001-Avaliação quantitativa do modelo de gestão da política nacional de recursos...

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAISPROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SANEAMENTO,

MEIO AMBIENTE E RECURSOS HDRICOS

Avaliao Qualitativa do Modelo de Gesto daPoltica Nacional de Recursos Hdricos:

Interfaces com o Sistema Ambiental e com oSetor de Saneamento

Paulo Augusto Cunha Libnio

Belo Horizonte

2006


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Paulo Augusto Cunha Libnio

Avaliao Qual itat iva do Modelo de Gesto da Pol tica Nacional deRecursos Hdricos: Interfaces com o Sistema Ambiental e com o

Setor de Saneamento

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao emSaneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos daUniversidade Federal de Minas Gerais, como requisitoparcial obteno do ttulo de Doutor em Saneamento,Meio Ambiente e Recursos Hdricos.

rea de concentrao: Hidrulica e Recursos Hdricos

Linha de pesquisa: Gesto de Recursos Hdricos

Orientador: Carlos Augusto Lemos Chernicharo

Co-orientador: Nilo de Oliveira Nascimento

Belo Horizonte

Escola de Engenharia da UFMG

2006


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L694aLibnio, Paulo Augusto Cunha

Avaliao quantitativa do modelo de gesto da poltica nacional de recursos hdricos[manuscrito] : interfaces com o sistema ambiental e com o setor de saneamento / Paulo

Augusto Cunha Libnio . 2006.318 f. , enc. : il.

Orientador: Carlos Augusto de Lemos ChernicharoCo-orientador: Nilo de Oliveira Nascimento

Tese (doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Escola deEngenharia.

Bibliografia: f. 299-317

1. Saneamento Teses. 2. Gesto de recursos hdricos Teses. I. Chernicharo,Carlos Augustio Lemos. II. Nascimento, Nilo de Oliveira . III. Universidade Federal deMinas Gerais, Escola de Engenharia. IV. Ttulo.

CDU: 556(043)

Ficha elaborada pelo Processamento Tcnico da Biblioteca da EE/UFMG


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DEDICATRIA

Aos irmos, Andr e Juliana.

minha esposa e grande amor, Flaviane.

Aos meus pais, Paulo e Suzana, pelo amor e incentivo.

minha av Silvia e in memoriam aos avs Paulo, Adalberto e Dalzira, sempre presentes.

AGRADECIMENTOS

Aos Professores Carlos e Nilo, exemplos de dedicao e tica profissional, pela orientao,

amizade e apoio dispensados em todos os momentos deste trabalho.

Aos diversos profissionais consultados nas entrevistas e na pesquisa Delphi, pela valiosa

contribuio.


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RESUMO

A conservao da qualidade das guas naturais no deve ser entendida como um objetivo de

carter puramente preservacionista, destitudo de interesse econmico e social, uma vez que

tem repercusses importantes no somente para o equilbrio ambiental dos ecossistemas, mas

tambm para a sade pblica e para a viabilidade das diversas atividades produtivas que seapropriam desse recurso natural.

Trata-se, portanto, de uma questo estratgica para o desenvolvimento sustentvel das

sociedades, sobre a qual deve prevalecer uma viso mais ampla e de longo prazo. No Brasil, a

instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) representou um

importante passo nesse sentido, com a consolidao de princpios, fundamentos e diretrizes

para uma regulao adequada do uso da gua em termos quantitativos e qualitativos.

Contudo, os desafios postos efetiva implementao desse novo marco legal ensejam umaimportante discusso sobre como tratar as interfaces entre as diferentes polticas pblicas e

setoriais diretamente relacionadas ao gerenciamento dos recursos hdricos, particularmente,

aquelas relativas proteo do meio ambiente e ao setor saneamento.

Considerou-se oportuna, portanto, uma investigao retrospectiva (1997 a 2005) e prospectiva

(2006 a 2010) sobre as implicaes do modelo de gesto da PONAREH em duas frentes: no

controle da poluio hdrica (1 linha de investigao) e na promoo do uso sustentvel de

gua pelos servios de saneamento (2 linha de investigao).

O estudo foi desenvolvido com a aplicao conjunta de duas tcnicas de pesquisa

entrevistas individuais seguidas do mtodo Delphi de Polticas. Em um primeiro momento,

foram consultados 18 especialistas dos setores governamental e no-governamental. A anlise

de contedo das entrevistas, registradas em gravaes de udio, permitiu a identificao de

uma grande quantidade de questes de interesse para a pesquisa (129 e 113 questes na 1 e 2

linha, respectivamente), organizadas em categorias distintas: constataes, prospeces e

propostas.

Esse rico material de consulta, produzido a partir das entrevistas, subsidiou a elaborao dos

questionrios aplicados na etapa seguinte do trabalho o Delphi de Polticas, que contou com

a participao de um total de 87 indivduos com diferentes formaes profissionais,

representantes de todos segmentos (poder pblico, setores usurios e sociedade civil) e de

todas regies do pas.

Em ambos painis, o processo iterativo foi concludo em 2 rodadas, sendo registrada uma

avaliao predominantemente favorvel e consensual quanto importncia das


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constataes e prospeces e quanto aceitao e viabilidade das propostas identificadas

pelos entrevistados. exceo de um nico resultado, todas avaliaes consensuais

registradas foram positivas. O dissenso entre os painelistas restringiu-se, basicamente,

avaliao da confiabilidade de algumas constataes e prospeces.

Houve, portanto, uma tendncia de validao das idias e das opinies expressas nosenunciados das questes, ratificando-se, ento, as impresses e as expectativas, positivas ou

no, dos especialistas consultados na etapa anterior das entrevistas.

Assim, se por um lado, confirmou-se a percepo positiva dos entrevistados quanto s

implicaes do modelo de gesto da PONAREH para o controle da poluio hdrica e para a

promoo do uso sustentvel de gua pelos servios de saneamento, por outro, tambm foram

reforadas suas preocupaes quanto atuao, desempenho e comportamento dos prprios

atores e setores representados no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SINGREH.

Isso porque, em quase a totalidade das constataes e prospeces de oportunidades e

sucessos registradas nas entrevistas, e avaliadas consensualmente como confiveis e

importantes pelos painelistas, fez-se meno ao modelo de gesto descentralizado e

participativo, fundamentado na viso sistmica por bacia e no objetivo de uso mltiplo das

guas, institudo, desde ento, em mbito nacional.

Diferentemente, na maioria dos registros de dificuldades e insucessos, no se fez referncia ao

modelo de gesto da PONAREH, mas sim, prtica e s condicionantes da gesto de

recursos hdricos no Brasil, principalmente no que diz respeito execuo das atividades

finalsticas, que envolvem a regulao do uso da gua e a aplicao dos instrumentos de

gesto.

Pde-se concluir, assim, que apesar dos avanos j observados e das possibilidades oferecidas

pelo modelo de gesto da PONAREH, existem ainda importantes desafios a serem superados,

muitos relativos prpria dinmica de processos internos ao SINGREH.

No caso do controle da poluio hdrica, a percepo geral que o SINGREH ainda no tem

desempenhado plenamente o papel que lhe cabe na promoo da qualidade das guas, ficando

tal tarefa ainda restrita, basicamente, atuao dos rgos de controle ambiental. No caso dos

servios de saneamento, verificou-se que o atual estgio regulao do uso da gua ainda

incipiente e pouco influencia as aes e decises do setor.


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ABSTRACT

The conservation of natural water quality should not be understood merely as a preservationist

goal, with no economic and social purpose, as it has relevant consequences not only to the

environmental balance, but also to public health and to the viability of many production

activities that rely on this natural resource.

It is an strategic issue for sustainable development, over which must prevail a wide and long-

term view. In Brazil, the promulgation of the National Water Resources Policy PONAREH

(Federal Law 9.433/97) represented an important step forward in this direction, with the

establishment of principles and directives for an adequate regulation of water use in

quantitative and qualitative terms.

However, the challenges for the effective implementation of these new legal framework bringabout a discussion on how to deal with the interfaces of different public and sectorial policies

directly related to water resources management, particularly, those concerned to

environmental protection and to the water sector.

It was then considered opportune to conduct a retrospective (1997 to 2005) and prospective

(2006 to 2010) investigation about the implications of PONAREHs water resources

management model in two fronts: water pollution control (1st line of investigation) and

promotion of sustainable use of water resources by water supply and sanitation services (2nd

line of investigation).

The research was developed combining the application of two techniques individual

interviews followed by the Policy Delphi method. Firstly, 18 experts from governmental and

non-governmental sectors were consulted. The content analyses of these interviews, registered

in audio record, allowed the identification of a large number of questions (129 and 113

questions in the 1stand 2ndlines, respectively), which were organized in distinct categories:

findings, forecasts and proposals.

This rich consulting material obtained from the interviews was then used to elaborate the

questionnaires for the next phase the Policy Delphi applied to 87 individuals with different

professional backgrounds, representing all segments (government, users and community) and

regions of the country.

In both panels, the iterative process was concluded in two rounds, with a most favorable and

consensual evaluation about the importance of the verifications and forecasts and about the

desirability and viability of the proposals identified previously by the experts.


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Except for one single result, all the consensual evaluations were positive. The disagreement

between the painelists was observed basically upon the confidence of some findings and

forecasts.

Therefore, there was a tendency to validate the ideas and opinions expressed in the questions,

ratifying the experts impressions and expectations, positive or not, registered in the previous

phase of individual interviews.

As a result of the Policy Delphi, it was confirmed the experts positive perception about the

implications of PONAREHs model for water pollution control and to promote sustainable

water use in water supply and sanitation services in Brazil. On the other hand, it was

reinforced their concerns about the actions, the performance and the behavior of the actors

and sectors represented in the National Water Resources Management System SINGREH.

In almost all findings and forecasts of opportunities and successes registered in the interviews

and later consensually evaluated as reliable and important by the panelists, it was mentioned

the decentralized and participative water resources management model established in the

national level ever since, based on the systemic view over watersheds and the multiple uses of

water.

Differently, most of the registers of difficulties and nonsuccesses were not related to the

PONAREHs model itself, but to the practice and to the conditioning factors of waterresources management in Brazil, mainly because the poor execution of finalistic activities

involving water use regulation and enforcement of management tools.

Hence, it could be concluded that, despite the possibilities offered by the PONAREHs water

management model and the advances observed since its initial implementation, there are still

major obstacles to overcome, mostly related to the very dynamic of internal processes in

SINGREH.

In the case of water pollution control, the general perception is that SINGREH has not yetfully played its role in promoting the water quality, which continues to be pursued mainly by

the environmental protection agencies. In the case of water and sanitation services, it was

verified that the current stage in the regulation of water use is incipient and does not influence

the actions and decisions taken at the water sector level.


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGi

SUMRIO

1. INTRODUO.....................................................................................................................1

1.1. Definio da Problemtica de Pesquisa...........................................................................1

1.1.1. Motivaes para o estabelecimento de sistemas de gesto de guas.......................1

1.1.2. A Dimenso Prpria do Saneamento.......................................................................2

1.1.3. Gesto de Recursos Hdricos e os Servios de Saneamento ...................................4

1.1.4. Gesto de Recursos Hdricos e o Controle da Poluio Hdrica .............................5

1.2. A Questo da Pesquisa e a Hiptese................................................................................6

2. OBJETIVOS..........................................................................................................................7

3. REVISO DA LITERATURA.............................................................................................8

3.1. gua: mais que um recurso .............................................................................................8

3.1.1. O ciclo da gua na natureza.....................................................................................8

3.1.2. A gua e a organizao social: importncia poltica e econmica ..........................8

3.1.3. Caractersticas especiais do recurso gua que condicionam sua gesto ..............9

3.2. O problema da gua: origem e perspectivas..................................................................13

3.2.1. A percepo da atual crise hdrica.........................................................................13

3.2.2. A indisponibilidade hdrica e a questo da qualidade das guas...........................18

3.2.2.1. A deciso poltica para o controle da poluio hdrica...................................21

3.2.2.2. Controle da poluio hdrica e as aes de saneamento.................................233.3. O Estado e a questo ambiental.....................................................................................27

3.3.1. Servios pblicos e atividades econmicas...........................................................27

3.3.2. Servios pblicos e polticas pblicas ...................................................................29

3.3.3. Evoluo dos modelos de Estado ..........................................................................30

3.3.4. Reformulao do Estado e as Agncias Reguladoras............................................32

3.3.5. O marco regulatrio no Brasil: discusso e perspectivas ......................................33

3.3.6. A regulao ambiental aplicada ao aproveitamento hdrico..................................35

3.4. Legislao e organizao do Estado brasileiro concernentes qualidade dasguas interiores...............................................................................................................36

3.4.1. Breve histrico da gesto dos servios de saneamento no Brasil..........................36

3.4.1.1. Evoluo do setor saneamento: do modelo privado ao modelo estatal ..........36

3.4.1.2. A organizao do setor no perodo militar: o PLANASA..............................38

3.4.1.3. A crise do PLANASA e a ausncia de um novo modelo...............................40

3.4.2. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto dos servios desaneamento atualmente vigentes no Brasil ............................................................42

3.4.2.1. Os servios de saneamento e as competncias na atual Constituio ............42

3.4.2.2. A legislao correlata vigente: plano infraconstitucional...............................44


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGii

3.4.2.3. A atual organizao institucional para prestao e gesto dos serviosde saneamento ...............................................................................................46

3.4.2.4. As novas perspectivas para o setor de saneamento ........................................48

3.4.3. Breve histrico da gesto ambiental no Brasil ......................................................50

3.4.3.1. As primeiras manifestaes da preocupao ambiental no pas.....................50

3.4.3.2. A organizao de uma estrutura prpria para o setor ambiental no Brasil..... 51

3.4.4. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto ambiental atualmentevigentes no Brasil ..................................................................................................54

3.4.4.1. O tema meio ambiente e as competncias na atual Constituio................54

3.4.4.2. A legislao ambiental vigente: plano infraconstitucional.............................55

3.4.4.3. A atual organizao institucional para gesto ambiental................................58

3.4.5. Breve histrico da gesto de recursos hdricos no Brasil ......................................59

3.4.6. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto de recursos hdricosatualmente vigentes no Brasil................................................................................63

3.4.6.1. O tema guas e as competncias na atual Constituio ..............................63

3.4.6.2. A legislao vigente sobre as guas: plano infraconstitucional .....................65

3.5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) ............................................67

3.5.1. Contedo da PONAREH: Fundamentos, Objetivos e Diretrizes ..........................68

3.5.1.1. A gua um bem pblico, escasso, e de valor econmico.............................68

3.5.1.2. O aproveitamento da gua: usos mltiplos e prioridades...............................69

3.5.1.3. Gesto dos recursos hdricos por bacia hidrogrfica......................................693.5.1.4. Gesto integrada dos recursos hdricos ..........................................................70

3.5.2. Instrumentos da PONAREH para gesto das guas..............................................71

3.5.2.1. Informao para a gesto dos recursos hdricos.............................................73

3.5.2.2. Planejamento da utilizao dos recursos hdricos ..........................................73

3.5.2.3. Enquadramento: zoneamento das guas.........................................................74

3.5.2.4. Outorga: efetivao dos direitos de uso da gua ............................................75

3.5.2.5. A cobrana pelo uso da gua ..........................................................................76

3.5.3. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos..............................77

3.5.3.1. Antecedentes: a especificidade da questo hdrica .........................................77

3.5.3.2. Arranjo institucional do SINGREH................................................................79

3.6. Estudos prospectivos .....................................................................................................82

3.6.1. Importncia e possibilidades dos estudos prospectivos.........................................82

3.6.2. A escolha do mtodo Delphi: objetivos e aplicabilidade ......................................85

3.6.3. O mtodo Delphi: conceito, origem e evoluo ....................................................87

3.6.4. O Delphi de polticas .............................................................................................883.6.5. Importantes estudos prospectivos em recursos hdricos no Brasil ........................91

3.6.5.1. Programa Prospectar em recursos hdricos.....................................................91


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGiii

3.6.5.2. Prospeco tecnolgica em recursos hdricos ................................................94

3.6.5.3. Plano Nacional de Recursos Hdricos ............................................................95

4. METODOLOGIA................................................................................................................98

4.1. Delimitao das reas de interesse do trabalho .............................................................98

4.2. Definio das linhas de investigao...........................................................................1034.3. Definio dos Procedimentos Metodolgicos .............................................................104

4.4. Integrao dos Procedimentos Metodolgicos ............................................................106

4.5. Descrio dos Procedimentos Metodolgicos.............................................................107

4.5.1. Pesquisa bibliogrfica..........................................................................................107

4.5.2. Entrevistas Individuais ........................................................................................109

4.5.2.1. Justificativas e objetivos ...............................................................................109

4.5.2.2. Seleo dos especialistas para as entrevistas................................................110

4.5.2.3. Definio da tcnica das entrevistas.............................................................111

4.5.2.4. Preparao das entrevistas............................................................................112

4.5.2.5. Detalhamento executivo das entrevistas.......................................................114

4.5.2.6. Anlise e consolidao dos resultados das entrevistas .................................115

4.5.2.6.1. Definio da tcnica para anlise das entrevistas..................................115

4.5.2.6.2. Estabelecimento das unidades de anlise ..............................................116

4.5.2.6.3. Determinao das categorias de anlise ................................................118

4.5.2.6.4. Quantificao das unidades de anlise ..................................................1204.5.3. Pesquisa Delphi ...................................................................................................122

4.5.3.1. Definio do tamanho e composio dos painis .........................................122

4.5.3.2. Mensurao das expresses de opinio dos painelistas................................125

4.5.3.2.1. Definio das escalas de votao...........................................................125

4.5.3.2.2. Aplicao das escalas de votao..........................................................127

4.5.3.2.3. Sistema de pontuao para as escalas de votao..................................128

4.5.3.3. Elaborao dos questionrios do Delphi ......................................................131

4.5.3.3.1. Definio do contedo dos questionrios..............................................131

4.5.3.3.2. Definio e elaborao do meio suporte dos questionrios daprimeira iterao do Delphi ...................................................................................132

4.5.3.3.3. Definio e elaborao do meio suporte dos questionrios dasegunda iterao do Delphi ...................................................................................136

4.5.3.4. Desenvolvimento do processo iterativo do Delphi de polticas ...................137

4.5.3.4.1. Consideraes gerais .............................................................................137

4.5.3.4.2. Avaliao das questes no processo iterativo do Delphi.......................138

4.5.3.4.3. Mtodos e critrios para medio de consenso .....................................139

4.5.3.4.4. Medio da mudana de posicionamento do painel ..............................141


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGiv

4.5.3.5. Detalhamento executivo ...............................................................................143

5. RESULTADOS E DISCUSSO ......................................................................................144

5.1. Resultados das Entrevistas Individuais .......................................................................144

5.1.1. Avaliao da composio da amostra das entrevistas .........................................145

5.1.2. Resultados da primeira linha de investigao .....................................................1475.1.2.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados .....................147

5.1.2.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas.......................................149

5.1.2.2.1. Constataes de dificuldades.................................................................149

5.1.2.2.2. Prospeces de dificuldades ..................................................................157

5.1.2.2.3. Constataes de oportunidades..............................................................164

5.1.2.2.4. Prospeces de oportunidades...............................................................167

5.1.2.2.5. Constataes de sucessos ......................................................................170

5.1.2.2.6. Prospeces de sucessos........................................................................174

5.1.2.2.7. Constataes de insucessos ...................................................................177

5.1.2.2.8. Prospeces de insucessos.....................................................................186

5.1.2.2.9. Propostas................................................................................................192

5.1.3. Resultados da segunda linha de investigao......................................................206

5.1.3.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados .....................206

5.1.3.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas.......................................207

5.1.3.2.1. Constataes de dificuldades.................................................................2075.1.3.2.2. Prospeces de dificuldades ..................................................................212

5.1.3.2.3. Constataes de oportunidades..............................................................217

5.1.3.2.4. Prospeces de oportunidades...............................................................219

5.1.3.2.5. Constataes de sucessos ......................................................................227

5.1.3.2.6. Prospeces de sucessos........................................................................229

5.1.3.2.7. Constataes de insucessos ...................................................................231

5.1.3.2.8. Prospeces de insucessos.....................................................................235

5.1.3.2.9. Propostas................................................................................................237

5.2. Resultados da Pesquisa Delphi de Polticas ................................................................247

5.2.1. Avaliao geral da amostragem na pesquisa Delphi ...........................................247

5.2.1.1. Avaliao da participao dos convidados...................................................247

5.2.1.2. Avaliao do tamanho e composio dos painis ........................................248

5.2.2. Resultados do processo iterativo da pesquisa Delphi..........................................253

5.2.2.1. Resultados na primeira iterao do Delphi...................................................253

5.2.2.1.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao........................2535.2.2.1.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao ........................256


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGv

5.2.2.2. Resultados na segunda iterao do Delphi ...................................................258

5.2.2.2.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao........................259

5.2.2.2.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao ........................261

5.2.2.3. Resultados ao final do processo iterativo da pesquisa Delphi......................262

5.2.3. Avaliao dos resultados dos painis ..................................................................2655.2.3.1. Avaliao dos resultados do painel da 1 linha de investigao...................265

5.2.3.1.1. Questes consensuais na avaliao do painel........................................265

5.2.3.1.2. Questes no consensuais na avaliao do painel .................................267

5.2.3.2. Avaliao dos resultados do painel da 2 linha de investigao...................278

5.2.3.2.1. Questes consensuais na avaliao do painel........................................278

5.2.3.2.2. Questes no consensuais na avaliao do painel .................................280

5.3. Avaliao da Metodologia...........................................................................................286

6. CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................288

6.1. Cumprimento aos Objetivos da Pesquisa ....................................................................288

6.1.1. Identificao das Questes: Entrevistas Individuais ...........................................288

6.1.2. Avaliao das Questes: Delphi de Polticas ......................................................289

6.2. Verificao da Hiptese...............................................................................................291

6.3. Outras Reflexes .........................................................................................................293

6.4. Recomendaes ...........................................................................................................295

7. REFERNCIAS ................................................................................................................299

APNDICES..........................................................................................................................318


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGvi

LISTA DE FIGURAS

Figura 1.1: Motivaes para a gesto de recursos hdricos e a dimenso da qualidade............2

Figura 1.2: Interfaces do saneamento ambiental com a gesto de recursos hdricos ecom a sade pblica...................................................................................................................3

Figura 1.3: O ciclo do uso da gua no saneamento, entendido sob o prisma legal einstitucional vigentes: uso de bem pblico e prestao de servio pblico...............................4

Figura 3.1: Evoluo da populao mundial e da demanda hdrica global durante osculo XX e previses de crescimento at 2025. Fonte: UNESCO (1999).............................14

Figura 3.2: Comparao entre as situaes de demanda e disponibilidade hdrica emalgumas das grandes regies hidrogrficas do pas. Fonte: ANA/SRH/MMA (2002). ..........15

Figura 3.3: Avaliao da independncia entre a distribuio geogrfica da populao

mundial e a disponibilidade de recursos hdricos. Fonte: FAO (2003). ..................................15

Figura 3.4: Avaliao conjunta da disponibilidade hdrica per capita e do ndice dedesenvolvimento humano no Brasil. Fontes: UNDP/IPEA/FJP (2000) e ANA (2002). .........19

Figura 3.5: O saneamento ambiental e o estabelecimento da relao entre as condiessociais e do meio ambiente......................................................................................................24

Figura 3.6: Relao entre os instrumentos da PONAREH, segundo nveis de gesto,conforme previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97). ..............................................................72

Figura 3.7: Organizao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.Adaptado de PEREIRA (2003). ..............................................................................................79

Figura 3.8: Classificao do mtodo Delphi dentre as possveis estratgias para se lidarcom mudanas estruturais (Adaptado de COYLE, 1997). ......................................................85

Figura 4.1: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo suas diferentesmotivaes, correspondentes s preocupaes direta ou indiretamente relacionadas aosfundamentos, objetivos e diretrizes da PONAREH (Lei 9.433/97). .......................................99

Figura 4.2: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo a perspectiva dasdiferentes atividades envolvidas, correspondentes s principais competncias ouatribuies dos rgos integrantes do SINGREH (Lei 9.433/97). ........................................101

Figura 4.3: Identificao das reas de interesse da pesquisa, relacionadas em umaestrutura matricial. .................................................................................................................102

Figura 4.4: Relao entre os grandes temas do trabalho e as duas linhas de investigao....103

Figura 4.5: Perodos correspondentes s investigaes histrica e prospectiva....................104

Figura 4.6: Integrao dos procedimentos metodolgicos adotados neste estudo,considerando-se a qualidade dos participantes e os respectivos objetivos............................107

Figura 4.7: Esquema geral da anlise temtica do contedo das entrevistas. .......................121


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Figura 4.8: Organizaes governamentais, da sociedade civil e demais representaes,em diferentes nveis de gesto, cujas atribuies e interesses se relacionam ao objeto doestudo.....................................................................................................................................123

Figura 5.1: Avaliao do perfil dos especialistas entrevistados............................................147

Figura 5.2: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dosentrevistados da primeira linha de investigao. ...................................................................148

Figura 5.3: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao nosdiscursos dos grupos do setor governamental e no governamental. ....................................148

Figura 5.4: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas enegativas nos discursos dos grupos do setor governamental e no governamental. .............149

Figura 5.5: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dosentrevistados da segunda linha de investigao. ...................................................................206

Figura 5.6: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao nodiscurso dos grupos do setor governamental e no governamental.......................................206

Figura 5.7: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas enegativas no discurso dos grupos do setor governamental e no governamental. ................207

Figura 5.8: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo as reas de conhecimento dos painelistas...................................................249

Figura 5.9: Composio do painel da 2 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo as reas de conhecimento dos painelistas...................................................249

Figura 5.10: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo as regies de atuao profissional dos painelistas......................................250

Figura 5.11: Composio do painel da 2 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo as regies de atuao profissional dos painelistas......................................250

Figura 5.12: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representadosnos fruns de gesto de recursos hdricos. ............................................................................251

Figura 5.13: Composio do painel da 2 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representadosnos fruns de gesto de recursos hdricos. ............................................................................251

Figura 5.14: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo o nvel de formao dos painelistas............................................................252

Figura 5.15: Composio do painel da 2 linha de investigao, na 1 e 2 iterao doDelphi, segundo o nvel de formao dos painelistas............................................................252

Figura 5.16: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 1 linha de

investigao, segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidadena 1 iterao do Delphi.........................................................................................................255


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGviii

Figura 5.17: Avaliao das propostas pelo painel da 1 linha de investigao, segundo oresultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi. ...........256

Figura 5.18: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 2 linha deinvestigao, segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidadena 1 iterao do Delphi.........................................................................................................258

Figura 5.19: Avaliao das propostas pelo painel da 2 linha de investigao, segundo oresultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi. ...........258

Figura 5.20: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 1 linha deinvestigao, segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade eimportncia obtidas ao trmino da pesquisa Delphi..............................................................263

Figura 5.21: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 2 linha deinvestigao, segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade eimportncia obtidas ao trmino da pesquisa Delphi..............................................................263

Figura 5.22: Avaliao das propostas pelo painel da 1 linha de investigao, segundo oresultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da

pesquisa Delphi. ....................................................................................................................264

Figura 5.23: Avaliao das propostas pelo painel da 2 linha de investigao, segundo oresultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da

pesquisa Delphi. ....................................................................................................................264


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGix

LISTA DE TABELAS

Tabela 3.1: Quadro comparativo das caractersticas bsicas dos recursos naturais. .................9

Tabela 3.2: Requisitos de gua para algumas mercadorias, por unidade de produo............11

Tabela 3.3: Alguns pases identificados como os maiores exportadores e importadoresde gua no perodo de 1995 a 1999. ........................................................................................11

Tabela 3.4: Situao de estresse hdrico em algumas regies do mundo e do Brasil..............16

Tabela 3.5: Conflitos estabelecidos entre diferentes setores usurios pela alocao dosrecursos hdricos em algumas regies hidrogrficas do Brasil................................................17

Tabela 3.6: Poluio hdrica em algumas das grandes regies hidrogrficas do Brasil..........20

Tabela 3.7: Identificao dos principais parmetros de interesse na caracterizao da

poluio hdrica, segundo sua origem e possveis conseqncias...........................................21Tabela 3.8: Sistema de classes de qualidade (Resoluo CONAMA 357/2005). ...................22

Tabela 3.9: Relao de algumas enfermidades relacionadas condio da gua. ..................24

Tabela 3.10: Aspectos gerais dos diferentes modelos de gerenciamento de recursoshdricos. ...................................................................................................................................63

Tabela 3.11: Atribuies dos integrantes do SINGREH relativas aplicao dosinstrumentos da PONAREH, conforme previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97)................81

Tabela 3.12: Condicionantes para a aplicao de diferentes mtodos prospectivos. ..............84

Tabela 3.13: Comparao entre diferentes abordagens do mtodo Delphi .............................89

Tabela 4.1: Investigaes histrica e prospectiva e os respectivos perodos derecorrncia e procedimentos metodolgicos. ........................................................................105

Tabela 4.2: Aplicao das escalas de votao para anlise de diferentes tipos dequestes no mtodo Delphi de polticas. ...............................................................................125

Tabela 4.3: Categorias da escala de confiabilidade e suas respectivas interpretaes. .........126

Tabela 4.4: Categorias da escala de importncia e suas respectivas interpretaes.Adaptado de TUROFF (1975). ..............................................................................................126

Tabela 4.5: Categorias da escala de aceitao e suas respectivas interpretaes. .................126

Tabela 4.6: Categorias da escala de viabilidade e suas respectivas interpretaes. ..............127

Tabela 4.7: Relao entre as modalidades de questes e as escalas de votao....................127

Tabela 4.8: Sistema de pontuao para as escalas de voto....................................................129

Tabela 4.9: Proposta de DE LO para avaliao de consenso em pesquisas com Delphide polticas que utilizam escalas de voto com quatro categorias. .........................................141


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGx

Tabela 5.1: Relao dos entrevistados nas duas linhas de investigao da pesquisa. ...........145

Tabela 5.2: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de dificuldadesregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................157

Tabela 5.3: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de dificuldades

registradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................163Tabela 5.4: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de oportunidadesregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................167

Tabela 5.5: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de oportunidadesregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................170

Tabela 5.6: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessosregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................174

Tabela 5.7: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessosregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................176

Tabela 5.8: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de insucessosregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................186

Tabela 5.9: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessosregistradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................192

Tabela 5.10: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nasentrevistas da primeira linha de investigao........................................................................205

Tabela 5.11: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de dificuldadesregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................212

Tabela 5.12: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de dificuldadesregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................217

Tabela 5.13: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de oportunidadesregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................219

Tabela 5.14: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de oportunidadesregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................227

Tabela 5.15: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessosregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................229

Tabela 5.16: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessosregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................230

Tabela 5.17: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de insucessosregistradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................234

Tabela 5.18: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessos

registradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................237Tabela 5.19: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nasentrevistas da segunda linha de investigao ........................................................................246


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGxi

Tabela 5.20: Constataes e prospeces consensuais no painel da primeira linha deinvestigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ...................................................................254

Tabela 5.21: Constataes e prospeces no consensuais no painel da primeira linhade investigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................254

Tabela 5.22: Avaliao das propostas pelo painel da primeira linha de investigao, na1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................................................255

Tabela 5.23: Constataes e prospeces consensuais no painel da segunda linha deinvestigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ...................................................................256

Tabela 5.24: Constataes e prospeces no consensuais no painel da segunda linha deinvestigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ...................................................................257

Tabela 5.25: Avaliao das propostas pelo painel da segunda linha de investigao, na1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................................................257

Tabela 5.26: Avaliaes no consensuais sobre a confiabilidade de constataes eprospeces no painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisaDelphi. ...................................................................................................................................260

Tabela 5.27: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes eprospeces no painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisaDelphi. ...................................................................................................................................260

Tabela 5.28: Avaliaes no consensuais sobre a confiabilidade de constataes eprospeces no painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisaDelphi. ...................................................................................................................................261

Tabela 5.29: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes eprospeces no painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisaDelphi. ...................................................................................................................................262

Tabela 5.30: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 01pelo painel da primeira linha de investigao .......................................................................268








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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGxii






Tabela 5.42: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 06pelo painel da segunda linha de investigao........................................................................280








Tabela 5.50: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 17

pelo painel da segunda linha de investigao........................................................................285


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGxiii

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS

AES Academia de Ensino Superior

AESBE Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais

ANA Agncia Nacional de guasASSEMAE Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento

CAESB Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal

CEIVAP Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Paraba do Sul

CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de SoPaulo

CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos

CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente

COPASA Companhia de Saneamento de Minas GeraisCORSAN Companhia Riograndense de Saneamento

CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos dePernambuco

CT-HIDRO Fundo Setorial de Recursos Hdricos

DAEE Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo

DBO Demanda Bioqumica de Oxignio

DRH/SEMA Departamento de Recursos Hdricos da Secretaria Estadual do Meio

Ambiente do Rio Grande do SulFEPAM Fundao Estadual de Proteo Ambiental do Estado do Rio Grande do

Sul

FUMEC Fundao Mineira de Educao e Cultura

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos NaturaisRenovveis

IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas

METROPLAN Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional do RioGrande do Sul

MMA/SRH Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente

PBH Prefeitura de Belo Horizonte

PCJ Piracicaba, Capivari e Jundia

PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente

PNRH Plano Nacional de Recursos Hdricos

PONAREH Poltica Nacional de Meio Ambiente

PUC Pontifcia Universidade Catlica

SANASA Sociedade de Abastecimento de gua e Saneamento S/ASANEPAR Companhia de Saneamento do Paran


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMGxiv

SECTAM Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Par

SECTMA Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado dePernambuco

SEDUH Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao do Distrito Federal

SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento Urbano da Cidade de So Paulo

SEP Secretaria de Economia e Planejamento do Estado de So Paulo

SINGREH Sistema Nacional de Recursos Hdricos

SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente

SORIDEMA Sociedade Rioclarense de Defesa do Meio Ambiente

SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da Capital do Municpio de BeloHorizonte

UFAL Universidade Federal de Alagoas

UFAM Universidade Federal do Amazonas

UFBA Universidade Federal da Bahia

UFCG Universidade Federal de Campina Grande

UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora

UFMG Universidade Federal de Minas Gerais

UFPA Universidade Federal do Par

UFPE Universidade Federal de Pernambuco

UFPel Universidade Federal de Pelotas

UFPR Universidade Federal do ParanUFSC Universidade Federal de Santa Catarina

UFSCar Universidade Federal de So Carlos

UnB Universidade de Braslia

UNESP Universidade Estadual Paulista

UNICAMP Universidade Estadual de Campinas

UNIJUI Universidade Regional do Noroeste do do Rio Grande do Sul

UNISC Universidade de Santa Cruz do Sul

USP Universidade de So Paulo

WWF World Wildlife Fund


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Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG1

1. INTRODUO

1.1. Definio da Problemtica de Pesquisa

1.1.1.Motivaes para o estabelecimento de sistemas de gesto de guas

O aproveitamento eficiente e sustentvel das reservas de gua doce em diversas regies do

planeta, inclusive em boa parte do territrio nacional, um desafio crescente para manuteno

da atual forma de organizao das sociedades e j impe srias dificuldades ao seu

desenvolvimento.

A idia de abundncia do recurso gua, considerado por longo tempo um recurso renovvel

e inesgotvel, desfaz-se completamente diante da constatao do crescimento vertiginoso de

sua demanda, especialmente a partir de meados do sculo passado, da variabilidade

geogrfica e sazonal da oferta hdrica e da degradao ambiental massiva e inconseqente.

A conscincia da crescente escassez de gua doce e de boa qualidade, ou seja, do aumento

da indisponibilidade de gua em condies adequadas aos usos potenciais, o fato que

subsidia todo contedo terico e os argumentos polticos favorveis ao disciplinamento do

aproveitamento hdrico, materializados na instituio de marcos legais e regulatrios para

gesto das guas.

Os interesses envolvidos no estabelecimento dos direitos de uso das guas so muitos e de

difcil mensurao, tornando difcil o delineamento das relaes existentes entre a gesto de

recursos hdricos e os outros universos de preocupao conexa. A harmonizao desses

interesses, em grande parte conflitantes, representa a motivao precpua para a gesto das

guas.

Contudo, necessrio perceber que enquanto alguns desses interesses correspondembasicamente a preocupaes de ordem quantitativa defesa civil, navegao, energia outros

so mais sensveis questo da qualidade de gua indstria, agricultura, proteo ambiental

e saneamento (Figura 1.1).


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Figura 1.1: Motivaes para a gesto de recursos hdricos e a dimenso da qualidade.

A proposta deste trabalho se restringe s preocupaes concernentes qualidade das guas,

comuns aos setores de recursos hdricos, saneamento e meio ambiente. Mais especificamente,

a discusso dirigida para dois grandes temas concernentes gesto da qualidade das guas

interioresno pas, ambos diretamente afetados pela implementao da Poltica Nacional de

Recursos Hdricos PONAREH (Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997): o controle da poluio

hdrica e os servios de saneamento.

1.1.2.A Dimenso Prpria do Saneamento

Na literatura internacional, o termo saneamento correspondente do ingls sanitation

refere-se exclusivamente ao afastamento seguro, tcnica e economicamente adequado, das

guas residurias. Dessa forma, o saneamento se equivaleria aos servios de esgotamento

sanitrio e poderia ser perfeitamente entendido como mais um setor usurio dos recursos

hdricos.

Todavia, no Brasil, o termo saneamento tem uma conotao bem mais ampla. O

entendimento nacional do referido termo compreende abastecimento pblico de gua potvel,

esgotamento sanitrio (incluindo-se o tratamento dos esgotos domsticos e outros lquidos

coletados na rede pblica), drenagem de guas pluviais, coleta, transporte e destinao final

de resduos slidos urbanos. O conjunto desses servios e intervenes compe o que se

convencionou denominar saneamento bsico.


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Apesar de bastantes distintas quanto sua operacionalizao, h uma caracterstica comum

que permite reunir essas aes sob uma mesma semntica: a ntima e importante relao que

guardam com a sade pblica, em especial, nos ambientes urbanos, em razo da maior escala

dos problemas ocasionados pela concentrao demogrfica.

O setor de saneamento diretamente ligado dinmica do uso da gua, diferentemente dos

demais setores usurios nos quais a gua constitui-se em um insumo produtivo ou meio de

suporte s atividades econmicas, emprega o recurso gua como um bem final, destinado a

suprir necessidades bsicas de sade e higiene. Tal fato empresta uma importncia

diferenciada a esse setor, sob cuja responsabilidade encontram-se os servios de gua e de

esgotos indispensveis promoo da sade pblica.

Adicionalmente, se considerada a perspectiva da proteo ambiental, o entendimento do

termo saneamento significativamente expandido, agrupando-se no conjunto saneamento

ambiental um nmero bem maior de atividades e preocupaes. Nesse contexto, o conceito

de saneamento ganha a dimenso do prprio problema ambiental e sua percepo se confunde

com as responsabilidades de preservao do meio ambiente e do patrimnio natural. A Figura

1.2 ilustra a vasta interface do conjunto saneamento ambiental e sua importante dimenso

junto gesto de recursos hdricos e sade pblica.

Figura 1.2: Interfaces do saneamento ambiental com a gesto de recursos hdricos e com asade pblica.


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1.1.3.Gesto de Recursos Hdricos e os Servios de Saneamento

O aproveitamento hdrico para atendimento de usos domsticos constitui um dos ciclos de uso

da gua, caracterizando-se, em sua interface com o meio-ambiente, pelo uso de bem pblico

captao de gua e despejo de efluentes sanitrios e, em sua interface com a populao, pela

prestao de servio pblico tratamento, reservao e distribuio de gua; coleta e

tratamento de efluentes sanitrios. O interesse do presente estudo restringe-se s etapas inicial

e final do mencionado ciclo, uma vez que essas so as nicas concernentes regulao

ambiental.

O marco regulatrio introduzido pela PONAREH (Lei 9.433/97) diz respeito exclusivamente

ao uso de um bem pblico, a gua, visando disciplinar o acesso a esse recurso diante do

iminente risco de graves conflitos entre setores usurios em algumas regies do pas. Dessaforma, apesar de no caber ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

(SINGREH) a regulao dos servios pblicos de saneamento, a implementao da

PONAREH evidentemente acarretar significativas transformaes para a operao dos

sistemas de gua e esgoto.

Por exemplo, os prestadores de servios de saneamento, pblicos ou privados, na condio de

usurios dos recursos hdricos, passam a ser duplamente cobrados: pela populao, quanto ao

atendimento e qualidade dos servios prestados, e pelo poder pblico regulador quanto ao

cumprimento dos termos da outorga de direito de uso da gua (Figura 1.3).

Figura 1.3: O ciclo do uso da gua no saneamento, entendido sob o prisma legal e

institucional vigentes: uso de bem pblico e prestao de servio pblico.


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1.1.4.Gesto de Recursos Hdricos e o Controle da Poluio Hdrica

O segundo grande tema do trabalho o controle da poluio hdrica volta-se considerao

de aspectos de qualidade de gua situados na agenda comum dos rgos ambientais e dos

gestores de gua. A investigao sobre as implicaes da implementao da PONAREH no

controle da poluio hdrica impe-se em razo da enorme importncia da regulao do uso

da gua para manuteno ou recuperao da qualidade das guas naturais.

A PONAREH certamente traz novidades em relao s estratgias de ao e forma de

organizao institucional antes adotadas no mbito da Poltica Nacional de Meio Ambiente

(PNMA, Lei 6.938/81), em especial, a descentralizao administrativa e os instrumentos de

estmulo econmico.

Contudo, a materializao dessas inovaes somente ser possvel se superadas as diversas

dificuldades de ordem poltica e institucional que j se apresentam. Os textos legais permitem

diferentes interpretaes quanto s prerrogativas de cada um dos entes federados Unio,

Estados e Municpios no sendo tambm possvel, em muitas situaes, perceber uma clara

distino entre as atribuies e competncias dos rgos integrantes do SISNAMA e do

SINGREH.

Outra dificuldade a integrao dos procedimentos administrativos concernentes aplicao

dos instrumentos da PNMA e da PONAREH, com vistas consolidao da diretiva legal de

uma gesto plena e transversal dos bens ambientais inclusos nesses os recursos hdricos

evitando-se, assim, desperdcio de recursos e de esforos do poder pblico em atividades de

planejamento, anlises tcnicas, fiscalizao e outras.


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1.2. A Questo da Pesquisa e a Hiptese

O ponto de partida para a formulao do problema objeto deste estudo o entendimento de

que a questo da qualidade das guas exige uma abordagem integrada do atual problema

hdrico, sendo indispensveis conhecimentos complementares sobre os setores usurios e

demais atores intervenientes no gerenciamento de recursos hdricos.

Dessa forma, diante da instituio de um marco legal para a gesto de guas no Brasil e da

percepo da ampla interface da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental e com a

gesto dos servios de saneamento, prope-se a seguinte questo para a pesquisa: Qual o

significado e as implicaes da gesto de recursos hdricos, sob a perspectiva de

implementao da PONAREH (Lei 9.433/97), para o controle da poluio hdrica e para os

servios de saneamento no pas?.

Admite-se, inicialmente, a seguinte hiptese para responder questo formulada: A gesto

de recursos hdricos, desenvolvida sob o modelo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,

permite a ampliao do controle da poluio hdrica e a promoo de um uso mais

sustentvel da gua pelos servios de saneamento no pas.


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2. OBJETIVOS

Objetivo geral avaliar as implicaes do gerenciamento de recursos hdricos, sob a

perspectiva da implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PONAREH), para

a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios de saneamento e para o controle dapoluio hdrica no pas.

Por sua vez, ter-se-o, ainda, como objetivos especficos:

Identificar e avaliar as principais dificuldades e oportunidades relacionadas ao processo de

implementao da PONAREH para a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios

de saneamento e para o controle da poluio hdrica no pas;

Identificar e avaliar os principais sucessos e insucessos relacionados ao processo de

implementao da PONAREH na promoo do uso sustentvel da gua pelos servios de

saneamento e no controle da poluio hdrica no pas;

Identificar e avaliar propostas para a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios

de saneamento e para o controle da poluio hdrica no pas;


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3. REVISO DA LITERATURA

3.1. gua: mais que um recurso

3.1.1.O ciclo da gua na natureza

A gua um bem renovvel? A resposta poderia ser afirmativa se considerados os limites

estabelecidos pela capacidade de assimilao dos ambientes aquticos, to bem visualizada no

processo de autodepurao dos corpos dgua receptores aps lanamento de cargas

poluentes.

Entretanto, vencida a capacidade de assimilao, a carga poluente excedente pode alterar

drasticamente o frgil equilbrio do ecossistema impactado, rompendo-se uma condio

natural anterior e atingindo-se outra, certamente menos interessante ao aproveitamento hdrico

por usos mais nobres.

O potencial de diluio e de recuperao natural das colees hdricas algo de difcil

determinao e de avaliao subjetiva. Na prtica, tal medida leva em considerao os usos de

gua previstos e, por conseguinte, os padres de qualidade almejados e impactos ambientais

admitidos. Contudo, sabe-se que qualquer despejo, por menos significativo que seja em

relao ao caudal do corpo receptor, ocasiona alteraes na qualidade de suas guas, aindaque essas sejam pouco expressivas e restritas majoritariamente s imediaes do lanamento.

A percepo do impacto ambiental depende da escala de tempo considerada, sendo os

impactos de longo prazo os de mais difcil mensurao. A recuperao ou restaurao de

ambientes aquticos no que tange contaminao por certos compostos txicos, notadamente

aqueles mais estveis e persistentes, pode demandar perodos muito longos, inviabilizando o

aproveitamento hdrico para usos mais exigentes neste intervalo de tempo.

3.1.2.A gua e a organizao social: importncia poltica e econmica

Particularmente para o ser humano, a importncia da gua define-se no somente por sua

dependncia fundamental e imediata seu mais importante alimento mas, tambm, por seu

intrnseco valor econmico, ou seja, o valor atribudo a gua como insumo de produo e

meio indispensvel ao desenvolvimento das sociedades.

Os vales de rios se constituram, ao longo da histria, em meios preferenciais para a ocupaohumana, seja pela fertilidade do solo das plancies de aluvio, pelo suprimento alimentar do


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pescado, ou ainda, pela facilidade de comunicao do litoral com as regies interiores. O fato

que o homem nunca prescindiu da gua para o desenvolvimento de sua organizao

coletiva.

Conforme lembra ARAJO (2002a), os cursos dgua no s funcionam como canais de

comunicao, mas tambm do suporte a servios essenciais. Atualmente, os rios so

importantes vias de integrao econmica, pelas quais escoam boa parte da produo agrcola

e de matrias-primas. Na Europa, por exemplo, as hidrovias respondem por grande parte do

transporte de cargas.

Os marcos hidrogrficos tambm constituem muitas das fronteiras internacionais cerca de

52% dos traados limtrofes entre pases da Amrica do Sul (FOUCHER, 1991 apud

CALASANS et al., 2003) e a maior parte das bacias hidrogrficas so compartilhadas porduas ou mais naes (SAVENIJE, 2001), o que insere a gesto de recursos hdricos como um

importante elemento nas relaes internacionais.

3.1.3.Caractersticas especiais do recurso gua que condicionam suagesto

A gua um elemento natural e, mais especificamente, um elemento mineral que, juntamente

com os demais fatores abiticos, compe um conjunto de condies que regulam o clima e a

biocenose, promovendo ou restringindo, em maior ou menor grau, o desenvolvimento das

diferentes formas de vida.

Contudo, sob a perspectiva de um recurso natural, em razo de algumas de suas propriedades

fsicas particulares, a gua diferencia-se substancialmente dos demais recursos naturais. A

Tabela 3.1 apresenta uma comparao entre algumas caractersticas dos recursos hdricos e

dos demais recursos naturais.

Tabela 3.1: Quadro comparativo das caractersticas bsicas dos recursos naturais.Recurso natural

Caractersticasgua Ar Solos Combustvel Alimentos

Essencial vida Sim Sim Sim No Sim

Essencial economia Sim Sim Sim Sim Sim

Escasso, finito Sim No Sim Sim Sim

Mvel Sim No No No No

Insubstituvel Sim Sim Sim No No

Indivisvel, sistmico Sim No No No NoVolumoso, corpulento Sim Sim Sim No No

Fonte: Adaptado de SAVENIJE (2001).


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A importncia da gua para a vida no planeta, para o desenvolvimento da organizao social,

bem como o reconhecimento da gua como um bem finito e, por vezes, escasso, so

facilmente perceptveis e, nesses aspectos, as preocupaes quanto apropriao do recurso

gua ainda pouco se diferenciam das dos demais recursos naturais.

As maiores dificuldades impostas gesto dos recursos hdricos comeam a ser percebidas

em razo de sua mobilidade. Diferentemente do ar atmosfrico e dos solos, que

fundamentalmente se constituem em estoques permanentes, ou dos combustveis, cujas

reservas so bem superiores ao fluxo anual, a gua essencialmente um fluxo. Existem

reservatrios naturais e artificiais de gua doce, mas esses so pouco representativos se

comparados, em nvel global, ao volume de gua em circulao, dependendo, ainda, da

recarga para sua utilizao sustentvel (SAVENIJE, 2001).

Ademais, a gua um bem nico, ou seja, no existem bens substitutos. Enquanto existem

solues alternativas para a indisponibilidade de combustveis fsseis ou de fontes

nutricionais especficas, no caso da gua, no h.

Outro fator complicador a caracterstica sistmica do elemento gua. As guas naturais

integram sistemas por exemplo, as bacias hidrogeolgicas e hidrogrficas e, portanto,

necessitam ser gerenciadas no mbito dos mesmos.

Dessa forma, as intervenes pontuais em um sistema hdrico, seja alterando seu regime,

quantidade ou qualidade, tm implicaes para o aproveitamento hdrico nas demais regies

que o compem. Portanto, os eventuais prejuzos advindos de um gerenciamento inadequado

dos recursos hdricos no se restringem necessariamente aos responsveis.

Por sua vez, sua caracterstica como um recurso natural volumoso ou corpulento tem

importantes implicaes de ordem econmica para a gesto dos recursos hdricos. Tendo emvista a elevada demanda de gua para produo de bens e riquezas, no interessante ou

vivel seu transporte para suprir o dficit hdrico de regies distantes. Isso somente ocorre

entre regies prximas, atravs da transposio de bacias contguas.

Segundo SAVENIJE (2001), a disposio a pagar pela gua para os usos domstico e

industrial da ordem de apenas US$ 1,00/m3de gua e, na agricultura, apenas uma frao

desse valor. Na realidade, o que se transporta gua virtual, ou seja, os resultados da

apropriao dos recursos hdricos pelas atividades produtivas alimentos e outras

mercadorias. A Tabela 3.2 apresenta os requisitos de gua para produo de inmeros bens.


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Tabela 3.2: Requisitos de gua para algumas mercadorias, por unidade de produo.

Produto (unidade)Demanda hdrica (1)

(m3/unidade)Referncias (2)

Produtos agrcolasArroz (tonelada) 2656Trigo (tonelada) 1150

Milho (tonelada) 450

Hoekstra & Hung (2003)

Produtos da pecuriaCarne bovina (tonelada) 15977Queijo (tonelada) 5288Leite (tonelada) 865

Chapagain & Hoekstra (2003)

Produtos industriaisChipde computador de 32 MB (1kg) 16 Williams et al. (2002)(1) - Valores referentes a mdias globais.(2) - Estudos citados em HOEKSTRA (2003).

A considerao do contedo virtual de gua associado aos produtos comercializados em

transaes internacionais, ou mesmo entre diferentes regies de um mesmo pas, tem

importantes implicaes na avaliao das disponibilidades hdricas (ALLAN, 2003).

HOEKSTRA & HUNG (2002) concluram em seu relatrio que, no perodo de 1995 a 1999,

aproximadamente 695 km3/ano de gua ou 13% da demanda hdrica anual global para

agricultura equivalente a 5400 km3/ano, incluindo-se o volume irrigado e naturalmente

disponvel no correspondeu s demandas para consumo domstico de produtos agrcolas,

mas sim, ao suprimento de mercados externos. Os produtos da pecuria e industriais

transacionados no comrcio internacional corresponderam, no mesmo perodo, transferncia

de volumes de gua virtual da ordem de 245 e 100 km3/ano, respectivamente. A Tabela 3.3

apresenta uma relao dos maiores exportadores e importadores de gua via comrcio

internacional.

Tabela 3.3: Alguns pases identificados como os maiores exportadores e importadores de guano perodo de 1995 a 1999.

PasAproveitamento das reservas

hdricas internamente(106m3/ano)

Volume importado de guavirtual

(106m3/ano)Pases entre os grandes exportadores de gua virtualEstados Unidos 492.259 -168.000Austrlia 27.312 -13.269Brasil 46.856 -1.933Pases entre os grandes importadores de gua virtualJapo 91.945 55.416Holanda 8.039 29.315Israel 2.277 2.021Fonte: Adaptado de HOEKSTRA & HUNG (2002).


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Os pases que figuram como grandes exportadores de mercadorias com elevado teor de gua

virtual, em especial os produtos agrcolas, acabam tambm por se tornar, conseqentemente,

exportadores de gua. Por sua vez, a gua virtual importada ou gua exgena reduz,

indubitavelmente, o dficit hdrico nos pases importadores dessas mercadorias ou

commodities, uma vez que um volume de gua endgena equivalente deixou de ser supridolocalmente e tornou-se disponvel para outras necessidades (HOEKSTRA, 2003).

A opo por importar determinados produtos ao invs de produzi-los localmente no

somente uma deciso de poltica econmica, configurando-se tambm como uma alternativa

para gesto de recursos hdricos (HOEKSTRA, 2003). Em algumas situaes, a soluo do

dficit hdrico via comrcio internacional pode ser mais vantajosa e adequada que as solues

de engenharia, usualmente adotadas (ALLAN, 2003). Ao mesmo tempo, existem riscos

significativos associados s polticas de importao de alimentos, as quais podem conduzir

renuncia da auto-suficincia hdrica e a uma situao perigosa de dependncia externa.

(MERRETT, 2003).

Independentemente da polmica acima referida, que envolve questes especficas

concernentes s polticas estratgicas de segurana hdrica e de segurana alimentar, de

interesse destacar, no presente trabalho, o fato de o Brasil j se situar no grupo dos grandes

exportadores de gua. Essa posio tende se consolidar cada vez mais, haja vista sua grandepotencialidade hdrica, a rpida expanso das fronteiras agrcolas no territrio nacional, bem

como a forte determinao do governo brasileiro de estimular as exportaes e incrementar a

participao do pas no comrcio internacional.

Percebe-se, portanto, que o interesse nacional sobre suas reservas hdricas no est ameaado

pela perda da integridade do territrio, como pensam muitos grupos polticos pouco

informados, mas sim, de forma bem mais realista, pela desconsiderao do real valor da gua

quando apropriada pelos grupos econmicos aqui estabelecidos. O enorme potencial hdricodo pas somente se consubstanciar em verdadeiro patrimnio e fator de prosperidade, quando

tomadas medidas efetivas para sua valorao econmica.

Como ser notado ao longo do presente trabalho, essas particularidades do recurso gua

impem condies especiais para sua apropriao e gesto, com relevantes implicaes para a

discusso pretendida. Cita-se, por exemplo, o carter de bem pblico consensualmente

atribudo aos recursos hdricos, em decorrncia dos mesmos serem essenciais e insubstituveis

(SAVENIJE, 2003), e de sua grande mobilidade e interao sistmica pelas correntes naturais

(VEIGA DA CUNHA et al., 1980 apud SETTI et al., 2001).


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3.2. O problema da gua: origem e perspectivas

3.2.1.A percepo da atual crise hdrica

Enquanto as potencialidades hdricas superam em muito as necessidades desse recurso, a

questo ambiental relativa ao comprometimento da qualidade das guas naturais

dificilmente percebida, prevalecendo a falsa idia de que a gua um bem inesgotvel.

A sensibilidade questo dos recursos hdricos cresce proporcionalmente diminuio do

excedente hdrico disponvel, ou seja, a diferena entre as potencialidades e demandas

hdricas.

A hipottica relao malthusiana entre procura e oferta vem se verificando de forma

preocupante quanto questo dos recursos hdricos em muitas regies do planeta, na medidaem que a demanda aumenta em taxas compatveis quelas do crescimento demogrfico e de

escala de produo, quase sempre de forma concentrada e pouco planejada, enquanto a

disponibilidade de gua encontra-se limitada pelas restries naturais, fsicas ou climticas, ou

ainda, reduzida pela degradao do meio ambiente.

No sculo XX, enquanto a populao mundial se multiplicou por 3, passando de 2 para 6

bilhes de pessoas, a demanda hdrica global apresentou um aumento de aproximadamente 6

a 7 vezes, partindo de uma taxa inicial de utilizao de 580 km3/ano e atingindo, ao final do

mesmo perodo, cerca de 4.000 km3/ano (SHIKLOMANOV, 1997 apud SETTI et al., 2001).

VILLIERS (2002) tambm acusou um crescimento expressivo da demanda mundial por gua

nas ltimas dcadas do sculo passado, da ordem de 3 vezes no perodo entre 1950 e 1990,

prevendo, ainda, que a mesma deve dobrar at 2025. A Figura 3.1 apresenta uma comparao

entre o crescimento demogrfico e o da demanda hdrica no planeta.


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0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1900 1925 1950 1975 2000 2025

Ano

Populao(10

6h

ab)

DemandaHdrica(km

3/ano)

Populao mundial

Demanda hdrica global

Figura 3.1: Evoluo da populao mundial e da demanda hdrica global durante o sculo XXe previses de crescimento at 2025. Fonte: UNESCO (1999).

Adicionalmente, o problema hdrico fortemente agravado pela distribuio extremamenteirregular da gua na geografia planetria, tanto na dimenso temporal quanto espacial,

definindo regies de extrema aridez e outras com disponibilidade invejvel.

No Brasil, por exemplo, as duas regies hidrogrficas brasileiras de maior excedente hdrico

bacias do Amazonas e Tocantins que juntas correspondem por mais de 75% do potencial

hdrico nacional, so reas com baixos ndices de ocupao, distantes dos grandes

aglomerados populacionais e centros industriais, concentrados principalmente nas regies

sudeste, sul e nordeste.

Tal considerao insere outro fator complicador na gesto das guas: a dissociao entre

potencialidade e demanda hdrica. A ocupao demogrfica, associada a uma significativa

parcela da demanda hdrica, no obedece necessariamente s restries impostas pela

natureza, podendo-se fazer de forma pouco consoante com a amenidade do clima ou com a

disponibilidade de recursos naturais, em especial dos recursos hdricos. O grfico da Figura

3.2 ilustra a acentuada incompatibilidade entre a distribuio dos recursos hdricos e de suademanda no Brasil.

7/26/2019 001-Avaliao quantitativa do modelo de gesto da poltica nacional de recursos hdri

001-Avaliação quantitativa do modelo de gestão da política nacional de recursos...

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