem, Ordenamentodo território

Ao termo «território» atribui-se o signifi-cado de área extensa, quase sempre relacio-nada com uma determinada característica,como seja posse, jurisdição ou uma funciona-lidade específica. Mais complexo é o conteúdodo termo «paisagem» ao qual, para além deuma dimensão espacial e estética, está asso-ciada uma identidade e carácter – em resultadoda combinação única de factores e processosecológicos, culturais e socio-económicos –,bem como uma apreciação emotiva por partede quem a observa ou com ela convive.

O «Ordenamento do Território» envolveuma composição formal e funcional, tendo comoobjectivo organizar a distribuição de usos efunções no espaço e no tempo, como contri-buto para o desenvolvimento integrado e sus-tentado das comunidades humanas.

A palavra paisagem está na moda, sendousada tanto na linguagem comum como no dasmais variadas áreas disciplinares com os maisdiversos sentidos. Sem entrar numa discussãoconceptual (veja-se ANDRESEN 1992, CON-SELHO DA EUROPA 2000, VÁRIOS 2001),

entende-se a paisagem como um conjunto decomponentes naturais e culturais interdepen-dentes que constituem um todo complexo comexpressão estética, com algum tipo de coerên-cia, organização determinável, continuidadetemporal e funcionamento que identificam osistema.

Acrescente-se ainda que tem forte signifi-cado o conceito holístico aplicado à paisagempois a sua caracterização e compreensãoassentam na constatação de que o todo é maisdo que a soma das suas partes, e o significadointegral de cada uma destas passa necessaria-mente pelas interacções mútuas. Assim sendo,cada parte coerente da paisagem integra-senum conjunto mais lato e, por sua vez, englobafracções de menor dimensão. Trata-se pois deum sistema aberto que pode e deve ser consi-derado em múltiplos níveis hierarquizados, emque cada nível corresponde a um conjunto deunidades em interacção (não simplesmente aoseu somatório), sendo passível de ser agrupadoem unidades maiores e de um nível superior.

Em face do anterior, pretende-se questio-nar o sentido e o interesse da abordagem à pai-sagem no âmbito do processo de ordena-mento territorial .

Há que reconhecer, em primeiro lugar, quese verifica no país um generalizado desordena-mento do território e uma progressiva degra-dação das paisagens, apesar das orientações e

* Arquitecto Paisagista, professor associado.Departamento de Planeamento Biofísico e Paisagís-tico, Universidade de Évora ([email protected])

declarações políticas neste âmbito, do aumentosignificativo das normas aplicáveis1, bem comodo acréscimo substancial do número de profis-sionais e de entidades implicados no processode ordenamento. Pelo menos em parte, estasituação decorre do facto de frequentemente seencarar o território como um simples somató-rio de espaços independentes (regiões, conce-lhos, bairros, quarteirões, propriedades, par-cela agrícola, lotes, ...), em que se pode inter-vir traçando simplesmente manchas, linhas epontos a partir de análises superficiais e apres-sadas, correspondendo a interesses particulares,a objectivos sectoriais, funcionalistas, econo-micistas e/ou de curto prazo. Sendo este tipo deactuação inconciliável com o conceito de orde-namento atrás referido, ainda será mais incom-patível relativamente ao da paisagem, podendoafirmar-se que esta não tem sido consideradano processo de ordenamento, ou só é encaradacomo um mero cenário, sem implicações sig-nificativas em termos da sua própria gestão,nem no dia-a-dia dos indivíduos e das comu-nidades que nela estão envolvidos.

Contradizendo o que se vai assistindo emtermos de transformação do país, considera-seque ainda tem sentido apontar como objectivoglobal do ordenamento o desenvolvimentointegrado e sustentadodas comunidadeshumanas que vivem ou que dependem de umdeterminado território e das suas paisagens –este objectivo é aliás referido em múltiplasdeclarações, estratégias e normativos legais,nomeadamente nos relativos à política deordenamento do território e desenvolvimentourbano2. Apesar das expressões que se utili-

zam para definir aquela finalidade terem per-dido a força do seu significado, porque dema-siado banalizadas e raramente concretizadas,tal objectivo deve continuar a representar umimperativo do ordenamento e gestão das pai-sagens, exigindo:

• Uma visão alargada em termos espaciaise temporais. Por isso se justifica a inte-gração das áreas objecto de ordenamentoem contextos territoriais alargados3 e aconsideração de horizontes no médio elongo prazo (aí a sua diferença relativa-mente ao planeamento, de execução maispróxima);

• Uma aproximação sistémica, não redu-zindo a complexidade da paisagem amodelos demasiado simplistas que selimitam a juntar componentes como setratassem de partes independentes;

• Uma utilização racional dos recursosnaturais e culturais, tirando partido delesno sentido de assegurar um progressoconjunto e harmonioso das várias activi-dades úteis às comunidades humanas,sem sujeição excessiva às regras voláteise frequentemente perversas do «mercado»(SWAFFIELD e PRIMDAHL 2004, refe-rindo o «espaço dos fluxos» e o «espaçodos sítios»).

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1 Não só os variados diplomas legais com aplica-ção em todo o território nacional como os Planos quecobrem totalmente e com múltiplas sobreposições asuperfície de Portugal Continental.

2 Nomeadamente Lei de Bases da Política deOrdenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº48/98, de 11 Ago.), Lei de Bases do Desenvolvi-mento Agrário (Lei nº 86/95, de 1 de Set.), Lei deBases da Política Florestal (Lei nº 33/96, de 17 de

Ago.), Plano de Desenvolvimento Sustentável daFloresta Portuguesa (Resol. do Cons. de Ministros nº27/99, publicado no D.R. nº 82, de 8 Abril), Estraté-gia Nacional de Desenvolvimento Sustentável(ENDS), Estratégia Nacional de Conservação daNatureza e da Biodiversidade (Resol. Cons. Minis-tros nº 152/2001, de 11 Out.), Programa Nacional deCombate à Desertificação (Resol. Cons. Ministros nº69/99 (B), de 15 Julho).

3 Numa abordagem paisagística é inadmissívellimitar análises e diagnósticos a faixas de 500 metros(caso dos Planos de Ordenamento das Albufeiras deÁguas Públicas ou da Orla Litoral) ou a simples limi-tes administrativos (caso dos Planos Directores Muni-cipais ou dos Planos Regionais de Ordenamento doTerritório).

• A atenção à qualidade de vida (outraexpressão demasiado corrompida masque continua a ter sentido), que passa nãosó pelas questões de sobrevivência esegurança, de crescimento e bem-estarmaterial mas, também, por outras aspira-ções e inquietações dos indivíduos e dascomunidades humanas, com expressãona paisagem, nomeadamente as de natu-reza ética, estética, poética ou religiosa.São estas dimensões da paisagem que fre-quentemente lhe conferem identidade,característica que se julga vir a ter umacrescente valorização num mundo globa-lizado e cada vez mais uniforme4.

A falta de uma «cultura de ordenamento»(MAOTDR 2006)5 também explica uma parteimportante do desordenamento do país, a quese junta um desconhecimento generalizado dasconsequências de opções erradas quanto àtransformação do território. A afirmação deAntónio Barreto de que «Os portugueses nãogostam de Portugal. Os portugueses gostamdeles. Não gostam do país que têm. Destroem-no de tal maneira que não podem gostar dePortugal»6 entende-se à luz do que se temverificado em extensas áreas do país, nomea-damente nas periferias metropolitanas de Lis-boa e Porto, ao longo de quase toda a nossacosta, nas regiões interiores abandonadas e

periodicamente varridas por incêndios flores-tais, nos centros históricos das cidades e vilas,nas terras férteis do noroeste ou das lezíriasribatejanas. Num mundo cada vez mais domi-nado por questões económicas, é com algumaestranheza que se assiste a deseconomias gri-tantes provocadas por opções (ou pela faltadelas) no âmbito do ordenamento – são dissoexemplo, entre muitos outros, a dispersão doedificado e os custos consequentes em termosde infra-estruturas e serviços, o estado deplo-rável em que se encontram os nossos recursoshídricos, mau grado os milhares de milhões deeuros enterrados em ETAR que não funcio-nam, a opção pelo transporte rodoviário e adesvalorização dos transportes públicos comdestaque para o ferroviário. Esta relativa incon-gruência está relacionada com:

• O domínio da visão de curto prazo, nãosó por parte da população em geral mas,sobretudo, por parte dos decisores commaior responsabilidade neste âmbito(deste ponto de vista são trágicos os cicloseleitorais de quatro anos);

• A falta de sensibilidade dos muitos actoresdo ordenamento (a população em geral, aadministração pública, os políticos, os téc-nicos com as mais diversas formações, osrepresentantes das actividades económi-cas e mesmo de outros sectores como osambientais ou culturais) para o que deve-ria ser o «denominador comum» do orde-namento – o interesse público. De facto, écomum aqueles actores encararem e enten-derem o território e a paisagem através deperspectivas demasiado sectoriais (nãointegradas em termos espaciais e sócio--culturais) ou de acordo com os seus inte-resses particulares.

Neste contexto, de pouco serve promulga-rem-se renovadas leis ou aprovarem-se novosplanos porque, apesar de conterem princípios eobjectivos louváveis, não são esses que orien-

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4 Veja-se a importância que é conferida a estaidentidade pela Convenção Europeia da Paisagem(Decreto n.º 4/2005, de 14 de Fevereiro).

5 O Programa Nacional da Política de Ordena-mento do Território refere a «Ausência de uma cul-tura cívica valorizadora do ordenamento do territó-rio e baseada no conhecimento rigoroso dos proble-mas, na participação dos cidadãos e na capacitaçãotécnica das instituições e dos agentes mais directa-mente envolvidos» (MAOTDR 2006: 76).

6 Entrevista ao «Público» de 25 de Fevereiro de2007 a propósito da série de programas para a RTPda sua responsabilidade com o tema «Portugal, umretrato social».

tam as opções de ordenamento, actuando naprática essencialmente através de condiciona-mentos negativos. Por isso, grande parte dosesforços dos agentes que actuam no territóriosão dirigidos no sentido de contornar e ultra-passar aqueles condicionantes, o que, aliás,têm conseguido com muito razoável sucesso,como se pode observar por todo o país. Julga-se, por isso, que avanços significativos no pro-cesso de ordenamento também têm que passarpor uma alteração de atitudes cívicas/culturaisde todos nós, por uma mudança de comporta-mentos que, por não ser fácil nem rápida, maisresponsabiliza os decisores actuais e os técni-cos que os apoiam.

Defender a inclusão da abordagem à paisa-gem neste processo de ordenamento minadopor uma realidade tão complexa e difícil teráuma certa dose de utopia mas, em simultâneo,poderá ser uma das vias para ultrapassar algu-mas dificuldades. Tal inclusão implica consi-derar-se com grande relevância a multi-utili-dade e multifuncionalidade da paisagem(DE GROOT 2006), exigindo que o processode Ordenamento do Território seja pautado:

• Por uma atitude transdisciplinar, envol-vendo quer o trabalho das equipas técni-cas como a sua interacção com os muitodiversos actores ao longo de todo o pro-cesso contínuo e interactivo (análise, diag-nóstico, propostas e gestão do território),com a ideia central de integração na glo-balidade do sistema natural e cultural;

• Por destacar as actuações positivas, atra-vés da aplicação dos conceitos funda-mentais de aptidão, capacidade e poten-cialidade (baseados em critérios ecológi-cos, culturais e sócio-económicos), con-siderando em simultâneo e equilibrada-mente os usos e as funções úteis às comu-nidades humanas (multifuncionalidade) erejeitando, por isso, como primeira apro-ximação, a abordagem redutora e negativadas «Avaliações de Impacte Ambiental»;

• Por, no âmbito ecológico e em estreitaligação à alínea anterior, se valorizar oprincípio da compensação e se defender anecessidade de compatibilizar o «Conti-nuum naturale»com o «Continuum cul-turale» (CALDEIRA CABRAL 1982),ou seja, conseguir equilíbrios de estrutu-ras ecológicas consistentes7 com a redeurbana e de infra-estruturas, com os espa-ços agrícolas e florestais mais directa-mente produtivos, e com os espaços dedi-cados à exploração de outros recursosindispensáveis à vida das comunidadeshumanas;

• Pelo conhecimento e compreensão apro-fundada do processo de humanização dapaisagem e da presença de valores imate-riais – carácter/identidade, simbolismos,sensações, memórias. Sem negar estelegado do passado, terá que se avançarpara propostas de ordenamento inovado-ras tendo em conta tanto as novas exi-gências e necessidades das comunida-des8, como os mais recentes conhecimen-tos no domínio da ciência e da tecnolo-gia. Aquelas propostas devem, assim,inspirar-se no «espírito do lugar» (NOR-BERG-SCHULZ 1981), procurando real-çar a identidade e garantir a sustentabili-dade das paisagens.

Como síntese conclusiva defende-se que a contribuição da paisagem para o ordena-mento do território corresponderá a umamelhor compreensão das questões complexaspresentes e de uma procura de propostas maisválidas para o futuro. Tal como afirma DanielSampaio, embora num contexto bem dife-rente9, «Importa, no entanto, perceber que só

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7 Ou «Redes de Protecção e de ValorizaçãoAmbiental».

8 Desde que razoáveis em termos de sustentabi-lidade.

9 Em «Pública» de 18 de Março de 2007, pag. 90.

se obtêm respostas a questões complexas atra-vés da análise sistémica de todas as variáveisem jogo, na busca permanente de respostasintegradas».


ANDRESEN, T. (1992), Para a Crítica da Paisagem.Dissertação de doutoramento. Universidade deAveiro.

CALDEIRA CABRAL, F. (1982), «O “Continuum Natu-rale” e a Conservação da Natureza». Em Actasdo Seminário Conservação da Natureza: 35-54.Serviços de Estudos do Ambiente, Lisboa.

CONSELHO DA EUROPA (2000), Convention Euro-péenne du Paysage et Rapport explicatif.T-Land(2000)6, Estrasburgo.

DE GROOT, R. (2006), «Function-analysis and Valuationas a Tool to Assess Land Use Conflicts in Planningfor Sustainable, Multi-functional Landscapes».Landscape and Urban Planning75, 175-186.

MAOTDR (2006), Programa Nacional da Políticade Ordenamento do Território. Relatório(ver-são divulgada para a discussão pública). Minis-tério do Ambiente, Ordenamento do Território eDesenvolvimento Regional, Lisboa.

NORBERG-SCHULZ, C. (1981), Genius Loci. Paysage,Ambiance, Architecture, Mardaga, Liège.

SWAFFIELD, S. e PRIMDAHL , J. (2004), «Spatial Con-cepts in Landscape Analysis and Policy: someimplications of Globalisation». Landscape Eco-logy 20: 657-673.

VÁRIOS (2001), Número da Revista Finisterra dedi-cado à Paisagem. Finisterra, Vol. XXXVI, n.º72, Lisboa.

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PPPPAAAATTTTRRRRIIIIMMMMÓÓÓÓNNNNIIIIOOOO

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VVVVIIIINNNNTTTTEEEE MMMMIIIILLLLHHHHAAAASSSS DDDDAAAA VVVVIIIIAAAA XXXXVVVVIIII IIII IIII ,,,, OOOO SSSSIIIINNNNAAAALLLL PPPPAAAARRRRAAAA PPPPAAAARRRRTTTTIIIIRRRR

Miguel Sopas de Melo Bandeira*


1. As coordenadas

Sob o mote do ordenamento: escalas etemas, apresentamos aqui o testemunho refle-xivo da nossa participação no Plano Directorde Salvaguarda da Geira Para Candidatura aPatrimónio da Humanidade – Traçado porTerras de Bouro da Milha XIV à Milha XXXIV,(Câmara Municipal de Terras de Bouro,Janeiro de 2006), a propósito do estudo parce-lar que tivemos o ensejo de coordenar1 emsede da GeoAtributo2, uma empresa de con-sultadoria, planeamento e ordenamento do ter-ritório de Braga, liderada e constituída maiori-tariamente por jovens geógrafos, alguns quehaviam sido nossos estudantes na licenciaturada Universidade do Minho. Mais do que a gra-tificante oportunidade para apoiarmos e apren-dermos com a afirmação autónoma e compe-tentemente reconhecida dos colegas em início

de carreira, sempre pudemos confrontar algunsdos grandes reptos que diariamente nos asso-lam, ao aprofundar a relação do processo deensino-aprendizagem com as demandas pro-fissionalizantes que crescentemente se colo-cam à docência.

O Plano Director de Salvaguarda daGeira (PDSG), no contexto técnico mais ime-diato, de entre diversas iniciativas necessáriasà sua compreensão, foi antecedido pela decla-ração conjunta do Parque Nacional da PenedaGerês (PNPG) e da Câmara Municipal de Terras de Bouro (CMTB), conducente à apre-sentação da Proposta de Classificação da Via Romana XVIII do Itinerário de Antonino(Geira), no seu traçado por Terras de Bouro–da Milha XIV à Milha XXXIV– (CMTB/PNPG, Setembro de 2001) e da candidatura daCMTB – A «Geira» na Serra do Gerês – Pro-jecto de Valorização Patrimonial e Divulga-ção da Via XVIII – Amares e Terras de Bouro(Portugal) a Lobios e Bande (Espanha)– aoPrograma INTERREG III-A, (1ª convocató-ria), Terras de Bouro, 2002.

Deverá, pois, ser a partir do reconheci-mento nacional do valor de excepção do pre-sente património viário, de origem romana, edo seu potencial no desenvolvimento, enrique-cido pela cooperação transfronteiriça, que sedeverá enquadrar o PDSG enquanto instru-mento de prossecução dessa estratégia.

* Instituto de Ciências Sociais da Universidadedo Minho.

1 Equipa Técnica: Bruno Cardoso, Filipe Oliveira,Marta Matos, Marta Oliveira, Ricardo Almendra eVânia Marçal

2 GeoAtributo– Consultadoria e Informação parao Planeamento e Ordenamento do Território, Lda.,Rua Fundação Calouste Gulbenkian 200/ 242 | 4710– 394 Braga, Tel. 253 615 157 | Fax 253 615 152 |TMN 96 965 72 19, www.geoatributo.com| [email protected]

A proposta de classificação como Monu-mento Nacionaldo tramo português da Geira,que desde logo contou com o apoio da enti-dade tutelar, o Instituto Português do Patrimó-nio Arquitectónico (IPPAR), vem dar sequên-cia ao escol de estudos e investigações origi-nários no Século XVIII, com a obra de Jeró-nimo Contador de Argote, ou mesmo antes, seavocarmos a hipótese destes terem sido basea-dos nos trabalhos precedentes do clérigo MatosFerreira3. Todavia, será, sobretudo, a partir dosestudos epigráficos do Padre Martins Capella(1895), ao investigar em pormenor os marcosmiliários de toda a região, que se passou aidentificar o valor arqueológico universal daGeira. Por decreto de 16 de Junho de 1910, adenominada «série de miliários Martins Capela»foi reconhecida como Monumento Nacional.Mais recentemente diversas investigações,como as de Amaro Carvalho da Silva, Fran-cisco Sande Lemos e António Martinho Bap-tista, no trajecto português, e António RodriguezColmenero, Caamano Gesto (tramo galego) eJustiniano Rodriguez (tramo leonês), estasúltimas do lado espanhol, contribuíram paraaprofundar o conhecimento da presente viaromana e apoiar a sustentabilidade da proposta.

Por seu turno a candidatura subsequente deA «Geira» na Serra do Gerês (GSG) aoINTERREG III-A, uma iniciativa da CMTB(chefe de fila), em parceria directa com ahomóloga de Amares e as autarquias galegasde Lobios e Bande, que formaram a base terri-torial da propositura, às quais se juntaramvárias entidades do âmbito local ao internacio-nal e do institucional ao associativo4, consti-

tuiu o suporte operativo que produziu o PDSG.Tendo então por base a presumida classifica-ção no âmbito do património Cultural, a pro-posta de candidatura avançou com a garantiada classificação ambiental, decorrente de umagrande parte do objecto em apreciação se inte-grar nas áreas protegidas do Parque Nacionalda Peneda-Gerês/Parque Natural da BaixaLimía – Serra do Xurés. Como grande objec-tivo desta candidatura propunha-se a criaçãode uma plataforma de oferta turística e cultu-ral diversificada, assente na valorização, pro-moção e divulgação da Geira como conjuntopatrimonial inserido numa paisagem privile-giada5.

De facto, seria então, a partir das diversasacções específicas que viriam a ser propostas,desde a conservação do património arqueoló-gico, a construção de equipamentos de apoio,passando pela produção de conteúdos infor-mativos, até à elaboração de estudos especia-lizados, que se viria a especificar o projecto de «plano director para a Geira, para orde-nar e qualificar a sua envolvente, tendo em vista uma futura candidatura a Património da Humanidade»6. Foi introduzido assim umalcance significativamente mais amplo e ambi-cioso ao projecto.

A rematar, saliente-se ainda que a candida-tura ao programa europeu assumiu desde logoa estreita relação entre o «plano director» e apreservação/reabilitação do património, abran-gendo tanto a grande escala como o arranjopaisagístico. Constituindo-se deste modo comoum efectivo contributo para a preservação dosrecursos ambientais e patrimoniais7 que, toda-via, de acordo com os seus subscritores, cons-tituía requisito imprescindível à satisfação dascondições de coerência exigidas pelos objecti-vos e princípios consagradosno programaeuropeu INTERREG III-A.

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3 Vid Proposta de Classificação da Via RomanaXVIII do Itinerário de Antonino (Geira), no seu tra-çado por Terras de Bouro… p. 2.

4 Instituto de Conservação da Natureza (ICN/PNPG); Xunta da Galícia (Dir. Conservación de laNaturaleza); Regiões de Turismo: Alto Minho eVerde Minho; Universidades: Minho e Santiago deCompostela; Fundación Aquae Querquennae – vianova; e Grupo Arquolóxico Larouco.

5 Vid GSG, p. 8.6 Id, p. 9.7 Id, p. 11.

2. A escala e o tema

O ponto de partida do Plano Director paraa Geira assenta no princípio substancial dasalvaguarda, restauro e reabilitação de uma viaromana, denominada a Via Nova, classificadae descrita no Itinerário de Antonino como aXVIII, [que] saía de Bracara Augusta (Braga--Portugal), para Asturica (Astorga – Espanha)a cerca de 215 milhas e foi aberta sob a dinas-tia dos Flávios8 (segunda metade do século Id. C.) como passo importante no processo deromanização do territóriodo Noroeste penin-sular9. Tal como a matriz documental o elu-cida trata-se de uma estrada cuja memóriacognitiva mais recôndita se perspectiva sobum fundamento itinerário. Isto é, reportando--nos ao étimo, Itinerarius, sobressai a ideiaforte de caminhoou viagem, podendo mesmo,como se induz do significado atribuído aoescritor latino Ammianus Marcelinus, afigu-rar-se como o sinal para partir10.

Por tal, também nós adoptámos esta asso-ciação como o mote de arranque, tendente àdefinição de um esquema conceptual de abor-dagem ao Plano Director de Salvaguarda daGeira (PDSG), centrado na busca de umaperspectiva dinâmica de valorização da ideiade movimento e relação. Diga-se, uma ideiaprevalecente de sincronia que deverá integrarnão só a própria natureza propiciadora da des-locação no território, como, também, tratando-se de uma estrutura arqueológica a caminho daextensão bimilenar, a imaterialidade sugestivade uma viagemno tempo. Neste último, porém,

mais do que fazer cumprir o conceito neo-con-servacionista, imposto pelas circunstânciasestilísticas prevalecentes – hoje em dia tãoexaustivamente representado pela expressãomuseológica da animação/dramatização histó-rica, que se acena, sobretudo, para quem,vindo de fora, o turista, se depara com o impe-rativo de ter de consumir uma gama de produ-tos pré-formatados – admite-se como maisadequado a oferta de uma ambiência temáticamais discreta e subtil, convidativa à desco-berta, à retenção e à vivência de quem a usu-frui. Perspectiva-se, pois, a integração do visi-tante por contraposição à captação do turistarecolector. Busca-se, enfim, uma atractividadeextensiva, diversificada, com períodos alarga-dos de pousio, que tome como ideal inspiradora impressão da paisagem exterior rumo a umasugestão de viagem interior.

Partiremos, pois, do princípio de que omovimento a ser gerado na [e pela] Geirapossa constituir uma ideia transversal e aberta,que se mobiliza a partir de dentro. Isto é, daspopulações que a detêm, afirmando-se comoum projecto em permanente devir. Um desíg-nio de contemporaneidade. Mais ainda do queo aproveitamento de um mero recurso endó-geno que se vai exaurindo, ainda que sustenta-damente por pequenos débitos, a Geira, talcomo a poderemos conceber deverá, antes domais, afigurar-se como um referencial identi-tário das suas gentes e do território que trilha.Só assim será genuína para beneficiar da sus-tentabilidade que se almeja.

Por tudo isto, face à emergência e oportu-nidade que agora se equaciona, de implemen-tar um instrumento operativo como é umPlano Director, ainda que circunscrito à servi-dão administrativa do Município de Terras deBouro, há que considerar como ponto prévio atodos os considerandos possíveis, o dever deacautelar o alcance mais elementar da susten-tação física da Geira, designadamente quantoà sua salvaguarda, reabilitação e potenciamento.Ou seja, a integralidade ao longo do seu tra-

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8 Por volta dos anos 80 da nossa era (…) sobdomínio de Vespasiano, Tito e Domiciano, in, Carva-lho da Silva, Amaro – elementos sobre a via romanada jeira – Mínia, 5, III, 1997, p. 55.

9 Proposta de Classificação da Via Romana XVIIIdo Itinerário de Antonino (Geira), no seu Traçadopor Terras de Bouro.

10 Novo Dicionário Latino-Português, Lello &Irmão – Editores, Porto, 1961, p. 516.

çado e da rede de comunicações que ainda hojeestabelece. Daí que os horizontes expectantesque sustentam as presentes sinergias só farãosentido se, de facto, esta for considerada à escalasupramunicipal (Braga e Amares), nacional einternacional (Norte de Portugal/Galiza). Oconceito de Geira pode bem servir, num sen-tido alargado, de «espinha dorsal» de um terri-tório unido pelo desenho do seu traçado.

3. O Plano Director

O Plano Director, enquanto plano de ten-dência e não um plano de execução11, deveráarticular e sobrepor-se a todos os demais planose regimes de condicionamento territorial jáexistentes. Mais do que um plano estratégico,embora também pertinente e, quiçá, subsequen-temente imprescindível, deverá obter umaexpressão física ainda que genérica ou poucodetalhada da área de intervenção, tanto maisreconhecida quanto a pertinência de acautelare definir medidas inadiáveis de consolidação esalvaguarda da área-objecto. O Plano Direc-tor estabelece, pois, as directrizes territoriaisgerais, a partir das quais devem ser desenvol-vidas directrizes mais específicas.

Nele se distribuem geograficamente os usosprioritários do solo, assinalando as áreas quedevem ser objecto de delimitações específicas,tais como as medidas de protecção de recursosnaturais, do meio ambiente e do patrimóniohistórico/artístico. De igual modo devem estarcontempladas as orientações relativas à defini-ção e contenção dos principais aglomeradosexistentes, às suas linhas e tipologias de expan-são; aos equipamentos colectivos directamenterelacionados com as medidas de valorizaçãoda via e indirectamente com as necessidades

estruturais do bem-estar das populações; devemainda ser referidas as infra-estruturas básicas –vias (consolidação da via, drenagem, etc.),saneamento de efluentes e pluvial, abasteci-mento de água, gás, comunicações e os diver-sos tipos de cablagens e entubamentos, hojeem dia, tão imperativos.

Podendo recorrer de um modo mais oumenos explícito ao zoning, admitindo até queeste se possa constituir como o principal ins-trumento de acção do plano, no modo comocada uma das áreas adstritas a diferentes usosse sujeitam à aplicação de regulamentaçãoespecífica, o zonamento permite, assim, maxi-mizar uma visão funcionalista e mais especia-lizada do plano.

O Plano Director visa assim conceber ummodelo territorial como expressão sintética da ordem territorial desejada ou proposta, e omodo como esta deverá acomodar o desen-volvimento ulterior do planeamento e das polí-ticas do território a implementar. Daí que, oPlano Directorpode constituir igualmente umabase de referência conducente à indagação daauto-imagem da Geirae, simultaneamente, pro-porcionaro sinal para partir, desde a esferamunicipal, para se proceder à reflexão sobre opróprio projecto e à consumação das grandesfinalidades que irão ser equacionadas a jusante,sobretudo, quando se vier a discutir a eventualviabilidade de uma candidatura a patrimónioda humanidade.

3.1. A Geira

A Geira ou também denominada Jeira,relatada por Via Nova, como já referimos, des-crita no itinerário de Antonino, onde é classi-ficada como Via XVIII, unindo as cidadesAugustas12 de Bracara e Astúrica, ao longodas cerca de 215 milhas (c. de 318Km’s), foi

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11 Lobo, Margarida Sousa (1995) – Planos de Urba-nização: a Época de Duarte Pacheco, Porto, FAUP,DGOTDU

12 No domínio do imperador Augusto (23 AC –15 DC).

edificada no correr do Século I DC. Partindode Bracara Augusta13, em território portu-guês, até à Portela do Homem (milha XXXIV– c. 50 Km’s), compreendendo o atravessa-mento dos municípios do Distrito de Braga –Braga (desde o miliário urbano «0», passandopelos lugares de Montariol, Pinheiro, Adaúfe,Santa Lucrécia de Algeriz, lugar da Estrada atéà Ponte do Porto); em Amares (entre ParedesSecas (milha XII) e Santa Cruz (milha XIV),ao longo de c. 3,5 Km’s) e Terras de Bouro (otramo que, sendo o objecto do presente estudo,mereceu maior detalhe), – entra em Espanhapela referida portela, cruzando as regiões pro-vinciais de Orense/Galiza e León, passandopelos municípios de Lobios, Lobeira, Bande,Sandias, Xunqueira da Ambía, Maceda, Mon-tederramo, Castro Caldelas, Tribes, a Rúa, Barcode Valdeorras, Cacabelos, Ponferrada, Bem-bire e Astorga.

Via de circulação exclusiva entre Braga e oseu hinterlandNordeste, e ligação mais rápidaà Galiza até à segunda metade do século XIX,acrescentou por cerca de mais cem anos o pri-vilégio da circulação supra local em algunsdos seus principais tramos, aglutinando aindahoje, em muitas circunstâncias, as microdeslo-caçõesvicinais entre os pequenos aglome-rados, os terrenos de cultivo, os pastos e as bouças que a bordejam.

Verdadeira estrada da Antiguidade Clás-sica, a Geira preservou admiravelmente a suaestrutura ao longo das diversas tranches histo-riográficas por que passou, pelo que a dimen-são temporal que conserva, mais do que a suamatriz romana imperial, cruza a Idade Média,Idade Modernae afirma, do ponto de vistapatrimonial, as manifestações de uso pré-modernodo período Contemporâneo, sobre-tudo, as que se inscrevem nos domínios dasexpressões antropogeográficas e arquitectó-nicas.

O alinhamento estrutural da Geira, em ter-ritório nacional, evidencia uma orientação pre-dominante no quadrante Sudoeste-Nordeste,traçado que, antes de tudo, revela um pro-fundo decalque à morfologia estrutural domi-nante, isto é, ao alinhamento dos principaisrelevos, vales e cursos de água do Noroesteportuguês.

Exibe um percurso sinuoso estreitamenteadossado aos contornos movimentados datopografia, assente em solos de natureza gra-nítica dotados de uma abundante coberturavegetal, que, todavia, não escamoteia a evi-dência resultante da formatação de uma malhahidrográfica densa e bem disseminada que é alimentada pelo divulgado regime pluvialintenso.

Consubstanciada ao longo de um itineráriode meia-encosta, pouco declivoso, generica-mente ascendente desde Amares até à Portela

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13 Onde passou a integrar um conjunto de seisacessos radiais distintos de e para a cidade.

GeoAtributo, 2005

do Homem, dos 400 aos 750 m14, ou seja, umdesnível de 350 m de altitude ao longo decerca de 33 km, a Geirapercorre os contrafor-tes das serras Amarela, Gerês e Larouco.

No plano material do cursus publicus, alémdo serpenteante leito de percurso, cuja realidadeapresenta as mais diversas situações, tanto naaparência como na substância, quer do leito decirculação, quer do seccionamento, constata-seque a sua reconstituição/restituição é susceptí-vel de poder vir a ser integral. De facto, aindaque alguns quantos reduzidos tramos possamser conjecturáveis, isto é, suscitem dúvidasquanto à matricialidade da origem, por sedetectar uma bifurcação pontual, ou ainda, queo posicionamento das referências possam traira razão, a Geira afirma-se claramente comouma composição toda ela coerente e, contudo,sempre possível de resgatar. Na realidade, estavai além da patrimonial dominialidade públicada faixa de circulação e do ancestral direito depassagem. O património edificado da Geiraquedirectamente lhe respeita, tal como o lajeadodo pavimento, os 134 marcos miliários inven-tariados só em território nacional (A. Carvalhoda Silva, 1997), os muros de suporte, as obrasde arte(pontes, lajes, calçadas, etc.), as pedrei-ras, os testemunhos dos equipamentos de apoiocomo as mutationes, as estruturas fortificadase as construções, tudo junto é parte inalienávelda compreensão e essência da Geira. Além domais, no plano imaterial, a Via Nova constituium itinerário identitário de união e contactodos povos da região. Faz parte do seu imagi-nário colectivo. Mesmo no plano do imedia-tamente palpável, recorrendo aos elementosconstruídos de épocas posteriores, sobretudo,os grandes trabalhos da pedra, confrontamo--nos com a evidência viva da perenidade dastécnicas de manufactura, do património cogni-tivo referenciado ao saber fazer e ao saber ser

colectivos. Por fim temos ainda a referência aum tópico relativo ao domínio erudito, con-substanciado no verdadeiro livro aberto da his-tória, que constitui o conhecimento patente nasdiversas epígrafes miliárias, desfolhando aescrita latina ao longo de todo o percurso.

3.2. Fazer-se ao caminho: estrutura e metodologia

A base sectorial de trabalho atribuída àequipa da GeoAtributo, de algum modo cha-mada a desempenhar uma função de charneira,pelo contexto que desempenhou no arranque epelos conteúdos que lhe foram consignados,partilhou a sua intervenção com equipas dasáreas da arqueologia, arquitectura, ecologia(biologia/geologia), história, antroponímia,tendo o processo vindo a ser coordenado porum arquitecto convidado e, naturalmente, peloengenheiro-civil responsável da CMTB.

À equipa de geógrafos, incontornavelmente,couberam as abordagens integradoras da con-cepção e articulação dos suportes cartográfi-cos; o enquadramento geo-humano da área--alvo, designadamente a caracterização bio-física natural/antrópica e a análise social; ainventariação e limites dos índices legais e dasservidões; bem ainda uma abordagem ao nívelda avaliação/diagnóstico da paisagem, comorecurso face a uma imponderabilidade de últimafase.

Tomados em consideração os estudos e rela-tórios já anteriormente referidos, tratava-se dedar seguimento ao aprofundamento do conhe-cimento e da sustentabilidade de algumas ideiasconsideradas à priori em sede do promotor,aproveitando, naturalmente, os debates que seefectuaram nos encontros de trabalho conjuntocom as restantes equipas integrantes do PDSG.

O principal objectivo do presente docu-mento sectorial consistiu na definição dos ele-mentos orientadores e de suporte destinados à

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14 Curiosamente coincidindo com o segundo andar(de 3) hipsométrico fundamental(400-700m) de Por-tugal parametrizado por Orlando Ribeiro em 1955.

salvaguarda da Geirae da sua área envolvente,numa perspectiva de preservação, conserva-ção, valorização e, por vezes, até de evocaçãode todo o património natural e cultural a elaassociado.

As três primeiras fases do documento cor-responderam a uma caracterização, avaliação ediagnóstico da paisagem ao longo do percursoda Geirae área envolvente. Com recurso a umSistema de Informação Geográfica (SIG), con-siderou-se uma faixa (buffer) de 500m emredor do traçado que teve a ver com questõesde caracterização e projecção de propostasassentes na área de contacto e na paisagemenvolvente da Geira.

A última fase do trabalho respeitou ao rolde propostas que decorreram do cruzamentoda informação contida nas fases anteriores eda que se pretendia ver implementada, no sen-tido de atingir o objectivo do presente docu-

mento. Assim, seriam elencadas uma série depropostas, umas mais directamente relaciona-das com as questões ligadas directamente aozonamento, em termos de condicionamento eordenamento de usos e espaços, outras dizendorespeito a um conjunto de acções/medidasimportantes a considerar, tanto relativamenteao traçado da Geira como espaço canal einfra-estrutura, como aos aspectos relaciona-dos com a paisagem e sua abordagem futura.

Com este intuito foi elaborada uma pro-posta de estrutura ecológica, seguida da expli-citação de «directivas de intervenção», dasquais se descrimina a Geira em diversas pers-pectivas, como: infra-estrutura; «produto»turístico e pedagógico; meio de ordenamentodos núcleos populacionais; elemento de hie-rarquização do espaço canal; objecto de moni-torização; e alvo de planeamento e ordena-mento.

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Fonte: PDSG-CPH, CMTB/GeoAtributo, Jan. 2006

Mais do que a estrutura física circunscritada via romana e das margens imediatas que lheestão directamente associadas, o potencial con-siderado só faz verdadeiro sentido se indisso-ciavelmente ligado ao enquadramento paisa-gístico que a suporta. Uma vez caracterizada aárea em estudo percebe-se que o rasgo do valedo Homem se impõe como uma determinanteambiental ampla e, sobretudo, de forte impactevisual, circunstância que susceptibiliza o tema dapaisagem como um domínio central do PDSG.

Finalmente, recorrendo a fontes institucio-nais de vários formatos e natureza, o decursodo projecto incidiu tanto sobre o trabalho decampo (Novembro de 2005) como o de gabi-nete. Sem ferir de contradição a atitude inicialde reflexão e indagação da problemática daGeira, não só perante os desafios que hoje selhe colocam, mas também aqueles que sãoderivados da instrumentalidade que um planodirector sempre vai solicitando, optámos portomar uma estratégia de abordagem eivada dealgum espírito de emergência.

3.3. Ensaios e propostas

Solicitados enquanto equipa de trabalho aensaiar um enunciado de «propostas», melhordizendo, a apontar rumos orientadores e possí-veis enquadramentos de prospecção directivapara uma abordagem à Geira, ainda que pro-cedentes de uma perspectiva sectorial, tendosido entretanto formulados, aguarda-se pelosdesenvolvimentos decorrentes da necessáriasíntese.

A primeira parte das propostas adveio dopróprio conceito de Geira como elemento estru-turante da paisagem e tem a ver com a defini-ção de áreas de condicionantes de usos, rela-cionados com a estrutura ecológica. Daqui deveresultar a elaboração de uma proposta carto-gráfica de ordenamento e respectivo regime deusos, práticas e tipologias de ocupação doespaço, que terá como objectivo a salvaguardada paisagem envolvente da Geira (através decondicionantes) e evocação e requalificaçãopaisagista (através do ordenamento).

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EstruturaEcológica

ConservaçãoReabilitação

Evocação

Definição depropostas para

utilizaçãosustentável do

produto

Definição depropostas de

carácterurbanístico

Definição dezonas nonaedificandi

Definição desituações

problemáticas

Definição deáreas locais

comnecessidadesinstrumentais

jurídicas

Elementoestrutu-rante dapaisagem

Trilho comoinfra-

-estrutura

«Produto»turístico/

pedagógico

Ordenamentodos núcleospopulacio-

nais

Hierarqui-zação do

espaço canal

Monitorização Instrumentosde

planeamentoe

ordenamento

PLANO DIRECTOR DE SALVAGUARDA

Fonte: PDSG-CPH, CMTB/GeoAtributo, Jan. 2006

A segunda parte das propostas está entãoligada às questões específicas da Geira podendoser divididas em:

• Geira como infra-estrutura;• Geira como «produto» turístico e peda-

gógico; • Ordenamento dos núcleos populacionais;• Hierarquização do espaço canal;• Monitorização;• Instrumentos de planeamento e ordena-

mento.

Sem, naturalmente dispor do contexto e doespaço que a explanação do seu conteúdo exi-giriam, ficar-nos-emos por um sintético enun-ciado.

– A estrutura ecológicaÉ expectável da parte das acções de ordena-

mento do território que estas produzam resul-tados objectivos, como a definição de áreas/zonamentos de uso/ocupação, bem como ostermos desses condicionamentos. Neste casorecorreu-se ao uso da definição de estruturasecológicascomo conceito promotor da susten-tabilidade da paisagem recomendável e exe-quível para a nossa escala municipal15.

A estrutura ecológica deve assentar, antesde qualquer definição da localização das acti-vidades humanas, na preservação das estrutu-ras fundamentais da paisagem que asseguramo seu funcionamento ecológico, através dossistemas que envolvem os factores de ambiente(ar, água, solo, vegetação, fauna, etc.)(…) umsistema de transformação que comporta leisenquanto sistemas (por oposição às proprie-dades dos elementos) e que se conserva ou seenriquece pelo próprio jogo das suas trans-formações, sem que estas tendam para fora

das suas fronteiras ou façam apelo a elemen-tos exteriores(Magalhães, 2001).

No contexto definiram-se dois níveis deestruturas. Um nível I (de máxima protecção),correspondente praticamente à maior parte daárea total do canal bufferde 50m de secção emtorno do trilho da Geira, garante firme de umaatitude de afirmação preservacionista, cujaprincipal função se reporta à conservação ereabilitação dos valores naturais e culturaispresentes, e um denominado nível II (de pro-tecção e conservação específica), dizendo,sobretudo, respeito aos núcleos populacionaise contextos urbanos a proteger/valorizar noâmbito da Geira.

– A Geira como infra-estruturaNa senda do ensaio das principais priorida-

des empiricamente detectadas no estudo e no contacto avaliativo/diagnóstico do PDSG,perspectivaram-se uns quantos domínios deintervenção apelativos de emergência.

O primeiro, perspectivando a Geira a partir da sua asserção como infra-estrutura,justifica, antes de mais que, ao longo das suastrês dezenas de quilómetros, se proceda a umexaustivo, quanto rigoroso, levantamento doestado/condição da consistência viária, tendoem conta a diversidade da sua sujeição pro-longada tanto aos agentes naturais como oshumanos.

Partindo da acção elementar de reconheci-mento do próprio trilho, detecta-se a necessi-dade de se proceder à sua reconstituição cog-nitiva e viária. Havendo espaço para todas assituações recomendou-se que as propostasdeveriam incidir no âmbito de 4 ordens direc-tivas: Conservação, Reabilitação, EvocaçãoeCitação.

A primeira, a mais óbvia, diz respeito ànecessidade de implementação de um sistemapermanente e sistemático de conservaçãodetoda a via, do qual a dimensão monitorização(de que falaremos adiante) deverá desempenharum papel central. Diversas situações foram refe-

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15 Vid. Lei de Bases do Ordenamento do Territó-rio e Urbanismo, nos artigos 10º, 14º, 70º, 73º, 85º e88º do Decreto-lei nº 380/99 de 22/9.

renciadas como necessitando de obras de manu-tenção, algumas de carácter urgente, para queo trilho permaneça consolidado e reconhecí-vel. As acções que, em seguida se propõem,visam essencialmente proceder ao avivamentodo próprio trilho. De um modo muito sucintocompreendem: a limpeza da vegetação nasbermas, nos taludes e remoção de resíduos flo-restais; nivelamento e terrapleno da plataformaem alguns tramos; consolidação dos muros desuporte e dos taludes marginantes; interven-ções de drenagem; e, concepção de um pro-grama de natureza cívico-educacional promo-tor do envolvimento e adopção de medidas,comportamentos, atitudes e acções de compro-metimento das populações locais com a Geira,nos domínios da sua protecção, vigilância emonitorização.

A segunda, reabilitação, desenvolve-se aonível da recuperação do leito de circulação quese encontra degradado, solicitando desta forma,intervenções mais complexas que as acçõesanteriores, a saber: reposiçãoda pavimentação;restauro/reconstrução dos muros de suporte etaludes; reutilização de saibreiras; e recupera-ção das pontes (em curso).

A terceira, mais adaptada à particularidadedo objecto que as anteriores, denominada deevocação, reporta-se à sinalização reconstitu-tiva de troços de percurso em locais onde nãoseja já perceptível o traçado da Geira, em particular, nos espaços mais sujeitos à acçãoantrópica do tempo. Dela fará parte a constru-ção efectiva do leito de circulação, acrescen-tando, em algumas situações, se for cenica-mente recomendável, a colocação de calçadaem pedra lageada. De igual modo se poderáequacionar a reconstituição das referênciasmiliárias, através da relocalização dos marcos,em termos de distâncias correctas, admitindo,em casos excepcionais, devidamente avaliadosquanto aos seus diversos impactes, o recursoao uso de réplicas.

Por último, a quarta ordem directiva, a Cita-ção, mais discreta que as anteriores, está rela-

cionada com o reforço da presença do trilhonos locais onde este se encontre oculto ou ine-xistente. De uma certa forma poderá estar também relacionado com questões de segu-rança de circulação em estradas com movi-mento automóvel e, simultaneamente, funcio-nar como forma de divulgação. Neste domí-nio, as acções poderão passar, quer pela ilus-tração do cursus publicuse das suas referên-cias, p. ex. através de pequenas marcas desinalização, sem a utilização de placas, querpelo uso de protecções pedonais em troçosonde o trilho da Geira acompanha as vias decomunicação rodoviárias. Por questões de pro-tecção de quem circula, seria ideal a criação deuma plataforma paralela a essas vias, de formaa, simultaneamente, citar a presença da ViaXVIII associada a uma circulação em segu-rança.

– A Geira como produto turístico e didácticoÉ inevitável a associação da Geira ao

turismo, como expectativa endógena de desen-volvimento. Pela actividade económica e socialque potencia, deverá ser sustentada com baseem medidas que promovam, de forma equili-brada e com alcance integrado, o trilho propria-mente dito, a sua história, e todo o ambienteenvolvente.

Para além de uma vertente turística de promoção e divulgação de um território, aGeira deverá ser vista como um elemento deinteresse pedagógico geral e multifacetado,nas suas diversas vertentes: cívico/comunitá-rio; científico e cultural; patrimonial cultu-ral/natural; ambiental/ecológico; e arqueoló-gico/histórico.

Desta forma, as medidas que se conside-ram importantes a desenvolver começam porpassar pela definição das Portas da Geira,cujo objectivo está relacionado com a legibili-dade do próprio itinerário e dos acessos ao tri-lho, tanto por parte do ordenamento das che-gadas, como pela solução do aparcamento das

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viaturas. Estas entradas deverão ser definidasem função dos tempos de percurso, dos dife-rentes tipos de grupos e das limitações decarga. Neste âmbito as acções a desenvolverdeverão constar: a definição dos locais dasPortas consoante diferentes tempos de dura-ção, motivação, interesse natural e/ou arqueo-lógico/cultural e de lazer; a sinalética de acessoe de percurso; a elaboração de roteiros diver-sos; a criação de um sistema de acesso eretorno às Portas da Geiracom a eventualexistência de um transporte colectivo, nãopoluente, para levar os viandantes ao ponto departida e recolher à chegada. O objectivo destesistema é a redução da carga automóvel noslocais de demanda. Simultaneamente, aspectoscomo o alojamento merecerão ser considera-dos da mesma forma, isto é, deverão serincluídos na central de reservas para os visi-tantes que desejem realizar o percurso emmais de um dia.

Além das Portas, deverão ser promovidasoutras medidas, como as que se reclamam noplano da interpretação da Geira (definição depontos com esse fim e produção de documen-tação).

Em complemento à anterior directiva reco-menda-se a referenciação de pontos de obser-vação da paisagem, uma vez que a identifica-ção dos locais com grande visibilidade, acres-cida de qualidade paisagista, poderão servir omesmo fim. Deverá, contudo, estabelecer-seuma articulação entre eles, de forma a nãoenfadar o viandante com o congestionamentoda repetição de temas e assuntos.

De algum modo torna-se igualmente opor-tuno reutilizar e reconverter alguns equipa-mentos de referência já existentes, como aantiga hospedaria e o posto fronteiriço. Toda-via, recomenda-se prudência quanto aos usos adar já que se encontram ambos em zonas muitosensíveis e susceptíveis a pequenas variaçõesde carga.

Afigura-se a necessidade de estudar a via-bilidade de criação de um grande evento anual

ou bienal associado à temática mais directa-mente relacionada com a Geira, tanto no planolúdico como no plano cultural.

Entretanto, a promoção turística da Geira,ainda que numa fase embrionária, não dis-pensa a consideração de um sistema expeditode certificação do percurso, bem como deeventuais marcas de produtos locais ligados àtemática e aos sítios. Tal desiderato passaigualmente pela produção de uma imagemidentitária forte e pela definição de estratégiasde marketinge publicidade coerentes.

– O ordenamento dos núcleos populacionaisA existência dos poucos núcleos popula-

cionais existentes ao longo do percurso, aocontrário de uma ideia imediata, obsessiva-mente patrimonialista de endeusamento doobjecto, constitui, na perspectiva do planeador,uma mais-valia no processo de salvaguarda.Todavia, a pressão edificadora daí gerada sus-cita normativos claros e eficazes.

De facto, a consolidação de uma manchacircunscrita no plano dos assentamentos conti-nua a fazer todo o sentido, designadamente,pela razão prática dos custos de infraestrutura-ção e dos equipamentos saírem assim menosonerosos. No caso, as prioridades de interven-ção recaem em Covide/S. João do Campo,Santa Cruz e o eixo Moimenta/Chorense, quedeverão ser alvo da execução de planos depormenor.

Para estes locais aponta-se a especificaçãode um normativo de urbanização e edificaçãosingular, que contemple: perímetros de protec-ção; conservação das silhuetas morfovolu-métricas tradicionais; elaboração de um livrode estiloreferente a tipologias arquitectónicasrecomendadas, uso de materiais de construçãoe paletas cromáticas a aplicar tanto em ques-tões de edificação como de estruturas agríco-las; e oferta, ou disponibilização, a custo sim-bólico, do projecto e concessão de apoio fiscalno interior da áreabuffer.

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– A hierarquização do espaço-canalNo âmbito do ordenamento do território

afigura-se oportuno considerar a existência de um conjunto de medidas extensivas, comimplicações directas na preservação e qualifi-cação da paisagem. As perspectivas de enqua-dramento e as bacias visuais desfrutáveis docurso da Geira, que se abrem para o vale doHomem, tornam pertinente a definição de umaárea buffer de segunda linha de prioridade,com 500mts.

A somar à área non aedificandidos 50mtse dos respectivos perímetros dos aglomerados,deverá ser definido um plano de ordenamentobaseado na intersecção dos cones de visão dospontos marcantes do itinerário com a área bufferde 500m. Naturalmente, que deste expe-diente serão excluídas as áreas já edificadasque virão a ser objecto de planos de pormenorde reabilitação. Urge, pois, em função dosdesígnios avocados, condicionar a implemen-tação de infra-estruturas de forte impactevisual (por exemplo postes de alta tensão,antenas, reservatórios, áreas de recuperação defauna, etc.), recorrendo, em caso de necessi-dade absoluta, às técnicas integradas de mas-caramento paisagístico.

Todavia, é importante que estas medidas seapliquem de uma forma geral, a todo o conce-lho, uma vez que a sequência das bacias devisão detectadas a partir do percurso se esten-dem muito para além da área buffer. Por formaa eliminar o ruído na paisagem será funda-mental entender o vale do Homem na base deum sistema aberto coerente, no mínimo, reco-nhecer um modus faciendiextensível a todo oconcelho, em particular identificado por via doPDM.

– A monitorizaçãoDesde o primeiro momento que se tomou

consciência do forte dinamismo a que oobjecto-alvo está sujeito, até porque tivesse elesido abandonado e hoje pouco mais seria doque uma memória. É a vida que a Geira ainda

hoje contém, as gentes de quem nela se refe-rencia e a usa quotidianamente, que preserva oseu potencial identitário.

Admitiu-se que o conceito de patrulha-mentode algum modo se adequa ao objectivopretendido, inclusive porque se parte de umadas raízes mais recônditas da função da viamilitar. Esta medida tem como objectivo siste-matizar o reconhecimento permanente doestado do pavimento, dos taludes, a presençade áreas degradadas pelo homem e agentesnaturais, não só porque é imprescindível à suapreservação, como atenua os elementos derisco. Esta poderá ser periódica, incidente aolongo de todo o percurso, e não deve ser redu-toramente encarada como uma acção fiscaliza-dora mas, também, como um modo de capta-ção e envolvimento dos habitantes locais.Ainda assim não é aconselhável que se pres-cinda de um sistema de reparações, principal-mente do pavimento, da sinalização, e de todoum conjunto de equipamentos e estruturasrelacionadas com a Geirae a sua atractividadeintrínseca.

O sistema deverá organizar as acções delimpeza, tais como, a remoção periódica devegetação, que esteja a impedir a circulação eque contribua para a degradação visual do per-curso, a recolha de resíduos, grafitos, entreoutros.

Para o efeito será criada uma estação cen-tral/posto de comando das operações de moni-torização (central de comunicações, oficinas,arrecadação de utensílios, aparcamento de via-turas, etc.).

– A articulação com os instrumentos de planeamento e ordenamentoPor fim há que considerar todos os trâmi-

tes das políticas de território vigentes, as locaise as mais abrangentes, os instrumentos jurídi-cos e de planeamento que, de um modo mais oumenos formal, estão em curso. Para além dasdiversas servidões, algumas, entretanto, já alu-didas, da sobreposição das diversas tutelas ver-

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tidas num território tão diverso quanto extenso,impõe-se a sua conjugação e coerência.

De facto apresenta-se por incontestável aintegração da Geira nas diversas asserçõesque, agora, de e para ela, se impõem, designa-damente na prioridade que reclama nas políti-cas e planos do município de Terras de Bouro.Neste propósito abrem-se perspectivas para aabertura de um novo ciclo de maior aposta naGeira, exigível certamente da elaboração deum plano estratégico, comprometendo escalase competências mais ousadas, nele incorpo-rando p. ex.o PNPG. Este deverá admitir umplano de animação permanente – plano deacção em articulação com entidades públicas(IPPAR, Museus, Associações do Património,etc.) e privadas (operadores turísticos/anima-ção ambiental). Por outro lado a estratégia deafirmação da Geira terá de comprometer asrelações transfronteiriças, decorrentes do atra-vessamento da fronteira internacional (Portu-gal/ Espanha (Europa), Galiza/Minho (Regio-nal) Braga/Astorga (Cidades).

Ponto de situação

Para lá da criação de mais uma rota temá-tica para acrescentar ao novelo das que já seoferecem, através dos inumeráveis e cada vezmais sofisticados cardápios turísticos, concor-rendo desenfreadamente entre si numa disputade exclusividade e privilégio, e que, à medidaque proliferam, não evitam, todavia, uma cres-cente indistinção, a Geira romana, pela fragi-lidade de exposição decorrente do seu recentereconhecimento, reclama um conjunto demedidas específicas e prementes. Na verdade,mais do que uma afirmação pela diferença,que na realidade, por si, só acrescenta semnecessariamente qualificar, afigura-se impe-rioso preservar a matiz genuína de equilíbrio eserenidade que é intrínseca ao seu valor maisprofundo, tão bem expresso na bimilenar sim-

biose desenvolvida entre o homem e a naturezaque a acolhe.

Parece-nos, pois, que a viabilidade de umprojecto tão ambicioso quanto tudo aquilo quesinceramente se pretende bafejado por umreconhecimento mundial, terá de se constituirainda como um projecto suficientementemobilizador e consensual, antes de mais porparte de quem o protagoniza, de modo que não restem dúvidas quanto ao seu eventualsucesso, que, como se admite, dependerá maisdo efeito persuasivo da sua autenticidade doque somente da impressão do seu carácterúnico. Autenticidade, admitamos no mesmosentido expresso na Carta de Cracóvia (2001),como significa[do d]a soma de característicassubstanciais, historicamente determinadas dooriginal até ao estado actual, como resultadode várias transformações que ocorrem notempo. De facto, cada vez mais se reconheceque a viabilidade de uma candidatura a Patri-mónio da Humanidade parece depender maisdo ser do que do parecer, isto porque as finali-dades a perseguir, é hoje consensual, estãomuito para além da dimensão material e cénicado objecto de classificação.

Ao encarar a Geira estamos perante umfeixe de valores patrimoniais que nos ofertammais do que um sítio, mais do que uma área ouzona de protecção a insularizar, até mesmo,mais do que umparkway ou corredor verdedevalorização da paisagem. Constituindo-se àpriori como um espaço canalpela sua confi-guração imediata, este é por natureza franca-mente aberto para ser entendido só como umdomínio físico estrito. AGeira vive, natural-mente, dos seus horizontes vastos e rasgados,dos enquadramentos e perspectivas paisagísti-cas que vai desenrolando aos olhos do viandante.A(s) leitura(s) da Geiradecorre(m) igualmenteda sucessão de enquadramentos que o seu tra-jecto proporciona e que, obviamente, no casode Terras de Bouro, são mais pertinentes nosquadrantes dominantes de abertura ao vale doHomem, Oeste-Noroeste-Norte, por se instalar,

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praticamente na íntegra, na vertente da margemesquerda do rio que o define. No entanto, aGeira é e será fundamentalmente as Terras daGeira e as suas gentes. As suas pessoas, osseus recursos, a biodiversidade, a sua auto--estima e os seus sonhos, a sua cultura, oambiente e o património. As populações daGeira que de um modo mais ou menos directodela se servem no seu quotidiano, quer pelasua função ancestral mais elementar que des-fruta – promover a circulação – quer, muitoconcretamente, pelo que poderão dela vir aservir-se – bem-estar e desenvolvimento – sãoa pedra angular onde assentam os desígniosmais profundos do seu futuro, na convicçãoplena que o legado só será viável se se inscre-ver no âmbito de um usufruto universal, simul-taneamente local e global.


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LLLLAAAAZZZZEEEERRRR EEEE TTTTUUUURRRRIIIISSSSMMMMOOOO

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TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTÓÓÓÓRRRRIIIIOOOO,,,, OOOORRRRDDDDEEEENNNNAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO EEEE TTTTUUUURRRRIIIISSSSMMMMOOOO –––– EEEENNNNTTTTRRRREEEE OOOOSSSS EEEEXXXXCCCCEEEESSSSSSSSOOOOSSSS

DDDDAAAA CCCCOOOONNNNSSSSTTTTRRRRUUUUÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO EEEE OOOOSSSS VVVVAAAALLLLOOOORRRREEEESSSS DDDDAAAA CCCCOOOONNNNSSSSEEEERRRRVVVVAAAAÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO

Luís Saldanha Martins*


Proposições

O turismo português adquiriu uma dimen-são fundamental, porventura sem precedentes,no actual contexto nacional. Esta constataçãomanifesta-se de muitas formas e com diferen-tes intensidades, justificando-se desde logosublinhar as numerosas referências que temmerecido nos planos de ordenamento do ter-ritório mais recentes. A actividade turística,desempenha, por isso, um importante papel noprocesso de desenvolvimento, concorrendo demodo decisivo para o desenho da estruturaactual do país. No percurso desde os últimosanos do século XX, ultrapassada a distinçãoentre clientelas nacionais e estrangeiras, temvindo a assegurar a função de difundir padrõesde qualidade elevados – desde os serviçosprestados, à salvaguarda do património ou àqualidade estética dos espaços públicos – que,sem o estímulo da presença do turista, esta-riam vedados a parte da população portuguesa.Adquiriu, ainda, a capacidade de instigar a

concretização de políticas integradoras, articu-lando diferentes áreas de intervenção e confe-rindo visibilidade a lugares que, de outro modo,nunca abandonariam as agruras do esqueci-mento nacional.

Consolidadas as vertentes enunciadas, oturismo nacional ganhou relevo noutros domí-nios entre os quais avultam os esforços, naactualidade e desejavelmente num futuro pró-ximo, de salvaguarda e de requalificação dabase territorial que o suporta. O reconheci-mento do carácter finito desse território, iden-tificado como um recurso não renovável, afi-gura-se inevitável face à pressão a que muitasáreas do país têm sido sujeitas. Estudar, definire incorporar na proposta de política do turismo«limites de carga», resulta assim num passonecessário para garantir o uso «sustentável»dos territórios do turismo, sem os delapidar demodo irreversível.

O turismo deverá contribuir, desta forma,para a conservação dos valores do patrimó-nio humano e natural, reorientando o percurso«normal» do turismo português, especialmentefocado em processos de urbanização, para umadimensão que assegurará a sua viabilidade,dando continuidade e reforçando as «boas prá-

* Faculdade de Letras da Universidade do Porto,Departamento de Geografia.

ticas» implementadas no turismo em espaçorural, nas aldeias históricas, no espaço termalou nos centros históricos, que fixam a especi-ficidade e a distinção no turismo português.

Tendências

A actividade turística tem percorrido,desde os anos cinquenta, um sólido trajecto decrescimento que transformou a grande maioriados países em destinos turísticos interessantes.Neste longo e animado percurso destaca-se ofacto de tanto os principais emissores de turis-tas como os principais destinos corresponde-rem aos países mais desenvolvidos, tornando--se evidente a relação biunívoca entre turismoe desenvolvimento.

As tendências verificadas nas últimas déca-das, bem como a importância adquirida peloturismo na sociedade ocidental, permitiramatingir um estatuto de actividade de referêncianas economias dos países mais avançados.Existe, assim, uma estreita relação entre asdinâmicas da actividade turística e o cresci-mento económico, contribuindo igualmentepara a consolidação das componentes ambien-tal ou cultural e, de modo geral, para a melho-ria da qualidade de vida das populações. Osterritórios com indicadores de desenvolvimentomais expressivos são, em simultâneo, os prin-cipais emissores e receptores de turistas, aque-les onde as populações incorporaram o con-sumo de serviços de turismo entre as práticasmais habituais.

A evolução da economia europeia, apesardas sombras que sobre ela pairam, tem permi-tido manter as tendências de um modelo deconsumo que assimilou o turismo nas práticasmais arreigadas do ciclo anual. O leque deactividades associadas a uma frequência deconsumo regular, a exemplo de outros bens eserviços e em estreita relação com outros con-sumos de lazer, constitui um importante con-

tributo para a formatação da sociedade actualno modo como apreende, imagina ou experi-menta o território.

Desta forma, justifica-se continuar a prestaratenção ao turismo não só pela dimensão adqui-rida mas pelo significado que alcançou nospaíses ocidentais, interpretando e dando con-teúdo às componentes da mobilidade, do conhe-cimento e do bem-estar, entre as populações dospaíses mais desenvolvidos. As áreas de acolhi-mento encontram-se, assim, condicionadaspelas expectativas dos visitantes e dos hospe-deiros, legitimando os esforços e iniciativas depreparação e cuidada adequação do território,através de um ordenamento responsável, à diver-sidade de clientelas e de formas de consumo.

Convergências

A satisfação das preferências dos consumi-dores europeus, incluindo necessariamente osnacionais, constitui um enorme desafio para oturismo português. Quando nos anos sessenta,do século XX, era promovido o típico ou eramvalorizadas as áreas de montanha, acolhendoexcursões de urbanos risonhos, os europeusbanhavam-se em trajes reduzidos nas costasdo Mediterrâneo. Este desfasamento permitiuque alguns desses europeus tenham «desco-berto» o interesse de algumas áreas de turismoantes do ordenamento do território ter adqui-rido eficácia.

Por isso, sendo Portugal essencialmenteum produto dos seus descobridores/ visitantesou/e residentes estrangeiros, o ordenamentonas áreas onde a actividade turística tem sidomais efectiva, parece frequentemente confron-tado com situações de «facto consumado».

A identificação e a apropriação das poten-cialidades do território para o desenvolvi-mento de actividades de turismo progrediram,na grande maioria das situações, mais rapida-mente do que a capacidade em reconhecer a

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importância do ordenamento do território, emcriar e, sobretudo, em executar, de forma eficaz,as propostas preconizadas.

O turismo e o ordenamento tendem a con-vergir, independentemente dos respectivos per-cursos. O turismo, com maior evidência no lito-ral, desencadeou processos de urbanização comelevadas densidades de construção, enquantoo ordenamento, em especial através da primeirageração de Planos Municipais de Ordenamentodo Território (PMOT), tem como principal con-sequência o crescimento urbano. Mais do quereconhecer a importância da articulação entreo turismo e o ordenamento do território pareceser possível identificar uma inflexível conver-gência na urbanização, como meta a atingir.

Uma forte dependência da acção e do dina-mismo económico exterior, a expressiva e incon-tornável subordinação às tendências interna-cionais ou a constatação de que o turismo por-tuguês tem sido uma consequência da evolu-ção das formas de consumo internacionais,permitem ter consciência da dificuldade emdefinir aquelas que possam ser as componen-tes a não abdicar no plano do ordenamento doterritório, definindo novas metas orientadoras.

Divergências

Em Portugal, existe consenso sobre ascaracterísticas e a vocação do território paraacolher as actividades de turismo e sobre aimportância comparativa das principais áreasde turismo, com destaque para o Algarve, a«Linha» e a Madeira, os pólos onde se concen-tra 65% da oferta hoteleira e 75% da procurade alojamento «oficiais». A vocação e o poten-cial de outras áreas têm sido objecto de maiorcontrovérsia, com discordâncias que ondulamao sabor de promoções conjunturais e, do Minhoao Alqueva, do Douro à Península de Setúbalou da Estrela ao Oeste Ribatejano, o Portugalsem aptidão para o turismo «tirou férias».

Nesta organização territorial, enquanto os«Planos Sectoriais de Turismo», referenciadosentre as «Medidas Prioritárias do Programa deAcção» do Plano Nacional de Ordenamentodo Território (PNPOT), ou as propostas quevisem o «Turismo» nos Planos Regionais deOrdenamento do Território (PROT) lançadosem 2006, não produzirem novas linhas deorientação, continuará a prevalecer a herançade uma estrutura triédrica, onde as forças ins-taladas nem sempre partilharam objectivos,concorrendo a organização regional – dasComissões Regionais de Turismo (CRT), dasregiões turísticas promocionais e das regiõesde ordenamento turístico – com a central, daDirecção-Geral do Turismo (DGT), e a local,dos municípios.

A fase actual, de abundante produção dedocumentos de planeamento, a exemplo deperíodos anteriores, reforça a sensação de queas experiências acumuladas e o conhecimentoadquirido nem sempre contribuirão tanto quantoseria possível e desejável, para o lançamentode novas iniciativas, faltando tempo para queas soluções legislativas preconizadas e as polí-ticas implementadas a diferentes escalas, pro-duzam resultados consequentes.

As recentes alterações registadas com aaquisição pelos municípios de competênciasantes cometidas à DGT no acompanhamento elicenciamento de projectos de turismo, deve-rão provocar mudanças expressivas e trans-cender a escala local. O papel e o significadodo turismo sairão fortalecidos pela aproxima-ção às dinâmicas locais ou supra-municipais,reforçando as linhas de ordenamento do terri-tório, alimentando iniciativas de investimento,beneficiando da localização de actividades delazer e de turismo, estimulando a melhoria dosespaços públicos ou fortalecendo os níveis decompetitividade ou os laços de solidariedadeentre municípios. Exemplos como os de Cami-nha, Vila Nova de Cerveira, Melgaço, Pontede Lima, Montalegre, Óbidos ou Barrancos,entre outros, constituem realidades modelares

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premonitórias das tendências desenhadas, con-seguindo ultrapassar algumas das dissonânciasdo turismo nacional e beneficiar dos impactespositivos de estratégias promocionais motiva-doras e arrojadas.

Incoerências

O reconhecimento do interesse pelo lugar ea capacidade – a inevitabilidade – de alterar,mutilar ou destruir, em consequência desseinteresse, constitui uma estranha contradiçãoainda não ultrapassada no desenvolvimento doturismo. O arranque do turismo numa qualquerárea apenas será antecedido por planos de orde-namento, contribuindo para minimizar impac-tes e tentar romper com o inevitável, se esseterritório tiver uma reduzida apetência turís-tica ou se, perante uma marcada degradação,forem produzidas intervenções profundas querecuperem as características iniciais e funda-doras, ou reinventem tanto o território como asactividades de turismo.

Importa, todavia, lembrar que, entre os vec-tores de articulação do turismo com o ordena-mento do território, a capacidade regeneradoraimpulsionada pelas actividades de turismo, jácom uma significativa prática em Portugal,tem consequências, por exemplo, na experiên-cia de requalificação e revitalização dos cen-tros históricos ou do espaço rural. Estas formasde turismo, associadas sobretudo a ocupaçõesde baixa densidade e ao acolhimento persona-lizado, têm marcado fortemente a moderniza-ção do interior, e contrastam com os aglome-rados urbanos densos relacionados com outrastipologias consolidadas de turismo.

No caso português as disparidades naintensidade da pressão exercida sobre o terri-tório são reforçadas pelo facto de serem enti-dades distintas, com sensibilidades por vezesmoldáveis a interesses exógenos, a tutelar aprospecção do investimento e a avaliação dos

impactes das actividades, cabendo a umas cons-truir e a outras minimizar as consequênciasdessas intervenções. Demorará algum tempopara que os agentes do turismo português, emestrita associação com os do ordenamento doterritório, sejam também os primeiros interes-sados em conservar os valores humanos enaturais que o sustentam. O esforço realizadona requalificação dos centros históricos, osucesso do turismo em espaço rural, a expe-riência das aldeias, o regresso às termas, a pro-tecção do litoral ou as iniciativas esparsas deprotecção de áreas de «habitat» natural, deve-riam constituir um novo paradigma de articu-lação entre o turismo e o ordenamento do ter-ritório, centrado na protecção e na requalifica-ção, mais do que em persistir na construção ena expansão urbana.

Desenlaces

Desde 1998, com a definição das «bases dapolítica de ordenamento do território e de urba-nismo», o país atravessa uma fase de grandeprodução legislativa, consequente na elabora-ção de instrumentos fundamentais de ordena-mento do território, mesmo quando a abundân-cia de planos possa encobrir um défice da efi-cácia e da qualidade do ordenamento.

O percurso do turismo nacional tem sidocaracterizado por orientações distintas, por vezesdivergentes, entre as escalas nacional, repre-sentada pela DGT, regional, com as CRT’s, emunicipal, representada pela iniciativa autár-quica. De qualquer forma, os interesses insta-lados foram produzindo vectores convergentesque contribuíram para firmar uma indissociá-vel articulação entre o ordenamento do territó-rio, o turismo e o processo de urbanização, tra-duzido essencialmente em mais construção, doalojamento hoteleiro à habitação secundária.

A preocupação e o interesse pela protec-ção da componente natural do território, tendo

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arrancado em Portugal pelo menos nos anos70, vieram a adquirir destaque e reconheci-mento suficientes para constituir uma alterna-tiva ao avanço do edificado ao longo dos últi-mos anos, permitindo afirmar o territóriocomo um recurso finito que importa preservar.As diferentes tipologias de turismo e os moti-vos com maior capacidade de captação de visi-tantes, passaram a reconhecer às áreas protegi-das um efeito multiplicador na qualidade dosdestinos turísticos oferecidos a visitantes maisexigentes.

O turismo, concorreu também para soli-dificar um processo de desenvolvimento dedominante monosectorial no Algarve e naMadeira, contribuiu de forma indelével paracontrariar as tendências de concentração lito-ral e metropolitana do país, reorientou os moti-vos de interesse para outras áreas do territó-rio nacional e projectou o desenvolvimentopara o exterior dos grandes centros segundopadrões que, privilegiando os visitantes, aca-bam por favorecer antes de mais as populaçõesresidentes.

No entanto, se constitui um facto incontro-verso o papel sem paralelo que o turismo e asactividades turísticas desempenham no Portu-gal contemporâneo, a capacidade e a forma dealterar estruturas e mentalidades herdadas nemsempre reúnem o mesmo consenso. A adequa-ção do território ao turismo vai de qualquerforma evoluindo, gerando novas e inesperadasdinâmicas, tantas vezes assentes sobre o esforçoessencial dos profissionais de turismo que con-

tinuam a encontrar energia e prazer em cadaciclo de visita que principia.


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RRRREEEEGGGGEEEENNNNEEEERRRRAAAAÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO DDDDOOOOSSSS BBBBAAAAIIIIRRRRRRRROOOOSSSS CCCCRRRRÍÍÍÍTTTTIIIICCCCOOOOSSSS

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CCCCOOOOVVVVAAAA DDDDAAAA MMMMOOOOUUUURRRRAAAA:::: UUUUMMMMAAAA EEEEXXXXPPPPEEEERRRRIIIIÊÊÊÊNNNNCCCCIIIIAAAA DDDDEEEE IIIINNNNTTTTEEEERRRRVVVVEEEENNNNÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO

SSSSÓÓÓÓCCCCIIIIOOOO----TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTOOOORRRRIIIIAAAALLLL PPPPAAAARRRRTTTTIIIICCCCIIIIPPPPAAAADDDDAAAA

Lia Vasconcelos*


1. Bairros críticos

A política urbana tem vindo a assumir con-tornos inovadores na intervenção em BairrosCríticos das grandes cidades. Uma das corren-tes defende que o sucesso da intervenção pres-supõe toda uma aprendizagem colectiva para o encorajar de mudanças no comportamento e atitudes dos cidadãos, capacitando-os e tor-nando-os agentes activos visando uma socie-dade mais justa e sustentável (Jones, 2003).

A nível europeu a intervenção urbana visaa criação de comunidades sustentáveis1 (Bris-tol, 2005). Estas comunidades são diversifica-das, reflectem as suas circunstâncias locais, nãoobedecem a um padrão formatado e devemassegurar oito características: (1) activas, inclu-sivas e seguras; (2) participadas e bem lidera-das; (3) bem equipadas (infra-estruturadas); (4)com bons serviços; (5) amigas do ambiente;(6) bem desenhadas e construídas; (7) criati-vas e inovadoras; (8) justas para todos (Bristol,2005).

Tendo isto como enquadramento, o pro-jecto que aqui se apresenta foi desenvolvidono âmbito da Iniciativa Operações de Qualifi-cação e Inserção Urbana de Bairros Críticos,com o objectivo de gerar intervenções inova-doras, nomeadamente através de abordagensque promovam o envolvimento directo dosdiversos actores chave no desenvolvimentosócio-territorial.

O forte relevo dado à convergência de acçãoentre os diversos actores e o assumir da parti-cipação cívica como condição de êxito da inter-venção contribuiu para a capacitação dos par-ticipantes (como forma de concretização), factor crucial à criação de comunidades sus-tentáveis (como objectivo fulcral).

2. O contexto e sua evolução

Tendo em conta o crescimento das grandescidades e a intensificação das migrações, cria-ram-se zonas críticas que exigem a intervençãourgente, para evitar situações extremas de explo-são de conflito e desobediência civil, à seme-lhança do que aconteceu em França em 2006.

As zonas críticas, se por um lado consti-tuem um problema de exclusão social, por outrorepresentam fontes de aprendizagem de sobre-

* Departamento de Ciências e Engenharia doAmbiente, FCT da Universidade Nova de Lisboa.

1 «Lugares onde as pessoas querem viver, traba-lhar, agora e no futuro» (Bristol, 2005).

vivência na adversidade. Em geral, são carac-terizadas por serem zonas de pobreza e exclu-são social, apoiadas muitas vezes numa econo-mia não formal, frequentemente ilícita, e apre-sentando redes complexas de sobrevivência.Quando perturbadas, podem resultar em con-flitos difíceis de gerir. Embora apresentemconotações negativas, estes espaços sócio-ter-ritoriais podem, por vezes, surpreender-nospelos níveis elevados de integração na escola,no trabalho, nas culturas locais e na sociedade.De facto, são frequentemente zonas de umariqueza invulgar multi-cultural, uma forte redesocial de apoio partilhado e com actividadesde cariz inovador desenvolvidas localmentepara superar dificuldades.

Estas zonas têm merecido atenção espe-cial das entidades governativas, como atestamos vários programas comunitários e nacionais(URBAN, PROQUAL, PRU, etc.) visandoresponder às suas dificuldades específicas.Com este programa experimental dos BairrosCríticos lançado em 2005 pretende-se, além doque acima foi dito, assegurar uma intervençãoarticulada no terreno, evitando intervençõesavulsas, em três bairros seleccionados pelassuas características diversificadas – Cova daMoura, Lagarteiro e Vale da Amoreira. A ideiacentral é construir um conjunto de práticasconjuntas e formas de intervenção integrada,potenciando a experiência já adquirida, permi-tindo criar uma base orientadora para futurasintervenções. O objectivo é, pois, implementaruma política de cidade ao nível do bairro cons-truída com os actores chave que nele inter-vêm (RCM 143/2005). Este artigo dá conta daexperiência desenvolvida no bairro da Cova daMoura no âmbito do programa Bairros Críti-cos, com especial destaque para a estrutura degovernância e o processo participativo imple-mentados.

3. O Caso da Cova da Moura

O Alto da Cova da Moura é um bairro noconcelho da Amadora que, essencialmente,emergiu em auto-construção para responder àsnecessidades de habitação de um grupo deretornados das ex-colónias na segunda metadedos anos 70, numa época em que um mercadohabitacional deficiente se revelava impossibi-litado de responder à intensa procura. Em mea-dos dos anos oitenta a Cova da Moura torna-seo maior enclave de migração com uma popu-lação etnicamente heterogénea (Horta, 2006).

Embora conotado negativamente devido auma má imagem alimentada pelos media epelo lugar que hoje ocupa nas redes de tráficode droga da região de Lisboa, o bairro temqualidades intrínsecas que resultam de umavivência na adversidade dos seus residentes,durante os cerca de 30 anos de existência.Além de uma rede social de grande qualidadehumana e de partilha, apresenta uma matura-ção substancial em termos de associativismolocal, apoiado por uma capacidade técnicainvejável, esforço persistente dos seus líderes.Esta situação imprime um nível elevado deconcretização de acções dentro do bairro.

Ao longo dos anos, as duas associaçõeslocais dominantes – a Associação de Residen-tes e a Associação Moinho da Juventude –impõem-se através de duas apostas estratégi-cas distintas (Horta, 2006) que se complemen-tam e contribuem para uma maior diversifica-ção na acção e que de alguma forma se auto--apoiam. A primeira, mais legalista e de proxi-midade com a política local, assume um papelrelevante no colmatar de carências várias dosresidentes. A segunda, mais virada para o esta-belecimento de redes internacionais e parce-rias trans-nacionais, acaba por ter um papelfundamental não só em potenciar o que apopulação local tem para oferecer, como também em passar uma imagem positiva dobairro, favorecendo assim a sua abertura aoexterior (Horta, 2006).

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O bairro, com cerca de 6000 habitantes,apresenta uma grande diversidade cultural ali-mentada pelos seus residentes: portuguesesretornados e naturais das ex-colónias africa-nas, com uma representação muito expressivade cabo-verdianos (2/3 da população residente).É um bairro muito jovem, em que 22% dapopulação tem menos de 14 anos (comparadocom o concelho em que este valor é de 15%) e45% tem menos de 24 anos. Do ponto de vistaeconómico, o bairro apresenta 126 estabeleci-mentos comerciais2, revelando um empreen-dedorismo invulgar.

4. A estrutura de governância do programa

O Programa Iniciativa Bairros Críticospropõe uma intervenção de cariz inovador,oferecendo logo à partida dois elementos invul-gares de contexto (ver Figura 1): um GrupoInterministerial, em estreita articulação com aSEOTC e o INH, e um Grupo de ParceirosLocais (GPL).

O Grupo Interministerial (GTIM) incluisete ministérios3, que trabalharam em con-junto/articularam acção entre ministérios, ecom os seus representantes no GPL, situaçãoinvulgar no contexto governativo Português.O GPL reúne vinte e seis representantes deactores chave com intervenção no bairro daCova da Moura – administração local e regio-

nal, associações não governamentais e as asso-ciações sedeadas no bairro (ver Figura 2).Estes actores foram incluídos no GPL nasequência de um processo de identificaçãoantes do início dos trabalhos do Gabinete deApoio Técnico (GAT).

O Gabinete de Apoio Técnico (ver Figura1) é o responsável por liderar o processo, orga-nizando-se em duas componentes: a interven-ção sócio-territorial e o processo participativo.Estas duas componentes tiveram coordenaçõesdistintas, mas trabalharam em intensa articula-ção ao longo de todo o processo que decorreudurante a primeira metade de 2006.

A iniciativa visou actuar sobre o bairrocomo um todo, articulando as esferas das ins-tituições do governo central e local com asorganizações não governamentais com acçãoa nível local. Esta articulação é conseguidaatravés do GPL que funciona durante todo o processo como a sede onde as decisões sãotomadas.

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2 Cova da Moura, Diagnóstico e Plano de Inter-venção, Iniciativa Bairros Críticos, RCM 143/2005 –INH – Julho de 2006.

3 O Grupo Interministerial integra sete Ministé-rios: (1) Presidência de Conselho de Ministros; (2)Ministério da Administração Interna; (3) Ministériodo Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvol-vimento Regional; (4) Ministério do Trabalho e Soli-dariedade Social; (5) Ministério da Saúde; (6) Minis-tério da Educação; e (7) Ministério da Cultura.

Figura 1 – Intervenientes no Programa

GTIMGrupo Interministerial

INHInstituto Nacional

da Habitação

SEOTCSecretaria de Estado

do Ordenamento doTerritório

GPLGrupo de Parceiros Locais

GATGrupo de Apoio Técnico

Ç

5. O processo participativo

O desenvolvimento da proposta de inter-venção sócio-territorial resulta desta articula-ção apoiada numa participação activa em sedede GPL, usando metodologias interactivas erecorrendo a uma equipa de facilitadores. Doprocesso participado resultou a construção deum diagnóstico participado, o desenvolvimentode uma análise SWOT em conjunto, o identifi-car de vectores estratégicos colectivamente e oacordar quanto ao plano de acção. Todas estas

componentes foram debatidas e acordadas emsede de GPL e no final o compromisso para aacção foi concretizado num Plano de Acção.Mais tarde, este Plano foi contratualizado entreos parceiros locais e os órgãos responsáveis da administração central e local, passando-seagora à fase de implementação.

O processo participativo incluiu não sóreuniões com o GPL, num total de 12, comduração entre as 4h e as 7h, mas um contínuode desenvolvimento de contactos, entrevistas einquéritos, com vários tipos de actores chave.

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COMISSÃO DE BAIRRO COMISSÃO DE BAIRRO

(4)(4)

Figura 2 – Os 26 Parceiros Locais

• • Associação Clube DesporAssociação Clube Desportivo tivo

A. Cova MouraA. Cova Moura

• • Associação C. Moinho da JuventudeAssociação C. Moinho da Juventude

• • Associação MoradorAssociação Moradoreses

• Centr• Centro S. Po S. P. N. S. M. D. da Buraca. N. S. M. D. da Buraca

OUTROS PARCEIROS c/ Acção Local (12)

Administração LOCAL/CENTRAL (10)

• ACIME

• Associação Amigos da Damaia

• Associação Pais da EB1/JI Cova da Moura

• Associação Pais Escola Pedro D´Orey da Cunha

e D. João V

• Associação Solidariedade S. «Vencer» –

Casal Popular da Damaia

• Câmara Municipal da Amadora

• Centro Saúde da Reboleira

• CDSS/Unidade de Acção Social

• CDSS/Serviço Social da Amadora

• Centro Saúde da Reboleira

• Escola Básica EB1/JI Cova da Moura

• Escola Pedro D´Orey da Cunha

• IEFP

• INH

• Junta de Freguesia da Buraca

• Junta de Freguesia da Damaia

• Ministério da Cultura

• Ministério da Educação

• Núcleo E. C. L. A. S. A. – Rede Social

• PSP

• Santa Casa M da Amadora

• SEF

Incluiu também dois grandes workshops aber-tos a todos os residentes do bairro, assegu-rando um envolvimento e divulgação alargadae um workshop específico visando os jovensque se mantinham ausentes do processo queestava em curso.

As reuniões com o GPL foram inicialmenteconduzidas em território neutro/independente,a escola básica local. No entanto, a partir decerta altura, e uma vez que as actividades esco-lares não o permitiam, as reuniões passaram aser conduzidas alternadamente nas duas orga-nizações de bairro com espaço disponível paraos eventos – Moinho da Juventude e ClubeDesportivo. A última das reuniões decorreu naJunta de Freguesia da Buraca, já fora do Bairro.

As reuniões com o GPL, foram conduzidascom mesas em U e/ou em grupos de trabalhodependendo do tipo de produto a desenvolver.

Os trabalhos das reuniões acompanharam econtribuíram para o delinear da componentesócio-territorial e visaram responder e/ouacompanhar o processo mais técnico, desen-volvendo inputs para o alimentar. Cada reu-nião resultou sempre numa acta descrevendoas questões abordadas, debatidas e acordadas.Esta acta, uma vez revista pelos participantes,era disponibilizada a todos, permitindo oacompanhamento dos trabalhos mesmo queestivessem ausentes e assegurando a continui-dade da memória das questões discutidas.

Esta forma intensa e contínua de envolvi-mento activo dos participantes do GPL permi-tiu construir de forma colaborativa e consen-sual inputspara o desenvolvimento da compo-nente socio-territorial em consonância com osintervenientes a actuar no Bairro em co-res-ponsabilização, adaptado às realidades efecti-

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Figura 3 – Reuniões com o Grupo de Parceiros Locais

Reuniões com o GPL (Grupo de Parceiros Locais)

GPL no Clube Desportivo GPL no Moinho da Juventude

GPL na Junta de Freguesia BGPL na EB1/JI Cova da Moura

vas do local e contribuindo para o assegurar deuma implementação futura.

Por vezes era atribuído «trabalho de casa»aos participantes para que tivessem tempopara reflectir sobre os assuntos antes da reu-nião seguinte e portanto se preparassem para oque ia ser discutido. Este «trabalho de casa»teve uma função muito importante, em parti-cular para as associações do bairro, fomentandoo trabalho colaborativo das mesmas muitopara além das reuniões de GPL. Isto contribuiupara o fortalecimento das redes locais e gera-ção conjunta de ideias/soluções da parte dosactores residentes.

Durante o processo delegou-se num só ele-mento da equipa do GAT o estabelecimento de contactos com os vários actores sempre quenecessário, personalizando um contacto maisdirecto com a equipa técnica. Assegurou-setambém um elemento da equipa no terreno deuma forma regular (todas as quintas à tarde naescola primária local) que recebia quem quisesse saber do andamento do processo ou apenas pretendesse resolver um problemaespecífico. Isto permitiu criar uma relaçãomais próxima e continua com a população dobairro.

6. Uma aprendizagem colectiva

A componente participativa funcionoudesde o início com base numa série de regrasseguidas ao longo de todo o processo e visandoassegurar não só o enfoque no que estava a serdiscutido durante cada fase do processo, mastambém criar um ambiente seguro e tranquiloaos participantes. Isto encorajou uma partici-pação activa dos mais tímidos e evitou a domi-nância dos mais vocais e intervenientes, paraque todos pudessem colocar as suas ideias namesa e fossem ouvidos.

A separação clara entre os responsáveispelo conteúdo (intervenção sócio-territorial) e os responsáveis pelo processo participativo,

assegurou a necessária isenção que permitiu àequipa facilitadora liderar o processo mais efi-cientemente, uma vez que era vista comoindependente em relação aos interesses emjogo. Tudo isto permitiu construir relações deconfiança e credibilidade com os participantese estabelecer um clima seguro para o desen-volvimento construtivo dos trabalhos. Encora-jou também um envolvimento intenso dos par-ticipantes que ultrapassou largamente o meroperíodo das reuniões.

Podemos identificar uma série de resulta-dos, nomeadamente, um retomar das redeslocais, uma intensificação da circulação deinformação/ideias, uma consciencialização eaceitação da necessidade de encontrar umaresposta adequada e equilibrada para a situa-ção do bairro (construído em terreno alheio) eum reforço das instituições locais, com a cria-ção e formalização de uma comissão de bairrointegrando as quatro organizações locais.

Embora se identifiquem resultados queindiciam formação de capacitação e de o dis-curso ter evoluído de um discurso formal ini-cial para um discurso mais cooperativo, pode-mos apenas encontrar laivos de um discursocolaborativo (Shawn, 2006) desejável parauma consolidação mais efectiva da capacita-ção desenvolvida.

O envolvimento activo no desenvolver daestratégia de intervenção sócio-territorialconstituiu um desafio e uma aprendizagemcolectiva, que contribuiu para o reforço dacapacitação local e para o estabelecimento denovas regras de convivência uma vez interna-lizadas as regras do processo participativo –ou seja, um contributo para uma sustentabili-dade mais a longo prazo.


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115

LLLLAAAAGGGGAAAARRRRTTTTEEEEIIIIRRRROOOO:::: RRRREEEEDDDDEEEESSSS DDDDEEEE AAAACCCCTTTTOOOORRRREEEESSSS EEEE PPPPRRRROOOOCCCCEEEESSSSSSSSOOOOSSSS DDDDEEEE AAAAPPPPRRRREEEENNNNDDDDIIIIZZZZAAAAGGGGEEEEMMMM

Teresa Sá Marques*


1. Bairros críticos: o Lagarteiro

A vivência em pleno da cidade apela a umacidadania activa, o que pressupõe a existênciade um padrão social de referência em termosde direitos e de deveres. O direito à cidade estáassociado ao exercício de outros direitos, desig-nadamente, o direito ao alojamento, o direitoao emprego, o direito aos serviços, o direito àcultura e à qualidade de vida urbana e o direitode cidadania. Nesta óptica, e no pólo oposto,poderemos então considerar que algumasáreas da cidade, designadamente os bairrosdesqualificados são os lugares onde existemcumulativamente os maiores estrangulamentosface a estes direitos. A reflexão que aqui seapresenta, tal como o artigo anterior, insere-senum projecto piloto de intervenção em áreascríticas em termos sociais, no âmbito da Ini-ciativa Operações de Qualificação e InserçãoUrbana de Bairros Críticos.

Considerando que a localização geográficae a configuração espacial destes territórioscondicionam as práticas e vivências de quem

aqui reside, importa referir que o Lagarteiro éum dos Bairros mais periférico da cidade doPorto, encontrando-se inscrito numa zonamarcada por uma ainda forte ruralidade, malservida em termos de transportes públicos ecom uma rede viária de acessos deficiente.Neste sentido, o Lagarteiro surge como umaglomerado residencial desintegrado da malhaurbana envolvente, fechado sobre si mesmo,distanciado da cidade dominante e alvo de umprocesso de segregação sócio-espacial.

Como ponto de partida, parece importantesalientar que o Bairro, ainda que se assumacomo unidade básica de análise e de interven-ção para a requalificação do tecido social, cul-tural e económico, assume uma dimensão limi-tada para a efectivação de um projecto de qua-lificação urbana mais alargado. A cidade é maisdo que uma justaposição de bairros; assim, oBairro do ponto de vista da integração social eurbana terá que ser integrado dentro de umprojecto estratégico estruturante para a cidade,de forma a alcançar-se a necessária articulaçãoentre a cidade e o urbano. Neste sentido, éfundamental articular a intervenção no Bairrodo Lagarteiro com o Projecto para o ParqueOriental e toda a necessária qualificação daZona Oriental da cidade.

Obviamente que a inclusão de metodolo-gias de participação dos diferentes actores nourbanismo e no planeamento em geral poderão

* Teresa Sá Marques (coord.), Carlos Ribeiro,Eduarda Ferreira, Isabel Dias, Mário Fernandes, PaulaGuerra, Rui Mealha e Fernando Honório, no âmbitodo Projecto Lagarteiro – uma intervenção alicerçadana participação.

desvendar potencialidades de desenvolvimentosocial. Contudo, parece-nos importante que setenham em linha de conta a pluralidade e hete-rogeneidade de situações de exclusões e deestigmatização, diferenciadamente vividas esentidas nos quotidianos das populações,admitindo que «a regra é a da heterogeneidadedas situações de exclusão, recuperáveis umas,inelutáveis no curto prazo outras, criadoras derupturas de identidade por perda de laços esociabilidades comunitárias algumas, desli-zantes e conformadas outras ainda».1

Configura-se, então, como pressupostoorientador de qualquer intervenção a efectuar,a auscultação das aspirações, gostos, motiva-ções e interesses de toda a população residentedo Bairro, de forma a evitar processos de dis-tanciamento da população face aos poderesestabelecidos.

O trabalho participativo dos Actores pre-tendeu sobretudo prepará-los para o futuro,levá-los a reconhecerem a necessidade de tra-balharem em conjunto criando sinergias e pro-cessos de concertação sustentados. Tratou-sesobretudo de um processo de aprendizagem,em que cada um, com a sua experiência e assuas vivências, contribuiu para a resolução deum conjunto de problemas.

Neste contexto, o processo de inovaçãoassenta na capacidade de se desencadearem,individualmente e colectivamente, processosde aprendizagem que levam à resolução dosproblemas sociais, urbanísticos, económicos eculturais locais.

Isto significa que partimos dos seguintespressupostos:

• As representações mentais básicas daEquipa Técnica, dos Actores e da Popula-ção Local, e as estruturas cognitivas emgeral, são construídas e seleccionadas

através das experiências de cada um e dassuas interacções com o ambiente naturale social. Assim, cada um gera em simesmo informação e conhecimento(processo contínuo de construção de rela-ções entre representações mentais ouentre diferentes «esquemas» cognitivoscom diferentes níveis de complexidade);

• a aprendizagemé um processo de selec-ção de um esquema cognitivo que serevela adequado a uma determinadasituação nova (resolução de um novoproblema). Neste sentido, os workshopscom os técnicos, actores e população emgeral procuram, de certa forma, desesta-bilizar os esquemas cognitivos construí-dos, de forma a criar um ambiente favo-rável à construção de novas soluções.

• assim, consideramos que um processode inovação assenta num processo deaprendizagem, que consiste num pro-cesso de selecção de esquemas cogniti-vos que se vão revelar mais adequados àcriação de uma situação nova, ou seja àverdadeira resolução dos problemas.Logo a aprendizagem é pró-activa.

• Isto significa que o projecto do Lagar-teiro só será inovador se conseguir dina-mizar, individualmente e colectivamente,um processo pró-activo de mudançaassente numa comunidade local apren-dente.

A abordagem metodológica ensaiada pre-tendeu instaurar um processo de investigação--participação-acção ancorado nos seguintesprincípios:

• Possibilitar a realização de um diagnós-tico participado, contrariando saberes eideias vindas de cima para baixo;

• Pugnar por uma desmontagem de meca-nismos de leitura uniformizantes, apos-tando nas sociabilidades e representaçõesdas vivências dos moradores, como ponto

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116

1 J. Ferreira de Almeida, «Integração social eexclusão social: algumas questões», in Análise Social,Vol. XXVIII, n.º 123-4, 1993, p. 833.

de partida para a compreensão das dinâ-micas locais e desenho de acções ancora-das no accionamento de recursos para umfim comum;

• Possibilitar o envolvimento das institui-ções e populações locais e das suas capa-cidades de concertar iniciativas;

• Fomentar empowerment, o que pressupõeque as populações possam desenvolver anível local competências de gestão e capa-cidade de tomada de decisão no que dizrespeito às suas próprias vidas;

• Montar um processo de investigação--acção participativo, um processo de apren-dizagem, que permita abrir discussões,algumas contraditórias, e conduzir a umconsenso aceite por todos.

A reflexão aqui apresentada pretende uni-camente analisar os processos de mudança emmatéria de redes de actores locais, e demons-trar a importância da dinamização de proces-sos participativos na construção de redes.

2. Descrição sumária da área

O Bairro do Lagarteiro situa-se na zonaoriental da cidade, afigurando-se como umcontexto residencial marcado por intensos pro-cessos de segregação social e urbana. Em termos sócio-demográficos, podemos aquila-tar que está desintegrado da malha urbanaenvolvente e caracterizado pelo seu afasta-mento relativamente à cidade. Assim, este con-texto de intervenção é tido, avaliado e repre-sentado como um espaço segregado econó-mica, social, urbanística e culturalmente face àcidade. Em termos sócio-demográficos, pode-mos salientar que o Bairro do Lagarteiro éconstituído por 446 fogos, onde residem apro-ximadamente 1766 pessoas, totalizando cercade 398 agregados familiares.

Em 2006, a Junta de Freguesia de Campa-nhã implementou um questionário aos agrega-dos domésticos residentes. Responderam aoquestionário 387 agregados domésticos (387fogos – 95% do total), contemplando 1460 pes-soas residentes. Este questionário vai ser objectode análise neste relatório.

Em termos globais, e procurando fazer umbreve retrato, a população residente no Bairrodo Lagarteiro apresenta algumas especificida-des que importa sublinhar, designadamente: apirâmide etária da população residente é clara-mente jovem; as estruturas familiares de grandedimensão associam-se a níveis de sobrelotaçãohabitacional; as famílias compostas exclusiva-mente por indivíduos idosos e a maternidadena adolescência fragilizam as estruturas fami-liares; os níveis de desemprego e de desocupa-ção são elevados; as taxas de escolaridade sãobaixos e o abandono escolar é muito alto, logono 5º e 6º Ano. Em termos de estruturas físicaspodemos acrescentar que os espaços públicosestão degradados e descaracterizados, as habi-tações estão deterioradas e a acessibilidade aoBairro é fraca.

Dados estatísticos de síntese, em 20012

(a vermelho estão sinalizados os indicado-res numa posição favorável no Lagarteiro faceao concelho do Porto e aos índices de Portu-gal; a azul estão sinalizados os indicadoresnuma posição desfavoráveis)

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Quadro 1 – População residente e n.º de agregados familiares

Número de Número de Número deFogos Agregados Pessoas

446 398 1766

Fonte: Estudo Socioeconómico da Habitação Socialdo Porto, CMP, 1999.

2 Estes indicadores foram seleccionados de umaextensa Base de Informação por subsecção.

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LagarteiroConcelho do

PortugalPorto

1 População total 1.892 261.239 10.356.117

2 População com menos de 25 anos (%) 37,8 27,1 30,3

3 Média etária 35,0 41,7 39,0

4 População residente com deficiência (%) 8,6 7,5 6,1

6 Famílias unipessoais (%) 12,7 25,3 17,3

7 Famílias monoparentais (%) 20,3 12,0 9,0

8 Famílias clássicas com 5 ou mais pessoas (%) 19,3 8,0 9,5

9Famílias compostas exclusivamente por indivíduos

9,8 19,4 17,4com 65 ou mais anos (%)

Mulheres residentes com idade compreendida 10 entre os 15 e os 19 anos que vivem com filhos 11,1 2,6 2,6

no núcleo (%) (maternidade na adolescência)

11Edifícios com necessidades de reparação

80,6 64,0 40,9(inclui os muito degradados) (%)

12Alojamentos familiares clássicos de residência

41,0 19,0 16,0habitual sobrelotados (%)

13 Número médio de indivíduos por alojamento 3,4 2,1 2,0

14Média das rendas mensais dos alojamentos clássicos

29,4 94,5 122,3de residência habitual arrendados (Euros)

População residente desempregada face à população 15 residente com actividade económica (%) 16,6 10,2 6,8

(taxa de desemprego)

16 População empregada por conta de outrem (%) 90,1 84,7 81,6

17População empregada com horário semanal de trabalho

10,5 12,6 8,1de menos de 30 horas (%)

18Indivíduos residentes com o ensino básico completo,

20,2 53,0 38,0relativamente à população com 15 ou mais anos

Indivíduos residentes com o ensino secundário, 19 médio ou superior completo, relativamente 6,4 36,4 22,0

à população com mais de 15 anos

População residente empregada ou estudante 20 que se desloca, cujo principal meio de transporte 22,0 42,7 45,9

é o automóvel (%)

População residente empregada ou estudante 21 que se desloca cujo principal meio de transporte 57,9 28,7 19,6

é público colectivo (%)

22 Duração média dos movimentos pendulares (minutos) 36,4 23,8 20,9

Fonte: INE, 2001; os dados do Lagarteiro referem-se ao conjunto de 5 subsecções estatísticas (com os seguintes códigos: 13120315908; 13120316005; 13120308801; 13120308802; 13120316006).

A construção do Bairro do Lagarteiro foiefectuada em duas fases. A primeira concluídaem 1973 contemplou 248 fogos (blocos 1 a 9), sendo a segunda concluída em 1977 cons-tituída por 198 fogos (blocos 10 a 13). Estasegunda fase é tipicamente uma ampliação dobairro original, tendência que a C.M.P. adoptou,de forma generalizada, para fazer face à grandepressão habitacional existente na época. Assim,o bairro é constituído por 13 blocos habitacio-nais3 (de cércea dominante r/c + 3) contem-plando 446 fogos com as seguintes tipologias:T1 – 16; T2 – 105; T3 – 224; T4 – 99; T5 – 1.

O Bairro originalmente reproduz os mode-los modernistas de construção de cidade. Nasua envolvente próxima a cidade espontânea:ruas sem sentido, actividades económicas for-mais e informais, arquitectura de baixo relevo,espaços verdes, etc. No entanto, o que se realçaé(era) toda ela ser um enorme cul-de-sac. Obairro do Lagarteiro estava no limite da cidade.As acessibilidades e a circulação eram, e são--no ainda, deficientes e bastante débeis o quereforça o «encravamento» da zona, sobretudoporque a topografia não ajuda. Hoje, com aconstrução (2005) da Alameda de Azevedo,iniciou-se o processo de transformação dasacessibilidades à zona.

O Bairro do Lagarteiro enferma de umasérie de problemas congénitos que se têmagravado nos últimos anos com a progressivadegradação do edificado e dos espaços colec-tivos, perante a ausência de perspectivas dereabilitação e de estruturação urbanística eambiental. Aliás, é sintomática a impossibili-dade de concretização, por motivos vários, doprojecto de reabilitação de fachadas (Arqto.Manuel Botelho, 2001) e do projecto de reabi-litação do espaço público (Urb-Atelier/Arqto.João Campos, 2004), entre outros processos eprogramas. De qualquer forma, urge intervirna componente física de um bairro que tem jámais de trinta anos e, além da intervençãoestrita no bairro onde, por exemplo, as infra--estruturas das redes prediais, que não foramconservadas ou mantidas,[se encontram]nolimite técnico de vida, importa ponderar pro-blemas e acções de forma mais abrangente.

Um dos factores que tem dificultado a actua-ção urbanística e que a torna normalmentepouco profunda, prende-se com a persistenteausência de uma estratégia e uma boa ideiacentral, de conjunto, para todo o sector urbanodo Lagarteiro/Azevedo/Parque Oriental, já quepara além dos factos em presença, parte impor-tante dos problemas e, nestes termos, das solu-ções correspondentes, situa-se ao nível da ausên-cia de relações entre tais factos e a envolventedirecta ao Bairro, marcada por espaços resi-duais e espaços abertos expectantes.

De facto, o Bairro do Lagarteiro resultou,em termos gerais, da atitude abstracta de meraocupação de uma bolsa de terrenos disponí-veis, ocupação essa marcada ainda pela des-ventura do modelo funcionalista que infor-mou o respectivo desenho e que não se capa-citou, nem a «fazer cidade» com conotadosclaramente urbanos, nem a «abrir»-se e articu-lar-se à malha de matriz linear, e de organi-cismo elementar, de Azevedo. Assim, o Bairrodo Lagarteiro constituiu-se, à partida, comoforma segregada e como fragmento, com aagravante de não possuir qualquer coerência

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3 Importa salientar que, enquanto as políticas habi-tacionais do Estado Novo professavam os modelos demoradias unifamiliares (bairros de casas económicas,(…) a C.M.P., desde o bloco de Duque de Saldanha(1940), adoptava os modelos de blocos habitacionaisplurifamiliares.

Figura 1 – Fotografias do Bairro do Lagarteironos anos setenta

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morfológica, ser estilhaçado e desarticuladointernamente.

3. Dinâmicas de parceria e mobilização local

Em termos institucionais, o Bairro do Lagar-teiro está marcado pelas ausências de institui-ções de base local e de um Projecto definido,capazes de contrariarem comportamentos deapatia, demissão e resignação. Assim, conside-ramos que os impactos estratégicos esperadosde um novo projecto para o Lagarteiro podelevar à obtenção de novas formas de comple-mentaridade e entrosamento institucional, quepossam ser capazes de integrar medidas e pro-gramas nacionais e instrumentos de planea-mento locais, potenciando os resultados.

Relativamente a outros impactos, ao nívellocal, espera-se um aumento da capacidade dedetecção e resolução de problemas individuaise colectivos, gerando respostas específicas paranecessidades específicas, uma transformaçãoda cultura e práticas dos serviços e instituições

locais, no sentido de uma maior transparênciae abertura a outras entidades e às populações,e um incremento significativo da mobilizaçãoe participação dos destinatários dos programase projectos de intervenção social, numa lógicade empowerment.

Sabemos que é difícil motivar e dar con-tinuidade à participação das populações e instituições. Uma estratégia de participação e de parceria implica procedimentos colec-tivos. Assim, devemos começar por acções demonstrativas que motivem e façam acredi-tar actores e indivíduos que já não acredi-tam muito em nada… Assim, este processodeverá utilizar todos os recursos e métodosdisponíveis de modo a fazer com que a comu-nidade apreenda, isto é, analise, critique edomine os problemas que se lhe apresentamem todas as esferas do quadro de vida; porisso, a intervenção deve utilizar essencial-mente a linguagem da própria comunidade,dos seus quotidianos, das suas vivências, per-mitindo um maior conhecimento da identidadecomunitária, a descoberta da complexidadedas questões e a necessidade de fortalecer aresponsabilização cívica.

Dinâmica de Poliedros ou Q-analysis é uma linguagem matemática descrita em topologia algébricae desenvolvida com o objectivo de descrever e representar questões estruturais. A Dinâmica de Polie-dros foi desenvolvida pelo matemático Ronald Atkin em meados dos anos 70 – Atkin, Ronald,Mathematical Structure in Human Affairs, Heinemann Edicational Books, London 1974. A suagénese tem a ver com a necessidade de descrever estruturas (o modo como objectos ou elementos serelacionam ou se associam). Não é uma técnica no sentido usual do termo (não recorre às tradicio-nais linguagens matemáticas da estatística inferencial e descritiva que são sobretudo quantitativas)mas sim uma linguagem algébrica essencialmente qualitativa que procura captar e descrever ariqueza das relações entre objectos. Constitui uma excelente aproximação metodológica à complexidade da representação gráfica dasrelações entre objectos e uma alternativa e/ou, frequentemente um complemento, às técnicas clássi-cas aglomerativas ou partitivas de agregação de objectos nos métodos de classificação da estatísticadescritiva. É particularmente útil na definição, configuração e representação de redes de indivíduos.

121


Para a caracterização da base institucionale da rede de parcerias foi implementado umquestionário à equipa de Actores Locais. Comeste questionário pretendeu-se sobretudo iden-tificar:

– as áreas de intervenção de cada institui-ção, públicos-alvo, os seus recursos huma-nos, logísticos e financeiros e áreas/pes-soas abrangidas pelas actividades da ins-tituição;

– as actividades/projectos mais relevantes(no passado e no futuro), os principaisobstáculos que têm de ser ultrapassados(na relação com o público-alvo; na rela-ção com os parceiros; devido ao contextodo bairro, ao défice de recursos, entreoutros; falta de profissionais) e as princi-pais fontes de financiamento.

– as redes de parceria mais frequentes, queprojectos cimentam essas parcerias e aduração dessas redes;

– as expectativas e representações que o

Bairro do Lagarteiro sugere (potencia-lidades, estrangulamentos, ameaças eoportunidades) aos actores que operamno Bairro;

– as redes potenciais de parceria e eventuaislideres de projectos e de intervenção.

Para a definição, configuração e represen-tação das redes de instituições foi utilizadauma linguagem algébrica essencialmente qua-litativa que procura captar e descrever ariqueza das relações entre objectos – Dinâmicade Poliedros ou Q-analysis.

3.1. Rede institucional instalada

A configuração da rede de instituições ins-talada localmente foi definida com base nasparcerias e contactos identificados a partir dosprojectos em curso, ou desenvolvidos no pas-sado recente.

Rede de instituições com base nas parcerias identificadas (presente e passado)

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Diagrama da rede de instituições do LagarteiroAnalogia com uma rede de transportes

Código/Sigla – Designação da Instituição

ACIME – Alto Comissariado para a Imigração e Minorias ÉtnicasAERO – Agrupamento das Escolas Ramalho Ortigão (Ministério da Educação)APSNV – Associação para a Promoção da Saúde Norte VidaBPAM – Benéfica e Previdente, Associação MutualistaCAOS – Associação Juvenil CAOSCAT – Centro de Apoio Toxicodependentes – CAT OrientalCDSSP – Centro Distrital de Segurança Social do Porto (Ministério do Trabalho e Solidariedade

Social)CMP – Câmara Municipal do Porto / Empresa Municipal de Habitação e ManutençãoCSC – Centro de Saúde de Campanhã (Ministério da Saúde)CULT – Entidades ligadas à culturaDGSN – Direcção-Geral de Saúde do Norte (Ministério da Saúde)DRCN – Delegação Regional da Cultura do Norte (Ministério da Saúde)DREN – Direcção Regional Educativa do Norte (Ministério da Educação)IESup – Instituições de Ensino Superior FCAC – Futebol Clube Amigos de CampanhãFDSP – Fundação para o Desenvolvimento Social do PortoFILOS – Fundação FILOSIDT – Instituto da Droga e Toxicodependência

cont.

123


Segundo as instituições, nos últimos anos enos projectos em curso, podem-se identificardois grupos de entidades com ligações internassignificativas e pouco conectados entre si, queem seguida descrevemos:

– um 1º grupo, que se define na parte supe-rior do diagrama da rede e que é polari-zado pelo poliedro CDSSP, CMP, IEFP eDREN (Centro Distrital de SegurançaSocial do Porto, Câmara Municipal doPorto, Instituto de Emprego e FormaçãoProfissional, Direcção Regional Educa-tiva do Norte), a que se associam outrasentidades mais periféricas e com ligaçõespreferenciais a uma destas nucleares.

– um 2º grupo constituído pelo conjunto deentidades que se definem na parte infe-rior da rede – CAOS, AERO, NV, ODPS,CSC, FILOS, CAT (Associação JuvenilCAOS, Agrupamento das Escolas Rama-lho Ortigão, Equipa de Rua OrientalNorte Vida, Obra Diocesana de Promo-ção Social, Centro de Saúde de Campa-nhã, Fundação FILOS, CAT Oriental) –menos conectado mas com uma melhorconcretização de parcerias.

No 1º grupo de instituições encontram-serepresentadas sobretudo as entidades públicasde serviços desconcentrados da administraçãocentral, com competências e áreas de interven-ção de âmbito regional; as ligações que apre-sentam são menos concretas e mais institucio-nais e decorrem sobretudo das atribuições queregem a sua actividade.

No 2º grupo parecem estar representadasas entidades com acção local – associações desolidariedade social, organizações não gover-namentais e organismos públicos com inter-venção local (educação, saúde).

A relação entre os dois grupos é quaseexclusivamente realizada através da Junta deFreguesia de Campanhã (JFC). Esta ocupauma posição central na rede de instituições e,se se observar o sentido das ligações verifica-se que as entidades «locais» privilegiam a JFCmas o inverso não acontece, pois esta privile-gia as entidades «regionais» (aqui também oinverso não acontece). A JFC opera como ocanal de ligação e «porta» entre os dois gruposde entidades sobretudo por impulso das enti-dades «locais».

IEFP – Instituto de Emprego e Formação Profissional – Centro de Emprego do Porto (Minist. Trab.e Solidar. Social)

IMI – Entidades ligadas à imigraçãoINH – Instituto Nacional da HabitaçãoIPJ – Instituto Português da JuventudeJFC – Junta de Freguesia Campanhã LPSS – Liga Portuguesa de Profilaxia SocialMG – Montepio GeralNA – Nun’ÁlvaresNV – Equipa de Rua Oriental Norte VidaODPS – Obra Diocesana de Promoção SocialPSP – Comando da PSP da Área Metropolitana do Porto (Ministério da Administração Interna)REAPN – Rede Europeia Anti PobrezaSCMP – Santa Casa da Misericórdia do Porto

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124

1. As únicas excepções a este panoramaacontecem com as ligações entre a PSP e oAgrupamentos de Escolas (AERO) e o IEFPe o CAT, que estabelecem alguma relaçãoentre os dois grupos.2. O que se evidencia ao nível das entida-des «locais» é a fraca conectividade entreinstituições. Definem-se algumas (poucas)parcerias concretas entre pares de institui-ções (e fracos contactos) mas, na generali-dade, são ligações «lineares» sem construí-rem uma verdadeira rede de instituições.

3.2. Rede institucional recriada

Quando as instituições foram confrontadascom a necessidade de prever uma estrutura insti-tucional de suporte ao programa de intervençãono Bairro Crítico do Lagarteiro, a configuraçãoalterou-se. Os actores estavam a trabalhar emconjunto há cerca de cinco meses e tinham umanova leitura da rede institucional a desenhar.

O poliedro simples, construído pelas refe-rências comuns relativamente a quem develiderar os processos de reabilitação do bairro éfortemente polarizado pela Câmara Municipal

do Porto (CMP), quer em associação com o Ins-tituto Nacional de Habitação (INH), quer com aJunta de Freguesia de Campanhã, ou ainda,secundariamente com o Centro Distrital deSegurança Social do Porto (CDSSP). A associa-ção INH-CMP é dominante e nuclear, ou sejasão as duas instituições maioritariamente referi-das como decisivas no processo de reabilitação.

O poliedro evidencia também as diferentesperspectivas que as instituições revelamquanto aos objectivos da reabilitação:

– as que incidem na vertente física da rea-bilitação, privilegiam em particular aimportância da associação INH-CMP;

– as que salientam a importância dos aspectoseducativo-culturais, suportam a futura inter-venção na CMP-INH, com DREN, DCRN,AERO (parte superior do diagrama).

– as que põem o acento tónico nas ques-tões sociais privilegiam o par CMP-INH,com CDSSP, IEFP, FDSP e MG (parteinferior do diagrama).

– finalmente, as que relevam a necessidadedo envolvimento das organizações locais:CMP-JFC com FILOS, CSC, AERO (parteesquerda do diagrama).

Poliedro simplesPosições e ligações das instituições com base nas citações que recebem

125


Devemos ainda referir que, em função dasprioridades em matéria de intervenção, as ins-tituições a privilegiar podem diferir (seguindoo poliedro conjugado, associando as insti-tuições com base no perfil da sua opinião). Évisível, neste caso a separação clara entre doisgrupos:

– o 1º grupo, representado na parte supe-rior do diagrama, privilegia a associaçãoINH-CMP-CDSSP, ou seja, tem um enfo-que claro nas questões urbanas e sociais.O Centro de Apoio Toxicodependentes –CAT Oriental, o Instituto da Droga e Toxi-codependência (IDT), o Comando da PSPda Área Metropolitana do Porto, o Cen-tro Distrital de Segurança Social do Porto(CDSS) e a Benéfica e Previdente, Asso-ciação Mutualista pertencem a este grupocom opiniões comuns.

– o 2º grupo, representado na parte inferiordo diagrama, associa a reabilitação auma perspectiva claramente mais educa-tivo-cultural e de âmbito mais local, e pri-vilegia o núcleo-central CMP-JFC-AERO.

A Associação Juvenil CAOS, a ACIME(Alto Comissariado para a Imigração eMinorias Étnicas), a Obra Diocesana de Promoção Social (ODPS), a Associa-ção para a Promoção da Saúde NorteVida (APSNV), a Delegação Regional da Cultura do Norte (DRCN), a FundaçãoFILOS e a Direcção Regional Educativado Norte (DRCN) sustentam este grupode opinião.

– a entidade CAOS surge numa posiçãocentral de ligação entre os dois grupos,partilhando as duas perspectivas.

A conjugação dos diferentes esquemas per-mite-nos ter uma noção clara das representa-ções institucionais, e desta forma programar asacções seguindo parcerias institucionais de geo-metrias variáveis, segundo as acções e as estra-tégias em jogo. Se na intervenção urbanística eambiental, a Câmara Municipal do Porto e oInstituto Nacional de Habitação lideram clara-mente face às instituições restantes, na área dafamília, cultura e modos de vidavárias institui-ções agregam competências e vontade de coo-

Poliedro conjugadoLigação das instituições com base em opiniões comuns que dão

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126

perar; por outro lado, a área das competências eactividades económicasdemonstra uma fracasustentação institucional, enquanto que a saúdee a segurançaestão suficientemente suportadas.

Isto significa que, na implementação doprojecto de regeneração urbana do Lagarteiro, énatural que as acções que vierem a ser concebi-das com o intuito de melhorar as competênciase os níveis de ocupação da população residentedevam ser também dinamizadas por outras ins-tituições externas. Nas outras áreas de interven-ção a capacidade institucional instalada noGrupo de Parceiros Locais parece suficiente.

Conclusão

O Bairro do Lagarteiro foi intervencionadonos últimos anos, sem se desenvolver um traba-lho de integração e de participação sustentada.No entanto, o desenvolvimento de um processoparticipativo envolvendo um conjunto de acto-res durante cinco meses, construiu uma rede deactores melhor conectada e mais preparada paraa concepção e implementação de um projectoparticipado. No início do processo os actoresactuavam e interagiam seguindo uma estruturahierarquizada de relacionamentos; com a orga-nização de um processo participativo, desen-volve-se um ambiente de confiança, definem-selideranças, atribuem-se competências específi-cas, desenvolve-se uma rede de actores maisconectada e melhor organizada para uma inter-venção integrada.

O trabalho participativo desenvolvido pre-tendia preparar os Actores para o futuro e levá-

-los a reconhecerem a importância de trabalha-rem em conjunto, criando visões partilhadas eestratégias de concertação sustentadas. Procu-rava-se sobretudo dinamizar processos de apren-dizagem que sustentassem uma mudança. Ainovação assentou na capacidade de se desen-cadear, individual e colectivamente, a identifi-cação de competências e lideranças.

No início do processo as visões dos actores(dos problemas e das possíveis soluções) esta-vam fortemente segmentadas, a desconfiançaperturbava a construção de consensos e não se reconheciam competências. Cada actor oupequeno grupo tinha uma visão clara dos pro-blemas e das respostas. Os actores trabalhavamindividualmente ou em redes lineares ou hierar-quizadas. Durante um curto período de cincomeses, conseguiu-se construir uma rede de acto-res, acertaram-se consensos, limaram-se descon-fianças e houve um reconhecimento colectivoda complexidade dos problemas e das dificul-dades em dar respostas. Em face disto, mos-traram-se capazes de propor uma organizaçãode actores para dinamizar o processo de inte-gração social e territorial do Bairro na Cidade.


CALLEJO, MARÍA BRUQUETAS; MORENO FUENTES,JAVIER; MARTÍNEZ, ANDRÉS WALLISER (2005),La regeneración de barrios desfavorecidos,Documento de trabajo 67/2005.

ALMEIDA , J. FERREIRA DE(1993), «Integração sociale exclusão social: algumas questões», in Aná-lise Social, Vol. XXVIII, n.º 123-4, p. 833.

RRRREEEEVVVVIIIITTTTAAAALLLLIIIIZZZZAAAAÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO DDDDOOOOSSSS CCCCEEEENNNNTTTTRRRROOOOSSSS HHHHIIIISSSSTTTTÓÓÓÓRRRRIIIICCCCOOOOSSSS

129

AAAASSSS AAAACCCCTTTTIIIIVVVVIIIIDDDDAAAADDDDEEEESSSS CCCCOOOOMMMMEEEERRRRCCCCIIIIAAAAIIIISSSS EEEE AAAA VVVVAAAALLLLOOOORRRRIIIIZZZZAAAAÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO DDDDAAAASSSS ÁÁÁÁRRRREEEEAAAASSSS CCCCEEEENNNNTTTTRRRRAAAAIIIISSSS

José A. Rio Fernandes*


1. A «crise do centro»

Seguramente por comodidade, para captarem expressões simples diferenciações comple-xas e muito ricas em particularidades tempo-rais e espaciais, tem-se associado a ideia docentro da cidade em crise ao fim do modelo dacidade de centro único e dos limites claros entreo urbano e o rural.

Sabemos que para algumas cidades deporte relativamente modesto se pode falar de aglomerados urbanos de centro único paracaracterizar a estrutura espacial vigente durantegrande parte do século passado, tal a impor-tância da concentração de funções centrais e adensidade de unidades funcionais num espaçode referência simbólica marcante e de acessi-bilidade máxima no quadro urbano e regional.Todavia, tomando a condição central tendo porbase a acessibilidade e a concentração da ofertade bens e serviços, o policentrismo intra--urbano é antigo – lembre-se a especializaçãodos fora romanos há dois milénios – e bemconhecido em Portugal já nos anos 60 e 70 doséculo passado, com os centros comerciais deprimeira geração e os estabelecimentos de ser-viços os mais diversos nas Avenidas Novas em

Lisboa, ou na Boavista no Porto (ver Fernan-des, Cachinho e Ribeiro, 2000, pps. 42-57).

De igual forma, de há muito que é possívelfalar na existência de centros de diverso tipo,desde logo por nem sempre coincidir o localde maior concentração de estabelecimentos eactividades – a «Baixa», ou «centro de comér-cio» – com os tecidos urbanos mais antigos,quase sempre marcados pelo longo cresci-mento orgânico e tomados por espaços cen-trais da cidade histórica (como acontece emLisboa, Porto e Coimbra).

Por outro lado, não é razoável pensar-se que,salvo alguns casos excepcionais, alguma vezexistiu um limite claro e indisputado entre cidadee campo, já que nem a muralha impedia as cons-truções no seu exterior, seja por existirem antesdesta, seja por ser possível no seu interior apermanência de traços formais e funcionais deruralidade (para o caso do Porto, ver Oliveira,1973). De resto, por razões diversas destas, no século XIX e XX, existia também, quase sempre – e está amplamente documentada (verpara cidades de menor dimensão Fernandes,2005) –, uma diluição das fronteiras e uma des-continuidade entre fragmentos urbanizadosnas áreas de expansão mais recente, como eraespecialmente frequente no Noroeste de Portu-gal, onde mesmo as maiores cidades são o resul-tado de «processos de condensação urbana numaregião de povoamento saturado», na expressão

* Departamento de Geografia da Universidadedo Porto.

de Orlando Ribeiro, realçada em obra maisrecente (Gaspar, 1993, p. 59).

Apesar do que se disse – que falar-se deuma cidade de grande porte de centro único elimites claros antes de mudanças recentes éuma abstracção com aderência concreta a umreduzido número de casos ou a um período jámuito longínquo – deve considerar-se que nasultimas décadas se assistiu a um processo deexpansão e dispersão das cidades e de reforçodo seu policentrismo que não tem paralelo nahistória urbana. Daí que o que mais diferencie,seja, no tempo, a velocidade do processo, noespaço, a alteração da escala do urbano, o queé especialmente verificável em Portugal, ondeas alterações se concentraram nos anos 80 e 90 (ver Marques, 2004 e Domingues, 2006). Destas mudanças, realçam-se as dimensões dadispersão, fragmentação e mobilidade, de queresulta, entre outros resultados, uma dita «crisedo centro». Mas, também porque o facto urbanoadquiriu uma outra dimensão, não se fala jáapenas do centro antigo quando se fala de umespaço urbano em perda (demográfica, morfo-lógica e económica, designadamente), mas deum espaço alargado dito consolidado, muitasvezes estendido até à cidade de finais doséculo XIX, ou mesmo a toda a cidade centraladministrativamente considerada. Indepen-dentemente da dimensão espacial considerada,a «crise» e a necessidade de intervenção já em1963 era reconhecida, com o relatório «Bucha-nan» no Reino Unido a afirmar que sem inter-venção os centros das cidades não seriamcapazes de responder às mudanças, ou o livrobranco «Inner Cities» em 1977, a dar conta daforte inter-relação entre o declínio económico,a decadência física e as condições sociaisadversas, chamando a atenção para a dimensãoe intensidade do problema. Em França, na Ale-manha e na generalidade dos países europeus,como também na América do Norte, passou-seda preocupação à acção e ganhou força umdiscurso, e quase sempre também uma prática,tendente a reforçar a vitalidade do centro.

Este foi o quadro em que se multiplicaramos re’s (da renovação dos anos 60, à regenera-ção dos 80 ou ao mais recente «renouvelle-ment»), com a revitalização económica a sertomada quase sempre no grupo restrito dosprocessos essenciais para a inversão do pro-cesso de perda e para a melhoria do velho centro da cidade: velho, embora por vezestenha apenas pouco mais de um século, comoacontece no caso do Porto (Fernandes, 1995);«centro», embora parece adquirir condiçãoperiférica face à contradição linguística das«centralidades periféricas» (Ascher, 2000, p.191); da «cidade», embora alguns a dêemquase por desaparecida na explosão e napoeira urbana que se espalha por grandes espa-ços que tínhamos por predominantementerurais (Font, 2004).

Se o objecto não faz consenso, muito menosos objectivos de política, marcados ainda esempre pela hesitação entre restauro e renova-ção. No caso português, sobretudo desde aúltima década, o primeiro parece esgotado,com o fim do optimismo sobre a capacidadedo Estado em solucionar por si só os proble-mas da cidade histórica (cada vez mais alar-gada e carenciada) e as dúvidas sobre se ecomo a iniciativa privada o pode e quer fazer.Até porque, entretanto, não se pode esquecertoda a outra cidade fora do dito centro (ondehabita a maioria), o que ajuda a que se inclineo pêndulo de novo para a renovação como pro-cesso necessário à adequação da cidade histó-rica aos nossos dias. Por certo essa renovaçãoserá articulada com o restauro e considerará avantagem de não replicar alguns dos resulta-dos do funcionalismo da Carta de Atenas, nemtampouco, espera-se, em reinventar nostal-gicamente um passado desejado (de matrizmedieval quase sempre, como já propunhaSitte há um século), mas antes como forma deevitar que a protecção de tudo se traduza emprotecção de coisa nenhuma, tal o alargamentoespacial e temporal do que há a proteger e asua impraticabilidade face às possibilidades

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concretas, donde afinal um lento ruir, prédio aprédio (primeiro na cobertura e nas janelas,depois no miolo, mais tarde na estrutura), deuma parcela fragmentada mas cada vez maissignificativa da área central de muitas dascidades portuguesas (Lisboa, Porto, Leiria, …)

Considerando a escala da cidade e a dimen-são do problema, consideram alguns que sobrequaisquer outros princípios, devem sobrepor--se os que compõem a política dos três erres doambiente, adaptados a um urbanismo que sepretende sustentável, independentemente doque quer que cada um de nós entenda por isso.Nesta linha de raciocínio, além da colmataçãode interstícios, importaria reduzir o espaço urba-nizável a limiares aceitáveis e praticáveis e,como na Holanda, confinados a áreas infraes-truturadas ou de fácil infraestruturação namargem de espaços urbanizados; assumir anecessidade de reciclagem da cidade, sobre-tudo no tecido mais antigo e consolidado, pos-sibilitando a substituição do que se considerater um valor menor, como modo de permitir onovo, em espaços urbanos que, na sua longahistória, têm direito também a transportar parao futuro as marcas do nosso tempo; por fim,reutilizar, que o mesmo é dizer procurar con-servar sempre que possível ou indispensável,os volumes construídos, as ruas e praças ou osjardins, dando-lhe os usos que correspondamàs necessidades e expectativas dos habitantes edos variados utilizadores da cidade.

2. Actividades económicas no ordenamento do territórioe o caso do urbanismo comercial

Relativamente à área central, à revitaliza-ção como um processo que privilegia a dimen-são económica da qualificação e considerandoo tema do ordenamento do território, impõe-se

uma constatação preliminar: além do sectordito produtivo que tradicionalmente agrupa asactividades dos sectores primário e secundário,com delimitação e regulamentos para áreas ereservas agrícolas e zonas industriais, as acti-vidades económicas têm pouca expressão nosdocumentos de planeamento e ordenamentoterritorial em Portugal. As principais excep-ções são aqueles instrumentos que têm menortradução territorial, como os de carácter emi-nentemente estratégico, sejam de âmbito maisgeral e realizados para o país (caso do PNPOT),conjunto de municípios, município ou parte demunicípio (caso de planos estratégicos de áreametropolitana, eixo urbano, município e cidade),sejam de carácter sectorial e dimensão geográ-fica variada, com destaque para os planos dedesenvolvimento turístico.

Nos PDM’s, planos gerais de âmbito muni-cipal que têm expressão destacada no ordena-mento territorial português, o sector terciário éainda quase sempre considerado essencial-mente em duas dimensões: como resposta auma competência do Estado, verificando-se alocalização de «equipamentos públicos» deacordo com uma lógica hierárquica de tipochristalleriano comandada pela relação com onúmero de habitantes, o que tem também con-sequência intra-urbana, já que quase sempreque estavam em causa novas construções (hos-pitais, instalações universitárias, equipamen-tos desportivos, …), o cadastro e a densidadede ocupação na área consolidada não facilita ainstalação, nem é normalmente vista comoadequada, face a problemas diversos como osde congestionamento do tráfego (assim se passou e passa com hospitais e pólos universi-tários, por exemplo, em muitos casos, comoem Coimbra e Vila Real); quando está emcausa a iniciativa privada, especialmente pre-sente no comércio retalhista e em serviços denatureza económica, os planos procuramquase sempre definir uma «área central» ealguns pequenos núcleos secundários, dei-xando todavia raras se algumas indicações

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em regulamento, com o mercado a comandarlivremente o número, dimensão e localizaçãodos estabelecimentos, sejam eles pequenaslojas de rua, ou enormes complexos de retalhoe lazer com importantíssimas consequênciasna organização territorial.

Mas, se em documentos de planeamentofísico nem o tecido antigo nem o sector terciá-rio têm especial atenção, o comércio e a res-tauração nas áreas centrais conheceram umaexpressão significativa num instrumento con-creto de articulação urbanística à escala intra--urbana, os projectos de urbanismo comercial,que foram essenciais na revitalização das áreascentrais. Tratava-se já não apenas de acções depedonização pontuais a pensar na necessidadede resolver os conflitos entre automóvel e peão,como havia ocorrido um pouco por toda aEuropa nas décadas anteriores, mas na valori-zação global do espaço público, com prioridadeà circulação a pé a pensar no conforto do peão--consumidor (com ou sem pedonização dearruamentos), numa proposta integrada em pro-jectos que integram vários agentes (Câmara,Associação Empresarial, Direcção Geral doComércio e empresários) e diversas valências(remodelação urbanística do espaço público,remodelação de estabelecimentos e da gestãode unidades de comércio, restauração e algunsserviços, e acções de promoção e animação),mediante a aprovação de um estudo, sujeito adebate e inquérito público, o qual conheceuem grande número de casos a coordenação ouparticipação de geógrafos.

Na apreciação deste instrumento de polí-tica urbana (ver Fernandes, Cachinho e Ribeiro,2000), inscrito no PROCOM (1994-1999) edepois autonomizado no URBCOM (2000--2006), é possível reconhecer uma grande hete-rogeneidade de soluções e efeitos, havendo emtodo o caso uma clara percepção na maioriados casos de um «antes e um depois», o queatribui aos projectos de urbanismo comercialum protagonismo assinalável, de resto com-preensível também pelo facto de envolver uma

verba global significativa e oferecer condiçõesexcepcionalmente vantajosas (com participa-ção a fundo perdido ao investimento entre40% e 67%) e por terem incidido numa per-centagem importante do conjunto das cidadese vilas sedes de município portuguesas.

Mais recentemente, verbas e condiçõesmenos generosas, maior exigência no acesso eum contexto económico menos favorável aoinvestimento empresarial, levou a um signi-ficativo arrefecimento do programa, difun-dindo-se em contrapartida, em parte como oresultado de propostas dos estudos globais deurbanismo comercial, novos mecanismos deapoio à revitalização das áreas centrais, inspi-rados sobretudo na gestão de centro de cidadebritânica – oficialmente em curso em diversascidades portuguesas, mas sem resultados aindaconhecidos – e nos esquemas de desenvolvi-mento comercial franceses – de que Matosi-nhos (que teve o primeiro projecto de urba-nismo comercial aprovado), constitui umaexperiência que julgamos pioneira tambémnesta matéria, com caracterização funcionalem SIG e Comissão Municipal de Desenvolvi-mento Comercial constituída.

Em qualquer caso, ao contrário do queocorreu nos projectos de urbanismo comercial,parece indispensável pensar no planeamentoenquanto processo – como há muito sedefende (Portas, 1985), mas faz-se pouco – eplanear com todos os agentes do comércio(grandes e pequenos, mais «tradicionais» emais «modernos») e para a cidade-região, deforma a evitar, entre outros, desperdícios daineficácia resultante de opções políticas con-traditórias, como a desarticulação entre acidade-centro em defesa da sua área central enovos grandes espaços comerciais na envol-vente a provocar-lhe um desgaste severo navitalidade e dinamismo. Neste tipo de caso,um dos mais tratados na bibliografia da geo-grafia urbana e do comércio e dos mais discu-tidos em política urbanística nacional, dadosos seus efeitos no ordenamento do território,

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devemos considerar que a diminuição das vendas no centro da cidade pode ter várias ori-gens, como as alterações da distribuição espa-cial da residência e do emprego, as mudançasnas redes de circulação e do padrão da mobili-dade, ou as alterações nos comportamentos deconsumo. Todavia, tal não retira a pertinência– antes pelo contrário – sobre a necessidade deplanear de forma geográfica e economica-mente integrada, para responder eficazmente à revitalização económica da área central noquadro de uma política de ordenamento do ter-ritório onde as actividades económicas tenhamuma maior consideração e sejam vistas paraalém do quadro restrito do «centro tradicional»,tendo em consideração, designadamente, a van-tagem de concentrar em torno de nós de forteacessibilidade relacional grandes espaços deconsumo e outros elementos de polaridade e sepreocupem com a diversidade da oferta e o pro-longamento de espaços urbanos qualificadosde consumo.

Nesta linha, alargada e preocupada comacções sobre as causas e ordenamento temati-camente integrado e espacialmente alargado,importa considerar vários factores que em Portugal ajudam a compreender a dimensão do problema da desvitalização da área centrale do desequilíbrio (que o mesmo é dizer, donovo equilíbrio) entre os velhos e os novosestabelecimentos, como desde logo a inexis-tência de um cadastro minimamente fiável e asituação irregular de muitos estabelecimentosface ao fisco ou à legislação relativa a condi-ções sanitárias, mas também os arrendamentosainda a preços sociais, associados à prática detrespasse que inibiu (e ainda inibirá nalguns,agora poucos, casos, a substituição e moderni-zação empresariais), o alargamento, paraalguns impraticável, dos horários do comércio,ou a rigidez da lei laboral versuso recursofacilitado a trabalho esporádico.

3. As actividades económicas na revitalização da área central

O comércio, a restauração e actividadesconexas têm de facto um papel essencial narevitalização da área central das cidades, mastal não pode diminuir a consideração da cul-tura e da inovação que lhe está associada oudos escritórios de empresas as mais diversas,seja através de formas de reutilização do edifi-cado e do espaço público não construído (porexemplo para locais de visita e de espectá-culo), em antigos armazéns, fábricas, quartéis,prédios residenciais ou espaços de estaciona-mento, seja pela construção de novos prédios,por vezes arrojados, quase sempre na margemda área central com afirmação de uma novacentralidade, quando se trata da sede de empre-sas fortemente internacionalizadas (como emLa Defense, em Paris).

Mais que tudo, parece fazer falta – e serdifícil de planear – a inovação, a afirmação denichos especializados e os resultados híbridosem novos ou renovados estabelecimentos,como acontece com a loja-restaurante-biblio-teca-livraria-sala de espectáculos do Club Medem Bercy (Paris), ou os já vulgarizados cafés-livraria, ou lojas de artigos variados de umaépoca, entre tantas outras soluções. Sem pre-tender recuar aos seus tempos gloriosos, a áreacentral continua muito dependente da expe-riência de ir às compras continuar ou não a serinteressante quando comparada com as alter-nativas, pelo menos em complementaridade,mesmo que para alguns apenas esporádica.Porque, se é certo que importará acrescentarresidentes e diversificar o conjunto dos quehabitam a cidade consolidada, não é menosverdade que muita da continuidade do centrocomo tal (seja isso o que for numa metrópolede policentrismo acentuado), passará sobre-tudo pela existência de um novo retalho, combens diferentes e melhor serviço que noutros

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locais, que fuja a uma estandardização queparece ter já atravessado algumas das soluçõesde espaço público, com pedrinha e lajedo nochão a acompanhar os incontornáveis nomesdo franchising global nos reclamos.

Nalguns caso, de resto, o afã é tal em criarespaços atractivos que, do mesmo modo queos centros copiam a cidade, a área central setransfigura e mais parece um shopping. Podeassim ter sucesso, ou pelo menos um certo tipode sucesso, como ocorreu com Providence,nos Estados Unidos, onde uma vez mais avalorização da frente de água foi essencialpara transformar a capital do Estado de RhodeIsland, em «cidade-destino», com um grandehotel no seu centro. De facto, a revalorizaçãoda área central, com a sua revitalização econó-mica e o consequente aumento da procura,pode sem dúvida resultar de algumas poucasgrandes intervenções, como também ocorreuem Salvador (Brasil), na área do Pelourinho,numa «turistificação» em que o postal ilus-trado substitui a cidade para habitar.

Este processo parece mais durável, porquemenos sujeito a modas, e não menos interes-sante, porque mais apropriado, quando advém do esforço de muitas pequenas iniciati-vas, como no SoHo em Nova Iorque (Gratz,1988), o que é especialmente importante, se seconsiderar que a competição entre cidadespode ter um resultado de soma zero que astransforma em quase-empresas e se se reco-nhece que nem todas conseguem ter capaci-dade para desenvolver parcerias público-pri-vado com resultados espectaculares como nasDocklands de Londres, até porque não conse-guem também atrair capitais que desenvolve-vam as economias das finanças e dos serviços,como Zurique; nem todas dispõem de espa-ços de forte atracção de residentes e visitan-tes com a sedução do Marais em Paris ou do Potsdamer Platz em Berlim, nem sãocapazes de inovar e alterar significativamente uma imagem pouco atraente, como Bilbau ouDublim.

De uma e de outra forma, o sucesso e insu-cesso das áreas centrais das grandes cidades,ou mesmo das cidades-centro parece dependersobretudo do consumo e menos da produção,verificando-se que muitas nos Estados Unidosestão mais atractivas essencialmente comoresultado do aumento do poder de compra edos níveis de educação (além da diminuiçãodas taxas de crime), o que fez disparar a pro-cura por elementos urbanos como museus, restaurantes e concertos (Glaeser e Gottlieb,2006). Mas, se para responder aos problemasdas áreas centrais parecer que existe uma solu-ção simples, o mais provável é que estejaerrada, já que em regra lugares complexoscom problemas complexos necessitam de muitos esforços separados mas interrelaciona-dos e específicos, para responder adequada-mente à forma como o local persiste, enquantomistura única entre uma multiplicidade de pro-cessos de homogeneização, de âmbito temá-tico, ou de contexto espacial regional, nacio-nal, plurinacional e global.

Apesar disso, alguns elementos de planea-mento vão fazendo consenso na maioria dassituações. Um primeiro é que o desafio defazer cidade na cidade, transformou-se hoje nodesafio de fazer cidade à escala da cidade--região, num urbano complexo e difuso, ondeo «velho centro» é apenas um dos lugares enão o único nem porventura aquele que deveráser privilegiado, como Geddes ensinava hápouco mais de um século, insistindo em ver acidade como um todo e defendendo a ligaçãoentre o planeamento urbano e regional.

Além disso, o problema, ontem como hoje,é intervir também em várias dimensões (daeconomia, do social, do cultural e urbanístico),em esforços conjuntos em que a abordagemmultidisciplinar é tão essencial como difícilsobretudo se estiver associada, como deve ser,a um exercício de envolvimento, mobilizaçãoe gestão de processos de transformação, quenão esqueça que masterplanse projectos urba-nos ou grandes investimentos privados na res-

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posta a interesses aparentemente públicos, nãopodem fazer esquecer que os interesses dacidade são demasiado importantes para fica-rem reféns de instituições não eleitas.

Por fim, os conflitos da cidade, merecemser vistos e tratados, não apenas como algoque envolve os diferentes agentes do planea-mento e ordenamento, como todos os outros,existindo igualmente conflitos nos usos quemerecem ponderação no ordenamento e ondeas actividades económicas têm destaque,assim como conflitos e necessidades de pla-neamento cada vez mais evidentes nos temposde uso da cidade (diferente à noite e de dia, nofim-de-semana e nos dias ditos úteis, no Verãoe no Inverno…).


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Álvaro Domingues


«… a quase totalidade das designaçõesusuais não está já adaptada à realidade de queelas supostamente dariam conta. “Periferia”?O que é que ainda significa este conceito se otecido construído coincide com a maior partedo território? (…) Deveríamos voltar ao pro-blema do “distanciamento justo” na descrição,se for verdade que a solução deve derivar deuma terminologia adequada, isto é, de uma ter-minologia livre de vocábulos conotadores»

André CORBOZ, «La description: entrelecture et écriture» (2000) in Le Territoirecomme palimpseste et autres essais, Ed.L’Imprimeur, Paris, 2001

Periferia é um conceito bastante vago e difí-cil de precisar. Geometricamente, a periferiamede-se pelo grau de afastamento ao centro.Pela negativa, periferia será então um «afasta-mento» do «centro» ou dos «centros». Comoconceito definido pela negativa, a ideia de peri-feria carrega em si um sentido estigmatiza-dor, sinónimo de rejeição, de marginalidade,no limite, de exclusão.

Geograficamente, a periferia pode ser desig-nável com indicadores de posição, de relação,de dependência, assumindo também sentidosrecorrentes na linguagem comum. Independen-temente dos temas, em Portugal são comuns asreferências acerca de uma periferia regionalextensa (o interior rural, por oposição ao lito-

ral urbano), acerca da dicotomia capital/«pro-víncia» (de facto, uma herança velha de umpaís macrocéfalo e dominado por estruturasautoritárias de poder), ou acerca dos centrosmetropolitanos e das suas periferias suburba-nas. Numa tal variedade de escalas e de senti-dos, no contexto do excessivo cartesianismoque caracteriza essas dicotomias, e tendo emconta a forte controvérsia que está contidanessas expressões e geografias mentais, já nãose sabe muito bem que coisa possa ser o peri-ferismo como coisa objectivada e consensual.Em rigor, quase tudo pode ser periferia dequalquer coisa, em tempos e geografias dis-tintas, lugar ou condição. Centro, por opo-sição, pode ser o mesmo. A questão é que «centro» para além de lugar ou forma, é também um significado de organização – deonde tudo diverge e para onde tudo converge –uma espécie de axis mundique antropologica-mente pode tomar sentidos, representações erituais diversos. Periferia seria o contrário decentro e por isso, desorganização ou caos – emtodas as cosmogonias, o caos é um estado primordial, indeterminado, onde não estariamseparadas as coisas do mundo ordenado pelosdeuses.

Em vez de «periferia» tomada como sujeitoou de periférico(a) tomado como adjectivopolissémico («centralidade periférica» é umoximoro recorrente que baralha atributos emistura negações),

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cabe questionar, de facto, (?) o que é que real-mente se pretende designar quando se usamessas expressões (?), deixando de pensar quetodos entendem o mesmo ou, pior, pensandoque tudo cabe num leque alargado de situaçõesonde mais ou menos todos se revêm no mesmo.É aqui que retomo a afirmação acima de AndréCorboz para parar e «guardar distâncias», paraque as palavras não se desprendam da reali-dade que pretendem designar.

Deixando para outros outras periferias, gos-taria de me focar nas periferias ditas urbanas.É aqui que a Geografia Urbana mais intensa-mente usa a adjectivação «periferia» (urbana) ousimplesmente «periferia». Esta aparece comouma denominação corrente misturada com aideia de subúrbio para denominar os espaçosda «explosão» da cidade na Europa urbana pós--industrialização. O caminho-de-ferro anuloumuitos atritos territoriais, permitindo a expan-são do (sub)urbiooperário e, definitivamente,opondo a cidade dos lugares (a cidade antigacarregada de símbolos e vivências), à cidadedas relações, da descontinuidade e das (inter)-dependências assimétricas; ou seja, a cidadedeixa de ser coisa designável por uma formacontida em certos limites.

O subúrbio (e os suburbanos) originaramuma longuíssima produção científica e ideoló-gica (da sociologia ao urbanismo, da política à economia, da fotografia, da literatura, aocinema). Como muitas vezes ocorre, as pala-vras e os conceitos descolaram da realidademutante daquilo que supostamente designam.Subúrbio transformou-se uma palavra feticheque designa, para lá dos significantes, signifi-cados e revelações que entretanto se lhes atri-

bui e que vão mudando. Uma espécie de encan-tamento negativo, por oposição a fetiches posi-tivos ou deslumbramentos que abundam noléxico urbanístico de hoje (p.e. velocidade, ino-vação, criatividade, master plan, etc.). Nos EUA,o subúrbio tomou, curiosamente, significadospositivos associados ao «sonho americano»,por oposição ao gueto, habitualmente posicio-nado nas áreas centrais decadentes, pobres emais ou menos marginais.

Hoje, o significado da periferia urbanaperde-se ainda mais no mosaico da urbaniza-ção extensiva. Quando o território passa efec-tivamente a ser organizado por sistemas de fluxos, redes e relações (que associam escalasurbanas e elementos muito distintos), e nãoapenas por critérios de contiguidade-proximi-dade física, as posições «centrais» e, por opo-sição, as «periféricas», baralham-se nos seusatributos sociais, morfológicos, funcionais,simbólicos (e agora, cada vez mais, ambien-tais). A condição periférica (socialmente assimdefinida) pode estar num «centro» (dissofalam os especialistas da regeneração urbanados bairros pobres dos centros ditos históri-cos), e a distinção social pode residir num con-domínio da «periferia» (os «subúrbios doura-dos» de que nos falam os sociólogos franceses,por oposição aos «subúrbios vermelhos» daperiferia operária da metrópole fordista).

Alain Bourdin (La Métropole des Indivi-dus, Ed L’Aube, Paris, 2005), é bastante elo-quente a respeito da confusão dos conceitosque abunda na produção da especialidade, eque está resumida naquilo que diz ser o debatesimplificador que mobiliza um conjunto deestereótipos conhecidos:

Oximoro, figura de construção que consiste em reunir num mesmo grupo sintá(c)tico dois termos desentido contrário (obscura claridade; o nada que é tudo; amor é fogo que arde sem se ver...), pro-vém do grego 'oksómoron, ou', que quer dizer «engenhosa aliança de palavras contraditórias». cf. http://ciberduvidas.sapo.pt/php/resposta.php?id=13569

i) associa-se a cidade-centroao centrourbano tradicional, à «cidade», a verdadeira(Françoise Choay já nos tinha alertadopara a mudança da «cidade ao urbano», nãopor simples expansão/dilatação de um arte-facto conhecido, mas por mudança da pró-pria «condição urbana», i.e., aquilo queFrançois Ascher veio mais tarde a designarpor metapolis); ii) a cidade é o «cenário» da dimensãopública ou colectiva e associa-se ao peão,ao espaço e equipamentos públicos, aotransporte colectivo, às práticas de sociabi-lidade, às noções de durabilidade/ susten-tabilidade, às de identidade/ referenciação(face à anomia e aos «não-lugares»), ao cos-mopolitismo social e cultural, à inovação, àconvivialidade, em suma, à urbanidade (verDaniel Inneraity, sobre a confusão entreespaço público/esfera pública, no sentidode Habermas, e «espaço público» tal comoé concebido na urbanística; cf. El NuevoEspacio Público, Ed. Espasa, Madrid, 2006); iii) por oposição, a «ville etalée» ou a «villeémergente», é suposto ser a predominânciado privado, do automóvel individual, dapoluição, da não durabilidade, do desperdí-cio e do gasto de solo, do fechamento e daindividuação, da rotina, do encravamentoneo-comunitário (a secessão urbana e asgated communities, ou a banlieue as tribosurbanas), do isolamento social (!). Esteesquematismo esconde a diversidade dosbanlieus pavillonaires, dos grands ensem-bles, das suas morfologias e modos de fun-cionamento social. As novas centralida-des/polaridades da «periferia» são julgadascomo monofuncionais, desencantadas,alienadas/consumistas, sem história, semcapacidade narrativa e simbólica… sem sereferirem os materiais diversos do «fazercentro» (acessibilidade, função/ direccio-nalidade, produção simbólica/ referencia-ção); sem se discutirem as diferenças entreaglomeração/ conexão/ interacção e proxi-

midade física ou relacional. A cidade esti-lhaçada é quase sempre um imaginário feitode somatórios (a tal metrópole dos indiví-duos) a que faltaria o cimento mínimo daesfera pública, como se tal fosse possível.Por aqui se nota uma inquietação que bara-lha os significados e as formas construídasdo urbano e que atende sobretudo à neces-sidade de se manifestar/verbalizar algo quetenha que ver com a crise do social e docolectivo nas sociedades contemporâneasonde o Estado perde terreno a favor dosmecanismos avassaladores da globalização(a mesma sociedade que o citado D. Inne-rarity denomina de «centrífuga»… como ourbano, contrariamente à cidade centrípetaque é sempre uma imagem da cidade-estado).

Em resumo, como adianta A. Bourdin:«definitivamente, o principal defeito destas aná-lises é talvez o de tentar organizar uma oposi-ção simples e geograficamente legível entrecentro e periferia (tal como) as teorias da cen-tralidade (incluindo os Lugares Centrais de W.Christaller), foram durante muito tempo asso-ciadas, à relação cidade-campo (…), à referên-cia a uma métrica comum e à ideia de continui-dade/contiguidade espacial» (2005: 195).

Saindo dos esquemas duais centro/perife-ria que pareciam ser claros para os artefactosmetropolitanos convencionais, o tema da peri-feria passa rapidamente a designar os territó-rios extensos da urbanização difusa (uma espé-cie de «outro», de grande «exterior» do lugar/cidade correspondente aos estereótipos referi-dos atrás), reconhecida como policêntrica(entenda-se, pontuada por centros/polaridadesnovas e velhas).

Para uns, esses territórios constituem anegação da ideia de cidade (enquanto forma emodelo de sociedade e de organização social,de cidade como arquitectura, para outros) oumesmo a sua perversão; para outros, umhíbrido cidade/campo (e, mesmo assim, admi-tindo que uns vêem aí o melhor da cidade e do

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campo como na mitologia da Cidade Jardim, eoutros, o pior); ainda para outros, onde meincluo, um «transgénico» que assimila proprie-dades do rural e do urbano «profundos», masque, sobretudo e para além desses dois refe-rentes opostos, corresponde de facto a «outracoisa» que não cabe nos modelos simplifica-dos de uma oposição rural/urbano que já seperdeu por excessiva mudança do urbano e dorural de onde pretensamente partiram. Ora, seessa dicotomia já não faz sentido, também nãoo fará usarmos modelos e utopias que já seproduziram para esses dois mundos (e que sãomuitas!). Usar recursos metafóricos como otransgénico (tirado da biologia, que sempreproduziu metáforas férteis para denominar acidade-corpo ou a cidade-ecossistema), ou ohipertexto (tirado da linguística e da ciberné-tica para denominar certas estruturas produto-ras de sentido e de racionalidade de organizaçãotextual; metáfora usada por A. Corboz, aquicitado), pode ser útil para ultrapassar velhos esólidos obstáculos epistemológicos com quenos debatemos.

Dito isto, pode-se agora adiantar o enun-ciado posto no início do texto «a qualificaçãodas periferais» (o plural sempre ajuda mas nãobasta). É necessário saber, antes do mais, o queé que exactamente se pretende qualificar ecomo. Diria, para atalhar caminho, que o pla-neamento urbano sempre tratou de pensar eprojectar parâmetros de qualidade e de funcio-nalidade (alguns estéticos, também) pensadossegundo desígnios dominantes e fortementeconsensuais (contrariamente às utopias quesempre trataram de outra coisa diferente do«tempo comum»).

Hoje, o desígnio mais difundido é o da«sustentabilidade», uma espécie de misturabastante problemática de coesão social, compe-titividade económica e durabilidade ambiental;como se não bastasse, tudo para hoje e para asgerações vindouras. Penso, realisticamente, quetal desígnio é antes de tudo uma espécie defuga ou de luto mal feito pela perda disso tudo.

O urbanismo sempre lamentou perdas e dis-funções, desde a Cidade Jardim à cidade daCarta de Atenas e aí não reside novidadenenhuma; sempre no urbanismo se construí-ram utopias futuras e retrospectivas (hoje hámuitas, também, que situam o «bom e velho»urbano ou rural num tempo passado e numageografia incerta).

A questão é que nos deixamos facilmenteencantar com o poder mágico dos enuncia-dos «articulados» e «integrados» que tudo querem acertar e compatibilizar numa socie-dade e num território em constante e acele-rada mudança a que falta o poder regulador do Estado na sua versão social-democrata.Regula-se uma coisa por critérios ambientais(e, mesmo esses, variam consoante se trate deeólicas ou de defesa da biodiversidade, p.e.);regula-se outra por um misto de eficiência eequidade; aprecia-se uma boa solução numpaís/economia/sociedade que a pode imple-mentar, esquecendo-se que algures se resolveo mesmo com os mesmos, de outra maneira,com o chamado dumpingsocial e ambiental;troca-se a crise política da democracia formalpelos caminhos tortuosos da participaçãocomo retórica apaziguadora – incluindo o quese esconde como puro nimbismoou como pla-neamento por decibéis onde pode quem maisusa os recursos dos media, incluindo eles pró-prios. Enfim, procura-se tapar todas as brechasde um Estado que rebenta pela incapacidadeem se impor democraticamente à ditadura daglobalização e das suas regras (ou falta delas)e que entra em deriva institucional e crescentedificuldade em articular políticas sectoriais e, mais ainda, territorializadas (o splinteringurbanismde que fala Stephen Graham; Splin-tering Urbanism, Routledge, London, 2001).

Outras atitudes pragmáticas (demasiado, àsvezes) resolvem todo o excesso ou disfunçãode regulação do território (o que para outros, é falta ou mera ficção legalista em todas as matérias, da energia aos transportes, doambiente à logística; da escala local à regio-

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nal ou nacional), numa simples declaração dePotencial Interesse Nacional (PIN) que, afinal,acaba por descredibilizar aquilo que são normas básicas para o comum dos cidadãos.Outros tratarão de encontrar, como sempre, osbodes expiatórios que sempre dão a ilusão deque existe uma norma e que, por isso, haverásempre justificações perversas para o que elase desvia (a especulação, por exemplo, os inte-resses, os jogos de poder, as influências, etc.).

Digo, para finalizar, que construí uma expe-riência de terreno que vai com 25 anos de tra-balho em Guimarães. Para uns, Guimarães é omodelo exemplar das políticas para a cidadehistórica; para outros, todas as disfunções quesão atribuídas à urbanização e à industrializa-ção dispersas e onde cabem todas as nostalgiase traumas da perda do rural e do urbano «pro-fundos». O município é o mesmo. A qualidadeda cidade histórica de que falo não se fez nemcontra nem a favor da não histórica.

Hoje tratamos de fazer uma leitura do ter-ritório não pela forma mas pela adequação dainfraestrutura à construção e às cargas urbanas.Contidas as frentes de urbanização de baixadensidade, respeitando as classificações legaisdas reservas agrícola e ecológica (ainda nãohouve PIN…), o desafio que temos pela frenteé o de regular a qualidade da baixa densidade,entendendo por isso que o remédio nem sempreé a densificação ou a concentração (seria desas-troso em toda a extensão do disperso). A «infra-estrutura mínima» (estradas, redes de energia e telecomunicações, água e esgoto, etc.) queorganizou a urbanização intensa que se produ-ziu desde finais do séc. XIX, é hoje o suporteda grande parte da ocupação do solo. A exten-são (e a fragmentação) dos campos são hoje olugar perdido por uma agricultura que se redu-ziu ao mínimo em termos de expressão econó-mica (ficou o solo) e que já não mantém a «jar-dinagem» da paisagem.

Mais que no desenho, é fundamental pensarnas «cargas urbanas» e na forma como se podediminuir a «pegada» ambiental (energia utili-

zada, tratamento/reciclagem de resíduos sóli-dos e líquidos, controlo de emissões para aatmosfera, etc.); passado o gasto público eminfraestruturação e equipamentos e serviçoscolectivos (factura assumida em grande partepor fundos da UE), o desafio é o da boa gestãodessa infraestrutura e dos serviços que elaorganiza (água, esgoto, ensino, saúde, activi-dade cultural, etc.); passada a conjuntura dedisponibilidade de dinheiros públicos, é neces-sário comprometer mais os privados no finan-ciamento do colectivo; vencido o desafio daqualificação da cidade histórica, é necessárioorientar as prioridades para a outra, sobretudoao longo das estruturas axiais que aglomera-ram população, actividades e emprego nasmargens de estradas nacionais; encontrandosoluções para a despoluição das linhas deágua, abrem-se possibilidades e recursos paraqualificar ambiental e paisagisticamente vár-zeas e veigas; construída a rede viária arterial,é necessário prever a procura de áreas de loca-lização empresarial para junto dos nós das viasrápidas; face à falência da primeira geração deindústrias nas margens dos rios, é necessárioregular usos compatíveis com critérios ambien-tais; depois da construção dos equipamentosde proximidade (ensino, saúde, assistênciasocial, etc.) é necessário consertar ou concer-tar redes de gestão, etc., etc.

Qualificar é tudo isso, não interessa se peri-feria ou não, tendo a consciência que, mais doque os grandes gestos e documentos regulado-res altissonantes (sempre estratégicos…) tudoisto se faz muito com a gestão do dia a dia, comescolhas e prioridades e não o tudo de uma vezpara todo o território. Qualificar é obra abertae que constantemente se faz com dados novose com contextos e escalas territoriais muito dis-tintas, pensando e actuando, agindo segundopráticas que são tecnicamente informadas massão, sobretudo, da política e das suas artes, e doque isso significa de permanente negociação ede comunicação e mobilização para causasjustas, ou pelo menos, tidas como tal.

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OOOO PPPPLLLLAAAANNNNEEEEAAAAMMMMEEEENNNNTTTTOOOO DDDDOOOO TTTTEEEERRRRRRRRIIIITTTTÓÓÓÓRRRRIIIIOOOO EEEE AAAASSSS TTTTEEEECCCCNNNNOOOOLLLLOOOOGGGGIIIIAAAASSSS DDDDEEEE IIIINNNNFFFFOOOORRRRMMMMAAAAÇÇÇÇÃÃÃÃOOOO

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Eduardo Anselmo*Gonçalo Santinho*

Teresa Sá Marques**


1. Introdução1

Expressões como Era Digital, Sociedadeem Redee Sociedade da Informação e doConhecimentoencontram-se hoje no centro do debate político, económico e social. Estes termos evocam, por um lado, a crescenteimportância dos recursos cognitivos e, por

outro, a informatização da sociedade, isto é, aintrodução no nosso quotidiano de novos ser-viços aliados ao computador, ao telemóvel e àInternet. O célere desenvolvimento das Tecno-logias de Informação e Comunicação (TIC), aque se assiste principalmente desde a décadade 90, é consequência directa do progressotecnológico nos sectores da electrónica, junta-mente com a produção de softwaree inova-ções na arquitectura de redes. Tal permitiu quea informação fosse melhor estruturada e vei-culada por meios cada vez mais sofisticados:por um lado, a informação circula nas redescom uma eficiência crescente em termos delargura de banda utilizada para a transmissãodo mesmo tipo de mensagem; por outro, oscanais de transmissão possuem cada vez maiscapacidade, assistindo-se a uma crescente uti-lização de serviços de banda larga.

A crescente influência das TIC na vivênciadas pessoas e das próprias instituições temimplicações no Ordenamento do Território e

* Universidade de Aveiro.** Universidade do Porto.1 O documento integra os resultados do estudo

«Instrumentos de Gestão Territorial e Desenvolvi-mento das TIC», que a Universidade de Aveiro coor-denou para a DGOTDU, entre o final de 2004 e o finalde 2006. Os autores do referido estudo são: EduardoAnselmo de Castro (Professor Associado, Universi-dade de Aveiro), Teresa Sá Marques, (ProfessoraAssociada, Faculdade de Letras da Universidade doPorto), Gonçalo Santinha, (Assistente Convidado,Universidade de Aveiro e Investigador do CEIDET),José Carlos Mota, (Assistente, Universidade deAveiro) e João Gonçalves (Assistente de Investigaçãodo CEIDET, Universidade de Aveiro).

no seu Desenvolvimento Socioeconómico,pelo que qualquer orientação política delineadano quadro de desenvolvimento do país nãopode ignorar esta temática. No entanto, não sóos impactes destas tecnologias no territóriosão insuficientemente conhecidos, como sobre-tudo a sua acção reconfigurantedos territóriosé raramente considerada pelos instrumentos debase territorial. Urge, pois, repensar a organi-zação económica e social do território no con-texto da Sociedade da Informação e Conheci-mento: primeiro, porque há a preocupação legí-tima de promover a igualdade de oportunidades,pelo que a coesão e harmonização territorial serevela crucial; segundo, porque há a preocupa-ção de gerar efeitos de aglomeração que bene-ficiem o desenvolvimento social e económico ejustifiquem uma acção diferenciada. Trata-se, nofundo, de evitar ser excluído do quadro de vanta-gens da presente globalização de oportunidades.

Mas para que estas vantagens sejam reais énecessário que os instrumentos existentes debase territorial, na sua dupla dimensão de regula-ção da ocupação e uso do solo e de desenvolvi-mento social e económico, funcionem como umaverdadeira redede complementaridades, capazesde consolidar e estimular as relações entre dife-rentes territórios, entre diferentes escalas (local,regional e nacional) e em articulação com políti-cas e programas de âmbito sectorial. O mesmoargumento é válido para os agentes responsáveispela elaboração e implementação desses instru-mentos. É necessário que se definam soluçõesclaras e integradas de processos de relaciona-mento operacionais com vista ao Ordenamentodo Território e seu Desenvolvimento Socioeco-nómico nas diversas escalas territoriais.

Encontramo-nos numa fase crucial para atomada de decisões estratégicas no âmbito dapolítica de ordenamento do território. Por umlado, está-se a desenhar o novo enquadramentopara o apoio estrutural comunitário no horizonte2013 (QREN 2007-2013), no qual se integramas opções de desenvolvimento regional e deordenamento do território. Por outro lado, está-

se a definir o edifício dos Instrumentos de Ges-tão Territorial, na medida em que o ProgramaNacional da Política de Ordenamento do Terri-tório (PNPOT) será aprovado pelo Governo acurto prazo, os Planos Regionais de Ordena-mento do Território (PROT) serão elaborados nodecurso de 2007 e muitos dos Planos DirectoresMunicipais (PDM) encontram-se em processode revisão, mas de certa forma aguardando asorientações estratégicas a definir nos PROT.

Tendo em consideração o conjunto de ini-ciativas prioritárias da política de ordenamentodo território em que se inclui a elaboração dosPROT, a importância das TIC no ordenamentodo território e no desenvolvimento socio-eco-nómico das regiões, o papel das TIC enquantoinstrumento facilitador de participação e comu-nicação e, finalmente, a reduzida consideraçãodas TIC no planeamento territorial, justifica-sereflectir sobre como deverão estes instrumentosregionais estratégicos de base territorial consi-derar estas tecnologias. Por outras palavras, ecolocando em forma de questão: como deverãoas TIC, enquanto instrumentos de desenvolvi-mento socio-económico, de estruturação do ter-ritório e de indutores de processos de participa-ção, discussão pública e divulgação, estar pre-sentes nos PROT que agora se elaboram?

Está-se consciente que a resposta não éfácil, não só do ponto de vista conceptual, massobretudo ao nível da sua operacionalização.Primeiro, porque é uma temática recente desig-nadamente no nosso país e, como tal, há umareduzida sensibilização por parte dos agentesface a questões desta natureza. Depois, e prova-velmente inerente ao seu carácter inovador, háuma incrível escassez de informação existenteneste domínio, sobretudo à escala subnacional.

Acresce que a elaboração dos PROTenfrenta um conjunto de limitações conceptuaise metodológicas: por um lado, o reduzido hori-zonte temporal que foi fixado para a sua elabo-ração; por outro, o risco de uma excessiva hete-rogeneidade de abordagens neste domínio entreos vários planos em elaboração; por fim, as limi-

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tações de conteúdo documental e material – nalegislação dos PROT, quer no seu conteúdodocumental, quer no seu conteúdo material, nãohá referência a estas novas questões do planea-mento, não induzindo as entidades que elaboramos planos a debruçarem-se sobre estas temáticas.

A reflexão que aqui se faz procura apontaralgumas linhas de orientação que se podem sub-dividir em duas fases distintas: uma primeira, queconsiste na definição do diagnostico da respectivaregião no âmbito das TIC e, uma segunda, quedecorre da anterior, com o objectivo de definir asopções estratégicas no domínio das TIC, que, emnosso ver, deverão servir de base para a elabora-ção de um programa regional de desenvolvimentodas TIC, a elaborar no seguimento do PROT.

Está-se consciente que estas propostas nãoesgotam todas as temáticas inerentes à relaçãoTIC/PROT. Trata-se, afinal, de caminhar nosentido de encontrar soluções no âmbito dumapolítica de planeamento do território em queesta relação constitui, não só uma via de pro-moção da coesão e valorização territorial, masigualmente um veículo de bom planeamento egovernação e uma oportunidade de qualifica-ção dos instrumentos e actores envolvidos.

2. Proposta metodológica

A proposta que aqui se apresenta refere-se aduas fases distintas: uma primeira, que consistena definição do diagnóstico da respectiva regiãono âmbito das TIC, e uma segunda, que decorre daanterior, com o objectivo de definir as opçõesestratégicas no domínio das TIC, que, a nosso ver,deverão servir de base para a elaboração de umprograma regional de desenvolvimento das TIC.

1ª Fase: Elaboração de um diagnósticoda região no domínio das TIC

De um modo geral, o diagnóstico da respec-tiva região no domínio das TIC e dos serviçosa elas associados deve ser efectuado segundoquatro dimensões complementares entre si:

a) Como infra-estruturas físicas quemoldam e estruturam o território (distribui-ção espacial da fibra óptica; distribuição dabanda larga em rede fixa (ADSL, TV porcabo) e móvel); b) Como instrumento de conectividade emobilidade com repercussões no desen-volvimento de modelos que promovam a coesão territorial e social, permitindodesignadamente o reforço da relação dacidade/região e o desenvolvimento de estru-turas policêntricas eficazes e eficientes;c) Como um integrador transversal oucomo actividade económica autónoma,com fortes repercussões na inovação e nacompetitividade económica, em sectorescomo o turismo, os transportes, o comér-cio, a indústria ou os serviços (na suainfluência na reconfiguração dos processosinternos às empresas e às instituições, oucomo factor de desenvolvimento de umaactividade económica autónoma de grandeinfluência no crescimento económico);d) Como factor de eficiência e eficáciados processos de planeamento e comofacilitador da comunicação, cooperaçãoe participação,em particular no que res-peita à cooperação entre os diversos agen-tes envolvidos, à divulgação desses instru-mentos e à facilitação da participação dasociedade civil no planeamento e gestão doterritório.

Por forma a abarcar estas dimensões deanálise, propõe-se que se proceda à recolha deinformação necessária, desagregada por muni-cípio, junto das entidades com competênciapara tal, designadamente a ANACOM e oINE, e se desenvolva um relatório que incluaquatro tipos de análise:

a) Uma análise da evolução recente dasinfraestruturas físicas, com particular des-taque para uma avaliação territorial;b) Uma análise da evolução recente dos níveisde utilização das TIC, com particular destaque

para os sectores da saúde e assistência social,educação e formação e cultura e lazer;c) Uma análise da evolução recente dosníveis de utilização das TIC, com particulardestaque para os sectores do turismo, indús-tria, comércio e serviços e dos transportes;d) Uma análise da evolução recente do usodas TIC nos processos de planeamento eparticipação institucional e cívica.

2ª Fase: Definição das opções estratégi-cas no domínio das TIC

Esta segunda fase deverá ser desenhadaconceptualmente no âmbito do PROT, ser-vindo de base para a elaboração de um programa regional de desenvolvimento dasTIC, a ser integrado ou elaborado na sequên-cia do PROT.

Tendo como ponto de partida os itens acimareferidos que deverão integrar o diagnóstico,importa agora explicitar o que se pretende queseja apresentado no âmbito deste programa.

Em primeiro lugar, deve efectuar-se umaanálise e avaliação de propostas e aspiraçõesdos actores locais, incluindo a observação dacoerência e pertinência, quer das estratégias dedesenvolvimento das TIC delineadas nos pro-jectos das Cidades e Regiões Digitais, quer dasestratégias de desenvolvimento das TIC traça-das pelas autarquias da Região.

Em segundo lugar, deve proceder-se à elabo-ração decenários regionais de desenvolvimentodas TIC, numa perspectiva de médio e longoprazo. Para tal, importa efectuar, por um lado, aanálise da evolução das estratégias de desenvol-vimento das TIC na perspectiva da identificaçãodas tendências pesadas e emergentes e, por outro,o estudo das potencialidades e insuficiências edas oportunidades e ameaças que se colocam àregião no contexto nacional e internacional.

Em terceiro lugar, importa territorializar oscenários de referência na perspectiva da elabo-ração do modelo territorial, tendo em conta:

a) A identificação de um modelo territorial

para as TIC, a médio e a longo prazo, emfunção de objectivos de coesão regional;b) A identificação de um modelo territorialpara as TIC, a médio e a longo prazo, quepromova a competitividade regional;c) A identificação de um modelo territorialpara as TIC, a médio e a longo prazo, quesintetize necessidades infraestruturais, deformação, de investigação e de utilização;d) A avaliação dos modelos territoriais –TIC, face aos grandes objectivos do PROT.

Em quarto lugar, deve proceder-se à identifi-cação das acções estratégicasnuma perspectivade médio/longo prazo e em função dos actores edos meios para a sua viabilização, incluindo,nomeadamente, a definição de normas gerais enormas específicas para o domínio das TIC,podendo eventualmente haver a necessidade dedefinir normas específicas por unidade territorial.

Em quinto e último lugar, deve definir-seum subsistema de monitorização e avalia-ção para a área das TIC, com a definição dosobjectivos, dos indicadores e da identificaçãodos actores responsáveis.

Resumindo, este programa, desenhado no âmbito do PROT, deverá ser elaborado nasequência do mesmo. Este facto permitiráassegurar parcialmente a resolução das limita-ções e dos obstáculos referidos no início.

Seguindo este enquadramento, pode iden-tificar-se um conjunto de conteúdos esperadosno âmbito deste programa, dada a necessidadede integrar políticas sectoriais e territoriais:

1. Medidas ao nível da relação do PROTcom outras políticas nacionais e secto-riais. O objectivo consiste em mostrar deque forma o PROT se deve articular comoutras políticas sectoriais no âmbito das TICe com o QREN, de forma a suprir determi-nadas limitações existentes ou potenciarcaracterísticas latentes.2.Medidas a dinamizar a partir do PROT,para serem implementadas pelos muni-

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cípios. Consiste em tecer orientações noâmbito das TIC, quer para os PDM, namedida em que são estes que definem oregime de uso do solo e a respectiva pro-gramação, enquadradas nas opções dedesenvolvimento definidas pelas directri-zes do PROT, quer para o próprio funcio-namento da administração local.

3. Medidas ao nível da relação do PROT com as políticasnacionais e sectoriais

A estratégia regional no domínio das TICdeve enquadrar-se nos documentos de estratégianacional e articular-se em torno dos objectivos aídefinidos, evidenciando-se deste ponto de vista:

– A Estratégia Nacional de Desenvolvi-mento Sustentável (ENDS), 2005-2015;

– O Plano Nacional de Acção para o Cres-cimento e Emprego (PNACE);

– O Plano Nacional da Política de Ordena-mento do Território (PNPOT).

Além disso, deve integrar as estratégias e o programa de acção do Quadro de Referên-cia Estratégico Nacional (QREN) e articular--se com o respectivo Quadro de Referência daEstratégico Regional (QRER).

Numa segunda linha, mais sectorial, devearticular-se especificamente com o Plano Tecno-lógico, integrando o programa de acção do LigarPortugal e a experiência acumulada na imple-mentação do Programa Operacional da Socie-dade do Conhecimento(POSC), do QCA III.

A articulação entre estes programas encon-tra-se esquematizada na Figura 1.

Figura 1

Fonte: Félix Ribeiro, 2006

Plano Tecnológico

EstratégiaNacional p/

Energia

PlanoNacional de

Emprego

ProgramaNacional

para a Inclusão

EstratégiaNacional p\a Igualdade

Plano deDesenvolvimento

Cultural

Plano Estraté-gico Nacionalpara o Turismo Política de Cidades

Plano Nacionaldas Florestas

Plano Nacionalde Resíduos

PEAASAR

Plano NacionalÁgua; Planos deBaciasHidrográficase Programa Nacionalde UsoEficiente da Água

Estratégia Integradada Zona CosteiraNacional

Estratégia Nacionalpara os Oceanos

Estratégia NacionalConservaçãoNatureza e

Biodiversidade

ENDS

PNAC

PNPOTPNACE

QREN

Planos deOrdenamentodo Território

PLANOSDAS

REGIÕESAUTÓNOMAS

Plano EstratégicoNacional deDesenvolvimentoRural/FEADER

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Papel das TIC como elemento que molda e estrutura o território

Agentes • Ministério tutelaChave • CCDR

• ANACOM e Operadores• Cidades e Regiões Digitais

Objectivos Conhecer a cobertura da rede de infra-estruturas a nível regionalDefinir políticas territoriais tendo em vista o alargamento e/ou o reforço da qualidade da rede de telecomunicaçõesAssegurar a integração entre as diferentes redes de infra-estruturasReforçar a relação entre os diversos agentes envolvidos

Acções ou medidas > Elaborar um programa regional de oferta de infra-estruturas básicas dede política (exemplos) telecomunicações e de serviços associados às TIC, que defina o quadro

de actuação regional dos diversos operadores e estruture uma intervenção territorialmente diferenciada e estratégica.> Definir as áreas de desenvolvimento prioritário em termos de expansão do acesso a redes competitivas de banda larga, de forma a reforçar a competitividade regional.> Identificar as áreas não infra-estruturadas ou insuficientemente infra--estruturadas a nível regional, devido às baixas densidades populacionais eeconómicas. O mercado poderá não responder às necessidades de infra-

cont.

Com um horizonte mais curto e pragmático,a articulação deverá integrar também as GrandesOpções do Plano(GOP), 2005-2009. As GOPformalizam as Grandes Opções de Política Eco-nómica e Social para curto prazo e apresentamum programa de acção já orientado para odesenvolvimento da sociedade da informação edo conhecimento, enquanto contributo inquestio-nável para a coesão e competitividade regional.

Finalmente, a estratégia regional no domíniodas TIC deve procurar identificar os agenteschave, os objectivos a atingir a nível regional(enquadrados nos «novos» objectivos doPROT), as acções a desenvolver (uma aproxima-ção aos «novos» conteúdos a incluir do PROT) eas questões críticas (uma aproximação aos«novos» conteúdos documentais do PROT).

Esta síntese permitirá definir um quadro de recomendações orientado de acordo com o quadro legal existente para o PROT (DL 310/03 ePROT2006). Neste sentido, criam-se as condições

necessárias a um exercício activo e construtivo das entidades reguladoras em termos territoriais.

4. Linhas de orientação para o diagnóstico

De seguida, apresenta-se um conjunto delinhas de orientação para as quatro dimen-sões referidas na Proposta Metodológica,determinando para cada uma delas os agenteschave, os objectivos, exemplos de acções oumedidas de política, questões críticas ao nívelda disponibilização de informação e, sempreque se justifique, o conteúdo documental queo PROT deve conter nesse domínio.

4.1. Dimensão das TIC como infra-estrutura física

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Acções ou medidas -estruturação dessas áreas e por isso as políticas públicas devem criarde política (exemplos) incentivos que permitam suprir as limitações do mercado ou, caso seja

necessário, assumir a responsabilidade pela infraestruturação.> Identificar os territórios com uma estrutura social mais débil, que não têmcapacidade económica para suportar os elevados tarifários e, por isso, não ainfra-estruturação por parte do mercado. Esses territórios justificam devem serobjecto de um conjunto de medidas de acção que apoiem a infra-estruturação.> Criar uma rede regional de pontos de acesso público, integrada nos diferentes programas «cidades e regiões digitais».> Avaliar o parque de computadores existente em termos territoriais.> Fornecer informação e identifica medidas de políticas que incentivem as parcerias para a cooperação na infra-estruturação regional.

Questões críticas ao nível da disponibiliza-ção da informação a nível territorial

• Disponibilização por parte das entidadesresponsáveis de indicadores por objectivo(situacionais e de acompanhamento, sim-ples ou compostos) para poder avaliar ograu de sucesso da estratégia e o seu ritmode implementação. A título de exemplotem-se: taxa de penetração de banda larga,mapeamento das infra-estruturas de tele-comunicações, relação entre a percentagemde habitações com acesso à Internet con-celhos do litoral/concelhos do interior.

Cartas que o PROT deveria conter:

• Planta de cobertura das redes de teleco-municações (PROT) – Actual

• Planta de cobertura das redes de teleco-municações (PROT) – Proposta

4.2. Dimensão das TIC como instrumento de conectividade e mobilidade

Papel das TIC enquanto vectores de coesão territorial e social, permitindo designadamente o reforço da relação da cidade/região e o desenvolvimento de estruturas policêntricas eficazes e eficientes

Agentes-chave • Ministério de tutela• CCDR• ANACOM e Operadores• Cidades e Regiões Digitais

Objectivos Contribuir para a promoção da coesão a nível regional através da definição de políticas de desenvolvimento das TIC

Acções ou medidas > Avaliar os níveis de utilização da Internet e promover a capacidade de de política (exemplos) uso das TIC por parte dos cidadãos e das organizações.

> Analisar e propor a racionalização dos serviços de saúde e de assistênciasocial com a utilização crescente de serviços de tele-medicina e assistência à distância (designadamente, em áreas de baixa densidade e a idosos ou a cidadãos com necessidades especiais).

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Questões críticas ao nível da disponibiliza-ção da informação a nível territorial

• Definição e disponibilização por partedas autoridades competentes de indicado-res TIC que reflictam a situação actual eos objectivos previstos em matéria decoesão territorial.

• Divulgação de padrões de qualidade,boas práticas e recomendações úteis àsautoridades regionais e locais na instru-mentalização das TIC nos serviços deapoio ao desenvolvimento social.


• Planta que identifique os territórios ondedevem ser dinamizados serviços emambiente TIC, tendo em vista o objectivode coesão territorial.

4.3. Dimensão das TIC como integrador transversal ou comoactividade económica autónoma

> Analisar e propor uma utilização crescente das TIC nos serviços de educaçãocomo forma de superar barreiras associadas à marginalização geográfica ou social.> Analisar e propor uma utilização crescente das TIC na cultura,no deporto e no lazer, como forma de superar barreiras associadas à marginalização geográfica ou social.> Analisar e potenciar uma Governância Territorial, promovendo o trabalhoinstitucional em rede, através do recurso às TIC.

Papel das TIC na inovação e na produtividade ou comofactor de crescimento económico e regional

Agentes-chave • Ministério tutela• CCDR• Operadores – ANACOM • Agentes Económicos• Instituições de investigação• Cidades e Regiões Digitais

Objectivos Reforçar a competitividade ao nível regional através da definição de políticas de desenvolvimento das TIC

Acções ou medidas > Analisar e propor uma plataforma regional de formação no domínio das de política (exemplos) TIC (e eventualmente de investigação), com funções proactivas na

divulgação e capacitação das TIC nas empresas e nas instituições da região. > Apoiar o desenho das políticas de promoção do turismo regional, de formaa tirar o máximo partido das TIC. > Definir programas de atracção de empresas de alta tecnologia para locais estratégicos a nível regional, onde já existe um potencial clusterde telecomunicações. > Promover o Governo Electrónico regional, no sentido de desenvolvimentode serviços mais eficientes de apoio ao sector económico.

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Questões críticas ao nível da disponibiliza-ção da informação:

• Definição e disponibilização por parte dasautoridades competentes de indicadoresque reflictam a situação actual e os objec-tivos previstos na estratégia regional.

• Divulgação de padrões de qualidade, boaspráticas e recomendações úteis às autori-dades regionais e locais na instrumentali-zação das TIC ao serviço da inovação tec-nológica.


• Planta que identifique os territórios ondedevem ser dinamizados serviços emambiente TIC, tendo em vista o reforçoda competitividade urbana e regional.

4.4. Dimensão das TIC como factor deeficiência e eficácia dos processosde planeamento e como facilitadorda comunicação e participação

Papel na cooperação e mediação entre os diversos agentes envolvidos no desenvolvimento regional e na facilitação da participação da sociedade civil

Agentes-chave • Ministério tutela• CCDR• ANACOM e Operadores • Cidades e Regiões Digitais

Objectivos Colocar as TIC ao serviço de uma nova prática de planeamento e intervenção regional, sustentada nas metodologias do trabalho em rede e nos conceitos de parceria.Promover o envolvimento de stakeholdersatravés do uso das TIC.Apostar nas TIC enquanto potenciadoras de uma eficiência e eficácia dos serviços autárquicos.Activar um sistema de acompanhamento e monitorização do PROT assentenas TIC.Promover a participação cívica nos processos de desenvolvimento regional,com apoio das TIC.Usar as TIC para promover externamente a imagem da Região.

Acções > Desenvolver um Portal de apoio à elaboração e participação no PROT(PROT online).> Utilizar as TIC enquanto potenciadoras de uma estratégia de comunicação e marketing regional.> Criar um Portal regional, interligado com as diversas páginas Web dasAutarquias.> Fazer uma avaliação global das Cidades e Regiões Digitais (e eventualmente propor um programa de acção).> Identificar os principais problemas e dificuldades que as autarquias daregião têm de enfrentar (em termos organizacionais, formativos e infra--estruturais) para dinamizar serviços interactivos para uma autarquia online.> Preparar um programa de formação em TIC para as autarquias.

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Questões críticas ao nível da disponibiliza-ção da informação:

• Construção ou disponibilização de umconjunto de indicadores que reflictam oestado actual e os objectivos previstos emmatéria de informação e participação noplaneamento e desenvolvimento regional,nomeadamente tirando partido do uso dasTIC;

• Levantamento de boas práticas, tanto anível nacional como internacional, quedemonstrem o uso inovador e benéficodas TIC neste domínio.

5. Medidas a dinamizar a partirdo PROT para serem imple-mentadas pelos municípios

A execução dos PROT depende doutros ins-trumentos territoriais, designadamente do PDM,na medida em que é a este nível que se define oregime de uso do solo e a respectiva programa-ção, enquadradas nas opções de desenvolvimentodefinidas pelas directrizes do Plano Regional.

Contudo, a articulação de uma estratégiaregional das TIC com o nível municipal deve irpara além dos instrumentos de planeamento.Neste sentido, importa igualmente considerar aimportância das TIC enquanto factor de melhoriado funcionamento da administração municipal.

Neste ponto apresentam-se as orientaçõesespecíficas que derivam das quatro dimensõesreferidas no início deste documento, sistemati-zadas numa única matriz. Esta define os agen-tes chave, os objectivos, e sugere um conjunto deacções ou medidas de política a nível municipal.

Agentes-chave • Câmaras Municipais• Ministério tutela• CCDR• ANACOM e Operadores• Cidades e Regiões Digitais

Objectivos Informatizar e melhorar a eficiência dos serviços públicos municipais Reforçar o acesso electrónico do cidadão aos serviços públicos municipaisEstimular com a TIC o envolvimento democrático Dinamizar a interacção electrónica entre os diferentes níveis da administraçãopúblicaPromover a negociação electrónica com fornecedores Promover uma maior transparência ao nível da cobertura da rede TIC ao nívelmunicipalPlanear a cobertura da rede e negociar com os promotores a sua definição, de forma a assegurar a integração das redesIncorporar lógicas de coesão e competitividade ao nível municipal para a definição das TIC

cont.

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Acções ou medidas > Autarquia digital: Plataforma de Workflow; Aplicações sectoriais; Sistemade política, a título de atendimento multifuncional; Computação móvel; Gestão do conhecimento.meramente > Planeamento e gestão urbanística: Elaboração e publicação de planos deexemplificativo ordenamento em formato totalmente digital; Sistema de apoio à decisão

de pretensões de alterações do uso do solo; Publicação electrónica de decisõesurbanísticas> Construir um Portal de apoio à elaboração e revisão do PDM (PDM online).> Serviços electrónicos ao cidadão e democracia electrónica: Sítios autárquicos e serviços remotos multi-canal; Identificação do cidadão;Pagamentos electrónicos; Plataforma de democracia electrónica> Autarquia em rede electrónica: Workflow colaborativo com entidades públicas externas; Compras electrónicas (e-Procurement)> Mapeamento das infra-estruturas de telecomunicações ao nível concelhio > Os PDM’s devem conter planos integrados das redes básicas de infra--estruturas (telecomunicações, electricidade, gás, água, saneamento) que racionalizem a sua construção, operação e manutenção e se ajustem à estruturaurbana existente ou projectada. Neste sentido, devem ser elaboradas Normascom as especificações das redes, de forma a salvaguardar os interesses dosmunicípios e a garantia da qualidade do espaço público.> O PDM deve identificar as áreas de desenvolvimento prioritário em matériade expansão do acesso a redes competitivas de fibra óptica.> Em termos de uso do solo, assegurar que as principais áreas de expansão urbana são planeados tendo as TIC em consideração.> Os PDM’s devem assegurar o desenho de políticas de promoção e atracção empresarial, de forma a tirar o máximo partido das TIC.

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