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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.083/2013-3

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIOTC 029.083/2013-3Natureza: Desestatização.Unidades: Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq e Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR.Interessado: Tribunal de Contas da União.Advogado: não há.

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DO 1º ESTÁGIO DAS CONCESSÕES DE ÁREAS E INSTALAÇÕES LOCALIZADAS NOS PORTOS ORGANIZADOS DE SANTOS, BELÉM, SANTARÉM, VILA DO CONDE E TERMINAIS DE OUTEIRO E MIRAMAR. INCONSISTÊNCIAS E AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DE DIVERSAS PREMISSAS ADOTADAS NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE. FALHAS NOS ESTUDOS DE CONCORRÊNCIA, NA ESTRUTURA TARIFÁRIA, NA ESTIMATIVA DE INVESTIMENTOS E NOS PARÂMETROS DE DESEMPENHO. DETERMINAÇÕES CORRETIVAS. CONDICIONANTES PARA PUBLICAÇÃO DO PROCESSO CONCORRENCIAL. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada pela Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes – SefidTransporte, acolhida pelos dirigentes daquela unidade:“ 1. INTRODUÇÃO

Trata-se de acompanhamento da desestatização, por meio de arrendamento, de áreas e instalações localizadas nos portos organizados de Santos, Belém, Santarém, Vila do Conde e terminais de Outeiro e Miramar. Serão licitados 16 lotes de projetos, que correspondem a 29 áreas e instalações portuárias, constantes do primeiro bloco daqueles previstos na Portaria 38/2013, emitida pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR).

2. O processo em tela é regido pela Instrução Normativa-TCU 27/1998, cujo art. 7º, inciso I, define os documentos a serem examinados neste primeiro estágio de fiscalização.

2. HISTÓRICO

2.1 Contexto

3. O setor de portos é estratégico para a economia brasileira. Segundo o sumário executivo do Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP), elaborado pela SEP/PR, disponível em www.portosdobrasil.gov.br/programas-e-projetos/plano-nacional-de-logistica-portuaria/plano-nacional-de-logistica-portuaria (acesso em 3/12/2013), circulam pelos portos brasileiros 95% do volume total de exportações e importações do Brasil.

4. Nesse sentido, visando atender ao crescimento da demanda e tornar o país mais competitivo nos mercados externo e interno, foi implementada pelo Governo Federal, em dezembro de 2012, a reforma do setor portuário, que prevê investimentos públicos e privados no montante de R$ 54,2 bilhões até 2017 (peça 27, p. 22 do TC 009.974/2013-0). Dentro desse contexto, a SEP/PR emitiu as Portarias 15, de 15/2/2013 (peça 126) e 38, de 14/3/2013 (peça 127), externando a vontade do Poder Público em realizar a licitação de 159 áreas e 2 portos públicos, divididos em quatro blocos. No grupo 1 serão licitados terminais nos portos de Santos, Belém,

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Miramar, Outeiro, Santarém e Vila do Conde. No grupo 2, será a vez da concessão dos portos de Manaus e Imbituba, bem como de arrendamentos nos portos de Antonina, Aratu, Paranaguá e São Sebastião. Já no grupo 3, serão outorgados terminais nos portos de Cabedelo, Fortaleza, Itaqui, Macapá, Maceió, Recife e Suape. O grupo 4, por sua vez, contemplará arrendamentos nos portos de Itaguaí, Itajaí, Niterói, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Rio Grande, São Francisco do Sul e Vitória.

5. A citada Portaria-SEP/PR 38/2013 também autorizou a Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP) a desenvolver, no prazo de 225 dias, os projetos e/ou estudos de viabilidade técnica, econômica, ambiental e operacional e os levantamentos e investigações destinados a subsidiá-la na preparação dos estudos que fundamentarão as concessões e os arrendamentos desses quatro blocos.

6. Estes estudos têm por escopo estruturar os diversos aspectos que envolvem as concessões de portos e os arrendamentos de instalações portuárias, abrangendo as áreas de engenharia, meio ambiente, operação, demanda, capacidade e modelagem econômico-financeira.

7. Foi constituído um grupo de trabalho para acompanhar a elaboração dos estudos pela EBP, formado por membros da própria SEP/PR e da Antaq, na qualidade de coordenadores, e membros da Casa Civil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda e Empresa de Planejamento e Logística (EPL). O grupo reunia-se semanalmente para discutir o andamento dos trabalhos e analisar cada fase dos estudos (peça 16, p.1-3 do TC 009.974/2013-0).

8. Oportunamente, foi constituída, por meio da Portaria Conjunta SEP/PR-Antaq 91, de 24 de junho de 2013 (peça 69 e 70), Comissão Mista, composta por quatro membros da SEP/PR e cinco membros da Antaq, com o objetivo de avaliar e selecionar os projetos e/ou estudos de viabilidade, os levantamentos e as investigações, referidos na Portaria SEP/PR 38/2013.

2.2 Metodologia de análise

9. Nesse contexto, e considerando a quantidade de projetos que seriam enviados a este Tribunal (apenas no primeiro bloco estavam previstos inicialmente 31 arrendamentos) e a premissa de atuação seletiva do controle baseada em critérios de risco, materialidade e relevância, solicitou-se a abertura de Processo de Levantamento com o intuito de criar metodologia que permitisse a esta Corte decidir, previamente, em quais projetos e temas sua atuação seria mais necessária. Foi autuado, então, o TC 009.974/2013.

10. Na peça 31 deste processo foi elaborada, com fundamento na IN-TCU-27/1998, metodologia para composição de amostra dos empreendimentos a serem analisados.

11. As premissas, em termos gerais, eram: (i) concentrar esforços nos terminais de grãos vegetais, de carga geral e de contêineres, considerando que normalmente são terminais onde o foco é a prestação de serviços ou, pelo menos, apresentam esta tendência; (ii) avaliar um terminal de cada tipo de carga em cada região do país, considerando a materialidade e o risco relacionados a esses empreendimentos e (iii) analisar os elementos considerados transversais dos estudos para todos os arrendamentos. Para os efeitos desta instrução, ta is itens seriam:

a) nos estudos de demanda, a metodologia de projeção no aspecto “macro”, que foram obtidas por meio do modelo nacional de demanda portuária (BPDM, em inglês).

b) nos estudos de engenharia, o levantamento dos custos médios de construção pela consultoria Louis Berger, empregado para estimar o custo das obras e dos equipamentos previstos;

12. Essa metodologia foi aprovada pelo Acórdão 3.148/2013-TCU-Plenário, onde foram selecionados 9 projetos para análise de 1º estágio da IN 27/1998.

13. Ressalte-se, porém, que após o processo das Audiências Públicas 3 e 4, promovidas pela Antaq, alguns projetos foram substancialmente alterados, acarretando mudanças nos arrendamentos selecionados constantes do referido Acórdão. Essas alterações foram autorizadas pela Ministra Relatora, no Despacho de 2/12/2013 (peça 45).

14. Apresenta-se, abaixo, tabela com a estrutura final que os arrendamentos apresentaram após audiência pública e, em seguida, a composição final da amostra que foi analisada por esta Unidade Técnica.

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Tabela 1 – Projetos do 1º bloco de arrendamentos portuários após consultas públicas

Projeto Receita total Opex Capex Lote Tipo de Carga Prazo Critério de outorga

STM01 R$ 3.057.300,67 R$ 830.588,00 R$ 425.757,00 6 Graneis Sólidos Vegetais 25 Maior capacidade de movimentação

VDC29 R$ 3.057.300,67 R$ 870.692,00 R$ 591.692,00 15 Graneis Sólidos Vegetais 25 Maior capacidade de movimentação

STS10 R$ 2.723.150,67 R$ 1.396.620,00 R$ 226.949,00 5 Contêineres 25 Maior desconto linear sobre as tarifas

STS15 R$ 2.682.295,68 R$ 2.135.826,00 R$ 31.881,00 5 Contêineres 15 Maior desconto linear sobre as tarifas

STS04 R$ 2.631.257,45 R$ 725.185,00 R$ 382.943,00 3 Graneis Sólidos Vegetais 25 Maior capacidade de movimentação

VDC04 R$ 2.506.968,75 R$ 872.972,00 R$ 396.816,00 14 Graneis Sólidos Minerais 25 Maior capacidade de movimentação

STS11 R$ 2.352.000,00 R$ 636.167,00 R$ 208.730,00 4 Graneis Sólidos Minerais 25 Maior capacidade de movimentação

VDC12 R$ 2.248.164,79 R$ 529.739,00 R$ 488.106,00 13Graneis Líquidos

25 Maior desconto linear sobre as tarifas

STS20 R$ 1.688.071,79 R$ 560.867,00 R$ 59.365,00 4 Graneis Sólidos Minerais 25 Maior capacidade de movimentação

STS07 R$ 1.524.170,15 R$ 577.271,00 R$ 170.937,00 1 Carga Geral 25 Maior capacidade de movimentação

STS36 R$ 1.524.170,15 R$ 573.842,00 R$ 225.447,00 1 Carga Geral 25 Maior capacidade de movimentação

OUT01 R$ 1.420.847,16 R$ 428.336,00 R$ 284.654,00 16 Graneis Sólidos Vegetais 25 Maior capacidade de movimentação



STS13 R$ 943.697,35 R$ 271.137,00 R$ 236.737,00 2Graneis Líquidos

25 Maior capacidade de movimentação

STM02 R$ 862.629,43 R$ 254.656,00 R$ 142.260,00 7 Graneis Sólidos Minerais 25 Maior capacidade de movimentação

VDC25 R$ 858.004,41 R$ 271.148,00 R$ 0,00 11Graneis Líquidos






BEL01 R$ 713.429,03 R$ 290.803,00 R$ 146.854,00 9 Contêineres 25 Maior desconto linear sobre as tarifas

VDC28 R$ 680.252,77 R$ 232.561,00 R$ 162.310,00 11Graneis Líquidos


BEL09 R$ 599.621,34 R$ 253.311,00 R$ 64.422,00 12Graneis Líquidos








MIR01 R$ 489.450,54 R$ 238.235,00 R$ 64.720,00 10Graneis Líquidos


STS25 R$ 302.888,52 R$ 173.797,00 R$ 186.707,00 2Graneis Líquidos


STM05 R$ 141.705,42 R$ 101.456,00 R$ 5.000,00 8Graneis Líquidos


STM04 R$ 56.167,91 R$ 66.166,00 R$ 15.217,00 8Graneis Líquidos


Total R$ 38.941.732,43 R$ 14.387.834,00 R$ 5.227.625,00

Fonte: Elaboração própria, com base nos estudos de viabilidade constantes deste processo.

15. Os projetos selecionados para análise específica desta Unidade Técnica para efeitos da IN 27/1998 foram: a) CDP – Vila do Conde VDC04 e Santos STS11 (granéis sólidos minerais); b) CDP – Vila do Conde VDC12 e Santos STS13 (granéis líquidos – combustíveis); c) Santos STS04 e Vila do Conde VDC29 (granéis sólidos vegetais); d) CDP – Belém BEL01 e Santos STS10 (terminais de carga geral conteinerizada ou não); e e) Santos STS36 (carga geral – celulose).

16. O voto condutor do Acórdão 3.148/2013-TCU-Plenário demonstrou preocupação com aspectos relacionados à concorrência inter e intraportos, especialmente o acesso de terceiros a cadeias verticalizadas e a regulação dos preços cobrados.

17. Em sua visão, cadeias verticalizadas não tornariam, necessariamente, dispensável a intervenção estatal, já que essa situação pode mudar, ainda mais em contratos de 25 anos. Nesse sentido, determinou a esta

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Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) que, além das análises de praxe em processos de outorga de serviços públicos, avaliasse, no âmbito do primeiro estágio que trata da IN-TCU 27/1998: a) se os estudos de demanda e a modelagem dos empreendimentos foram realizados considerando procedimentos para viabilizar a concorrência inter e intra portos; b) a adequabilidade dos critérios de outorga; c) se os estudos de viabilidade consideraram os procedimentos pertinentes para garantir a modicidade e a publicidade das tarifas e preços praticados pelo setor; d) a clareza acerca da regulação tarifária a ser exercida pela Antaq; e, e) a exatidão e completude dos exames macroeconômicos e projeções utilizados para a realização das estimativas de movimentação de cargas, investimentos e receita total.

2.3 Da documentação enviada

18. Os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA), bem como as minutas de edital e contrato referentes ao primeiro bloco foram aprovados por meio da Resolução 3.094/2013, Antaq (peça 1, p. 2) e encaminhados a este Tribunal por meio do Ofício 178/2013-DG, de 11/10/2013, (peça 1, p. 1). Apenas por meio do Ofício 38/2013-GAB (peça 29), de 16/10/2013, as planilhas financeiras e as contribuições das audiências públicas foram encaminhadas. O Ofício 39/2013-GAB (peça 30), de 17/10/2013, enviou as notas técnicas finais da Comissão Mista sobre análise feita após as Audiências Públicas 3 e 4/2013. Além disso, esses ofícios também traziam novas versões dos estudos, afirmando que aqueles encaminhados ao Tribunal estariam desatualizados.

19. Considerando a importância, a relevância e a urgência do programa de arrendamentos para o País e no intuito de agilizar e desburocratizar a análise por parte desta Unidade Técnica, os contatos feitos durante a análise utilizaram-se do correio eletrônico. Os questionamentos considerados necessários, assim, foram sanados por blocos de perguntas enviados por e-mail à Antaq e SEP/PR, com cópia a membros da Casa Civil, do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) e da própria EBP, ao invés do sistema regimental de envio de diligência. Além disso, foram realizadas três reuniões técnicas com esses órgãos durante o prazo de análise, em 25/10/2013 (peça 32), 7/11/2013 (peça 48) e 25/11/2013.

20. Entendeu-se pertinente a participação, nos termos dos arts. 34 e 37 da Resolução-TCU 191/2006, da Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias (SecobHidroFerrovia) para análise dos investimentos (Capex). Nesse sentido, a Ministra Relatora autorizou o pedido e a constituição de apartado, nos termos do Despacho à peça 28.

21. Foi, então, autuado o TC 029.652/2013-8, em que a SecobHidroFerrovia, após análise dos investimentos envolvidos nos projetos, emitiu o parecer de peça 13. As principais conclusões e propostas de encaminhamento daquela Unidade Técnica serão tratados em sessão específica deste relatório.Tendo em vista o atingimento do objetivo para o qual foi constituído e em consonância com o pronunciamento de peça 26 e despacho de peça 28, o referido processo apartado foi apensado aos presentes autos em 03/12/2013.

22. Em termos gerais, este Relatório compõe-se das seguintes seções: introdução; histórico; visão geral; legislação de regência, audiência pública; análise dos requisitos da IN TCU 27/1998; alterações efetuadas no decorrer da análise; processos conexos; conclusões, valor dos recursos fiscalizados e benefícios do controle e proposta de encaminhamento.

23. Na seção “análise dos requisitos da IN TCU 27/1998” serão analisados os seguintes pontos:

a) Completude dos documentos;

b) Viabilidade técnica; e

c) Viabilidade econômico-financeira, compreendendo a análise da modelagem adotada, o WACC, as estimativas de receita, o estudo de demanda, a estrutura tarifária, as estimativas de despesas operacionais e de investimentos, a depreciação, o financiamento e a tributação.

24. Cabe mencionar que compõem os presentes autos estudos ambientais relacionados a cada um dos projetos. Tendo em vista a baixa materialidade dos custos relacionados à essa temática (licenciamentos e compensações – 4% do total de investimentos e despesas operacionais, em média, para os 29 arrendamentos), não propôs-se a análise da SecexAmbiente. Portanto, a consistência e regularidade dos custos ambientais não faz parte do escopo deste trabalho.

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3. VISÃO GERAL

25. Como mencionado anteriormente, prevê-se a licitação de 10 lotes, num total de 29 áreas, sendo 9 no Porto de Santos, que está sob administração da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) e 20 nos Portos administrados pela Companhia Docas do Pará (CDP), Belém (5), Santarém (4) e Vila do Conde (7), além dos Terminais de Outeiros (3) e Miramar (1). Apresenta-se abaixo informações sobre os referidos portos retirados do site da Antaq.

26. O Porto de Santos está localizado no litoral do Estado de São Paulo ao longo de um estuário limitado pelas ilhas de São Vicente e Santo Amaro, distando 2 km do Oceano Atlântico e possuindo 11.042 m de cais acostável com profundidades variando entre 6,6 m e 13,5 m. O acesso rodoviário se dá pela SP-055 (rodovia Padre Manoel da Nóbrega), pelo Sistema Anchieta-Imigrantes, pela Piaçaguera-Guarujá e pela BR-101 Rio-Santos. O acesso ferroviário se dá pelas ferrovias M.R.S Logística S.A. e América Latina Logística do Brasil S.A. (ALL). Segundo o Anuário Estatístico 2012, organizado pela Antaq, movimentou cerca de 90 milhões de toneladas, o que corresponde 28% do total de 316 milhões de toneladas movimentado pelos Portos Organizados Brasileiros no referido ano.

27. O Porto de Belém localiza-se na margem direita da Baía de Guajará, em frente à ilha das Onças, distando aproximadamente 120 km do Oceano Atlântico, e conta com 1.295 m de cais acostável, divido em 3 trechos e com profundidade de 9 m. Não possui acessos ferroviários, sendo atingido pelas rodovias BR-010 e 316. Pelo anuário estatístico 2012 movimentou em torno de 3,1 milhões de toneladas. Sua atuação é mais pesada em granéis líquidos, mas participa também nos granéis sólidos, em carga geral e contêineres.

28. O Porto de Santarém está localizado na margem direita do Rio Tapajós, próximo à confluência com o Rio Amazonas, no local denominado Ponta da Caieira. Também não possui acessos ferroviários, mas é abastecido pela rodovia BR-163 (Cuiabá-Santarém) e pela BR-230 (Transamazônica). Possui dois cais, o Marginal, de 180 m de extensão, com profundidade de 3 m para embarcações mistas (cargas e passageiros) e o Comercial, com 380 m e calado de 11 a 18 m. Segundo o Anuário Estatístico 2012, movimentou cerca de 3,4 milhões de toneladas. Possui foco em granéis sólidos, mas movimenta de forma mais marginal granéis líquidos, carga geral e contêineres.

29. O Porto de Vila do Conde situa-se no Município de Barcarena (PA), na margem direita do Rio Pará, na Ponta Grossa, confluência dos Rios Amazonas, Tocantins, Guamá e Capim, a cerca de 3.3 km a jusante de Vila do Conde. Também não possui acesso ferroviário, utilizando-se da BR-316 para o trecho Belém-Vila do Conde e seguindo a Alça Viária até o entrocamento com a PA-151. Possui também acesso por balsas. Seu cais acostável é de 1.400 m, com calado variando de 18 a 20 m, menos no acesso ao Rio Pará, onde se reduz para 12,5 m. Movimenta graneis sólidos (coque, bauxita e alumina) e graneis líquidos (soda cáustica e óleo combustível) e cargas não conteinerizadas (lingotes de alumínio).

30. Considerando que não há informações sobre os Terminais de Outeiro e Miramar no site da Antaq, apresenta-se os dados abaixo, retirados do site da CDP.

31. O Terminal de Outeiro possui área de 420.911 m² e está situado na ilha fluvial de Caratateuta, localizada na margem direita da Baía do Guarajá, cerca de 38 km do Porto de Belém. Seus dois píeres possuem cerca de 400 m de comprimento e variam de 5 a 10 m de profundidade. Movimenta granéis sólidos (soja, trigo, cimento e cavacos de madeira) e granéis líquidos (derivados de petróleo).

32. O Terminal Petroquímico de Miramar está localizado na margem direita da Baía de Guajará a uma distância de 5 km do Porto de Belém. É acessado pela via terrestre pela rodovia Arthur Bernardes, que se interliga à malha rodoviária brasileira por meio da BR-316. Possui dois píeres, um com 142 m e o outro com 180 m de passarela. Ele foi projetado para granéis líquidos, especialmente óleo diesel, GLP, querosene para avião e gasolina comum.

33. O contrato de arrendamento será assinado entre o licitante vencedor e a União, por intermédio da SEP/PR, como Poder Concendente, e com interveniência da Antaq. O prazo dos contratos é de 25 anos, com exceção para o STS 15 (contêineres), que será outorgado por 15 anos. O critério para definição da licitação é a maior capacidade de movimentação, com exceção ao STS15, STS10, VDC12 e BEL01, que serão outorgados pelo maior desconto linear sobre as tarifas.

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34. Segundo a minuta de Condições Gerais de Edital, a finalidade do Leilão é o arrendamento de áreas, infraestruturas e instalações portuárias públicas localizadas dentro do Porto Organizado. Nos termos da minuta de Condições Gerais do Contrato, o objeto da contratação inclui as atividades que serão desempenhadas pela Arrendatária nos termos do Anexo de Diretrizes Técnicas e Parâmetros do Arrendamento.

35. As atividades variam de acordo com o terminal arrendado. Estão previstas licitações para terminais de granéis sólidos vegetais (especialmente soja) e minerais (fertilizantes, alumina, coque, carvão, soda, diesel), granéis líquidos minerais (derivados de petróleo), carga geral não conteinerizada (celulose), contêineres e carga roll on e roll off (veículos).

36. Como metodologia geral, o Anexo de Diretrizes Técnicas não procurou estabelecer de forma restritiva e específica o tipo de carga a ser movimentada. Segundo informado pelo Poder Concedente em reuniões, essa medida visou tornar mais flexível a administração do terminal pelo arrendatário. Dessa forma, o referido Anexo traz como atividades a movimentação de “graneis sólidos permitidos pelo PDZ do porto” ao invés de especificar, por exemplo, que será movimentada “soja”.

37. Apresenta-se na tabela abaixo o valor presente de alguns números relevantes do projeto, como a receita total gerada, o pagamento mensal total para as autoridades portuárias, bem como os investimentos (Capex) e gastos (Opex).

Tabela 2 - Visão Geral do Objeto da Licitação (em mil R$)Autoridade

Portuária/PortoReceita total Pagamento

MensalOpex Capex

Codesp/Santos 16.371.701,75 10.013,24 7.050.712,00 1.729.696,00Vila do Conde 10.918.833,26 2.515,48 3.250.426,00 2.121.591,00

Santarém 4.117.803,43 2.204,59 1.252.866,00 588.234,00Belém 2.781.401,98 1.283,14 1.303.567,00 319.756,00Outeiro 4.262.541,47 909,49 1.292.028,00 886.295,00Miramar 489.450,54 192,07 238.235,00 64.720,00CDP total 22.570.030,68 7.104,78 7.337.122,00 3.980.596,00

Total 38.941.732,43 17.118,02 14.387.834,00 5.710.292,00Fonte: Elaboração própria, com base nos estudos.

38. A TIR após os impostos dos projetos variam de 9,4% a 16,3%, alcançando uma média em torno de 11%. O WACC foi estabelecido em 8%, com base na Nota Técnica 853/2013/STN/SEAE/MF (peça 1, p. 14-15).

4. LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA

39. Aplicam-se a esse processo e ao setor portuário as leis gerais de licitações e contratos, tais como a Lei 8.987/1995, Lei 9.074/1995 e, subsidiariamente, a Lei 8.666/1993.

40. Importante citar também a Lei 10.233/2001, que criou a Antaq e atribui a ela competências para promover estudos para estimativas de demanda e para definir tarifas e preços, editar normas e regulamentos de prestação de serviços e administrar e fiscalizar os contratos de concessão de porto organizado e de arrendamento de instalação portuária celebrados, dentre outras. Além disso, estabeleceu como seu objetivo a regulação ou supervisão das atividades de prestação de serviços e de exploração de infraestrutura de transportes para garantir a movimentação em cumprimento a padrões de eficiência e modicidade de tarifas.

41. Além da criação da Antaq, definiu princípios e diretrizes para o gerenciamento da infraestrutura e operação de transportes aquaviários, cabendo destacar: assegurar que os usuários paguem pelos custos dos serviços em regime de eficiência, ampliar a competitividade, promover a pesquisa e a adoção das melhores tecnologias, reprimir fatos e ações que configurem ou possam configurar competição imperfeita ou infrações da ordem econômica.

42. É pertinente ressaltar, todavia, a reforma portuária iniciada pela Medida Provisória 595/2012, recentemente convertida na Lei 12.815/2013 e regulamentada pelo Decreto 8.033/2013, a qual revogou a antiga lei do setor, a Lei 8.630/1993. De forma geral, o novo regramento trouxe centralização do processo de

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arrendamento e concessão, passando para a SEP/PR e para a Antaq as competências de poder concedente e realização dos estudos e licitações, antes detidas pelas Companhias Docas. Outras inovações da lei foram acabar com a diferenciação entre carga própria e de terceiros e alterar o critério de licitação de maior valor de outorga para o da máxima eficiência e menor preço. A reforma também torna possível a utilização do Regime de Diferenciado de Contratações (RDC), preconizado na Lei 12.462/2011.

43. Por fim, digno de nota que as minutas de Edital e Contrato trazem expressamente sua sujeição à Lei 12.529/2011, que reformou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e trata das infrações à ordem econômica e do controle de estruturas e condutas.

5. AUDIÊNCIA PÚBLICA

44. No intuito de atender a exigência prevista no §1º do art. 34A da Lei 10.233/2001, para este 1º bloco de licitações, a Antaq promoveu as Audiências Públicas 3 e 4/2013.

45. A primeira ocorreu no período de 12/8/2013 a 6/9/2013 e visava “obter contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos)”. Foi disponibilizada, assim, listagem de documentos no site da Antaq e os participantes utilizavam o formulário eletrônico disponível na página para registrar suas contribuições. Caso o interessado estivesse impossibilitado de usar o sítio da Agência, computadores foram colocados à disposição na sede, em Brasília, e nas suas 14 Unidades Administrativas Regionais.

46. A segunda tratou das audiências presenciais, que ocorreram em 30/8/2013, no horário das 15h às 18h, na sede da Codesp (para as licitações de Santos) e em 2/9/2013, das 15h às 18h, no auditório da Federação de Agricultura e Pecuária do Estado do Pará (para as licitações realizadas no Pará). Pertinente salientar que a equipe desta SefidTransporte participou, na qualidade de ouvinte, das duas audiências.

47. De forma geral, já que alguns documentos não eram disponibilizados a depender do lote, a documentação existente consistia no mapa, no relatório ambiental e em apresentação em power point com características básicas da modelagem, tais como formato do leilão, investimentos e arrendamentos previstos para cada um dos portos.

48. Consta também seção, dividida pelos lotes, onde se disponibilizaram as condições gerais e específicas de edital e contrato e documento intitulado “Diretrizes Técnicas”, que faz apanhado das características do arrendamento, tais como acessos, áreas, parâmetros de desempenho e de operação, atividades previstas e requisitos do projeto básico de implantação.

49. No site da Antaq (http://www.antaq.gov.br/Portal/audiencia03_2013_Documentos.asp), em aba intitulada “outros documentos”, foram disponibilizados:

a) Documentos ambientais, que contém o relatório ambiental do arrendamento, com suas licenças prévia, de operação e de instalação;

b) Documentos técnicos, com arquivos pdf de croquis de engenharia com o desenho conceitual do terminal e seções específicas sobre Demanda (A), Engenharia (B), Financeiro (C) e Projeto (D), além de um resumo financeiro, que se constitui de tabela travada em pdf com rubricas gerais sobre os investimentos (Capex) e despesas operacionais (Opex), DRE, balanço e fluxo de caixa, bem como informações, por exemplo, sobre impostos, WACC, relação de dívidas, financiamento.

50. A documentação à disposição na audiência pública, salvo exceções pontuais, foi idêntica àquela enviada a esta Corte para efeitos de análise de 1º estágio da IN 27/1998. Nesse escopo, a análise atestou a suficiência dos arquivos jurídicos (minuta de edital e contrato), entretanto não foram disponibilizados de forma completa os arquivos técnicos (premissas e estimativas para a parte de engenharia, demanda, tarifas e parâmetros de desempenho) e econômico-financeiros (o fluxo de caixa em arquivo Excel, com suas premissas e estimativas).

51. A falta de explicações detalhadas das metodologias, premissas e estimativas utilizadas nos estudos, inclusive, foi limitador importante da análise, levando a demanda significativa de questionamentos por parte desta Unidade Técnica para entender a modelagem em sua totalidade. As consequências dessa incompletude de

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http://www.antaq.gov.br/Portal/audiencia03_2013_Documentos.asp


informações sobre os estudos serão tratadas especificamente no tópico “Completude dos documentos” deste Relatório.

52. Segundo o arquivo consolidado de contribuições da consulta pública encaminhado pela Antaq a esta Corte, constam 2423 intervenções. O arquivo contendo as perguntas, a identificação do interessado e as respostas foi posteriormente disponibilizado no site da Antaq para download. Digno de nota que existe na página aba intitulada “resultado das contribuições”, onde a Agência informa que como corolário das discussões levadas a efeito na consulta pública o 1º bloco de licitações passou a conter 16 lotes e 29 arrendamentos ao contrário de antes, quando possuía 10 lotes e 31 áreas.

53. Acerca das contribuições, destaca-se que trataram amplamente dos projetos, ou seja, abordaram, dentro das limitadas informações disponibilizadas, estimativas e quantitativos de custos e investimentos, demanda, parâmetros de desempenho, esquemas operacionais das áreas e instalações, supostas ilegalidades ou incompatibilidades nas minutas de edital e contrato, tarifas, receitas, dentre outros.

54. Observou-se, porém, que uma vez identificada contribuição que tratava do EVTEA (parte técnica e econômico-financeira) a resposta proferida pela Agência era padrão. Cita-se, in verbis:

O objeto da Audiência Pública nº 03/2013 é obter contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos), necessários à realização de certames licitatórios para a exploração de áreas e instalações portuárias por meio de arrendamentos junto aos portos organizados. Os estudos de viabilidade não são objeto da Audiência Pública nº 03/2013.

55. O art. 37 da Constituição Federal impõe à Administração Pública o princípio da publicidade, que envolve, de maneira geral: (i) dar conhecimento dos atos administrativos de forma que eles sejam oponíveis a partes e terceiros e (ii) dar transparência das motivações desses atos para fins de controle social.

56. A Lei 10.233/2001, em seu art. 34A, §1º, traz que “As condições básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública”. No que pese a letra da lei não deixar claro quais seriam as condições básicas do edital que devem ser submetidas ao escrutínio da sociedade, a disponibilização e discussão com a sociedade dos elementos técnicos, econômico-financeiros e jurídicos que irão embasar tão importante certame é considerada boa prática.

57. Esta tem sido a ótica nas licitações de rodovias e ferrovias capitaneadas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que, em seus processos de consulta e audiência públicas, coloca em discussão não somente os documentos jurídicos, mas também os estudos de viabilidade que embasam o certame.

58. A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), no entanto, de forma semelhante à Antaq, não adota a mesma diretriz da ANTT. A audiência pública que embasou o recente processo licitatório dos aeroportos de Galeão e Confins também não discutiu os estudos de viabilidade daqueles empreendimentos.

59. Considerando as finalidades do princípio da publicidade e o contexto atual do setor portuário, que acabou de passar por severa reforma legislativa, com a promulgação da Lei 12.815/2013, que alterou significativamente valores e princípios jurídicos e econômicos que eram aplicados desde a Lei 8.630/1993, bem como da execução do atual programa de portos do Governo Federal, que prevê a licitação praticamente simultânea de parte produtiva relevante do setor no decorrer dos seus 4 blocos, seria de bom alvitre que as audiências públicas promovidas pela Antaq disponibilizassem informações mais completas para a sociedade, bem como incluísse no escopo das audiências questões sobre o EVTEA.

60. Ademais, chama a atenção, que os projetos colocados em audiência pública foram alterados significativamente em relação àqueles que foram encaminhados a esta Corte. E grande parte das revisões decorreram de alterações dos estudos técnicos (por exemplo, prazo, investimentos, gasto com pessoal, tamanho da área, esquema operacional e até mudanças de porto). Dada a resposta padrão da Antaq, não é possível estabelecer ligação entre as alterações promovidas e os debates ocorridos por conta das consultas e audiências públicas.

61. Pelo exposto, sugere-se recomendar à Antaq que nas audiências públicas dos próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013 coloque em discussão com a sociedade as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos,

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disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público.

6. ANÁLISE DOS REQUISITOS DA IN TCU 27/1998

6.1 Completude dos documentos

62. Como mencionado anteriormente neste Relatório, as dúvidas ocorridas durante a análise foram sanadas mediante questionamentos enviados por e-mail (peça 19) aos órgãos envolvidos. No total, foram enviados 9 blocos de perguntas, num total de 146 perguntas, que geraram as peças 50-68 e 71-98). A quantidade grande de questionamentos ocorreu porque as complexas planilhas enviadas não estavam acompanhadas de termos de referência/relatórios/notas técnicas com o detalhamento de como foram estimadas e pensadas as premissas e metodologias utilizadas pela EBP para alcançar as grandes conclusões dos estudos.

63. Isso foi severo limitador do tempo de análise. Enquanto auditores de Tribunal que exerce controle de segunda ordem, o fluxo normal de uma típica auditoria de primeiro estágio da IN-TCU 27/1998 envolve a verificação de ilegalidades, incompatibilidades e/ou irregularidades nas premissas e metodologias adotadas pelo Poder Público nos EVTEAs das licitações e, após e se for o caso, em suas justificativas.

64. Cita-se, para exemplificar, que o oitavo bloco de questionamentos foi enviado em 26/11/2013 e visava obter, ainda, esclarecimentos sobre premissas que deveriam ter sido encaminhadas desde o primeiro ofício de encaminhamento da Antaq, de 11/10/2013. É importante considerar também que o modelo criado pela EBP difere dos EVTEAs analisados até então pela SefidTransportes, até pelas alterações legais recentes pelas quais passou o setor, e apresenta grau de complexidade significativamente maior.

65. Além disso, restou nítida a impressão durante a análise de que alguns documentos de explicação de premissas foram elaborados em virtude dos questionamentos dessa Corte e não durante o exame por parte da Comissão Mista que avaliou os estudos. Isso porque os documentos encaminhados a esta Corte normalmente demoravam alguns dias para serem enviados após o questionamento e não possuíam qualquer timbre, numeração, data, assinatura, número de página e, também, não constavam do Processo 50300.001876/2013-90, que fora aberto na Antaq para registrar o acompanhamento da Comissão Mista dos referidos estudos. Em alguns casos, os questionamentos eram respondidos no próprio arquivo Word com timbragem do TCU enviado (por exemplo, peça 85), dificultando até a consolidação dessas informações pela equipe de auditoria.

66. Alguns documentos e planilhas, inclusive, foram disponibilizados apenas em inglês porque, segundo informado em reunião, os técnicos da EBP estariam trabalhando, ainda, na tradução dessas informações para o português.

67. Acrescente-se que durante a instrução do TC 009.974/2013-0 esta SefidTransportes participou de série de reuniões com os órgãos envolvidos nos arrendamentos portuários, onde a equipe da EBP apresentou os estudos consolidados aprovados pela Antaq que seriam enviados para audiência pública. Nessa ocasião, foi exaustivamente ressaltado pela equipe a importância do encaminhamento a esta Corte de documentos contendo informações detalhadas de como foram delimitadas e estimadas as premissas do estudo.

68. É forçoso notar, pelo contexto apresentado, que se a SEP/PR e a Antaq analisaram e tomaram conhecimento das premissas adotadas pela EBP isso não foi registrado previamente ao seu envio a esta Corte para efeitos da análise da IN-TCU 27/1998. Não há justificativas para que isso ocorra em processo de tamanha magnitude econômica e social para o Brasil.

69. Diante desse quadro, não foi, de fato, respeitado o inciso I do art. 7º da IN-TCU 27/1998. Conclui-se, assim, que a completude das informações encaminhadas pelo Poder Concedente não foi adequada e que tal fato causou limitações e dificuldades ao processo que serão ressaltadas com maior especificidade em cada tópico deste Relatório, conforme haja essa necessidade.

70. Nesse sentido, e considerando a transversalidade da falta de documentos de explicações de premissas e metodologias e que ainda há previsão da entrega de EVTEAs referentes a 3 blocos de arrendamentos na forma mencionada no parágrafo 3 deste Relatório, propõe-se determinar à SEP/PR e à Antaq, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que apenas encaminhem a esta Corte EVTEAs acompanhados de termos de referência/relatórios/notas técnicas onde se permita identificar o órgão/empresa responsável por sua elaboração e a data de sua produção, bem como que contenha informações detalhadas, em português, das

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premissas e metodologias utilizadas nos estudos, das fontes de informações e de dados consultadas, especialmente no que tange aos quantitativos, preços e custos de obras, equipamentos e despesas operacionais; às variáveis que permitiram estimar a demanda, a receita, os parâmetros de desempenho e as tarifas de entrada; à tributação; ao critério de julgamento da licitação; e à partição e mecanismos de mitigação de riscos.

6.2 Viabilidade Técnica

71. Dentro da modelagem prevista para esse primeiro bloco de licitações, os documentos técnicos constituem-se de esquemas operacionais conceituais que embasam os investimentos e os gastos, principalmente, com manutenção e mão de obra. Parte-se do princípio que definidos os critérios de desempenhos mínimos para os terminais, cabe aos licitantes ofertarem as soluções construtivas e operacionais que permitirão a maior movimentação de carga e eficiência do projeto.

72. O foco desta instrução, no que tange à viabilidade técnica, buscará tratar da compatibilidade dos arrendamentos com os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZs) dos portos ora sob processo licitatório, da forma como se deu a consulta à autoridade municipal exigida pelo art. 14 da Lei 12.815/2013 e, por fim, dos parâmetros de desempenho exigidos.

73. Acerca dos dois primeiros temas, o Poder Concedente afirmou que levou em consideração os dois PDZs na realização dos arrendamentos e que a aprovação desses planos pelo Conselho de Autoridade Portuária (CAP), do qual o Poder Municipal faz parte, nos termos do art. 30 da antiga Lei 8.630/1993, seria suficiente para considerar cumprida a exigência do art. 14 da Lei 12.815/2013. No entanto, a SEP/PR afirmou em reunião que pretende fazer consulta formal ao Município de Santos após a realização da licitação.

74. Não faz sentido argumentar que a aprovação do PDZ pelo CAP pode suplantar a exigência de consulta ao Poder Municipal exigida na nova Lei dos Portos, ainda que ele faça parte do referido Conselho. A leitura do PDZ demonstra que se trata de plano geral onde se destinam áreas a determinados tipos de carga. O EVTEA de terminais portuários traz especificidades em termos de esquema operacional, obras e volume de movimentação que são difíceis de serem avaliadas na feitura de um PDZ. Por exemplo, ao se destinar, em um PDZ, área para movimentação de cargas perigosas, não se prevê, normalmente, o tipo de carga, porque muitas vezes isso depende da demanda da indústria. O desenvolvimento do EVTEA pode demonstrar alguma externalidade para a cidade que não era previsível anteriormente e que necessite de rediscussão diante de leis municipais.

75. Outro aspecto a se considerar é o momento da consulta. Embora a Lei tenha exigido sua realização antes da assinatura do contrato, é razoável, considerando a falta de regulamentação dos limites de competência entre o Poder Municipal e Autoridades Portuárias, além dos conflitos que normalmente ocorrem entre o objetivo econômico do Porto versus os interesses sociais e habitacionais da cidade envolvida, que ela seja executada na época de desenvolvimento dos estudos, antes mesmo da audiência pública. Isso evitaria conflitos, até judiciais, e o gasto desnecessário de recursos desenvolvendo estudos e realizando licitações de projetos claramente em desacordo com políticas municipais, caso uma compatibilização de interesses possa ser acordada antes.

76. Nesta licitação em específico, os conflitos entre e porto e cidade se mostram concretos, tendo em vista a publicação da Lei Municipal de Santos 78/2013, que alterou as regras de ocupação de área destinada ao terminal STS04. Esse assunto será abordado com mais detalhes na seção “Processos Conexos” desta instrução.

77. Nesse sentido, entende-se pertinente recomendar que a SEP/PR, na qualidade de Poder Concedente, avalie o benefício de promover as consultas ao Poder Municipal exigidas pelo art. 14 da Lei 12.815/2013 na fase interna da licitação, mais especificamente, no desenvolvimento dos estudos de viabilidade.

78. Sobre o tema restante, entende-se pertinente, a título de informação, descrever brevemente os aspectos técnicos que cercam os 9 arrendamentos constantes da amostra a ser analisada no presente Relatório. Para tanto, as descrições a seguir basearam-se, todas, nos documentos: (i) Anexo de Diretrizes Técnicas, constante das Condições Específicas do Contrato, (ii) Seção B – Estudos Preliminares de Engenharia e Afins, e (iii) Seção D – Requisitos de Projeto (peças 9, 10, 11, 12, 13, 17, 21, 22 e 23).

Arrendamento VDC 29 – Porto de Vila do Conde (Lote 15, peça 23)

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79. Trata-se de arrendamento greenfield, em Vila do Conde, com aproximadamente 56.850 m², para desembarque e embarque de granéis sólidos vegetais. Não possui acesso ferroviário.

80. Segundo os textos técnicos fornecidos, planeja-se a instalação de um terminal de grãos com capacidade de 5,1 milhões de toneladas, demanda que deve ser atingida em cerca de 10 anos. A arrendatária do terminal deverá implantar um píer com um berço para navios de longo curso e um berço de barcaças, além da estrutura de armazenagem e de recepção de cargas, dos quais disporá com exclusividade.

81. Em relação aos parâmetros de desempenho, prevê-se níveis de serviço no carregamento de navios de 1.200 t/h média durante o tempo de ocupação do berço. A movimentação mínima exigida (MMC) será de 2.650.000 t/ano. Existe escalonamento deste valor em virtude das obras a serem realizdas, por isso, o arrendatário estará obrigado a prestar 100% da MMC apenas a partir do 7º ano.

82. Sobre os dimensionamentos de operação, este terminal está previsto para operar com os seguintes navios tipo: (i) Graneleiro Panamax com comprimento de 280 m, boca de 32 m e calado de 13 m; e (ii) Barcaça de transporte hidroviário, que possui comprimento de 60 m, boca de 12 m e calado de 3 m.

83. Em relação ao sistema de embarque/desembarque, a arrendatária deverá implantar sistema de esteiras transportadoras, carregadores de navios e descarregadores de barcaças, que permitam conexão entre as instalações de armazenagem e o píer, contando, ainda com sistema de armazenagem com capacidade estática para 200.000 t. Está previsto também a implantação de, no mínimo, uma estação de recepção rodoviária de cargas.

Arrendamento STS10 – Saboó, Porto de Santos (Lote 5, peça 13)

84. O Arrendamento STS10 está localizado na região do Saboó, à margem direita do Porto de Santos/SP. Este arrendamento compreende a agregação de diversas áreas, incluindo cinco arrendamentos recentemente vencidos ou a vencer – STS10, STS19, STS21, STS23 e STS24 (a área total a ser arrendada foi denominada STS10) – dedicados à armazenagem de contêineres, cargas de projeto, cargas roll-on roll-off (RoRo) e outras cargas gerais.

85. Sua configuração básica é a de um pátio aberto pavimentado para armazenagem e movimentação de veículos, contêineres e cargas gerais não conteinerizadas, com prédios diversos dedicados à administração, armazenagem de cargas soltas, oficinas, manutenção e portarias (gates) de entrada/saída, entre outros.

86. A disponibilidade das áreas se dará em dois momentos distintos:

Fase 1 – da data de início do contrato ao vencimento do contrato do arrendamento STS19, em 31/05/2016: disponibilidade da parte oeste do terminal, com cerca de 160.000 m², com acesso compartilhado a 594 metros de cais (largura de 25 m), o qual será também utilizado por outros operadores, inclusive os dos terminais STS19 e STS43; e

Fase 2 – a partir da incorporação da área STS19: disponibilidade da parte leste do terminal, com uso exclusivo de 364 metros de cais, além de acesso compartilhado a 230 metros de cais (largura de 25 metros). A área total arrendada na Fase 2 é de cerca de 236.000 m².

87. De acordo com os textos técnicos do arrendamento, há exigência de obras de reforço de cais e dragagem até 13,50 m MLLW datum (média das baixa-mares inferiores), nos 468 m contínuos do cais do Saboó na direção oeste-leste. Ainda segundo os estudos, esse reforço deve permitir a operação de equipamentos tipo Mobile Harbour Crane (MHC) e o atendimento dos parâmetros de desempenho nesse cais. Além disso, é exigido que desde a Fase 1 do projeto que o arrendatário garanta, ao menos, 300 m de cais contínuos compartilhados.

88. As áreas que compõem o STS10 operam atualmente contêineres, veículos e cargas gerais soltas. Os pátios para RoRo, disponibilizados já na Fase 1 do terminal, permitem a armazenagem de cerca de 10 mil unidades de veículos, número bem superior à capacidade das embarcações Pure Car Carrier (PCC) de última geração.

89. Os dois pátios de contêineres inclusos na área do STS10 são atualmente operados basicamente com equipamentos reach stacker. Uma área total de 68 mil m², dos quais 26 mil m² serão disponibilizados já na Fase 1, está atualmente dedicada à movimentação de contêineres.

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90. No que tange ao nível de serviço, é exigido do arrendatário:

Eficiência no carregamento e descarregamento de veículos – mínimo de 100 unidades por hora, em média, durante o tempo de ocupação do berço;

Eficiência no carregamento e descarregamento de contêineres – mínimo de 30 contêineres por hora, em média, durante o tempo de ocupação do berço, a partir da Fase 2 do arrendamento;

Prover capacidade própria de içamento de cargas gerais soltas e de projeto de ao menos 100 toneladas.

91. A movimentação mínima exigida será de 207 mil veículos por ano. Em razão das obras, há um escalonamento de produtividade, de forma que o arrendatário garantirá 100% da MMC apenas a partir do 5º ano.

92. O arrendamento deve estar preparado para lidar com navios tipo Panamax, que possui 280 m, boca de 32 m e calado de 13 m.

Arrendamento STS 04 – Ponta da Praia, Porto de Santos (Lote 3, peça 11)

93. O terminal é situado na margem direita do Porto de Santos, e tem área total de aproximadamente 81.800m², abrangendo as áreas denominadas STS04, STS06 e STS12. O local será usado exclusivamente para a movimentação e o armazenamento de granéis sólidos de origem vegetal, incluindo soja em grãos, milho em grãos, farelo de soja, açúcar a granel e outros granéis sólidos de origem vegetal.

94. As instalações existentes na retroárea do terminal, constituída do berço 38, compreendem três armazéns, todos eles conectados por meio de correias transportadoras aos berços, utilizados principalmente para a exportação de grãos – soja, farelo e milho.

95. O terminal será desenvolvido em 3 fases:

Fase 1: de 2014 a 2016. Apenas áreas STS04 e STS12;

Fase 2: 2017, incorporação da área STS06;

Fase 3: 2018 em diante, sistemas de esteira do Berço 38 entram em operação.

96. Exige-se que o arrendatário garanta, como nível de serviço, eficiência no carregamento de navios de 1.200 t/h. Sobre o nível de utilização, a MMC será de 4.100.000 t/ano. Apenas a partir do 4º ano o licitante vencedor obrigar-se-á com 100% da movimentação mínima. Dessa forma, até o término do ano 3 a MMC será de 420.000 t/ano. O terminal deve estar preparado para lidar com navios Graneleiros tipo Panamax de 280 m de comprimento.

97. A arrendatária deve substituir o atual sistema de embarque de granéis vegetais implantado no Berço 38. O novo sistema deverá ser composto por um ou dois carregadores de navios sobre trilhos, esteira de capacidade nominal agregada mínima de 3.000 t/h.

98. O sistema de armazenagem deve conter capacidade estática de, no mínimo, 133.000 t e equipamentos de recuperação e empilhamento com capacidade nominal compatíveis com os sistemas de embarque e de descarga ferroviária.

Arrendamento VDC04 – Porto de Vila do Conde (Lote 14, peça 22)

99. A área total desse arrendamento é de aproximadamente 130.600 m², e visa ao desembarque e embarque de granéis sólidos minerais e de granéis líquidos.

100. O futuro arrendatário deverá utilizar o berço 301 para o embarque de alumina, em regime de prioridade, e o berço 402 para o desembarque de coque, em regime de compartilhamento de berços, conforme as regras especificadas pela Autoridade Portuária. Os graneis líquidos a serem armazenados nesse arrendamento deverão se utilizar do berço existente no TGL (Terminal de Graneis Líquidos) do Porto, mas essa operação deverá ser realizada por outros arrendatários.

101. Segundo os textos técnicos, o arrendatário será responsável pelo desenvolvimento das instalações necessárias para alcançar os requisitos de desempenho, que devem incluir pelo menos os elementos abaixo e estar em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital:

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1) Sistema de Embarque/Desembarque:1.1) Implantação de novo sistema de embarque no berço 301, incluindo o sistema de

esteiras entre o berço e a área do arrendamento; e1.2) Equipamentos para a realização da operação de desembarque de coque e carvão no

berço 402, considerando o desembarque por meio de caminhões.2) Sistema de Armazenagem:2.1) Implantação de novas instalações de armazenagem para granéis sólidos minerais,

incluindo, no mínimo:2.1.1) 150.000 toneladas de capacidade estática de armazenagem coberta para granéis sólidos

minerais; e2.1.2) Pátio de 40.000 toneladas de capacidade estática de armazenagem para granéis sólidos

minerais.3) Sistema de Recepção/Expedição:3.1) Implantação de sistema de recepção e expedição rodoviária compatível com a

capacidade do sistema de embarque e desembarque.

102. Em relação aos parâmetros de desempenho, exige-se do arrendatário eficiência no descarregamento de embarcações mínimo de 300 t/h e no carregamento para minerais de 1.050 t/h. Sobre o nível de utilização, o MMC será de 2.030.000 t/ano. Há escalonamento decorrente das obras, assim, o arrendatário apenas partir do 5º ano garantirá 100% da movimentação mínima.

103. O terminal deve estar preparado para operar navios tipo Supramax, que possui 32 m de boca, comprimento de 200 m e calado de 12 m.

Arrendamento STS11 – Outeirinhos, Porto de Santos (Lote 4, peça 12)

104. O Arrendamento STS11 encontra-se na área de Outeirinhos, no Porto de Santos/SP, e movimentará fertilizantes. Engloba as áreas STS11 e STS18 que, juntas, somam 43.600m² e contam com quatro armazéns (27.960m² aproximadamente) atualmente utilizados para a movimentação de granéis sólidos minerais e carga geral. As instalações de granéis sólidos não possuem atualmente equipamentos específicos de movimentação nem conexão entre o berço e os armazéns por meio de esteiras. A área conta com conexões rodo e ferroviária e acesso ao cais.

105. Inicialmente, apenas o STS18 será disponibilizado, com capacidade de 1,1 milhões de toneladas/ano. A partir de 2018, com a integração das áreas, as melhorias previstas poderão ser implantadas. Por essa razão, entre 2018 e 2020 a capacidade do terminal estará restrita a 400 mil t/ano. Com o término das obras e das novas instalações de armazenagem, o terminal possuirá capacidade estática mínima de 120.000 t.

106. Além dos fertilizantes, inclui-se também autorização específica para a movimentação e armazenagem de seus insumos nitrogenados, fosfatados ou potássicos, assim como os sais cloreto de sódio, cloreto de potássio, carbonato de sódio (barrilha) e sulfato de sódio. A movimentação de outros granéis sólidos minerais, tais como carvão, coque, minério de ferro, clínquer, cimento e alumina depende de prévia autorização da Administração do Porto.

107. O cais disponível a essas áreas conta com extensão aproveitável de aproximadamente 300 m. O berço é compartilhado com arrendatários próximos, especialmente com o terminal de grãos STS 46, imediatamente a oeste. A profundidade ao longo da face do berço é de aproximadamente 13 m, segundo dados de maré baixa.

108. Em relação aos parâmetros de desempenho, exige-se do arrendatário, para nível de utilização, eficiência mínima no desembarque de embarcações de 960 t/h. A MMC será de 2,8 milhões t/ano.

109. Sobre o dimensionamento da operação, o terminal deve ter capacidade para operar navios graneleiros tipo Handymax, com boca de 28 m, comprimento total de 165 m e calado de 11 m.

Arrendamento VDC12 – Porto de Vila do Conde (Lote 13, peça 21)

110. O Arrendamento VDC12 encontra-se no Porto de Vila do Conde, no Estado do Pará e compreende área greenfield de 47.000 m², na parte leste do Porto, vocacionada para a movimentação e armazenagem de granéis líquidos. O terminal deverá atender principalmente à demanda de movimentação de combustíveis da

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região de Belém. Os terminais instalados no porto desta cidade deverão migrar para o Porto de Vila do Conde dentro de cinco anos, segundo planos da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e de suas subsidiárias. Este arrendamento deverá limitar-se às operações de embarque e desembarque de combustíveis. A ele estarão interligados outros quatro arrendamentos (VDC25, VDC26, VDC27 e VDC28), que terão por objetivo a armazenagem e distribuição de combustíveis na região.

111. O arrendatário do VDC12 poderá desenvolver serviços complementares, inclusive embalagem ou outra forma de beneficiamento das mercadorias movimentadas, desde que permitido previamente pelas autoridades competentes, especialmente a aduaneira.

112. Sobre as obras, deverá ser desenvolvido um píer de granéis líquidos para o desembarque de derivados de petróleo. O píer deverá conter: um berço capaz de atender navios do tipo Panamax, com braços de embarque/desembarque, dutos e bombas, conforme necessário para o transporte dos produtos entre o berço e as instalações de armazenagem; e um berço para o atendimento de barcaças, com braços de embarque/desembarque, dutos e bombas, conforme necessário para o transporte dos produtos entre o berço e as instalações de armazenagem. Esse segundo berço deverá ser utilizado em menor proporção, para a distribuição regional de combustíveis por meio aquaviário. Os equipamentos de movimentação devem permitir uma vazão de 1.500 m³/h.

113. Não se prevê que este terminal seja utilizado para a armazenagem de combustíveis por períodos longos. Entretanto, para aumentar a eficiência das operações de desembarque dos produtos (e eventuais embarques de barcaças), faz-se necessário que o terminal possua tanques de armazenagem para a formação de lotes para posterior direcionamento aos berços ou aos terminais de armazenagem e distribuição adjacentes. Estipulou-se que o terminal deverá ser capaz de armazenar um lote completo de um navio de até seis produtos diferentes. Assumindo-se um lote médio de 24.000 t, tem-se uma capacidade estática mínima de 144.000 t de armazenagem.

114. Sobre o dimensionamento das operações, o terminal deve operar, para o sistema de embarque/desembarque de navios de granel líquido tipo Panamax, com boca de 32,2 m, comprimento total de 270 m e calado de 13 m. Para o sistema de embarque/desembarque de barcaças os parâmetros mínimos são boca de 11 m, comprimento de 60 m e calado de 3 m.

115. Não estão previstos parâmetros de desempenho para esse terminal, na medida em que ele será dedicado primordialmente para operações de desembarque, cuja eficiência depende de fatores não gerenciáveis pelo arrendatário. Os documentos técnicos ressaltam que apenas os parâmetros de dimensionamento são suficientes.

Arrendamento STS36 – Paquetá, Porto de Santos (Lote 1, peça 9)

116. O Arrendamento STS36, que movimentará celulose, possui aproximadamente 17.500 m² e conta com dois berços para atracação de navios com 256 metros cada e profundidade de 7 metros. A área do arrendamento segue uma faixa de cais de aproximadamente 512 metros, com largura de 34 m e previsão de aumento para 15 m.

117. Atualmente a área em que será instalado o arrendamento STS36 tem uso limitado como terminal de cargas gerais soltas (breakbulk), porém a utilização pretendida é como terminal para exportação de 1,8 milhões de t/ano de fardos de celulose, com liberdade para movimentação esporádica de outras cargas gerais, como bobinas de papel.

118. O cais deverá ser ampliado e conectado aos cais existentes nos berços vizinhos para assegurar a continuidade de acesso e as operações nos berços públicos. Além disso, exige-se que a área dos berços deve ser dragada pela arrendatária.

119. Existem atualmente dois armazéns com área total de 7.450 m². O estudo previu a demolição desses e a construção de um novo armazém com 17.500 m². Ele deverá ter capacidade estática de 75.000 t. Além disso, prevê-se a implantação de um desvio ferroviário dentro do arrendamento, projeto para permitir o desembarque eficiente das cargas e permitir uma conexão segura à linha férrea existente ao longo da Avenida Portuários.

120. O nível de utilização mínima para o terminal é de 350 t/h. A MMC será de 1.530.000 t/ano. Como metas de produtividade, os documentos preveem o descarregamento de 546 vagões de aproximadamente 64 t por semana. Carregar também uma embarcação por semana, com carga média de 40 mil t.

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121. Os parâmetros de dimensionamento preveem a operação de navios de carga geral tipo Handymax, com boca de 28 m, comprimento de 165 m e calado de 11 m.

Arrendamento STS13 – Barnabé, Porto de Santos (Lote 2, peça 10)

122. O Arrendamento STS13 está situado na Ilha de Barnabé, na margem esquerda do Porto de Santos e movimentará granéis líquidos. A área proposta, de aproximadamente 59.500 m², é composta essencialmente por uma instalação de armazenagem de uso misto, com aproximadamente 99 tanques pressurizados para produtos químicos, etanol, derivados de petróleo e também por outras instalações complementares. As estruturas de armazenagem são conectadas ao cais existente de dois berços, a uma distância de aproximadamente 300 metros, por meio de dois corredores de dutos, sendo que cada tanque de armazenagem tem dutos dedicados direcionados às plataformas existentes de abastecimento de caminhões.

123. A arrendatária fará uso dos berços públicos de forma compartilhada e propõe-se que movimente produtos líquidos a granel, especialmente derivados de petróleo, químicos e etanol. Alguns produtos podem ser movimentados, mas não comporão a movimentação total anual da arrendatária para efeitos de MMC: de forma resumida, são eles o petróleo, gasolina, óleo diesel, óleo combustível e querosene de aviação. Será necessário dragar o berço de 9,6 m para 12 m.

124. O licitante vencedor deverá disponibilizar parque de tanques com capacidade estática não inferior a 45.000 m³ até 2018 e não inferior a 90.000 m³ até o final do prazo de arrendamento. Os equipamentos a serem adquiridos devem garantir vazão mínima de 300 m³/h.

125. Como nível de utilização o arrendatário deve garantir eficiência mínima no carregamento de embarcações de 150 t/h em média. A MMC será de 340.000 t/ano.

126. Os parâmetros de dimensionamento e operação exigem a atuação para embarcações de graneis líquidos tipo Handysize, com boca de 28 m, comprimento total de 165 m e calado de 11 m.

Arrendamento BEL01 – Porto de Belém (Lote 9, peça 17)

127. O arrendamento possui área total de aproximadamente 60.700 m² e visa ao desembarque e embarque de carga geral acondicionada ou não em contêineres. Atualmente movimenta um mix de cargas gerais, contêineres e cargas de projeto. Possui 280 m de cais público e outros 115 m de cais compartilhados com o terminal de graneis sólidos adjacente, com profundidade de 8 m.

128. Há a previsão para a realização de serviços complementares, inclusive embalagem ou outra forma de beneficiamento das mercadorias movimentadas, desde que as operações sejam prévias e formalmente permitidas pelas autoridades competentes, especialmente a aduaneira.

129. Segundo os textos técnicos, a configuração primária desse terminal consiste em um pátio aberto pavimentado para armazenamento de carga geral conteinerizada ou não, com estruturas de armazéns para uso geral. O comprimento do terminal na direção norte-sul é de aproximadamente 140 metros, com largura aproximada de 120 metros na direção leste-oeste, incluindo o cais existente, com uma área adicional de armazenamento do lado oposto à estrada do porto, perfazendo uma área total de terminal de 60.700 m².

130. Caso seja ampliada a movimentação de contêineres, o pátio de contêineres deverá ser usado de forma mais eficiente. Para tanto, é possível a demolição futura de armazéns existentes, disponibilizando pelo menos cerca de 13.000m² adicionais. Ademais, recomenda-se a utilização de arranjos de empilhamento de alta densidade e de guindastes do tipo RTG. Para manter a possibilidade de movimentação de diversas cargas em pátio aberto, a configuração para os contêineres deve ser planejada de forma flexível. Algumas áreas e instalações existentes na retroárea poderão ser usadas para a armazenagem de cargas gerais soltas.

131. Pela opção considerada no estudo, 684 ground slots poderiam ser criados pela eliminação dos armazéns existentes e adensamento da configuração do empilhamento, utilizando guindastes do tipo RTG. Um benefício adicional proveniente da remoção dos armazéns existentes seria a criação de mais espaço para a instalação de guindastes móveis maiores e mais produtivos, que poderiam ser utilizados para a movimentação de cargas de projeto/cargas gerais.

132. Presumindo-se que o terminal possa ser operado com uma altura média de empilhamento de 4 contêineres de alto, e considerando um tempo médio de permanência do contêiner de 10 dias (36,5 giros por ano), a capacidade dinâmica máxima do pátio de contêineres poderá ser de cerca de 160.000 TEUs por ano.

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133. Ainda conforme os textos técnicos, está prevista a instalação de dois guindastes do tipo MHC, com o objetivo de melhorar a produtividade de berço, passando de 12 mov/h (operação com equipamento de bordo), para 20 mov/h, com a utilização dos novos guindastes.

134. A arrendatária deve garantir, em relação ao nível de serviço, eficiência mínima no carregamento e descarregamento de embarcações de 15 contêineres/h. O sistema de armazenagem deve possuir capacidade estática mínima de 500 TEUs e permitir o empilhamento de quatro contêineres.

135. Sobre os parâmetros de dimensionamento e operação, o terminal deve estar apto a operar navios de carga geral Handysize, com boca de 27 m, comprimento total de 165 m e calado de 11 m.

6.2.1 Análise dos Parâmetros de desempenho

136. Segundo a modelagem, foram utilizados dois parâmetros de desempenho, o nível de utilização e o nível de serviço.

6.2.1.1 Nível de Utilização

137. O primeiro parâmetro foi estimado com base na movimentação projetada de cada terminal, no ano base para leilão e no conceito de bandas de movimentação. Segundo o estudo, a lógica foi de que a movimentação mínima que o terminal deveria manter ao longo do prazo de arrendamento não deveria ser inferior àquela projetada, guardando-se um intervalo de confiança razoável (banda).

138. É prudente, assim, descrever a metodologia utilizada no estudo para estimar a movimentação mínima de cada terminal.

139. Em resposta aos questionamentos feitos por esta SefidTransporte na primeira reunião técnica para prestar esclarecimentos, realizada em 25/10/2013, o Poder Concedente encaminhou, em 30/10/2013, documento (peça 67), no qual forneceu as informações iniciais acerca da definição da movimentação mínima constante dos editais, das bandas de movimentação e da gradação da movimentação mínima de carga a ser exigida nos primeiros anos de contrato, inclusive dos terminais que receberão áreas em diferentes momentos.

140. A estimativa de projeção de movimentação mínima adotada no modelo corresponde ao cenário base definido no estudo de demanda. Ainda fazem parte deste estudo os cenários pessimista e otimista, que buscam auxiliar a análise de sensibilidade do projeto.

141. Para os arrendamentos em análise, a modelagem utilizou uma curva de crescimento (ramp-up) entre o ano inicial do contrato e o ano em que a movimentação mínima estabelecida no edital (usualmente o 5º ano) passa a ser exigida, partindo do cenário pessimista no ano 1 até o ano em que atinge o cenário base. É estimado que o futuro terminal precisará de algum tempo de adaptação até atingir 100% de sua capacidade.

142. Em alguns casos, foram levados em consideração outros fatores que poderão vir a impactar a movimentação do terminal. No STS11, o futuro arrendatário trabalhará com apenas parte da área licitada até 2018. Após assumir a segunda parte, estima-se ainda um período de 3 anos de construção, quando só então o terminal passará a operar com 100% de sua capacidade. Já no STS04, há a obrigação de movimentação de farelo de soja nos três primeiros anos de contrato, o que, segundo a modelagem, reduz significativamente a produtividade do berço. Assim, somente após o 3º ano o arrendamento atingirá 100% de sua capacidade operacional.

143. Destaque-se, também, que dos terminais que têm como critério de licitação o maior desconto linear sobre a tarifa-teto, o único em que há exigência de movimentação mínima é o STS10. Neste arrendamento estabeleceu-se movimentação mínima de veículos, pois o Poder Concedente acredita que caso contrário o futuro concessionário optará por movimentar apenas contêineres, já que a receita auferida é mais significativa.

144. Para garantir que o licitante vencedor cumpra a movimentação que propôs no leilão, foram estabelecidas no modelo algumas penalidades:

a) multa em função da diferença entre o volume real e o proposto;

b) caducidade por movimentação abaixo do limite inferior estabelecido durante três anos consecutivos ou cinco não consecutivos, após o período de ramp-up.

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145. O objetivo dessas penalidades é garantir que lances mais agressivos dados pelos licitantes impliquem numa maior responsabilidade na execução do contrato, mitigando a possibilidade de apresentação de propostas inexequíveis.

146. Considerando a volatilidade natural dos mercados, que independe do concessionário, foram estabelecidas bandas de variação para estipular os limites nos quais o arrendatário não será punido. A partir da movimentação histórica do produto, foi calculado um desvio-padrão médio para cada tipo de carga, chegando-se a um desconto percentual sobre o lance do licitante para a isenção de multa e caducidade. Além disso, há um período de carência (ramp-up) no qual o arrendatário não será penalizado.

Gráfico 1 – Desenho conceitual da estrutura de incentivos e penalidades

Fonte: Nota Técnica – Definição de parâmetros na seleção por movimentação (peça 126).

147. Assim, sempre que a movimentação realizada for inferior à proposta pelo concessionário, haverá a cobrança de multa, calculada a partir da diferença entre a movimentação mínima exigida (considerada a banda de variação) e a movimentação efetivamente contabilizada, auferida anualmente a partir do Relatório Operacional previsto no contrato. A quantia calculada complementará o valor do arrendamento (aluguel da área) do ano subsequente, mediante a incorporação de 1/12 do referido aluguel.

148. Na tabela abaixo são apresentadas as principais informações para os terminais constantes da amostra, nos quais há a exigência de movimentação mínima:

Tabela 3 – Principais informações de movimentação

Tipo de Terminal Granel Líquido Carga GeralContêiner /

VeículosSTS04 VDC29 STS11 VDC04 STS13 STS36 STS10

Movimentação mínima exigida

4.100.000 ton/ano

3.440.000 ton/ano

2.810.000 ton/ano

2.030.000 ton/ano

340.000 ton/ano

1.530.000 ton/ano

207.000 veículos/ano

A partir do ano 5 7 7 5 5 5 5Banda de varição (limite

para multa e caducidade) 15% 15% 15% 10% 25% 10% 15%

Granel Sólido Vegetal Granel Sólido Mineral

Principais informações de movimentação

Fonte: Elaboração própria, com base nos EVTEAS e na Nota Técnica – Definição de parâmetros na seleção por movimentação (peça 126).

149. Do exposto, dada a metodologia adotada pelo Poder Concedente, de estabelecer movimentação mínima de carga com base nas quantidades de carga efetivamente movimentadas nos terminais existentes, nos últimos anos, entende-se que não foram encontradas impropriedades nos procedimentos de cálculo para a definição da movimentação mínima exigida nos projetos de arrendamento em tela.

6.2.1.2 Nível de Serviço

150. O nível de serviço no setor portuário, segundo o estudo, tipicamente é função de dois parâmetros, o tempo médio de fila e a produtividade com que os navios são atendidos. O tempo médio de fila seria de difícil previsibilidade e mensuração, pois depende da demanda e de critérios operacionais como número de berços e

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regras de atendimento, ou seja, existiria uma relação positiva entre o dimensionamento do terminal e o tempo médio de fila. Procurou-se, assim, tratar o tempo médio de filas por meio da ocupação média do terminal. Diversas fontes citadas no estudo (peça 85, p. 4) admitem que a ocupação média dos terminais varia entre 60 e 70%. No contexto do primeiro bloco de licitações, adotou-se 65% de ocupação do berço para efeitos de cálculo de capacidade.

151. A produtividade, por outro lado, seria relevante para o nível de serviço e gerenciável pelo operador, que possui a escolha de usar mais ternos em paralelo e/ou utilizar equipamentos de maior capacidade. Nesse sentido, utilizou-se o conceito de Produtividade Relativa, que é dado pela fórmula PR = n.PN, onde n seria a eficiência da operação, que leva em conta as perdas operacionais por paradas, tempos pré e pós operação, trocas de porão, mau tempo, dentre outros e PN a produtividade nominal da operação em função dos equipamentos instalados.

152. Segundo a experiência dos consultores, a PR do setor portuário varia entre 25% e 45%. A fim de comprovar a referida experiência, foi apresentada a tabela abaixo.

Tabela 4 - Produtividade relativa de terminais portuáriosBerço ou Terminal Porto Carga Produt. Nominal Prod. Efet. (1Q2012) (t/h)Unid. EficiênciaBerço 39 Santos Granéis sólidos vegetais 2000 866 t/h 43%Berço 38 Santos Granéis sólidos vegetais 2000 510 t/h 26%TGG Santos Granéis sólidos vegetais 3000 1.073 t/h 36%Corex Paranaguá Granéis sólidos vegetais 3000 801 t/h 27%Termag Santos Fertilizates 1200 437 t/h 36%Fospar Paranaguá Fertilizates 1000 354 t/h 35%Alunorte Vila do Conde Alumina 2000 682 t/h 34%

Fonte: Peça 78, p. 7.

153. Com base nessas informações, adotou-se, então, um índice de 40% de PR, “elevando um pouco o patamar médio do setor no Brasil”. O estudo alerta que, em alguns casos onde o arrendatário possui pouca gerência sobre as produtividades que serão atingidas ou quando o sistema não é automatizado, valores mais conservadores foram adotados. Alguns casos, como contêineres, carga geral e líquidos, a produtividade efetiva foi tratada caso a caso.

154. Observa-se que o modelo procurou calcular uma oferta mínima de serviços, em termos de uso de pátio e armazéns (ocupação) e de movimentação (produtividade relativa), considerando alguma sazonalidade na demanda esperada (nível de utilização). O nível de ocupação foi considerado no cálculo, mas não utilizado como parâmetro de desempenho a ser exigido do arrendatário para efeitos de fiscalização da Antaq, por ser de difícil gerenciamento.

155. Dessa modelagem geral, foi realizada pesquisa no banco de dados de atracações da Antaq no primeiro trimestre de 2012 para verificar a produtividade efetiva de terminais existentes e buscar os dados de entrada do modelo. Tais dados não foram circularizados, nem comparados com outras bases de dados internacionais. Em alguns casos, houve comparação com terminais brasileiros concorrentes.

156. Pelo apresentado, observa-se que a modelagem de parâmetros de desempenho adotada nesse primeiro bloco de licitações é razoável. Ela está baseada em parâmetros operacionais utilizados no setor e que são, de certa forma, de fácil gerenciamento pelo arrendatário e de fácil fiscalização pela Antaq.

157. Convém ressaltar, porém, que o índice de produtividade relativa utilizado na maioria dos projetos, de 40%, não apresentou justificativa robusta. Utilizar 7 terminais, sendo um deles, o berço 38, claramente ineficiente segundo ressaltado pelo próprio estudo, como racional para justificar a experiência da equipe de consultoria sobre a produtividade do setor levanta incertezas quanto à razoabilidade deste indicador.

158. Em relação aos dados de entrada, mais notadamente, as informações utilizadas e as limitações do modelo, o estudo apresentou as seguintes informações:

a)O tempo total que uma embarcação permanece atracada durante a operação de carregamento e descarregamento é função de parâmetros em parte gerenciáveis pelas arrendatárias, como a capacidade nominal dos equipamentos e o número de ternos operacionais e em parte não gerenciáveis, como interrupções de mau tempo, liberação por autoridades, tamanho das

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embarcações e consignações. Isso impede a adoção de parâmetros agressivos e descolados da realidade atual dos terminais brasileiros;

b)As fontes públicas internacionais disponíveis não permitem verificar a produtividade efetiva de terminais. Apenas com uma base completa de informações, tal qual a da Antaq, que contém instante de chegada, saída, tipo de produto, terminal e consignação de todas as atracações realizadas num dado período isso é possível;

c)Parâmetros internacionais de produtividade efetiva não são necessariamente melhores que os nacionais e sempre aplicáveis, já que podem existir fatores, como índice de pluviosidade e tamanho dos navios, que impedem a comparação e, por conseguinte, sua utilização;

d)A produtividade efetiva é relativamente estável no tempo, com variações significativas pontuais e decorrem de investimentos em novos equipamentos ou infraestrutura.

159. O nível de exigência a que se submetem contratados pela Administração Pública, em termos de padrões de desempenho, encontra-se no nível de discricionariedade do Poder Concedente. Normalmente, a escolha desses padrões está no cerne da política pública e regulatória que se espera de um setor.

160. O ordenamento jurídico pátrio, como diretriz, exige que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência (art. 11, inciso IV, da Lei 10.233/2001) e que a definição de tarifas, preços e fretes considere os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados em confronto com os custos (art. 27, inciso II, da Lei 10.233/2001).

161. Isso quer dizer que cabe ao Poder Público, em uma licitação, optar por majorar o nível de eficiência de um setor e em quanto. Mas deve levar em consideração, na sua decisão, de forma geral, o custo que isso imporá, ou seja, se é possível (finalidade do EVTEA) e desejável (se os usuários podem pagar por ele) esse aumento de eficiência.

162. Nesse contexto, observa-se que a escolha política e regulatória da licitação foi de manter a estrutura de eficiência vigente atualmente. Partiu-se do pressuposto que os atuais arrendatários são, na média, eficientes e que não é possível exigir aumentos de produtividade. Nenhum desses pressupostos, porém, restaram comprovados de forma clara nos autos.

163. Com base nas informações disponibilizadas, não se pode afirmar que os terminais brasileiros são eficientes. Uma forma de demonstrar essa premissa seria compará-los com outras bases de dados. É cediço que existem terminais nos EUA, Europa e Ásia de reconhecida eficiência.

164. Todos os terminais em operação hoje no mundo lidam com parâmetros não gerenciáveis como mau tempo e liberação de autoridades. Não se entende razoável utilizar essa argumentação para se recusar a pesquisar dados internacionais sem comprovar por estudos e pesquisas, por exemplo, que o índice de pluviosidade do Brasil é significativamente maior que no resto do mundo ou que o tempo de liberação de autoridades aqui é relevante no total e influiria no resultado final. Ainda assim, para efeitos de comparação, alguma relativização ou proporção poderia ser realizada.

165. Nesse sentido, afirmar que utilização de dados internacionais para efeitos de comparação com a realidade brasileira pressupõe a posse de banco de dados similar àquele da qual dispõe a Antaq soa desarrazoado. Os parâmetros operacionais utilizados na modelagem são consagrados, ou seja, sua forma de cálculo não deve variar de forma relevante. A falta de acesso a banco de dados, nesse caso, poderia ser substituída por artigos científicos de revistas especializadas, teses de doutorado ou mestrado de faculdades conceituadas, ou levantamento e pesquisas de campo feitas pela própria agência reguladora.

166. Outro aspecto a se considerar é que se a produtividade efetiva tem variações significativas e pontuais por investimentos realizados e considerando que as obras de infraestrutura no setor portuário são complexas e que as aquisições e instalações de alguns equipamentos pode demorar meses, utilizar dados apenas do primeiro trimestre de 2012 pode estar deixando de incluir eficiências ou mesmo a evolução de obras e aquisições de equipamentos em andamento.

167. Percebe-se, diante do exposto, que a pesquisa que gerou os dados de entrada da modelagem considerou limitações de informações que não se comprovaram. Também não se demonstrou, na maioria dos casos, a adequação do aumento de produtividade relativa média do Brasil adotado pela consultoria contratada.

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Verificou-se, ainda, que foi utilizada reduzida amostra para fundamentar a produtividade relativa média da Tabela 4 do presente Relatório.

168. Reforça-se que os parâmetros de desempenho são uma escolha de política pública e regulatória. Apesar das fragilidades encontradas e discutidas na presente seção e considerando que o critério de licitação da maioria dos terminais ora analisados é o de maior movimentação de carga, cabendo ao licitante ofertar a maior produtividade possível, não se percebe ilegalidade ou irregularidade que justifique atuação desta Corte neste procedimento licitatório em particular.

169. Considerando, todavia, as citadas deficiências das premissas utilizadas na modelagem dos parâmetros de desempenho neste processo, sugere-se recomendar à Antaq que promova estudos para embasar o nível de eficiência mínimo, lato sensu, a ser exigido dos terminais portuários brasileiros.

170. Estudo nesse sentido pode gerar informações que permitam ao Poder Concedente estabelecer política pública e regulatória clara para aumento da eficiência do setor. Isso porque não se entende razoável, por exemplo, diante de bloco de licitações que está buscando mover para a região norte o corredor de exportação de grãos do País e que conta com significativo número de áreas greenfield, utilizar o conceito de eficiência média de terminais portuários existentes como benchmark para novos terminais.

6.3 Viabilidade econômico-financeira

171. A viabilidade econômico-financeira de um projeto é determinada pela comparação entre as receitas auferidas e as despesas incorridas mais os investimentos realizados durante o prazo determinado.

172. Nas concessões de serviços públicos, a viabilidade do projeto deve partir de uma situação de equilíbrio, de forma que o privado tenha seu capital remunerado sem sobrelucros e que o usuário pague uma tarifa compatível com o serviço ofertado.

173. Assim, nas próximas seções desta instrução serão examinados os aspectos da modelagem econômico-financeira dos arrendamentos em análise, compreendendo a descrição do modelo adotado, o estudo de demanda, as estimativas de receitas e despesas operacionais, os investimentos, o tratamento tributário empregado e as premissas de financiamento dos projetos.

6.3.1 Modelagem econômico-financeira

174. Para as concessões portuárias em tela adotou-se o modelo de avaliação de projetos por fluxo de caixa descontado, onde o valor do empreendimento é obtido descontando-se os fluxos de caixa esperados durante o período de arrendamento (nos quais são consideradas as receitas, as despesas, os investimentos, as despesas operacionais e os tributos, entre outros componentes financeiros) pelo custo médio ponderado de capital (WACC), chegando-se, assim, ao Valor Presente Líquido (VPL) do empreendimento.

175. Nos presentes projetos, de forma a alcançar o equilíbrio contratual, obteve-se, a partir do VPL calculado, o valor de arrendamento (aluguel da área) e/ou o valor da tarifa.

176. O modelo é estabelecido de acordo com o critério de licitação. Para os certames em que o critério é a maior capacidade efetiva de movimentação, a variável de saída do fluxo de caixa é o valor anual do arrendamento, que trazido a valor presente à taxa de 8% (WACC) iguala o VPL do projeto. Assim, 100% do VPL são destinados para o aluguel, chamado no modelo de “pagamento para órgãos governamentais”.

177. Ressalte-se que em alguns terminais que apresentam esse critério de seleção, também há a definição de uma tarifa-teto, de forma a evitar a cobrança de preços abusivos. Já aqueles terminais considerados como elos de cadeias produtivas verticalizadas ou inseridos em um ambiente competitivo saudável, dispensam, de acordo com o Poder Concedente, a necessidade de um teto tarifário. Ademais, quando o critério de seleção é o de maior movimentação, as tarifas utilizadas no fluxo de caixa para estimativa das receitas e, em alguns casos, definidas como tarifas-teto, são estabelecidas fora do fluxo, considerando fatores que serão descritos adiante.

178. Nas licitações em que o critério de julgamento é o maior desconto linear sobre a tarifa-teto, as variáveis de saída do fluxo de caixa são o valor anual do arrendamento (aluguel) e a tarifa-teto obtidos quando o VPL converge a zero para a taxa de retorno de 8%. Nesses casos, o modelo “zera” o VPL, destinando 70% de seu valor para redução de tarifa e 30% para pagamento do aluguel do arrendamento.

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179. Questionado a respeito dessa divisão 30/70 do valor do VPL, o Poder Concedente informou (peça 72, p. 1-2) que a escolha deu-se de forma a não gerar valores de arrendamento extremamente baixos nem descontos tarifários excessivos.

180. Assim, em resumo, terminais com critério de licitação maior movimentação, têm as tarifas como dado de entrada do modelo financeiro. Terminais que terão como critério de licitação o maior desconto linear sobre as tarifas, têm as tarifas como saída do modelo. Frise-se que nos terminais onde há mais de um tipo de carga a ser movimentada e mais de uma tarifa-teto como critério do certame, o licitante oferecerá apenas um desconto, válido para todas as tarifas (desconto linear sobre as tarifas).

181. As principais informações financeiras dos projetos estabelecidos na amostra ora analisada estão contidas na tabela a seguir:

Tabela 5 – Principais informações dos projetos constantes da amostraTipo de Terminal Carga Geral

STS 10 BEL 01 STS 04 VDC 29 STS 11 VDC 04 STS 13 VDC 12 STS 36Receita Bruta

Total 2.723.151.000 713.429.000 2.631.257.000 3.057.301.000 2.352.000.000 2.506.969.000 943.697.000 2.248.165.000 1.524.170.000

Fluxo de Caixa do Projeto

170.052.000 158.373.000 413.546.000 623.911.000 294.277.000 456.655.000 218.752.000 602.274.000 266.724.000

Pagamento para órgãos

governamentais (anual)

20.182.000 583.000 23.810.000 10.541.000 29.847.000 8.951.000 1.793.000 1.307.000 6.719.000

WACC 8% 8% 8% 8% 8% 8% 8% 8% 8%Capex 226.949.000 146.854.000 382.943.000 591.896.000 208.730.000 396.816.000 236.737.000 488.106.000 225.447.000Opex 1.396.620 290.803.000 725.185.000 870.692.000 636.167.000 872.972.000 271.137.000 529.739.000 573.842.000

Custos Ambientais 25.793.000 11.676.000 22.755.000 22.581.000 17.945.000 46.667.000 47.118.000 57.653.000 22.650.000

Prazo de concessão

25 anos 25 anos 25 anos 25 anos 25 anos 25 anos 25 anos 25 anos 25 anos

Critério de licitação

maior desconto linear sobre a tarifa-

teto

maior desconto linear sobre a

tarifa-teto

maior capacidade efetiva de

movimentação


movimentação


movimentação


movimentação


movimentação

maior desconto linear sobre a

tarifa-teto


movimentação

Movimentação mínima exigida

no edital

207.000 veículos/ano Não há

movimentação mínima para

contêineres e carga geral

Não há exigência de movimentação

mínima

4.100.000 tonelada/ano




340.000 tonelada/ano

Não há exigência de movimentação

mínima


Tarifas-teto previstas no

edital

Contêiner Tarifa de

Movimentação: 285,00/ contêiner

Tarifa de Armazenagem:

49,00/contêiner/dia Veículos

Tarifa de Capatazia: 137,00/veículo Tarifa de Estiva:

43,00/veículo

Contêiner Tarifa de

Movimentação: 580,00/ contêiner

Tarifa de Armazenagem:

100,00/contêiner/dia

Não há definição de tarifa-teto


Tarifa de Movimentação

de Granéis Sólidos:

35,00/tonelada

Coque e Alumina Tarifa

de Movimentação

de Granéis Sólidos:

35,00/tonelada


Tarifa de Operação de

Navio e Utilização de Tancagem Operacional:

42,00/tonelada ou m³, a depender da

densidade do produto

Tarifa de Movimentação

de Papel e Celulose:

40,00/tonelada

Principais informações dos projetos constantes da amostra (em R$)Contêiner Granel Sólido Vegetal Granel Sólido Mineral Granel Líquido

Fonte: Elaboração própria, com base nos EVTEAs.

6.3.1.1 WACC

182. O WACC, sigla em inglês para Weighted Average Cost of Capital, traduzido para o português como custo médio ponderado de capital, é, segundo Aswath Damodaran (in: Avaliação de investimentos: ferramentas e técnicas para a determinação do valor de qualquer ativo, Editora Qualitymark: Rio de Janeiro, 1997, p. 77), “a média ponderada dos custos dos diversos componentes de financiamento, incluindo dívida, patrimônio líquido e títulos híbridos, utilizados por uma empresa para financiar suas necessidades financeiras”. Em outras palavras, o WACC é a estimativa do custo de oportunidade, ou da taxa mínima de atratividade para que um empresário invista em determinado setor.

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183. A taxa adotada para os arrendamentos do Bloco I foi de 8%, em conformidade com a Nota 853/2013/STN/SEAE/MF, de 10/10/2013 (peça 1, p. 14), que definiu o percentual do WACC para os estudos de viabilidade das concessões de portos e arrendamentos portuários inseridos no Programa de Investimentos em Logística – PIL.

184. Referida Nota utiliza como parâmetros, entre outros, o beta desalavancado do setor, o prêmio de Risco Brasil, a taxa de retorno do mercado e o risco de crédito, da mesma forma que o WACC utilizado para as concessões aeroportuárias (TC 007.578/2013-0), consideradas as particularidades de cada setor, conforme tabela abaixo:

Tabela 6 – Fundamentação do WACC

(A) Participação Capital Próprio 50,0%(B) Participação Capital Terceiros 50,0%

(1) Taxa Livre de Risco 4,5%(2) Taxa de Retorno do Mercado 10,2%(3) Prêmio de Risco de Mercado 5,7%(4) Beta Desalavancado 0,70(5) IR + CSLL 34,0%(6) Beta Desalavancado = {(A) + (B) * [1 - (5)]} / (A) * (4) 1,16(7) Prêmio de Risco de Negócio = (3) * (6) 6,6%(8) Prêmio de Risco Brasil 2,8%(9) Custo de Capital Próprio Nominal = (1) + (7) + (8) 13,9%(10) Taxa de Inflação Americana 2,5%(11) Custo Real do Capital Próprio (CAPM) = [1 + (9)] / [1 + (10)] - 1 11,2%

(12) Taxa Livre de Risco 4,5%(13) Prêmio de Risco Brasil 2,8%(14) Risco de Crédito 4,1%(15) Custo Nominal da Dívida (12) + (13) + (14) 11,3%(16) Custo Nominal da Dívida Líquido de Impostos = (15) * [1 - (5)] 7,5%(17) Taxa Real, em R$ = [1 + (15) / [1 + (10)] - 1 4,9%

(18) WACC = (A) x (11) + (B) x (17) 8,0%

Estrutura de Capital

Custo do Capital Próprio (CAPM)

Custo do Capital de Terceiros

WACC

Fonte: Nota 853/2013/STN/SEAE/MF (peça 1, p.14)

185. Entende-se, assim, que não foram encontradas impropriedades no WACC utilizado para o desconto dos fluxos de caixa dos projetos de arrendamentos portuários.

6.3.1.2 Critérios de julgamento das propostas

186. Conforme mencionado nos itens anteriores, a licitação dos arrendamentos portuários presentes no Bloco I de concessões terá como critérios de julgamento o maior desconto linear sobre a tarifa-teto ou a maior capacidade efetiva de movimentação, conforme previsto no edital.

187. Os critérios acima citados estão de acordo com o estabelecido no art. 9º do Decreto 8.033/2013.

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188. As licitações do Bloco I serão realizadas em 16 lotes, em sessão pública de leilão, que compreenderá a abertura das propostas, a classificação dos licitantes e, se for o caso, leilão em viva-voz.

189. Além disso, há previsão nos editais do Lote 1 (STS07 e STS36 – carga geral) e do Lote 4 (STS11 e STS20 – granéis sólidos vegetais) que somente será permitida a adjudicação de um arrendamento por proponente, de forma a mitigar o risco de concentração horizontal no mercado. Caso o mesmo licitante ofereça os maiores lances para ambos os projetos, a definição do arrendamento a ser adjudicado será feita de acordo com aquele que resultar em maior capacidade efetiva de movimentação global, conforme cláusula 3.8.2 do edital.

190. Destaque-se que a análise pormenorizada das regras da licitação, inclusive do instrumento convocatório e da minuta contratual, constitui objeto do segundo estágio da fiscalização dos processos concessórios por este Tribunal, conforme disciplina o art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.

6.3.2 Estimativas de Receita

191. As estimativas de receita baseiam-se nas projeções de demanda (considerando o ramp-up do projeto) e nas tarifas definidas, de acordo com cada tipo de empreendimento.

192. A tabela abaixo representa a estimativa de receita para os arrendamentos constantes da amostra selecionada por esta SefidTransporte , para alguns anos:

Tabela 7 – Estimativas de Receita

Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 15 Ano 25

STS10 40.433.000 43.182.000 111.088.000 113.837.000 114.981.000 114.981.000 114.981.000 114.981.000 114.981.000

BEL01 - - - 19.469.000 20.559.000 21.649.000 22.739.000 31.946.000 50.024.000

STS04 32.000.000 32.000.000 36.000.000 75.240.000 96.562.000 97.797.000 99.032.000 119.814.000 130.000.000

VDC29 - - - - 93.383.000 107.195.000 121.434.000 153.000.000 153.000.000

STS11 38.500.000 38.500.000 38.500.000 14.000.000 14.000.000 14.000.000 115.500.000 115.500.000 155.500.000

VDC04 - - - 58.988.000 88.481.000 117.975.000 117.975.000 117.975.000 117.975.000

STS13 - - 13.131.000 26.263.000 33.663.000 34.167.000 34.645.000 43.233.000 52.273.000

VDC12 - - - - - 88.627.000 90.648.000 110.157.000 140.480.000

STS36 - - - - 67.830.000 71.620.000 72.880.000 72.880.000 72.880.000

Estimativas de Receita (Bruta)

Fonte: Aba “FS” da Planilha “ABP01 – Financial Model” (Rede>_sarq_prod>Grupos>GT_Regulação>Estudos_do_setor_portuário>Respostas).

193. A seguir passa-se à análise detalhada dos estudos de demanda e da estrutura tarifária definida na modelagem financeira.

6.3.2.1 Estudo de demanda

194. O estudo de demanda definido para o programa de arrendamentos e concessões portuárias foi elaborado pela consultoria Louis Berger, subcontratada pela EBP para desenvolver um modelo que levasse em consideração fatores mais relevantes e de impacto na demanda potencial dos portos brasileiros (peça 107, p. 5).

195. O cálculo da demanda capturada por cada terminal foi, então, estruturado a partir de dois estágios que se complementam: i) o primeiro, denominado “demanda macro”, consiste na projeção, em âmbito nacional, da exportação/importação do produto considerado e sua alocação por região e por porto; ii) o segundo, denominado “demanda micro”, caracteriza-se por estimativa específica de determinado terminal, considerando suas variáveis particulares em relação à parcela da demanda macro dirigida ao porto onde está localizado.

196. A seguir, apresenta-se breve descrição do modelo, juntamente com as respectivas análises.

6.3.2.1.1 Demanda Macro

197. No tocante à demanda macro, o “Modelo de Demanda dos Portos Brasileiros” (BPDM, sigla em inglês para Brazilian Port Demand Model) foi adotado para todos os arrendamentos objeto do presente acompanhamento, sendo, portanto, um ponto transversal dos EVTEs. Como fonte de dados, foram utilizados os

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principais estudos do setor portuário elaborados recentemente: Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP), Planos Mestre de Portos, ambos de autoria da SEP/PR com o apoio da LabTrans (UFSC), e o relatório “Análise e Avaliação da Organização Institucional e da Eficiência de Gestão do Setor Portuário Brasileiro”, elaborado pelo BNDES (peça 107, p. 5).

198. Conforme informado no estudo (peça 107, p. 5-6), embora os dados do PNLP tenham por base o ano de 2009, as informações consideradas refletem o atual estado do setor portuário, pois seus modelos e previsões foram continuamente revistos durante a elaboração dos Planos Mestre dos Portos, e os responsáveis pela sua atualização, ainda em curso, também foram consultados ao longo de toda a estruturação do BPDM.

199. Conceitualmente, o BPDM subdivide-se em três módulos – i) Módulo de Demanda; ii) Módulo de Custos Logísticos; e iii) Módulo de Atribuição de Demanda –, que funcionam sequencialmente, ou seja, estimam-se as demandas por segmento de produto por zona geográfica de origem e destino, para, a partir daí, projetarem os respectivos custos logísticos associados ao seu transporte, os quais forneceriam uma medida da acessibilidade do porto considerado (peça107, p. 8). Finalmente, com base nessas informações, é calculada a área de influência e a demanda potencial em relação a cada porto (peça 107, p. 9).

200. Ainda em termos metodológicos, importante destacar que, em relação às taxas de crescimento estabelecidas por carga em diferentes horizontes, o estudo adotou alguns cuidados para se chegar às estimativas, tal como a aplicação de método específico para cada seguimento de produto, dentre quatro opções consideradas, de acordo com suas características próprias e fatores como a existência de projeções preparadas em outros estudos ou por órgãos oficiais e tendências recentes (peça 51, p. 1). São eles: i) múltiplo do PNLP; ii) volume fixo; iii) taxa de crescimento fixo; iv) e, elasticidade (ver detalhes sobre cada um à p. 2 da peça 51).

201. Assim, sob o ponto de vista teórico, a estrutura definida para o modelo em tela mostra-se adequada, uma vez que a sua construção assume uma sequência lógica de estimativas que está em conformidade com o processo de deslocamento e distribuição de demandas para o setor portuário. Tendo em vista essa conclusão, considera-se que a consistência das avaliações projetadas no BPDM depende, em grande parte, dos dados utilizados para estimar o crescimento da demanda de cada um dos produtos considerados.

202. De acordo com o documento “Análise de Mercado e Projeções de Demanda” (peça 107, p. 8), o Módulo de Demanda é utilizado para “prever a demanda por segmento de produto no contexto de certos fatores determinantes e em um horizonte temporal específico”, e suas principais fontes de dados são o PNLP, o Sistema de Análise das Informações de Comércio Exterior (Aliceweb) – ano base de 2012 –, as estatísticas compiladas pela Antaq e as informações fornecidas pelas autoridades portuárias, pelos agentes da administração de ferrovias, hidrovias e rodovias e pelos ministérios responsáveis pelos transportes, agricultura, mineração e energia (peça 107, p. 14). Adicionalmente, foram consideradas as informações advindas de representantes dos segmentos industriais mais relevantes e dos integrantes do Laboratório de Transportes (LabTrans) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), que estão atualizando o PNLP (peça 107, p. 8).

203. O Módulo de Demanda traz projeções para quatro horizontes (2013, 2022, 2032 e 2042), sendo que para cada um são projetados três diferentes cenários – base (ou mais provável), otimista e pessimista (peça 107, p. 9). Conforme declarado pelo Poder Concedente, o objetivo dessa subdivisão foi estabelecer uma margem de diferença que pudesse abarcar eventuais distorções futuras das estimativas, originadas da multiplicidade de projeções atualmente existentes para uma mesma carga (peça 51, item 1(c), p. 3-4 e 2(d), p. 11-12).

204. No cenário base, estima-se que a movimentação nos portos brasileiros seja de 1,12 bilhão de toneladas em 2022, 1,8 bilhão em 2032 e 2,4 bilhões em 2042, o que refletiria uma taxa média de crescimento, nesse horizonte, de 4,4% ao ano (peça 107, p. 55). De acordo com o estudo, tal incremento será resultado do “forte crescimento nos volumes de minério de ferro e derivados de petróleo a médio prazo” (peça 107, p. 56).

205. Em termos de premissas para o crescimento, consta, no Módulo de Demanda, descrição de que foram levados em consideração valores históricos e projeções para o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e dos demais países relevantes – economias europeias, emergentes e avançadas – para os horizontes considerados no estudo (2013, 2022, 2032 e 2042), obtidos a partir de relatórios do Fundo Monetário Internacional (FMI) e da consultoria britânica Economist Intelligence Unit. O BPDM, ao contextualizar os principais parâmetros de ascendência sobre o crescimento, traz a seguinte observação (peça 107, item “Crescimento de Demanda – Fatores determinantes”, p. 15):

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Espera-se que um dos fatores determinantes do crescimento futuro de demanda por exportações e importações seja as economias envolvidas nessas operações. Os dados e as projeções para o produto interno bruto (PIB) de diferentes países e regiões do mundo foram colhidos de fontes confiáveis: (grifos nossos)

206. Em que pese o entendimento exposto no estudo, e a despeito da alegada utilização das fontes citadas, o fato é que não se verifica influência efetiva das previsões do PIB nas estimativas de crescimento da demanda. Embora o texto acima reproduzido sinalize que a variável tenha participação relevante nas previsões do módulo em tela – uma vez que a trata como fator determinante –, a planilha que apresenta os resultados da análise empreendida (Rede>_sarq_prod> Grupos>GT_Regulação>Estudos_do_setor_portuário, arquivo “BPDM v93 MS”, aba “Growth”) não utiliza as informações do PIB (arquivo “BPDM v93 MS”, aba “Drivers”) como precedente de cálculo. Essa condição é corroborada pela justificativa apresentada pelo Poder Concedente, que, em resposta a questionamento desta Unidade Técnica a respeito de uma eventual revisão nos valores projetados para essa taxa, assim afirma (peça 76, p. 2-3):

O modelo apresenta sensibilidade extremamente baixa a alterações nas previsões de PIB brasileiro e de outros países. Na maior parte dos casos, a estimativa de demanda dos terminais utiliza o PIB como variável indireta, e, mesmo nos casos em que entra diretamente, o efeito de alterações nas previsões é marginal.O Brazil Port Demand Model (BPDM), utilizado para previsão da demanda macro de parte dos terminais, está fundamentado na análise profunda da projeção de demanda de cada tipo de carga dos estudos disponíveis (PNLP, BNDES) e projeções de órgãos setoriais nacionais e internacionais (MAPA, FAPRI, USDA, etc.). Em todos os casos, estas projeções dependem de diversos fatores, incluindo implicitamente a projeção do PIB brasileiro e dos parceiros comerciais internacionais. Apenas nos casos em que estas fontes foram insuficientes para determinar a projeção de demanda utilizou-se outros mecanismos de projeção, como, por exemplo, o crescimento da demanda de combustíveis fornecida pela ANP ou, por fim, alguma correlação com o PIB (brasileiro e internacional). (grifos nossos)

207. O Poder Concedente ressalta ainda que, além do PIB brasileiro, apenas o chinês foi utilizado como variável de entrada, e, mesmo assim, somente para fins de estimativa da demanda de soja para o período subsequente a 2032. As simulações disponíveis na planilha “Sensibilidade-Demanda_PIB” (ftp://ftp.antaq.gov.br/) permitiriam identificar o seu baixo impacto nas projeções de carga (peça 76, p. 3).

208. As declarações apresentadas após questionamentos desta Unidade Técnica, portanto, confirmam a não aplicação, ao menos explícita, das projeções de PIB. Assim, ao adotar as previsões de demanda de estudos diversos (PNLP, BNDES), não é possível aferir, objetivamente, em que medida as previsões futuras do PIB impactaram os cálculos de crescimento. Tal avaliação, portanto, resta prejudicada, persistindo a inconsistência entre a premissa citada como relevante no texto do estudo e a sua inaplicabilidade nas planilhas do modelo. Frise-se, contudo, que não se vislumbra falha ou irregularidade na forma de elaboração da projeção da demanda, com base em dados de outros estudos e não com a aplicação direta das projeções de PIB. Trata-se de metodologia adotada pelo Poder Concedente na sua esfera de discricionariedade. Ademais, os estudos utilizados são as fontes oficiais de informação sobre o setor portuário.

209. O mesmo ocorre com outros parâmetros que, segundo o documento “Análise de Mercado e Projeções de Demanda” (peça 107, p. 8), seriam relevantes para as previsões do módulo – preços mundiais dos produtos, taxa de câmbio, crescimento setorial e novas atividades e projetos. Não é possível, nas planilhas, identificá-los diretamente como precursores dos cálculos efetuados.

210. Desse modo, a fim de que a documentação apresentada pelo Poder Concedente seja consistente, propõe-se determinar à SEP/PR que, nos próximos blocos de arrendamento previstos para os portos, os textos dos estudos descrevam claramente que premissas estão implícitas em outros estudos utilizados como base para as projeções, e que hipóteses são, de fato, utilizadas nas planilhas para os cálculos que fundamentam os valores envolvidos nos projetos de arrendamentos portuários, de modo que a coerência entre fundamentação e fórmulas/valores possa ser devidamente avaliada.

211. Devido ao contexto anteriormente relatado e em atenção à necessidade de se observar a fundamentação das estimativas de crescimento da demanda, solicitou-se ao Poder Concedente justificativas para os valores de projeção adotados no BPDM em relação ao comportamento da demanda de alguns dos produtos

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ftp://ftp.antaq.gov.br/


movimentados nos portos amostrados. Tendo em vista que a maioria dos valores específicos questionados ao Poder Concedente refere-se a commodities – que abrange produtos de relativa instabilidade de demanda no mercado global –, considera-se razoável que as previsões levem em consideração análises mais subjetivas, advindas da opinião daqueles que trabalham diretamente com o produto, bem como convergência de dados entre fontes diferentes, conforme procedido pelos consultores da Louis Berger em muitos dos itens informados na resposta encaminhada – carne de aves, cereais, celulose, minério de ferro, complexo de soja, petróleo, milho, trigo (peça 51, item 1(b), p.2).

Em linhas gerais, as estimativas de crescimento do modelo de demanda tentaram absorver as melhores informações disponíveis e empregar as premissas da maneira mais direta e transparente possível. As quatro metodologias oferecem um conjunto de opções para fazer isso. A lógica geral do modelo foi utilizar o PNLP como base e fazer os ajustes necessários para refletir as mudanças em tendências e visões mais recentes de especialistas do setor especificamente onde existe alguma divergência relevante com as projeções originais do PLNP.

212. Em que pese a discordância quanto ao entendimento de que as premissas foram usadas da maneira mais direta no presente caso, de modo geral, identificou-se correspondência entre a justificativa acima e o que efetivamente foi aplicado nos cálculos, uma vez que os percentuais de crescimento se aproximam daqueles estimados nos estudos consultados, havendo considerações específicas para os casos em que isso não aconteceu na prática. A exceção seria apenas em relação às projeções de petróleo, onde houve carência de fundamentação aprofundada. Entretanto, em virtude desta carga não ser exportada nos terminais que serão arrendados neste primeiro bloco – em sua maioria, a movimentação do petróleo bruto é feita via Terminais de Uso Privado (TUP) –, as estimativas para o produto não trazem impacto relevante ao presente estudo de demanda, prescindindo de apuração mais acurada.

213. Além do aspecto da demanda de importação/exportação de produtos, o BPDM examina, também, a forma de distribuição de cargas nos portos, com o objetivo de identificar diferenças críticas no potencial de crescimento e isolar produtos com características operacionais distintas (peça 107, p. 56).

214. Na análise empreendida, consta avaliação da distribuição regional das cargas para as quais estão previstas modificações substanciais em sua futura movimentação, inserindo-se aí, principalmente, os deslocamentos geográficos significativos na produção de commodities agrícolas, o que poderá vir a afetar o porto em que serão transportadas (peça 107, p. 62-69). Quanto a esse aspecto, o exame contempla a premissa de forte movimento da produção agropecuária para as regiões Norte/Nordeste em razão da expansão da fronteira agrícola. Tal pressuposto e sua consequente mudança nos eixos produtivos, embora admita variações percentuais de estudo para estudo, é pouco contestado, tendo sido, inclusive, abordado em trabalho deste Tribunal (TC 037.249/2011-8), julgado por meio do Acórdão 2.244/2012-TCU-Plenário. Em relação a isso, portanto, o BPDM se encontra condizente com as avaliações de mercado.

215. O estudo de demanda delimita, ainda, os principais destinos de exportação e importação dos segmentos analisados (peça 107, p. 69-70), com a previsão de que o maior mercado das exportações continuará sendo a China e o leste da Ásia, com projeção de 51% do total em 2042, seguidos da Europa e países do Mediterrâneo, com 21% (peça 107, p. 70).

216. Com base nessas informações, o Módulo de Demanda traça diversos fluxos comerciais por categoria de produto, região de origem e destino dentro do Brasil, assim como região de origem e destino fora do Brasil. Os resultados em 2012 e as projeções para 2022, 2032 e 2042 podem ser vistos no documento “Análise de Mercado e Projeções de Demanda” (peça 107, p. 74-77) e servem de insumo para amparar e definir estimativas para o módulo subsequente do BPDM, a seguir descrito e examinado.

217. O Módulo de Logística de Transporte tem como objetivo determinar os custos de movimentação de cargas entre pontos diferentes de origem e destino, e é composto dos diversos modais que cobrem a infraestrutura física de transporte disponível e dos seus respectivos custos (peça 107, p. 78).

218. As principais fontes de dados empregadas neste módulo são o Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP), o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), o Programa de Investimento em Logística (PIL) e, ainda, os planos diretores dos portos (peça 107, p. 78). Adicionalmente, o estudo ressalta que os consultores da Louis Berger mantiveram discussões com representantes do setor de transportes e da indústria (peça 107, p. 78).

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219. O BPDM atribuiu custos para cada modal de transporte, dividindo-os entre fixos e variáveis (peça 107, p. 78). As despesas com deslocamentos foram, então, utilizadas na elaboração de uma matriz para cada produto e modalidade de transporte, de modo a refletir a realidade percebida pelos tomadores de decisão no mercado (peça 107, p. 78). A sua modelagem foi feita por meio do sistema informatizado denominado Transcad e três cenários de prazos foram definidos para as projeções: curto (sigla F1), médio (sigla F2, próximo 5 a 8 anos) e longo (sigla F3, próximos 10 a 15 anos) (peça 107, p. 78-79).

220. A avaliação do módulo traz considerações acerca de cenários futuros da logística no Brasil, especialmente no que concerne à efetivação dos investimentos oriundos dos programas governamentais, a exemplo do PIL e do PAC. Dentro dessa análise, algumas premissas se sobressaem e foram objeto de questionamento: i) a adoção de multiplicadores de custo variáveis de deslocamento rodoviário de cargas em função da qualidade do pavimento (cenário atual); ii) melhorias nos links ferroviários/rodoviários que irão incrementar a velocidade do transporte em cerca de 20% quando utilizado esses modais, além das hidrovias, com o crescimento da navegabilidade dos rios, particularmente nos portos da Região Norte (cenário futuro); iii) previsão de redução de 20% dos custos de transporte ferroviário (cenário futuro).

221. Em relação ao item “i”, o Poder Concedente declara que, de modo geral, a previsão do custo de transporte terrestre atual foi estimada de forma empírica, com vistas a reproduzir custos reais de frete no âmbito do mercado brasileiro, levando-se em consideração aspectos como distância percorrida, condições das estradas, comodidade e duração da condução por cada motorista, utilizando-se, para tanto, a malha logística desenvolvida no Transcad (peça 51, item 1(e), p.8). Além disso, sua acurácia foi testada comparando-se valores obtidos com os custos rodoviários apresentados pelo Sifreca (Sistema de Informações de Fretes), da Universidade de São Paulo, o qual engloba pesquisas sobre o transporte de cargas diversas (peça 51, item 1(e), p.8). Tais procedimentos definem uma metodologia adequada de apuração.

222. No tocante às premissas que deram origem ao percentual estimado de melhoria da velocidade (20%) e suas bases de cálculo – item “ii” –, o Poder Concedente não trouxe dados contundentes, técnicos e detalhados que fossem satisfatórios para esclarecer a dúvida, limitando-se a declarar que o incremento “reflete a pavimentação de rodovias, conversão de pistas simples em pistas duplas, entre outros”, sendo ela uma “hipótese conservadora uma vez que não houve acesso aos detalhes de engenharia em profundidade nem os planos de realinhamento de rodovias” (peça 51, item 2(c), p.11). A resposta acrescenta, ao final, que a velocidade adotada no Transcad reflete a média dos caminhões disponível no PNLT, com “ajustes realizados pelos consultores para conversão de velocidades de automóveis para caminhões (uma redução de 30%)” (peça 51, item 2(c), p.11).

223. Em relação à diminuição do custo do transporte ferroviário – item “iii” –, objeto também de indagação, o Poder Concedente informou que o valor utilizado (igualmente de 20%) está baseado em “discussões com pares do governo e com a EPL sobre o impacto esperado das reformas em andamento no setor nos custos de longo prazo”, optando-se, de forma conservadora, pelo limite inferior do intervalo de 20-30%, considerando-se que a melhoria da infraestrutura terá um “impacto duradouro e com efeito em toda a cadeia ferroviária, mesmo que as mudanças sejam realizadas em certos componentes da malha nacional” (peça51, item 1(f), p.9). Ao mesmo tempo, reconhece que “estimar com precisão o impacto que elas terão no futuro é praticamente impossível” (peça 51, item 1(f), p.9).

224. Em nova resposta encaminhada, o Poder Concedente ressalta, ainda, que “foram utilizados como premissas dados oferecidos pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários [Terrestres] (ANTT) e pelo Ministério dos Transportes (MT) no que se refere às condições operacionais e aos custos ferroviários” (peça 108, p. 1), e que a redução de 20% dos custos ferroviários está pautada principalmente em seu novo modelo de concessões, onde a Valec compra toda a capacidade da ferrovia (peça 108, p. 1). Adicionalmente, foi trazido aos autos ofício em que o titular da Secretaria de Fomento para Ações de Transporte, do Ministério dos Transportes, declara que o PIL adotou tal premissa em 20%, o que estaria condizente com o que foi assumido no BPDM (peça 96, p. 2).

225. A consulta ao estudo de demanda do projeto de concessão do trecho ferroviário Lucas do Rio Verde-Campinorte, atualmente em análise neste TCU (TC 031.086/2013-6), permite constatar que, realmente, há a premissa de redução do frete modal em 20%, conforme trecho abaixo reproduzido (ver TC 031.086/2013-6):

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De modo consonante com a política de estímulo ao modal ferroviário e de acordo com posição técnica do Ministério dos Transportes, serão atribuídos, às ferrovias do PIL, fretes equivalentes à média das demais ferrovias, reduzida em 20%.

226. Assim, considera-se que, em relação ao presente aspecto, restou esclarecida a sua utilização no montante adotado. Apesar de não ser possível determinar com grau de precisão razoável o que efetivamente ocorrerá em relação ao custo do frete, é legítimo que se assuma o percentual estabelecido em fonte oficial do próprio governo.

227. Ademais, de fato, existem dificuldades para suportar com margem de precisão apropriada os tipos de ganho ora discutidos nos itens “ii” e “iii”, afinal, não se tem notícia atualmente de fonte técnica, pautada em pesquisas científicas sobre o assunto, que ofereça dados para tanto, em particular, no tocante ao incremento de velocidade. Não é razoável desconsiderar, no presente estudo de demanda, os esforços atuais do governo de ampliação da malha, que, até na eventualidade de atrasos, levam a uma perspectiva positiva no ganho de transporte – maior competição e redução dos custos –, especialmente quando se trata de deslocamento de commodities.

228. Tendo em vista certo grau de incerteza relacionada às duas variáveis em discussão, solicitou-se ao Poder Concedente que indicasse a sensibilidade do Módulo de Logística de Transporte relativamente a tais percentuais.

229. Em relação aos custos ferroviários, a resposta esclarece que a sua redução “afeta apenas cargas que chegam por ferrovia e (...) não afeta cargas que tem um porto claramente preferencial (caso simulado dentro de patamares controlados)” (peça 82, p. 1). As simulações feitas para identificar o seu efeito nos fluxos mostra que os deslocamentos de alguns segmentos de produto são bastante sensíveis à variação desse percentual, especialmente a do complexo de soja e de minérios, conforme destacado pelo próprio Poder Concedente (peça 82, p. 5).

230. Já quanto à velocidade de transporte, seu efeito, segundo o Poder Concedente, é horizontal para todas as cargas em todos os portos, de modo que a simulação não fornece uma interpretação direta como diferença em hierarquização, mas, sim, como redução global de custos (peça 82, p. 7). A variação do percentual afetará principalmente os segmentos de produto nos quais o tempo de deslocamento assume grau de importância elevado – a exemplo das cargas vivas e veículos. Os esclarecimentos encaminhados ainda acrescentam (peça 82, p. 7):

Um resultado natural é que ao ampliar a velocidade média do transporte de carga e, consequentemente, reduzir o tempo percorrido entre um par origem-destino, tornamos uma opção mais atrativa um porto/região cujo maior obstáculo para uma dada origem era a distância. Ou seja, a variação da velocidade tem impacto direto na influência da distância entre os portos e os centroides na alocação das cargas.

231. A utilização de variáveis de difícil mensuração e que são, concomitantemente, sensíveis dentro do modelo, acaba por gerar resultados com certo grau de imprecisão. Em que pese a incerteza e a incapacidade de avaliá-los concretamente, desconsiderar essas premissas de ganho, conforme já afirmado, não é medida condizente com a razoabilidade, uma vez que não se pode negar que assumem influência direta na distribuição da demanda aos portos.

232. No tocante ao modal hidroviário, encontrou-se discrepância entre os dados apresentados no texto do estudo e informações do próprio governo acerca da navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins. Enquanto o primeiro prevê a navegabilidade do trecho para um curto prazo de tempo (peça 107, p. 96), o Ministério dos Transportes, por meio do Plano Hidroviário Estratégico (PHE), afirma que intervenções físicas nesse sistema para torná-lo navegável se estenderiam até 2024 (www.transportes.gov.br/public/arquivo/arq1381776889.pdf, p. 170), ou seja, dentro de horizonte considerado longo pelo próprio BPDM.

233. Indagado sobre a divergência, o Poder Concedente informa que os cálculos da demanda não consideram a previsão do segmento hidroviário no curto prazo (F1), uma vez que ele foi incluído apenas no cenário F3, o qual se refere a “uma análise de sensibilidade de longo prazo para demonstrar o impacto de certas alterações que não estão no escopo atual das mudanças planejadas” (peça 51, item 2(a), p.11). Ainda segundo a resposta encaminhada, considerando que o cenário utilizado para fins de previsão da demanda no horizonte

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2022-2042 foi o F2, que é intermediário, bem como os dados contidos nas células D148:D180 das abas NetB, NetF1, NetF2 e NetF3 (Rede>_sarq_prod> Grupos>GT_Regulação>Estudos_do_setor_portuário, arquivo “BPDM v93 MS”), restaria evidenciado que a navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins não foi uma hipótese adotada no BPDM.

234. Ao se consultar a planilha referenciada na resposta, de fato verifica-se que o trecho Xambioá-Marabá é considerado apenas no cenário de longo prazo. Trata-se, portanto, de outra incompatibilidade de informações entre o que prevê o documento “Análise de Mercado e Projeções de Demanda” e a planilha onde constam os dados utilizados para fins de cálculo da demanda. Dessa forma, e tendo em vista a importância dessa informação – afinal, o BPDM projeta crescente participação dos portos do norte no escoamento da produção agrícola nacional –, propõe-se determinar ao Poder Concedente que, para os próximos blocos de arrendamentos, realize as alterações necessárias no texto do estudo, de modo a compatibilizar a previsão da navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins em relação ao que prevê o PHE e as planilhas de cálculo da demanda, ou seja, uma hipótese de longo prazo, na linha de proposta já formulada neste tópico.

235. O Módulo de Atribuição de Demanda utiliza os custos logísticos totais estimados no módulo anterior como variável explicativa e se estrutura no modelo probabilístico chamado “Logit”, o qual considera decisões aparentemente menos eficientes, mas que, para o seu tomador, acabam se revelando mais viáveis em um dado caso concreto (ver sua descrição detalhada à peça 107, p. 107-111). Trata-se, portanto, de opção aos modelos do tipo “tudo ou nada”, nos quais não há essa flexibilidade de escolhas.

236. A ideia por trás desse tipo de modelo é que os indivíduos, mesmo quando sujeitos a um mesmo número de variáveis explicativas, podem tomar diferentes decisões. No caso de transporte de um dado tipo de carga, dois agentes econômicos podem optar por escolha de modais distintos, mesmo quando sujeitos a custos aparentemente idênticos. Isso ocorre porque os modelos econômicos dificilmente conseguem captar todos os fatores que influenciam as escolhas.

237. Desse modo, a adoção de um modelo, em tese, probabilístico permite que modais e portos menos competitivos também escoem parte da produção nacional, conferindo maior realidade ao BPDM do que aqueles nos quais toda a produção de um determinado produto e par de origem e destino acabe sendo transportado por um único modal até um único porto.

238. Como resultado desse terceiro módulo, além da estimativa de demanda por porto para cada produto e par de origem e destino, há também o desenho da área de influência de cada porto nos três cenários descritos no módulo anterior: curto, médio e longo prazos. O estudo também conclui que haverá deslocamentos da produção agrícola, principalmente de soja, para os portos do Norte em decorrência da melhoria da infraestrutura e da expansão da fronteira agrícola naquela região (peça 107, p. 116).

239. De acordo com a metodologia descrita, são estimados inicialmente dois parâmetros: um que define o fator de afinidade do tipo de produto para a modalidade de transporte selecionada e outro que reflete a sensibilidade ao custo do produto associado àquela modalidade. A partir disso, outras duas variáveis são igualmente estimadas: uma que define o valor de atração do porto para o tipo de produto e outra que reflete a sensibilidade do produto à competição entre os portos (peça 107, p. 107).

240. Tais parâmetros foram determinados de modo interativo, de forma que os volumes atribuídos aos portos para cada tipo de carga se encaixassem razoavelmente ao tráfego comercial de 2012 registrado no Aliceweb, ou seja, a calibragem dos parâmetros do modelo não se baseou em alguma metodologia estatística que pudesse ser aplicada ao modelo “Logit”, mas tão somente em um procedimento empírico que consistiu em encontrar valores para os parâmetros do modelo que pudessem reproduzir satisfatoriamente o comportamento do escoamento das cargas no ano de 2012.

241. Conforme afirmado pelo Poder Concedente, a “cross-section de 2012 é utilizada para estimar a primeira etapa desta análise [sensibilidade da carga em relação aos custos] e verificar como a carga ‘escolhe’ um porto quando tem outras alternativas. Neste cenário, utiliza-se os dados de 2012 para calibrar os parâmetros do modelo com os fluxos reais identificados em 2012” (peça 76, itens 6/7, p. 4).

242. Ocorre que implicitamente à escolha do modelo “Logit” está a hipótese de que existe certo grau de aleatoriedade na escolha do agente econômico, a qual pode ser interpretada como decorrência do fato de que é impossível incluir, em qualquer modelo preditivo, todos os fatores que influenciam as tomadas de decisões. De fato, no âmbito da chamada “teoria da decisão baseada no conceito de utilidade”, como a empregada no presente

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estudo, modelos do tipo “Logit” são classificados como “probabilísticos”, ou seja, aleatórios (não determinísticos), e são utilizados quando o modelador tem conhecimento impreciso e limitado de todos os fatores que afetam a tomada de decisão (utilidade). Esse tipo de modelagem é incompatível com a afirmação do Poder Concedente de que a utilização de uma base de dados referente apenas no ano de 2012 seria suficiente, pois tais dados permitiriam “estabelecer a sensibilidade apropriada para os seguimentos da demanda relativos à diferença de custos que pode ser extrapolada para o futuro com segurança” (peça 51, item 1(l), p.10). A uma porque, se a informação é limitada, é impossível identificar toda e qualquer atipicidade dos dados, pois a sua detecção requer que se saibam todos os fatores que afetam as tomadas de decisões. A duas porque, em um modelo probabilístico como o “Logit”, assume-se a existência de aleatoriedade na ação dos agentes, a qual, por definição, é imprevisível, mas cujos efeitos podem ser contornados caso se tenha uma base de dados suficientemente grande, não só baseada em 2012.

243. Veja-se que o problema discutido ainda delimita outro aspecto a ser considerado: o fato de que a calibragem do modelo aos dados de 2012 não se constitui em metodologia estatística per si, não sendo possível avaliar, assim, a qualidade do modelo e seu poder preditivo. Ou seja, mesmo o modelo explicando bem os dados de 2012, não há garantia metodológica de que irá prever de modo satisfatório o comportamento do mercado no futuro.

244. De acordo com o estudo, a medida de aderência dos dados, denominada R2, teria sido de 0,999 em seu conjunto, de forma que o modelo refletiria quase que inteiramente o comportamento do fluxo comercial dos portos naquele ano, vez que o valor unitário para o R 2 indicaria uma correlação muito boa entre dados e realidade (peça 107, p. 110). De fato, esse resultado era esperado, uma vez que a calibragem foi efetuada justamente para a reprodução da realidade do transporte de 2012.

245. Assim, a despeito da aderência verificada, ela reflete o comportamento de variáveis apenas em relação ao exercício de 2012, o que, reafirma-se, não assegura a inexistência de distorções no resultado final, com parâmetros enviesados, em função da ocorrência de alguma situação atípica que não tenha sido detectada no estudo no período considerado. Ademais, a calibragem utilizada não é uma metodologia científica reconhecida, pois não produz elementos objetivos que permitam avaliar a qualidade das estimativas apresentadas.

246. Tendo em vista essa ausência de metodologia cientificamente consolidada para a estimação do modelo, solicitou-se ao Poder Concedente que apresentasse as razões de os parâmetros do modelo “Logit” do BPDM não terem sido estimados por meio de algum método de inferência estatística que pudesse ser aplicado ao tipo de modelagem adotado.

247. Segundo o Poder Concedente, um dos entraves para a ampliação da análise para outros anos diz respeito à complexidade que o modelo comportaria neste caso, sendo que os benefícios, ao final, seriam limitados. Em resposta a questionamento desta Unidade Técnica, foi manifestado que, em exercício hipotético de impacto, acrescentando-se apenas um ano à calibragem, em termos de custos computacionais, haveria o aumento de fórmulas e de tempo médio de cálculo que incorreriam em um acréscimo de 26 dias à avaliação (peça 76, item 8, p. 6). Acrescenta, ainda, na sequência, o seguinte:

Por fim, vale ressaltar que a adição de um ano a mais passaria pela seleção de todos os dados da AliceWeb, da distribuição da carga pelos centroides, a correção da distribuição das cargas devido a eventuais alocações incorretas, análise de sensibilidade do modelo, etc.; enfim, despreza-se ainda na presente análise todo o custo computacional/analítico de introduzir apenas um ano base.

248. Em suas justificativas, o Poder Concedente afirma que a calibragem para 2012 pode comportar um desequilibro de curto prazo para projeções de longo prazo. Ao mesmo tempo, a resposta restringe a atipicidade existente aos congestionamentos verificados naquele ano, os quais seriam os responsáveis pela decisão de uma carga por determinado porto em detrimento de outro. Relata, ainda, que foi possível identificar especificamente quais os produtos afetados por essa situação no ano de 2012, o que permitiu tratar o problema à parte. A ocorrência atípica teria sido detectada, no caso dos arrendamentos do Bloco 1, apenas em relação aos fertilizantes, na parte que seria destinada ao Porto de Santos e que acabou desembarcada em Paranaguá (peça 76, itens 6/7, p. 4).

249. Em que pese a argumentação, não é possível afirmar categoricamente que as atipicidades foram todas identificadas para o ano da calibragem, especialmente porque foi considerada apenas uma única

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circunstância fora dos padrões (congestionamentos), cuja influência foi verificada somente em parte de uma carga (fertilizantes) – dentro de amplo universo de produtos destinados aos portos que compõem o primeiro bloco de arrendamentos –, sofreu impacto de forma dissonante no comportamento geral de demanda em um ano inteiro de fluxo comercial no país.

250. Ademais, a questão não se limita somente a possíveis atipicidades não identificadas no exercício de 2012. Afinal, uma das conclusões mais básicas da teoria estatística é a de que, em geral, quanto maior a base de dados utilizada, melhores os resultados obtidos na estimação e mais conhecimento se tem acerca do comportamento da variável de interesse.

251. Quanto a esse aspecto, porém, o Poder Concedente alega a inexistência de dados suficientes e a inviabilidade de tratamento representativo das variáveis em função dessa precariedade da base de dados que se tem disponível (peça 92, item 6, p.4-5):

Uma análise estatística que compreendesse o conjunto de todos os portos observados deveria trazer, ao menos, 20 pontos para a estimativa de cada parâmetro (Beta_0 e Beta_1), de modo que seria necessário aproximadamente 4 ou 5 anos de amostra para que o modelo tivesse a confiabilidade estatística mínima.Considerando-se que a base de dados obtidas no Aliceweb é tratada para reproduzir a origem/destino real da carga e não a da empresa importadora/exportadora, seria necessário verificar as movimentações de empresas e sedes no território nacional desde 2007.Adicionalmente, como os dados do Aliceweb são compatibilizados com as informações de cabotagem e transbordo computadas nas bases da ANTAQ, seria necessário utilizar estes mesmos dados desde 2007.Como o tratamentos da base de dados mencionada acima acarretariam em imprecisões adicionais pois, por uma lado seria necessário corrigir individualmente as origens e destinos de carga de 2007 em diante e, por outro lado a utilização de uma base não padronizada para dados anteriores à 2010, no caso das informações de cabotagem e transbordo, entende-se que estes resultados poderiam acarretar em imprecisões de múltiplas naturezas. Adicionalmente, imporiam um ônus analítico muito alto.Por outro lado, a análise estatística dos parâmetros do modelo com base em períodos mais curtos, entre 2010 e 2012 por exemplo, não proporcionariam uma amostra ampla suficiente para trazer alguma significância. (grifos nossos)

252. A resposta ainda acrescenta que os resultados da calibragem foram avaliados de forma cuidadosa e que os dados do modelo macro receberam “tratamentos específicos nas demandas micro estimadas para corrigir e adaptar as características de cada mercado” (peça 92, item 6, p. 5).

253. Sobre a questão da ausência de informações que satisfizessem uma modelagem estatística, a consulta ao relatório produzido por esta Unidade Técnica no âmbito do TC 009.974/2013-0, referente a levantamento com o objetivo de compreender o sistema portuário brasileiro, mostrou-se esclarecedora. Sua leitura permite identificar notícias sobre a precariedade da regulação do setor, com destaque para a ausência de um banco de dados que pudesse subsidiar satisfatoriamente as competências legais da Antaq. A equipe de auditoria que atuou no referido processo relata que as respostas aos ofícios de requisição demonstram que a Antaq não detém informações detalhadas sobre: i) histórico de receitas e de movimentação por arrendamento; ii) nível de tarifas e preços dos serviços principais de movimentação; iii) parâmetros para medição da eficiência portuária; iv) e, dados relacionados à concorrência inter e intraportos (peça 31, p. 16 do TC 009.974/2013-0).

254. Conforme disposto no art. 27, inciso I da Lei 10.233/2001, cabe à Antaq promover estudos específicos de demanda de transporte aquaviário e de atividades portuárias. Para embasamento de tais estudos, é imprescindível que o órgão regulador tenha base de dados estruturada e consistente da movimentação de cargas nos portos e terminais, a fim de subsidiar o planejamento do setor, a cargo da SEP/PR, e futuros projetos de arrendamentos e concessões.

255. Desse modo, entende-se pertinente e relevante, determinar à Antaq que estruture e implemente banco de dados que agregue as informações necessárias para a elaboração dos estudos de demanda do setor portuário que são de sua competência, conforme preconiza o artigo 27, inciso I, da Lei 10.233/2001, enviando ao Tribunal, no prazo de 90 dias, documentação que comprove as medidas adotadas para o

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cumprimento desta deliberação, incluindo plano de ação com cronograma das atividades a serem desenvolvidas.

256. Por fim, na tentativa de checar, por outros meios, a validade e robustez da técnica adotada para estimativa da demanda, solicitou-se ao Poder Concedente que apresentasse uma comparação entre os resultados obtidos no presente estudo e aqueles que pudessem servir como parâmetro de cotejo. A resposta (peça 92, p. 1), embora contenha a indicação de que a destinação do volume das cargas informadas encontra-se em intervalo entre o que prevê o PNLP e o BNDES – quando isso não se verifica, há indicação de justificativa –, não compreende um universo amostral que seja representativo para se tirar a conclusão desejada. Veja-se que o conjunto de movimentações compreende 30 tipos de cargas a serem alocadas em 29 terminais distintos, e, a despeito da afirmação de que houve observação de mais de 600 pontos de dados para fins de avaliação da calibragem (peça 92, p. 1), foram apresentados gráficos para apenas quatro situações distintas (Grãos-Santos; Fertilizantes-Santos; Celulose-Santos; Grãos-Norte).

257. As considerações expostas levam, portanto, a uma avaliação inconclusiva a respeito da confiabilidade, consistência e robustez das estimativas de atribuição de demanda. A ausência de dados e levantamento histórico do comportamento da movimentação nacional de cargas é um entrave à aplicação de uma metodologia que, em sua essência, por ser probabilística, requer informações mais detalhadas sobre aspectos básicos que influenciam as previsões.

258. Essa fragilidade no último dos módulos que compõem o estudo de demanda, associada à impossibilidade de aferir o grau de correspondência entre premissas adotadas junto a fórmulas e valores aplicados, bem como à utilização sensível de parâmetros de difícil mensuração, compromete uma apuração acurada da adequabilidade dos resultados a que o BPDM chegou. A presença de dados que não se amparam em levantamento de informações consistente acaba por impedir a aferição da razoabilidade do estudo, mesmo que suportado em formato metodológico adequado.

259. Em que pese a inviabilidade de manifestação objetiva e clara a respeito da razoabilidade do BPDM, há que se ponderar acerca de alternativas para o devido encaminhamento.

260. A primeira delas, que seria mais abrangente, refere-se a uma eventual reavaliação geral do estudo, com vistas a adotar nova formatação que conferisse maior capacidade preditiva às projeções. Conquanto seja um objetivo desejado, sua aplicação é inviável, pois, novamente, a ausência de dados capazes de conferir tal característica às previsões é um obstáculo intransponível para que essa medida seja efetivada na prática.

261. Haveria também a possibilidade de se avaliar a adoção de metodologia mais simplificada para o atual modelo, que fosse mais condizente com a disponibilidade existente de informações do setor portuário, mas não há nenhum tipo de garantia de que os resultados obtidos a partir dessa nova modelagem venham a ser melhores e mais precisos que os verificados no atual BPDM, afinal, a simplificação, teoricamente, traz consigo uma margem maior de incerteza.

262. Não se pode olvidar, ainda, que, de certo modo, o estudo atual foi construído sobre as bases disponíveis de informação (PNLP, BNDES, Planos Mestre de Portos), consultando-se adicionalmente os setores envolvidos na importação/exportação de produtos, quando pertencentes a mercados voláteis.

263. Desse modo, tendo em vista a inviabilidade de avaliação conclusiva a respeito dos resultados finais do BPDM e ante as ponderações efetuadas no parágrafo anterior, não se verificaram desconformidades que justificassem a revisão dos estudos de demanda deste primeiro bloco de arrendamento previstos.

264. Não obstante tal entendimento, medidas resultantes da análise empreendida neste tópico são imprescindíveis de implementação pelo Poder Concedente, portanto propõe-se, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que, nos próximos blocos de arrendamento previstos:

i) ajuste os textos dos estudos descrevam claramente que premissas estão implícitas em outros estudos de forma que descrevam claramente quais premissas estão implícitas em outros estudos utilizados como base para as projeções, e que hipóteses são, de fato, utilizadas nas planilhas para os cálculos que fundamentam os valores envolvidos nos projetos de arrendamentos portuários, de modo que a coerência entre fundamentação e fórmulas/valores possa ser devidamente avaliada; e

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ii) realize as alterações necessárias no texto do estudo, de modo a compatibilizar a previsão da navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins em relação ao que prevê o PHE e as planilhas de cálculo da demanda, ou seja, uma hipótese de longo prazo.

265. Adicionalmente, conforme já exposto, propõe-se, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que estruture e implemente banco de dados que agregue as informações necessárias para a elaboração dos estudos de demanda do setor portuário que são de sua competência, conforme preconiza o artigo 27, inciso I, da Lei 10.233/2001, enviando ao Tribunal, no prazo de 90 dias, documentação que comprove as medidas adotadas para o cumprimento desta deliberação, incluindo plano de ação com cronograma das atividades a serem desenvolvidas.

6.3.2.1.2 Demanda Micro

266. Como visto, o modelo de demanda macro busca estimar o volume de carga direcionado a cada porto. A partir de tal estimativa, a demanda micro projeta qual a parcela daquela carga que efetivamente será capturada pelo terminal a ser licitado.

267. Destarte, diferentemente do BPDM, que foi um modelo global adotado para todos os portos, a demanda micro é feita especificamente para cada terminal, não sendo, assim, um ponto transversal. Nada obstante, como será visto abaixo, as premissas gerais que norteiam os estudos de demanda micro também podem ser consideradas partes transversais.

268. Adicionalmente, ressalta-se que o modelo de demanda micro busca captar aspectos mais específicos dos portos e terminais envolvidos na análise, os quais não são levados em consideração nas estimativas agregadas do BPDM. Dada a necessidade de capturar as peculiaridades de cada terminal, o modelo de demanda micro esta mais sujeito à subjetividade das avaliações, pois cabe ao modelador, para cada terminal, definir percentuais de captura de carga que consigam compreender as particularidades daquele arrendamento específico, nem sempre facilmente mensuráveis.

269. Ou seja, o modelo de demanda micro precisa transformar características qualitativas em quantitativas, o que geralmente é feito com certo grau de subjetivismo. Nesse caso, cabe ao auditor avaliar as premissas que embasaram as estimativas e verificar se são compatíveis com os valores adotados não se atendo ao valor dos percentuais adotados.

270. Nesse sentido, o exame da demanda micro foi efetuado em três frentes. Na primeira, buscou-se avaliar a pertinência das premissas gerais do modelo de demanda micro, de caráter transversal. Na segunda, examinou-se a confiabilidade dos dados e informações utilizados pelo Poder Concedente para estimar a demanda capturada por cada terminal. Finalmente, na terceira frente, buscou-se analisar a consistência das premissas utilizadas especificamente para cada arrendamento.

271. No geral, duas são as hipóteses básicas adotadas no modelo de demanda micro, apresentadas resumidamente a seguir.

272. Divisão do mercado de forma proporcional à capacidade dos competidores: Essa hipótese é adotada quando o nível de serviço ofertado em cada instalação é o fator primordial na captura de mercado. Em geral, dado que não se conhece a priori o futuro operador do arrendamento examinado, assume-se que todos os concorrentes oferecerão o mesmo nível de serviço, de modo que a captura de carga é proporcional à capacidade do terminal. Tal premissa tende a ser adotada no caso de cadeias pouco verticalizadas, em que a competição pelo escoamento se dá no próprio porto.

273. A segunda premissa adotada é a divisão do mercado por competidores, empregada quando a competição no porto não é o fator determinante na captura da carga, havendo competição entre os players em outros elos da cadeia. Trata-se de premissa adotada em cadeias verticalizadas. Nesse caso, assume-se que a captura do mercado é proporcional ao número de competidores.

274. As duas premissas acima são comumente adotadas quando não há informações mais detalhadas acerca da competitividade nos mercados. No presente caso, uma vez que é impossível conhecer a priori, na fase

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de elaboração do EVTE, quais os agentes que operarão os terminais objeto da licitação, é razoável adotar as premissas apresentadas acima.

275. Ademais, dados empíricos apresentados nos estudos de demanda micro também ilustram que, em muitos casos reais, a distribuição das cargas segue linhas muitos semelhantes às duas premissas acima. Como exemplo, dê-se a movimentação de carga roll-on roll-off (RoRo) no Porto de Santos, para o qual se constata que (peça 80, p. 11):

nos últimos três anos quase toda movimentação de cargas roll-on roll-off do porto foi realizada no Terminal de Veículos (TEV) (50%) e no cais público do Saboó (48%) (...) [de modo que] o volume total [dos últimos três anos] é dividido de forma praticamente igualitária entre os dois, fato este que embasa a premissa de divisão da demanda entre os dois terminais

276. Desse modo, não se afigura desarrazoada a adoção de ambas as premissas, o que não compromete a licitação com as projeções feitas seguindo tal metodologia. No entanto, pode-se afirmar que o modelo de demanda micro poderia ser robustecido se fosse feito com base em um estudo que modelasse a concorrência intraportos, como será visto em seção adiante.

277. Finda a análise do aspecto transversal da demanda micro, foram examinados os itens específicos de cada terminal, e, de acordo com a proposta contida no levantamento objeto do TC 009.974/2013-0, avaliou-se apenas as peculiaridades relativas aos arrendamentos VDC29, STS10, STS04, STS11, VDC12, STS36, STS13, VDC04 e BEL01.

278. A análise a seguir descreve o comportamento das principais cargas movimentadas nos portos para fins de subsidiar a modelagem da demanda micro para os terminais amostrados.

Granéis sólidos vegetais

279. O estudo macro estimou que a demanda nacional de exportações de milho e do complexo de soja crescerá 3,1% ao ano no período de 30 anos entre 2012 e 2042. A taxa teria sido determinada por meio de uma série de premissas de crescimento usando o estudo do PNLP, taxas fixas de crescimento e “drivers” de elasticidade.

280. O estudo afirma que a taxa seria consistente com a revisão em curso do PNLP, atualizado para refletir mudanças no mercado desde 2009, e com a visão mais otimista da exportação de grãos, a qual já estaria refletida nos Planos Mestres.

281. Como afirmado anteriormente, espera-se que haja deslocamento da produção para o norte, nordeste e centro-oeste, o que, somado à melhoria da infraestrutura local, aumentaria a participação dos portos do norte no escoamento da soja, em detrimento de Santos e Paranaguá.

282. Dentre as melhorias nos sistemas de transporte terrestre destacam-se a pavimentação da BR-163, que dá acesso ao Porto de Santarém, e a futura conexão ferroviária à Vila do Conde (Ferrovia Norte-Sul), prevista para ser finalizada em cerca de cinco anos.

Outros granéis sólidos

283. Entre os outros granéis sólidos movimentados nos terminais amostrados encontram-se fertilizantes (STS11), alumina, coque, carvão e soda (VDC04).

284. Quanto aos fertilizantes, a premissa base do modelo de demanda macro foi a de que, a longo prazo, a intenção do governo é tornar o país autossuficiente, promovendo o investimento na sua produção. Contudo, a demanda continuaria a aumentar nos próximos anos, ainda que a taxas inferiores à observada na última década, impulsionada pelo crescimento da produção de grãos e do setor sucroalcooleiro.

285. As análises macro também apontaram que existiria grande demanda reprimida no Porto de Santos, a qual se encontraria direcionada a outros portos em virtude da infraestrutura insuficiente do local. Destarte, estimou que a demanda potencial de fertilizante em Santos seria 40% maior que a atual.

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286. Finalmente, quanto à alumina, coque, carvão e soda, o terminal VDC04, no Porto de Vila do Conde/PA, terá como grande cliente empreendimento da Votorantim no local, razão pela qual a avaliação macro é de menor importância.

Granéis líquidos

287. Os principais granéis líquidos movimentados serão petróleo e seus derivados. Outros produtos químicos e etanol também serão transportados nos arrendamentos que compõem a presente amostra.

288. Em termos macroeconômicos, a previsão de crescimento da navegação de longo curso dos derivados do petróleo adotada no estudo foi de 2,1% ao ano. No caso do etanol, o crescimento médio projetado foi de 6,1% ao ano. Na região de influência de Santos, porém, o crescimento da movimentação do etanol seria de apenas 3,6%, devido aos deslocamentos geográficos da produção.

289. Finalmente, no caso dos outros líquidos movimentados em longo curso, projeta-se um crescimento de 2,1% ao ano. Em relação à cabotagem, o fluxo do transporte de outros líquidos deverá crescer a taxas de 3,7% ao ano.

290. Especificamente quanto ao GLP e aos combustíveis, a demanda tem caráter fortemente regionalizado. Nesses casos, os estudos de demanda micro dedicam uma seção para apresentar o volume de combustível que será movimentado no porto em questão, sendo que os dados geralmente são obtidos em levantamentos da ANP.

Contêineres e carga geral

291. O modelo de demanda macro estimou que a demanda nacional para importações e exportações dos tipos de carga relevantes (contêineres, RoRo e cargas gerais) crescerão 4,6% ao ano, entre 2012 e 2042. No entanto, também considerou que existe a possibilidade de que o mercado de Santos cresça a taxas ligeiramente mais altas, de 5% ao ano (peça 114, p. 3).

292. No caso do Pará, porém, o mercado de Belém/Vila do Conde deverá crescer a taxas ligeiramente mais baixas (3,8% ao ano) do que a média nacional, reduzindo ligeiramente sua parcela de mercado de 2,3% para 1,8% até 2042.

293. Para celulose, caso específico de carga geral, com terminais dedicados prioritariamente, a essa mercadoria, as premissas macro que norteiam o modelo são: i) crescimento mais acelerado da exportação de celulose na região de influência de Santos em relação ao resto do Brasil, dada as peculiaridades locais da cadeia produtiva e as perspectivas de novos investimentos na produção de celulose na região; ii) taxa de crescimento de 6,9% ao ano no decênio de 2012-2022, com desaceleração nos vinte anos seguintes, resultando num crescimento médio anual de 4,8% entre 2012 e 2042; e iii) crescente utilização de contêineres para o transporte de celulose, diminuindo a participação desse produto na carga geral. Estimou-se que, em 2042, 20% da celulose seria movimentada em contêineres.

294. De posse das informações acima foram examinados os estudos de demanda micro dos terminais amostrados. Foi dada ênfase à verificação da consistência dos dados utilizados, tendo sido solicitado ao Poder Concedente que justificasse a adoção de várias projeções utilizadas no estudo, principalmente no tocante à capacidade relativa dos terminais em relação a dos seus concorrentes.

295. Destaca-se, nesse caso, o terminal STS04 (Granéis Sólidos Vegatais). Para esse arrendamento, o estudo de demanda micro estimou que, entre 2013 e 2018, a capacidade de movimentação do terminal aumentaria quase 50%. Tal acréscimo, segundo o Poder Concedente, decorreria de investimentos de obrigação da própria arrendatária, mas também de obras que deveriam ser realizadas pelas empresas ADM e Vale, detentoras de arrendamento e terminal privativo nas proximidades do terminal a ser licitado, e que acabariam por resultar no aumento da capacidade de STS04.

296. Uma vez que parte do crescimento da movimentação de STS04 dependeria de fatores alheios ao próprio arrendamento, solicitou-se que o Poder Concedente apresentasse elementos que permitissem concluir pela plausibilidade dos investimentos que deveriam ser realizados por terceiros estranhos ao arrendamento.

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297. Em resposta, o Poder Concedente afirmou que (peça 82, p. 11):

O projeto de expansão do TUP da Vale (ex-TUP Ultrafértil, TUF), que prevê a implantação de capacidade de movimentação de 5,0 milhões de toneladas de grãos agrícolas recebeu em abril de 2013 Licença Prévia e Licença de Instalação, já tendo sido aprovado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).O aumento de capacidade considerado para o Berço 39 na Ponta da Praia, atualmente operado pela ADM do Brasil, por sua vez, já foi objeto de projetos apresentados à Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP) e à SEP (Secretaria de Portos) e sua intenção foi também reiterada pela ADM durante o processo de consulta pública. Embora não tenha sido aprovada até o momento, entende-se a expansão como provável, motivo pelo qual foi considerado o cenário de implantação de equipamentos de maior produtividade no Berço 39 e consequente aumento da capacidade do terminal.

298. Assim, uma vez que existe possibilidade razoável de que esses investimentos irão se concretizar, entendeu-se cabível a premissa dos estudos de demanda acerca do aumento da movimentação de STS04.

299. O exame dos dados do estudo de demanda micro também revelou possíveis inconsistências e conflitos entre algumas informações apresentadas. Nesse caso, o Poder Concedente foi instado a se manifestar, tendo justificado os dados aparentemente divergentes, ou, se o caso, concordado quanto à existência de incongruências entre as informações.

300. Nesse último grupo encontram-se os terminais VDC29, STS04 e VDC04.

301. Quanto ao terminal VDC29, o estudo ora afirmava que o início das operações ocorreria em 2019, ora que seria em 2018. Em relação ao desencontro de datas, o Poder Concedente afirmou que “Há um equívoco na modelagem deste arrendamento. O prazo previsto para a implantação do terminal é de cinco anos – início da operação apenas em 2019” (peça 54, p. 4).

302. Em relação ao arrendamento STS04, houve divergências quanto à sua capacidade no ano de 2016. Em alguns momentos o estudo afirmava que seria de 4.600 mil toneladas, ao passo que, em outras situações, previa-se uma capacidade de 1.800 mil toneladas. O Poder Concedente ponderou que “O valor correto da capacidade do terminal para o ano de 2016 é de 1.800 mil toneladas. A informação apresentada na planilha excel STS04_Micro-capacidade encontra-se equivocada” (peça 54, p. 6).

303. Finalmente, no tocante ao terminal VDC04, foram encontradas inconsistências acerca do início de suas operações e do ano em que ocorrerá a operação do terminal em plena capacidade.

304. Em relação ao primeiro item, o estudo apresentou duas datas distintas para o início das operações do terminal: 2017 e 2019. No caso, o Poder Concedente salientou que “O início previsto para as atividades do terminal VDC04 é no ano de 2017. A informação contida na Tabela 2 do documento VDC04_Sec-A-Demanda (ano de 2019), encontra-se equivocada” (peça 54, p. 9).

305. Quanto ao ano em que a capacidade máxima seria atingida, considerou-se ora 2019, ora 2020. Nesse caso, o Poder Concedente afirmou que:

A informação contida no texto (item “4. Previsões de Demanda”, Cenário Base, segundo item) encontra-se equivocada. A movimentação de 4,3 milhões de toneladas é projetada já a partir de 2019, conforme consta na referida tabela.

306. Uma vez que as inconsistências verificadas foram confirmadas pelo próprio Poder Concedente propõe-se apenas determinar à SEP/PR que uniformize os seguintes dados do estudo de demanda e das planilhas dos EVTEs, de forma a eliminar as discrepâncias observadas: i) STS04: capacidade em 2016 de 1,8 milhões de toneladas; ii) VDC04: início das operações em 2017 e alcance da capacidade plena em 2019; e iii) VDC29: início das operações em 2019.

307. Encerrada a análise acerca da consistência dos dados, examinou-se a coerência das hipóteses específicas utilizadas para estimar a demanda micro de cada terminal. Ou seja, buscou-se examinar a razoabilidade das premissas utilizadas para projetar a demanda capturada por cada arrendamento e em que medida tais premissas seriam coerentes com as demais hipóteses do modelo de demanda.

308. Nesse caso, foram encontrados problemas na estimativa da movimentação do terminal VDC29.

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309. Para projetar a demanda micro desse terminal, foram adotadas duas premissas fundamentais: i) que os novos terminais de grãos dos portos do norte capturarão 36% da demanda futura destinada aos portos daquela região; e ii) para cada porto, os novos terminais irão capturar 50% da demanda originalmente prevista, ou seja, 18% da demanda de grãos destinada aos portos do norte. De modo concreto, os novos terminais de grãos VDC29 e STM01 capturariam, cada um, 18% dos grãos destinados ao norte, ao passo que os três novos arrendamentos localizados no Porto de Outeiro movimentariam, cada um, 6% dos grãos que irão ser escoados na região norte.

310. Segundo o Poder Concedente, o percentual de 36% não foi calculado somente com base na capacidade relativa desses terminais em relação à concorrência, como era de praxe, de acordo com as premissas básicas do modelo de demanda micro. Levando-se em consideração apenas as capacidades relativas dos novos terminais, a demanda capturada seria de 28%, segundo manifestação do próprio Poder Concedente (peça 54, p. 3).

311. Essa diferença de 8% decorreria de um potencial de captura maior do que aquela que seria calculada pela mera capacidade relativa dos arrendamentos e resultaria de duas premissas básicas (peça 54, p. 3):

eventual materialização da implantação destes terminais deve reduzir a capacidade de atração de carga de futuros novos terminais na região; possíveis vantagens comparativas nos novos terminais por serem terminais com equipamentos novos, em portos públicos, com potencial de concentração de cargas de importantes produtores.

312. Embora seja difícil imaginar como a redução da capacidade “de atração de carga de futuros novos terminais na região” possa aumentar a demanda atual de cargas nos novos terminais do norte que estão sendo considerados, é razoável assumir que uma maior produtividade e eficiência desses novos terminais lhe garantam uma demanda superior àquela estimada por meio da mera capacidade relativa. Uma vez que todo estudo de demanda micro se reveste de certo subjetivismo e que o percentual de 8% dividido entre todos os cinco novos terminais não é muito elevado, não se pode afirmar que o percentual acima seja de todo improcedente.

313. A segunda premissa é a de que os novos arrendamentos em cada um desses portos poderão capturar até 50% dessa demanda.

314. Projetando que esse cenário futuro irá ocorrer em 2022, quando os portos do norte irão movimentar toda a demanda de sua região de influência, de 28 milhões de toneladas de grãos (peça 113, p. 7), o estudo, por meio de interpolação linear, estima uma participação inicial de VDC29 de 15,6%, crescendo 0,3% a cada ano.

315. Conquanto sejam números relativos à demanda potencial, o estudo tornou-a efetiva, vez que a capacidade do terminal acabou sendo adotada como o único limitador da demanda potencial, a qual fica abaixo da capacidade do terminal até pelo menos 2022 (peça 113, p. 9).

316. Ou seja, em 2022 o estudo de demanda micro estimou que os novos terminais de grãos nos portos de Vila do Conde, Santarém e Outeiro irão movimentar em conjunto 15 milhões de toneladas. Porém, a primeira premissa era de que esses três portos movimentariam 36% do total de grãos destinados ao norte naquele ano, ou seja, 10,0 milhões de toneladas. Há um excedente de 5 milhões de toneladas que não deveria transitar por esses portos em 2022, de acordo com as hipóteses do próprio modelo, mas que estão sendo considerados como demanda efetiva desses novos terminais.

317. Ressalte-se que todas as estimativas citadas foram feitas para o cenário base, considerado o mais provável, e que, por isso, é o utilizado para a elaboração do fluxo de caixa.

318. Instada a se manifestar acerca do excedente de demanda verificado nos novos terminais de grãos do norte, o Poder Concedente, em essência, salientou que (peça 82 p.10):

a) A modelagem da demanda de exportação de grãos e a distribuição dos fluxos pelas rotas disponíveis apontou a necessidade de construção de dois terminais dedicados a esse tipo de carga nos portos públicos do Pará, os quais poderiam ser localizados em Santarém, Vila do Conde e Outeiro. Porém, a possibilidade de formação de diferentes estratégias comerciais das empresas exportadoras tornou mais interessante a licitação de terminais naquelas três regiões ao invés de em duas delas;

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b) O modelo, considerando que a variável de seleção do leilão seria a maior movimentação, optou por uma estrutura em que a competição seria acirrada no mercado pela carga, ao invés de um afunilamento adicional de proponentes para uma competição pelo mercado durante a licitação;c) Adicionalmente, o Poder Concedente ressalta que a projeção de demanda considerou o cenário em que parte da demanda total seria capturada por TUPs na região, que, eventualmente, podem não vir a se materializar, tornando maior a demanda para terminais arrendados em áreas públicas.

319. Ou seja, inicialmente, previa-se que os novos terminais de grãos se localizariam em apenas dois portos, dentre três localidades possíveis. Assim, a estimativa de que esses terminais irão capturar 150% da demanda originalmente prevista foi realizada para acomodar a construção de um terminal em uma terceira localidade.

320. Porém, as premissas que sustentam o excedente de 50% da demanda originalmente prevista se baseiam, principalmente, em eventual não materialização da movimentação estimada para os TUPs da região, sem que haja nenhum indicativo mais forte de que isso irá ocorrer.

321. Adicionalmente, as explicações do Poder Concedente não lograram afastar a contradição intrínseca do modelo, formada pela oposição entre a premissa original de que os novos terminais do norte irão movimentar 36% dos grãos destinados àquela região e o resultado final de que a movimentação agregada desses arrendamentos corresponderá a 54% da movimentação de grãos direcionada ao norte.

322. Conquanto o Poder Concedente tenha discricionariedade para definir o número de terminais e sua localização, tais escolhas não podem ser realizadas em detrimento da coerência do modelo adotado no EVTE, sob pena de retirar a confiabilidade dos estudos que são feitos justamente para aferir a viabilidade das escolhas do Poder Público.

323. Nesse sentido, caso houvesse razões para crer que os novos terminais do norte seriam ainda mais competitivos que os demais, captando mais carga do que os 36% originalmente previstos, tal premissa deveria ser incorporada desde o início do modelo, na hora da estimativa da captura conjunta de carga, e não surgir artificialmente, assumindo-se que irão captar uma carga 50% superior ao que foi originalmente previsto para ser movimentado nesses terminais.

324. Ademais, se há 5 milhões de toneladas de grãos adicionais sendo movimentados nesses terminais, tal fato deveria ter se dado em detrimento de uma menor movimentação, da mesma monta, em outros portos. E, pela coerência do modelo, essa supressão deveria ter sido levada em consideração na estimativa da demanda de grãos em outros terminais. Do contrário, os novos portos do norte estariam competindo por uma demanda inexistente de 5 milhões de toneladas de grãos.

325. Em que pesem as afirmações acima, entende-se que a deficiente modelagem da demanda micro dos novos terminais de grãos do norte não deve ser razão para suspender a licitação desses arrendamentos, pois, em última análise, o risco da demanda, por contrato, é do próprio arrendatário. Nessa situação, caso o estudo tenha superestimado a movimentação de grãos nos terminais que serão licitados, não haverá nenhum prejuízo ao Poder Concedente, à exceção de uma possível licitação deserta obrigando-o a rever os estudos, se for o caso.

326. Assim, em conclusão, a análise dos estudos de demanda micro não evidenciou nenhuma irregularidade com gravidade bastante para ensejar a suspensão do certame. Nada obstante, propõe-se a adoção dos seguintes encaminhamentos, como forma de sanar as impropriedades observadas:

327. Uma vez que as inconsistências verificadas foram confirmadas pelo próprio Poder Concedente propõe-se apenas determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que uniformize os seguintes dados do estudo de demanda e das planilhas dos EVTEs, de forma a eliminar as discrepâncias observadas: i) STS04: capacidade em 2016 de 1,8 milhões de toneladas; ii) VDC04: início das operações em 2017 e alcance da capacidade plena em 2019; e iii) VDC29: início das operações em 2019.

6.3.2.1.3 Concorrência Inter e Intra Portos

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328. No Acórdão 3.148/2013-TCU-Plenário (sigiloso), o TCU determinou que a SefidTransporte, ao examinar os EVTEAs deste primeiro bloco de arrendamentos, verificasse se os estudos de demanda e modelagem dos empreendimentos foram realizados com o intuito de viabilizar a concorrência inter e intraportos.

329. Por trás dessa determinação está a preocupação desta Corte de Contas em minorar os efeitos decorrentes do caráter monopolístico associado geralmente à prestação de um serviço público, fator que no setor portuário é agravado pela quase inexistência de alternativas para o escoamento da carga e pelo controle exercido por cadeias verticalizadas em muitos arrendamentos. De fato, no caso de uma rodovia, por exemplo, é interessante para o concessionário que o maior número de usuários possível trafegue pelas vias. Já quando uma cadeia verticalizada opera um terminal portuário, há o claro interesse em restringir o acesso de seus competidores à utilização desse serviço, vez que, em tal situação, o terminal funciona apenas como um centro de custos do operador.

330. O Tribunal, ciente dos fatos acima, por meio do Acórdão 2.896/2009-TCU-Plenário já havia determinado que a SEP e a Antaq, no prazo de 180 dias, elaborassem estudos que possibilitassem:

9.3 (...) identificar elementos determinantes das condições de concorrência dos distintos mercados do setor portuário, levando em consideração os seguintes aspectos, entre outros que julgar relevantes:

9.3.1. no nível intraporto, o tipo de carga e seu grau de consolidação, o tamanho do porto, os tipos e as quantidades de terminais, as relações concorrenciais entre seus atores e as conexões logísticas do porto (ferrovias, rodovias e cabotagem); e

9.3.2. no nível interporto, a influência da competição no setor e onde ela ocorre, bem como se é possível majorá-la por meio de investimentos em conexões logísticas dos portos (novas ferrovias, desenvolvimento da cabotagem etc.).

331. Conforme resposta do Poder Concedente (peça 93, p.1) a Antaq teria contratado a elaboração desses estudos junto à Universidade de Brasília (UnB) e ainda estaria aguardando a conclusão dos trabalhos, de modo que não teriam sido considerados nos presentes EVTEAs.

332. A ausência de estudos de concorrência inter e intraportos impede o Poder Concedente de adotar um modelo teórico, global e sistemático para estruturar a competição no setor e de utilizar os estudos de demanda como um instrumento com essa finalidade. Porém, ao menos em tese, ainda assim é possível incorporar questões concorrenciais pontuais na modelagem dos arrendamentos.

333. Nesse sentido, existem dois momentos em que o estudo deveria avaliar a concorrência entre os portos e entre os terminais. O primeiro se dá na elaboração do estudo de demanda macro, cujo objetivo proposto era estimar o montante de carga que se destinaria a um dado porto. Nessa etapa, a preocupação recairia principalmente sobre a concorrência entre portos, já que os terminais ainda não estariam sendo considerados.

334. Por outro lado, na fase de elaboração dos estudos de demanda micro, teria lugar, essencialmente, o exame da concorrência intraportos, pois nessa etapa avaliou-se justamente a distribuição de cargas entre os terminais e entre os portos na mesma região de influência.

335. Em relação à demanda macro, não se teceu maiores considerações acerca da competição interportos. Na realidade, a concorrência entre os portos foi abordada indiretamente ao se incorporar na estimativa de alocação de cargas os custos de seu transporte para uma dada origem e destino por meio de um dado porto. Tais custos levaram em conta fatores como distância, modais disponíveis, eventuais filas, taxas para a movimentação de cargas, etc., e buscam refletir os elementos que, em última instância, afetam a competitividade interportos.

336. Como manifestado pelo Poder Concedente, “O modelo macro trata do cenário de concorrência interportuária e interregional, abarcando o potencial de captura de cargas em função dos custos logísticos ao longo do tempo” (peça 93, p.1)

337. A falta do exame mais pormenorizado da competição interportos na elaboração dos EVTEAs, avaliada indiretamente nos custos, embora seja uma deficiência a ser apontada, é minorada por alguns fatores, descritos a seguir.

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338. De início, como apenas alguns terminais em cada porto estão sendo licitados, torna-se difícil estimar em que medida determinada modelagem poderá estimular a competição entre os portos, já que o Poder Concedente terá meios apenas para modificar o funcionamentos dos portos em relação à fração que está sendo licitada, o que poderia ter impacto incerto e reduzido nos aspectos concorrenciais do porto como todo, e, portanto, de difícil incorporação na modelagem.

339. Além disso, em países continentais como o Brasil, a competição interportos tende a ser menor, uma vez que os custos de transporte terrestre tornam inviável a substituição de um terminal existente em um porto por um arrendamento situado em outro porto.

340. Destarte, embora a ausência de estudos de competição interportos na concepção dos arrendamentos não se constitua grave fragilidade dos EVTEAs em exame, entende-se que sua utilização, além de garantir maior robustez ao modelo, permitiria pensar a estruturação a longo prazo do setor portuário de forma a favorecer a concorrência em benefício do usuário e da eficiência das operações. Esse ponto será objeto de encaminhamento específico ao final desta seção.

341. Quanto à competição intraportos, o estudo de demanda micro faz considerações pontuais, dependendo do mercado e do terminal em questão. Por exemplo, no caso do arrendamento BEL01, o Poder Concedente entende que, por questões concorrenciais, seria interessante manter dois terminais de contêineres na região, mesmo que em prejuízo à maior eficiência que poderia ser obtida caso funcionasse um único e grande terminal dedicado à movimentação daquele tipo de carga na região.

342. Não se vê nos estudos de demanda micro, em razão da ausência de estudos técnicos concorrenciais, um modelo global para fomentar a competição intraportos ou para incorporá-la à estimativa da demanda que seria captada por cada arrendamento.

343. Nesse sentido, o Poder Concedente salienta que (peça 93, p.1):

Do ponto de vista da concorrência entre portos na mesma região de influência e terminais dentro de um mesmo porto, o modelo de micro demanda trata especificamente de modalidades específicas de concorrência (...). Em alguns casos, simula-se um cenário de concorrência por nível de serviço, em que a carga é repartida entre os terminais da região de influência em função da capacidade de cada área. Em outros casos, optou-se por um cenário competitivo em que a carga é repartida igualmente entre áreas. Mas, em todos os casos foi considerado o cenário competitivo em que cada terminal estaria inserido tanto para a estimativa de receitas e fluxo de caixa, como quanto à opção por modelo regulatório e eventual regulação tarifaria.

344. Como colocado acima, e ressaltado na seção que analisou a demanda micro, a captura de cargas no terminal é estimada a partir da capacidade relativa do arrendamento em relação aos seus concorrentes ou do número de players em um mercado específico. Tal premissa decorreria do fato de que o Poder Concedente desconhece a priori quem ganhará a licitação, razão pela qual não pode tecer considerações adicionais acerca de sua eficiência.

345. No entanto, caso houvesse estudo de concorrência intraportos, o modelo poderia ser robustecido com informações adicionais fornecidas por um modelo teórico concorrencial, de modo que poderia ser possível, ao menos em alguns casos, relaxar a hipótese de igualdade do nível de serviço entre os terminais ou, ainda, acrescentar outras premissas relativas à captura de cargas, obtendo-se resultados mais próximos da realidade. Por exemplo, um terminal inteiramente dedicado à movimentação de gasolina, pode, a médio e longo prazos, competir pelo escoamento da produção de etanol se a estrutura da demanda lhe for favorável.

346. A falta de elementos concorrenciais mais sólidos levou a Comissão de Avaliação SEP/Antaq a diminuir a nota de avaliação dos estudos de demanda. Como afirmado pelo Poder Concedente (peça 76, p. 6):

A comissão entendeu que os aspectos relacionados aos estudos de competição entre os terminais em análise e os demais terminais que movimentam o mesmo tipo de carga em outros portos poderiam ser melhor explicados.

347. Em conclusão, embora o estudo de demanda micro tenha adotado premissas razoáveis, em alguns casos até amparadas por dados empíricos, a incorporação de elementos mais robustos de concorrência intraportos poderia ter dado maior solidez, consistência e realismo às estimativas e também permitido a concepção de um modelo que favorecesse de modo mais incisivo a concorrência.

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348. Destarte, embora não se vislumbre fragilidade grave o bastante para ensejar a paralisação das licitações desses quatro primeiro blocos, propõe-se determinar à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, nas próximas rodadas de concessões portuárias, incorpore estudos de concorrência inter e intraportos na modelagem dos terminais, em observância ao art. 7º, inciso III, da Lei 8.987/1995, ao art. 3º, caput e inciso V, da Lei 12.815/2013, e com vistas à promoção da modicidade tarifária, em respeito ao art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995, e ao art. 3º, inciso II, da Lei 12.815/2013.

6.3.2.2 Estrutura Tarifária

349. De acordo com o Poder Concedente, as tarifas definidas no modelo buscam refletir o quanto os concessionários cobrarão do usuário para receber, armazenar e expedir as cargas com o uso de equipamentos especializados do terminal, tanto no embarque quanto no desembarque.

350. Destaque-se que todas as tarifas foram calculadas em toneladas, de forma a uniformizar a modelagem financeira. Nas minutas de contrato, porém, as tarifas estão de acordo com cada carga movimentada, por exemplo: contêineres – TEUs, veículos – unidade. Essa conversão está apresentada na planilha “EPB01 – Financial – Price Regulation v47 – TCU” (Rede>_sarq_prod>Grupos>GT_Regulação>Estudos_do_setor_portuário).

351. Conforme a modelagem realizada, a variável de seleção “Tarifa” será aplicada a terminais predominantemente prestadores de serviço.

352. Dos 29 arrendamentos do Bloco I, quatro deles apresentam esse critério de julgamento de licitação: STS10, STS15, BEL01 (que movimentarão contêineres, carga geral e veículos) e VDC12 (que movimentará granéis líquidos, prestando serviço para terminais distribuidores de combustíveis). Nestes, sagrar-se-á vencedor do certame o proponente que oferecer o maior desconto linear sobre a tarifa-teto definida no edital. Nesses terminais, as tarifas-teto são resultantes do fluxo de caixa.

353. Os outros 25 projetos terão como critério de seleção o fator “Movimentação”, sendo que os terminais STS07, STS36, STS11, STS20, STM02, BEL09 e VDC04 terão as tarifas reguladas, de forma a coibir o abuso de poder econômico. Nos demais, os preços cobrados dos usuários serão livres, tendo em vista que são considerados cadeias verticalizadas ou porque estão inseridos em um ambiente competitivo saudável, de acordo com o Poder Concedente.

354. Ressalte-se que, quando do envio das planilhas para análise desta Corte de Contas, não foi enviado qualquer documento que explicasse como foram definidas as tarifas utilizadas na modelagem financeira dos terminais que terão por critério a maior movimentação.

355. Dessa forma, questionou-se o Poder Concedente acerca da fundamentação dessas tarifas, mediante e-mail encaminhado em 25/10/2013 (peça 65, p. 5-6).

356. Em resposta, o Poder Concedente remeteu, em 30/10/2013, a Nota Técnica 1/2013: Regulação Tarifária (peça 66), com as informações solicitadas.

357. Com a análise da referida Nota Técnica, ainda restaram algumas lacunas a serem preenchidas. Assim, foi solicitado ao Poder Concedente (peça 88) que demonstrasse a triangulação de dados feita para fundamentar as tarifas.

358. Em resposta, foi encaminhado o Complemento da Nota Técnica 1/2013: Regulação Tarifária (peça 94).

359. Nos próximos itens dessa instrução serão descritos os principais pontos apresentados nos citados documentos, para cada um dos terminais analisados na amostra, seguido pela análise desta Unidade Técnica.

STS10 e BEL01

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360. O STS10 movimentará contêineres, veículos e carga geral. O BEL01 movimentará contêineres e carga geral.

361. Nesses terminais, para a composição da tarifa inicial de entrada de fluxo de caixa foi aplicada uma tarifa média a partir das tarifas praticadas em alguns portos brasileiros, considerando o percentual de participação de cada serviço em um terminal deste tipo.

362. Esse valor, multiplicado pela movimentação prevista, resultou na receita bruta inserida no modelo. Computando as despesas e os investimentos previstos, obteve-se o VPL do projeto. Como a variável de seleção é o maior desconto linear sobre a tarifa-teto, o modelo, utilizando a ferramenta “Atingir Meta” do Excel, “zerou” o VPL, destinando 70% de seu valor para redução de tarifa e 30% para pagamento do aluguel do arrendamento.

363. Dessa forma, com base nessa composição de tarifas e em pesquisas de mercado, adotou-se uma tarifa média inicial de R$59,00 no STS10 e de R$60,00 no BEL01. Após a inserção no fluxo de caixa, o modelo gerou um desconto na tarifa inicial de 45% para o STS10 e 7% para o BEL01, chegando às tarifas-teto de R$32,00 e R$56,00 por tonelada, respectivamente.

364. O STS10 será o único terminal do Bloco I que movimentará veículos. Esta movimentação compreenderá a cobrança de duas tarifas: a tarifa de capatazia (que inclui a armazenagem) e a tarifa de estiva, fazendo a distinção entre veículos leves (até 2 toneladas) e pesados (acima de 2 toneladas). De acordo com o Poder Concedente, o pagamento dessas duas tarifas será suficiente para que este tipo de carga seja movimentado, sem a necessidade de cobrança de tarifas adicionais. Além disso, ambas as tarifas também serão utilizadas como critério de seleção na licitação.

365. A tarifa-teto foi definida seguindo a mesma metodologia utilizada para contêineres.

366. Para a tarifa de entrada de fluxo de caixa, foi utilizada uma pequena amostra de tabelas tarifárias de portos estrangeiros e as tarifas praticadas pelo Terminal de Veículos de Santos (TEV) nos anos de 2011 e 2012, obtendo-se um valor de R$172,00 por tonelada movimentada.

367. Inserindo a tarifa inicial de R$172,00 no fluxo de caixa e adotando o mesmo método para contêineres, o modelo calculou um desconto de 14%, chegando à tarifa-teto média de R$148,00 por tonelada movimentada. O modelo converteu a tarifa-teto média calculada em toneladas para unidade de veículos, chegando aos valores descritos no edital.

368. Para a definição da tarifa de entrada para carga geral, foi considerada uma tarifa média única para os dois tipos de serviço relacionados a essa carga, capatazia e estiva, a partir de levantamento de preços em portos estrangeiros, já que, de acordo com o Poder Concedente, os terminais nacionais não divulgam estes preços. Obteve-se uma variação entre R$25,00 e R$120,00 por tonelada para o pacote completo de serviços. A maior concentração deu-se na faixa entre R$55,00 e R$85,00 por tonelada.

369. Dessa forma, o modelo adotou como tarifa de entrada o valor de R$70,00 por tonelada movimentada, tanto para o STS10, quanto para o BEL01.

370. Para carga geral, o estudo não adota uma tarifa-teto resultante do fluxo de caixa, pois a variedade de carga movimentada é muito grande, devendo o preço ser acertado diretamente com o usuário.

VDC12

371. O VDC12 movimentará granéis líquidos, compreendendo diesel, gasolina e querosene. Nesse caso foi definida uma tarifa básica para todos os produtos, a chamada Tarifa de Operação de Navio e Utilização de Tancagem Operacional, que envolve todos os serviços necessários para uma carga ser processada no terminal sem a necessidade de serviços adicionais.

372. Este terminal terá sua tarifa regulada, por se tratar de terminal aquaviário prestador de serviço. Além disso, o VDC12, assim como o STS10 e o BEL01, terá como critério de julgamento da licitação o maior desconto linear sobre a tarifa-teto. Ou seja, sua tarifa-teto é resultante do fluxo de caixa.

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373. A tarifa de entrada do VDC12 foi estabelecida a partir da “Tarifa de Referência para Serviços de Movimentação em Terminais da Transpetro”, com um desconto de 20%, assumindo que aqueles valores eram de “tarifa balcão” e que não retratavam efetivamente os valores cobrados dos usuários (peça 94, p. 11).

374. Dessa forma, obteve-se o valor de R$21,00 por tonelada de combustíveis líquidos movimentada. No entanto, essa tarifa não foi suficiente para cobrir os custos com os investimentos necessários ao terminal, o que tornou necessário o estabelecimento de uma nova tarifa de R$45,00 por tonelada movimentada, capaz de tornar o VPL positivo.

375. Para a definição da tarifa a ser cobrada dos usuários, assim como no STS 10 e BEL 01, adotou-se esta como tarifa inicial de entrada de fluxo de caixa. A seguir, essa tarifa foi multiplicada pela movimentação prevista, resultando na receita bruta inserida no modelo. Computando custos e investimentos, chegou-se ao VPL do projeto. Como a variável de seleção é o maior desconto linear sobre a tarifa teto, o modelo “zerou” o VPL destinando 70% de seu valor para redução de tarifa e 30% para pagamento do aluguel do arrendamento.

376. Utilizando a ferramenta “Atingir Meta” do Excel, o modelo determinou o valor final da tarifa-teto adotada como critério de seleção da licitação, chegando ao valor de R$42,00.

377. Questionado acerca da viabilidade de um terminal que operará com a tarifa duas vezes superior à média cobrada no mercado (peça 75, p. 3), o Poder Concedente argumentou (peça 76, p. 13-14) que no VDC12 o arrendatário deverá construir toda uma nova estrutura de atracação, berços e linhas de duto.

378. Informou também que a implantação do VDC12 decorre de um projeto de longo prazo, baseado na Nota Técnica 196/SAB da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), para mudança da operação de distribuição de combustíveis de Miramar para Vila do Conde.

379. Alegou que:

...a transferência das bases de combustíveis de Miramar para Vila do Conde se justifica principalmente pelo ganho de eficiência e redução nos custos logísticos de distribuição de combustíveis, que poderiam ser refletidos a todos os elos da cadeia, resultando em redução nos preços dos combustíveis ao consumidor final.

380. Destacou, contudo, que Vila do Conde carece de toda a infraestrutura para recebimento, armazenagem e expedição de combustíveis. De acordo com a modelagem, a operação de combustíveis em Vila do Conde está baseada na presença de um terminal aquaviário (VDC12) e quatro distribuidores (VDC25, VDC26, VDC27 e VDC28).

381. Nesse contexto, o VDC12 será responsável pela construção de toda a infraestrutura necessária ao novo complexo de distribuição. Assim, acrescentou que:

O custo associado a esses investimentos é repassado através da tarifa aos demais arredamentos de distribuição de combustível como forma de compartilhar o investimento no complexo de distribuição de combustível entre todos aqueles que se beneficiarão da operação mais eficiente e dos ganhos decorrentes da melhora na distribuição logística de combustíveis no Norte do país.

382. Por fim, argumentou que a possibilidade de utilização de outro terminal que não o VDC12 também dependeria da construção de um novo píer, o que, da mesma forma, exigiria a cobrança de uma tarifa mais elevada.

383. Os terminais tratados a seguir têm como critério de licitação a maior movimentação de carga. Sendo assim, as tarifas analisadas a seguir são dados de entrada dos fluxos de caixa e não resultantes deles, como nos terminais tratados anteriormente.

STS36

384. Esse terminal movimentará celulose. Considerando que há uma intensa demanda para um terminal deste tipo no Porto de Santos, o Poder Concedente optou por estabelecer uma tarifa-teto de R$40,00 por tonelada movimentada para este projeto, de forma a evitar a cobrança de preços abusivos.

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385. Foi proposta a adoção de uma única tarifa (Movimentação de Papel e Celulose), que compreende todas as atividades necessárias para recepção, armazenagem e transporte das cargas até o cais do porto.

386. Para a composição desta tarifa foram adotados valores baseados em EVTEAS de terminais de celulose realizados anteriormente, “ainda que os mesmos não tenham evoluído a ponto de se converterem em licitações e arrendamentos até o momento” (peça 66, p. 32). Os valores desses estudos pesquisados variaram entre R$31,00/tonelada e R$44,00/tonelada, com média de R$38,80/tonelada. Com base nesses dados foi proposta uma tarifa-teto de R$40,00 por tonelada movimentada.

STS04 e VDC29

387. Esses dois terminais, cujo critério de licitação é o de maior movimentação de carga, movimentarão grãos, compreendendo basicamente soja, farelo de soja e milho, na exportação, e açúcar, trigo, malte e cevada, na importação.

388. As premissas adotadas para a composição da tarifa de entrada do fluxo de caixa foram EVTEAS de outras empresas e também o estudo do setor portuário realizado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com tarifas variando entre R$15,70 e R$23,50 por tonelada movimentada, chegando ao valor médio de R$20,00.

389. De acordo com o Complemento da Nota Técnica 1/2013: Regulação Tarifária (peça 94), este valor está em linha com os praticados no TGG de Santos (R$20,92) e no terminal Armazém XXXIX, operado no berço 38 do Porto de Santos (R$21,27). Outro dado de comparação foi o valor praticado no DB Port, na Polônia, que, convertido em reais, chegou ao preço de R$18,50 por tonelada, também próximo à tarifa estimada. Assim, a tarifa proposta foi de R$20,00 para o STS04.

390. Para o VDC29, foi adotada a tarifa de entrada de R$30,00 por tonelada de grãos movimentada. O estudo empregou esse aumento de 50% no valor da tarifa de forma a viabilizar o terminal, em virtude dos investimentos necessários e pela possibilidade da não concretização da demanda prevista. Destaque-se que este percentual de aumento na tarifa também está previsto nos demais terminais de grãos que serão licitados no Estado do Pará (OUT01, OUT02, OUT03 e STM01).

391. Em todos esses projetos de granéis vegetais (Santos e Pará), o Poder Concedente optou por não estipular uma tarifa-teto, pois considera que esse tipo de terminal é operado por grandes traders, fazendo parte de uma cadeia verticalizada de produção e exportação de grãos.

392. Diante desta informação, foi solicitado à SEP/PR (peça 81), que comprovasse a impossibilidade desses terminais serem adjudicados a prestadores de serviço.

393. Em resposta encaminhada (peça 82, p. 12-13), o Poder Concedente informou que “não existe uma hipótese subjacente de que seria impossível adjudicar esses terminais a prestadores de serviço”. Complementou que a adoção ou não de tarifa-teto está vinculada aos aspectos competitivos de cada mercado e tendo em vista que esses terminais encontram-se em ambientes competitivos. Destacou que em Santos já existem seis terminais que movimentam grãos e na região Norte há grande possibilidade de expansão do mercado, com a licitação de cinco terminais deste tipo neste 1º bloco de arrendamentos, além da previsão da instalação de alguns Terminais de Uso Privado (TUPs).

394. Esta Unidade Técnica também encaminhou questionamentos (peça 77) acerca da viabilidade do VDC29, já que ele operará com tarifa superior à média calculada.

395. Em resposta, o Poder Concedente informou (peça 78, p. 2) que este tipo de terminal é geralmente tratado como centro de custos de cadeias verticalizadas, portanto “a uma trader ou produtora pode interessar arrematar esse ativo a despeito dos altos investimentos envolvidos”. Destacou que essa oportunidade também pode ser atrativa para prestadores de serviço, “que poderiam se valer dos benefícios a serem gerados para a cadeia de seus clientes para cobrar o valor estimado que geraria um retorno de 8% sobre o capital investido”.

STS11

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396. O STS 11 movimentará fertilizantes e a estrutura adotada para precificação dos serviços foi similar à dos terminais de granéis sólidos vegetais. Será cobrado apenas um valor que englobará todos os serviços prestados, a chamada “Tarifa de Movimentação Portuária e Armazenagem de Granéis Sólidos”.

397. Para a definição da tarifa de entrada do fluxo de caixa, assim como em outros projetos, foram adotadas como premissas alguns EVTEAS feitos por empresas interessadas e o estudo do setor portuário elaborado pelo BNDES, que apontaram tarifas entre R$31,30 e R$61,70. Também foi realizada uma análise dos preços praticados no TERMAG de Santos no ano de 2012. Verificou-se que o valor cobrado foi de R$47,19, atualizado, por tonelada movimentada.

398. Neste caso, o Poder Concedente também optou por estabelecer um teto tarifário, tendo em vista a demanda reprimida por terminais de fertilizantes no Porto de Santos.

399. A partir dos números pesquisados, o estudo chegou a uma tarifa-teto de R$35,00 por tonelada movimentada para o STS11, mais próxima ao valor mais baixo da amostra, considerando que o futuro arrendatário herdará a infraestrutura do terminal pronta.

400. Ressalte-se que o valor adotado no STM02, não constante da amostra, que também movimentará fertilizantes, no Porto de Santarém/PA, foi de R$45,00 por tonelada, mais próximo da média encontrada, considerando os investimentos necessários para a implantação do terminal, que é greenfield.

VDC04

401. O VDC04 movimentará coque no desembarque e alumina no embarque. Para este fim foi criada a Tarifa de Movimentação de Granéis Sólidos, que cobrirá todos os serviços envolvidos na movimentação, diferenciada para embarque e desembarque.

402. Neste terminal, o Poder Concedente optou por estabelecer uma tarifa-teto (para todas as mercadorias), pois considera que a demanda advém de poucas empresas de grande potencial econômico que dependem desses serviços.

403. Para sua definição, foram estudados os preços estabelecidos em outros EVTEAS realizados por empresas interessadas para a definição da tarifa a ser cobrada. As tarifas médias encontradas foram de R$34,00 para o desembarque e R$25,70 para o embarque. Com base nesses valores, o modelo adotou uma tarifa-teto de R$35,00 e R$25,00 por tonelada movimentada no desembarque e no embarque, respectivamente.

404. Como comparação, o Poder Concedente citou que os valores encontrados para desembarque de coque estão, inclusive, em linha com os adotados nos terminais de fertilizantes (R$35,00/ton). Entende isso adequado tendo em vista que também se trata de operação de desembarque de granéis minerais.

405. Destaque-se, entretanto, que o valor de R$35,00 por tonelada foi adotado para os terminais de Santos (STS11 e STS20), que herdarão a infraestrutura pronta. Já no STM02, mais próximo ao VDC04, foi adotado o valor de R$45,00 por tonelada, considerando que o novo arrendatário deverá realizar investimentos. Nesse sentido, frise-se que o VDC04, também como o STM02, é um terminal greenfield , portanto necessitará de grandes investimentos. Assim, considera-se que a triangulação de dados apresentada pelo Poder Concedente não é razoável. Para a tarifa de embarque de alumina não foi apresentada a triangulação solicitada por esta Unidade Técnica.

406. Complementarmente, o VDC04 também poderá movimentar soda cáustica. Para a definição da tarifa de entrada deste produto, utilizou-se como premissa o EVTEA de Vitória (R$37,80/ton.), com um desconto de aproximadamente 10%, considerando a concorrência dentro do porto, chegando-se ao valor de R$33,00 por tonelada movimentada. Para esse caso, não foi demonstrada a triangulação de dados solicitada.

407. Devido à competitividade existente para soda cáustica, o Poder Concedente decidiu não regular as tarifas cobradas.

STS13

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408. A movimentação do terminal STS13 compreenderá derivados do petróleo, químicos, soda cáustica e outros produtos.

409. De forma análoga aos demais terminais, para definição das tarifas de entrada, foram utilizadas como premissas alguns estudos e EVTEAS realizados por outras empresas. Conforme explicitado no Complemento da Nota Técnica 1/2013: Regulação Tarifária, também foram tomados valores de tarifas praticadas por alguns operadores no Porto de Santos, aplicando um desconto de 20%, considerando que são “tarifas balcão”.

410. Comparando os EVTEAS com os preços praticados em Santos, constatou-se um leque de tarifas variando entre R$34,80 e R$87,60, por tonelada movimentada, chegando-se a uma média de R$50,00 por tonelada. Foi destacado que os maiores valores encontrados são cobrados para movimentação de produtos finos, que usam tanques e equipamentos especializados.

411. Como a aplicação da tarifa média encontrada não permitiu a viabilidade do terminal, devido aos investimentos em novos tanques que serão necessários, adotou-se uma tarifa de R$75,00 por tonelada movimentada, em linha com os valores mais altos observados na amostra levantada.

412. Nesse caso, o Poder Concedente não estabeleceu uma tarifa-teto, pois acredita ser um cenário altamente competitivo.

413. Da mesma forma que no VDC29 e no VDC12, esta Unidade Técnica encaminhou questionamentos (peça 77) acerca da viabilidade do STS13, uma vez que ele operará com tarifa superior à média calculada.

414. Em resposta, o Poder Concedente informou (peça 78, p. 1-2 e peça 94, p. 17) que o STS13 está inserido em um cenário de grande variedade de demandas, o que lhe permitirá adotar uma estratégia de somente movimentar cargas com maior valor agregado. Conforme destacado, “pode-se considerar que o terminal irá focar a sua atuação no atendimento de produtos químicos finos (com diversos tanques em aço inox), que possuem maior valor de receita média por tonelada movimentada”.

415. Complementou explicando que “embora o terminal não possa ser viável com valores médios estimados de mercado, acredita-se que o futuro arrendatário possa explorar nichos específicos que viabilizem o terminal com os preços estimados”.

Receitas acessórias

416. O estudo prevê a cobrança de receitas acessórias apenas nos terminais de contêineres e veículos (STS10 e BEL01, na amostra analisada).

417. Nos terminais que operam contêineres foram estabelecidas duas receitas acessórias: tarifa de serviços de pátio de ova e desova e tarifa de armazenagem além do período regulado, dado que estas são as mais frequentes nesses terminais. Essas tarifas foram consideradas no estabelecimento da tarifa inicial média inserida no fluxo de caixa. A partir do valor encontrado como saída do modelo foram empregadas as seguintes tarifas:

a) Tarifa de serviços de pátio de ova e desova: R$1.543,00 por contêiner;

b) Tarifa de armazenagem além do período regulado: adicional de 50% sobre a tarifa regulada de armazenagem de importação.

418. Já para a movimentação de veículos, a modelagem considerou que este tipo de terminal pode realizar atividades de tropicalização (adaptação de veículos importados às especificações do mercado brasileiro) previamente à nacionalização. A tarifa foi calculada seguindo a mesma metodologia adotada para contêineres, chegando aos seguintes valores:

a) Veículos leves: R$50,00 por serviço;

b) Veículos pesados: R$100,00 por serviço.

419. Solicitou-se ao Poder Concedente (peça 81) que fundamentasse a razão de não estarem previstas receitas acessórias nos terminais que movimentam carga geral, granéis sólidos minerais e vegetais e granéis líquidos.

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420. Em resposta, o Poder Concedente argumentou (peça 82, p. 13-14) que o valor unitário dessas cargas é muito menor que no caso de contêineres e veículos, assim o arrendatário tem menos incentivos para realizar atividades acessórias, objetivando girar a mercadoria o mais rapidamente possível no terminal. Além disso, o despacho aduaneiro é mais ágil que no caso de contêineres, o que evita a necessidade de armazenagem por longos períodos, o que, por sua vez, diminuiria o giro da carga no terminal.

421. Complementou dizendo que a única exceção são os terminais que movimentam produtos químicos, que, por vezes, realizam alguns serviços adicionais para cargas especiais, como aquecimento de alguns produtos e proteção química em tanques. Destacou, porém, que nesses arrendamentos a tarifa estimada já contempla todos os serviços, básicos e acessórios.

Análise

422. A seguir passa-se à análise dos principais fatores de risco identificados que podem vir a impactar os processos dos arrendamentos em tela.

Da ausência de tarifas-teto em alguns projetos.

423. Inicialmente, cabe observar que não há estabelecimento de tarifas-teto e premissas de regulação das tarifas em alguns dos terminais analisados.

424. De acordo com o Poder Concedente, não há necessidade de regulação tarifária em terminais que fazem parte de cadeias verticalizadas e em terminais que se encontram em um ambiente competitivo saudável.

425. Diante desta informação, foi encaminhado e-mail (peça 81 e peça 88, p. 1) ao Poder Concedente, solicitando que comprovasse que os terminais STS04 e VDC29 farão parte de cadeias verticalizadas e que informasse acerca do cumprimento do item 9.3 do Acórdão 2.896/2009-TCU-Plenário, que determinou à Antaq que elaborasse estudos de concorrência inter e intra portos, e sobre a sua aplicação ou não nos estudos de viabilidade em tela.

426. Como observado nas respostas encaminhadas a este Tribunal, não foi comprovada a verticalização nos terminais STS04 e VDC29 e não foi prestado qualquer esclarecimento acerca de da aplicação dos estudos de concorrência nos estudos de viabilidade em análise. Conforme comentado na análise de demanda, não há estudos concluídos para o setor portuário que fundamentem as premissas de competitividade assumidas pelo Poder Concedente.

427. Conforme entendimento desta Corte de Contas, a operação portuária prestada por meio de arrendamento é considerada serviço público.

428. Nesse sentido, as operações portuárias devem seguir as normas concernentes aos serviços públicos, entre elas os princípios que regem o serviço adequado, conforme definição contida no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995.

429. A Lei 10.233/2001 trata da aplicabilidade de tal princípio à atividade portuária e também da necessidade da regulação de preços e tarifas em seu art. 28, incisos I e II, alínea “b”:

Art. 28. A ANTT e a ANTAQ, em suas respectivas esferas de atuação, adotarão as normas e os procedimentos estabelecidos nesta Lei para as diferentes formas de outorga previstas nos arts. 13 e 14, visando a que:

I – a exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte se exerçam de forma adequada, satisfazendo as condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação do serviço, e modicidade de tarifas;

II – os instrumentos de concessão ou permissão sejam precedidos de licitação pública e celebrados em cumprimento ao princípio da livre concorrência entre os capacitados para o exercício das outorgas, na forma prevista no inciso I, definindo claramente:

b) limites máximos tarifários e as condições de reajustamento e revisão.

430. Assim, de forma a resguardar os interesses dos usuários, evitando a cobrança de preços os quais não refletem as condições previstas em contrato e a modicidade tarifária, entende-se que todos os terminais a

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serem licitados devem estar sujeitos a um limite máximo de preços e à regulação e fiscalização exercidas pela Agência Reguladora.

431. Esse também é o entendimento extraído do Parecer 690/2013-PF/ANTAQ/PGF/AGU (peça 104, p. 371-375 e peça 105, p. 1-45), exarado nos autos do Processo Antaq 50300.001876/2013-90, no qual é feito um comparativo com o setor elétrico, destacando que as leis não definem com clareza os procedimentos de reajuste e revisão, devendo isto ser detalhado nos contratos de concessão. Esclarece que, mesmo que não definida uma tarifa-teto agora, o arrendamento estará sujeito futuramente ao estabelecimento de um teto tarifário, por se tratar de prestação de serviço público.

432. Nesse sentido, cita o argumento lançado no Parecer 527/2013/AAMCA/FGAS/LBDC/RLV/PF-ANTAQ/PGF/AGU (peça 101, p. 349):

Nessa toada, a atividade desempenhada pelo particular em área portuária pública, por força da previsão constitucional, constitui serviço público. Daí porque o titular do terminal guarda a obrigação de colocar o serviço à disposição da coletividade de forma regular, contínua e universal, com remuneração por tarifa controlada pelo Poder Público e com sujeição à fiscalização e regulação do Poder Concedente.

433. Frise-se que, mesmo nos casos em que o arrendamento portuário faça parte de uma cadeia verticalizada, é necessária a definição de uma tarifa regulada, de forma a garantir que o operador não torne inviável a utilização da estrutura por terceiros interessados. Também nesses casos, deve estar definido, previamente, de que forma será garantido este acesso, conforme previsto no art. 27, inciso IV, da Lei 10.233/2001:

Art. 27. Cabe à ANTAQ, em sua esfera de atuação:

IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte e à exploração da infraestrutura aquaviária e portuária, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre os operadores.

434. Assim, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se determinar à SEP/PR que estabeleça um teto tarifário para todos os estudos de viabilidade constantes nos blocos I, II, III e IV de concessões portuárias, previamente à publicação dos editais, de forma a atender ao art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013 e ao art. 6º, § 1º da Lei 8.987/1995.

435. Propõe-se, também, determinar à Antaq, com fulcro no art. 27, incisos IV e XIV, da Lei 10.233/2001, que edite, no prazo de 180 dias, norma que regulamente os procedimentos e os prazos para atuação da Antaq de forma a garantir o acesso de terceiros interessados a cadeias verticalizadas.

Definição das tarifas iniciais inseridas no modelo.

436. Tendo em vista a necessidade de estabelecimento de tarifas-teto em todos os editais, cabe discorrer sobre a regularidade e adequação da definição das tarifas.

437. Para os terminais STS10, BEL01 e VDC12, as tarifas-teto são resultantes do fluxo de caixa dos projetos. Nesses casos, entende-se adequada a metodologia utilizada. A acurácia dos valors obtidos nos fluxos, depende da consistência dos valores dos outros componentes do fluxo de caixa, como investimentos e despesas operacionais.

438. Para os terminais em que o critério de licitação é o de maior movimentação, de acordo com o modelo elaborado pelo Poder Concedente, as tarifas são estabelecidas fora do fluxo de caixa, com base em diversos critérios. Para regularidade das tarifas, não é necessário que ela sejam oriundas do fluxo de caixa, existem vários métodos de regulação tarifária consagrados. No entanto, é necessário que haja adequada metodologia e fundamentação para os preços a serem estipulados.

439. No presente caso, verificou-se a ausência de uma metodologia clara e consagrada para definição das tarifas. Em geral, foram definidas com base em EVTEAS existentes, pesquisas em portos estrangeiros e no mercado brasileiro, em terminais já operantes.

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440. Em primeiro lugar, o argumento de que a adoção de preços de portos estrangeiros e de EVTEAS realizados previamente deu-se pelo fato de não haver divulgação de preços nos terminais brasileiros não é razoável. Ressalte-se que já havia previsão legal de obrigatoriedade de prestação de informações de interesse da Administração do Porto e de publicação das tarifas cobradas no setor desde a Lei 8.630/1993. Essa obrigação também está prevista no Decreto 6.620/2008 e na Resolução Antaq 2.240/2001. Da mesma forma, a nova Lei de Portos, Lei 12.815/2013, trata do assunto em seu artigo 3º:

Art. 3º A exploração dos portos organizados e instalações portuárias, com o objetivo de aumentar a competitividade e o desenvolvimento do País, deve seguir as seguintes diretrizes:

II - garantia da modicidade e da publicidade das tarifas e preços praticados no setor, da qualidade da atividade prestada e da efetividade dos direitos dos usuários;

XIV - à obrigatoriedade da prestação de informações de interesse do poder concedente, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ e das demais autoridades que atuam no setor portuário, inclusive as de interesse específico da Defesa Nacional, para efeitos de mobilização. (Grifo nosso).

441. Em segundo lugar, a utilização de EVTEAS realizados por outras empresas para a definição das tarifas adotadas no modelo não é considerada a alternativa mais adequada, uma vez que não se sabe qual foi a metodologia empregada naqueles projetos, se foi com base nos custos específicos daqueles empreendimentos ou com base em alguma outra metodologia consagrada para definição de tarifas. Ou, ainda pior, se foi estimada sem a utilização de qualquer metodologia. Além disso, conforme informado, a maioria desses estudos não foi objeto de análise e aprovação pela Antaq.

442. Ressalte-se que mesmo para aqueles EVTEAS aprovados pela Antaq e que, inclusive, passaram por este Tribunal para análise de primeiro estágio, entende-se que a informação sobre tarifas deles constantes não é adequada. Isso porque o critério de licitação anterior ao novo marco regulatório do setor era o de maior valor de outorga. Ademais, não havia regulação de preços ou estabelecimento de tarifas-teto. Em que pese os ditames do artigo 28 da Lei 10.233/2001, os agentes do setor portuário, públicos e privados, assumiam, na prática, a liberdade de preços. Sendo assim, os valores constantes de tais estudos de viabilidade têm forte possibilidade de não serem aderentes a realidade dos preços praticados no setor e aos preços considerados razoáveis para o atendimento do requisito de modicidade tarifária previsto na Lei 8.987/1995.

443. A fim de verificar a adequação dos valores advindos dos EVTEAS utilizados como referência pelo Poder Concedente, solicitou-se que fosse comprovada a utilização de outras fontes de informação (peça 88), ou seja, uma triangulação. Como descrito nas seções específicas de cada terminal, isso não foi atendido para a carga geral nos terminais STS10 e BEL01, celulose (STS36), Coque, Alumina e Soda Cáustica (VDC04). As tarifas adotadas ou foram baseadas em portos estrangeiros ou em EVTEAS, ambos sem a devida triangulação com tarifas e preços praticados nos portos brasileiros.

444. Em relação à carga geral, observou-se que sua movimentação não representa uma receita relevante nos dois terminais analisados. No STS10 reflete cerca de 7% do total da receita bruta auferida durante todo o período da concessão e no BEL01, aproximadamente 10%. Portanto, devido ao baixo impacto causado no fluxo de caixa dos terminais STS10 e BEL01, considera-se que a não realização da triangulação de dados para definição da tarifa cobrada para carga geral, não representa óbice à licitação destes terminais.

445. Para o STS36, foram utilizados apenas valores de EVTEAS, sem comprovação de nenhuma outra referência, o que apresenta a fragilidade já comentada. Não há como concluir sobre a adequabilidade do valor adotado. Conforme informações colhidas em audiências solicitadas por interessados nos certames, há movimentação de celulose no Porto de Santos por terminais prestadores de serviços. De acordo com notícia publicada ( http://www.portodesantos.com.br/clipping.php?idClipping=23585 ), há movimentação de celulose nos terminais da Libra e da Rodrimar, no Porto de Santos. Dessa forma, vislumbra-se possibilidade do Poder Concedente melhor definir as tarifas em comento, antes da publicação dos editais do Bloco 1 de arrendamentos.

446. Para o VDC04, o Poder Concedente baseou-se em EVTEAS de outros granéis minerais. Para tentar fundamentar o valor adotado com a alegada triangulação de informações, utilizou-se do valor de tarifa de fertilizantes definido no estudo do STS11, dado que essa carga também é granel mineral. No entanto,

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http://www.portodesantos.com.br/clipping.php?idClipping=23585


contraditoriamente, adotou tarifa de terminal brownfield em Santos, quando o STM02, assim como o VDC04, é terminal greenfield de granéis minerais (também fertilizante).

447. Tendo em vista o exposto e nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se determinar à SEP/PR que, previamente à publicação dos editais, justifique devidamente as tarifas e, caso necessário, faça os devidos ajustes nos estudos, para os seguintes terminais:

i) STS36 (celulose), de forma a fundamentar com base em outras referências a adequabilidade do valor adotado; e

ii) VDC04 (alumina, coque e soda cáustica), devido a contradição com as premissas adotadas para outros terminais greenfield de granéis sólidos.

Adaptação de tarifas para viabilizar alguns terminais

448. Outro fator crítico identificado foi a elevação de tarifas nos terminais de grãos do Pará, no STS13 e no VDC12, na intenção de viabilizar os projetos.

449. O caso do VDC12 foi analisado em sessão anterior. Conforme explicado, a implantação do VDC12 decorre de um projeto de longo prazo, baseado na Nota Técnica 196/SAB da ANP, para mudança da operação de distribuição de combustíveis de Miramar para Vila do Conde.

450. Assim, de acordo com o informado, a mudança do complexo de distribuição de combustíveis de Miramar para Vila do Conde exigirá vultosos investimentos em infraestrutura portuária, sendo que os custos serão repartidos entre todos os que se beneficiarão desta nova extrutura. Acredita-se que essa alteração irá gerar ganhos de eficiência e redução dos custos de distribuição, que serão refletidos a toda cadeia, diminuindo os preços de combustíveis para o consumidor final. Trata-se, portanto, de uma estratégia de governo.

451. Além disso, por ter como critério de licitação o maior desconto linear sobre a tarifa-teto, sua tarifa foi validada no fluxo de caixa, já que foi uma das variáveis de saída do modelo.

452. Dessa forma, considera-se que o aumento das tarifas no VDC12, não representa óbice a sua licitação.

453. Para os terminais de grãos do Pará (VDC29, OUT01, OUT02, OUT03 e STM01) foi considerado um aumento de 50% no valor da tarifa de forma a viabilizar os projetos, em virtude dos investimentos necessários. e pela possibilidade da não concretização da demanda prevista.

454. Esses argumentos não são considerados razoáveis. Primeiro, porque neste mesmo bloco estão sendo licitados dois terminais com fluxo de caixa negativo, ou seja, em tese, inviáveis: STS25 e STM04. Nesses dois casos, o Poder Concedente argumentou que, mesmo inviáveis na projeção do Governo, poderia haver interessados na licitação, que estariam dispostos a assumir algum prejuízo inicial, em virtude da oportunidade do negócio (peça 68, p. 1-2). Segundo, porque a possibilidade de não concretização da demanda é risco do arrendatário, conforme cláusula 13.1.19 do contrato de arrendamento:

1.113.1 Com exceção das hipóteses previstas neste Contrato, a Arrendatária é integral e exclusivamente responsável por todos os riscos relacionados ao Arrendamento, inclusive, mas sem limitação, pelos seguintes riscos:

1.1.1 13.1.19 Não efetivação da demanda projetada por qualquer motivo, inclusive se decorrer da implantação de novos portos organizados ou terminais de uso privado, dentro ou fora da Área de Influência do Porto Organizado.

455. Ressalte-se que a definição de uma coerente e fundamentada tarifa de entrada do modelo é de extrema importância, considerando sua relevância na avaliação do fluxo de caixa do projeto, o qual, por sua vez, gera o valor do aluguel a ser cobrado do arrendatário durante os 25 anos da concessão.

456. Nos terminais em tela, a SEP/PR propôs-se a utilizar a metodologia de definição de tarifas fora do fluxo de caixa, com base em pesquisa de mercado, chegando a um valor médio de R$20,00. Ao verificar que

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essa premissa não permitiu a viabilidade desses terminais, o Poder Concedente, estabeleceu uma tarifa com valores fora da amostra pesquisada, de forma a viabilizar esses terminais. Não se verifica, portanto, consistência metodológica na definição das tarifas dos terminais de grãos da Região Norte.

457. Desse modo, propõe-se determinar à SEP/PR, com fulcro no art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013, que, antes da publicação dos editais, adeque os valores das tarifas adotadas nos terminais VDC29, OUT01, OUT02, OUT03 e STM01, de modo que fiquem compatíveis com as premissas adotadas para definição de tais valores, sem o artifício de aumentá-las para tornar viável o fluxo de caixa dos projetos, encaminhando a este Tribunal os documentos que comprovem o cumprimento de tal deliberação, acompanhados das devidas fundamentações para as premissas e valores adotados.

458. No arrendamento STS13 também foi utilizado um aumento de 50% no valor da tarifa média encontrada pelo modelo, de forma a viabilizar o projeto. O Poder Concedente defendeu este aumento alegando que o terminal irá concentrar sua operação na movimentação de produtos químicos finos, o que exigirá um grande investimento em tancagem operacional.

459. Porém, de acordo com a modelagem apresentada, o STS13 movimentará quatro cargas distintas: derivados do petróleo, químicos, soda cáustica e “outros”, representando, respectivamente, 13%, 35%, 48% e 4% da receita total bruta auferida durante os 25 anos de concessão.

460. Ocorre que a tarifa de R$75,00 por tonelada foi adotada para todas as cargas operadas no terminal, e não apenas para produtos químicos, que de acordo com a SEP/PR, justificariam tarifas mais elevadas (peça 94, p. 15-17). Observa-se que, conforme descrito na modelagem, ao contrário do que argumenta o Poder Concendente, a principal carga movimentada será soda cáustica (48%) e não produtos químicos (35%).

461. Ressalte-se que a tarifa adotada para movimentação de soda cáustica no VDC04 foi de R$33,00 por tonelada, baseada no EVTEA de Vitória. Já no STS25 empregou-se a tarifa de R$50,00 por tonelada (média encontrada pelo modelo) para operação de derivados do petróleo.

462. Assim sendo, considera-se que seria mais adequado para este projeto adotar tarifas diferentes para cada uma das cargas operadas, como acontece em outros terminais que movimentam cargas variadas (VDC04, STS25, STS10, BEL01, entre outros) ao invés de, artificialmente, em desacordo às premissas assumidas, elevar o valor da tarifa do terminal para obter um fluxo de caixa positivo.

463. Dessa forma, propõe-se determinar à SEP/PR, com fulcro no art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013, que reveja a modelagem empregada no STS13, de forma que as tarifas estabelecidas sejam devidamente fundamentadas a fim de refletir a variedade de cargas movimentadas no terminal, encaminhando a este Tribunal os documentos que comprovem o cumprimento de tal deliberação, acompanhados das devidas motivações para as premissas e valores adotados

Tarifas não reguladas

464. Verificou-se nos presentes autos que o Poder Concedente fixou as tarifas dos terminais com critério de movimentação sem a utilização de uma metodologia consagrada para tal. Em alguns casos, foram encontrados problemas, já descritos, na definição dessa tarifas.

465. Esse fato acarreta certo grau de incerteza nos estudos deviabilidade. No entanto, como demonstrado, há casos em que os procedimentos adotados pela SEP/PR, com base em pesquisa de mercado, por exemplo, apresentam certa razoabilidade e não se afiguram como impecilho à realização dos certames. Em outros casos, propôs-se sanar as impropriedades verificadas.

466. Como já destacado, existem diversas metodologias consagradas pela teoria de regulação de serviços públicos para a definição de tarifas, entre elas: custo do serviço, price-cap, benchmark.

467. O art. 11, incisos II e IV, da Lei 10.233/2001 também ressalta a importância da definição de uma tarifa razoável a ser cobrada dos usuários:

Art. 11 O gerenciamento da infraestrutura e a operação dos transportes aquaviário e terrestre serão regidos pelos seguintes princípios gerais:

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III – proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;

IV – assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência.

468. A mesma Lei também trata da aplicação do princípio da modicidade em seu art. 28, inciso I:

Art. 28. A ANTT e a ANTAQ, em suas respectivas esferas de atuação, adotarão as normas e os procedimentos estabelecidos nesta Lei para as diferentes formas de outorga previstas nos arts. 13 e 14, visando a que:

I – a exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte se exerçam de forma adequada, satisfazendo as condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação do serviço, e modicidade de tarifas.

469. Nesse sentido, a Lei 10.233/2001 estabelece no art. 27, inciso II, que cabe à Antaq, em sua esfera de atuação, “promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados”.

470. Considerando que os contratos a serem firmados terão longo prazo de duração, é necessário que continuamente haja a correta definição das tarifas a serem adotadas nos projetos de concessões de áreas e instalações portuárias, de forma a não só garantirá a cobrança de tarifas módicas dos usuários, mas também a justa remuneração do capital investido e da autoridade portuária, já que este último valor é uma das variáveis de saída do modelo financeiro, propõe-se, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Antaq, que estabeleça, no prazo de 180 dias, estudos voltados desenvolvimento de metodologia clara para definição das tarifas, preços e fretes cobrados no setor portuário, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados, e que, adote a referida metodologia nas revisões periódicas dos contratos de arrendamentos a serem firmados, conforme determina o art. 27, inciso II, da Lei 10.233/2001.

Ausência de cláusula de revisão tarifária periódica nos contratos

471. Tendo em vista a proposta de determinação sobre a necessidade de adotar a metodologia de estabelecimento de tarifas nas revisões contratuais, um terceiro achado foi a ausência de cláusula contratual prevendo a revisão tarifária periódica.

472. Embora o edital e o contrato sejam objeto de análise de 2º estágio do acompanhamento do TCU, foi observado que os contratos das concessões portuárias em tela somente contêm cláusula de reajuste de tarifas e revisão extraordinária.

473. A cláusula 9ª determina que os valores do contrato serão atualizados, anualmente, pelo IPCA.

474. Já a cláusula 14ª estabelece os procedimentos de revisão extraordinária, que ocorrerá sempre que verificada a ocorrência de quaisquer dos riscos assumidos pelo Poder Concedente ou pelo concessionário, que tenham reflexo negativo sobre o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

475. Assim, faz-se mister incluir nos contratos de concessão de arrendamentos portuários uma cláusula específica estabelecendo os procedimentos de revisão tarifária periódica, que contemple a definição da tarifa-teto, observando a metodologia a ser definida pela Antaq, de forma a manter a modicidade tarifária e o equilíbrio do contrato, assim como ocorre em outros setores de infraestrutura regulados.

476. Nesse sentido, a Lei 10.233/2001, preconiza no art. 35, inciso VIII e § 1º:

Art.35. O contrato de concessão deverá refletir fielmente as condições do edital e da proposta vencedora e terá como cláusulas essenciais, ressalvado o disposto em legislação específica, as relativas a:

VIII – critérios para reajuste e revisão das tarifas;

§ 1º Os critérios para reajuste e revisão das tarifas a que se refere o inciso VIII do caput deverão considerar:

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a) os aspectos relativos a redução ou desconto de tarifas;

b) a transferência aos usuários de perdas ou ganhos econômicos decorrentes de fatores que afetem os custos e receitas e que não dependam do desempenho e da responsabilidade do concessionário.

477. A nova Lei de Portos, Lei 12.815/2013, também estabelece que são cláusulas essenciais aos contratos de arrendamento e concessão às relativas: “ao valor do contrato, às tarifas praticadas e aos critérios e procedimentos de revisão e reajuste”. (Grifo nosso).

478. O TCU já decidiu em outras ocasiões sobre a necessidade de que os contratos de concessão contenham cláusulas de revisão tarifária periódica, a exemplo dos Acórdãos 2.154/2007 e 346/2012, ambos do Plenário deste Tribunal.

479. Dessa forma, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se determinar à Antaq, com supedâneo no art. 35, inciso VII e § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei 10.233/2001, e no art. 5º, inciso IV, da Lei 12.815/2013, que inclua em todos os contratos de arrendamentos portuários cláusula de revisão tarifária periódica, que contemple a definição da tarifa-teto, observando a metodologia a ser definida pela Antaq, de forma a manter a modicidade tarifária e o equilíbrio do contrato.

6.3.3 Estimativas de Despesas Operacionais

480. Inicialmente, cabe ressaltar que as projeções de despesas operacionais constantes das planilhas não foram acompanhadas de nenhum documento ou relatório que fundamentasse as metodologias adotadas e indicasse as fontes de informação e de dados consideradas. Esse fato ocasionou uma série de questionamentos ao Poder Concedente e atrasos na análise dos referidos autos, desnecessários caso a documentação originalmente entregue estivesse adequada. Nesse sentido, a determinação proposta na seção 6.1 deste relatório, sobre a completude dos estudos (parágrafo 68) busca sanar essa impropriedade para os próximos blocos de arrendamento.

481. As despesas e custos operacionais dos terminais do 1º Bloco estão divididos em 10 componentes, sendo 7 de natureza fixa e 3 variáveis. A composição dos custos operacionais dos 29 terminais que serão arrendados no 1º bloco está disposta conforme tabela a seguir, classificada por ordem decrescente de valor:

Tabela 8 – Composição dos Custos OperacionaisComponente Total % Acumulado

FO1 Mão de obra (Adm, O&M, Ambiental) 4.452.042,42 29,26% 29,26%VO1 Mão de obra - OGMO 3.811.990,72 25,05% 54,31%VO3 Pagamento para Autoridade Portuária 2.294.521,25 15,08% 69,39%FO4 Geral e Admin 1.844.198,24 12,12% 81,51%FO3 Manutenção - Equip / Infra 982.625,84 6,46% 87,97%VO2 Util. - Luz, Água, Combustíveis e Lubrif. 712.288,08 4,68% 92,65%A01 Custos Ambiental 652.977,40 4,29% 96,94%FO5 Taxas (FUNDAF, Sindicatos) 188.370,00 1,24% 98,18%FO2 Utilidades - Eletric., Água, Comunicações 152.957,60 1,01% 99,18%FO6 Vazio (Pagto a Aut. Portuária) 124.578,00 0,82% 100,00%

Total 15.216.549,54 100,00% Fonte: SEP (EVTEA) – Planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”, adaptação da equipe.

482. A análise do Opex foi priorizada em torno de quatro componentes principais, quais sejam, F01 – Mão-de-obra (Admin, O&M, Ambiental), V01 – Mão-de-Obra – OGMO, V03 e F06, ambos referentes ao pagamento para Autoridade Portuária para os terminais dos portos do estado do Pará e de Santos, respectivamente, o que corresponde a 70,21% do custo operacional total.

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483. Nos componentes de custos fixos F02 – Utilidades (eletricidade, água, comunicações), F03 – Manutenção (equipamentos e infraestrutura), F04 – Geral e Administrativa (seguros, segurança e suprimentos) e do custo variável V02 – Utilidades (eletricidade dos equipamentos, combustíveis e lubrificantes), correspondentes a 24,26% do Opex, a análise centrou esforços nos elementos mais representativos dos respectivos componentes. Os outros 5,53% restantes representam os componentes A01 – Custos Ambientais e F05 – Taxas, não foram avaliados, uma vez que apresentam baixa materialidade.

484. A seguir, detalha-se a análise dos componentes do Opex:

F01 - Mão-de-Obra (Admin, O&M, Ambiental)

Administrativa

485. O componente F01 trata de mão-de-obra a ser contratada pelos terminais, compreendendo custo fixo do fluxo de caixa. Corresponde a 29,26% do custo operacional do total dos 29 terminais a serem licitados. Essa mão-de-obra é dividida em 3 grandes grupos, com pessoal ligado à área administrativa, à operação dos terminais e à manutenção.

486. Verificou-se que no 1º grande grupo, a área administrativa, há uma similaridade de valores de vencimentos entre as categorias, havendo variação apenas nos quantitativos de funcionários de cada terminal. O tamanho da equipe administrativa é baseado na estimativa de receitas do terminal, conforme a seguir:

Tabela 9 – Tamanho da Equipe Administrativa

Arrecadação de Receita

(em mil reais)

Número de funcionáriosTotalDiretor

GeralGerentes Administrativo

s

Até 3.800 0 4 1 5

De 3.800 a 30.000 1 5 3 9

De 30.001 a 60.000 1 7 7 15

De 60.001 a 160.000

1 10 14 25

Acima de 160.000 1 16 25 42Fonte: SEP (EVTEA) – Planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”, adaptação da equipe.

487. Inicialmente, ao testar a metodologia utilizada, verificou-se inconsistências nos terminais STS04 e STS10, uma vez que ambos contém 1 diretor-geral, 16 gerentes e 25 administrativos. No entanto, nenhum dos dois terminais apresenta uma estimativa de receitas superior à R$ 160 milhões ao ano.

488. Foram constatadas inconsistências também no quantitativo de funcionários para os terminais VDC12, STS36 e STS11. O VDC12 tem previsão de apenas 15 funcionários para o terminal, com receita anual chegando a R$ 140 milhões, o STS36 possui R$ 72 milhões de receita e consta apenas 15 funcionários e o STS11 foge do padrão, ao prever 8 empregados para uma receita de R$ 2,3 milhões.

Justificativas

489. Com relação aos terminais STS04 e STS11, o Poder Concedente argumentou que de fato o número de funcionários administrativos poderia ser menor daquele apresentado na planilha (peça 89). Dessa forma, reduziu o número de funcionários e alterou os dados dos custos operacionais.

490. Para os terminais com múltiplas cargas e gestão complexa adotou-se o patamar superior da equipe administrativa, partindo do princípio que equipes operacionais maiores e mais especializadas exigem maior estrutura administrativa (peça 89). O STS10 opera veículos, contêineres e carga geral. Além da multiplicidade

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de cargas que exigem sistemas de embarque e desembarque diferentes, a operação de contêineres apresenta particular complexidade quanto à gestão e tecnologia dos sistemas envolvidos.

491. No caso do VDC12, terminal marítmo para recepção de combustíveis, para viabilizar a mudança dos terminais de Miramar e Belém para Vila do Conde, optou-se por adotar um patamar inferior de número de funcionários administrativos para refletir a situação financeira pouco favorável do terminal. Embora o fluxo de caixa do projeto aponte para a viabilidade da construção do berço e prestação do serviço ao longo do período do arrendamento, entende-se que este terminal deveria ter uma estrutura de funcionários administrativos mais enxuta para compensar os grandes investimentos necessários e ainda sim manter a rentabilidade do empreendimento em 8%.

492. A SEP destaca que, durante as visitas aos portos, foi possível à equipe de consultores entrar em contato direto com os responsáveis pelos terminais e colher as informações técnicas e administrativas necessárias ao melhor entendimento prático das atividades desenvolvidas nos arrendamentos. Dentre as informações levantadas destaca-se, justamente, a estrutura e dimensionamento das equipes de profissionais nos terminais. A partir das duas primeiras visitas realizadas, ao Porto de Santos entre os dias 21 e 22 de março, e aos Portos do Pará entre os dias 2 a 5 de abril, foi possível dimensionar as estruturas administrativas básicas para os arrendamentos, as variações relacionadas aos diferentes tamanhos dos terminais, bem como peculiaridades ligadas às operações desenvolvidas pelos mesmos. (peça 89, p. 4).

Análise:

493. Preliminarmente, cabe ressaltar que o Poder Concedente adotou como metodologia para estimação das despesas de pessoal da área administrativa unicamente a premissa que estas variavam em degraus de acordo com o faturamento dos terminais. No entanto, com base nas visitas aos portos, identificou casos de não aplicação da metodologia inicialmente definida e modificou os dados originalmente previstos, com base em complexidades de gestões necessárias aos diferentes tipos de operações e na compensação de investimentos previstos.

494. No caso específico do STS04 e STS11, as alterações promovidas pela SEP foram decorrentes dos questionamentos realizados pela SefidTransporte (peça 88). Por conta dos ajustes, houve a redução de R$ 139,0 milhões no valor dos custos operacionais referentes aos referidos terminais, correspondentes à diferença entre o valor inicialmente orçado para as despesas do componente F01 (Admin, O&M e Ambiental), a saber, R$ 530 milhões, e o valor resultante dos ajustes propostos no decorrer dos trabalhos auditoriais, já incorporados na última versão do estudo enviado, que passou a ser de R$ 391 milhões, conforme detalhado na planilha Opex (peça 109).

495. Para o STS10, esta Unidade Técnica concorda com o argumento de que um terminal que opere múltiplas cargas acaba por requerer uma gestão múltipla e, consequentemente, maior número de funcionários da área administrativa, mesmo não se adequando à metodologia. Dessa forma, dadas as justificativas apresentadas, entende-se razoável as estimativas apresentadas.

496. Em se tratando do terminal STS36, muito embora não haja relação entre a faixa de faturamento prevista e o número de funcionários apresentado na planilha da SEP, entende-se não haver necessidade de propor determinações para correção, tendo em vista que o faturamento de R$ 72 milhões do terminal encontra-se próximo do limite superior da faixa de faturamento que prevê 15 funcionários (30.001 a 60.000 milhões).

497. No caso do VDC12, a opção da SEP em adotar uma estrutura administrativa mais enxuta, em decorrência de compensar os investimentos necessários e garantir a margem de lucro do terminal, não se apresenta razoável diante da metodologia relacionada ao faturamento e das informações colhidas nos portos sobre ajustes em virtude das características operacionais dos terminais.

498. Ressalta-se que é de se esperar que todos os terminais adaptem suas estruturas administrativas para maximizar seus lucros. Fazer isso apenas para o VDC12 seria assumir que os custos operacionais dos outros terminais não estão adequados ou superestimados. Enfim, mudar a estrutura administrativa para garantir a margem de lucro estimada pelo WACC implica na ruptura lógica do que se propõe o estudo: estimar, dentro das limitações de um EVTEA, a partir de uma metodologia coerente, os custos operacionais que um terminal desse porte deverá suportar.

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499. Eventuais ganhos de produtividade não capturados pelo modelo presente nos estudos devem fazer parte das estratégias e propostas que os licitantes irão apresentar, decorrentes da melhoria de eficiência que se busca do setor privado nesse processo.

500. Entende-se assim, não estar devidamente fundamentada a projeção de despesas operacionais com pessoal administrativo do VDC12, propondo-se, determinar à SEP/PR que, antes da publicação de edital de licitação do referido terminal, reveja as projeções de despesas com pessoal administrativo do VDC12, com base em metodologia prevista no modelo, efetuando os ajustes necessários no fluxo de caixa do projeto.

Manutenção e Operação

501. Os estudos projetam as despesas com equipes de manutenção e operação dos terminais, compostas essencialmente por supervisores e técnicos, com base na movimentação, por tipo de carga.

502. A tabela a seguir demonstra haver quantitativos de pessoal bem variados em relação aos terminais com o mesmo tipo de carga :

Tabela 10 – Tamanho das equipes de manutenção e de operação

Terminais Tipo de Carga

ManutençãoOperação- Pessoas Total Movimentação

Receita Total

Super-visor Técnico

STS07 Celulose 2 10 50 62 1.530.000 1.524.170,15STS36 Celulose 2 10 50 62 1.530.000 1.524.170,15STS15 Contêiner 2 10 58 70 100.000 2.682.295,68BEL01 Contêiner 1 6 28 35 310.000 713.429,03VDC12 GLM

(Combustíveis)2 10 80 92 1.900.000 2.248.164,79

VDC25 GLM (Combustíveis)

2 8 56 66 540.000 858.004,41VDC27 GLM

(Combustíveis)2 8 56 66 540.000 847.731,55

VDC26 GLM (Combustíveis)

2 8 56 66 540.000 720.410,32VDC28 GLM

(Combustíveis)2 8 56 66 540.000 680.252,77

BEL09 GLM (Combustíveis)

1 6 38 45 220.000 599.621,34STM04 GLM

(Combustíveis)1 2 6 9 30.000 141.705,42

STM05 GLM (Combustíveis)

1 2 12 15 80.000 56.167,91STS13 GLM

Químicos2 10 70 82 340.000 943.697,35

STS25 GLM Químicos

1 2 36 39 160.000 302.888,52BEL05 GLP (Gás Liq.

de Petróleo)2 10 31 43 34.000 489.450,54

BEL06 GLP 3 15 31 49 34.000 489.450,54BEL11 GLP 2 10 31 43 34.000 489.450,54MIR01 GLP 2 10 31 43 34.000 489.450,54VDC04 GSM (granel

sól. mineral)3 15 110 128 2.030.000 2.506.968,75

STS11 Fertilizantes 3 15 120 138 2.810.000 2.352.000,00STS20 Fertilizantes 3 15 65 83 1.770.000 1.688.071,79STM02 Fertilizantes 2 10 28 40 1.200.000 862.629,43STM01 GSV (granel

sól. vegetal)3 15 58 76 3.440.000 3.057.300,67

VDC29 GSV 3 15 58 76 3.440.000 3.057.300,67STS04 GSV 4 16 67 87 4.100.000 2.631.257,45OUT01 GSV 2 10 23 35 1.150.000 1.420.847,16

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Terminais Tipo de Carga

ManutençãoOperação- Pessoas Total Movimentação

Receita Total

Super-visor Técnico

OUT02 GSV 2 10 23 35 1.150.000 1.420.847,16OUT03 GSV 2 10 23 35 1.150.000 1.420.847,16STS10 Veículos, RO-

RO e 3 15 200 218 2.000.000 2.723.150,67

Fonte: SEP (EVTEA) – Planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”, adaptação da equipe.

503. Em relação aos terminais da amostra, para celulose, o quantitativo está uniforme quando comparados os terminais STS07 e STS36.

504. O terminal de contêineres STS15 tem o dobro dos empregados do BEL01. No entanto, o primeiro tem previsão de movimentação bem abaixo e área geográfica menor que o segundo.

505. No caso de granéis sólidos minerais, fertilizantes, o quantitativo de pessoal no STS11 é mais do que triplo do previsto para o STM02, enquanto a movimentação de carga é pouco maior que o dobro. Desproporcionalidades também existem entre esses terminais e o STS20.

506. O terminal STS10 apresenta quantitativo bem mais elevado que todos os demais com mesmo tipo de carga, com previsão de 218 funcionários das áreas de manutenção e operação.

Justificativas

507. Questionada pela SefidTransporte (peça 53), o Poder Concedente explicou (peça 61) que o quantitativo de profissionais demandados varia de acordo com a grandeza e a carga movimentada no terminal.

508. Segundo o Poder Concedente, terminais grandes tendem a demandar um número maior de profissionais, assim como determinadas cargas também podem atrair uma equipe operacional maior. Esta variação ocorre de caso a caso, o que impossibilita delinear uma regra similar para todos os terminais. Acrescentou que os quantitativos foram ajustados com base nas informações obtidas durante as visitas realizadas nos terminais.

509. Explicou que para estimar a composição da mão de obra de manutenção, dividiu-se em 4 grandes grupos os terminais disponíveis, em função da movimentação por tipo de carga, conforme tabela a seguir:

Tabela 11 – Tamanho da Equipe de Manutenção

Movimentação / EmpregadosSupervisor Técnicos Total

Geralnº Turnos Total nº Turnos Total

Baixa (Percentil 10%) 1 1 1 2 1 2 3

Média (percentil 50%) 1 1 1 6 1 6 7

Média Alta(percentil 70%) 1 2 2 5 2 10 12

Alta (percentil 90%) 1 3 3 5 3 15 18 Fonte: SEP (EVTEA) – Planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”, adaptação da equipe.

510. A equipe da SEP informou que se baseou em EVTEA disponíveis de cada tipo de carga, incluindo os terminais de Itaqui, Paranaguá e Santos. Os estudos utilizaram similaridades entre os terminais, separados por movimentação de celulose, contêineres, veículos, combustíveis, gás, produtos químicos, fertilizantes, grãos vegetais e minerais. Essa, portanto, foi a metodologia adotada de forma geral. Contudo, em alguns terminais, a SEP/PR apresentou justificativas para adaptações dessa metodologia.

511. No caso específico do STS10, argumenta que se trata de um terminal que opera múltiplas cargas, o que exige gestão mais complexa e, consequentemente, maior número de pessoas. O referido terminal combina a operação de veículos e carga geral conteinerizada ou não, o que demanda sistemas de embarque e desembarque que variam de acordo com a carga movimentada. Considera que o terminal operará em 2 turnos pelos 7 dias da semana, contando em cada turno: 20 funcionários incluídos na categoria de assistentes de pátio e armazéns; 30 pessoas alocadas na recepção de berço dos contêineres; 10 funcionários alocados para operações com “ top pick”

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e “reach stacker” para movimentação dos contêineres nos berços; 30 funcionários para movimentação e limpeza dos veículos e 10 operadores de equipamento para movimentação de carga geral não conteinerizada.

512. No caso dos terminais STS15 e BEL01, que operarão contêineres, a grande diferença no tamanho da equipe se dá pela necessidade de uma operação de 24 horas em 3 turnos, no STS15, pois esse terminal trabalhará com carga refrigerada, havendo necessidade de monitoramento e acondicionamento à temperatura apropriada de forma integral, enquanto que o BEL01 operará em turno único e parte da operação será realizada por funcionários do Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO). A utilização desse tipo de mão-de-obra será detalhada adiante.

513. Em se tratando de produtos químicos, a grande diferença entre os terminais STS13 e STS25 se dá apenas na equipe de transferência, haja vista que o STS13 tem movimentação mais de 3 vezes maior que o STS25 e há a necessidade de duas estações de descarregamento dos caminhões.

514. No caso de fertilizantes, as variações do quantitativo de empregados estão associadas à necessidade de operação de 3 turnos para transferência de carga e recepção e expedição e ao volume de movimentação de cada terminal. A SEP declara que as referências utilizadas como “benchmark” foram baseadas em EVTEAs dos portos de Macapá, Recife e Santos (peça 125).

Análise:

515. Sobre a metodologia adotada de forma geral, esta Unidade Técnica entende razoável haver diferenciação do tamanho da equipe em função do tipo de carga movimentada, do volume de movimentação e da complexidade e da multiplicidade das tarefas e das equipes. Contudo, basear-se nas condições de terminais existentes para definição das equipes dos arrendamentos a serem licitados, pode ser questionável, em razão de não terem sido expostas motivações sobre o adequado funcionamento desses terminais frente aos objetivos de máxima eficiência do programa de arrendamento portuário ora em análise.

516. Com relação às divergências encontradas no tocante aos terminais STS15 e BEL01 (contêineres) e STS11, STS20 e STM02 (fertilizantes), as explicações da SEP para a diferença detectada pela equipe entre os terminais se mostram coerentes com o tipo de carga e a respectiva movimentação.

517. Sendo assim, propõe-se recomendar à SEP/PR, no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que em futuras licitações do setor portuário adote metodologia para estimativa de despesas com pessoal de manutenção e operacional baseadas em parâmetros que busquem maximizar a eficiência operacional dos terminais.

V01 – Mão-de-Obra – OGMO

518. O componente V01, mão-de-obra do Órgão de Gestão de Mão de Obra (OGMO), compreende a mão de obra avulsa, contratada do OGMO do porto, representando cerca de 25,0% do total dos custos operacionais dos 9 projetos constantes da amostra. A contratação de pessoal do OGMO está prevista nos artigos 32 e 40 da Lei 12.815/2013.

519. O estudo apresentou a composição mínima das equipes e a remuneração referente a cada atividade. Vale ressaltar que o Poder Concedente apresentou fundamentações baseadas em acordos coletivos, convenções coletivas de trabalho, tabelas remuneratórias de diversas categorias de trabalhadores do OGMO do estado do Espírito Santo (peça 62). Para cada tipo de carga, foi estimada a composição mínima das equipes e a remuneração referente a cada atividade. Depois, foi estimado um custo unitário por unidade (un./ton/TEU) correspondente à modelagem econômico-financeira, conforme a seguir:

Tabela 12 – Valores de custos de mão de obra variávelCarga OGMO - ton/ box Unid/ton/Box

Celulose 7,50 Ton.Veículos 15,23 Ton.

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Conteiner 55,00 TEUCombustíveis - Ton.Sucos - Ton.Produtos Gasosos - Ton.Químicos - Ton.Grãos 0,80 Ton.Fertilizantes 1,90 Ton.Açúcar 0,80 Ton.Mineral 1,90 Ton.Veículos 21,54 Ton.STS10-Veículos 15,23 Ton.Mineral 1,65 Ton.Açúcar 1,80 Ton.Produtos Gasosos - Ton.Veículos 8,30 Ton.STS10-Conteiner 55,00 TEUSTS10-Carga Geral 6,46 Ton.Conteiner 5,73 Ton.Conteiner STS15- Conteiner 1.040,00 TEUMineral 0,93 Ton.Fertilizantes 0,65 Ton.Fonte: SEP (EVTEA) – Planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”, adaptação da equipe.

520. Na maior parte dos casos, foi adotada a quantidade mínima de trabalhadores indicada pelo material do OGMO de Vitória, correspondente à premissa de que os terminais estudados teriam ganhos de produtividade associado ao aumento da mecanização das atividades.

521. Verifica-se que apenas 2 dos 9 terminais da amostra não apresentam custos de mão de obra com OGMO, uma vez que terminais de graneis líquidos não utilizam mão de obra avulsa contratada. Nos sete terminais que preveem essa despesa, os custos apresentados se mostraram compatíveis com a metodologia de cálculo.

F06 e V03 - Pagamento para Autoridade Portuária

522. Os componentes F06 e V03 referem-se a pagamentos de tarifas à autoridade portuária, correspondendo a custo fixo nos arrendamentos do estado de São Paulo (F06), medido por uma tarifa mensal calculada sobre o metro quadrado da área do terminal, e o custo variável (V03) nos portos do estado do Pará, calculado por tonelada de mercadoria, por unidade de veículo ou de contêiner transitados a partir da embarcação até as instalações de armazenagem ou limite do porto, ou no sentido inverso.

523. Essas tarifas estão estabelecidas nas tabelas tarifárias de cada autoridade portuária e incluem tarifas relacionadas aos serviços prestados pelo Porto, como acesso aquaviário e acesso terrestre, por exemplo.

524. No caso do componente F06, a Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) estipula tarifas diferenciadas conforme a localização do terminal (se margem esquerda ou direita) e segundo classificação do arrendamento, definidas por normas da própria autoridade portuária.

525. Os terminais STS07, STS11, STS20, STS25 e STS36 se encontram em área contígua e na margem direita do Porto. Tem valores uniformes e tabelados em R$ 0,41/m²;

526. O STS04 e STS10, que estão situados na margem direita e classificados como Instalação Portuária de Uso Público Especial (IPUPE), tem valor de R$ 1,05/m².

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527. Já os terminais STS13 e STS15, que estão situados na margem esquerda, em área contígua e remota, respectivamente, pagarão R$ 0,29 e R$ 0,12 à autoridade portuária por m² de área do arrendamento.

528. Nesses terminais do porto de Santos, o componente F06 representa menos de 1% dos custos operacionais dos projetos.

529. Em se tratando do componente V03, os valores pagos à autoridade portuária dependem do tipo de carga movimentado, sendo utilizada como parâmetro a Tabela III – Utilização da Infraestrutura Terrestre, da Companhia Docas do Pará (CDP). Os valores são tabelados e não há diferenciação entre os terminais.

530. Assim, conclui-se que não foram detectadas inconformidades relevantes nas estimativas de custos operacionais de pagamento para as autoridades portuárias (F06 e V03).

F02 e V02 – Utilidades

531. Preliminarmente, vale destacar que o valor desses componentes é pouco significativo, 4,68% para V02 e 1,01% para F02.

532. Esses componentes são compostos por despesas relacionadas à eletricidade, água e comunicações dos terminais.

533. O custo de eletricidade é estimado pelo Poder Concedente com base no número de pessoas, quantidade de tempo de utilização de equipamentos e o tipo de uso por categoria de funcionários. Na planilha, fica demonstrado que o custo da energia elétrica é maior para o pessoal da área administrativa, pois se utiliza nesse setor mais aparelhos de ar-condicionado e computadores que os setores de manutenção e de operação. O item iluminação foi calculado de acordo com o tipo de área, o tamanho da área a ser iluminada, a eficiência luminosa e o tempo. Leva-se também em consideração as instalações cobertas, áreas de cais e descobertas, onde também se requer iluminação própria.

534. A SEP/PR demonstrou que utilizou como valores de referência os dados da ANEEL para atividade industrial de acordo com a região do arrendamento. Os valores base foram: R$ 0,26 para o porto de Santos e R$ 0,23 para os portos do Pará.

535. A Eletricidade dos equipamentos é variável de acordo com o volume de carga movimentado. Estipulou-se um valor padrão por tonelada movimentada, por tipo de carga. A tabela a seguir demonstra os valores por tipo de carga:

Tabela 13 – Valores de custos de energia dos equipamentosTerminal Tarifa

porto de Santos

Tarifa portos do Pará

Celulose 0,45 0,45Contêineres 0,60 0,63Combustíveis 0,53 0,53Granéis sólidos 0,49 0,49Fertilizantes 0,88 0,88Múltiplas cargas (STS10) 0,58 0,58GLP 3,76 3,76


536. O custo de água é estimado em R$ 0,53 por pessoa/dia. Esse valor foi decorrente de uma previsão de que uma pessoa consome 100 litros de água por dia ao custo de R$ 5,32 por metro cúbico. Notou-se que não houve estimativa de consumo de água relacionada aos processos e serviços do terminal. No entanto, como esse item representa menos de 0,01% do Opex, não se justifica o aprofundamento da análise.

537. O custo de comunicação é fixado de acordo com o tamanho do terminal, o tipo de operação e o volume de receitas. Verificamos que esse custo variou de R$ 5.000 a R$ 25.000 mensais e representa 0,20% do total do Opex. Da mesma forma que o componente água, não merece análise especial desta SefidTransporte.

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538. O custo de combustíveis e lubrificantes representa, em média, 0,4% do Opex. Esse componente é variável de acordo com a movimentação base do terminal, e os valores quase padronizados em R$ 0,10 por tonelada movimentada, para a maior parte dos terminais. Apenas nos terminais de GLP, esse custo é relativamente elevado, calculado em R$ 2,70 por tonelada. Mesmo assim, representa apenas, em média, 1,40% do Opex.

539. Assim, conclui-se que não foram detectadas inconformidades relevantes nas estimativas de custos operacionais de utilidades (F02 e V02).

F03 – Manutenção

540. O custo de manutenção dos equipamentos e da infraestrutura dos terminais é um componente de custo fixo do fluxo de caixa e representa cerca de 6,5% do Opex dos terminais.

541. O custo é estimado seguindo a premissa de que bens novos têm uma despesa de manutenção menor que os bens existentes, com base em percentuais dos valores de investimentos. Parte de uma lógica coerente, pois se prevê que vai haver um custo maior de manutenção, à medida que o bem vai envelhecendo. Os preços foram tabelados conforme a tabela a seguir:

Tabela 14 – Custos de manutenção dos bens móveis e imóveis

Novos% do valor do investimento

Equipamentos - manutenção e peças 1,00%Manutenção Infra - civil/estrutural 0,50%

ExistentesEquipamentos - manutenção e peças 3,00%Manutenção Infra - civil/estrutural 1,00%


542. Esse percentual é aplicado sobre o custo bruto de aquisição dos novos investimentos e dos ativos existentes previstos na planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm”.

543. A estimativa de valor seguiu uma linha padronizada, com base em percentuais recomendados pelo Banco Mundial, segundo resposta ofertada pela SEP/PR (peça 95), apresentando-se razoável.

F04 – Geral e Administrativa

544. O componente F04 refere-se às demais despesas de custeio e serviços prestados ao terminal, como por exemplo contabilidade, jurídico, consultoria, seguros, segurança, limpeza e suprimentos. O referido componente representa cerca de 12% do Opex.

545. Tendo em vista que as planilhas relacionadas às despesas operacionais não vieram acompanhadas de nenhum tipo de relatório ou documento fundamentando os valores adotados, foram questionados por esta SefidTransporte. Por meio da peça 90, o Poder Concedente limitou-se a descrever quais os valores foram utilizados, sem apresentar nenhum tipo de referência ou fonte de informação que os embasasse.

546. Os custos com serviços de contabilidade, jurídico e consultoria representam um custo fixo do terminal, mas, segundo o Poder Concedente, é estimado segundo o tipo de operação, o tamanho do terminal e o volume de receitas. Na maior parte dos terminais, esse valor foi estimado em R$100.000,00 mensais. Na amostra, o BEL01 prevê apenas R$50.000,00 mensais.

547. O custo de seguros e garantias é um componente de custo fixo, estimado em função dos investimentos existentes, do valor do contrato e do valor da mão de obra, compreendendo, em média, 2% do previsto no Opex. São vários tipos de seguros, previstos antes e durante a operação do terminal. A tabela a seguir demonstra os tipos de seguros e garantias, a base de cálculo e as alíquotas correspondentes:

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Tabela 15 – Custos de seguros e garantiasDurante a construção:Seguro Risco de engenharia - obras civis em construção, instalação e montagem

Valor assegurado - Capex de construção 50%Alíquota 0,50%

Peridiocidadeanualmente durante a construção

Seguro Responsabilidade Civil Geral e Cruzada das atividades das obras

Valor assegurado - Capex de construção 50%Alíquota 0,50%

Peridiocidadeanualmente durante a construção

Durante a OperaçãoSeguro riscos nomeados/multi-riscos Valor assegurado - Capex total 50%Alíquota 0,50%

Peridiocidadeanualmente durante o período da operação

Seguro responsabilidade civil das atividades do contrato Valor assegurado - valor do contrato 5%Alíquota 0,50%


Seguro para acidentes de trabalho relativo a colaboradores e empregadores

Valor assegurado - Opex de mão-de-obra 100%Alíquota 0,50%


GARANTIAS Garantia de execução do contrato (durante concessão) Valor assegurado - valor do contrato 5%Alíquota 0,50%

Peridiocidadeanualmente durante o período da concessão


548. Como se pode visualizar, as alíquotas são uniformes para todos os terminais e a base de cálculo leva em consideração os bens existentes antes e durante as operações do terminal, a contingência para acidentes de trabalho e previsão também de garantia de execução contratual. A metodologia de cálculo afigura-se razoável, no entanto, não há referências ou fontes de informação para os valores adotados.

549. Os itens de custo com segurança, veículos, limpeza e suprimentos variam de acordo com o tipo de carga movimentada e com o tamanho do terminal. Os valores são também padronizados, o que não requer uma análise aprofundada. A seguir, detalharemos os custos unitários:

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a) O item segurança é medido por postos de trabalho, ao valor de R$16,00/hora;

b) Os custos com veículos são previstos em R$ 2.500,00 mensais;

c) Os serviços de limpeza estão estimados por unidade de serviço, em R$1250,00/serviço; e

d) Suprimento, tecnologia da informação e alimentação é estimado em R$ 500,00 mensais, por empregado, havendo exceção apenas para o terminal STS10, justificado na planilha “ABC01_Financial_Model.xlsm” como maior terminal que os demais e por operar múltiplas cargas.

550. Da mesma forma que os gastos com serviços de contabilidade, jurídicos e de consultoria, os custos com segurança, limpeza e suprimentos não estão fundamentados. O referido item é o mais significante do componente F04, representando, em média, 8% do Opex. Sem referências ou indicação das fontes de informação utilizadas, esta equipe não é capaz de concluir pela adequação ou não de tais valores.

551. Dessa forma, esta Unidade Técnica sugere determinar à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que antes da publicação dos editais do primeiro bloco de arrendamentos, fundamente os custos do componente F04 - Geral e Administrativa, indicando referências e fontes de informação utilizadas, de forma que seja demonstrada a razoabilidade da metodologia e dos valores empregados.

6.3.4 Estimativas de Investimentos

552. A seguir passa-se à análise dos investimentos previstos para os arrendamentos em tela.

6.3.4.1 Parecer da SecobHidroferrovia

553. Pronunciando-se em autos apartados (TC 029.652/2013-8), a Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias (SecobHidroferrovia) tece considerações acerca da estimativa de investimentos (CapEx) constante dos estudos de viabilidade em tela.

554. Para este primeiro bloco de licitações estão previstos investimentos no montante de R$5,2 bilhões. Deste total, 50% serão empregados em obras de dragagem e aterramento, estruturas marítimas, desenvolvimento do terminal e edificações. Os outros 50% correspondem a investimentos em equipamentos.

555. A análise realizada pela SecobHidroferrovia compreende somente a parte relacionada à obras, tendo em vista que a referida Unidade Técnica alegou não possuir referenciais de preços para equipamentos.

556. O exame técnico por parte da SecobHidroferrovia foi realizado em duas etapas. Inicialmente analisou-se a planilha “Capex-Base”, constituída por dados referenciais de seis obras internacionais e oito obras do PAC-1, aplicados como parâmetro para a definição dos preços utilizados em todos os 159 arrendamentos portuários previstos na Portaria SEP/PR 38/2013. A partir dela, foi analisado, individualmente, cada terminal selecionado na amostra deste 1º bloco.

557. Na planilha “Capex-Base” foram analisados todos os tipos de serviço, denominados de Unit Prices e numerados de UP1 a UP20. Consoante consta no parecer emitido pela SecobHidroferrovia:

Em cada caso foi verificado em quais das obras da amostra eles estavam presentes, se na amostra internacional ou na das obras do PAC, se os preços eram razoáveis, a diferença entre os máximos e mínimos encontrados, o valor escolhido para ser adotado como referência, bem como os comentários existentes para certos parâmetros. Quando pertinente, buscou-se comparar as composições com outras similares já utilizadas em trabalhos anteriores da Secob, questionando-se eventuais divergências. O estudo abordou ainda as unidades de medida praticadas em cada tipo de serviço, a fim de apurar sua adequabilidade, e também o modo como os preços de cada item eram atualizados para outras datas bases.

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558. A seguir estão descritos os principais pontos críticos levantados pela equipe da SecobHidroferrovia na planilha “Capex-Base”.

Atualização dos Unit Prices

559. Verificou-se que a atualização dos preços de referência foi realizada utilizando como parâmetro o índice INCC (Índice Nacional de Custo da Construção), ao invés dos índices de reajustamento específicos para obras portuárias publicados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), considerados mais adequados por refletirem com maior fidedignidade a variação de preços no setor portuário.

560. Diante da inconsistência, a equipe da SecobHidroferrovia questionou ao Poder Concedente a razão de tal escolha. Em reunião realizada em 25/11/2013, o Poder Concedente comprometeu-se a inserir nas planilhas dos arrendamentos a listagem de índices portuários da FGV como forma de atualização dos Unit Prices.

UP3 – Slope Protection (Proteção de Tela)

561. A equipe da SecobHidroferrovia formulou duas questões acerca deste item. A primeira, sobre o motivo da adoção do maior valor internacional coletado (R$150,00/tonelada) como referência, uma vez que os valores nacionais variaram de R$74,00 a R$93,00/tonelada e os internacionais de R$50,00 a R$150,00/tonelada. A segunda, a respeito da existência de “alguma forma de compensação entre localidades com diferentes formações geológicas, dada a facilidade ou a dificuldade que esse fator pode representar para a obtenção de rochas úteis para a construção de enroncamentos.”

562. Em resposta, a SecobHidroferrovia destaca que o Poder Concedente encaminhou uma nova planilha “Capex-Base” atualizada, constando uma correção nos valores internacionais, que passaram a variar entre R$75,00 e R$215,00 por tonelada. Assim, “como o valor médio internacional passou a ser de R$145 - próximo, portanto, do valor referencial adotado (R$150/ton) - e o item UP3 não causa grande impacto nos preços finais das obras, passa-se a considerar adequada a referência”.

UP12 – Ground Improvement (Melhoria de Terreno)

563. Neste item foi questionada a razão da adoção do maior valor internacional como referência de preço (R$40,00 por m³).

564. Após as respostas, aquela Unidade Técnica entendeu que não foi comprovada a necessidade da escolha do maior valor internacional como referência de preço, razão pela qual propôs: “Recomendar a adoção do valor médio entre as amostras de preço coletadas para o serviço UP12 – Ground Improvement (Melhoria de Terrreno) como preço referencial nos projetos conceituais de arrendamentos portuários em que o serviço estiver presente”.

565. Partindo da análise da planilha “Capex-Base”, foi avaliada, individualmente, a estimativa de investimentos para cada um dos terminais selecionados na amostra: STS04, STS10, STS11, STS13, STS36, VDC04, VDC12, VDC29 e BEL01.

566. Em resposta a questionamento sobre os os quantitativos de serviços empregados para cada terminal, foram encaminhadas, as planilhas relativas a cada um dos arrendamentos.

567. A SecobHidroferrovia destaca que “as justificativas para os quantitativos de serviços, em geral, limitaram-se a uma multiplicação entre dimensões não demonstradas e a uma coluna de comentários, sendo insuficientes para o saneamento das dúvidas”.

568. Complementa que, em alguns casos, os quantitativos constantes nessa planilha eram diferentes daqueles apresentados inicialmente a esta Corte de Contas. Citou como exemplo o caso do STS04, que na planilha original previa a instalação de 72 silos, já na nova versão estimava a quantidade em 36 silos. Explicou que a coluna “comentários” do documento “Grupo1_Quantidades” limitava-se a dizer: “Quantidade necessária

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conforme apresentado na planilha de microcapacidade/Estudo Preliminar de Engenharia e Afins”. Assim, a dúvida acerca do diferencial de 100% entre os quantitativos não foi esclarecida.

569. A SecobHidroferrovia esclarece que o caso descrito não foi isolado. Assim, acrescenta:

E não se pode olvidar, ainda, que os preços dos serviços também não estão amparados em sistemas referenciais de preços ou pesquisas de mercado, mas baseados em pesquisas amostrais de obras nacionais e internacionais que contiveram serviços semelhantes, sendo que nem sempre era adotado o valor médio obtido nessas pesquisas, com base em frágeis justificativas. Esse tipo de contradição e falta de transparência sobre como foram atribuídos os quantitativos e os preços dos serviços propostos para os futuros arrendamentos fragiliza sobremaneira a análise e impossibilita a emissão de parecer conclusivo quanto à regularidade dos projetos.

570. Registrada a ressalva, a Unidade Técnica passou a avaliar as estimativas de investimentos para cada um dos arrendamentos citados.

571. A seguir são apresentados os investimentos em CapEx para cada um dos terminais constantes da amostra selecionada:

STS04

572. Consoante a primeira planilha apresentada, o valor total de CapEx previsto para o STS04 era de R$382.943.000, divididos da seguinte maneira:

a) Desenvolvimento do terminal: R$23.780.000;

b) Edificações: R$107.967.000;

c) Equipamentos principais (investimento privado): R$126.876.000;

d) Equipamentos principais (investimento público): R$61.319.000;

e) Renovação de equipamentos: R$63.000.000.

573. As tabelas abaixo representam o detalhamento dos investimentos, excluídos os equipamentos:

Tabela 16 – Investimentos em desenvolvimento do terminal STS04Desenvolvimento do Terminal STS04

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m² 20.000 60,00 1.200.000,00Pavimentação Pesada m² 20.000 240,00 4.800.000,00Ferrovia m 4.600 1.800,00 8.280.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 35.000 80,00 2.800.000,00Água e Esgoto m² 35.000 50,00 1.750.000,00Cercamento & Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 19.030.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 4.750.363,75Total 23.780.363,75

Fonte: TCU/Secegex/Coinfra/SecobHidroferrovia (TC 029.652/2013-8 ).

Tabela 17 – Investimentos em edificações STS04Edificações STS04

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Silo 10x45m incluindo empilhamento e recuperação Unid. 72 1.200.000,00 86.400.000,00

Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 21.567.600,00Total 107.967.600,00

Fonte: TCU/Secegex/Coinfra/SecobHidroferrovia (TC 029.652/2013-8).65


STS10

574. O total estimado para o CapEx do STS10 é de R$226.949.000, assim dividido:

a) Estrutura marítima: R$30.703.409,00;

b) Dragagem e aterramento: R$9.372.225,00;

c) Equipamentos: R$186.874.000,00.


Tabela 18 – Investimentos em estrutura marítima STS10Estrutura Marítima STS10

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Reforço estruturante do cais existente m² 7.020 1.500,00 10.530.000,00Reforço do berço m² 468 30.000,00 14.040.000,00Subtotal 24.570.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 6.133.409,00Total 30.703.409,00

Fonte: TCU/Secegex/Coinfra/SecobHidroferrovia (TC 029.652/2013-8).

Tabela 19 – Investimentos em dragagem e aterramento STS10Dragagem e Aterramento STS10

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Dragagem de aprofundamento (Pub.) m³ 180.000 30,00 5.400.000,00Dragagem avançada de manutenção (Pub.) m³ 70.000 30,00 2.100.000,00Subtotal 7.500.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 1.872.225,00Total 9.372.225,00


STS11

576. De acordo com a primeira planilha apresentada, o valor total de CapEx previsto para o STS11 era de R$208.730.000, divididos da seguinte maneira:



c) Equipamentos: R$141.438.000 (posteriormente elevado para R$145.525.000, devido à inclusão de quatro torres de transferência típicas).


Tabela 20 – Investimentos em desenvolvimento do terminal STS11 – planilha inicial Desenvolvimento do Terminal STS11 – planilha inicial

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e preparação do local m² 45.000 60,00 2.700.000,00Pavimentação Pesada m² 8.000 240,00 1.920.000,00Pavimentação Leve m² 47.000 120,00 5.640.000,00Ferrovia m² 1.300 1.800,00 2.340.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 85.000 80,00 6.800.000,00Água e Esgoto m² 85.000 50,00 4.250.000,00

66


Cercamento e Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 23.850.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 5.954.153,00Total 29.804.153,00

Fonte: TCU/Secegex/Coinfra/SecobHidroferrovia (TC 029.652/2013-8)

578. Após análise individual dos itens, a SecobHidroferrovia encontrou quantitativos que extrapolavam a área total do arrendamento e, que, portanto deveriam ser excluídos, conforme tabela abaixo:

Tabela 21 – Inconsistências apontadas pela SecobHidroferrovia STS11Inconsistências apontadas pela SecobHidroferrovia STS11

Descrição Unid. Quant. Área do Arrendamento

Área excedente

Preço unit. (R$) Total (R$)

Demolição e preparação do local m² 45.000 43.600 1.400 60,00 84.000,00

Pavimentação Leve + Pesada m² 55.000 43.600 11.400 120,00 1.368.000,00

Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 85.000 43.600 41.400 80,00 3.312.000,00

Água e Esgoto m² 85.000 43.600 41.400 50,00 2.070.000,00Subtotal 6.834.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 1.706.108,00Total 8.540.108,00


579. Após questionamentos efetuados, o Poder Concedente encaminhou as alterações nos quantitativos demonstrados acima, o que excluiu os excessos apontados.

580. Dessa forma, a tabela a seguir apresenta a nova composição do item Desenvolvimento do Terminal:

Tabela 22 – Investimentos em desenvolvimento do terminal – após alterações STS11Desenvolvimento do Terminal STS11 – após alterações

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e preparação do local m² 31.000 60,00 1.860.000,00Pavimentação Pesada m² 8.000 240,00 1.920.000,00Pavimentação Leve m² 23.000 120,00 2.760.000,00Ferrovia m² 1.300 1.800,00 2.340.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 31.000 80,00 2.480.000,00Água e Esgoto m² 31.000 50,00 1.550.000,00Cercamento e Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 13.110.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 3.272.912,00Total 16.382.912,00


581. Já para edificações o investimento estimado é constituído da seguinte forma:


Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Cobertura de armazém de granéis, incl. m² 8.000 3.000,000 24.000.000,00

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empilhamento e recuperaçãoGeral – Admin., Operações, Manutenção m² 2.000 3.000,00 6.000.000,00Subtotal 30.000.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 7.489.500,00Total 37.489.500,00


STS13

582. Para o STS13 o total de investimento estimado a título de CapEx é de R$236.737.000, divididos da seguinte forma:

a) Edificações fase 1: R$128.211.000;

b) Edificações fase 2: R$42.737.000;

c) Equipamentos principais fase 1: R$29.193.000;

d) Equipamentos principais fase 2: R$14.596.000; e


583. Os investimentos estimados em armazenamento, constituído de tanques, é previsto no item “Edificações” e o aprimoramento do sistema de atracação e de descarga de caminhões estão dispostos na planilha CapEx no item “ Equipamentos principais”.

584. Assim, as tabelas a seguir representam o detalhamento do CapEx:


Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)

Fase 1

Tanques de armazenagem de químicos m³ 61.200 1.500,00 91.800.000,00

Tanques de aço-carbono de telhado fixo m³ 10.800 1.000,00 10.800.000,00

Fase 2

Tanques de armazenagem de químicos m³ 20.400 1.500,00 30.600.000,00

Tanques de aço-carbono de telhado fixo m³ 3.600 1.000,00 3.600.000,00

Subtotal 136.800.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 34.148.700,00Total 170.948.700,00


Tabela 25 – Investimentos em equipamentos STS13

68


Equipamentos STS13Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)

Fase 1 Estação de descarga de caminhão Unid. 4 5.000.000,00 20.000.000,00Fase 2 Estação de descarga de caminhão Unid. 2 5.000.000,00 10.000.000,00Subtotal 30.000.000,00Administração, Contingenciamento, taxas locais e taxas de importação (45,96%) 13.788.750,00Total 43.788.750,00


STS36

585. O total estimado para o CapEx do STS36 é de R$225.447.000, assim dividido:



c) Dragagem e aterramento: R$22.493.000;

d) Estrutura marítima: R$88.099.000;

e) Equipamentos: R$52.992.000.

586. A planilha CapEx retrata os investimentos necessários, excluídos os equipamentos, da seguinte forma:

Tabela 26 – Investimentos em desenvolvimento do terminal STS36Desenvolvimento do Terminal STS36

Descrição Unid Quant. Preço unit (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m² 17.500 60,00 1.050.000,00Pavimentação Pesada m² 5.000 240,00 1.200.000,00Ferrovia m 600 1.800,00 1.080.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 17.500 80,00 1.400.000,00Água e Esgoto m² 17.500 50,00 875.000,00Cercamento & Segurança LS 0,5 200.000,00 100.000,00Subtotal 5.705.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 1.424.110,63Total 7.129.110,63



Descrição Unid. Quant. Preço unit (R$) Total (R$)Construção do novo Armazém m² 17.500 2.400,00 42.000.000,00Gerais: administração, operação, manutenção e entrada m² 600 3.000,00 1.800.000,00



Tabela 28 – Investimentos em dragagem e aterramento STS36

69


Dragagem e Aterramento STS36Descrição Unid. Quant. Preço unit (R$) Total (R$)

Dragagem de aprofundamento m³ 480.000 30,00 14.400.000,00Dragagem avançada de manutenção m³ 120.000 30,00 3.600.000,00Subtotal 18.000.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 4.493.250,00Total 22.493.250,00


Tabela 29 – Investimentos em estrutura marítima STS36Investimentos em Estrutura Marítima STS36

Descrição Unid. Quant. Preço unit (R$) Total (R$)Cais sobre estacas m² 9.600 5.000,00 48.000.000,00Plataforma de alívio sobre estacas m² 12.500 1.800,00 22.500.000,00Subtotal 70.500.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 17.598.562,50Total 88.098.562,50


VDC04

587. Para o VDC04 o total de investimento estimado a título de CapEx é de R$396.816.000, divididos da seguinte forma:



c) Equipamentos: R$122.754.000;

d) Renovação de equipamentos: R$61.000.000.

588. As tabelas a seguir representam o detalhamento do CapEx:

Tabela 30 – Investimentos em desenvolvimento do terminal VDC04Investimentos em desenvolvimento do terminal VDC04

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m² 60.000 60,00 3.600.000,00Pavimentação Leve m² 60.000 120,00 7.200.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 60.000 80,00 4.800.000,00Água e Esgoto m² 60.000 50,00 3.000.000,00Cercamento & Segurança LS 1 400.000,00 400.000,00Subtotal 19.000.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 4.742.400,00Total 23.742.400,00


Tabela 31 – Investimentos em edificações VDC04Edificações VDC04

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Gerais: administração, operação, m2 2.000 3.000,00 6.000.000,00

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manutenção e entradaSilos de alumina 40m diâmetro x 40m Unid. 3 12.500.000,00 37.500.000,00Tanque de aço-carbono com cobertura fixa m3 90.000 1.200,00 108.000.000,00



VDC12

589. Para o VDC12 foi previsto em investimento em CapEx no total de R$488.106.000, assim divididos:

a) Estrutura marítima: R$161.127.000;

b) Desenvolvimento do terminal: R$14.583.000;

c) Edificações: R$254.979.000;

d) Equipamentos: R$57.417.000;

Tabela 32 – Investimentos em estrutura marítima VDC12Estrutura Marítima VDC12

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Plataforma de Alívio sobre estacas m2 1.600 1.800,00 2.880.000,00Dolfins de Amarração/Atracação Unid. 9 3.000.000.000,00 27.000.000,00Ponte de Acesso m 1.635 60.000,00 98.100.000,00Passadiço m 120 8.000,00 960.000,00Subtotal 128.940.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 32.187.292,00Total 161.127.292,00


Tabela 33 – Investimentos em desenvolvimento do terminal VDC12Desenvolvimento do Terminal VDC12

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m2 37.000 60,00 2.220.000,00Pavimentação Leve m2 37.000 120,00 4.440.000,00Distribuição Elétrica e Iluminação m2 37.000 80,00 2.960.000,00Água e Esgoto m2 37.000 50,00 1.850.000,00Cercamento e Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 11.670.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 2.913.182,00Total 14.83.182,00


Tabela 34 – Investimentos em edificaçações VDC12Edificações VDC12

71


Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Tanques de aço-carbono de telhado fixo, com fundação m³ 169.412 1.200,00 203.294.400,00

Geral – Admin., Operações, Manutenção m2 250 3.000,00 750.000,00



VDC29

590. No VDC29 foi estimado um investimento a título de CapEx no total de R$591.896.000, divididos da seguinte forma:

a) Estrutura marítima: R$153.485.000;

b) Desenvolvimento do terminal: R$12.385.000;

c) Edificações: R$113.154.000;

d) Equipamentos: R$208.872.000;


591. A planilha CapEx retrata os investimentos necessários, excluídos os equipamentos, da seguinte forma:

Tabela 35 – Investimentos em estrutura marítima VDC29Estrutura Marítima VDC29

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Pier sobre estacas/cais m² 8.545 5.000,00 42.725.000,00Dolfin de amarração un 1 3.000.000,00 3.000.000,00Ponte de acesso m 1.285 60.000,00 77.100.000,00Subtotal 122.825.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 30.657.120,00Total 153.482.120,00


Tabela 36 – Investimentos em desenvolvimento do terminal VDC29Desenvolvimento do terminal VDC29

Descrição Unid Quant. Preço unit (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m² 56.850 60,00 3.411.000,00Pavimentação Leve m² 20.000 120,00 2.400.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 30.000 80,00 2.400.000,00Água e Esgoto m² 30.000 50,00 1.500.000,00Cercamento & Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 9.911.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 2.473.785,60Total 12.384.785,60


72


Tabela 37 – Investimentos em edificações VDC29Edificações

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Construção do novo Armazém de graneis m² 13.750 3.000,00 41.250.000,00Gerais: administração, operação, manutenção e entrada m² 1.500 3.000,00 4.500.000,00Silos 30m x 45m Unid. 8 5.600.000,00 44.800.000,00Subtotal 90.550.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 22.601.280,00Total 113.151.280,00


BEL01

592. Para o BEL01 foi previsto um investimento a título de CapEx no total de R$146.854.000, assim divididos:



c) Equipamentos (local e importado): R$80.300.000;

d) Renovação de equipamentos: R$40.000.00.

593. As tabelas a seguir representam o detalhamento do CapEx:

Tabela 38 – Investimentos em desenvolvimento do terminal BEL01Desenvolvimento do Terminal BEL01

Descrição Unid. Quant. Preço unit. (R$) Total (R$)Demolição e Preparação do local m² 35.000 60,00 2.100.000,00Pavimentação Pesada m² 35.000 240,00 8.400.000,00Distribuição Elétrica e de Iluminação m² 35.000 80,00 2.800.000,00Água e Esgoto m² 35.000 50,00 1.750.000,00Cercamento & Segurança LS 1 200.000,00 200.000,00Subtotal 15.250.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 3.806.400,00Total 19.056.400,00


Tabela 39 – Investimentos em edificações BEL01Edificações BEL01

Descrição Unid Quant. Preço unit (R$) Total (R$)Gerais: administração, operação, manutenção e entrada m² 2.000 3.000,00 6.000.000,00Subtotal 6.000.000,00Administração, Contingenciamento e Taxas (24,96%) 1.497.600,00Total 7.497.600,00


73


594. Após a análise, a SecobHidroferrovia alegou que, para os arrendamentos STS04, STS10, STS11, STS13, VDC04, VDC12, VDC29 e BEL01, não foi possível emitir um parecer conclusivo, já que os documentos fornecidos pelo Poder Concedente (projetos descritivos, planilhas e desenhos) “não permitem que sejam conferidos os quantitativos dos serviços necessários para a nova estrutura do terminal proposta e os preços unitários estimados para cada item carecem de detalhamento e/ou não possuem referência apropriada para comparação”.

595. Complementa dizendo que a análise realizada apenas permitiu presumir que os quantitativos estimados estão adequados e que os dados obtidos apenas possibilitaram fazer inferências quanto à lógica básica dos projetos conceituais apresentados.

596. De acordo com a SecobHidroferrovia, o único arrendamento que permitiu um pronunciamento conclusivo foi o STS36:

Concluindo, após análise realisada de forma expedita dos documentos fornecidos pela SEP/Antaq/Casa Civil (projeto descritivo, desenhos e planilhas) para esse terminal, pode-se inferir que o investimento previsto a título de CapEx está apropriado com a infraestrutura mínima proposta para o terminal. Ressalte-se que, conforme pode ser observado na análise dos nove arrendamentos selecionados, a possibilidade de emissão de parecer conclusivo para esse terminal em específico foi uma exceção, já que na maioria dos casos não foram fornecidos documentos mínimos necessários para aferição dos quantitativos e dos preços estimados do investimento.

597. Outro ponto identificado na análise da SecobHidroferrovia foi a duplicidade de aplicação de majoradores típicos de BDI, especificamente na rubrica “taxa local de construção”:

Diante do exposto, considera-se que o fator de 24,96% aplicado sobre os serviços constantes dos arrendamentos, desconsiderando-se os equipamentos, gerava duplicidade de aplicação de majoradores típicos de BDI. Desse modo, entende-se que somente podem ser consideradas adequadas as parcelas referentes a ”engenharia e administração” (5%) e “contingências” (5%), o que representa uma redução de valores no montante de R$ 311 milhões (peça 11), considerando-se os 29 arrendamentos da primeira etapa de licitações. Assim, apesar de ter afirmado que esse percentual seria excluído, essa confirmação só será possível quando do lançamento do edital de arrendamento desses terminais. Diante do exposto, será determinada a exclusão da parcela referente a “taxas locais de construção”, com a consequente redução do fator majorador de 24,96% para 10%.

598. A tabela seguinte aponta o valor de redução gerada no CapEx em virtude do achado da SecobHidroferrovia:

Tabela 40 – Redução do CapEx em razão da eliminação da duplicidade na rubrica “taxa local de construção”

Redução do CapEx (em milhões R$)

STS04 STS10 STS11 STS13 STS36 VDC04 VDC12 VDC29 BEL01

15,7 4,8 8,0 20,4 20,6 25,5 51,5 33,4 3,1Fonte: Elaboração própria, com base em TCU/Secegex/Coinfra/SecobHidroferrovia (TC 029.652/2013-8).

599. A SecobHidroferrovia conclui, alegando que a análise efetuada, “ainda que realizada muitas vezes de maneira expedita, mostrou que pode haver sobreinvestimento nos arrendamentos e resultará em determinações e recomendações com vistas a aperfeiçoar os projetos conceituais”.

600. Dessa forma, acatando as propostas apresentadas pela SecobHidroferrovia no TC 029.652/2013-8, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se:

I. Determinar à SEP/PR, com fulcro no art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013, a exclusão da parcela de 14,25% referente a “taxas de construção locais” incidente sobre os preços de cada serviço

74


previsto nos projetos conceituais dos arrendamentos (com exceção dos equipamentos), por acarretar sobreinvestimento decorrente da aplicação, em duplicidade, de fator majorador já embutido nas amostras que serviram de base para a obtenção dos preços referenciais,;

II. Recomendar a adoção do valor médio entre as amostras de preço coletadas para o serviço UP12 – Ground Improvement (Melhoria do Terreno) como preço referencial nos projetos conceituais de arrendamentos portuários em que o serviço estiver presente;

III. Recomendar que o modelo conceitual de formação de preços dos arrendamentos portuários adote como parâmetro de atualização de seus preços os índices próprios de obras portuárias publicados pela Fundação Getúlio Vargas – FGV.

6.3.4.2 Equipamentos

601. De acordo com análise apresentada nesta instrução, o gasto com equipamentos representam aproximadamente 50% do Capex estimado para esse primeiro bloco de arrendamentos portuários, dando a dimensão da sua relevância no exame da viabilidade desses empreendimentos.

602. Tendo em vista que a SecobHidroferrovia informou não haver referências de preços de equipamentos naquela Unidade, o que não permitiu a análise dessa rubrica, esta SefidTransporte buscou verificar a existência e a adequação de cotações junto ao Poder Concedente.

603. Compulsando a documentação enviada, a SefidTransportes verificou que os preços cotados estavam desatualizados, em média, três anos. Os preços atuais teriam sido obtidos aplicando-se a essa base de dados índices de correção monetária, como se verificou nas cotações utilizadas, a exemplo daquela acostada à peça 133 destes autos.

604. De acordo com o Poder Concedente, a utilização de cotações desatualizadas ocorreu porque se entendeu mais realista buscar os preços dos equipamentos em projetos que já tinham sido desenvolvidos. Com efeito, salientou que (peça 78, p. 3):

A cotações dos equipamentos e quantidades dos equipamentos utilizados no projeto buscaram retratar uma operação eficiente dos terminais estudados. Nesse sentido, utiliza-se cotações dos preços baseadas em projetos já realizados uma vez que a cotação de equipamentos atinge grau maior de precisão sempre que associada a um projeto com maior grau de detalhamento. Tratam-se de projetos anteriormente desenvolvidos pelos consultores, cujos orçamentos são associados a terminais específicos que foram de fato implementados. A diferença entre a data de cotação e a atual é corrigida pela inflação no período. Entende-se que, além de não existirem diferenças substanciais de preços reais destes equipamentos, a precisão das cotações para projetos em fase de implementação pode trazer mais precisão que a utilização de cotações mais recentes para um projeto ainda em etapa de estudo de viabilidade.

605. Em reunião ocorrida na data 25/11/2013, o Poder Concedente complementou a manifestação acima, afirmando que seria improvável obter cotações realistas de equipamentos portuários em um projeto de engenharia meramente conceitual como o adotado, dada a especificidade do maquinário empregado nas operações do setor. Ou seja, uma vez que os equipamentos seriam feitos para atender a necessidade de determinada operação particular, muitas vezes com características singulares, seria necessário reunir informações indisponíveis na fase de projeto conceitual a fim de obterem-se cotações de mercado.

606. Por seu turno, inexiste no setor portuário um banco de dados de preços de equipamentos utilizados em suas operações. Essa importante lacuna, todavia, não impede a identificação de deficiências na metodologia utilizada pelo Poder Concedente, descritas a seguir.

607. De pronto, é sabido que o desenvolvimento tecnológico tende a baixar o valor dos equipamentos e melhorar sua eficiência ao longo do tempo. Cotações desatualizadas, que apenas incorporam índices de atualização financeira não capturam esse efeito positivo e podem superestimar os investimentos necessários.

608. Ademais, nem todos os equipamentos utilizados nas operações portuárias são caracterizados pelo alto grau de especificidade. Por exemplo, o projeto dos arrendamentos previu a aquisição de empilhadeiras ( fork

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lift trucks, em inglês) e de balanças rodoviárias (peça 131, p.1, e peça 134, p.1), itens que não se caracterizam pela especificidade, e, que, portanto, prescindem de maiores detalhes para viabilizar a cotação de seus preços.

609. Historicamente, conforme os acompanhamentos realizados por esta Unidade Técnica em obediência à IN 27/1998-TCU, os EVTEAs do setor portuário eram elaborados acompanhados de cotações de equipamentos. Dá-se como exemplo o Terminal de Grãos do Maranhão (Tegram) do Porto de Itaqui, cujo 1º estágio foi objeto do acompanhamento constante do TC 014.660/2011-3 e do Acórdão 2.073/2011-TCU-Plenário.

610. Às peças 23-29 daqueles autos, podem ser vistos orçamentos e cotações de diversos equipamentos, a exemplo de balanças ferroviárias e rodoviárias. Ademais, em geral, para cada equipamento foi apresentada mais de uma cotação. No caso das balanças rodoviárias, consultaram-se as empresas TMSA (peça 25 do TC 014.660/2011-3), Toledo do Brasil (peça 27 do TC 014.660/2011-3) e o Grupo KeplerWeber (peça 29 do TC 014.660/2011-3).

611. Em geral, as cotações do Poder Concedente encaminhadas a esta Unidade Técnica envolveram apenas uma empresa, denotando a baixa representatividade do levantamento de preços. Ademais, as cotações nos estudos foram feitas em moedas estrangeiras (dólar ou euro) no exterior, e, por conta disso, envolveram complexas estimativas de caráter tributário e de inserção, no BDI, de aspectos ligados à importação desses ativos. Esse procedimento, por si só, acrescenta incertezas às cotações que poderiam ser mitigadas se fossem feitas em território nacional, como ocorreu no supracitado caso do Tegram.

612. Com efeito, a projeção de Capex constante dos EVTEAs no que se refere aos equipamentos incorporou estimativas médias de Imposto de Importação (II) e Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) que só acrescentaram imprecisões às estimativas. O mesmo pode ser dito em relação ao BDI, o qual considerou 20% de taxas/encargos de importação.

613. Mais importante, contudo, são as discrepâncias existentes entre as cotações juntadas ao TC 014.660/2011-3 e aquelas utilizadas nos estudos do Poder Concedente (peça 134) para equipamentos aparentemente semelhantes, como se verá na tabela a seguir:

Tabela 41 – Cotação do TEGRAM Itaqui versus Cotação dos EVTEAs.

Equipamento Preço unitário do Tegram de Itaqui Preço unitário dos atuais EVTEAs

Balança rodoviária

R$ 106.430,00 (peça 25 do TC 014.660/2011-3, p. 20)

R$ 500.000,00 (peça 134, p.1)

Shiploader R$ 8.510.255,00 (peça 29 do TC 014.660/2011-3, p. 4)

R$ 15.000.000,00 (peça 134, p.1)

Fonte: Peça 134 e peças 25 e 29 do TC 014.660/2011-3.

614. Cumpre ressaltar que, no caso do shiploader, a cotação acostada ao TC 014.660/2011-3 referiu-se a um equipamento capaz de movimentar 2.500 toneladas/hora, contra 2.000 toneladas/hora em STS04, objeto dos estudos (peça 132).

615. É importante frisar que a capacidade de movimentação por hora não é o único atributo a influenciar o preço de um shiploader. Assim, não se pode concluir que há uma superestimativa das cotações, vez que podem existir diferenças adicionais de atributos entre os equipamentos que justifiquem as divergências entre os preços.

616. Porém, os exemplos apresentados acima e as magnitudes envolvidas indicam que é necessário haver uma estimativa mais robusta dos preços dos equipamentos, ao menos para aqueles em que é possível fazer cotação de mercado, de modo a eliminar as incertezas acerca do valor do Capex resultante da adoção da metodologia proposta pelo Poder Concedente.

617. Não é demais dizer que uma superestimativa do montante a ser investido poderá ter impactos negativos na modicidade tarifária além de reduzir o valor do aluguel a ser pago à autoridade portuária ao longo de 25 anos. Ademais, estimativas elevadas do Capex podem resultar em uma rentabilidade de negócio muito superior ao WACC de 8% estimado nos estudos e que poderão não ser revertidas aos usuários, ainda mais no caso de terminais em que não haja acirrada competição na licitação.

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618. Assim, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se determinar à SEP/PR que, antes da publicação dos editais de concessão dos arrendamentos portuários, inclusive deste 1º Bloco, em respeito ao art. 5º, inciso V, da Lei 12.815/2013, e em face das incertezas acerca dos preços dos equipamentos cotados nos estudos de viabilidade, proceda ao levantamento dos valores de mercado desses bens, de preferência cotados em moeda nacional, justificando fundamentadamente a incidência ou não de impostos e outros adicionais aos preços cotados, bem como os casos em que, dado o alto grau de especificidade do equipamento, seja inviável realizar pesquisa de mercado.

619. Com base nos mesmos fundamentos, sugere-se determinar, ainda, que, em decorrência do referido levantamento, reveja as projeções de gastos com equipamentos dos arrendamentos do 1º Bloco.

6.3.4.3 Inventário de Bens

620. No que se refere à realização de novos investimentos nos arrendamentos que serão licitados, há duas situações distintas: existem os terminais em áreas greenfield, nos quais as operações serão totalmente viabilizadas por novos investimentos, e aqueles chamados de brownfield, em cujas áreas se encontram ativos que poderão auxiliar a futura operação portuária, como shiploaders e armazéns. Em relação aos novos terminais previstos em Santos e Pará, quinze são classificados como greenfield e quatorze como brownfield.

621. Questão fundamental acerca de investimentos em áreas brownfield diz respeito à forma como foram estimados os investimentos que deverão ser custeados pelo futuro arrendatário para que o terminal funcione no nível desejado de eficiência, segundo os parâmetros de desempenho estipulados no edital, pois, nesses casos, o vencedor da licitação já irá contar com construções e equipamentos à sua disposição, ao contrário do que ocorre com áreas greenfield. Ou seja, no caso dos terminais brownfield caberá ao operador portuário acrescentar recursos à atual estrutura existente. Assim, o diagnóstico dos bens existentes e que serão incorporados aos futuros arrendamentos, bem como das suas condições de conservação, é imprescindível para projeção dos novos investimentos e dos custos operacionais que constituem o fluxo de caixa do novo projeto, dado que dependem da estrutura existente.

622. Nesse sentido, o Poder Concedente afirmou que (peça 76, p.11):

Foi estimado o conjunto de infraestrutura e superestrutura disponível no terminal para a futura arrendatária e, do total de investimentos necessários, foi subtraído os investimentos já existentes.

623. A estimativa mencionada acima teria sido “realizada considerando os bens reversíveis conforme definidos contratualmente para cada arrendamento” (peça 95, p. 1). Porém, pairam incertezas acerca da reversibilidade dos bens, como salientado pelo próprio Poder Concedente (peça 76, p. 12):

(...) os contratos atuais, em sua maioria, não identificam com clareza todos os bens que serão reversíveis (...).

Dessa forma, a primeira etapa para identificar quais bens estariam disponíveis para a futura arrendatária foi interpretar quais os bens são reversíveis no contexto dos atuais contratos de arrendamento. Foi realizada uma leitura de todos os contratos vigentes e respectivos termos aditivos para identificar o conjunto de bens reversíveis e os termos da reversibilidade. Observou-se que, de maneira geral, para os contratos de Santos e Pará, estão previstos que bens removíveis como máquinas e equipamentos não são reversíveis. Já bens e infraestrutura inamovível seriam reversíveis. Nos contratos de Santos está previsto também um “Termo de Reversão de Bens” que seria assinado ao término dos contratos vigentes. Este termo identificaria precisamente quais bens serão reversíveis e qual a condição de cada bem. Nos contratos do Pará, por outro lado, não existe um processo claro sobre a reversibilidade dos bens e encerramento dos contratos. Existe, por outro lado, um acompanhamento contratual realizado pela CDP que indica quais bens são reversíveis.

624. A priori, todos os bens imóveis seriam reversíveis, ao passo que os demais poderiam ser retirados pelo atual arrendatário ao término da concessão. Dessa maneira, adotou-se como premissa geral que os

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seguintes ativos seriam reversíveis: “obras civil, parte das estações de descarregamento de trens e caminhões, correias transportadores, torres de transferência, shiploaders e dutos” (peça 76, p. 12).

625. Ocorre que, se examinado literalmente, por exemplo, um shiploader seria um bem móvel, pois, por maior que seja a complexidade, seria possível removê-lo do porto, mesmo que não tenha nenhuma utilidade fora das operações portuárias. O mesmo pode ser dito dos equipamentos de tancagem, os quais, embora passíveis de serem retirados das instalações, são de fundamental importância para a continuidade das operações portuárias.

626. Não existem apenas incertezas quanto à mobilidade ou não dos bens existentes vinculados à concessão, mas também quanto à sua própria existência, ou, ainda, quanto à existência de outros ativos não descritos no contrato, mas essenciais à operação dos terminais. Insta salientar, nesse ponto, que muitos dos contratos de arrendamento são anteriores à Lei 8.630/1993, ocasião em que o controle patrimonial dos ativos era ainda mais deficiente do que o atual.

627. Ademais, o supracitado “Termo de Reversão de Bens”, por se referir a procedimento a ser definido no fim do contrato, em nada ajuda a modelagem presente acerca da reversibilidade dos bens no Porto de Santos, que concentra as áreas brownfield. Mesmo o acompanhamento feito pela Companhia Docas do Pará, cujo critério não foi explicitado, ainda está sujeito a modificações futuras.

628. Assim, na ausência de elementos sólidos e convincentes acerca da existência de ativos nos arrendamentos, seria de se esperar a realização do levantamento dos principais bens vinculados ao arrendamento. Esse procedimento de inspeção não só é importante para verificar a existência física do ativo como também para avaliar o seu estado de conservação, como será ressaltado adiante.

629. Insta salientar que a questão envolvendo a necessidade de realização de inventário dos bens existentes foi ressaltada pela Comissão Mista de Avaliação (CMSA) dos estudos, a qual atribuiu notas muito baixas ao EVTEA quanto a esse ponto, em função da inexistência de detalhes acerca dos bens existentes nos terminais e/ou de seu estado de conservação.

630. Por exemplo, no caso do terminal STS 15, a Comissão salientou que (peça 100, p. 323):

Com relação ao inventário de condições existentes deste terminal, especificamente aponta-se que o estudo se restringe a descrever o patrimônio, mas não fornece suas condições de avaliação e detalhamento; [e] não são indicadas as dimensões dos armazéns, áreas administrativas, estacionamentos, oficinas e escritórios operacionais;

631. Salienta-se que, de acordo com manifestações do próprio Poder Concedente, 77% do investimento previsto para esse arrendamento é composto de ativos existentes (peça 95, p. 2).

632. No Relatório de Diretoria da Antaq de 14/8/2013 (peça 102, p. 74), que deu origem à Resolução 3.021/2013-Antaq, também ficou registrado que sua área técnica havia recomendado a adoção do levantamento mais detalhado dos bens existentes nos terminais:

Seguindo a mesma linha das notas técnicas resultantes da análise efetuada pela CMSA [Comissão Mista de Avaliação], o despacho da Superintendência de Portos (SPO) alinha recomendações de caráter geral (...) [entre elas] o inventário dos bens dos arrendamentos (...).

Em resumo, a SPO encaminhou, basicamente, duas recomendações gerais para retificação das minutas de edital e contrato quando de sua publicação definitiva: (...) [que] sejam inventariados os bens atrelados aos arrendamentos.

633. O levantamento de bens é necessário, ainda, por se desconhecer o atual estado de conservação desses ativos, e, consequentemente, o seu valor.

634. Nesse sentido, a hipótese básica adotada para estimação dos valores dos investimentos existentes seria de que os terminais atualmente estariam atuando de modo eficiente, de modo que “a qualidade dos ativos é suficiente para que os parâmetros observados hoje possam ser mantidos sem nenhum gasto adicional de recuperação ou reposição no futuro arrendamento” (peça 95, p.1). A diferença entre um ativo novo e um usado residiria meramente nos custos de manutenção.

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635. A “constatação da eficiência operacional dos ativos existentes a serem mantidos nos futuros terminais” seria “fruto da análise dos dados de movimentação dos terminais e das visitas de campo realizadas em cada um dos terminais em questão” (peça 95, p.1).

636. Todavia, a informação de que os terminais estariam operando de forma eficiente é altamente questionável, por três razões: i) vários estudos e trabalhos apontam que a ineficiência do setor portuário seria um dos principais itens do custo Brasil; ii) implícita à ideia de licitar os novos arrendamentos utilizando como critério a maior movimentação oferecida estaria a premissa de que, para muitos terminais, a movimentação estaria subdimensionada, ou seja, ineficiente, principalmente nos contratos anteriores à Lei 8.630/1993, situação de grande parte das áreas do Porto de Santos; e iii) resposta do Poder Concedente afirmando que, nos (grifou-se) “casos nos quais a performance atual é considerada insuficiente, é exigido aumento de eficiência que demandará a troca ou recuperação de ativos, já consideradas nos fluxos de caixa” (peça 95, p.1).

637. O Poder Concedente afirmou que as visitas técnicas que embasaram a hipótese de eficiência dos terminais teriam acontecido:

entre os dias 21/03 a 28/03 em Santos e 03/04 e 22/04 nos portos do Pará (...)

A frente técnica visitou os terminais dos portos com o objetivo de entender as dinâmicas operacionais, condições técnicas e características físicas de cada terminal. O principal propósito desta equipe era identificar os potenciais de melhoria das áreas, como programas de investimentos e potencial de aumento de produtividade através de alterações de layout e reconfiguração de áreas. Tais visitas foram fundamentais para municiar as equipes de engenharia na elaboração dos projetos dos terminais. Foram importantes também para subsidiar os estudos de viabilidade econômica com dados a respeito da eficiência operacional dos ativos existentes nos terminais.

638. Contudo, o Poder Concedente não apresentou os relatórios das visitas e tampouco os métodos, benchmarkings e parâmetros utilizados para defender a tese de que os terminais estariam operando em um nível eficiente, fragilizando essa conclusão. Conclusões acerca da eficiência operacional de uma dada atividade geralmente é feita por meio de técnicas analíticas tais quais a análise envoltória de dados e deveriam estar registradas nos papéis de trabalho da equipe de engenharia que visitou os arrendamentos e analisou os resultados obtidos, o que não se demonstrou. Ressalte-se que tal resposta a esta SefidTransporte ocorreu após reunião técnica de 25/11/2013, em que a equipe de fiscalização deixou clara a preocupação com as incertezas relacionadas aos valores de novos investimentos e de custos operacionais em decorrência da ausência de diagnóstico adequado dos bens existentes. Na ocasião, solicitou-se que o Poder Concedente comprovasse como foi realizado o levantamento dos bens existentes e das suas condições de conservação (peça 95, p.1).

639. Entende-se, assim, que o levantamento dos bens existentes nos terminais e a apuração dos seus valores encontram-se eivados de fragilidades, devendo ser melhorados.

640. Deve ser afirmado que, em que pesem as recomendações da CMSA e da própria área técnica da Agência, a Diretoria da Antaq decidiu por afastar a necessidade de realização de levantamento dos bens, considerando que (peça 102, p. 75):

(...) tal exigência se mostra atendida pelas minutas analisadas, uma vez que atribuem ao licitante a prerrogativa e o dever de avaliar as áreas e assumir o risco de recebê-las no estado em que se encontrem no momento da efetiva entrega de sua posse.

Como se não bastasse, os documentos contratuais preveem a elaboração de um inventário de bens existentes no momento em que ocorre a assunção dos bens pelo novo arrendatário, mediante a expedição de um Termo de Aceitação Provisória, a ser substituído no prazo máximo de 60 dias por um Termo de Aceitação Definitiva.

641. Ocorre que a conclusão acima desconsidera elementos fundamentais na modelagem das concessões. De início, o valor dos investimentos existentes impacta na estimativa dos aportes de recursos que deverão ser feitos pelo futuro arrendatário, o que, por sua vez, repercute em todas as saídas no fluxo de caixa, como aluguel ou tarifas, se for o caso. Se o investimento existente estiver subestimado, por exemplo, os novos investimentos estarão superestimados, e, com isso, também estará subestimado o valor do aluguel que será pago à autoridade portuária ao longo dos 25 anos da concessão.

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642. Ademais, assumindo-se que os agentes econômicos são racionais, incertezas acerca dos bens existentes nos terminais e de seus valores serão consideradas um risco do negócio, o qual acabará por ser precificado pelos interessados, repercutindo negativamente na tarifa ou movimentação ofertados no momento de realização do leilão. Esse efeito negativo do risco, embutido na proposta vencedora, será sentido ao longo dos 25 anos da concessão. Vale ressaltar que tal efeito prejudica a eficiência das operações, se afetar as propostas de movimentação, ou a modicidade tarifária, caso repercuta em leilão pela menor tarifa, sendo, portanto, contrário à adequada prestação do serviço público, nos moldes do art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 e do art. 3º, III, da Lei 12.815/2013.

643. Assim, a realização de levantamento não é necessária apenas para fornecer informações a título de controle patrimonial, mas, principalmente, para assegurar que a concessão modelada consiga atender os requisitos da prestação do serviço adequado.

644. Finalmente, a ausência do levantamento dos bens vinculados à concessão pode gerar assimetria de informações no procedimento licitatório, gerando vantagens a determinados competidores, em prejuízo ao princípio constitucional da isonomia e à competitividade do certame. No caso, o atual arrendatário, conhecedor dos ativos vinculados às operações, tem em sua posse informações detalhadas acerca de sua existência e conservação. Como o arrendatário dificilmente as compartilhará com os demais competidores, terá condições de elaborar uma proposta em situação mais vantajosa do que a dos seus concorrentes. Esse assunto, inclusive, foi abordado em audiência pública realizada na cidade de Santos em 30/8/2013 para discutir este 1º Bloco de arrendamentos, da qual participaram integrantes desta Unidade Técnica. O levantamento dos bens aqui discutido teria como resultado mitigar a assimetria de informações existente.

645. A tabela abaixo apresenta o percentual do investimento existente em relação ao total estimado para os portos do 1º Bloco, apresentada pelo Poder Concedente em 27/11/2013, de modo a ilustrar o impacto que eventual estimativa imprecisa de bens e valores poderá ter na modelagem das concessões em exame:

Tabela 42 - Investimento existente versus Investimento novo em terminais brownfield

Terminal Investimento Novo (A) (mil R$)

Investimento Existente (B) (mil R$)

(B)/(A+B)x100

STM05 5.000 36.271 88%

STS15 31.881 100.909 76%

STS20 59.365 140.491 70%

BEL06 16.798 28.162 63%

BEL02 143.215 140.241 49%

STM04 15.217 14.554 49%

STS10 226.949 184.847 45%

BEL09 64.422 48.848 43%

BEL11 40.192 23.237 37%

BEL05 51.490 24.497 32%

BEL04 135.082 43.977 25%

BEL08 204.370 57.057 22%

STS04 382.943 91.762 19%

STS10 236.737 39.204 14% Fonte: (peça 95, p.2).

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646. Note-se que a participação dos bens existentes nos futuros arrendamentos é significativa na maior parte dos projetos, conforme informado pela própria SEP/PR. Ademais, sem a realização do levantamento adequado dos bens existentes, que se demonstrou nos presentes autos, pairam dúvidas, inclusive, sobre os percentuais apresentados na tabela, uma vez que tais dados são oriundos de contratos ou de suposições gerais sobre a reversibilidade ou não de tais bens, sem comprovação da verificação da existência e da situação de conservação desses ativos.

647. É razoável supor que existem bens de valores irrisórios e desimportantes para as operações portuárias. Ao mesmo tempo, é possível que existam arrendamentos em que os valores dos investimentos atuais possam ser tão baixos em relação aos novos aportes de capital previstos que não se justificaria o envio de equipes para apurar os bens existentes. No entanto, a definição do que seria irrisório, não importante ou, ainda, da proporção de bens existentes que dispensaria o levantamento detalhado, in loco, de forma devidamente fundamentada, motivada e documentada, cabe ao Poder Concedente.

648. Assim, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se determinar à SEP/PR, que antes da publicação dos editais de concessão dos arrendamentos portuários, inclusive deste 1º Bloco, em respeito ao art. 5º, inciso V, da Lei 12.815/2013, e em face das incertezas acerca dos ativos existentes nos arrendamentos e seu impacto na presente modelagem:

a) elabore metodologia clara e objetiva para definir a forma de levantamento dos bens reversíveis existentes nas áreas consideradas brownfield a serem licitadas, de suas condições de conservação e de definição de seus valores, motivando de forma adequada, inclusive, a opção de não efetuar diagnóstico de todos os bens, se for o caso;

b) realize o levantamento, conforme previsto no item a), e reveja as projeções de novos investimentos e de custos operacionais dos projetos a serem licitados, de forma a atualizar o valor dos aluguéis das áreas e as tarifas resultantes do fluxo de caixa, nos casos em que houver tal necessidade;

c) dê a devida publicidade dos resultados do levantamento definido no item b); e d) encaminhe a este Tribunal o resultado das ações empreendidas para atendimento dos itens

a), b) e c) antes da publicação dos editais.

6.3.4.4 Ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP

649. O documento Minuta de Edital para o Arrendamento de Área e Infraestrutura Públicas do Leilão (item 27.2.1, Seção I, Capítulo VI), estabelece como condição prévia à assinatura do contrato o ressarcimento dos estudos elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP) (peça 2, p. 46). Foi verificado que a quantia correspondente a essa despesa não foi computada no fluxo de caixa dos projetos analisados, a impactar indevidamente o valor final de arrendamento, bem como as tarifas-teto, nos casos em que esse é o critério de seleção. Tal falha, pelas distorções que provoca, será objeto de determinação neste tópico, com vistas à sua correção, conforme adiante explicitado.

650. Ainda sobre o assunto, cumpre destacar que se encontra em discussão neste Tribunal, no âmbito do TC 012.687/2013-8, representação com vistas à apuração de eventuais irregularidades na autorização concedida pela SEP/PR para a atividade de desenvolvimento de projetos pela EBP nas licitações do setor portuário, dentre as quais se inclui o presente bloco de arrendamentos.

651. No mencionado processo, a Unidade Técnica se manifestou no sentido de que a metodologia de cálculo escolhida pela Antaq e SEP/PR para fins de ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP, que chegou ao percentual de 0,37103% dos investimentos previstos, afigurou-se razoável, especialmente por considerar no seu bojo licitações ocorridas em outros setores (peça 27, p. 4 do TC 012.687/2013-8).

652. A referida forma de ressarcimento foi oficializada pela Portaria-SEP/PR 38/2013, de 14/3/2013, que a definiu, então, nos seguintes termos:

Art. 1° (...)

§ 3º O valor máximo para eventual ressarcimento pelo conjunto dos projetos e estudos de viabilidade técnica econômica, ambiental e operacional, levantamentos e investigações realizados

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não poderá ultrapassar 0,37103% do valor total estimado dos investimentos necessários à implementação de cada uma das concessões ou arrendamentos de instalações portuárias relacionadas no Anexo I e será limitado, ainda ao total de R$ 63.800.000,00 (sessenta e três milhões e oitocentos mil reais). (grifo nosso)

653. Nas notas técnicas elaboradas pela Comissão de Avaliação dos Estudos, formada pela SEP/PR e pela Antaq, foi definido o valor de ressarcimento a ser pago para cada projeto. A comissão baseou-se em valores informados no Despacho n° 571/2013/SPDP/SEP/PR (peça 100, p. 13-27), que prevê montantes de investimento por área a ser licitada, os quais são diferentes dos previstos nas planilhas dos estudos de viabilidade. Sobre esse valor, foi aplicado o percentual de 0,37103% e, ainda, um redutor decorrente da nota atribuída ao estudo pela referida comissão (ver, por exemplo, peça 100, p. 361-363).

654. Dessa forma, questionou-se o Poder Concedente sobre a fundamentação para o valor dos investimentos que embasaram o seu cálculo serem diferentes daqueles constantes dos projetos (peça 75, p. 2).

655. A leitura das justificativas apresentadas a este Tribunal permite identificar que o considerado pelo órgão foi o valor dos investimentos estimado pelo Governo quando do lançamento do Programa de Investimentos em Logística: Portos, em dezembro de 2012, portanto, antes da elaboração dos estudos de viabilidade, com fundamento em “consultas ao mercado e às próprias autoridades portuárias” (peça “Questionamentos II resposta”, p. 9). Ao tempo em que encaminhou tais respostas, o Poder Concedente expõe a motivação para essa escolha, conforme o trecho abaixo transcrito (peça 72, p. 9).

Todos os valores de ressarcimento previstos nos projetos seguem os limites estipulados à época da publicação da portaria. Ou seja, correspondem à fração dos investimentos estimados por ocasião do lançamento do programa, global e individualmente limitados pela Portaria.(...)Note-se que esta forma de precificação foi claramente estabelecida desde o início, na medida em que o valor global de ressarcimento (R$ 63,8 mi) está previsto na Portaria de autorização à EBP e referenciado como percentual (0,37103%) do total de investimentos divulgado pelo governo (R$ 17,2 bi) em dezembro de 2012. A iniciativa de vincular a remuneração aos investimentos inicialmente estimados e divulgados pelo governo visou, além de dar clareza ao processo, evitar qualquer incentivo implícito para que a projetista manejasse variáveis da modelagem de forma a alterar resultados que influenciassem no seu próprio valor de remuneração . (grifo nosso)

656. Embora a fundamentação para o percentual de 0,37103% tenha sido acatada pela Unidade Técnica no âmbito do TC 012.687/2013-8, já que foi esse o aspecto suscitado e discutido nos autos, entende-se que o texto da Portaria SEP/PR 38/2013, de fato, comporta indefinição quanto à fonte a ser utilizada para fins de identificação do “valor total estimado dos investimentos necessários à implementação de cada uma das concessões ou arrendamentos de instalações portuárias”. Isso porque existem duas possibilidades aplicáveis ao caso: i) o valor total de investimentos estimado pelo Governo quando do lançamento do Programa de Investimento em Logística: Portos, como defendido pelo Poder Concedente; ii) e, o valor total estimado de investimentos após a elaboração dos estudos pela EBP.

657. Entende-se que o argumento apresentado mostra-se razoável e merece acolhimento, uma vez que corresponde a um mecanismo de proteção diante da possibilidade – e risco – de que a EBP, no decorrer da elaboração dos estudos que definem valores dos investimentos necessários a cada terminal, viesse a inflar indevidamente essas estimativas, de modo a obter o valor limite permitido pela portaria, ou seja, R$ 63.800.000,00. Ressalte-se que, além do 1º bloco, objeto dos presentes autos, ainda estão previstos mais três blocos de arrendamentos e duas concessões de portos. Dessa forma, a baixa avaliação, e consequente ressarcimento dos estudos desta primeira licitação, poderia, de fato, incentivar a EBP, nos próximos projetos, a inflar as estimativas de investimentos, buscando o recebimento do limite total previsto na Portaria SEP 38/2013.

658. A conclusão acima é reforçada a partir da comparação de resultados em exercício hipotético sobre a aplicação de valores de investimento considerados de acordo com cada uma das duas alternativas antes mencionadas para fins de ressarcimento à EBP, conforme os dados da tabela abaixo:

Tabela 43 –Valores totais de investimento dos arrendamentos do 1° Bloco e de ressarcimento à EBP.A - Valor total de B - Valor total de C - Valor total de D - Valor total de

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investimentos previstos no lançamento do programa de portos *

ressarcimento cabível à EBP, conforme coluna A **

investimentos previstos após a elaboração dos EVTEA ***

ressarcimento cabível à EBP, conforme coluna C **

R$ 3.598.100.000,00 R$ 10.904.165,55 R$ 5.710.292.000,00 R$ 17.335.860,00

Fonte: elaboração própria.*Somatório dos investimentos previstos para cada terminal que compõe o 1° Bloco de Arrendamentos e Concessões do Programa de Investimentos em Logística: Portos, conforme valores constantes do anexo ao Despacho n° 571/2013/SPDP/SEP/PR (peça 100, p. 13-27).** Valores já computados com as deduções decorrentes de avaliações realizadas pela Comissão Mista SEP/ANTAQ, designada pela Portaria SEP/PR n° 92, de 4/7/2013.*** Somatório dos investimentos previstos para cada terminal que compõe o 1° Bloco de Arrendamentos, conforme valores constantes da planilha “ABC01_Financial_ Model” (Rede>_sarq_prod>Grupos>GT_Regulação> Estudos_do_ setor_portuário>1_bloco_cd2210).

659. A comparação entre os números das colunas B e D revela que, se o critério de valor de ressarcimento seguir a escolha abraçada pela SEP/PR e Antaq, a EBP fará jus a receber, pelos estudos deste primeiro bloco de arrendamento, uma quantia inferior – em torno de R$ 6,43 milhões –, em relação ao que ganharia caso esses órgãos optassem por aferir a despesa com projetos a partir dos investimentos definidos após a elaboração dos estudos.

660. Tendo em vista as considerações expostas, entende-se razoável a opção adotada pelo Poder Concedente de calcular o valor do ressarcimento dos estudos com base nos investimentos previstos no lançamento do programa de portos. Cumpre registrar, por relevante, que essa conclusão restringe-se à metodologia escolhida pelo Poder Concedente e não alcança uma análise detalhada quanto à adequabilidade do valor por área estimado pelo Governo quando do anúncio do pacote de portos e constante do Despacho n° 571/2013/SPDP/SEP/PR (peça 100, p. 13-27) – somatório de R$ 17,2 bilhões. Isso porque os valores de ressarcimento dos estudos, apesar de terem de constar do fluxo de caixa dos projetos, de forma a refletir todas as despesas a cargo do futuro arrendatário, não são significativos, ou seja, não têm impacto nos valores resultantes desse modelo: tarifa-teto e aluguel da área.

661. Cumpre informar que, como resultado das consultas públicas, alguns projetos tiveram suas áreas modificadas. Em decorrência disso, alguns valores de ressarcimento, calculados pela comissão que avaliou os estudos e definiu os valores de pagamento à EBP antes da consulta pública, deveriam mudar. Em resposta a questionamento desta SefidTransporte (peça 98, p. 1-2), a SEP/PR demonstrou a mudança dos valores de ressarcimento dos terminais STS04 (divisão da área original em dois terminais, um a ser licitado e outro vigente a ser prorrogado) e VDC12 (originalmente, uma área, que foi dividida em cinco projetos após consulta – VDC12, VDC25, VDC26, VDC27 e VDC28), de forma a ficarem compatíveis com as áreas descritas no Despacho n° 571/2013/SPDP/SEP/PR (peça 100, p. 13-27).

662. Considerando que os valores dos estudos não estão, de fato, nos fluxos de caixa dos projetos deste 1° Bloco, conforme noticiado inicialmente neste tópico, propõe-se, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que compute o valor de ressarcimento dos estudos da EBP de cada terminal – quantia definida após a avaliação da Comissão SEP/ANTAQ, designada pela Portaria SEP/PR n° 92/2013 – como item de investimento (CapEx-projetos), dentro do primeiro ano de arrendamento, de modo que o fluxo de caixa esteja compatível com a obrigação, contida na Minuta do Edital, de o vencedor do leilão arcar com essa despesa previamente à celebração do contrato (peça 2, p. 45-46 e ex: peça 9, p. 9).

6.3.5 Depreciação

663. A modelagem econômico-financeira prevê critério de depreciação adequado para os ativos novos a serem adquiridos pelas arrendatárias, uma vez que os EVTEA em análise preveem a completa depreciação contábil dos bens reversíveis ainda durante a vigência do contrato de arrendamento.

664. No que tange ao cálculo da depreciação devida, os EVTEA obedeceram a quota de depreciação a ser registrada na escrituração da pessoa jurídica, como custo ou despesa operacional, determinada com base nos

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prazos de vida útil e nas taxas constantes dos anexos I e II da Instrução Normativa SRF 162, de 31 de dezembro de 1998.

665. No caso dos bens com vida útil de 25 anos, a exemplo das edificações e desenvolvimento dos terminais, a taxa de depreciação utilizada nos EVTEA corresponde a 4,17 % durante o período de 24 anos. Tal prática é justificada no item 2.3.1 do Apêndice C-1 - Descrição do Modelo Financeiro (peça 135), conforme a seguir:

2.3.1 Depreciação

Imóveis, Instalações e Equipamentos depreciam durante a vida útil de cada ativo, levando em conta o valor residual e a metodologia contábil apropriada (linear). A taxa de depreciação se acelera na medida em que a vida de um projeto ultrapassa o prazo de arrendamento da concessão, de tal forma que todos os ativos sejam integralmente depreciados ao final do arrendamento.

666. Assim, conclui-se que não foram constatadas inconsistências nas estimativas de depreciação presentes nos estudos.

6.3.6 Financiamento

667. Os valores de financiamento dos terminais constantes da amostra, segundo planilha “fin” dos EVTEA, seguiram um padrão em todos os terminais. As principais características da planilha de financiamento são:

a) Todos os valores da dívida estão sendo financiados, na proporção de 50% pelo BNDES, em 20 anos e 50% para o financiamento privado, em 15 anos;

b) As taxas de juros aplicadas são de 2,6% a.a para o financiamento do BNDES e 2,4% a.a. para o financiamento privado;

c) O percentual de endividamento corresponde a 70% do custo total dos investimentos adicionais previstos na planilha “Capex”, em todos os projetos auditados;

668. Apenas há variações entre os terminais no tocante aos seguintes índices:

a) O índice da dívida sobre a capitalização total (IDCT), que consiste em verificar a proporção do endividamento em função do valor total investido (financiamento + capital próprio). As variações existentes no IDCT são devidas, pois o montante relativo ao capital próprio de cada terminal é diferenciado, não havendo relação alguma com o financiamento a ser obtido. Os valores desse índice nos terminais da amostra variam de 37% a 64 %;

b) O índice de cobertura do serviço da dívida (ICSD), que é calculado pela divisão da geração de caixa operacional (Lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização, descontando imposto de renda e contribuição social sobre o lucro líquido) pelo serviço da dívida (amortização do principal + juros), com base em informações registradas nas Demonstrações Financeiras. Dos terminais constantes da amostra, apenas os terminais VDC29 e VDC12 tem um ICSD de 1,30, enquanto que os outros 7 terminais apresentam um índice de 1,20.

669. Dessa forma, dadas as padronizações das taxas de juros, da base de cálculo e da proporção do financiamento público e privado para todos os projetos, conclui-se que não foram constatadas inconsistências nas estimativas apresentadas.

6.3.7 Tributação

670. Os tributos incidentes sobre as concessões em análise são o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), a contribuição para o Programa de Integração Social e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP), a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social

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(COFINS), o Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), conforme descrito na tabela abaixo:

Tabela 5 – Premissas adotadas para o cálculo dos tributos

Tributo Base de cálculo AlíquotaISS Receita Bruta Total 5%

PIS/PASEP Receita Bruta TotalLucro Real: 1,65% Lucro Presumido: 0,65%

COFINS Receita Bruta TotalLucro Real: 7,60% Lucro Presumido: 3,00%

IRPJLucro antes do Imposto de Renda (LAIR)

Lucro Real: 15% do LAIR para valores inferiores a R$240.000,00 e 10% do LAIR sobre o que exceder os R$240.000,00 Lucro Presumido: 32% sobre a Receita Total Bruta

CSLLLucro antes do Imposto de Renda (LAIR)

Lucro Real: 9% Lucro Presumido: 32% sobre a Receita Total Bruta

Premissas adotadas para o cálculo dos tributos

Fonte: Elaboração própria.

671. Os projetos em análise credenciam-se para a percepção dos benefícios conferidos pelo Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI) e pelo Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação Portuária (REPORTO).

672. O REIDI, instituído pela Lei 11.488/2007, remete à suspensão do PIS/PASEP e da COFINS à pessoa jurídica beneficiária quando da aquisição de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, e de materiais de construção para utilização ou incorporação em obras de infraestrutura destinadas ao ativo imobilizado.

673. Já o REPORTO, instituído pela Lei 11.033/2004, remete à suspensão do Imposto sobre produtos industrializados (IPI), do PIS/PASEP, da COFINS e, quando for o caso, do Imposto de Importação (II) aos beneficiários do programa quando da aquisição no mercado interno ou da importação de máquinas, equipamentos, peças de reposição e outros bens, destinados ao ativo imobilizado, para utilização exclusiva na execução dos serviços de: carga, descarga, armazenagem e movimentação de mercadorias e produtos; sistemas suplementares de apoio operacional; proteção ambiental; sistemas de segurança e de monitoramento de fluxo de pessoas, mercadorias, produtos, veículos e embarcações; dragagens e treinamento e formação de trabalhadores, inclusive na implantação de Centros de Treinamento Profissional.

674. Sobre os benefícios instituídos por estes regimes, constata-se que a modelagem utilizada prevê a redução tributária somente para obras e equipamentos, excluindo, adequadamente, os gastos com pessoal.

675. Outro benefício fiscal aplicado aos projetos em análise é a compensação de prejuízos fiscais para cálculo do imposto de renda. Assim, poderá haver compensação de até 30% do lucro real para abater prejuízos em períodos anteriores. O modelo prevê adequadamente essa hipótese, considerando que em alguns arrendamentos haverá prejuízo nos primeiros anos de contrato, decorrente das obras necessárias à operação do terminal.

676. Observou-se que dos nove arrendamentos analisados por esta SefidTransporte, apenas o STS13 e o BEL01 utilizarão, em alguns períodos da concessão, o método de lucro presumido. Em conformidade com a legislação tributária, nenhum benefício fiscal será usufruído nesses períodos.

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677. Dessa forma, não foram encontradas impropriedades nos estudos relacionadas às disposições tributárias para projetos de arrendamentos portuários.

8. PROCESSOS CONEXOS

678. Além das documentações anexadas aos autos por força do art. 7º, inciso I, da IN 27/1998-TCU e dos questionamentos da Unidade Técnica, também foram acostados ao TC 029.083/2013-3 diversas peças encaminhadas por representantes da sociedade para subsidiar o acompanhamento feito por esta Corte de Contas

679. Somam-se à lista acima denúncias e representações acerca de possíveis irregularidades ligadas aos arrendamentos deste primeiro bloco e que podem ter repercussão no exame constante do presente processo.

680. Por derradeiro, será feita menção à Lei Complementar Municipal da cidade de Santos, LC 78/2013, que teria proibido a instalação de novos terminais de grãos na região conhecida como Ponta da Praia.

681. O objetivo desta seção é apresentar brevemente o conteúdo dessas peças e processos e o seu possível impacto no acompanhamento do 1º estágio dos arrendamentos deste primeiro bloco.

TC 007.001/2013-4

682. Trata-se de monitoramento do item 8.5.6 do Acórdão 392/2002-TCU-Plenário, de relatoria do excelentíssimo Ministro Raimundo Carreiro. A área da Pérola é parte do terminal STS20 a ser licitado. A empresa requer prorrogação de prazo, tendo em vista 26,5 meses de operações prejudicadas por tempestade.

683. Segundo Poder Concedente, o contrato dispunha sobre obrigação de contratação de seguro para cobrir perdas decorrentes do sinistro acima e eximia a arrendatária de pagamentos da movimentação mínima em casos fortuitos/força maior. Eventuais pagamentos a maior pela arrendatária serão objeto de indenização pelo Poder Concedente.

684. A conclusão da instrução de mérito do TC 007.001/2013-4 é de que o assunto ali tratado não impacta no presente acompanhamento.

TC 029.596/2013-0

685. Cuida de denúncia noticiando possíveis irregularidades na minuta do edital dos arrendamentos dos Blocos I e II da atual rodada de concessões portuárias.

686. O objeto da denúncia é a legalidade do item 19.12 das condições gerais do edital, a qual estabelece que não há necessidade de o licitante apresentar qualquer documentação comprobatória de qualificação técnica no momento da entrega das propostas, mas o mero compromisso de que obtenha futuramente a pré-qualificação portuária junto à Administração do Porto ou de que subcontrate a atividade-fim objeto da licitação para um terceiro, operador portuário pré-qualificado.

687. Conforme determinado no art. 7º, inciso II, da IN 27/1998-TCU, questões ligadas a editais são tratadas no 2º estágio de acompanhamento das concessões, e, portanto, não têm o condão de impactar o exame do primeiro estágio de fiscalização.

688. No referido processo, foram realizadas diligências, cujas respostas estão em análise na SefidTransporte.

TC 031.834/2013-2 e TC 032.891/2013-0

689. O primeiro processo acima refere-se à representação formulada pela DEICMAR S.A., a qual se insurge contra supostas irregularidades concernentes à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade dos estudos relacionados ao arrendamento STS10. O processo se encontra em fase de realização de diligência.

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690. Já o segundo processo é relativo à representação formulada pela Camargo Ferraz Advogados também noticiando possíveis irregularidades na modelagem e edital do terminal STS10. Foi submetido com proposta de realização de diligências à Ministra Relatora.

691. Em ambos os processos foram reportados indícios de irregularidades que, caso confirmados, podem afetar os estudos de viabilidade do terminal STS10.

692. As principais alegações dos representantes, em suma, dizem respeito à definição do referido terminal como sendo voltado para contêineres e veículos ou somente veículos. Assim, os representantes alegam que : i) as obras de reforço estrutural e dragagem impostas à arrendatária seriam desnecessárias e inviabilizariam a atracação de navios Ro-Ro; ii) os parâmetros de desempenho do arrendamento se encontrariam subestimados; e iii) a arrendatária estaria obrigada a realizar obras de acostagem que seriam compartilhadas pelos seus concorrentes e cuja cobrança pela utilização seria arrecadada pela autoridade portuária.

693. Destaca-se que, dentro do modelo atualmente adotado para o STS10 e analisado pela SefidTransporte neste 1º estágio, não foram constatadas inconsistências relevantes nos estudos, além daquelas eventualmente já apontadas em outros seções deste relatório.

694. Contudo, a análise dos pontos acima depende da resposta às diligências propostas nos autos, as quais ainda não foram encaminhadas, e, caso sejam consideradas procedentes por este Tribunal, podem ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais.

695. Desse modo, com fundamento no art. 4º, caput, da Portaria 13/2011-Segecex, propõe-se dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República que os processos TC 031.834/2013-2 e TC 032.891/2013-0, pendentes de análise neste Tribunal, reportam irregularidades concernentes à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade dos estudos relacionados ao arrendamento STS10 que poderão ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais.

TC 032.950/2013-6

696. Trata-se de denúncia reportando possíveis irregularidades na minuta do edital do terminal STS15 e falhas graves no EVTE daquele arrendamento, autuada em 2/12/2013.

697. Em relação às deficiências do EVTE, as quais repercutem no exame do 1º estágio desse arrendamento, a denunciante afirma que: i) a previsão de investimentos para a área STS15 é inadequada; ii) a tarifa de armazenagem de importação encontra-se defasada; iii) a limitação da tarifa de armazenagem de importação para o contêiner de vinte pés de forma proporcional ao de quarenta pés seria incorreta; iv) o montante fixado para o transporte de contêiner do terminal de desembarque ao arrendamento teria sido calculada de modo impróprio; vi) a vedação à cobrança de tarifas proporcionais aos valores das mercadorias seria descabida; e vii) haveria falhas no modelo financeiro.

698. O terminal STS15 não integrou a amostra contemplada por esta Unidade Técnica e aprovada no levantamento objeto do TC 009.974/2013-0 (sigiloso). Assim, esses pontos não foram examinados no presente acompanhamento e apenas serão analisados na instrução da denúncia em tela.

699. Desse modo, com fundamento no art. 4º, caput, da Portaria 13/2011-Segecex, propõe-se dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República que o processo TC 032.950/2013-6, pendente de análise neste Tribunal, reporta falhas na elaboração dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do terminal STS15 que poderão ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais.

Peças 36 a 40

700. As peças acima referem-se a memoriais entregues pelos representantes legais do Tecondi (Terminal para Contêineres da Margem Direita) solicitando reorganização de suas áreas e a consequente mudança da área do terminal STS10 a ser licitado.

701. A área do Tecondi é objeto do TC 012.194/2002-1. O Acórdão 1.972/2012-TCU-Plenário concluiu pela ilegalidade do contrato e pela proibição de novas áreas para o Tecondi, a não ser nos termos do Decreto

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6.620/2008 (revogado pelo Decreto 8.033/2013, cujo artigo 24 continua a exigir a comprovação de inviabilidade de licitação para adensamento de áreas à contratos existentes)..

702. Com efeito, o subitem 9.6.1 do referido decisum assim dispôs:

9.6.1. a despeito do que rege o art. 2º da Resolução-Antaq 2.191/2011, abstenha-se, em caráter definitivo, de conceder novas áreas à Tecondi em substituição àquelas originalmente previstas na concorrência 06/1997 e informadas no contrato PRES/028.1998, sem prejuízo à possibilidade de ampliação do arrendamento com base no art. 27, § 1º, do Decreto 6.620/2008, desde que observados os requisitos fixados no mencionado dispositivo;

703. Entende-se, assim, que as disposições do Acórdão 1.972/2012-TCU-Plenário continuam válidas.

704. Uma vez que os presentes EVTEs prestam justamente para demonstrar a viabilidade do novo empreendimento, o pleito da Tecondi mostra-se prejudicado, e, portanto, conclui-se que os memoriais apresentados pelos seus representantes legais não repercutem na análise do 1º estágio do Bloco I de arrendamentos.

Peças 33, 34, 35, 41, 46, 47

705. As peças acima foram enviadas por entidades que atuam no setor portuário e trazem algumas sugestões de melhorias, razão pela qual se propõe que sejam enviadas ao Poder Concedente. Ademais, por também apresentarem críticas à modelagem em exame, serão descritas e analisadas, no essencial, a seguir.

706. A peça 33 foi encaminhada pela Associação dos Produtores de Soja e Milho do Estado do Mato Grosso (APROSOJA). Em essência, opina por resgatar a modelagem originalmente planejada para a implantação e/ou expansão dos portos de Outeiro e Santarém, ambos no Estado do Pará e inicialmente concebidos para operação em três lotes, com três operadores cada, e capacidade nominal de embarque de 14,5 e 15 milhões de toneladas/ano.

707. Esses montantes seriam bem superiores e mais adequados aos interesses do agronegócio e do país do que a modelagem oferecida pelo Poder Concedente, a qual não contemplaria o potencial e a demanda daquelas estruturas portuárias em processo de concessão.

708. Cumpre frisar que os terminais de graneis vegetais da Região Norte foram modificados após consulta pública. Estão previstas cinco áreas para esse tipo de carga. Questões ligadas aos locais, terminais e cargas que serão modelados inserem-se na discricionariedade do Poder Concedente, e, portanto, fogem da competência do TCU.

709. Por seu lado, a peça 34, encaminhada pelo Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustível e de Lubrificantes (SINDICOM), relata possível problema na distribuição de combustíveis na Região Norte, tendo em vista mudança dos terminais distribuidores de Belém e Miramar para Vila do Conde. Ademais, externa preocupação com ausência de critério de habilitação técnica.

710. Em relação à distribuição de combustíveis, o Poder Concedente respondeu que a mudança para Vila do Conde é diretriz da ANP, tendo em vista redução dos custos de transporte para porto com maior calado e a proximidade dos Portos de Miramar e Belém da cidade (segurança). Novamente, decisões acerca da nova localidade e estrutura de distribuição são da alçada do Poder Concedente.

711. A questão do critério de habilitação técnica é objeto de processo de representação (TC 029.596/2013-0) e do segundo estágio de fiscalização.

712. Na peça 41, a Eldorado Celulose solicita que o berço do terminal STS07 não seja compartilhado, pois a solução contrária não maximizaria a eficiência do Terminal e favoreceria operadores vizinhos já instalados.

713. Nesse caso, a mudança do uso do berço não impacta estudos de viabilidade. A questão sobre isonomia é objeto de segundo estágio e o Poder Concedente ainda pode alterar edital.

714. Frise-se, in casu, que, a princípio, a exclusividade do berço do terminal STS07 poderia melhorar sua eficiência e, com isso, elevar sua movimentação, ensejando mudanças no EVTE. Porém, como o critério de seleção da melhor proposta em STS07 é maior movimentação de cargas, a mera alteração do edital de modo a

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dar exclusividade de acesso ao berço local para STS07 levará os interessados a propor lances maiores, incorporando o ganho de eficiência nas propostas, sem necessidade de mudanças no EVTE.

715. A peça 46 refere-se à documentação enviada pela Cosan Logística e critica, basicamente, a possível falta de atratividade do processo licitatório decorrente de aluguéis que seriam elevados, tarifas-teto subestimadas e da falta de clareza quanto às áreas e à definição dos passivos ambientais. Ademais, a entidade ainda se insurge contra as restrições de movimentação de carga e a possibilidade de que a Autoridade Portuária não realoque a linha férrea que cruza o arrendamento STS07.

716. Questões referentes às tarifas-teto e à fixação do aluguel foram avaliadas por esta Unidade Técnica ao examinar o modelo financeiro do EVTE. A possível falta de atratividade desses valores resultará, no máximo, em licitação deserta, sem mais prejuízos ao Poder Concedente. Já assuntos ligados à assunção de passivos ambientais e à definição da área do arrendamento são matéria de edital e contrato e serão examinados na análise de 2º estágio.

717. Finalmente, a realocação ou não da linha férrea que cruza o arrendamento STS07, que seria obrigação da autoridade portuária, não impacta o presente EVTE e se trata de matéria de cunho contratual.

718. Cumpre ressaltar que a Cosan também apresentou sugestões de melhorias em alguns dos terminais arrendados. Porém, foge da competência desta Corte de Contas analisar a adoção de tais medidas, papel que cabe ao Poder Concedente.

719. Por derradeiro, a peça 47 foi encaminhada pelo Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Gás Liquefeito de Petróleo (SINDIGÁS) e noticia possíveis irregularidades no edital de licitação de arrendamentos que movimentarão alguns granéis líquidos.

720. Basicamente, o SINDIGÁS questiona: i) a necessidade de criação de uma Sociedade de Propósito Específico; ii) não obrigatoriedade de que o vencedor seja uma empresa regulada pela ANP; iii) a classificação das empresas distribuidoras de GLP como concessões públicas; iv) falta de regras claras acerca da definição dos bens reversíveis; e v) falta de garantias de distribuição caso a Transpetro se ausente da operação portuária.

721. Tais assuntos aludem aos editais, e, portanto, serão examinados na análise do 2º estágio.

722. O único ponto trazido pela SINDIGÁS relativo aos EVTEs diz respeito ao aluguel das áreas, considerado excessivo pelo Sindicato. O aluguel é saída do fluxo de caixa dos EVTEs e questões ligadas a esse assunto foram tratadas na análise financeira dos presentes estudos de viabilidade técnica.

723. Ante o exposto, propõe-se o envio de cópia das peças 33, 34, 35, 41, 46, 47 e 137 à Secretaria de Portos da Presidência da República, para que, se julgar as sugestões encaminhadas adequadas, incorpore-as em seus EVTEs ou até mesmo nas minutas de edital e contrato, dando conhecimento a esta Corte de eventuais alterações realizadas por conta do envio desses documentos.

Lei Complementar 813/2013 da Prefeitura de cidade de Santos

724. Em 3/12/2012 o Ministério Público Federal, na pessoa do excelentíssimo Procurador da República Antonio José Donizetti Molina Daloia, mediante o OFÍCIO/PRM/SANTOS/GABCÌVEL/AJDMD nº 2503/2013 (peça 122), noticiou o Tribunal que a Prefeitura do Município de Santos teria aprovado o projeto de Lei Complementar (LC) 78/2013 (peça 123) proibindo a instalação de novos terminais de grãos na região conhecida como Ponta da Praia.

725. De acordo com as notícias acostados aos autos, pelo novo plano diretor da cidade, as operações com grãos e produtos perigosos só seriam permitidas, após a publicação da referida lei, na região continental da cidade de Santos.

726. Ademais, informou que a Agência Metropolitana de Assentamentos Urbanos Autossustentáveis do Estado de São Paulo teria ingressado com a ação civil pública 0011313-03.2013.403.6104 junto à 1ª Vara Federal em Santos questionando a instalação de terminais portuários de grãos e produtos perigosos em locais próximos às zonas residenciais (peça 124).

727. O terminal STS04, modelado para dedicar-se à movimentação de granéis sólidos vegetais e que seria localizado na Ponta da Praia, poderá ter sua licitação dificultada, ou até mesmo inviabilizada, em

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decorrência da publicação da LC 78/2013 e/ou de eventual sucesso da Ação Civil Pública 0011313-03.2013.403.6104 ingressada junto à 1ª Vara Federal.

728. No dia 05/12/2013, o Deputado Augusto Rodrigues Coutinho de Melo, apresentou o documento de peça 137 noticiando a publicação da Lei Complementar 813/2013, decorrente do projeto de lei citado pelo Ministério Público.

729. Conquanto os fatos acima não alterem as análises acerca dos EVTEs, seus desdobramentos terão impacto no sucesso da licitação do terminal STS04, de modo que, com fundamento no art. 4º, caput, da Portaria 13/2011-Segecex, propõe-se dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República que, a publicação da Lei Complementar 78/2013 pela Prefeitura Municipal de Santos e a ação civil pública 0011313-03.2013.403.6104, tramitando junto à 1ª Vara Federal em Santos, poderão frustrar a licitação do terminal STS04.

730. Ante todo o exposto acima, propõe-se:

731. Com fundamento no art. 4º, caput, da Portaria 13/2011-Segecex, dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República que:

a) os processos TC 031.834/2013-2 e TC 032.891/2013-0, pendentes de análise neste Tribunal, reportam irregularidades concernentes à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade dos estudos relacionados ao arrendamento STS10 que poderão ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais;b) o processo TC 032.950/2013-6, pendente de análise neste Tribunal, reporta falhas na elaboração dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do terminal STS15 que poderão ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais;c) a publicação da Lei Complementar 813/2013 pela Prefeitura Municipal de Santos e a ação civil pública 0011313-03.2013.403.6104, tramitando junto à 1ª Vara Federal em Santos, poderão frustrar a licitação do terminal STS04.

d) Enviar à Secretaria de Portos da Presidência da República cópia das peças 33, 34, 35, 41, 46, 47 à Secretaria de Portos da Presidência da República, para que, se julgar as sugestões encaminhadas adequadas, incorpore-as em seus EVTEs ou até mesmo nas minutas de edital e contrato, dando conhecimento a esta Corte de eventuais alterações realizadas por conta do envio desses documentos.

9. CONCLUSÕES

732. Como definido pelo art. 7º, inciso I, da IN 27/1998-TCU, a presente instrução analisou os EVTEAs relativos ao arrendamento de áreas e instalações localizadas nos portos organizados de Santos, Belém, Santarém, Vila do Conde e terminais de Outeiro e Miramar, totalizando um universo de 29 áreas e instalações portuárias.

733. As premissas gerais que nortearam a análise desta Unidade Técnica, aprovadas por meio do Acórdão 3.148/2013-TCU-Plenário (sigiloso), foram (i) concentrar esforços nos terminais de grãos vegetais, de carga geral e de contêineres, considerando que normalmente são terminais onde o foco é a prestação de serviços ou, pelo menos, apresentam esta tendência; (ii) avaliar um terminal de cada tipo de carga em cada região do país, considerando a materialidade e o risco relacionados a esses empreendimentos e (iii) analisar os elementos considerados transversais dos estudos para todos os arrendamentos.

734. Os pontos considerados transversais englobam a modelagem da demanda “macro” e o levantamento dos custos médios de construção pela consultoria Louis Berger, empregado para estimar o custo das obras e dos equipamentos previstos. Para os demais casos, foi definida uma amostra para avaliar a consistência dos EVTEs, formada por: a) CDP – Vila do Conde VDC04 e Santos STS11 (granéis sólidos minerais); b) CDP – Vila do Conde VDC12 e Santos STS13 (granéis líquidos – combustíveis); c) Santos STS04 e Vila do Conde VDC29 (granéis sólidos vegetais); d) CDP – Belém BEL01 e Santos STS10 (terminais de carga geral conteinerizada ou não); e e) Santos STS36 (carga geral – celulose).

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735. Também foi autuado o processo TC 029.652/2013-8 (apensado) para que a SecobHidroFerrovia emitisse parecer acerca da consistência dos investimentos constantes dos EVTEAs.

736. Durante todo o período de exame das documentações enviadas, a SefidTransportes e a SecobHidroFerrovia mantiveram contato, presencial ou por meio de correio eletrônico, com representantes do Poder Concedente, visando agilizar e desburocratizar o acompanhamento deste 1º estágio. Foram realizadas três reuniões técnicas durante o prazo de análise, em 25/10/2013, 7/11/2013 e 25/11/2013 e formulados 146 questionamentos, em oito blocos de perguntas.

737. No curso desses encontros, algumas inconsistências, erros e omissões detectadas pelas Unidades Técnicas citadas acima foram corrigidas ou esclarecidas pelo Poder Concedente.

738. Do ponto de vista formal, o exame de toda a documentação inicialmente encaminhada ao Tribunal revelou que a completude das informações encaminhadas pelo Poder Concedente não foi adequada, a despeito do disposto no art. 7º, inciso I, da IN 27/1998-TCU, e que tal fato causou limitações, retrabalho e dificuldades ao processo. Verificou-se a ausência de diversos relatórios ou documentos em que constassem a descrição das metodologias adotadas, a fundamentação das premissas assumidas e a fonte de referência dos dados utilizados.

739. No intuito de atender a exigência prevista no §1º do art. 34A da Lei 10.233/2001, para este 1º bloco de licitações, a Antaq promoveu as Audiências Públicas 3 e 4/2013.

740. Porém, devido à insuficiência de detalhes na descrição das metodologias e fundamentação das premissas assumidas nos estudos, bem como pela ausência de discussão dos estudos no âmbito das audiências e consultas públicas, houve prejuízo ao princípio da publicidade e da efetividade do controle social.

741. Quanto aos documentos constantes do EVTE, foram avaliados a viabilidade técnica, a projeção de demanda, o modelo financeiro, os aspectos regulatórios envolvidos e a estimativa do Capex e do Opex.

742. As principais conclusões emergidas da análise da documentação técnica são resumidas a seguir.

743. Quanto aos parâmetros de desempenho, não foram encontradas impropriedades nos procedimentos de cálculo para a definição da movimentação mínima de carga exigida nos projetos de arrendamento em tela. No entanto, os níveis de serviço foram estabelecidos com base na produtividade dos terminais existentes, o que acarreta incerteza sobre a adequação dos níveis de eficiência exigidos. Entende-se haver oportunidade de melhoria na definição desses parâmetros.

744. A análise da modelagem econômico-financeira dos projetos foi feita com base na metodologia do fluxo de caixa descontado, largamente difundada, para aferição dos valores das tarifa-teto e dos aluguéis a serem pagos para as autoridades portuárias. Dentro desse contexto, a licitação dos arrendamentos portuários presentes no Bloco I de concessões terá como critérios de julgamento o maior desconto linear sobre a tarifa-teto ou a maior capacidade efetiva de movimentação, de acordo com o estabelecido no art. 9º do Decreto 8.033/2013.

745. A análise da estimativa do custo de capital conclui que não foram encontradas impropriedades no WACC utilizado para o desconto dos fluxos de caixa dos projetos de arrendamentos portuários

746. Em relação à demanda, a análise do seu componente “macro” revelou-se inconclusiva, em razão da precária base de dados existente acerca da movimentação de cargas no setor portuário, somada à adoção de uma metodologia não estatística. Nada obstante, a ausência de alternativas viáveis levou à conclusão de que seria injustificada a revisão dos estudos de demanda deste primeiro bloco de arrendamento previstos.

747. A demanda micro analisada dos terminais constantes da amostra identificou inconsistência relevantes apenas na modelagem dos novos terminais de grãos dos portos do norte, demonstrada pela oposição entre a hipótese inicial de que esses terminais capturariam 36% da demanda de grãos destinada ao norte e o resultado final, que projetou indevidamente uma movimentação 50% maior.

748. Em linhas gerais o estudo de demanda não levou em consideração aspectos mais aprofundados de concorrência inter e intraportos, incorporando pontualmente questões concorrenciais na estimativa da movimentação por portos e terminais.

749. A avaliação das tarifas revelou que alguns arrendamentos estão sendo modelados sem a previsão de tarifa teto, o que poderá causar a cobrança de preços que não refletem as condições previstas em contrato e a

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modicidade tarifária. Ademais, inexiste regulamentação fixando previamente as condições de forma a garantir o acesso de terceiros interessados aos arrendamentos que serão operados por cadeias verticalizadas.

750. Outro aspecto regulatório que merece destaque é a ausência de cláusulas de revisão tarifária periódica nas minutas dos contratos do Bloco I da atual rodada de arrendamentos portuários.

751. Já a análise da amostra identificou as seguintes inconsistências que precisam ser corrigidas:a) As tarifas iniciais inseridas nos modelos financeiros dos terminais STS36 e VDC04 encontram

problemas em sua apuração;

b) As cláusulas constantes das minutas dos contratos do Bloco I da atual rodada de arrendamentos portuários não contemplam a revisão tarifária periódica; e

c) Houve aumento indevido das tarifas adotadas nos terminais VDC29, OUT01, OUT02, OUT03 e STM01 (novos terminais de grãos dos portos do norte) com vistas a tornar viável seu modelo financeiro.

752. No tocante as despesas operacionais, não foram identificadas inconsistências relevantes na análise dos custos com manutenção e operação, mão de obra OGMO, pagamentos e autoridades portuárias, e utilidades.

753. Dentro da amostra analisada, as despesas operacionais com pessoal administrativo do VDC12 apresenta redução injustificada a fim de compensar os investimentos previstos e manter o retorno do futuro arrendatário. Além disso, as despesas operacionais dos terminais STS04 e STS11 destoavam da metodologia adotada pela SEP. As correções decorrentes dessas inconsistências irá gerar uma redução de R$ 139,0 milhões no valor dos custos operacionais referentes aos referidos terminais.

754. As despesas com pessoal de manutenção e operacional foram baseadas em parâmetros de eficiência e produtividade dos terminais existentes, não havendo indícios de que buscam maximizar a eficiência operacional dos terminais.

755. As despesas operacionais do item F04, relacionadas a demais despesas de custeio e serviços prestados ao terminal, como por exemplo, contabilidade, jurídico, consultoria, seguros, segurança, limpeza e suprimentos, representam cerca de 12% do total de despesas operacionais e não apresentam nenhum tipo de fundamentação quanto às fontes de referência e dos dados;

756. A análise dos investimentos (Capex) revelou que os serviços relativos aos projetos conceituais do arrendamento, à exceção dos equipamentos, apresentam sobreinvestimento de 14,25%, referentes a taxas de construção locais.

757. As cotações de equipamentos, que perfazem 50% do valor dos investimentos estimados, são antigas, realizadas no exterior e discrepantes de cotações existentes em processos recentes de arrendamentos portuários acompanhados por este Tribunal, a exemplo do Terminal de Grãos de Itaqui (TC 014.660/2011-3);

758. Destaca-se também que o Poder Concedente não realizou o levantamento dos bens reversíveis e nem adotou uma metodologia criteriosa para apurar o estado e valor de tais ativos, gerando incertezas na apuração do Capex e assimetria de informação entre os possíveis licitantes.

759. Não foram encontradas impropriedades no cálculo da depreciação dos ativos, nas premissas de financiamento dos projetos e no cálculo dos tributos constantes dos fluxos de caixa.

760. Por fim, a análise do fluxo de caixa constatou que o ressarcimento dos estudos realizados pela EBP não estão incluídos no fluxo de caixa do projeto. É importante destacar que, embora o texto da Portaria SEP 38/2013 não ser clara quanto à estimativa de investimentos que deve ser utilizada para embasar o ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP, entendeu-se que a opção por utilizar as projeções de investimentos adotadas no anúncio do pacote de portos, em dezembro de 2012, é razoável para mitigar incentivos por parte da elaboradora dos projetos para maximizar sua remuneração até o limite estabelecido na referida Portaria.

761. Estão em curso no Tribunal representações e denúncias que podem ensejar modificações nos estudos e consequente republicação dos editais STS10 e STS15. Além disso, a publicação da Lei Complementar 78/2013 pela Prefeitura Municipal de Santos e a ação civil pública 0011313-03.2013.403.6104, tramitando junto à 1ª Vara Federal em Santos, poderão frustrar a licitação do terminal STS04.

762. Cabe ressaltar também o esforço de técnicos da Agência Reguladora, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), da Secretaria de Portos da Presidência da República, da Casa

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Civil da Presidência da República e da Estrutura Brasileira de Projetos (EBP) no atendimento às solicitações do Tribunal.

763. Em virtude das falhas identificadas no presente trabalho, são apresentadas as propostas de encaminhamento a seguir.

10. VALOR DOS RECURSOS FISCALIZADOS

764. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do TCU tem seus critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. Estabelecendo a forma de cálculo do valor dos contratos de concessão para prestação de serviços públicos, jurisprudência deste Tribunal prevê que o VRF corresponde, em casos como o presente, à receita bruta estimada pelo prazo de arrendamentos.

765. Conforme consignado na Tabela 1 desta instrução, o somatório das receitas durante a vigência dos contratos totaliza o montante de R$ 38.941.732.430,00 em valores correntes para este primeiro bloco de 29 arrendamentos.

11. BENEFÍCIOS DE CONTROLE

766. A sistemática de identificação, avaliação e registro dos benefícios das ações de controle externo foi instituída pela Portaria TCU 82/2012 e regulamentada pela Portaria Segecex 10/2012. Parte do benefício de controle decorrente da análise ora apresentada classifica-se como “efetivo” (Portaria Segecex 10/2012, art. 1º, inciso VIII), uma vez que “antecipado no âmbito administrativo em razão de processo em andamento no TCU”. Outra parcela do benefício auferido é do tipo “proposta de benefício potencial” (Portaria Segecex 10/2012, art. 1º, inciso VI), pois esperado em função de “proposta de encaminhamento formulada pela unidade técnica, mas ainda não apreciada pelo Tribunal”.

767. Ainda de acordo com o anexo da Portaria Segecex 10/2012, foram alcançadas a “correção de irregularidades ou impropriedades” (item 42.3), o “incremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade de programa de governo” (item 42.5) e o “incremento da confiança dos cidadãos nas instituições públicas” (item 66.4).

768. No presente caso, o benefício que se classifica como quantitativo financeiro corresponde ao total de R$ 450,170 milhões. Parte desse valor é considerada efetiva – R$ 139,034 milhões (memória de cálculo presente na peça 136) –, pois é decorrente de alterações já efetuadas pelo Poder Concedente nas despesas operacionais, conforme ressaltado no tópico 6.3.3 desta instrução. O restante – R$ 311,136 milhões – refere-se à proposta de benefício potencial, pois é objeto de encaminhamento pela SecobHidroferrovia em seu parecer (peça 13, p. 34 do TC 029.652/2013-8, apensado a estes autos), de modo que ainda se encontra pendente de apreciação pelo TCU.

769. A apuração de outros benefícios quantitativos depende da implementação das deliberações propostas por esta Unidade Técnica pelo Poder Concedente, a ser realizada na continuidade da análise dos presentes autos.

12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

770. Ante o exposto, e tendo em conta as atribuições constitucionais do Tribunal quanto à salvaguarda do Erário e quanto ao controle da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração Pública, submete-se os autos à consideração superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c art. 7º, inciso I, da IN-TCU 27/1998, a remessa do presente processo à Exma. Sra. Ministra-Relatora Ana Arraes com a seguinte proposta de encaminhamento:

I) Nos termos do artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar:

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a) à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que apenas encaminhem a esta Corte Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA) acompanhados de termos de referência/relatórios/notas técnicas onde se permita identificar o órgão/empresa responsável por sua elaboração e a data de sua produção, bem como que contenha informações detalhadas, em português, das premissas e metodologias utilizadas nos estudos, das fontes de informações e de dados consultadas, especialmente no que tange aos quantitativos, preços e custos de obras, equipamentos e despesas operacionais; às variáveis que permitiram estimar a demanda, a receita, os parâmetros de desempenho e as tarifas de entrada; à tributação; ao critério de julgamento da licitação; e à partição e mecanismos de mitigação de riscos. (parágrafo 70);

b) à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), em respeito ao art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013, que, previamente à publicação dos editais:

b.1) realize as alterações necessárias no texto do estudo de demanda, de modo a compatibilizar a previsão da navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins em relação ao que prevê o Plano Hidroviário Estratégico e as planilhas de cálculo da demanda, ou seja, que se trata de hipótese de longo prazo; (parágrafo 264).

b.2) uniformize os seguintes dados do estudo de demanda e das planilhas dos EVTEAs, de forma a eliminar as discrepâncias observadas: i) STS04: capacidade em 2016 de 1,8 milhões de toneladas; ii) VDC04: início das operações em 2017 e alcance da capacidade plena em 2019; e iii) VDC29: início das operações em 2019; (parágrafo 327).

b.3) estabeleça um teto tarifário para todos os estudos de viabilidade constantes dos blocos I, II, III e IV da Portaria-SEP 38/2013, de forma a atender o art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995; (parágrafo 434).

b.4) justifique devidamente as tarifas e, caso necessário, faça os devidos ajustes nos estudos, para os seguintes terminais:

i) STS36 (celulose), de forma a fundamentar com base em outras referências a adequabilidade do valor adotado; e

ii) VDC04 (alumina, coque e soda cáustica), devido à contradição com as premissas adotadas para outros terminais greenfield de granéis sólidos. (parágrafo 447).

b.5) ajuste os valores das tarifas adotadas nos terminais VDC29, OUT01, OUT02, OUT03 e STM01, de modo que fiquem compatíveis com as premissas adotadas para definição de tais valores, sem o artifício de aumentá-las para tornar viável o fluxo de caixa dos projetos, encaminhando a este Tribunal os documentos que comprovem o cumprimento de tal deliberação, acompanhados das devidas fundamentações para as premissas e valores adotados; (parágrafo 457).

b.6) reveja a modelagem empregada no STS13, de forma que as tarifas estabelecidas sejam devidamente fundamentadas a fim de refletir a variedade de cargas movimentadas no terminal, encaminhando a este Tribunal os documentos que comprovem o cumprimento de tal deliberação, acompanhados das devidas motivações para as premissas e valores adotados; (parágrafo 463).

b.7) reveja as projeções de despesas com pessoal administrativo do VDC12, com base em metodologia prevista no modelo, efetuando os ajustes necessários no fluxo de caixa do projeto; (parágrafo 500).

b.8) fundamente os custos do componente F04 - Geral e Administrativa, indicando referências e fontes de informação utilizadas, de forma que seja demonstrada a razoabilidade da metodologia e dos valores empregados; (parágrafo 551).

b.9) exclua a parcela de 14,25%, referente a “taxas de construção locais”, incidente sobre os preços de cada serviço previsto nos projetos conceituais dos arrendamentos (com exceção dos equipamentos), por acarretar sobreinvestimento decorrente da aplicação, em duplicidade, de fator majorador já embutido nas amostras que serviram de base para a obtenção dos preços referenciais, conforme compromisso consignado na resposta presente na peça 87; (parágrafo 600).

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b.10) realize levantamento dos valores de mercado dos equipamentos utilizados nos EVTEAs, de preferência em moeda nacional, justificando fundamentadamente a incidência ou não de impostos e outros adicionais aos preços cotados, bem como os casos em que, dado o alto grau de especificidade do equipamento, seja inviável realizar pesquisa de mercado; (parágrafo 618).

b.11) reveja, em decorrência do levantamento acima, caso necessário, as projeções de gastos com equipamentos dos arrendamentos do 1º Bloco; (parágrafo 619).

b.12) elabore metodologia clara e objetiva para definir a forma de levantamento dos bens reversíveis existentes nas áreas consideradas brownfield a serem licitadas, de suas condições de conservação e de definição de seus valores, motivando de forma adequada, inclusive, a opção de não efetuar diagnóstico de todos os bens, se for o caso; (parágrafo 648).

b.13) reveja, após o levantamento previsto no item b.12) acima, as projeções de novos investimentos e de custos operacionais dos projetos a serem licitados, de forma a atualizar o valor dos aluguéis das áreas e das tarifas resultantes do fluxo de caixa, nos casos em que houver tal necessidade; (parágrafo 648).

b.14) dê publicidade dos resultados do levantamento realizado, de forma mitigar possíveis assimetrias de informação, bem como encaminhe a este Tribunal documentos que comprovem o atendimento dos itens b.13) e b.12); (parágrafo 648).

b.15) compute o valor de ressarcimento dos EVTEAs, definido após avaliação da Comissão Mista da SEP/ANTAQ designada pela Portaria SEP-PR 92/2013, a serem pagos pelos arrendatários à Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP), como item de investimento para cada terminal (CapEx-projetos) dentro do primeiro ano de arrendamento, de modo que o fluxo de caixa esteja compatível com a obrigação, contida na Minuta do Edital, de o vencedor do leilão arcar com essa despesa previamente à celebração do contrato. (parágrafo 662).

b.16) encaminhe todos os resultados das correções listadas nos itens supracitados ao TCU.

c) à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), que, para os próximos nos próximos blocos de arrendamento, ajuste os textos dos estudos de demanda para que descrevam claramente quais premissas estão implícitas em outros estudos utilizados como base para as projeções e que hipóteses são, de fato, utilizadas nas planilhas para os cálculos que fundamentam os valores envolvidos nos projetos de arrendamentos portuários, de modo que a coerência entre fundamentação e fórmulas/valores possa ser devidamente avaliada; (parágrafo 264).

d) à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), que incorpore, nas próximas rodadas de concessões portuárias, estudos de concorrência inter e intraportos na modelagem dos terminais, em observância ao art. 7º, inciso III, da Lei 8.987/1995, ao art. 3º, caput e inciso V, da Lei 12.815/2013, com vistas à promoção da modicidade tarifária, em respeito ao art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995, e ao art. 3º, inciso II, da Lei 12.815/2013; (parágrafo 348).

e) à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:

e.1) estruture e implemente banco de dados que agregue as informações necessárias para a elaboração dos estudos de demanda do setor portuário que são de sua competência, conforme preconiza o artigo 27, inciso I, da Lei 10.233/2001, enviando ao Tribunal, no prazo de 90 dias, documentação que comprove as medidas adotadas para o cumprimento desta deliberação, incluindo plano de ação com cronograma das atividades a serem desenvolvidas; (parágrafo 265).

e.2) edite, com fulcro no art. 27, incisos IV e XIV, da Lei 10.233/2001, no prazo de 180 dias, norma que regulamente os procedimentos e os prazos para atuação da Agência de forma a garantir o acesso de terceiros interessados a cadeias verticalizadas; (parágrafo 435).

e.3) estabeleça, no prazo de 180 dias, estudos voltados ao desenvolvimento de metodologia clara para definição das tarifas, preços e fretes cobrados no setor portuário, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados, e que adote a referida metodologia nas revisões periódicas dos contratos de arrendamentos a serem firmados, conforme determina o art. 27, inciso II, da Lei 10.233/2001; (parágrafo 470).

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e.4) inclua, com supedâneo no art. 35, inciso VII, e § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei 10.233/2001, e no art. 5º, inciso IV, da Lei 12.815/2013, em todos os contratos de arrendamentos portuários, cláusula de revisão tarifária periódica, que contemple a definição da tarifa-teto, observando a metodologia a ser definida pela Agência, de forma a manter a modicidade tarifária e o equilíbrio do contrato. (parágrafo 479).

II) Com fulcro no inciso III do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, recomendar:

a) à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que:

a.1) avalie, na qualidade de Poder Concedente, o benefício de promover as consultas ao Poder Municipal exigidas pelo art. 14 da Lei 12.815/2013 na fase interna da licitação, mais especificamente, no desenvolvimento dos estudos de viabilidade; (parágrafo 77).

a.2) adote, em futuras licitações do setor portuário, metodologia para estimativa de despesas com pessoal de manutenção e operacional baseadas em parâmetros que busquem maximizar a eficiência operacional dos terminais; (parágrafo 517).

a.3) adote o valor médio entre as amostras de preço coletadas para o serviço UP12 – Ground Improvement (Melhoria de Terreno) como preço referencial nos projetos conceituais de arrendamentos portuários em que o serviço estiver presente; (parágrafo 600).

a.4) adote, no modelo conceitual de formação de preços dos arrendamentos portuários, como parâmetro de atualização, os índices próprios de obras portuárias publicados pela Fundação Getúlio Vargas – FGV, conforme acordado com os gestores em reunião realizada em 25/11/2013 nas dependências deste Tribunal. (parágrafo 600).

b) à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que:

b.1) coloque em discussão com a sociedade, nas audiências públicas dos próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013, as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

b.2) promova estudos para embasar o nível de eficiência mínimo, lato sensu, a ser exigido dos terminais portuários brasileiros (parágrafo 169).

III) Com fundamento no art. 4º, caput, da Portaria 13/2011-Segecex, dar ciência à SEP/PR que:

a) os processos TC 031.834/2013-2 e TC 032.891/2013-0, pendentes de análise neste Tribunal, reportam falhas na elaboração dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do terminal STS10 que poderão impactar na análise de mérito do 1º estágio desse arrendamento; (731).

b) o processo TC 032.950/2013-6, pendente de análise neste Tribunal, reporta falhas na elaboração dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do terminal STS15 que poderão impactar na análise de mérito do 1º estágio desse arrendamento; (parágrafo 731).

c) da publicação da Lei Complementar 78/2013 pela Prefeitura Municipal de Santos e da Ação Civil Pública 0011313-03.2013.403.6104, tramitando junto à 1ª Vara Federal em Santos, que poderão frustrar a licitação do terminal STS04. (parágrafo 731).

IV) enviar cópia das peças 33, 34, 35, 41, 46, 47 e 137 à SEP/PR, para que, se julgar as sugestões encaminhadas adequadas, incorpore-as em seus EVTEAs ou até mesmo nas minutas de edital e contrato, dando conhecimento a esta Corte de eventuais alterações realizadas por conta do envio desses documentos. (parágrafo 731).

V) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, à Casa Civil da Presidência da República, à SEP/PR e à Antaq;

VI) restituir os autos à Sefid Transportes para que prossiga no acompanhamento do processo de licitação dos arrendamentos constantes do 1º bloco da Portaria-SEP 38/2013.”

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É o relatório.

VOTO

Trata-se do acompanhamento da concessão dos arrendamentos de áreas e instalações portuárias nos portos organizados de Santos, Belém, Santarém, Vila do Conde e Terminais de Outeiro e Miramar, a serem realizados sob a égide da Lei 12.815/2013.

I – Considerações Preliminares2. Antes de adentrar no mérito das questões específicas constantes dos autos, destaco, uma vez mais, a relevância do papel conferido ao Tribunal de Contas da União para exame das concessões de atividades estratégicas para o país.3. O desempenho da economia brasileira enfrenta enormes obstáculos na existência de gargalos operacionais, sejam eles vinculados à burocracia inerente à máquina estatal ou à deficiência da infraestrutura logística nacional. A política de concessão de serviços públicos atrelados à realização de investimentos em setores estruturantes tem o potencial de contribuir para a eliminação de parte dos empecilhos.4. Nesse sentido, não se pode prescindir de uma criteriosa análise das desestatizações que vêm sendo conduzidas pelo governo federal, para que se possa assegurar que o país não desperdice as oportunidades que se apresentam, com especial foco para a justa remuneração dos futuros concessionários, a qualidade dos serviços a serem prestados e as garantias de modicidade das tarifas, tudo isso aliado à construção de um ambiente de segurança jurídica, pautado pela observância dos princípios constitucionais aplicáveis ao setor público.5. Especificamente no que se refere ao setor portuário, basta assinalar que cerca de 95% das importações e exportações brasileiras transitam pelos portos do país, o que é suficiente para demonstrar sua relevância no contexto do desenvolvimento nacional.6. É nesse contexto que se insere o acompanhamento das desestatizações de áreas portuárias realizado por este Tribunal e sobre o qual agora se examina o primeiro estágio. 7. Relembro, para melhor delimitação do escopo deste trabalho, que no primeiro estágio são analisados os seguintes documentos, nos termos do art. 7° da IN-TCU 27/1998:

a) relatório sintético sobre os estudos de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de concessão ou de permissão, orçamento das obras realizadas e a realizar, data de referência dos orçamentos, custo estimado de prestação dos serviços, bem como sobre as eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes de projetos associados;

b) relatório dos estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à outorga, de utilidade para a licitação, realizados ou autorizados pelo órgão ou pela entidade federal concedente, quando houver;

c) relatório sintético sobre os estudos de impactos ambientais, indicando a situação do licenciamento ambiental.

II - Antecedentes

8. A Medida Provisória 595, de 6/12/2012, estabeleceu um novo marco regulatório para o setor, sob as premissas do estabelecimento de um modelo de exploração portuária que desonerasse a

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outorga propriamente dita e priorizasse os investimentos em infraestrutura e o foco na eficiência das operações. O modelo de adjudicação até então adotado, pautado pelo maior valor da outorga, foi modificado para possibilitar a seleção de licitantes que apresentassem a maior capacidade de movimentação de carga e a menor tarifa. Posteriormente, a MP 595 foi convertida na Lei 12.815, de 5/6/2013, que consagrou aqueles princípios, com pequenas modificações.9. Anteviu-se, com a edição da MP 595 e da Lei 12.815/2013, a possibilidade de redução do denominado “custo Brasil” a partir da positivação de critérios que privilegiam o desempenho das arrendatárias de áreas portuárias, com a elevação dos níveis de trabalho e a melhoria da performance, em prol da alavancagem da economia nacional, sem a perda da qualidade dos serviços prestados aos usuários. 10. O novo marco regulatório trouxe significativas alterações nas estruturas administrativas inerentes ao setor portuário, cabendo destacar a transferência para a SEP/PR e para a Antaq das competências para realização dos estudos e licitações das áreas portuárias, antes atribuídas às Companhias Docas.11. Em dezembro de 2012 a presidente Dilma Rousseff anunciou o Plano de Investimento em Logística – Portos, com a previsão de R$ 54,2 bilhões em investimentos na modernização do setor portuário brasileiro até o ano 2017. Deste montante, R$ 17,2 bilhões foram estimados para o Programa de Arrendamentos Portuários.12. Nessa linha, em 18/2/2013 o Diário Oficial da União veiculou a Portaria SEP/PR 15, que comunicou a publicação, no sítio eletrônico www.portosdobrasil.gov.br, das informações relativas “aos empreendimentos dentro dos Portos Marítimos Organizados, passíveis de serem licitados, conforme previsto no Artigo 49 da Medida Provisória n° 595/2012”, em um total de 159 áreas.13. Por meio da Portaria-SEP/PR 38/2013, foram acrescentadas àquelas áreas as concessões de dois portos públicos. Essas áreas e portos foram divididas em quatro grupos, para efeitos de licitação:

a) grupo 1: terminais nos portos de Santos, Belém, Miramar, Outeiro, Santarém e Vila do Conde;

b) grupo 2: concessão dos portos de Manaus e Imbituba, bem como de arrendamentos nos portos de Antonina, Aratu, Paranaguá e São Sebastião;

c) grupo 3: terminais nos portos de Cabedelo, Fortaleza, Itaqui, Macapá, Maceió, Recife e Suape; e

d) grupo 4: arrendamentos nos portos de Itaguaí, Itajaí, Niterói, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Rio Grande, São Francisco do Sul e Vitória.14. A mesma portaria autorizou a empresa Estruturadora Brasileira de Projetos – EBP a desenvolver os estudos de viabilidade técnica, econômica, ambiental e operacional e a fazer levantamentos e investigações destinados a subsidiar a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República – SEP/PR nas preparações da concessão dos dois portos e das 159 áreas localizadas em portos públicos.15. Em face de todo esse movimento, a Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes deste Tribunal – SefidTransporte realizou, no primeiro semestre deste ano, levantamento de auditoria com o objetivo de compreender o sistema portuário brasileiro, em face no novo marco regulatório do setor, e de definir nova metodologia para análise dos procedimento licitatórios para arrendamento de áreas e instalações portuárias que serão fiscalizadas pelo TCU (TC 009.974/2013-0). Em face do expressivo número de áreas a serem arrendadas e na busca de compatibilizar a demanda com a capacidade operacional da unidade técnica, o acórdão 3.148/2013 – Plenário autorizou a SefidTransporte a examinar, de forma amostral, as áreas e instalações portuárias referentes aos 4 blocos de estudo a serem encaminhados pela Secretaria de Portos da Presidência da República, priorizadas segundo os critérios de materialidade, relevância e risco, em conformidade com a metodologia então sugerida, nos termos do art. 7°, parágrafo único, da IN TCU 27/1998.

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16. Os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) e as minutas do edital e contratos relativos aos empreendimentos constantes do 1° grupo, ou seja, aqueles relativos aos portos de Santos, Belém, Miramar, Outeiro, Santarém e Vila do Conde, foram aprovados no âmbito do Poder Executivo por meio da Resolução 3.094/2013, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq e encaminhados a este Tribunal em 11/10/2013.17. Nesses portos, estão sendo licitados 29 terminais voltados à movimentação de diferentes tipos de cargas: granéis sólidos vegetais (especialmente soja) e minerais (fertilizantes, alumina, coque, carvão, soda, diesel), granéis líquidos minerais (derivados de petróleo), carga geral não conteinerizada (celulose), contêineres e carga roll on roll off (veículos).18. Em valores presentes, estima-se que a receita total dos empreendimentos licitados nesses portos somem aproximadamente R$ 39 bilhões, com investimentos próximos a R$ 5,5 bilhões e pagamentos mensais às autoridades portuárias próximos a R$ 17 milhões.19. Quanto aos critérios de adjudicação, 25 terminais deverão ser leiloados sob o critério da maior capacidade de movimentação de carga e apenas 4 sob a modalidade do maior desconto sobre as tarifas.20. Paralelamente ao desenvolvimento do processo no âmbito do Poder Executivo, ingressou neste Tribunal representação dando notícia de possíveis irregularidades relacionadas à Portaria SEP/PR 38/2013 e à autorização concedida à EBP para realizar os estudos destinados a subsidiar a preparação de procedimentos licitatórios de concessões de portos organizados e de arrendamentos portuários (TC 012.687/2013-8). No voto que submeti ao Colegiado na sessão de 4/12/2013, destaquei que aquela portaria havia trazido favorecimento da empresa EBP, em desrespeito aos princípios constitucionais da publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa, a partir das seguintes evidências:

a) participação da EBP em reuniões ocorridas com a presença de diversos representantes da Secretaria de Portos, da Antaq, do Tesouro Nacional e do BNDES, anteriormente à divulgação dos empreendimentos portuários passíveis de serem licitados e à solicitação de autorização da EBP para realizar os respectivos estudos;

b) ausência de prévia e ampla divulgação da intenção da SEP/PR de repassar a terceiros a realização dos estudos e projetos relacionados à desestatização das áreas referidas na Portaria SEP 15/2013, uma vez que essa divulgação somente ocorreu com a edição da Portaria SEP 38/2013, que já trazia em seu bojo autorização para que a EBP os realizasse;

c) solicitação de autorização da EBP e posterior deferimento da autorização, por meio da Portaria SEP 38/2013, para realização de estudos relacionados à concessão do denominado “Novo Porto de Manaus” e do porto de Imbituba, áreas que não haviam sido divulgadas como “passíveis de serem licitadas”, nos termos da Portaria SEP/PR 15/2013, revelando a prévia obtenção, por aquela empresa, de informações privilegiadas;

d) fixação de prazo para realização dos estudos referidos na Portaria SEP/PR 38/2013 em número de dias igual ao consignado pela EBP em sua solicitação de autorização (225 dias), insuficiente para que qualquer empresa realizasse os estudos necessários em decorrência da amplitude do escopo dos estudos e projetos exigidos;

e) desigualdade de condições oferecidas aos eventuais participantes para elaboração dos estudos, uma vez que a EBP já vinha participando das reuniões realizadas pelo governo federal, o que lhe conferiu vantagem competitiva em decorrência da assimetria de informações, bem como lhe propiciou um prazo para elaboração de seus estudos superior aos 225 dias fixados na Portaria SEP/PR 38/2013, somando-se àquele o número de dias transcorridos desde o seu prévio conhecimento do assunto, o que resultou no número final de 302 dias, 34% superior àquele prescrito naquela portaria e que deveria ser seguido pelos demais eventuais participantes;

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f) ausência de fracionamento do objeto, mediante a exigência de que os interessados em realizar os estudos e projetos o fizessem integralmente para todas as 161 áreas, com restrição ao universo dos possíveis competidores em função da dimensão e complexidade do escopo, incompatível com o prazo fixado para apresentação dos estudos, e dos elevados custos a eles inerentes, com benefício da EBP em decorrência das informações prévias por ela obtidas em caráter de exclusividade;

g) ausência de prévia divulgação dos critérios de avaliação e seleção dos estudos, que somente vieram a ser explicitados com a publicação da Portaria Conjunta-SEP-ANTAQ/PR 91, de 24/6/2013, quando já havia decorrido aproximadamente 45% do prazo fixado para que eventuais interessadas entregassem seus trabalhos.21. Destaquei também que a EBP vem contando com favorecimento indevido decorrente da existência de convênio de cooperação técnica por ela firmado com o BNDES, em afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade administrativa, considerando que a EBP é uma empresa privada constituída sob a forma de sociedade de ações que distribui dividendos, caracterizando a concessão de benefício indevido àquela empresa a partir da alocação gratuita de recursos e de expertise, pelo BNDES, em seu favor, sem que o mesmo tratamento seja dispensado a outras empresas que atuam no ramo de elaboração de projetos.22. Na sessão plenária de 4/12/2013 o Tribunal prolatou o acórdão 3.362/2013 - Plenário, que determinou a promoção de oitivas prévias da SEP/PR e da EBP para que se manifestem sobre o favorecimento acima referenciado e sobre os valores fixados para ressarcimento dos estudos realizados por aquela empresa, superiores à média informada pela Antaq a partir de pesquisa realizada sobre os EVTES para licitação de arrendamentos de terminais portuários. O acórdão consignou de forma expressa a possibilidade de que a decisão de mérito do Tribunal venha a determinar a paralisação de todos os procedimentos relacionados às licitações relativas às áreas portuárias que tenham se arrimado em estudos produzidos pela EBP.23. Antes de adentrar nas questões específicas deste processo, destaco, para maior compreensão, que as análises desenvolvidas pela SefidTransporte, com o apoio da SecobHidroFerrovia, se deram preponderantemente sobre os terminais constantes do espaço amostral selecionado, conforme autorização contida no acórdão 3.148/2013 – Plenário. Contudo, diversas das questões inerentes aos terminais são transversais, comuns a todos os arrendamentos a serem licitados, porquanto tratem de questões intrínsecas à metodologia adotada nos estudos da EBP. Destarte, embora centrado em um espaço amostral, o exame a cargo das unidades técnicas traduz-se em uma peça de significativa abrangência.24. Passo a discorrer, agora, sobre as questões de maior relevância discutidas nestes autos.

III - Audiências Públicas25. Para dar cumprimento às disposições contidas no § 1° do art. 34A da Lei 10.233/2001, a Antaq promoveu as audiências públicas 3 e 4/2013 com o intuito de “obter contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos)”. Para subsidiar os debates, a Antaq disponibilizou diversos documentos sendo, em sua maioria, idênticos àqueles enviados a este Tribunal para instrução destes autos.26. Apesar da carência de algumas informações entendidas pela SefidTransporte como essenciais para possibilitar a maior compreensão das premissas adotadas pelo governo e aferir a consistência do modelo, foram recebidas, em decorrência das audiências, 2.423 intervenções. Conforme destacou a unidade técnica, elas “trataram amplamente dos projetos, ou seja, abordaram, dentro das limitadas informações disponibilizadas, estimativas e quantitativos de custos e investimentos, demanda, parâmetros de desempenho, esquemas operacionais das áreas e instalações, supostas ilegalidades ou incompatibilidades nas minutas de edital e contrato, tarifas, receitas, dentre outros”.

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27. Verificou-se, contudo, que nas contribuições relacionadas aos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), a Antaq ofereceu como resposta padrão:

“O objeto da Audiência Pública nº 03/2013 é obter contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos), necessários à realização de certames licitatórios para a exploração de áreas e instalações portuárias por meio de arrendamentos junto aos portos organizados. Os estudos de viabilidade não são objeto da Audiência Pública nº 03/2013.”

28. Embora a Lei 10.233/2001 não defina o que sejam as “condições básicas do edital de licitação” que serão submetidas à prévia audiência pública, entende-se que não é cabível interpretação restritiva. Existe um vínculo direto e indissociável entre os editais de licitações e os EVTEAs que lhes deram origem. Premissas equivocadas que constem dos EVTEAs terão forte repercussão sobre os editais.29. Lembro, nesse sentido, que as audiências públicas se constituem em um canal que possibilita a convergência das intenções governamentais com a maximização do interesse público, por intermédio do conhecimento, da consulta e das intenções dos diversos agentes e grupos de interesse. 30. Existem diversas manifestações governamentais que situam as audiências públicas no patamar acima referido. Valho-me, por considerar suficientemente esclarecedora, dos “objetivos da audiência pública” tais quais se encontram definidos no site da Anvisa:

“Recolher subsídios, conhecimentos e informações para o processo decisórioPropiciar aos agentes econômicos, aos consumidores e usuários a possibilidade de esclarecer ou reforçar opiniões e sugestõesIdentificar, de forma mais ampla possível, todos os aspectos relevantes à matéria objeto da audiência públicaDar publicidade, transparência e legitimidade às regulamentações (...).”

31. A discussão dos EVTEAs, no caso em exame, seria particularmente desejável, uma vez que: a) são os primeiros procedimentos licitatórios levados a efeito sob a égide do novo marco regulatório do setor; b) os procedimentos licitatórios pretendidos pelo governo federal são de grande abrangência e serão realizadas de forma célere, praticamente simultânea, em todas as regiões do país; c) todos os estudos foram realizados por uma única empresa (EBP), em prazo bastante reduzido; d) a seleção dos estudos da EBP se deu de forma automática, uma vez que não houve qualquer outra empresa que os tenha apresentado; e) as análises efetuadas por este Tribunal demonstraram a existência de diversos equívocos constantes dos EVTEAs (parte dos quais já corrigidos pelo poder concedente).32. Assim, embora se considere que a ausência de discussão dos EVTEAs, nas audiências públicas, não se reveste de gravidade suficiente para determinar a paralisação dos certames, considero apropriado que se efetue determinação à Antaq para que inclua os EVTEAs no escopo das discussões das audiências a serem realizadas para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP/PR 38/2013.

IV - Análise de demandaIV.1 - Demanda macro

33. A análise da demanda macro buscou analisar as componentes macroeconômicas assumidas como premissas pelo governo federal e que possuem transversalidade, alcançando a todos os terminais objeto desta licitação.34. Identificou-se inconsistência no desenho do chamado “módulo de atribuição de demanda”, que se presta a estimar os “canais” de escoamento das demandas nacionais projetadas, estabelecendo uma relação entre as cargas de origem/destino e os portos utilizados. 35. A calibragem (ajuste) do modelo probabilístico denominado “Logit” foi efetuada a partir do ajustamento do tráfego de carga ocorrido no ano de 2012. Como a calibragem foi realizada com

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origem em dados empíricos, e ainda se tendo em conta que ocorreu em relação a um único ano, não se pode afirmar que houve a utilização de metodologia estatística pura, cientificamente consolidada.36. Friso que não se identificou impropriedade na estimativa da demanda em nível nacional. Como já mencionei, o que existe é uma imprecisão no correlacionamento entre a demanda futura das cargas e os portos que as operarão. 37. Não se pode afirmar, tampouco, que exista equívoco nas projeções realizadas para cada porto. Mais uma vez, destaco que a ressalva significa que não se pode assegurar a inexistência de distorções no resultado final, em vista da ausência de metodologia cientificamente consolidada, ou seja, o nível de confiabilidade das projeções deve ser visto com cautela.38. Apesar dessa fragilidade, não entendo necessária a realização de novas projeções, uma vez que as imprecisões decorrem da ausência de dados que se encontrem consolidados em bases estáveis e que permitam sua aplicação em modelos estatísticos dotados de maior complexidade. Ademais, é necessário ponderar que a estimativa de demanda é questão sempre árida, em que diversas situações de difícil controle e previsão têm influência relevante.39. Assim, determinar-se o refazimento das projeções não asseguraria que seriam obtidos resultados significativamente diferentes daqueles já apresentados ou, ainda, que os novos dados seriam mais confiáveis do que aqueles agora obtidos.40. Faz-se necessária, no entanto, a determinação sugerida pela SefidTransporte para que a Antaq estruture e implemente banco de dados que agregue todas as informações necessárias para a futura elaboração de novos estudos de demanda do setor portuário.

IV.2 - Demanda micro41. A análise da demanda micro focalizou as questões específicas relacionadas a cada um dos terminais específicos constantes da amostra.42. Identificou-se inconsistência na demanda projetada para o terminal VDC-29 (Porto de Vila do Conde, terminal de grãos sólidos vegetais), em decorrência de premissas incompatíveis entre si, utilizadas para a modelagem das licitações.43. A primeira premissa utilizada é a de que os novos terminais de grãos dos portos do norte do país capturarão 36% da demanda futura destinada aos portos daquela região. Como a demanda prevista para o ano de 2022 é de aproximadamente 30 milhões de toneladas, os portos de Vila do Conde, Santarém e Outeiro deveriam movimentar, em conjunto, aproximadamente 10 milhões de toneladas (36% de 30 milhões).44. Ocorre que o estudo da demanda micro projetou que em 2022 os novos terminais de grãos nos portos de Vila do Conde, Santarém e Outeiro irão movimentar, em conjunto, 15 milhões de toneladas, ou seja, 5 milhões de toneladas a mais do que a carga projetada para transitar por esses portos em 2022.45. As duas projeções são, portanto, incompatíveis.46. Ainda que se admita como correta a projeção de que a movimentação dos três portos, somada, será de 15 milhões de toneladas, ao invés dos 10 milhões de toneladas, essa diferença de carga igual a 5 milhões de toneladas terá de ser suprimida de algum outro porto do território nacional, uma vez que as premissas do modelo eram de que esses portos do norte deveriam movimentar 10 milhões de toneladas. Caso contrário, a soma das partes será maior que o todo.47. O poder concedente buscou justificar o fato sob a alegação de que a projeção de demanda de 10 milhões de toneladas considerou que parte da demanda poderia ser capturada por Terminais de Uso Privativo (TUP) na região e que essa premissa pode, eventualmente, não vir a se realizar, revertendo em uma maior procura por terminais localizados em áreas públicas. Tal justificativa não pode ser aceita, uma vez que não existe qualquer indicativo de que isso venha a ocorrer.

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48. Aliás, essa mesma justificativa poderia ser aplicável a todos os demais produtos que transitam por portos públicos, uma vez que a existência de TUPs que capturam parte da demanda é inerente aos diversos setores e se encontra dispersa por todo o território nacional. Assim, os estudos de demanda poderiam, para todos os terminais, estar subdimensionados. Utilizar-se dessa justificativa seria lançar dúvidas sobre os próprios estudos realizados pela EBP no que se refere à estimativa de demanda nacional e de sua parcela capturada pelos TUPs. Se tal inconsistência existisse, todos os estudos de demanda necessitariam ser refeitos.49. Divirjo da SefidTransporte quanto ao posicionamento de que a deficiente modelagem da demanda micro dos novos terminais de grãos do norte não se revestiria de maiores problemas “pois, em última análise, o risco da demanda, por contrato, é do próprio arrendatário” e não haveria nenhum prejuízo ao Poder Concedente.50. As projeções de demanda realizadas previamente às desestatizações, inseridas nos EVTEAs, buscam demonstrar a viabilidade econômico-financeira dos empreendimentos e fundamentar os fluxos de caixa projetados. Esses servem de parâmetro para o estabelecimento dos valores anuais dos arrendamentos a serem pagos às autoridades portuárias.51. Pondero, ademais, que ao conduzir certame licitatório calcado em projeção de demanda sabidamente errônea, a administração estará faltando com o dever de lealdade que deve ter em relação aos administrados. Como menciona Giacomuzzi, “O Princípio da Moralidade do art. 37 da Constituição Federal de 1988 é a norma que, entre nós, conduzindo a boa-fé administrativa, exige a proteção da confiança dos administrados nos atos da Administração. Vai daí que os deveres de lealdade e respeito à ação administrativa anterior, corolários da confiança, estejam hoje constitucionalmente previstos” (José Guilherme Giacomuzzi, in “A Moralidade Administrativa e a Boa-fé da Administração Pública: o conteúdo dogmático da moralidade administrativa”, Ed. Malheiros, 2002, p. 270).52. Assim, especificamente no que se refere ao terminal VDC-29, considero necessário que se determine à Antaq que, previamente à realização da licitação, realize ajustes nas projeções de demanda, de forma que os volumes projetados para cada um dos novos terminais de grãos sólidos vegetais da região norte, somados, não ultrapassem a projeção da captura de carga futura destinada aos portos daquela região, estabelecida em 36% no EVTEA.

V - Concorrência Inter e Intra Portos53. Os estudos não apresentaram análises especificamente voltadas para a modelagem de um cenário concorrencial como premissa para o setor portuário brasileiro.54. Do ponto de vista macroeconômico, a concorrência entre os portos (concorrência interportos) foi abordada de forma indireta, embutida em diversas das variáveis utilizadas na estimativa da alocação de cargas projetadas entre os diversos portos, a exemplo dos custos de seu transporte para as diversas origens e destinos. Conforme explicitado pelo poder concedente, “O modelo macro trata do cenário de concorrência interportuária e interregional, abarcando o potencial de captura de cargas em função dos custos logísticos ao longo do tempo”.55. Em outras palavras, do ponto de vista da demanda macro, a concorrência foi tida essencialmente como uma variável dos custos de transporte das cargas. 56. Em face das distâncias continentais inerentes ao Brasil, é válido supor que alguns portos constituem quase que monopólios naturais para determinadas áreas geográficas que se encontram em sua região de influência. Isso é válido principalmente para regiões que convivem com baixa densidade portuária.57. A premissa governamental de tornar a concorrência interportos como uma variável preponderantemente vinculada ao custo do transporte pode ser aceita, portanto, para essas situações de monopólios naturais e também para aquelas regiões que, distantes de todos os portos, possuem uma única via para escoamento de sua demanda.

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58. Existem áreas, no entanto, dotadas de razoável número de portos, não tão distantes entre si e igualmente servidos por modais de transporte com níveis de qualidade e custos equivalentes.59. Em tais situações, a eficiência do porto, como um ente único, pode apresentar significativa influência na captura de maiores volumes de carga.60. Os EVTEAs não apresentaram, no entanto, análises acerca da existência dessa competição ou, quando mencionaram tal situação, não propuseram modelagens que a pudessem incrementar.61. De toda forma, ainda que se parta da premissa de que é fraca ou nula a concorrência interportos e da existência, por conseguinte, de um mercado imperfeito, ganha especial importância a necessidade do desenvolvimento de modelos que estimulem a concorrência entre terminais de um mesmo porto (concorrência intraporto). No entanto, como assinalou a SefidTransporte, o estudo de demanda micro fez apenas análises pontuais acerca da concorrência intraportos, não se pautando na construção de um modelo global para fomentar essa competição ou para incorporá-la à estimativa de demanda que seria captada por cada arrendamento.62. Não constam dos autos, por exemplo, informações detalhadas acerca da parcela da demanda que seria capturada pelos Terminais de Uso Privativo (TUPs) que são importantes atores na caracterização de um modelo concorrencial. Aliás, as menções à captura de carga por TUPs, efetuadas pela Antaq, acabaram por fragilizar as próprias estimativas dos estudos realizados pela EBP, como já mencionei na análise da demanda micro relativa ao terminal VDC-29, quando afirmou que as expectativas de captura então utilizadas podem não vir a se realizar.63. As premissas adotadas pelos EVTEAs pecaram pela simplificação, simulando a repartição igualitária da carga entre os terminais da região de influência em função da capacidade de sua movimentação. Permito-me, para bem exemplificar essa simplificação, transcrever excerto do estudo de demanda relativo ao terminal STS-07, do Porto de Santos:

“Estima-se que, em operação, o STS07 capture 41% da demanda no Porto de Santos. A demanda seria atendida por múltiplos terminais: novo arrendamento em Paquetá – STS36 (41%); novo arrendamento em Macuco (41%); arrendamento existente da NST em Macuco (17%). Estes cálculos baseiam-se em premissas sobre as parcelas relativas de capacidade instalada de cada operador.”

64. Desse trecho exemplificativo vê-se nitidamente que a repartição das cargas entre os terminais existentes baseou-se em suas capacidades de movimentação de carga. Em outras situações, a repartição se dá apenas entre a divisão simples da demanda total pelo número de players atuantes nos terminais portuários. O trecho a seguir transcrito, informado pela Antaq, demonstra bem essas duas situações:

“Em linhas gerais, empregou-se duas metodologias: 1. Divisão do mercado de forma proporcional à capacidade dos competidores: captura de mercado definida pela proporção da capacidade do Arrendamento na capacidade total de movimentação de um mesmo tipo de carga no Porto ou região de influência. Metodologia aplicada em casos em que o nível de serviço ofertado em cada instalação é o fator predominante para determinar a captura de mercado – competição efetiva pela carga no porto. A divisão proporcional às capacidades dos terminais implica num nível igual de ocupação e, consequentemente, de serviço. Exemplo: divisão da demanda de movimentação de granéis líquidos (produtos químicos) no Porto de Santos – demanda capturada pelo Arrendamento STS13. 2. Divisão do mercado por competidores: captura de mercado proporcional ao número de competidores por um mesmo tipo de carga. Metodologia aplicada principalmente em casos onde a competição no porto não é o fator mais relevante na captura de cargas, havendo competição entre players em outros elos da cadeia. A adoção da divisão igual de mercado busca, na média, minimizar o erro nas projeções.

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Exemplo: divisão da demanda de movimentação de GLP em instalações voltadas à sua distribuição no Terminal de Miramar – arrendamentos BEL05, BEL06, BEL11 e MIR01. Naturalmente, no caso de terminais sem competidor, assumiu-se a captura de toda a carga. Exemplo: movimentação de fertilizantes no Porto de Santarém – toda a demanda capturada pelo único terminal dedicado a esta operação (Arrendamento STM02).”

65. As deficiências dos EVTEAs foram percebidas pela própria Comissão de Avaliação instituída pela SEP/Antaq, que ao analisar os estudos reduziu a nota da EBP relativa aos estudos de demanda. Os comentários que levaram à redução da nota, no entanto, também se mostraram por demais simplistas, resumindo-se a afirmar que “A comissão entendeu que os aspectos relacionados aos estudos de competição entre os terminais em análise e os demais terminais que movimentam o mesmo tipo de carga em outros portos poderiam ser melhor explicados”.66. As questões concorrenciais, se tratadas de forma adequada, se prestariam a sustentar alguns dos pilares tidos como fundamentais na reestruturação do setor portuário nacional, mais especificamente no que se refere à redução do denominado “custo Brasil” e à melhoria dos índices de satisfação dos usuários.67. No caso brasileiro, a questão ganha maior relevância quando se observa que os portos, além de não competirem entre si, também enfrentam baixa competição com os aeroportos na movimentação de cargas. A título de comparação, no ano de 2003, aproximadamente metade do comércio realizado entre a Europa e os Estados Unidos era transportada por via aérea, com o acondicionamento de bens relativamente leves, a exemplo de remédios, flores, produtos eletrônicos e cosméticos. No entanto, diversamente dos países europeus, a pauta de exportações brasileiras é formada preponderantemente por bens primários, o que justifica a movimentação por meio de navios, em detrimento de aeronaves. A parcela da carga aérea no comércio exterior do Brasil caiu de 8,5%, em 2001, para 5,5%, em 2009.68. Por oportuno, destaco que já no ano de 2009 o Tribunal, por meio do acórdão 2.896/2009 - Plenário havia determinado que a SEP e a Antaq, no prazo de 180 dias, elaborassem estudos que possibilitassem:

“9.3 (...) identificar elementos determinantes das condições de concorrência dos distintos mercados do setor portuário, levando em consideração os seguintes aspectos, entre outros que julgar relevantes:9.3.1. no nível intraporto, o tipo de carga e seu grau de consolidação, o tamanho do porto, os tipos e as quantidades de terminais, as relações concorrenciais entre seus atores e as conexões logísticas do porto (ferrovias, rodovias e cabotagem); e9.3.2. no nível interporto, a influência da competição no setor e onde ela ocorre, bem como se é possível majorá-la por meio de investimentos em conexões logísticas dos portos (novas ferrovias, desenvolvimento da cabotagem etc.).”

69. Naquela oportunidade, o TCU apreciou relatório de auditoria operacional destinada a avaliar a expansão e o desenvolvimento do setor portuário marítimo brasileiro, especificamente no que se refere à análise do modelo vigente para o arrendamento de áreas e instalações portuárias. Na ocasião, o relator destacou, em seu voto:

“Além de não terem sido identificados estudos realizados pela Antaq voltados à análise e confronto entre preços praticados e os custos dos serviços, também não foram identificados estudos que corroborassem a assertiva de que existe concorrência entre portos.No caso, a auditoria logrou demonstrar (...) a existência de fortes indícios em sentido oposto, qual seja, da inexistência de competição relevante entre portos, ou interna a cada porto, bem como do levado grau de probabilidade de cobrança de preços ineficientes que decorrem justamente da ausência dessa concorrência.”

70. Em decorrência daquela determinação, a Antaq informou que contratou o Centro de Estudos em Regulação de Mercado (Cerme), da Universidade de Brasília (UnB). Ressaltou, no

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entanto, que preliminarmente à realização dos estudos determinados pelo Tribunal, solicitou que o Cerme realizasse estudo sobre as variáveis que determinavam a concorrência entre terminais de usos privativo e arrendados. Esses primeiros estudos foram entregues pelo Cerme à Antaq em março de 2012. Não se tem, no entanto, qualquer menção à sua utilização para fundamentar os estudos conduzidos pela EBP.71. Os estudos determinados pelo Tribunal, ainda segundo a Antaq, tem a previsão de serem concluídos em janeiro de 2014. O monitoramento da determinação está sendo realizado no TC 019.504/2010-1.72. Em suma, o governo federal está realizando um amplo processo de reestruturação do setor portuário que resultará no adensamento de diversos dos arrendamentos hoje existentes (reduzindo, por conseguinte, o número de players o que, de certo modo, pode implicar na redução da concorrência) e licitará as novas áreas adensadas por períodos de 25 anos, sem que exista um efetivo estudo acerca das condições concorrenciais e sem que haja cumprido a determinação exarada por este TCU há quatro anos.73. A partir dos EVTEAs remetidos não se pode, por conseguinte, afirmar que esteja sendo cumprida a diretriz constante do art. 3° da Lei 12.815, de 5/6/2013, qual seja o estímulo à concorrência.74. Assim, faz-se necessário determinar à Antaq que, preliminarmente à realização de licitação para as áreas deste bloco, finalize os estudos determinados pelo acórdão 2.896/2009 – Plenário e incorpore nos EVTEAs modelos que expressem e estimulem a concorrência inter e intraportos.

VI - Investimentos75. O investimento total previsto para as primeiras 29 áreas a serem licitadas alcança R$ 5,2 bilhões. Desse montante, 50% (R$ 2,6 bilhões) estão relacionados a obras civis, como Dragagem e Aterramento, Estruturas Marítimas, Desenvolvimento do Terminal e Edificações. A outra parcela diz respeito aos equipamentos que compõem os projetos conceituais. As obras civis foram avaliadas pela Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias – SecobHidroFerrovia, nos autos do TC 029.652/2013-8, apartado do presente processo, enquanto os investimentos em equipamentos foram aferidos pela SefidTransporte.

VI.1 - Obras civis76. Inicialmente a SecobHidroFerrovia examinou uma planilha geral de preços, tida com fonte para estimativa de custos de serviços em todos os 159 terminais do programa de concessão portuária. Em essência, as constatações foram pela regularidade e adequação dos estudos, com pontuais necessidades de correção, como no caso dos índices de reajustamento adotados e dos serviços de "melhoria de terreno (UP12 – Ground Improvement)". As referidas impropriedades não têm impacto relevante na equação financeira e, portanto, são suficientes as recomendações sugeridas pela unidade técnica.77. Conquanto as conclusões tenham sido pela regularidade dos preços, é necessário pontuar que a análise apartada desses parâmetros não é suficiente para validar as estimativas de investimentos, já que a equação relevante corresponde à multiplicação dos preços pelas quantidades. 78. Para examinar a confiabilidade geral das estimativas, a SecobHidroFerrovia avaliou os projetos conceituais dos nove terminais incluídos na amostra, mas em oito deles não encontrou elementos suficientes para emitir parecer conclusivo. Diversas foram as inconsistências encontradas nos estudos e numerosos os pedidos de esclarecimentos, mas as informações trazidas até o fim da análise não justificaram o valor geral das obras civis. 79. Em regra, os desenhos dos projetos conceituais e os textos com aspectos de engenharia não permitiram aferir as quantidades de serviço indicadas para cada terminal. Em algumas situações, itens relevantes dos projetos foram alterados sem que fosse apontada a causa de tais mudanças, como por

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exemplo no STS04, em que a previsão inicial de 72 silos foi reduzida para 36 sem consistente exposição de motivos. 80. Assim, tendo em vista a impossibilidade de aferição dos quantitativos, o parecer da SecobHidroFerrovia foi inconclusivo e a vinculação dos projetos conceituais ao valor total dos investimentos restou comprometida. 81. Consequência disso é uma incerteza que pode ser relevante no fluxo de caixa que orienta a viabilidade econômica das outorgas. O total dos investimentos é uma variável importante na parcela dos dispêndios incorridos pelo arrendatário e tem relação estreita com o valor dos pagamentos pelo uso da área pública. No caso dos terminais licitados com base na maior movimentação de carga, um erro grave no valor dos investimentos afeta diretamente essa receita pública, já que o resultado do fluxo de caixa corresponde ao valor a ser pago à autoridade portuária. Quando o critério de julgamento é a menor tarifa, o impacto vem com maior destaque na própria tarifa, que nesse caso se origina do fluxo de caixa.82. Inconsistências relevantes nas definições de investimentos inviabilizam a construção da equação econômico-financeira. A lacuna não pode ser preenchida apenas com base nos parâmetros gerais de desempenho que, per si, são insuficientes para delimitar um projeto do qual seja possível extrair as previsões de custos e o valor total dos investimentos. Esse liame deve ser estabelecido pelo gestor público, é tarefa inafastável em qualquer processo de concessão e decorre diretamente do inciso XV do art. 18 da Lei 8.987/1995, que dispõe:

"XV - nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra pública, os dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização, bem assim as garantias exigidas para essa parte específica do contrato, adequadas a cada caso e limitadas ao valor da obra;" (grifo nosso)

83. Em nada afasta essa obrigação o argumento de que as concessões portuárias têm por foco principal o estabelecimento de parâmetros de desempenho. A definição de elementos mínimos de projeto, além de exigência legal, é imprescindível para delimitar os investimentos necessários ao alcance dos ditos parâmetros. É, também, requisito essencial para elaboração do fluxo de caixa e exame da viabilidade econômica das concessões. Ainda que não haja vinculação entre os projetos concebidos nos EVTEAs e aqueles a serem executados pelos futuros arrendatários, a indicação de parâmetros mínimos que permitam a aferição dos investimentos é condição indispensável para a consistência e validade dos processos de outorga.84. Reitero, portanto, que esses elementos técnicos não podem ser confundidos com meros indicativos, sem fundamentação em estudos preliminares ou em diagnósticos qualificados. O poder concedente deverá estimar antecipadamente padrões sob os quais seria possível executar o objeto a conceder. 85. Para que o processo de concessão seja consistente do ponto de vista técnico e até jurídico, há que possuir 'elementos de projeto' que contenham um conjunto de informações e conteúdos que demonstrem a correta estimativa de todos os custos, receitas e meios para consecução do objeto, mesmo que não pretenda executá-lo nos exatos termos em que inicialmente concebido. Além disso, em face da possibilidade de serem apresentadas propostas que contemplem as mais diversas metodologias, a consistência do projeto conceitual é relevante para aferir a viabilidade técnica das soluções trazidas pelos participantes do certame.86. Destaco que as exigências em um processo de concessão não se confundem com aquelas aplicáveis a uma licitação de obra pública. Neste último, a regularidade do certame depende da existência de projeto básico que contenha um "conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço", nos termos do inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993. Em outro viés, o processo de desestatização deve estar amparado na definição de "elementos do projeto básico", expressão registrada no inciso XV do art. 18 da Lei 8.987/1995 já transcrito acima.

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87. Embora não seja clara a delimitação da extensão e do grau de precisão dos estudos que devem ser realizados para a elaboração dos projetos conceituais em concessões, é certo que as exigências não alcançam o nível de detalhamento estabelecido na Lei Geral de Licitações e Contratos. A concorrência aqui não é para execução de determinada obra, mas para prestação de um serviço público. Esse entendimento é dos pressupostos do juízo que faço nestes autos, mas como as falhas consignadas pela SecobHidroFerrovia não permitiram sequer uma vinculação entre o projeto conceitual e as quantidades indicadas no investimento total, a fragilidade das projeções é conclusão obrigatória. 88. Por tudo isso, com vistas à confiabilidade dos estudos e da avaliação econômico-financeira dos empreendimentos, é necessário determinar ao poder concedente que apresente elementos suficientes à aferição dos quantitativos estimados em projeto, com vistas a tornar consistente a projeção de investimentos.89. Ainda no tocante aos investimentos em obras civis, acolho as propostas coincidentes da SefidTransporte e da SecobHidroFerrovia com relação à necessidade de exclusão do percentual de 14,25% referente a 'taxas de construção locais'. Este índice foi aplicado sobre os preços de cada serviço previsto nos projetos conceituais dos arrendamentos (com exceção dos equipamentos), mas acarreta duplicidade e superestimativa, já que diz respeito a itens invariavelmente constantes das parcelas de BDI embutidas nos valores referenciais que serviram de base nos estudos. Apenas com essa correção, a redução no montante total dos investimentos para os 29 terminais que compõem a primeiro bloco de concessões chega a R$ 311 milhões.

VI.2 - Equipamentos90. As considerações acima têm perfeita aplicação também na parcela relativa aos equipamentos. Aqui os estudos de viabilidade se pautaram em cotações de mercado, já que grande parte dos itens não encontrava previsão de custos em tabelas oficiais. Segundo o poder concedente, os preços referenciais tinham origem em projetos já implantados, o que levou, em média, a uma desatualização de três anos nos valores. Assim, ao invés de realizar novas cotações, os estudos atualizaram referenciais antigos de situações concretas.91. No caso de itens específicos, de difícil comparação em tabelas de custos, é farta a jurisprudência deste Tribunal no sentido de admitir cotações de mercado, exigindo-se, contudo, a tomada de preços junto a três fornecedores. É óbvio que em se tratando de projetos conceituais as exigências tendem a ser menos restritivas, mas alguns apontamentos da unidade técnica demonstram que as estimativas de custos não fundamentaram a contento os totais dos investimentos.92. As cotações apresentadas pelo poder concedente envolveram uma única empresa e apresentam valores significativamente discrepantes daqueles observados em outro processo de concessão já examinado pelo TCU. A título de exemplo, no TC 014.660/2011-3, enquanto os valores para os equipamentos 'Balança rodoviária' e 'Shiploader' são R$ 106.430,00 e R$ 8.510.255,00, os estudos atuais adotaram preços de R$ 500.000,00 e R$ 15.000.000,00.93. Além disso, a parcela relativa ao BDI incidente sobre os equipamentos chegou a 44%, especialmente em face da incidência de despesas tributárias e outras decorrentes da importação, mas, segunda a unidade técnica, não houve fundamentação suficiente à aceitação de todas as rubricas consideradas. 94. Reitero que estimativas elevadas de investimento podem resultar em uma rentabilidade de negócio muito superior ao WACC de 8% estimado nos estudos e que poderão não ser revertidas aos usuários, especialmente no caso de terminais em que não haja acirrada competição na licitação.95. Nesse cenário, também é necessário determinar à SEP/PR que apresente fundamentação consistente para os valores adotados para os equipamentos que compõem o investimento.

VI.3 - Inventário de Bens

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96. Em relação aos investimentos, esclareço que há terminais em que já existem equipamentos que poderão ser utilizados pelo novo arrendatário (áreas brownfield) e outros nos quais as operações serão totalmente viabilizadas por novos investimentos (áreas greenfield). Dos 29 terminais constantes deste primeiro bloco de licitação, quinze são classificados como greenfield e quatorze como brownfield.97. Para a projeção dos investimentos que serão necessários para os arrendatários de terminais brownfield, foi estimado o conjunto da infraestrutura necessária para a operação dos terminais e dele abatido o valor relativo aos bens já existentes, denominados de bens reversíveis.98. Ocorre que existe dúvida quanto a real existência desses bens reversíveis e ao seu estado de conservação, uma vez que as estimativas de suas existências e a quantificação de seus valores atuais tiveram origem apenas das definições contratuais dos atuais arrendamentos, que contemplam a existência desses bens reversíveis.99. No entanto, o próprio poder concedente afirmou que “os contratos atuais, em sua maioria, não identificam com clareza todos os bens que serão reversíveis”. Contudo, mesmo assim tomou tais documentos como base da aferição dos investimentos já instalados.100. A priori, seriam reversíveis os bens e infraestrutura inamovível. Assim, seriam reversíveis os bens imóveis, ao passo que os demais poderiam ser retirados pelo arrendatário ao final da concessão. Foi adotada como premissa, então, que seriam reversíveis as “obras civis, parte das estações de descarregamento de trens e caminhões, correias transportadoras, torres de transferência, shiploaders e dutos”.101. A ausência de claras definições, no entanto, gera incertezas: como assinalou a SefidTransporte, um shiploader é um bem móvel, pois, ainda que seja uma operação complexa, pode ser removido do porto. O mesmo se pode dizer dos equipamentos de tancagem. E tais equipamentos são essenciais para a operação dos terminais.102. Para destacar a importância do assunto, informo que a relação investimento existente / total dos investimentos varia, para os terminais desse bloco de licitações, de 14% a 88%, sendo que em metade dos terminais essa relação supera os 45%.103. Em face de sua relevância, seria esperado que existissem levantamentos detalhando a situação de tais bens. Contudo, tais levantamentos não foram efetuados. Existe, portanto, incerteza quanto à existência dos equipamentos e de seu real estado de conservação.104. O poder concedente, além de não possuir certeza acerca dos bens existentes, estimou seus valores a partir da premissa de que a qualidade dos ativos seria “suficiente para que os parâmetros [de desempenho] observados hoje possam ser mantidos sem nenhum gasto adicional de recuperação ou reposição no futuro arrendamento”. Essa premissa se revela, no entanto, carente de base de sustentação, inclusive porque não se tem a certeza de que os atuais arrendatários estejam operando os terminais em níveis satisfatórios de desempenho. Aliás, a própria premissa adotada pelo governo para definir como critério de adjudicação da futura licitação, para diversos terminais, o maior volume de movimentação de carga, foi a de que os terminais estariam, hoje, com movimentação subdimensionada, ou seja, estariam operando com níveis insatisfatórios de eficiência.105. Não se pode descartar, também, a hipótese de que os bens atualmente existentes possam estar passando por um processo de deterioração, em decorrência de uma manutenção deficiente provocada pelo desinteresse dos atuais arrendatários em sua ideal manutenção, em face da certeza de que seu período de operação se encontra próximo do fim.106. A própria área técnica da Antaq havia recomendado a realização de inventário dos “bens atrelados aos arrendamentos”. A Diretoria da Antaq optou por não seguir tal orientação sob a premissa de que cabe aos licitantes realizar a vistoria das áreas, identificar os bens e recebê-los nos estados em que se encontrem; no momento da assinatura, os arrendatários deverão assinar termos de aceitação dos bens.

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107. A certeza acerca dos bens existentes e de seus valores reais em decorrência de seus estados de conservação são elementos essenciais para a modelagem dos investimentos, pois impacta no aporte de recursos que será necessário pelos arrendatários. Eventuais equívocos em seu dimensionamento poderão implicar na oferta de tarifas indesejáveis ou no estabelecimento de valores de aluguéis distorcidos, para mais ou para menos.108. Como bem assinalou a SefidTransporte, esse grau de incerteza será considerado pelos investidores no momento da apresentação de suas propostas e esse risco do negócio será precificado, com repercussões negativas pelos próximos 25 anos.109. Por fim, a ausência de uma descrição pormenorizada dos bens reversíveis existentes gera uma assimetria de informações e privilegia os atuais arrendatários, que sabedores da real situação dos bens do terminal que ocupam poderão apresentar propostas mais condizentes com a realidade das instalações. 110. Mostra-se pertinente, assim, a proposta da SefidTransporte para que antes da publicação dos editais seja realizado levantamento dos bens remanescentes e ajustadas as projeções de investimentos, nos casos em que houver tal necessidade.

VII - Estimativas de Despesas Operacionais111. As estimativas de despesas operacionais (OPEX) servem como insumo para definição do fluxo de caixa e englobam as despesas com mão de obra, pagamentos para a autoridade portuária, despesas geral e administrativa, despesas com manutenção dos equipamentos, luz, água e lubrificantes, custos ambientais, taxas (sindicatos, Fundaf) e comunicações. 112. Registro que as planilhas relacionadas às despesas operacionais não vieram acompanhadas de referências ou fontes de informação que as embasassem.113. No que se refere ao dimensionamento das equipes necessárias ao funcionamento dos arrendamentos, foi utilizada como estimativa a realidade hoje existente (realizada a partir de verificação “in loco”), ou seja, a definição das equipes foi parametrizada para que tenham o mesmo número de funcionários que atualmente trabalham em cada terminal. Entende-se que a reprodução dessa variável empírica carece de fundamentação técnica e tende a reproduzir eventuais níveis de ineficiência e de baixo desempenho, caso existam, ao invés de convergir para a busca da máxima eficiência dos terminais. São dados, portanto, que carecem de maior grau de confiabilidade.114. Considero, assim, pertinente a proposta da SefidTransporte para que se determine à SEP/PR que antes da publicação dos editais do primeiro bloco de arrendamentos fundamente os custos do componente F04 - Geral e Administrativa, indicando referências e fontes de informação utilizadas, de forma que seja demonstrada a razoabilidade da metodologia e dos valores empregados.115. Especificamente no que se refere ao terminal VDC-12, foi constatada a subestimativa de funcionários administrativos. As justificativas apresentadas pelo poder concedente não podem ser acolhidas; fundamentam-se apenas no fato de que aquele terminal, por ter uma situação financeira pouco favorável, deverá ser especial objeto de atenção por parte do vencedor da licitação que adotará medidas empresariais para reduzir seus custos operacionais. Ora, a pretensa justificativa trazida pelo poder concedente é transversal e pode ser aplicável a todos os terminais: a iniciativa privada sempre buscará reduzir seus custos operacionais e a elevar seus lucros. Assim, a metodologia adotada para a estimativa das despesas operacionais do VDC-12 não pode ser diferente daquela utilizada para os demais arrendamentos pretendidos.116. É necessário determinar-se à SEP/PR que antes da publicação do edital de licitação do VDC-12 reveja as projeções de despesas com pessoal administrativo, com base na mesma metodologia prevista no modelo e utilizada para os outros arrendamentos, efetuando os ajustes necessários no fluxo de caixa do projeto.

VIII - Estrutura tarifária

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117. As tarifas definidas no modelo buscam refletir o quanto os concessionários cobrarão do usuário para receber, armazenar e expedir as cargas com o uso de equipamentos especializados do terminal, tanto no embarque quanto no desembarque. As tarifas, multiplicadas pela movimentação unitária de cada tipo de carga, representam a receita bruta projetada para cada instalação portuária. Outras fontes de receita, acessórias, apenas são previstas para os terminais de contêineres e veículos.118. Nos quatro terminais cujo critério de julgamento na licitação será o do maior desconto sobre a tarifa-teto, este valor é resultante do fluxo de caixa. Para os demais, que serão arrendados com base no maior volume de carga movimentada, a tarifa é um dado de entrada no fluxo de caixa e, portanto, advém de outras fontes. 119. Como regra geral, os valores utilizados têm origem principalmente em EVTEAs antigos, com algumas avaliações adicionais em dados de portos estrangeiros e de terminais já operantes no Brasil, para validar os valores utilizados.120. Especificamente nos casos dos terminais STS10, BEL01 e VDC12, como as tarifas-teto são resultantes do fluxo de caixa dos projetos e a precisão depende da consistência dos outros componentes do fluxo, a metodologia não tem reflexo significativo. Entretanto, para as instalações a serem licitadas pelo critério de maior movimentação de carga, a ausência de fundamentação consistente para os valores de tarifa levados ao fluxo de caixa compromete a confiabilidade geral dos cálculos.121. Na linha do exame da SefidTransporte, a utilização de tarifas registradas em EVTEAs anteriores não traz a segurança necessária ao exame, mormente porque:

i) não há informações acerca da metodologia adotada nos EVTEAs que serviram de fonte para as tarifas;

ii) o arcabouço legal que vigia sobre o sistema portuário nos EVTEAs antigos era significativamente diferente, com critério de licitação baseado no maior valor de outorga e liberdade plena na definição das tarifas;

iii) as tarifas efetivamente praticadas deveriam ter sido obtidas pelo poder concedente, já que há previsão legal de obrigatoriedade de prestação de informações de interesse da administração do porto e de publicação das tarifas cobradas no setor desde a Lei 8.630/1993, obrigação também contemplada na novel Lei dos Portos (art. 3º, incisos II e XIV).122. Com base na amostra avaliada pela unidade técnica, em dois terminais, o STS36 e o VDC04, as tentativas de ratificação das tarifas não foram consistentes.123. Embora as conclusões apenas denotem grave ausência de fundamentação para os valores adotados em dois terminais, a questão mais relevante é que os estudos utilizados pelo poder concedente, de forma geral, não possuem o rigor metodológico esperado para definição de parâmetro tão importante na equação econômico-financeira. A esse respeito, lembro que este Tribunal, por meio do acórdão 1.904/2009-Plenário, de 26/8/2009, emanado no âmbito do TC 021.200/2008-9, fez determinações ao poder concedente que deveriam ter sido consideradas como base nos estudos de viabilidade. O TCU determinou à SEP/PR que:

"9.1.3.1. conjuntamente, de acordo com as diretrizes do art. 7º, XI, do Decreto 6.620/2008, elaborem e disponibilizem mecanismos regulatórios claros, que levem à implementação de sistemas de preços e tarifas com base em centros de custos e que incentivem a busca da eficiência operacional pelas administrações portuárias;" (grifo nosso)

124. Para cumprimento da determinação, a Antaq celebrou o Convênio de Cooperação Técnica 1/2010 com a Universidade de São Paulo (USP), mas, inexplicavelmente, antes de concluídos os estudos, o poder concedente deu início ao processo de concessão.125. O termo de referência do convênio firmado entre a USP e a SEP/PR prevê a entrega de produtos de suma importância para a consistência do programa de arrendamento portuário. Contempla, por exemplo, uma correlação da estrutura tarifária atual com os custos incorridos pelas autoridades

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portuárias, com aferições dos valores reais dos custos dos serviços e das facilidades portuárias, incluindo os custos de depreciação e de remuneração do capital investido. É prevista também a elaboração de uma versão eletrônica do modelo de cálculo de tarifas, que será fundamentado na apropriação dos custos incorridos, além de explicitar critérios para reduções de tarifas, compartilhamento de benefícios pelos usuários e utilização de outras receitas, para fins de modicidade tarifária. 126. As previsões iniciais davam conta de que o convênio seria encerrado em outubro de 2013, mas não há qualquer evidência de que as pesquisas contratadas junto à USP tenham sido absorvidas nos atuais estudos de viabilidade. A base dos levantamentos de tarifa, EVTEAs antigos, demonstra a ausência de rigor metodológico na sistemática adotada; deixaram de ser absorvidas análises efetuadas por instituição de renome (USP) que tinham por fim dirimir as fragilidades dos sistemas de preços e tarifas portuárias, lacuna apontada pelo TCU desde 2009.127. Nesse contexto, como condição para publicação dos editais, deve o poder concedente fundamentar de maneira consistente a metodologia de coleta das tarifas utilizadas na alimentação dos fluxos de caixa, sem olvidar as pesquisas técnicas contratadas junto à USP.128. Outra questão que merece reparo diz repeito à falta de fixação de tarifas-teto e premissas de regulação das tarifas em alguns dos terminais analisados. As ausências, segundo o poder concedente, seriam exclusividade dos terminais que fazem parte de cadeias verticalizadas ou que se encontram em um ambiente competitivo saudável.129. É pertinente reiterar que a determinação feita por este Tribunal à Antaq para realização de estudos de concorrência inter e intraportos, objeto do acórdão 2.896/2009, não foi integralmente cumprida. Aqueles estudos, contratados junto à UnB, ainda não foram finalizados e, portanto, não serviram de base para este processo de outorga. Mesmo assim, o poder concedente prosseguiu com a desestatização e acabou por utilizar premissas de competitividade que não encontram fundamentação consistente, metodológica.130. A SefidTransporte destacou com competência que "as operações portuárias devem seguir as normas concernentes aos serviços públicos, entre elas os princípios que regem o serviço adequado, conforme definição contida no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995" e acrescentou que a "Lei 10.233/2001 trata da aplicabilidade de tal princípio à atividade portuária e também da necessidade da regulação de preços e tarifas em seu art. 28, incisos I e II, alínea 'b'”. (grifo nosso)131. Por conseguinte, diante da inexistência de estudos concorrenciais que sustentem a liberdade tarifária como benéfica às práticas de mercado, com o intuito de resguardar os interesses dos usuários e evitar a cobrança de preços abusivos e garantir a modicidade tarifária, é indispensável que todos os terminais a serem licitados estejam sujeitos a um limite máximo de preços. Ainda que o arrendamento portuário faça parte de uma cadeia verticalizada, é necessária a definição de uma tarifa regulada, de forma a garantir que o operador não torne inviável a utilização da estrutura por terceiros interessados.132. Nesse cenário, acolho a proposta da SefidTransporte de determinar à SEP/PR a fixação de teto tarifário para todas as instalações contempladas no programa de concessão portuária. 133. A unidade técnica propôs ainda determinar que a Antaq editasse normatização para garantir o acesso de terceiros interessados a terminais integrados a cadeias verticalizadas. Aqui, por entender que a matéria adentra ao campo de estreita atuação da agência reguladora, acolho a proposta como recomendação.134. Mais duas impropriedades atinentes à estrutura tarifária merecem reexame por parte do poder concedente: a adaptação de tarifas para viabilizar alguns terminais e a ausência de cláusula de revisão tarifária periódica nos contratos.135. O primeiro quesito refere-se à superestimativa dos valores das tarifas nos terminais de grãos do Pará, no STS13 e no VDC12, na intenção de viabilizar os projetos que contemplam

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investimentos de grande monta. Com vistas a alcançar a rentabilidade financeira definida para o programa de concessões, foram estipuladas tarifas acima daquelas calculadas pela metodologia adotada nos estudos, algumas vezes com aumentos de até 50%.136. No caso do VDC12, especialmente em razão do critério de julgamento ser o maior desconto linear sobre a tarifa-teto, sua tarifa foi validada no fluxo de caixa e a falha perde relevância. 137. No entanto, em relação aos terminais de grãos do Pará, a elevação artificial das tarifas não pode subsistir e a coerência da sistemática adotada nos estudos deve ser mantida, ainda que o resultado seja a aparente inviabilidade financeira das instalações. Não se pode olvidar que a competitividade no certame não deve ser descartada desde logo, já que interesses comerciais em assumir ganhos menores ou manter estrategicamente a outorga das instalações não podem ser ignorados. 138. Em relação ao STS13, diante da diversidade de cargas a serem operadas, entendeu a SefidTransporte que o mais correto seria a adoção de tarifas diferenciadas, ao invés da utilização de valores elevados e que sequer encontram fundamentação técnica consistente. 139. Nesse cenário, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de expedir as determinações corretivas.140. Em relação à ausência de cláusula contratual prevendo a revisão tarifária periódica, também é necessário determinar que o poder concedente adote providências. Como destacado pela SefidTransporte, o TCU já tratou da matéria e firmou entendimento no sentido da obrigatória previsão de cláusulas de revisão periódica de tarifas nos contratos de concessão (acórdãos 2.154/2007 e 346/2012, ambos do Plenário). A nova Lei de Portos também estabelece que são cláusulas essenciais aos contratos de arrendamento e concessão as relativas: "ao valor do contrato, às tarifas praticadas e aos critérios e procedimentos de revisão e reajuste." (destaque acrescido).

IX - Parâmetros de desempenho

141. A reforma legal capitaneada pela Lei 12.815/2013 tem como pilar o aumento de eficiência na infraestrutura portuária e a redução do chamado "Custo Brasil". Até por isso, uma das inovações trazidas pelo novo marco regulatório foi a alteração do critério de licitação de maior outorga para o da máxima eficiência e do menor preço, que se traduzem no presente processo de concessão pela adoção de critérios de escolha baseados na maior capacidade de movimentação de carga e na menor tarifa. 142. Nesse sentido, a definição de critérios de desempenho mínimos para cada terminal ganha relevo. Os índices de movimentação de carga e de nível de serviço devem provocar nos possíveis concorrentes a busca de soluções técnicas ótimas, alinhadas à máxima eficiência, garantindo a atualidade do serviço prestado e a modicidade das tarifas.143. Apesar disso, a metodologia adotada para definição dos parâmetros de desempenho não comprovou estar alinhada à finalidade precípua da outorga. O poder concedente adotou critérios baseados no modelo atualmente existente nos portos brasileiros, sem consideração de fatores inovadores que permitam um significativo incremento da eficiência no sistema portuário. Embora as exigências de investimento demonstrem claramente o objetivo de conferir maior eficiência e produtividade nas operações portuárias, não foi adotado na definição dos parâmetros mínimos de serviço nenhum elemento originado de sistemas portuários internacionais de reconhecida eficiência ou mesmo outros coerentes com sistemas portuários mais modernos. 144. A modelagem de parâmetros de desempenho adotada nesse primeiro bloco de licitações está baseada na performance já observada no setor portuário nacional. As exigências de movimentação mínima de carga têm origem no cenário mais provável definido no estudo de demanda, que parte de dados de movimentação de carga atual. Já os níveis de serviço (produtividade e eficiência nas atividades portuárias) foram fixados a partir de observações dos consultores em apenas sete terminais brasileiros, um dos quais considerado ineficiente pelo próprio estudo (berço 38 do Porto de Santos). 145. A título de exemplo, a tabela abaixo registra os parâmetros de movimentação mínima fixados para cada terminal em comparação com a demanda prevista nos estudos.

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TerminalParâmetro de desempenho

(movimentação mínima exigida em ton/ano)

Demanda micro no ano de exigência de 100% da

movimentação mínima (cenário base)

% exigência em relação ao cenário base

BEL11 40.000 48.000 83,33%STM05 80.000 97.000 82,47%VDC04 2.330.000 3.206.000 72,68%STM01 2.650.000 4.048.000 65,46%VDC29 2.650.000 4.048.000 65,46%OUT01 880.000 1.349.000 65,23%BEL09 480.000 737.000 65,13%STS25 160.000 281.000 56,94%STM02 280.000 496.000 56,45%

146. Invariavelmente inferiores às demandas projetadas, em patamar significativo, os parâmetros de desempenho, per si, em nada estimulam o incremento de resultados, tampouco a elaboração de projetos arrojados pelos participantes da concorrência.147. As justificativas relacionadas à impossibilidade de utilização de fontes públicas internacionais, a suposta interferência de fatores climáticos locais na validade dos parâmetros de portos do exterior, ou mesmo as alegações de que o tempo de liberação de navios é maior nos portos nacionais, não conduzem à impossibilidade de utilização de "parâmetros agressivos e descolados da realidade atual dos terminais brasileiros", como argumentado pelo poder concedente. Especialmente porque nenhuma dessas afirmações fundamentou-se em evidências robustas.148. É necessário registrar que não consta dos estudos nenhuma pesquisa técnica consistente acerca dos níveis de desempenho alcançados com projetos inovadores, por meio de tecnologia de ponta. Além disso, para verificar a produtividade efetiva de terminais existentes e buscar os dados de entrada do modelo, foram utilizadas apenas informações de atracações registradas em banco de dados da Antaq no primeiro trimestre de 2012.149. Dessa forma, é insuficiente a fundamentação para os parâmetros de desempenho adotados, especialmente porque não permite qualquer vinculação ao critério de eficiência que norteia todo o novo marco regulatório. Se a lógica do processo de outorga pressupõe a liberdade para os concorrentes definirem os projetos a serem implantados, a busca da eficiência deve nortear a disputa. Uma das principais ferramentas para que se alcance tal objetivo é a exigência de critérios de desempenho condizentes com essa finalidade. 150. Outra peculiaridade que demonstra a insuficiência da metodologia para definição dos parâmetros de desempenho relaciona-se aos novos terminais no norte do país. Não é razoável, como destacado pela SefidTransporte, utilizar como benchmark o conceito de eficiência média de terminais portuários existentes, se a proposta é a criação de novas instalações portuárias, mais modernas, que pressupõem um nível de eficiência mais elevado. 151. A matéria, com as devidas vênias à SefidTransporte, não merece exame apenas quanto à consistência dos procedimentos de cálculo. Tampouco é atividade típica de política regulatória de competência exclusiva do gestor público. É, outrossim, a busca da consagração do princípio constitucional da eficiência, base da própria inovação legislativa no setor portuário e o principal objetivo de toda a metodologia do processo de outorga em exame. Diz respeito à própria consistência e coerência dos estudos de viabilidade, questão sobre a qual deve o TCU se manifestar.152. Dessa forma, diante da ausência de estudos consistentes para definição de parâmetros incompatíveis com a eficiência que se busca com a reforma do sistema portuário, destacando ainda o longo prazo das concessões em exame, é relevante determinar que o poder concedente apresente

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justificação consistente para a definição dos parâmetros de desempenho atribuídos a cada terminal, demonstrando alinhamento ao objetivo de incremento dos resultados.

X - Alteração na lei que disciplina o ordenamento do uso e da ocupação do solo na área insular do município de Santos

153. Dentre os diversos terminais portuários a serem licitados neste grupo 1 encontra-se o STS-04, Terminal de Granéis Sólidos Vegetais da Ponta da Praia, no Porto de Santos. A proposta é que o referido terminal surja a partir do adensamento das áreas atualmente denominadas STS-04, STS-06 e STS-12, que também já movimentam granéis sólidos de origem vegetal, sendo que a área correspondente ao atual STS-06 somente seria disponibilizada à arrendatária em 30/6/2017.154. Os estudos de demanda microeconômica projetaram um aumento de capacidade de movimentação do terminal STS-04 de quase 50%, no período compreendido entre 2013 e 2018.155. Ocorre que a Lei Complementar 813, do município de Santos, publicada em 30/11/2013, alterou o art. 17 da Lei Complementar 730, de 11/7/2011, que disciplina o ordenamento do uso e da ocupação do solo na área insular do município de Santos para excluir do rol das atividades portuárias e retroportuárias consentidas na parte insular a armazenagem de materiais a granel. Como exceção, admitiu exclusivamente os estabelecimentos ocupados antes da vigência dessa lei, “instaladas na área compreendida ente o prolongamento da Rua Octávio Corrêa até o prolongamento da Rua Conselheiro Nébias, em seu limite norte, desde que autorizado previamente pela autoridade municipal competente, com pagamento de outorga onerosa”.156. O terminal STS-04 a ser licitado encontra-se na área insular do município e fora da área excepcionalizada pela Lei Complementar 813/2013. 157. Assim, nos termos da referida lei, há vedação para que os futuros arrendatários venham a exercer as atividades que lhes serão destinadas pelo processo licitatório.158. O documento constante de peça 6 (Estudos Ambientais Preliminares relativos ao Porto de Santos), elaborado em julho/2013, apontou, no título “Aspectos Ambientais Relevantes”, a existência do Plano de Zoneamento do Porto, aprovado em março de 2006. Não houve qualquer menção, no entanto, ao fato de que aquele PDZ já discutia a questão, nos seguintes termos:

“O ideal é que os terminais de grãos, localizados na Ponta da Praia, fossem remanejados para a entrada do Porto de Santos no início do bairro da Alamoa, Saboó e Valongo. E os terminais de contêineres localizados nos bairros de Alamoa, Saboó e Valongo, fossem transferidos para o bairro da Ponta da Praia.(...)Isso significa ganho na gestão do fluxo de caminhões graneleiros, aumento da capacidade operacional da ferrovia, melhor utilização da ferrovia para os terminais açucareiros do bairro de Outeirinhos, e também diminuição das interferências ambientais ocorridas no bairo da Ponta da Praia”.

158.1. Sob o título “Reordenamento de áreas”, assinalou:“Ponta da PraiaNessa região o zoneamento proposto caracteriza área para movimentação de granel sólido de origem vegetal (...). A sugestão é que nessa área seja movimentada carga geral, conteinerizada ou não.”

158.2. Ressalvou, no entanto:“Essa sugestão requer avaliações e estudos desenvolvidos em conjunto – APS [Autoridade Portuária de Santos], CAP [Conselho de Autoridade Portuária], PMS [e arrendatários afetos, para bem definir a vocação da área e oportunidade de sua aplicação. Considerando as implicações contratuais e operacionais inerentes à sugestão, entende-se que, sem os estudos citados, e neste particular instante, não ser aconselhável qualquer alteração no zoneamento dessa região”.

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159. A compatibilidade entre o desenho das concessões e o PDZ vigente em cada porto é questão de suma importância, imprescindível para a validade e eficiência operacional das instalações portuárias. Assim, especialmente quando se leva em conta o longo prazo dos arrendamentos, é forçoso concluir que o poder concedente deve absorver as recomendações e regras do zoneamento.160. Nesse ponto lembro ainda da exigência do art. 14 da Lei 12.815/2013, que dispõe sobre a consulta à autoridade municipal nos processos de concessão. Ainda que a obrigação tenha que ser satisfeita apenas antes da assinatura do contrato, diante da contradição posta entre o PDZ (de cuja elaboração participa e ente municipal) e os estudos, ganha relevância a necessidade de compatibilização de intenções entre o poder federal e o municipal.161. Existem notícias de que uma nova versão do PDZ teria sido aprovada pelo conselho de administração da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) em 9/2/2012, com determinação para que fossem realizados alguns ajustes, e que se encontraria pendente de apreciação definitiva.162. Os estudos realizados pela EBP não trazem, no entanto, nenhuma menção a essa projeto de PDZ. Não se sabe se o assunto estaria novamente nele sendo discutido e, em caso positivo, qual a direção que seria adotada.163. Destaco ainda que a própria SEP/PR ao aprovar, de forma provisória, o Plano Geral de Outorgas, por meio da Portaria 257/2009, fixou prazo para revisão/elaboração de novos PDZs pelas autoridades portuárias. No §5° do art. 1° do normativo foi estabelecido que, a partir de 17/9/2009, as autoridades portuárias deveriam, em até nove meses, atualizar ou elaborar os planos de zoneamento de cada porto. No parágrafo seguinte da portaria, a SEP/PR destacou que os novos PDZs fundamentariam os ulteriores programas de arrendamento de portos organizados. Contudo, nenhuma das disposições foi observada nas atuais concessões.164. Divirjo da SefidTransporte quanto a sua afirmação de que o advento da Lei Complementar 813/2013 não altera as análises acerca dos EVTEAs. A impossibilidade de operação do novo terminal de grãos sólidos vegetais STS-04 implicará na necessidade de reordenamento das áreas, de forma a preencher, com terminais dedicados à movimentação de outros tipos de cargas, a área adensada pelo STS-04. Também será necessário redefinir o local em que será movimentada a carga antes atribuída ao STS-04, o que poderá resultar na necessidade de realocação de outras áreas. Todas essas realocações podem ocasionar mudanças na capacidade de movimentação de cargas projetadas, a depender das dimensões e condições de operação das novas áreas escolhidas; e, caso isso ocorra, nas projeções de demanda atribuídas a cada terminal.165. Para que não subsista um cenário de incertezas jurídicas, é conveniente que se determine ao poder concedente que somente inicie o certame após haver contemplado as alterações que se farão necessárias em decorrência da edição da Lei Complementar 813/2013, da Prefeitura Municipal de Santos, inclusive quanto aos eventuais ajustes nas projeções de demanda, caso ocorra a realocação do terminal STS-04.

XI - Ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP166. O documento Minuta de Edital para o Arrendamento de Área e Infraestrutura Públicas do Leilão estabelece como condição prévia à assinatura do contrato o ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP. Verificou-se que tais despesas não foram, no entanto, incluídas nas projeções do fluxo de caixa quando deveriam sê-lo, por representarem custos do arrendatário que serão considerados em suas projeções.167. A Portaria SEP/PR 38/2013, que autorizou a EBP a realizar os estudos para a desestatização de áreas portuárias, incluindo aquelas tratadas no presente bloco de arrendamentos, fixou que o valor máximo do ressarcimento não poderia ultrapassar a 0,37103% do valor total estimado dos investimentos necessários à implementação de cada uma das concessões ou arrendamentos de instalações portuárias, limitado ao total de R$ 63.800.000,00.

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168. Houve imprecisão, no entanto, uma vez que a referida portaria não mencionou se o valor estimado do investimento seria aquele previsto, naquele primeiro momento, ou na estimativa de investimentos resultante da realização dos estudos.169. O poder concedente optou por considerar a primeira hipótese, sob o argumento de que essa solução evitaria que a empresa projetista (no caso, a EBP) vislumbrasse incentivo em manejar variáveis de modelagem de forma a elevar os níveis de investimento requeridos de forma a que sua própria remuneração fosse aumentada. O argumento se mostra razoável e pode ser acolhido, sobretudo quando se verifica que a interpretação adotada pelo governo resultará em uma economia de quase R$ 7 milhões.170. Observo, no entanto, que o percentual de 0,37103% a ser aplicado sobre o valor dos investimentos, para cálculo da remuneração devida à EBP, encontra-se ainda em questionamento neste Tribunal, nos autos do TC 012.687/2013-8 (representação com vistas à apuração de eventuais irregularidades na autorização concedida pela SEP/PR para que a EBP desenvolvesse os estudos para a desestatização das áreas portuárias), como já mencionei no início deste voto. O posicionamento sobre a adequabilidade daquele parâmetro constará daqueles autos e somente poderá ocorrer após a realização das oitivas determinadas pelo acórdão 3.362/2013 - Plenário e respectivas análises. Friso, ainda, que naqueles autos não foi adotada medida cautelar que esteja a restringir, neste momento, o prosseguimento das ações a cargo do poder concedente.171. De qualquer forma, entendo coerente que se expeça determinação à SEP/PR para que compute o valor de ressarcimento dos estudos da EBP de cada terminal como item da equação, a constar do fluxo de caixa.

XII - Completude dos documentos apresentados

172. Não posso deixar de registrar questão apresentada pela SefidTransporte que traz impacto não apenas ao presente processo, mas também na avaliação das demais desestatizações examinadas por este Tribunal.173. Os estudos do programa de concessão portuária não foram trazidos a esta Corte com a completude e sistematização indispensáveis ao fluxo de análise. Não foram acompanhados de relatórios, notas técnicas e termos de referência que demonstrassem a vinculação entre premissas e conclusões. Além disso, diversas informações que deveriam constar desde o envio inicial foram construídas ao longo do exame, muitas vezes a partir de questionamentos da equipe técnica do TCU, que chegou a encaminhar quase 150 perguntas ao poder concedente. Algumas delas, remetidas em 11/10/2013, apenas foram respondidas em 26/11/2013.174. Ademais, à medida em os questionamentos surgiam e possíveis incoerências eram demonstradas, o poder concedente remetia novos dados, com as alterações que se faziam necessárias. Nesse sentido, registro que ao longo desse processo de análise diversas inconsistências que constavam dos dados iniciais já foram corrigidas pela SEP/PR e Antaq.175. Por óbvio, tal fator constitui limitador à análise e tem potencial de comprometer a celeridade do exame, como também a validade dos estudos. Assim, acolho a proposta de determinação anotada pela SefidTransporte para os documentos encaminhados a este Tribunal para avaliação de procedimentos de desestatização apresentem a completude indispensável à apreciação.

XIII – Ausência de precisão na delimitação das áreas176. Verifiquei que as minutas de editais relativas aos diversos arrendamentos constantes deste bloco de estudos não informam, de maneira precisa, as áreas totais de cada arrendamento, mencionando sempre que “A área total do Arrendamento (...), cujo código de identificação é (...), possui aproximadamente (...) m2”.177. Questionados a respeito em diversas reuniões presenciais, representantes da SEP/PR e da Antaq afirmaram que a precisão das áreas somente se faz necessária no momento da assinatura dos contratos, uma vez que as áreas estimadas já permitiriam a operacionalização das atividades portuárias

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e possibilitariam, assim, a apresentação das propostas. Além disso, o valor a ser pago à autoridade portuária independeria da metragem da área concedida.178. Ainda que tal premissa seja verdadeira, considero que a imprecisão das áreas pode gerar insegurança jurídica em decorrência de eventuais dificuldades posteriores para sua demarcação, essencial para a formalização dos contratos.179. Embora a análise das minutas dos editais e contratos constitua o escopo da análise do segundo estágio dos processos de arrendamento, nos termos do art. 7° da IN-TCU 27/1998, considero, uma vez que a questão foi detectada desde logo, conveniente que se determine à Antaq que somente dê continuidade aos processos licitatórios após a exata demarcação das áreas correspondentes a cada arrendamento pretendido, que deverão ser precisadas nos respectivos editais de licitação.

XIV - Processos conexos180. Diretamente relacionados ao presente feito foram autuados neste Tribunal outros sete processos que tratam de questões que podem impactar as outorgas. São os TC's 007.001/2013-4, 031.834/2013-2, 032.891/2013-0, 032.950/2013-6, 032.891/2013-0, 029.596/2013-0 e 032.950/2013-6, todos pendentes de apreciação por esta Corte, a maioria ainda sem exame da unidade técnica quanto ao mérito.181. Os cinco primeiros dizem respeito a questões que potencialmente afetam apenas terminais específicos, no caso o STS20 e o STS10. O TC 019.596/2013-0 trata de possíveis irregularidades no critério de habilitação dos processos de outorga, matéria que, em tese, pode obstar todo o processo de concessão. Já o último, além das questões relacionadas ao critério de habilitação dos processos de outorga, questiona pontos relacionados ao terminal STS15.182. Além dos processos já listados, é necessário dar destaque ao TC 012.687/2013-8, que cuida de representação acerca de possíveis irregularidades na escolha da Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. – EBP para desenvolver os estudos de viabilidade técnica, econômica, ambiental e operacional. Por meio do recente acórdão 3.362/2013, este Tribunal determinou a oitiva da SEP/PR, da EBP e do BNDES para se manifestarem sobre as falhas apontadas que, pela gravidade, podem comprometer a legalidade de todo o processo de concessão, já mencionado no início deste voto. 183. Lembro que o tempo necessário ao exame de cada processo é, por óbvio, função da complexidade de cada matéria. Por isso, ainda que não seja possível unificar as análises e condicionar a apreciação do processo principal de concessão ao deslinde dos que lhe são conexos, é necessário dar ciência de sua existência à SEP/PR e à Antaq e listar os processos que estão pendentes de análise neste Tribunal, os quais reportam irregularidades concernentes à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade das concessões. No caso de serem realizadas modificações substanciais nos estudos, se já publicados os editais de concorrência, a republicação dos instrumentos convocatórios seria medida obrigatória.184. Registro ainda que diversas peças foram trazidas aos autos durante os exames, invariavelmente com apontamentos acerca de possíveis falhas no desenho das concessões ou nos parâmetros do processo concorrencial. 185. No que importa ao exame do 1º estágio de acompanhamento das concessões, cujo objeto são os estudos de viabilidade, os apontamentos foram considerados pela SefidTransporte. Há, ainda, relevantes questionamentos às regras da licitação, matéria própria do 2º estágio do acompanhamento, nos termos do art. 7º, inciso II, da IN-TCU 27/1998. Estas, portanto, não têm o condão de impactar o exame do primeiro estágio de fiscalização.

XIV – Conclusão186. O novo marco regulatório estabelecido para o setor portuário objetivou propiciar condições para que os portos nacionais alcancem novos patamares de excelência, necessários à alavancagem da obtenção de melhores indicadores para a economia brasileira. A redução do denominado “Custo Brasil”, no que se refere ao embarque e desembarque de cargas pelos portos do país, se daria como consequência direta da melhoria do setor. Essa decorreria do incremento nos níveis de desempenho e da ampliação da competitividade.187. Essas foram as premissas que conduziram o poder concedente a definir a maior capacidade de movimentação de carga e o maior desconto sobre as tarifas como critério de adjudicação para os certames licitatórios deste primeiro bloco, parâmetros efetivamente voltados para o alcance de resultados. 188. Nessa linha, a maior capacidade de movimentação de cargas seria um incentivo à maior produtividade, uma vez que sempre que a capacidade informada na proposta vencedora não for atingida, será aplicada multa ao arrendatário.189. Ocorre que esse incentivo ao aumento da produtividade somente ocorrerá caso as movimentações exigidas sejam realmente desafiadoras. De tudo o quanto expus neste voto, não ficou

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claro, no entanto, que o desempenho exigido represente um real desafio. Da mesma forma, a ausência de parâmetros que demonstrem que os níveis de desempenho exigidos se mostram compatíveis com aqueles presentes nos principais portos internacionais não permite que se conclua que o setor portuário brasileiro dará aos usuários condições de competitividade no cenário econômico mundial.190. Esse quadro se mostra mais negativo na medida em que se verifica que os estudos não se pautaram pela construção de uma modelagem institucional que privilegie a competição, assumindo que as cargas se distribuem igualmente entre os diversos players, restringidas apenas por suas capacidades de movimentação.191. Some-se a esse quadro as imprecisões que serviram de premissas para a elaboração dos estudos ligados às questões tarifárias, inclusive quanto à ausência de fixação de tetos máximos tarifários para alguns dos terminais.192. O pressuposto de que a liberdade tarifária não traria malefícios em terminais em que a carga movimentada seja típica de cadeias verticalizadas não pode ser assumido como uma verdade absoluta e comporta restrições. Não se pode assumir como premissa do modelo a hipótese de que os vencedores das licitações, em tais casos, serão as próprias empresas produtoras e que os terminais portuários serão, assim, equiparados a meros centros de custos de suas estruturas:

a) primeiramente, porque as condições postas para a licitação não exigem que os licitantes sejam previamente habilitados como operadores portuários, o que possibilita que investidores desvinculados do setor participem do certame e, caso se sagrem vencedores, terceirizem as operações;

b) depois, porque mesmo que a licitação seja vencida por uma empresa produtora, o acesso às instalações portuárias não será exclusivo, ou seja, a empresa deverá também movimentar cargas de terceiros, possivelmente seus concorrentes no mercado produtivo. Em tais situações, a liberdade tarifária poderá fazer com que esses arrendatários produtores fixem tarifas exorbitantes para a movimentação das cargas não próprias e, deste modo, tragam significativo prejuízo às empresas produtoras que com ela concorrem.193. Essas situações poderiam ser mitigadas caso o poder concedente tivesse optado por aguardar o resultado dos estudos que vêm sendo desenvolvidos pela USP e UnB em decorrência das determinações realizadas por este Tribunal, relativas ao estabelecimento de padrões de custo para fundamentar as questões tarifárias e à existência de competição entre os portos, respectivamente. 194. Em face das considerações tecidas neste voto, considero que os estudos submetidos a este Tribunal apresentam oportunidades de aperfeiçoamento, antes que sejam deflagrados os procedimentos licitatórios relativos a esse primeiro bloco. 195. Por fim, agradeço às equipes da SefidTransporte e da SecobHidroFerrovia pelo empenho demonstrado e pela qualidade dos produtos apresentados.

Ante todo o exposto, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que submeto ao Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 10 de dezembro de 2013.

ANA ARRAES

Relatora

ACÓRDÃO Nº 3661/2013 – TCU – Plenário

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1. Processo TC 029.083/2013-3. 2. Grupo I – Classe V – Desestatização. 3. Interessado: Tribunal de Contas da União.4. Unidades: Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq e Secretaria de Portos da Presidência da República – SEP/PR.5. Relatora: ministra Ana Arraes.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes – SefidTransporte e Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias – SecobHidroferrovia.8. Advogado: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1° estágio da concessão dos arrendamentos de áreas e instalações portuárias nos portos organizados de Santos, Belém, Santarém, Vila do Conde e Terminais de Outeiro e Miramar, a serem realizados sob a égide da Lei 12.815/2013.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do Plenário, ante as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 1°, inciso XV, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno e art. 7°, inciso I, da IN-TCU 27/1998, em:

9.1. condicionar a publicação dos editais das licitações para a concessão dos arrendamentos de áreas e instalações portuárias nos portos organizados de Santos, Belém, Santarém, Vila do Conde e Terminais de Outeiro e Miramar, constantes do primeiro bloco daqueles previstos na Portaria 38/2013, emitida pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), à adoção das seguintes providências:

9.1.1. realização das alterações necessárias no texto do estudo de demanda, de modo a compatibilizar a previsão da navegabilidade do complexo Araguaia-Tocantins em relação ao que prevê o Plano Hidroviário Estratégico e as planilhas de cálculo da demanda, ou seja, que se trata de hipótese de longo prazo;

9.1.2. uniformização dos seguintes dados do estudo de demanda e das planilhas dos EVTEAs, de forma a eliminar as discrepâncias observadas: i) STS04: capacidade em 2016 de 1,8 milhões de toneladas; ii) VDC04: início das operações em 2017 e alcance da capacidade plena em 2019; e iii) VDC29: início das operações em 2019;

9.1.3. ajuste das projeções de demanda relativas ao terminal VDC29, de forma que os volumes projetados para cada um dos novos terminais de grãos sólidos vegetais da região norte, somados, não ultrapassem a projeção da captura de carga futura destinada aos portos daquela região, estabelecida em 36% nos EVTEAs;

9.1.4. finalização dos estudos determinados pelo acórdão 2.896/2009 – Plenário e incorporação dos estudos de concorrência inter e intraportos na modelagem dos terminais, em observância ao art. 7º, inciso III, da Lei 8.987/1995, ao art. 3º, caput e inciso V, da Lei 12.815/2013, com vistas à promoção da modicidade tarifária, em respeito ao art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995, e ao art. 3º, inciso II, da Lei 12.815/2013;

9.1.5. apresentação de elementos suficientes à aferição dos quantitativos estimados em projeto, detalhando informações técnicas que permitam exata vinculação entre os projetos conceituais e as quantidades e preços dos itens que o compõe, de modo a fundamentar a projeção total de investimentos;

9.1.6. exclusão da parcela de 14,25% referente a “taxas de construção locais” incidente sobre os preços de cada serviço previsto nos projetos conceituais dos arrendamentos (com exceção dos

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equipamentos), por acarretar sobreinvestimento decorrente da aplicação, em duplicidade, de rubrica já embutida nas amostras que serviram de base para a obtenção dos preços referenciais;

9.1.7. realização do levantamento dos valores de mercado dos equipamentos referidos nos estudos de viabilidade, de preferência cotados em moeda nacional, justificando fundamentadamente a incidência ou não de impostos e outros adicionais aos preços cotados, bem como os casos em que, dado o alto grau de especificidade do equipamento, seja inviável a realização de pesquisa de mercado e revisão das projeções de gastos com equipamentos dos arrendamentos, se for o caso;

9.1.8. elaboração de metodologia clara e objetiva para definir a forma de levantamento dos bens reversíveis existentes nas áreas consideradas brownfield a serem licitadas, de suas condições de conservação e de definição de seus valores, motivando de forma adequada, inclusive, a opção de não efetuar diagnóstico de todos os bens, se for o caso;

9.1.9. realização do levantamento referido no subitem anterior e revisão das projeções de novos investimentos e de custos operacionais dos projetos a serem licitados, de forma a atualizar o valor dos aluguéis das áreas e as tarifas resultantes do fluxo de caixa, nos casos em que houver tal necessidade;

9.1.10. cômputo do valor de ressarcimento do EVTEA de cada terminal como item de investimento (CapEx-projetos), dentro do primeiro ano de arrendamento, de modo que o fluxo de caixa esteja compatível com a obrigação, contida na Minuta do Edital, de o vencedor do leilão arcar com essa despesa previamente à celebração do contrato;

9.1.11. revisão das projeções de despesas com pessoal administrativo do VDC12, com base em metodologia prevista no modelo, e efetivação dos ajustes necessários no fluxo de caixa do projeto;

9.1.12. fundamentação dos custos do componente F04 - Geral e Administrativa, indicando referências e fontes de informação utilizadas, de forma que seja demonstrada a razoabilidade da metodologia e dos valores empregados;

9.1.13. justificação das tarifas e fundamentação, de maneira consistente, da metodologia de coleta das tarifas utilizadas na alimentação dos fluxos de caixa, sem olvidar as pesquisas técnicas contratadas junto à USP oriundas do Convênio de Cooperação Técnica 1/2010, firmado com aquela instituição, objetivando dar cumprimento à determinação contida no item 9.1.3.1 do acórdão 1.904/2009 – Plenário;

9.1.14. estabelecimento de um teto tarifário para todos os estudos de viabilidade constantes de concessões portuárias;

9.1.15. revisão da modelagem empregada no STS13, de forma que as tarifas estabelecidas sejam devidamente fundamentadas a fim de refletir a variedade de cargas movimentadas no terminal;

9.1.16. ajuste dos valores das tarifas adotadas nos terminais VDC29, OUT01, OUT02, OUT03 e STM01, de modo que fiquem compatíveis com as premissas adotadas para definição de tais valores, sem o artifício de aumentá-las para tornar viável o fluxo de caixa dos projetos;

9.1.17. inclusão em todos os contratos de arrendamentos portuários de cláusula de revisão tarifária periódica, que contemple a definição da tarifa-teto, observando a metodologia a ser definida pela Antaq, de forma a manter a modicidade tarifária e o equilíbrio do contrato;

9.1.18. realização das alterações que se farão necessárias, relativamente ao Porto de Santos, em decorrência da edição da Lei Complementar 813/2013, do Município de Santos, inclusive quanto aos eventuais ajustes nas projeções de demanda, caso ocorra a realocação do terminal STS04;

9.1.19. apresentação de estudos consistentes para a definição dos parâmetros de desempenho atribuídos a cada terminal, demonstrando seu alinhamento ao objetivo de incremento dos resultados e sua compatibilidade com indicadores de eficiência adotados por portos de excelência, em nível mundial;

9.2. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República que:

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9.2.1. para os próximos blocos de arrendamento, ajuste os textos dos estudos de demanda para que descrevam claramente quais premissas estão implícitas em outros estudos utilizados como base para as projeções e que hipóteses são, de fato, utilizadas nas planilhas para os cálculos que fundamentam os valores envolvidos nos projetos de arrendamentos portuários, de modo que a coerência entre fundamentação e fórmulas/valores possa ser devidamente avaliada;

9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que: 9.3.1. para os próximos blocos das licitações constantes da Portaria-SEP 38/2013, coloque

em discussão, nas audiências públicas, as informações técnicas, econômico-financeiras e jurídicas constantes dos estudos de viabilidade dos projetos, disponibilizando ao público documentos que permitam identificar claramente as metodologias, premissas e estimativas aferidas, calculadas e utilizadas na tomada de decisão do Poder Público;

9.3.2. estruture e implemente banco de dados que agregue as informações necessárias para a elaboração dos estudos de demanda do setor portuário que são de sua competência, conforme preconiza o artigo 27, inciso I, da Lei 10.233/2001, enviando ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, documentação que comprove as medidas adotadas para o cumprimento desta deliberação, incluindo plano de ação com cronograma das atividades a serem desenvolvidas;

9.4. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República e à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que apenas encaminhem a este tribunal Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA) acompanhados de termos de referência/relatórios/notas técnicas que permitam identificar o órgão/empresa responsável por sua elaboração e a data de sua produção, bem como que contenha informações detalhadas, em português, das premissas e metodologias utilizadas nos estudos, das fontes de informações e de dados consultadas, especialmente no que tange aos quantitativos, preços e custos de obras, equipamentos e despesas operacionais; às variáveis que permitiram estimar a demanda, a receita, os parâmetros de desempenho e as tarifas de entrada; à tributação; ao critério de julgamento da licitação; e à partição e mecanismos de mitigação de riscos.

9.5. recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República que:9.5.1. avalie, na qualidade de Poder Concedente, o benefício de promover as consultas ao

Poder Municipal exigidas pelo art. 14 da Lei 12.815/2013 na fase interna da licitação, mais especificamente, no desenvolvimento dos estudos de viabilidade;

9.5.2. adote, em futuras licitações do setor portuário, metodologia para estimativa de despesas com pessoal de manutenção e operacional baseadas em parâmetros que busquem maximizar a eficiência operacional dos terminais;

9.5.3. adote o valor médio entre as amostras de preço coletadas para o serviço UP12 – Ground Improvement (Melhoria de Terreno) como preço referencial nos projetos conceituais de arrendamentos portuários em que o serviço estiver presente;

9.5.4. adote, no modelo conceitual de formação de preços dos arrendamentos portuários, como parâmetro de atualização, os índices próprios de obras portuárias publicados pela Fundação Getúlio Vargas – FGV;

9.6. recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:9.6.1. promova estudos para embasar o nível de eficiência mínimo, lato sensu, a ser

exigido dos terminais portuários brasileiros;9.6.2. edite, com fulcro no art. 27, incisos IV e XIV, da Lei 10.233/2001, no prazo de 180

(cento e oitenta) dias, norma que regulamente os procedimentos e os prazos para atuação da Agência de forma a garantir o acesso de terceiros interessados a cadeias verticalizadas;

9.7. dar ciência à Casa Civil, à SEP/PR e à Antaq de que:

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9.7.1. foram autuados neste Tribunal os processos TC’s 007.001/2013-4, 031.834/2013-2, 032.891/2013-0, 032.950/2013-6, 032.891/2013-0, 029.596/2013-0 e 032.950/2013-6, pendentes de apreciação por esta Corte, que tratam de irregularidades concernentes à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade das concessões e que podem impactar na realização dos processos de outorga;

9.7.2. as questões tratadas no TC 012.687/2013-8, que cuida de representação acerca de possíveis irregularidades na escolha da Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. – EBP para desenvolver os estudos de viabilidade técnica, econômica, ambiental e operacional, têm o potencial de comprometer a continuidade do processo de concessão;

9.7.3. caso ocorram modificações significativas nas definições que constarão do processo licitatório, em decorrência dos ajustes referidos no item 9.1 deste acórdão, as questões deverão ser submetidas a nova audiência pública;

9.8. determinar à SefidTransporte que avalie as medidas e os fundamentos adotados para cumprimento das providências assinaladas no subitem 9.1. retro e, se necessário, represente imediatamente ao tribunal;

9.9. enviar cópia do inteiro teor desta deliberação:9.9.1. à Casa Civil da Presidência da República;9.9.2. ao Conselho Nacional de Desestatização;9.9.3. à Secretaria de Portos da Presidência da República;9.9.4. à Agência Nacional de Transportes Aquaviários.

10. Ata n° 49/2013 – Plenário.11. Data da Sessão: 10/12/2013 – Extraordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3661-49/13-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)ANA ARRAES

Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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