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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOGabinete do Ministro Guilherme Palmeira

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC-023.195/2007-8Natureza: Levantamento de AuditoriaÓrgão/Entidade: Ministério da Educação (MEC), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)Responsável: José Henrique Paim Fernandes, Secretário Executivo do Ministério da Educação (CPF n.º 419.944.340-15)Advogado constituído nos autos: não há

Sumário: LEVANTAMENTO DE NATUREZA OPERACIONAL NA FUNÇÃO EDUCAÇÃO. PROPOSTA DE FISCALIZAÇÕES. ENCAMINHAMENTO DE CÓPIAS DOS AUTOS. ARQUIVAMENTO.

Adoto como Relatório a bem lançada instrução elaborada pela equipe de analistas da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog, com a qual colocaram-se de acordo os dirigentes da unidade técnica:

IntroduçãoAntecedentes

1. O presente levantamento, elaborado com fundamento nos incisos I e II do art. 238 do RITCU, decorre de deliberação constante em Despacho do Ministro-Relator Guilherme Palmeira, de 14/11/2007, tendo em vista o propósito do Tribunal de Contas da União – TCU de definir estratégia para seleção de fiscalizações a curto e médio prazos relacionadas à função Educação. Pela sua importância social e materialidade em termos de movimentação de recursos orçamentários, essa função foi escolhida pelo TCU como um dos Temas de Maior Significância no ano de 2008, estando seu levantamento inserido no Plano de Fiscalização para 2007.

Escopo do trabalho2. O levantamento teve por finalidade formular diagnóstico sobre o funcionamento e o desempenho da função Educação, sob o aspecto de sua política, recursos aplicados, funcionamento de seus programas e das organizações públicas atuantes, com o qual se pretende balizar a proposição de auditorias de conformidade, de desempenho operacional ou avaliações de programas, a serem incluídas em planos de fiscalizações do TCU. 3. À luz dessa situação, considerou-se oportuno que fossem investigadas três questões: i) como se caracteriza a função educação em termos de marco legal e arranjos institucionais ii) como se caracteriza a função educação em termos de instrumentalização nos planos e orçamentos públicos; iii) como se caracterizam as subfunções típicas da educação do ponto de vista de sua materialidade, relevância, risco e vínculo de suas ações com o saneamento dos problemas enfrentados em cada uma delas.

Metodologia4. Preliminarmente, foi elaborada a matriz de planejamento (fls. 5 a 7), que norteou as ações a serem realizadas durante a realização dos trabalhos. Foram identificadas as questões de auditoria pertinentes, as informações necessárias às suas respostas, as fontes dessas informações, bem como a forma de operacionalização dos exames a serem executados.5. A abordagem utilizada na realização do trabalho partiu da análise do macrocontexto da função educação com enfoque na parte institucional, organizacional, orçamentária e financeira, bem como na identificação dos principais problemas e desafios que envolvem esta área. A partir dessa análise, o desenvolvimento do trabalho foi realizado por subfunção típica da função educação com a análise dos problemas inerentes a cada uma delas, a identificação das ações de governo para enfrentá-los e a atuação dos órgãos de controle nessas ações. 6. Seguiu-se a essa análise a proposição de fiscalizações a serem realizadas pelo Tribunal no curto e médio prazo, conforme conveniência e oportunidade.

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7. Para responder às questões formuladas foram realizadas entrevistas com servidores do Ministério da Educação, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional (FNDE); a leitura e análise dos planos governamentais ligados à área de educação (Plano Nacional de Educação e Plano de Desenvolvimento da Educação), bem como revisão bibliográfica de textos relativos à área elaborados por pesquisadores do IPEA, do próprio MEC e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - CDES.8. Restringiu-se o escopo do trabalho à Função Educação, de número 12, com dados de execução orçamentária do período 2002-2007, uma vez que esse era o período disponível no Siafi Gerencial, principal fonte de informações orçamentárias utilizada. Subsidiariamente foram utilizadas informações também do banco de dados orçamentários da Câmara dos Deputados. As atualizações monetárias que se fizeram necessárias utilizaram como inflacionador o IPCA, cujo índice foi obtido no sítio do Ipeadata1. 9. Com relação às consultas orçamentárias realizadas, foi utilizado no Siafi Gerencial o grupo de itens Despesa Liquidada, que consolida a soma dos valores constantes das contas correntes 292130201 e 2921302092. Nesse grupo de itens não constam os valores de créditos liquidados unicamente para inscrição em restos a pagar, conta corrente 292130202, a chamada “inscrição forçada”. Essa é uma ressalva importante, uma vez que há uma grande diferença entre as consultas. Em 2007, por exemplo, a inscrição forçada de créditos atingiu o montante de R$ 2,96 bilhões.

Relevância e materialidade10. A Lei n.º 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB) imputou à educação um atributo de ação que abrange os processos formativos do indivíduo: na família, no trabalho, nas instituições de ensino, nos movimentos e organizações sociais, nas manifestações culturais e na convivência em geral. A LDB trata da educação escolar, desenvolvida, predominantemente, por meio do ensino, em instituições educativas, como creches, escolas, colégios, institutos, faculdades, universidades. A educação, que é dever da família e do Estado, tem tríplice finalidade, nos termos de seu art. 2º: a) o pleno desenvolvimento do educando (evolução do nível cognitivo da pessoa, voltando-se para assimilação de certos conhecimentos e de certas operações mentais, inclusive moral e ética); b) o preparo para o exercício da cidadania (centra-se na condição básica da pessoa ser cidadão e exercer seus direitos e deveres); c) qualificação para o trabalho (inserir o aprendizado como forma de produtividade e contribuição da pessoa para humanizar as estruturas sociais, econômicas, políticas e ambientais).11. Por ser exigência tanto da Constituição Federal – CF de 1988 (art. 214) como da LDB (art. 87, § 1º), foi instituído o Plano Nacional de Educação – PNE 2001-2010 (Lei n.º 10.172/2001), que, em síntese, apresenta como objetivos: a) elevação global do nível de escolaridade da população; b) melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; c) redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência, com sucesso, na educação pública; e d) democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, com a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou eqüivalentes.12. Não é demais ressaltar a importância de que se reveste para um país possuir uma população educada e preparada para fazer face aos desafios que sempre se apresentam. E a consciência dessa importância não é de modo algum recente. De acordo com Plutarco, Licurgo, o grande legislador espartano, já afirmava, nove séculos antes do nascimento de Cristo, que educar os jovens era a função mais importante e nobre de um legislador. O Brasil, apesar de ter melhorado muitos de seus indicadores educacionais ao longo dos últimos anos, ainda se encontra bastante aquém dos países mais desenvolvidos, em todos os níveis educacionais, como poderá ser visto nas seções relativas às diferentes modalidades de ensino. Além disso, a educação é vista como promotora de desenvolvimento econômico e indutora da redução das desigualdades sociais e regionais do país.13. A Função Educação está entre aquelas que possuem maior participação na execução do Orçamento Federal, estando situada no intervalo de 1,5 a 2,0% do montante executado. Os dispêndios com educação representaram, em 2007, a 5º maior despesa do Governo Federal, inferior apenas às despesas realizadas com Encargos Especiais (R$ 747,1 bilhões), Previdência Social (R$ 233,7 bilhões),

1 www.ipeadata.gov.br.2 Crédito Empenhado-liquidado e Crédito Realizado de Entidade por Integração.



Saúde (40,2 bilhões) e Assistência Social (24,7 bilhões). Entre 2002 e 2005 as despesas com educação foram superiores àquelas realizadas com Assistência Social.

Gráfico 1 - Evolução percentual da participação da Função Educação no Orçamento Federal no período 2000 – 2007

Fonte: Siafi Gerencial.

14. Embora, ao longo do período considerado no trabalho, 2002 a 2007, a Função no orçamento federal tenha apresentado comportamento crescente, em termos nominais, como pode ser visto no Gráfico 1 , quando se faz o inflacionamento dos valores executados mensalmente pelo IPCA, para dezembro de 2007, verifica-se que houve queda no período 2003/2004, com recuperação nos dois últimos anos. Em valores atualizados, houve, de 2004 para 2007, um aporte de mais R$ 4,8 bilhões. Esse fato, aliado ao aumento na participação da Educação no Orçamento Federal, parece indicar que está ocorrendo um aumento na prioridade dada à educação no âmbito do governo federal.Gráfico 1 - Evolução dos dispêndios federais com educação em valores nominais e reais - (2002 – 2007)


15. Um panorama ilustrando a participação das subfunções ligadas diretamente à educação e às transferências realizadas para o financiamento da merenda escolar pode ser visto na Tabela 1. No item



“Demais Subfunções” estão incluídas despesas relacionadas à administração, tecnologia da informação, e outras de menor representatividade, individualmente, no montante total executado. Note-se que a subfunção Nível Superior, que já representou 52,2% do total executado na Função, em 2002, perdeu 5,3 pontos percentuais ao longo do período, apresentando participação de 46,9% em 2007. 16. A subfunção Alimentação e Nutrição, em que pese não ser uma subfunção típica de educação, foi inserida na tabela dada a sua representatividade no orçamento, inferior apenas à do Ensino Superior e Ensino Médio. Ressalte-se que a maior parte da execução nessa subfunção é realizada de forma descentralizada, com recursos repassados a estados e municípios, conforme pode ser visto na subseção 5.2.3.

Tabela 1 – Orçamento na área de educação por subfunções em percentual - (2002 - 2007)

Subfunções 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ensino Superior 52,2 52,2 49,4 50,9 48,0 46,9

Ensino Fundamental 9,5 13,6 4,6 7,2 11,7 12,5

Ensino Profissional 5,0 5,1 5,7 6,2 5,7 4,8

Ensino Médio 4,5 1,0 1,3 2,2 0,9 0,9

Educação de Jovens e Adultos 3,3 3,3 0,1 4,1 3,1 0,6

Educação Especial 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3

Educação Infantil 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3

Alimentação e Nutrição 7,6 7,9 1,7 9,2 8,9 8,3

Demais Sufunções 17,3 16,5 36,8 19,7 21,4 25,4

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fonte: Siafi Gerencial.

Estrutura do relatório17. Além da introdução, o relatório está estruturado em três partes. A primeira parte dedica-se a expor aspectos relevantes da estrutura e organização do sistema de ensino brasileiro, em seus aspectos legais, organizacionais, institucionais e financeiros, considerando, essencialmente, a Constituição Federal, a LDB, o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE e o OGU. Examina-se, ainda, a instrumentalização da política no âmbito dos planos e orçamentos públicos, com o inventário das ações de governo constantes do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual e a natureza dos produtos disponibilizados. 18. Em seguida, é apresentado um panorama relativo a cada um dos níveis/modalidades de ensino nas quais a Função Educação está subdividida: Educação Infantil, Ensino Médio, Ensino Fundamental, Ensino Superior, Ensino Profissionalizante, Educação de Jovens e Adultos. Nessas seções, é feita uma breve descrição da subfunção, os recursos a ela alocados, os diagnósticos já realizados, os riscos e problemas encontrados em cada uma delas, bem como oportunidades de realização de trabalhos por parte do TCU.19. Na terceira parte são tecidas as considerações finais, com a consolidação das proposições das fiscalizações a serem realizadas por esta Corte e as propostas de encaminhamento.

PARTE 1: Aspectos gerais da função EducaçãoOrganização, arranjos institucionais e desafios do ensino no Brasil20. De acordo com a Constituição Federal de 1988, a educação é um direito social, cabendo à família e ao Estado a responsabilidade pelo seu provimento. Tendo em vista que a competência para legislar sobre o assunto é concorrente à União e aos Estados, há uma miríade de normas e regulamentos que a regulamentam. 21. No plano federal, pontifica a Lei n.º 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases que, como o próprio nome diz, estabelece as diretrizes que devem ser seguidas pela educação no Brasil, bem como as bases sobre as quais ela deve ser estabelecida. A lei, entre outras coisas, previu a criação Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente. Em paralelo, os estados também legislam no âmbito de suas competências. Esses regramentos, entre outros assuntos, prescrevem os princípios e garantias que norteiam o ensino, o modelo de organização administrativa, pedagógica e /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc4


curricular dos sistemas de ensino, além da estrutura de responsabilidades e competências para a oferta da educação. 22. Ao longo dos anos a educação tem sido tema de planos executivos que definem metas e diretrizes, macroobjetivos ou objetivos setoriais em termos de educação brasileira. Esses planos vinculam metas e ações de governo, a exemplo do Plano Plurianual (PPA), Plano Nacional de Educação (PNE) (Lei n.º 10.172/2001) e do Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, por meio do plano de metas Compromisso Todos pela Educação (Decreto n.º 6.094/2007).23. Neste capítulo, aborda-se o modo pelo qual se ordena e constitui o sistema de ensino no Brasil, além dos desafios e perspectivas para a educação, a ser tratado em três itens: i) organização da educação escolar nacional; ii) mapeamento dos principais grupos de atores envolvidos com a função Educação; iii) identificação de planos e metas que orientam a função Educação e as respectivas prioridades temáticas.

Organização da educação escolar nacional24. No Brasil, a educação escolar foi dividida em dois níveis de ensino: a Educação Básica, formada pela Educação Infantil, pelo Ensino Fundamental e pelo Ensino Médio e a educação superior (LDB, art. 21). Além desses níveis de ensino, a LDB apresenta três modalidades de educação: a Educação de Jovens e Adultos; a Educação Profissional; e a Educação Especial (LDB, art. 37, 39 e 58). As instituições provedoras do ensino classificam-se, por dependência administrativa, em: a) públicas, criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público; e b) privadas, mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, que se enquadram em particulares3, comunitárias, confessionais e filantrópicas (LDB, art. 19). Ressalte-se que a atribuição de responsabilidades pela organização da educação escolar ultrapassa as esferas administrativas, alcançando os estabelecimentos de ensino e os docentes. 25. A CF/1988, em seu art. 24, atribui competência à União, aos estados e ao Distrito Federal para legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto, excluindo dessa atribuição os municípios. Não obstante, as três esferas de governo têm como competência comum proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência, e devem organizar, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino, referendando, assim, uma estrutura federativa fundamentada na cooperação e solidariedade (CF, art. 23 e 211). 26. Compete à União o financiamento do Ensino Superior e de escolas técnicas federais, além do exercício das funções supletiva e redistributiva nos demais níveis e modalidades de ensino (CF, art. 211). Os estados têm a atribuição de ofertar o Ensino Médio e, em colaboração com os municípios, assegurar o Ensino Fundamental (LDB, art. 10). Por sua vez, cabe aos municípios oferecer a Educação Infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o Ensino Fundamental, sendo permitida a sua atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados constitucionalmente à manutenção e ao desenvolvimento do ensino (LDB, artigo 11).27. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, facultado o repasse de verbas a escolas confessionais, comunitárias e filantrópicas que: a) comprovem finalidade não-lucrativa e não distribuam resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcela de seu patrimônio sob nenhuma forma ou pretexto; b) apliquem seus excedentes financeiros em educação; c) assegurem a destinação do seu patrimônio a outra escola comunitária filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades; e d) prestem constas ao Poder Público dos recursos recebidos (LDB, art. 77).28. O dever do Estado para com a educação será efetivado mediante as garantias descritas nos incisos I a VII do art. 208 da CF, entre as quais destacam-se: a) o Ensino Fundamental obrigatório e gratuito; b) a progressiva universalização do Ensino Médio gratuito; c) o acesso à Educação Infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos de idade; d) o atendimento ao educando do Ensino Fundamental por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Em relação aos profissionais da educação escolar das redes públicas,

3 A instituição de ensino particular é aquela instituída por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não inclui em sua mantenedora representantes da comunidade, como as comunitárias, nem atende a quaisquer orientações religiosas ou ideológicas específicas, como as confessionais, nem são filantrópicas, ou seja, sobrevivem com doações de pessoas ou grupos.



cabe mencionar que se constituem como princípios os planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, e o piso salarial profissional nacional (CF, art. 206, V e VIII).29. Além disso, a norma infraconstitucional determina que se garantam padrões mínimos de qualidade de ensino, sendo estes definidos como variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (LDB, art. 4º, IX). A questão dos padrões mínimos de qualidade deve ser interpretada como condição prévia para que a escola possa desempenhar, plenamente, a função de ensinar. Tais condições dizem respeito ao aspecto da organização escolar e pedagógica. Os insumos são de base material (estrutura física e equipamentos), de base gerencial (tipo de gestão e modalidades de flexibilização do planejamento), de base instrumental (material instrucional e metodologias), de base mutacional (qualidade dos recursos humanos e cultura de inovação) e de base finalística (missão da escola, perspectiva dos cursos, função das disciplinas e cultura de avaliação). Esses indicadores de qualidade mínima devem ser compatíveis com o tamanho da escola, número de matrículas, turnos de funcionamento e uso dos espaços e do tempo escolares (CARNEIRO, 1998).

Arranjos institucionais30. A descentralização da educação aos entes federados, como é o caso do Brasil, reveste-se de relativa complexidade pelas diferentes relações estabelecidas entre a União e as unidades subnacionais, não sendo, portanto, um processo homogêneo e praticado em uma única direção. Ela responde à lógica da organização federativa, no sentido de ordenar responsabilidades e competências nos planos administrativo, financeiro e pedagógico aos entes federativos (PARENTE, 1998). Conforme referenciam os art. 16, 17 e 18 da LDB, cada uma das três esferas administrativas abriga um sistema de ensino, composto conforme quadro que se segue:

Quadro 1 – Composição dos sistemas de ensino no Brasil

Sistema Federal Sistema estadual e do DF Sistema municipal

- Instituições de ensino mantidas pela União;

- Instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada;

- Órgãos federais de educação.

- Instituições de ensino mantidas pelos estados e DF;

- Instituições de educação superior mantidas pelo poder público municipal;

- Instituições de Ensino Fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada;

- órgãos estaduais ou distrital de educação;

- Instituições de Ensino Fundamental e médio e de Educação Infantil mantidas pelo poder público municipal;

- Instituições de Educação Infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada;

- órgãos municipais de educação

Fonte: Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n.º 9394/9631. A fim de facilitar a compreensão dos papéis e interesses mais relevantes dos principais atores na Função Educação, estes foram agrupados de acordo com as seguintes categorias: os participantes da elaboração das políticas de educação, os executores dessas políticas e outros que assessoram ou subsidiam as políticas e ações na área, ilustrado na Figura 1.



Figura 1 – Diagrama ilustrativo dos stakeholders da Função Educação, de acordo com seus papéis principais, em 2007

32. O presente trabalho teve por recorte a compreensão dos principais stakeholders 4 que atuam no sistema federal, enfatizando as unidades orçamentárias ligadas ao MEC, com destaque para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), dada a relevância do seu papel na captação de recursos e no fomento de diversos programas. A classificação do diagrama destaca os principais papéis dos stakeholders, sem excluir ações secundárias em qualquer das áreas selecionadas para ilustrar seus interesses. Além dos atores cujos papéis podem ser facilmente classificados em um dos grupos descritos anteriormente, existem outros com atuações e interesses marcantes em mais de uma área. 33. O Ministério da Educação é o principal órgão do sistema educacional brasileiro. São áreas de competência do MEC, de acordo com o artigo 1º do Decreto n.º 6.320/2007: a) Política Nacional de Educação; b) Educação Infantil; c) educação em geral, compreendendo Ensino Fundamental, Ensino Médio, Ensino Superior, Educação de Jovens e Adultos, Educação Profissional, Educação Especial e Educação à Distância, exceto Ensino Militar; d) avaliação, informação e pesquisa educacional; e) pesquisa e extensão universitárias; f) magistério; g) assistência financeira a famílias carentes para a escolarização de seus filhos ou dependentes.34. A fim de exercer as atribuições conferidas legal e constitucionalmente ao Ministério, ele subordina e supervisiona órgãos e instituições do sistema educacional. A estrutura organizacional do MEC, bem como o sistema de vinculação, subordinação e supervisão em relação a outras entidades pode ser observado na Figura 2.

4 Stakeholders são pessoas, grupos ou instituições com interesse em algum programa ou projeto. Fazem parte do rol de Stakeholders os interessados envolvidos no processo decisório ou não./tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc7

Política ExecutoresMEC

- CNE-

Conaes

Ines IBC

Capes Inep

Conselhos Escolares

FNDE

Escolas Técnicas Federais Escolas Agrotécnicas

Federais Colégio Pedro II Universidades Federais Instituições Isoladas de

Ensino Superior Universidade Tecnológica

Fundaj Cefets Colégios

Militares Redes

estaduais e municipais de ensino

Assessoram ou subsidiam políticas e ações educacionais

Ipea

CNPQ

CDES

MDS

MME

União

Estados

-Consed

Municípios

-Undime

IBGE

FAT / MT

Fiocruz

MS

Finep

Andifes Comissões de

Educação da Câmara e do Senado Federal Abrahue Confies Crub


Figura 2 – Organograma com a estrutura do Ministério da Educação em 2007

Fonte: MEC. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br. Acessado em fevereiro de 2008.

35. No que diz respeito à atuação do MEC, verifica-se que é de sua competência supervisionar e coordenar atividades relacionadas aos sistemas federais de planejamento e orçamento voltados à educação, coordenar a elaboração e a consolidação dos planos e programas de suas atividades meio e finalísticas, acompanhar e promover a avaliação de projetos e atividades na área educacional, definir diretrizes da área, entre outras competências (Decreto n.º 6.320/2007, art. 4º e 6º). Ao MEC cabe, ainda, formular e avaliar a política nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem (Lei n.º 9.131/95).36. A fim de que o MEC cumpra suas funções normativas e de supervisão, a LDB previu a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE), cuja atividade deve ser exercida em caráter permanente, fazendo parte da estrutura federal. O CNE foi criado nos termos da Lei n.º 9.131/95, com atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Educação, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional.37. Também é de competência do CNE acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação, manifestar-se sobre questões que abranjam mais de um nível ou modalidade de ensino, emitir parecer sobre assuntos da área educacional, assessorar o Ministério da Educação no diagnóstico dos problemas e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino, manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal, bem como analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação educacional, no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis e modalidade de ensino. 38. Outros Conselhos também são de grande importância para o sistema educacional brasileiro, entre eles destacam-se o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub), o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime). Ao CDES, órgão



consultivo de assessoramento à Presidência da República, composto por lideranças representativas da sociedade civil e do Governo, cabe colaborar na formação do juízo político do Governo, como instituição representativa da sociedade. A ênfase de sua atuação encontra-se na busca pelo desenvolvimento nacional com eqüidade, com sustentabilidade e com a ampliação da democracia (CDES, 2007). Faz parte da estrutura do CDES o Observatório da Eqüidade, implantado em 2006, que possui como finalidade ampliar o conhecimento e a capacidade do Conselho e da sociedade em debater e propor ações com ênfase na eqüidade, além de incentivar o monitoramento, a avaliação e a cobrança por resultados, tanto das por parte dos governantes, quanto por parte dos demais atores sociais.39. O Crub é um conselho criado com a finalidade de promover a integração das instituições de Ensino Superior brasileiras, buscando o permanente aperfeiçoamento desse nível de ensino no Brasil. O Crub promove intercâmbio de informações e experiências, congressos, conferências, seminários, cursos e outros eventos, além de assessoramento às universidades, mantendo constante articulação com órgãos públicos e outras entidades, na busca de soluções para os problemas da educação superior. O Conselho fomenta a formulação de propostas de integração da universidade com a sociedade, visando ao desenvolvimento do País e à aplicação do conhecimento, em benefício da população brasileira.40. O Consed possui como incumbência a promoção da integração das Secretarias de Educação dos estados e do Distrito Federal, coordenando e articulando ações de interesse comum, e promovendo intercambio de informações e de experiências. A Undime possui, basicamente, as mesmas atribuições do Consed, mas em nível municipal. Esses dois conselhos são importantes por serem dois dos principais órgãos de interlocução entre a União e as demais esferas de governo, no âmbito educacional.41. Outro stakeholder que possui grande importância é o Inep, autarquia federal vinculada ao MEC. Cabe a ele promover estudos, pesquisas e avaliações sobre o Sistema Educacional Brasileiro com o objetivo de subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas para a área educacional, mediante a elaboração de diagnósticos e recomendações decorrentes da avaliação da Educação Básica e superior, além de organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais. Nesse sentido, o Instituto deve desenvolver e implementar, na área educacional, sistemas de informação e documentação que abranjam estatísticas, avaliações educacionais, práticas pedagógicas e de gestão das políticas educacionais.42. Compete, ainda, ao Inep, planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação educacional, visando o estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no País, promovendo a disseminação de informações sobre avaliação da Educação Básica e superior (Portaria n.º 2.225/2003). Entre os levantamentos e avaliações realizadas pela entidade, encontram-se: Censo Escolar, Censo Superior, Avaliação dos Cursos de Graduação, Avaliação Institucional, Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), Exame Nacional para Certificação de Competências (Encceja) e Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB).43. Os estudos e dados produzidos a partir da atuação do Inep subsidiam a atuação, não apenas do MEC, mas também de outros stakeholders, a exemplo do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea) e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES). Dessa forma, torna-se imperioso a constante melhoria na coleta de dados em relação aos censos educacionais, a fim de tornar as bases de dados mais fidedignas, haja vista a distribuição de recursos entre os entes federados na área de educação utilizar como critério o número de matrículas apurado nos trabalhos do Inep.44. Cabe enfatizar, por fim, que existem outros atores envolvidos, de certa forma, com a educação, de modo que as listas apresentadas na Figura 2 não são exaustivas. A título de esclarecimento, há alguns atores cujos papéis principais estão enquadrados em mais de uma categoria, como, por exemplo, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O Instituto atua tanto na execução de ações educacionais, por meio de sua Escola Nacional de Ciências e Estatística (ENCE), que promove, por exemplo, cursos de graduação e pós-graduação, quanto no assessoramento e subsídio de políticas de educação, fornecendo especialmente dados demográficos e econômicos para o balizamento dessas políticas. Outro exemplo é o Ministério da Saúde, que, por vezes, possui tanto o papel de assessorar e subsidiar as políticas de educação, especialmente no que se refere ao Ensino Superior na área de saúde, como o de propor a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde, por meio da construção de diretrizes nacionais curriculares para os cursos de medicina.



45. Outros órgãos e instituições que parecem não se relacionar com a área de educação figuram na lista de stakeholders por sua função acessória à área. O Ministério de Minas e Energia – MME, por exemplo, possui interface com o tema, pois existe uma ação no PDE relacionada ao fornecimento de energia elétrica a todas as escolas brasileiras. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, como outro exemplo, utiliza a educação como condicionalidade para o programa Bolsa-Família, e monitora a permanência na escola de pessoas com deficiência atendidas pelo Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social.46. Após identificada a quantidade de órgãos e entidades envolvidos na estrutura do MEC, é preciso se proceder a uma análise da importância desses atores em termos orçamentários a fim de se compreender adequadamente o arranjo institucional da função educação. Nem todos os envolvidos no sistema educacional são executores de recursos federais. A seguir são apresentadas tabelas listando as unidades orçamentárias de maior execução financeira na função. 47. As Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), juntamente com o FNDE, movimentaram a maior parte dos recursos financeiros em 2007. Maior aprofundamento acerca desse Fundo será realizado em item específico deste trabalho. Demais aspectos relacionados às Unidades Orçamentárias (UO) são abordados a seguir.

Tabela 2 – Créditos liquidados pelas unidades orçamentárias da função educação, agrupadas por área de atuação, no ano de 2007

Unidade ou Grupo de Unidades Orçamentárias

Valor total (em R$ milhões) (%)

Valor sem pessoal e encargos sociais

(em R$ mil)(%)

IFES (n = 54) 10.584 49,5 1.939 17,2FNDE 6.583 30,8 6.550 58,1UTFP, Cefets, ETFs e EAFs (n = 71) 1.474 6,9 304 2,7Ministério da Educação 977 4,6 899 8,0CAPES 691 3,2 680 6,0Rec. Sup. FIEES – MEC 686 3,2 681 6,1INEP 177 0,8 166 1,5Outras5 189 0,87 44 0,4

Fonte: Banco de dados da Câmara dos Deputados. Atualização até 31/12/2007.

48. Analisando a Tabela 2, percebe-se que ao se agrupar todas as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), o total dos seus créditos liquidados supera o do FNDE. Os gastos com as IFES representam quase 50% do total da função educação, contra pouco mais de 30% do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Agrupando-se também as instituições executoras de ações educacionais de profissionalização (Universidade Tecnológica, os Cefets, as Escolas Técnicas e Agrotécnicas), pode-se perceber que elas ocupam a terceira posição no total de gastos da função educação.49. Procedendo-se a semelhante análise, mas excetuando-se o gasto com pessoal e encargos sociais (Tabela 2), nota-se que o FNDE é o grande executor de recursos na função educação com 58% do orçamento. O agrupamento de IFES continua superando os gastos do MEC na execução, mas agora com uma execução quase 10% maior.50. Ao se desagrupar as unidades orçamentárias, IFES e Escolas Profissionais, pode-se perceber uma configuração diversa da liquidação dos créditos em nível federal.Tabela 3 - Total de créditos liquidados na função educação para as dez unidades orçamentárias mais

representativas em 2007

Nome Valor (R$ milhões) %FNDE 6.582 30,8

MEC 987 4,6

5 O grupo “Outras” é composto pelas seguintes entidades: Colégio Pedro II, Fundação Joaquim Nabuco, Instituto Nacional de Educação de Surdos, Instituto Benjamin Constant.



UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 945 4,4

CAPES 691 3,2

RECURSOS SOB SUPERVISAO DO FIES 685 3,2

FUNDACAO UNIVERSIDADE DE BRASILIA 566 2,6

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS 529 2,5

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE 450 2,1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL 392 1,8

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 380 1,8


51. A Tabela 3 apresenta as 10 unidades orçamentárias que mais liquidaram créditos na função educação em 2007. A partir dos dados mostrados, conclui-se que o FNDE é o órgão que, isoladamente, executou mais recursos entre as 134 unidades orçamentárias que tiveram alguma execução na função. O segundo órgão com maior liquidação foi o MEC, com 4,6% do total, mas ainda muito distante do resultado do FNDE, que representa 30,8% do montante.52. Os valores executados pelas demais unidades orçamentárias estão muito próximos uns dos outros. Para melhor ilustrar essa informação, vale a pena destacar que 93 das 134 unidades realizaram gastos individuais equivalentes a até 0,5% dos gastos totais. Um aspecto que chama a atenção na Tabela3 é o alto valor executado pela Rec. Sup. FIEES – MEC (Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior), representando 3,2% do total de gastos.Tabela 4 - Total de créditos liquidados na função educação para as dez unidades orçamentárias mais

representativas em 2007, excluindo-se os gastos com pessoal e encargos sociais

Unidade Orçamentária Valor (R$ milhões) %

FNDE 6.550 58,0MEC 909 8,0

RECURSOS SOB SUPERVISAO DO FIES 685 6,1CAPES 679 6,0

FUNDACAO UNIVERSIDADE DE BRASILIA 262 2,3INEP 166 1,5

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 136 1,2UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS 126 1,1

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO PAULO 110 1,0UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE 70 0,6


53. A Tabela 4 assemelha-se à tabela anterior, entretanto não estão computados os créditos liquidados com pessoal e encargos sociais. Nessa nova análise, o FNDE continua sendo o órgão que mais executa recursos, tendo seu percentual no gasto total quase dobrado, subindo do patamar de 30% para quase 60%. O MEC permanece em segundo lugar, mas agora com quase 8% do valor total liquidado, valor ainda extremamente inferior ao do FNDE.54. Os recursos destinados ao financiamento estudantil por meio do FIEES subiram para o terceiro lugar, representando quase 6% dos gastos totais. Outra diferença entre as duas tabelas é que na segunda o INEP passa a figurar entre as 10 unidades orçamentárias que mais executaram recursos em 2007, com 1,5% dos gastos, à frente da UFRJ, que estava em terceiro lugar na primeira análise.55. Após analisar as três últimas tabelas, conclui-se que o FNDE é o órgão que, isoladamente, executa a maior parte dos recursos destinados à educação no orçamento federal, independentemente se a análise for realizada com ou sem os gastos com pessoal e encargos sociais. Apenas ao se agrupar 51 outras instituições, as IFES, é que o Fundo fica em segundo lugar na execução orçamentária total, mas



subtraindo-se os gastos com pessoal, mesmo a soma das 51 instituições não supera os volume de recursos administrado por esse órgão.56. Tendo em vista a magnitude da execução orçamentária realizada pelo FNDE, é importante que este órgão seja mais bem analisado. Na subseção a seguir serão descritas mais detalhadamente as ações que são de incumbência dessa instituição e uma melhor explicação sobre a natureza de seus gastos.

FNDE 57. O FNDE foi criado em 1968, com a edição da Lei n.º 5.537, alterada pelo Decreto-Lei n.º 872, de 15 de setembro de 1969. Trata-se de uma autarquia vinculada ao Ministério da Educação e tem por finalidade prover recursos e executar ações para o desenvolvimento da educação. 58. Com esse objetivo, compete ao FNDE a captação de recursos financeiros e a sua canalização para o financiamento de projetos educacionais, notadamente nas áreas de ensino, pesquisa, alimentação, aquisição de material escolar e concessão de bolsas de estudo, observadas as diretrizes estabelecidas pelo MEC (Portaria n.º 3.511, de 28 de outubro de 2004, que aprova a estrutura regimental do FNDE, artigo 2º). 59. As principais fontes de recursos do Fundo são os recursos ordinários do Tesouro e o Salário-educação que juntos representaram, em 2007, cerca de 80% do total executado pela unidade, R$ 6,6 bilhões. Além desses, podem ser citados, pela sua importância, as contribuições sobre concursos de prognósticos e os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino. 60. Consultando-se o sistema orçamentário do governo federal, Siafi Gerencial, verifica-se que o Fundo é, isoladamente, a unidade orçamentária que mais executa recursos na Função Educação (Tabela3). A sua participação tem aumentado sistematicamente nos últimos anos, tendo passado de 19% do total executado na Educação em 2002 para 29 % em 2007. Esse comportamento está em consonância com a evolução da participação das modalidades de aplicação da Função Educação (Tabela 4), onde se pode ver que as aplicações diretas estão perdendo espaço para as transferências aos demais entes da Federação para que os mesmos executem as ações orçamentárias.61. As principais ações do FNDE em 2007, por montante de execução de recursos, são: complementação da União ao FUNDEB, Programa Nacional de Alimentação Escolar, o Apoio ao desenvolvimento da Educação Básica, o Programa Dinheiro Direto na Escola, Programa Nacional do Livro Didático, programas de transporte escolar e o Programa Nacional de Saúde do Escolar. Essas seis ações representaram 92% de todo o montante executado em 2007.62. Conforme pode ser visto na Tabela 5, contendo a participação percentual das diversas modalidades de aplicação na execução orçamentária do Fundo, parcela majoritária dos recursos é direcionada a estados, municípios e Distrito Federal, mediante transferências, para que estes executem as ações. Apenas em 2007, o montante transferido chegou a 5,6 bilhões, o que equivale a 96,5% das transferências realizadas no âmbito da Função 12 aos entes subnacionais. Analisando-se os programas beneficiados, verifica-se que os recursos são direcionados majoritariamente para o Programa Brasil Escolarizado que, em todas as modalidades de aplicação, apresentou maior execução. Tabela 5 – Participação percentual das diferentes modalidades de aplicação na execução orçamentária

do FNDE no período 2004/2007

Modalidade de aplicação 2004 2005 2006 2007Transf. a estados e Distrito Federal 29,9 24,6 30,6 28,2Transf. a municípios 50,4 54,5 44,0 48,5Transf. a inst. privadas s/ fins lucrativos

1,2 3,2 3,1 1,2

Transf. ao exterior 1,0 1,5 0,5 0,7Aplicações diretas 17,5 16,2 21,9 21,4Total 100,0 100,0 100,0 100,0




63. Os resultados obtidos com a aplicação dos recursos do Fundo podem ser vistos mediante consulta aos Relatórios de Atividades anuais, disponibilizados pelo órgão em seu sítio6. Até o final da elaboração do presente trabalho constavam relatórios para o período de 1997 a 2006. 64. As oportunidades de trabalhos de auditoria de conformidade e de natureza operacional são abrangentes, dada a grande quantidade de ações orçamentárias levadas a cabo com recursos financiados pelo Fundo, como por exemplo, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE) que visam a dar assistência ao educando. Deve-se ressaltar, no entanto, que considerando que a maior parte da execução orçamentária se dá em nível estadual e municipal, tais trabalhos muito provavelmente deverão ser realizados na ponta da execução, verificando tanto a sua conformidade, como o seu desempenho.

Diagnóstico dos macroproblemas da educação no Brasil 65. Uma das orientações estratégicas de governo que norteiam o Plano Plurianual 2008-2011 é ampliar substancialmente a escolaridade média da população brasileira, com ênfase na universalização do acesso e conclusão da Educação Básica. No Brasil, a baixa escolaridade é reflexo de desigualdades sociais e de três grandes problemas associados entre si: i) persistência do analfabetismo, ainda elevado na população, principalmente entre os mais idosos; ii) falta de condições propícias para o sucesso escolar nas etapas da Educação Básica e qualidade insatisfatória do ensino nesse nível; e iii) desigualdade de acesso à educação profissional e superior de qualidade (MPOG, 2007). A Educação Infantil, por sua vez, não mantém relação imediata com o nível de escolaridade descrito em anos de estudo, uma vez que o tempo passado em creches e pré-escolas não é contabilizado no cálculo desse indicador. Contudo, o acesso a essa etapa da Educação Básica leva ao maior sucesso nas classes iniciais do Ensino Fundamental (CDES, 2007). 66. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios – Pnad, a escolaridade média da população brasileira de 15 anos ou mais de idade era de 7,2 anos em 2006. Na zona rural, a população tem 3,2 anos a menos de estudo que a da área urbana. Em termos raciais, a população branca apresenta média próxima dos 8 anos de estudo, enquanto os negros e pardos, 6 anos. Esse indicador tem progredido no período recente, porém a média nacional de anos de estudo ainda mostra-se insuficiente para concluir o Ensino Fundamental, tratado como nível obrigatório na educação brasileira. Em torno da média nacional existe uma expressiva variabilidade, revelando desigualdades entre as regiões. A Região Sudeste apresentava maior taxa de escolaridade, com 7,9 anos, encontrando-se, do lado oposto, o Nordeste, com 5,8 anos. Essa desigualdade de desempenho, de 2,1 anos de estudo, mostrou-se inalterada em relação à situação encontrada em 1995.

Gráfico 2 – Evolução da taxa média de anos de estudo da população brasileira de 15 anos ou mais de idade, Brasil e grandes regiões, entre 1995 e 2006.

Fonte: Pnad/IBGE.

67. No Brasil, diferentemente da Educação Infantil e do Ensino Médio, o acesso ao Ensino Fundamental está quase universalizado, com 94,4% da população de 7 a 14 anos de idade incluídos

6 www.fnde.gov.br.



nesse nível de ensino (CDES, 2007). Entretanto, as taxas de repetência dos estudantes são bastante elevadas, assim como a proporção de adolescentes que abandonam a escola antes mesmo de concluir a Educação Básica. Portanto, além da garantia do acesso à Educação Básica, os sistemas de ensino devem preocupar-se também com a permanência do aluno na escola, pois 7,5% dos alunos do Ensino Fundamental abandonaram os estudos em 2006. Essa taxa chega a 15,3% no Ensino Médio. A rede pública de ensino tem um papel estratégico no cenário educacional brasileiro, tendo em vista que atende cerca de 90% dos alunos matriculados no Ensino Fundamental e 88% dos de Ensino Médio, além de 96% dos de Educação de Jovens e Adultos (INEP, 2006). Assim, o desafio de ampliar a escolaridade da população brasileira se coloca de forma marcante para o poder público, sobretudo pela persistência de problemas de acesso e de qualidade do ensino-aprendizagem, conforme exemplificado na Figura 3.

Figura 3 – Árvore de problemas – baixa escolaridade da população

68. Nesse contexto, cria-se a oportunidade do TCU agir nos programas ou ações que visam propiciar a melhoria na qualidade na educação e nos indicadores educacionais. Essas ações estão identificadas e caracterizadas nos capítulos 5, 6, 7 e 8. As sugestões de fiscalizações a serem efetuadas pelo Tribunal se encontram no capítulo 9.

A educação nos planos e orçamentos públicos69. As diretrizes para a educação brasileira expressas na LDB devem ser articuladas e operacionalizadas nos planos e orçamentos anuais para que haja uma ação orientada e planejada para o enfrentamento dos problemas afetos à área de educação. A melhoria na qualidade do ensino oferecido nas escolas públicas e o aumento da escolaridade da população têm sido apontados como os principais desafios a serem enfrentados para que a educação passe a atuar como indutora da redução das desigualdades sociais e econômicas pelas quais passa a sociedade brasileira.70. Os principais planos que orientam as ações educacionais e que introduzem metas a serem atingidas no curto e longo prazo são o Plano Plurianual e as respectivas Leis orientadas por este instrumento; o Plano Nacional de Educação (PNE) e o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).71. O Plano Nacional de Educação foi instituído pela Lei 10.172/2001 e consta de um diagnóstico acerca da situação educacional brasileira. Nesse plano são apontados os problemas encontrados em cada nível de ensino. A partir desse diagnóstico são estabelecidas metas a serem atingidas em um horizonte de dez anos, a partir de sua promulgação. 72. O plano possui como objetivos proporcionar a elevação global do nível de escolaridade da população, a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência, com sucesso, na educação pública bem como a democratização da gestão do ensino público.73. Além dos objetivos, o conjunto de metas é articulado, por níveis e modalidade de ensino, com diretrizes no âmbito da gestão e do financiamento da educação e formação e valorização do magistério e demais profissionais da educação. A premissa então adotada era a de que os Estados e municípios fizessem as adequações necessárias a sua realidade local para efetivar o atendimento das metas.



74. O PNE apresenta um conjunto de duzentas e noventa e cinco metas referentes a todas as modalidades e níveis de educação, incluindo questões relativas ao financiamento básico, gestão da educação e melhoria de indicadores educacionais. Apesar das metas do PNE focarem nos principais problemas educacionais encontrados na literatura (textos de discussão do IPEA, relatório CDES), o alcance de boa parte dessas metas não vem se concretizando com o passar do tempo. Exemplo desse fato é que as taxas de analfabetismo continuam altas quando comparadas às taxas de outros países; e o percentual de crianças na escola na faixa etária de 0 a 3 anos que em 2003 era de 11,7%, enquanto a meta a ser alcançada em 2005 era de 30%7..75. Prevista como objetivo do PNE, a melhoria na qualidade da educação mostra-se como um dos grandes desafios a serem enfrentados na educação. Nesse sentido, surge em 2006 o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que procura focalizar suas ações, prioritariamente, nos municípios que apresentam baixos índices de qualidade, medidos por meio do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB (ver capítulo 5), criado pelo Inep, levando-se em conta o rendimento escolar aferido a partir dos dados fornecidos ao Censo Escolar e as médias de desempenho alcançadas em provas padronizadas (SAEB, Prova Brasil). 76. Os programas constantes desse plano estão organizados em torno de quatro eixos norteadores que são a Educação Básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Abrangendo um conjunto de áreas de governo, e não só a área de educação, tais programas colaboram direta ou indiretamente com a criação das condições necessárias para o desenvolvimento das atividades escolares com qualidade. 77. O PDE postula, ainda, uma série de medidas que visam a assegurar condições mínimas para mudança em termos de qualidade, as quais afetam os principais atores envolvidos no processo educacional, como professores e gestores. Entre essas medidas, podem ser citadas: o envio ao Congresso de um projeto de lei que estabelece um piso salarial nacional para os professores do ensino básico, investimentos em formação de professores pela Universidade Aberta do Brasil (UAB), modificações no sistema de crédito estudantil (FIES), realização do Provinha Brasil pelos sistemas de ensino para os alunos até o 3º ano.78. O PDE é articulado a partir do Compromisso Todos pela Educação, instituído pelo Decreto 6094/2007. Os municípios devem aderir ao plano de Metas Todos pela Educação e se comprometerem a alcançar as metas previstas no termo de adesão, que inclui, entre outras, alfabetizar as crianças até, no máximo, oito anos de idade, aferindo resultados por exames periódicos; promover a Educação Infantil, manter programas de alfabetização de jovens e adultos, implantar plano de carreira, cargos e salários para os profissionais da educação, privilegiando o mérito, a formação e a avaliação de desempenho; preencher e enviar dados financeiros, por meio do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE); e desenvolver ações que possibilitem o cumprimento das metas estabelecidas para o IDEB.79. O Plano Plurianal 2004-2007, no seu anexo I, que trata sobre a Orientação Estratégica do Governo, apresenta como tema do Megaobjetivo I da Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo a inclusão social como redução das desigualdades sociais. Esse Megaojetivo seria alcançado pela superação de um conjunto de desafios, entre eles a ampliação do nível e a qualidade da escolarização da população, promovendo o acesso universal à educação e ao patrimônio cultural do país. Para atingir esses objetivos, a Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo aponta uma série de diretrizes. Especificamente na área educacional. Podem ser citadas a sustentabilidade do financiamento para a educação, a democratização do acesso à educação em todos os níveis para atendimento dos segmentos excluídos, a transformação da escola em espaço integral e integrado à comunidade e a erradicação do analfabetismo.80. A Lei de Diretrizes Orçamentárias 2007 (Lei 11439/07), articulada ao PPA, inclui no seu anexo de metas e prioridades para o orçamento 2007 os programas e as ações educacionais que são de execução prioritária. Além dessa relação, consta na referida Lei, as despesas em educação que não serão objeto de limitação de empenho. Os programas e ações que se enquadram nos referidos anexos serão objeto de análise na parte específica deste relatório. 81. Para o período 2008-2011 o PPA coloca a educação como um dos eixos determinantes dos objetivos de longo prazo a partir das prioridades apontadas no Plano de Desenvolvimento da Educação 7 Acompanhamento e Avaliação do Plano nacional de Educação e dos Planos Decenais Correspondentes – Relatório Região Norte.



(PDE). Um dos objetivos propostos para este plano é propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com eqüidade, qualidade e valorização da diversidade. Financiamento e perfil do gasto federal82. Os recursos destinados ao financiamento da educação são providos pelas três esferas governamentais. O art. 212 da CF estabelece que cabe à União aplicar, anualmente, no mínimo, dezoito por cento da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. São excluídas desse total as parcelas de arrecadação de impostos transferidas pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Registre-se que a partir do exercício de 2007, com o advento da Emenda Constitucional n.º 53/2006, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, foi revogado o § 6º do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, deixando de existir a obrigatoriedade de aplicação de um valor mínimo no Ensino Fundamental e na erradicação do analfabetismo (que era equivalente a 30% dos recursos previstos no caput do art. 212 da CF).83. Anualmente, o Tribunal de Contas da União, na publicação Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República, realiza o acompanhamento desse ordenamento constitucional. Na Tabela 6 é feita a consolidação dessa verificação para o período 2002/2006. Com relação ao mínimo de dezoito por cento, o Tribunal tem observado que a União tem aplicado mais ainda do que o limite inferior previsto. Com relação ao percentual aplicado em Ensino Fundamental e erradicação do analfabetismo, o percentual mínimo não tem sido respeitado. De acordo com os relatórios compulsados, tal fato se deve primordialmente a divergências interpretativas sobre a inclusão da merenda escolar nos gastos. Essas divergências já foram objeto de recomendações do Tribunal de Contas da União. Tabela 6 - Cumprimento pela União dos limites inferiores constitucionais relativos ao financiamento da

educação de 2002 a 2006 segundo o TCU

Ano

Percentual Aplicadoem Ensino

(18%)A

Percentual Aplicado no Ensino Fundamental e na Erradicação

do analfabetismo(30% de A)

2002 29,02 12,40

2003 32,73 21,81

2004 20,87 25,20

2005 20,90 29,67

2006 25,14 29,20 Fonte: Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República, diversos anos.

84. No gráfico 1 já foi apresentada a evolução do orçamento na Educação ao longo dos últimos seis anos. Observa-se que esse orçamento, no entanto, não é executado linearmente ao longo do exercício como poderia ser desejado, em benefício da previsibilidade da capacidade de gasto. Como pode ser visto no gráfico 4, parcela considerável dos créditos é liquidada nos últimos dois meses do ano, em especial nas rubricas “Outras Despesas Correntes”, “Investimentos” e “Inversões Financeiras”. É ao final de cada ano que são liberados grandes montantes de recursos para fazer face a essas despesas, justificando a presença de picos nesse período. As despesas com pessoal são mais bem distribuídas ao longo de cada período, apresentando alguma concentração nos dois últimos meses de cada ano, motivada principalmente pelas férias e décimo terceiro salário.



Gráfico 3 – Evolução mensal da execução orçamentária da Função Educação, por grupo de despesa – (2002-2007)*

Fonte: Siafi Gerencial e Ipeadata.Nota: * Valores atualizados IPCA para dezembro 2007.

85. Os recursos destinados à educação se concentram em seis fontes básicas, apresentadas no Gráfico 4, destacando-se os recursos da Fonte 112 (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, uma fonte vinculada ao financiamento da educação) e Fonte 100 (Recursos Ordinários do Tesouro). O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, criado com a promulgação da Emenda Constitucional n.º 31/2000, que já chegou a representar quase 16% dos recursos alocados à educação, em 2002, deixou de ser representativo como fonte de financiamento da Função em 2006. Como a maior parte dos recursos destinados à educação são provenientes da vinculação a impostos, avalia-se que há uma estabilidade no financiamento da educação no país, diminuindo os riscos da não execução de ações programadas para essa área.

Gráfico 4 - Distribuição das fontes de financiamento da função Educação


86. Parcela majoritária dos recursos federais alocados à Educação é despendida em aplicações diretas, como pode ser visto no Gráfico 5. Em média, no período considerado, elas representaram 76,4% dos dispêndios realizados. O restante dos gastos da função foi realizado por intermédio de transferências



a outros entes governamentais (estados, municípios e Distrito Federal), entes privados ou ao exterior, mediante convênios, ou transferências fundo a fundo.

Gráfico 5 - Modalidades de Aplicação da Função Educação


87. A alta proporção de aplicações diretas está ligada ao financiamento do Ensino Superior público federal do Brasil. Consultando a relação de subfunções da Educação, verifica-se que ao longo do período, o Ensino Superior, subfunção 364, representou, em média, 50,5% do total anual despendido com a função, sendo responsável pelo financiamento das universidades federais e pelo financiamento estudantil. O Programa Universidade do Século XXI tem sido sistematicamente o programa de maior valor executado no orçamento da Função Educação. É importante frisar que grande parte desses recursos são utilizados para despesas com pessoal, como apresentado na Tabela 2.88. Embora os valores envolvidos na função Educação sejam elevados, parcela reduzida deles é objeto de licitação. Consultando-se as modalidades de licitação das despesas com educação8, verifica-se que, neste ano, apenas 9% foram licitadas de alguma forma9. As demais eram inexigíveis, dispensadas ou não se aplicavam (e.g. transferências entre entes governamentais, pessoal, aposentadorias). O Gráfico 6 ilustra essa situação para as diferentes subfunções da função Educação levadas em consideração no presente trabalho.

8 A consulta do Siafi Gerencial que fornece essas informações inclui também os valores da chamada “liquidação forçada” (liquidação para inscrição em restos a pagar), já comentada na metodologia. Assim, ao invés dos R$ 21,4 bilhões de crédito liquidado em 2007, com os quais se vem trabalhando ao longo do relatório, a consulta fornece o valor das notas de empenho liquidadas no ano, em um montante de R$ 24,4 bilhões.9 Foram consideradas licitáveis aquelas despesas para cuja execução houve concurso, convite, tomada de preço, concorrência e pregão. As dispensadas são aquelas executadas com suprimento de fundos ou dispensa de licitação. As não exigíveis se referem às despesas realizadas onde a licitação não era exigível ou não se aplicava.



Gráfico 6 - Aplicabilidade da Lei de Licitação na Função Educação para o ano de 2007, por subfunção, em percentual


89. A situação para a Função como um todo pode ser vista na Tabela 7. Só o montante das despesas em que não se aplica a Lei 8.666/93 chega a quase 82% do total.

Tabela 7 - Aplicabilidade da Lei de Licitação na Função Educação para o ano de 2007

Modalidade Valor (em R$) (%)Concurso 61.013 0,00

Convite 41.992.332 0,17Tomada de preço 200.053.761 0,82

Concorrência 590.310.335 2,42Dispensa de licitação 965.142.894 3,96

Inexigível 1.226.437.800 5,04Não se aplica 19.966.517.446 81,99

Suprimento de fundos 11.826.578 0,05Pregão 1.350.734.617 5,55

Total 24.353.076.778 100,00Fonte: Siafi Gerencial.

90. A explicação para a prevalência de despesas não licitáveis pode ser vista quando se faz a segmentação da execução orçamentária levando-se em conta a Natureza da Despesa (vide Tabela 8 com as seis naturezas mais representativas em termos orçamentários). Os quatro itens com maior percentual de recursos executados são o pagamento de vencimentos aos servidores, contribuições (transferências a municípios e estados) e pagamento de obrigações patronais. Consolidados, representaram 59,7% do montante despendido no período. Apenas as despesas com pessoal representaram, em média, 34,8%, fato que pode ser explicado por ser a educação uma atividade altamente intensiva na utilização de recursos humanos.



Tabela 8 – Execução orçamentária por Naturezas da Despesa na Função Educação, em percentual do crédito liquidado - 2002 - 2007

Natureza da Despesa 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil 32,7 32,8 36,4 36,7 35,6 34,8

Transferências a Municípios 9,8 10,9 12,8 13,8 11,3 14,7

Transferências a Estados 6,7 5,9 7,7 8,5 8,0 7,7

Obrigações patronais 4,1 4,1 6,7 0,7 8,0 7,9

Outros Serviços de Terceiros- Pessoa Jurídica 7,6 7,0 7,0 8,6 7,3 6,1

Material de Distribuição Gratuita 1,7 3,8 3,4 2,5 3,3 2,9

Subtotal 62,5 64,5 74,0 70,8 73,5 74,0

Demais Naturezas da Despesa 37,5 35,5 26,0 29,2 26,5 26,0

Total 100,0 100.0 100,0 100,0 100,0 100,0Fonte: Siafi Gerencial.

91. Deve-se ressaltar que os valores transferidos para estados e municípios estão ao largo de processos licitatórios apenas no nível federal. Quando de sua execução pelos entes recipientes, deverão ser objeto de licitação, em sendo o caso. Considerando a proporção de despesas não licitáveis, a atuação do TCU na fiscalização de conformidade de licitações e contratos atinge um volume menor de recurso no âmbito federal. 92. Esse fato, entretanto, não elide a atuação do Tribunal na fiscalização de contratos, convênios e licitações levados a cabo no âmbito desses entes subnacionais com recursos oriundos de transferências federais, uma vez que são numerosas as notícias veiculadas na imprensa acerca de desvios e ilícitos realizados por administradores municipais no trato dos recursos públicos. O TCU, a Controladoria Geral da União-CGU, a Polícia Federal e o Ministério Público, tanto estadual como federal, já têm realizado trabalhos de auditoria com resultados profícuos, identificando irregularidades nos mais diversos graus e é necessário que esse tipo de atividade não só continue, mas seja ampliada, dadas as dimensões apresentadas nesse trabalho dos montantes transferidos para execução em nível subnacional.93. No Quadro 2 são apresentados os principais programas, por volume de dispêndio orçamentário, da Função Educação. Embora, em 2006, constassem 22 programas na função, os 10 mais representativos corresponderam a 99,5% dos valores executados. Como já dito anteriormente, o Programa Universidade do Século XXI é o que apresenta maior execução de recursos, sendo provável que essa participação se amplie ainda mais, uma vez que é um compromisso de governo federal atual a ampliação do número de vagas e de universidades10, havendo sido instituídas, apenas em 2005, oito novas universidades11. Embora elas tenham sido criadas a partir de estruturas pré-existentes, ainda assim demandarão novos recursos para o seu adequado funcionamento.

Quadro 2 - Principais programas da função Educação por crédito liquidado de 2004 a 2007

Programa Título 2004

(R$ milhões)

2005

(R$ milhões)

2006

(R$ milhões)

2007

(R$ milhões)

1073 Universidade do Século XXI 7.631,21 8.847,30 11.476,66 11.952,69

1061 Brasil Escolarizado 3804,45 1.645,07 2.705,51 2.947,36

1062 Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológica

1.903,23 1.020,82 1.241,46 1.170,31

1376 Desenvolvimento do Ensino Fundamental - 989,04 1.363,84 1.412,22

1072 Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação

69,78 807,84 521,92 2.074,62

10 Item 4.3.1 do Plano Nacional de Educação.11 Universidade Federal do Recôncavo da Bahia, Universidade Federal Rural do Semi-Árido, Universidade Federal da Grande Dourados, Universidade Federal de Alfenas, Universidade Federal do Triângulo Mineiro, Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri, Universidade Federal Tecnológica do Paraná e Universidade Federal do ABC



1060 Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos 163,04 673,24 604,82 131,79

1375 Desenvolvimento do Ensino da Pós Graduação e da Pesquisa

- 658,94 751,46 704,65

750 Apoio Administrativo 588,03 606,37 646,35 667,51

1067 Gestão da Política de Educação 59,69 463,65 98,55 63,09

1378 Desenvolvimento do Ensino Médio - 279,60 75,23 116,23

1374 Desenvolvimento da Educação Especial - 68,03 78,12 60,44

- - - -

1075 Escola Moderna 231,14 - - -

465 Sociedade da Informação 21,00 - - -

1066 Escola Básica Ideal 19,41 - - -

Total dos Dez Maiores Programas 14.471,58 16.059,91 19.563,92 21.300,91

Total Executado na Função 14.532,93 16.187,70 19.666,99 21.388,77

Participação dos 10 maiores programas no total executado 99,6 99,2 99,5 99,6Fonte: SIAFI Gerencial.

94. O reflexo da criação de novos cursos e vagas pode ser visto no aumento da participação do item Investimentos do Grupo de Natureza de Despesas. A sua participação no orçamento executado se elevou em quase três pontos percentuais do biênio 2003/2004 para o biênio 2006/2007, conforme evidenciado na Tabela 9.

Tabela 9 - Grupos de Natureza da Despesa da função Educação, em porcentagem, de 2002 a 2007

Grupo Natureza da Despesa 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Pessoal e Encargos Sociais 41,8 42,0 48,0 42,4 47,7 47,2

Outras Despesas Correntes 48,7 50,0 44,1 47,2 42,5 43,1

Investimentos 4,9 3,1 3,3 6,0 5,3 6,6

Inversões Financeiras 4,7 4,9 4,6 4,5 4,5 3,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fonte: elaboração própria a partir de dados do SIAFI Gerencial.

95. Consultando-se os dados de publicação da Unesco, EDUCATION COUNTS Benchmarking Progress in 19 WEI Countries, verifica-se que esse perfil de dispêndios é semelhante ao encontrado nos demais países da WEI. A maior parte dos recursos é alocada para despesas correntes, com pequeno percentual para despesas de capital, em qualquer dos níveis de ensino. Uma síntese dos dados apresentados pela organização pode ser vista no Quadro 3.

Quadro 3 - Gastos em Instituições Educacionais por Categoria de Recursos e por nível de Educação

Níveis de Educação Brasil WEI (média) OECD* (média)

Corrente Capital Corrente Capital Corrente Capital

Primário, Secundário, e Pós-secundário não Superior

93,9 6,1 93,9 6,1 91,0 9,0

Superior 96,7 3,3 94,2 5,8 89,3 10,7 * Países pertencentes à OECD. Fonte: elaboração própria a partir de dados da Tabela 3.d da publicação EDUCATION COUNTS Benchmarking Progress in 19 WEI Countries12, editada pela Unesco em 2007, com informações dos países referentes aos anos 2003 e 2004.

96. Além de despender recursos diretamente ou realizar transferências para os entes subnacionais, a União financia a educação, também, por intermédio de outros instrumentos, como, por exemplo, benefícios fiscais a entidades filantrópicas, ou por meio do Programa Universidade para Todos (Prouni), que executado pela ocupação de vagas nas instituições privadas de Ensino Superior financiadas com recursos provenientes de renúncia fiscal. Na Tabela 10 são apresentados os dados

12 WEI Countries : países participantes do programa World Economic Indicators (WEI) Argentina, Brasil, Chile, Índia, Indonésia, Jamaica, Jordânia, Malásia, Paraguai, Peru, Filipinas, Uruguai.



relativos a incentivos fiscais para o período 2005/2008. Os valores de 2005 são efetivos13, representando a renúncia real de receita tributária, enquanto para 2006/2008 são apresentadas as previsões realizadas anualmente pela Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, constantes do Demonstrativos de Gastos Tributários. 97. A renúncia efetiva de tributos federais para atividades ligadas à educação em 2005, R$ 2,08 bilhões, eqüivaleu a, aproximadamente, 13% do total executado do orçamento federal nessa função. Esse valor é superior ao montante despendido em 25 dos 26 programas ativos da Função em 2005, inferior apenas aos gastos do programa Universidade do Século XXI. Em 2006, caso a previsão tenha se revelado acurada, apenas dois programas terão executado mais crédito orçamentário que a renúncia fiscal: Universidade do Século XXI, novamente, e Brasil Escolarizado.

Tabela 10 - Gastos Tributários Federais na Função Educação, em milhões

Item 2005* 2006** 2007** 2008**

Despesas com educação - IRPF 828,19 975,81 985,91 1.347,21

Prouni 106,74 265,74 126,05 325,79

Entidades sem fins lucrativos 1.124,41 915,75 1.545,39 1.837,05

Doações a Instituições de Ensino e Pesquisa 20,11 23,25 17,16 15,05

Total 2.079,45 2.180,55 2.674,51 3.525,10Fonte: Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, constantes dos demonstrativos de gastos tributários no período 2005/2008.Notas *Valores efetivos. ** Previsão.

98. Os itens de renúncia tributária referentes ao Prouni e às entidades sem fins lucrativos oferecem ampla oportunidade de ações de fiscalização pelo Tribunal de Contas da União. Com relação ao primeiro, uma ação primordial seria no sentido de verificar se os estudantes beneficiários do programa cumprem realmente os pré-requisitos e se as entidades de ensino estão concedendo as bolsas de estudo de forma adequada. No que tange às entidades sem fins lucrativos, essa Corte de Contas já realizou auditorias, porém, dada a grande quantidade de denúncias existentes com relação a esses entes, novos trabalhos são sempre necessários.Sistemas de informação e avaliação99. Considerando o volume de gastos na função Educação (R$ 21,4 bilhões em 2007) e a importância da área para o desenvolvimento do país, torna-se necessário que estejam em operação sistemas de informação e avaliação que mensurem os resultados obtidos por seus programas e a eficiência da implementação de seus projetos.100. Não é demais observar que um processo avaliativo é de fundamental importância em qualquer função de governo. Sem avaliação não há como saber se uma ação está funcionando a contento e como melhorá-la, tornando-a mais efetiva. 101. A LDB consagra a avaliação como parte central da organização da educação nacional. O inciso VI do artigo 9º atribuiu à União a responsabilidade de assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no Ensino Fundamental, médio e superior, de forma compartilhada com os sistemas de ensino. Essa avaliação tem por objetivo subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas para a área educacional, bem como produzir informações úteis para os gestores, pesquisadores, educadores e público em geral. Como já visto anteriormente, as metas adotadas pelo PNE foram lastreadas em um diagnóstico realizado previamente, onde foram utilizados os bancos de dados disponíveis pelo Ministério da Educação.102. Além disso, o modelo de gestão do PPA 2004-2007 preconiza que seu sistema de avaliação será apoiado por uma Comissão de Monitoramento e Avaliação, instituída no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e por unidade de monitoramento e avaliação de cada Ministério (Decreto 5.233/2004, art. 8º, § 1o).103. De forma a cumprir o mandamus constante no Decreto, a Subsecretaria de Planejamento e Orçamento – SPO do MEC está iniciando o processo de criação de estrutura para a avaliação da 13 O ano de 2005 foi o primeiro para o qual a SRF elaborou demonstrativo de gastos tributários com valores efetivos de renúncia fiscal por função de governo. Até a data da elaboração do presente relatório, os valores para 2006 ainda não estavam disponíveis.



efetividade das ações executadas pelo Ministério da Educação. De acordo com a proposta apresentada pelos técnicos da SPO responsáveis pela criação da estrutura, os dois principais objetivos dessa avaliação são: i) identificar os principais condicionantes do desempenho dos programas do PPA, buscando destacar os efeitos produzidos na sociedade pela sua realização, efetividade social da política, ressaltando os aspectos da sua concepção e da implementação que influenciaram positivamente ou negativamente nos resultados alcançados; ii) assegurar que as conclusões e recomendações sejam utilizadas pela administração pública federal como parte integrante da gestão dos programas governamentais, com vistas à obtenção de melhores resultados na sua implementação, de modo a fornecer subsídios para a tomada de decisão e para a melhoria da qualidade da alocação dos recursos no plano e nos orçamentos anuais. A previsão é que o início das atividades de avaliação ocorra no primeiro semestre de 2008.104. O presente capítulo investigou as sistemáticas de avaliação e monitoramento empregadas pelo MEC, examinando-se os seguintes pontos: i) levantamentos estatísticos e avaliativos nos diferentes níveis de ensino; ii) gestão de informações financeiras e de execução dos programas.

Levantamentos estatísticos e avaliações nos níveis e modalidades de ensino105. O MEC dispõe de estrutura de coleta de dados e de avaliação, centralizada basicamente no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep, autarquia a ele vinculada. O Instituto desenvolve uma série de pesquisas e exames nacionais que servem de insumo à avaliação, entre os quais destacam-se o Censo Escolar, o Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb, o Exame Nacional do Ensino Médio – Enem e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes – Enade.106. O Censo Escolar da Educação Básica possui periodicidade anual. É realizado pelo Inep em conjunto com as secretarias estaduais e municipais de educação, contando ainda com a participação de todas as escolas públicas e privadas do país. Um dos objetivos do Censo é orientar a transferência de recursos públicos para os sistemas de ensino estadual, municipal e do Distrito Federal, por meio de programas que financiam a merenda, o transporte escolar, a distribuição de livro didático, a implantação de bibliotecas, a instalação de energia elétrica e o programa Dinheiro Direto na Escola, entre outros.107. As informações coletadas pelo censo são mantidas na página eletrônica do Inep14, sendo passíveis de download por parte de qualquer interessado. Até a data do término do presente trabalho havia dados disponíveis para o período de 1991 a 2006. As informações ali contidas são bastante completas15, abrangendo os diversos níveis e modalidades de ensino, com dados segmentados até o nível estadual.108. Outro importante instrumento de avaliação é o Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb, cujo desenvolvimento se iniciou no final dos anos 1980, sendo aplicado pela primeira vez em 1990. Em 2005 ele foi reformulado, com a inclusão no sistema da Prova Brasil. 109. O sistema é composto por dois processos: a Avaliação Nacional da Educação Básica – Aneb e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – Anresc. A Aneb é realizada, com periodicidade bianual, por amostragem nas redes de ensino em cada unidade da Federação, e tem foco na avaliação da gestão dos sistemas educacionais, recebendo o nome de Saeb em suas divulgações. 110. A Anresc é mais extensa e detalhada que a Aneb e tem foco em cada unidade escolar. Recebe o nome de Prova Brasil em suas divulgações. A Prova Brasil avalia alunos de 4ª e 8ª séries da rede pública urbana de ensino, em competências de Português e Matemática, com desempenho desagregado por escola e município. Além dos dados relacionados ao nível educacional do aluno, são coletados dados relativos ao contexto social, econômico e cultural, por meio de questionário aplicado paralelamente à prova. 111. No que tange ao Ensino Médio, desponta o Enem, que é uma avaliação individual, de caráter voluntário, oferecida anualmente aos concluintes do Ensino Médio, assim como, aos egressos dessa etapa da Educação Básica em anos anteriores ao da aplicação do exame. Segundo o MEC, o objetivo principal desse exame é possibilitar uma referência para auto-avaliação, a partir das competências e habilidades que o estruturam.

14 http://www.inep.gov.br/basica/censo/Escolar/Sinopse/sinopse.asp.15 Número de matrículas, professores, creches, situação de transporte escolar etc., por nível de ensino, Estado da Federação e dependência administrativa.



112. Com o objetivo de aferir competências e habilidades de jovens e adultos, concluintes dos ensinos fundamental e médio, foi criado o Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos – Encceja (Lei n.º 9.394/1996 e Portaria Ministerial MEC n.º 2.270/2002). A participação das secretarias de educação municipais, estaduais e do Distrito Federal é de caráter opcional, sendo efetivada, formalmente, mediante assinatura de Termo de Compromisso de Cooperação Técnica e/ou Convênio com o Inep.113. O Enade, por sua vez, tem como objetivo aferir o rendimento dos alunos dos cursos de graduação em relação aos conteúdos programáticos, suas habilidades e competências. O exame é realizado por amostragem, entre os alunos formandos, e a sua participação consta no histórico escolar do estudante ou, quando for o caso, sua dispensa pelo MEC. O Inep define a amostra dos participantes a partir da inscrição, na própria instituição de Ensino Superior, dos alunos habilitados a fazer a prova.114. Os resultados consolidados de todos os exames descritos são públicos e se encontram disponíveis nas páginas eletrônicas mantidas pelo Inep. 115. Destaca-se, ainda, o Censo da Educação Superior, que tem por finalidade apresentar radiografia da Educação Superior no Brasil. As instituições de Ensino Superior preenchem questionário disponível no sítio do Inep com informações sobre cursos de graduação, presenciais e à distância. Ainda no que tange a esse nível de ensino, o MEC faz a Avaliação dos Cursos de Graduação, voltada para o reconhecimento ou renovação de reconhecimento dos cursos de graduação, que é necessário para a emissão de diplomas por parte das instituições ofertantes dos cursos. Na primeira etapa, as instituições preenchem formulário eletrônico, o qual servirá posteriormente para o embasamento das verificações in loco que devem ser realizadas por especialistas enviados às instituições pelo ministério.116. Assim como o Censo da Educação Básica, também os dados obtidos no Censo da Educação Superior são disponibilizados pelo Inep para download na página eletrônica do Instituto16. As sinopses estatísticas estão disponíveis para o período de 1980 a 2006, englobando informações relativas a matrículas, cursos, vestibulares, vagas oferecidas, entre inúmeras outras, para instituições privadas e públicas, para todos os estados da Federação. 117. A partir de 2004, houve alteração na sistemática de avaliação do Ensino Superior, com a criação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – Sinaes (Lei 10.861/2004), em substituição ao Exame Nacional de Cursos, conhecido como Provão. O Sinaes possui como componentes principais a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes (Enade). O objetivo do Sinaes é avaliar diversos aspectos que giram em torno desses três eixos, entre eles: o ensino; a pesquisa; a extensão; a responsabilidade social; o desempenho dos alunos; a gestão da instituição; o corpo docente; e as instalações. A avaliação institucional divide-se em duas modalidades: a) auto-avaliação, coordenada pela Comissão Própria de Avaliação – CPA de cada instituição, que é orientada pelas diretrizes e pelo roteiro da auto-avaliação institucional da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – Conaes; b) avaliação externa, realizada por comissões designadas pelo Inep. Esta última tem como referência os padrões de qualidade para a educação superior expressos nos instrumentos de avaliação e os relatórios de auto-avaliação.118. Os exames e censos citados anteriormente, em conjunto com dados fornecidos pelas três esferas governamentais, proporcionam um rico conjunto de informações sobre a evolução da educação no país nos diversos níveis e modalidades de ensino (matrículas, docentes, infra-estrutura das escolas, rendimento escolar, entre outras), que, em boa parte, são encontradas no Sistema de Estatísticas Educacionais – EdudataBrasil, gerenciado pelo Inep. 119. Com relação à pós-graduação, deve ser citado o trabalho da Capes, autarquia federal, que possui um sistema de avaliação dos cursos desde 1976. As avaliações são realizadas por consultores oriundos das universidades e compreendem a Avaliação das Propostas de Cursos Novos e a Avaliação dos Programas de Pós-graduação. No primeiro, a Capes procura verificar a qualidade das propostas apresentadas e se as mesmas atendem ao padrão de qualidade requerido, com os resultados sendo encaminhados ao CNE de modo a fundamentar a deliberação do órgão acerca do reconhecimento de novos cursos.120. Os resultados dessas avaliações se encontram disponíveis no sítio da instituições17, no Sistema DataCapes, atualizados até 2006. As informações lá contidas englobam dados relativos às

16 http://www.inep.gov.br/superior/censosuperior/default.asp.17 www.capes.gov.br.



instituições, alunos, conceitos obtidos. Os dados são agregados por estados e regiões do Brasil. No capítulo 8 do presente trabalho são apresentadas algumas estatísticas relativas aos conceitos obtidos pelas instituições de pesquisa brasileiras.

Gestão de informações financeiras e de execução dos programas 121. No que concerne ao acompanhamento da execução orçamentária pelas três esferas de governo, pode-se citar o Sistema de Informações Sobre Orçamentos Públicos em Educação – Siope. Similar ao Siops, utilizado na área da saúde, nesse sistema são feitos a coleta, o processamento e a disseminação de dados consolidados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, contendo informações acerca das receitas totais dos entes, dos recursos vinculados à educação, bem como das despesas correspondentes realizadas, desagregadas por níveis de ensino e natureza. 122. O preenchimento dos formulários do sistema pelos entes, de acordo com as Portarias MEC n.º 6/2006 e STN/MF n.º 559/2007, é compulsória, configurando condição essencial para a realização de transferências voluntárias pelo FNDE. Os dados devem ser fornecidos até 30 dias após o encerramento do último bimestre do exercício. Apesar do contido na legislação, consultando o Sistema na parte que apresenta o estados que enviaram as informações verifica-se que, até a presente data 18, treze estados19

não alimentaram o sistema com informações relativas a 2006 e nenhum as de 2007. Com relação aos municípios, 3.811, representando 62,16% da população brasileira, alimentaram o sistema com dados de 2006 e 475 municípios, representando 5,37 % da população, com dados de 2007.123. Até a data do término do presente trabalho, verificou-se que não estão disponíveis na página eletrônica do Siope20 quaisquer relatórios acerca da situação dos entes da Federação no que concerne a sua execução orçamentária na área de educação, embora esteja entre os objetivos do sistema pôr essas informações em disponibilidade para todos, com um caráter de controle social. 124. Em nível gerencial, o MEC mantém o Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças – Simec21, composto por módulos voltados à programação orçamentária, gestão do PPA (elaboração, revisão e avaliação), monitoramento do PDE, gerenciamento de projetos, reestruturação e expansão das universidades – Reuni, acompanhamento do plano de metas Compromisso Todos pela Educação, entre outros. 125. Além de estar integrado aos sistemas corporativos do MEC, o Simec é interligado ao Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – Sigplan, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão22(MPOG). Esse sistema é mantido pelo MPOG e alimentado por todos os ministérios com informações relativas às ações governamentais, contendo, entre outras, as metas para cada programa, seus indicadores,a identificação dos gestores responsáveis, bem como o cumprimento dos cronogramas. Ao consultar o sistema, a equipe verificou que nem sempre as informações estão completas (faltam indicadores e objetivos em algumas ações consultadas).

PARTE 2:. Problematização da situação educacional no Brasil em seus diferentes níveis

Educação Básica126. A Educação Básica é o nível educacional composta pela Educação Infantil, pelo Ensino Fundamental e pelo Ensino Médio. O objetivo dessa nível educacional é assegurar a todos os brasileiros a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhes os meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. Em relação às etapas da Educação Básica, os problemas específicos a cada uma delas que serão tratados nas seções 5.1, 5.2 e 5.3 deste capítulo.127. O principal problema enfrentado na Educação Básica se refere à qualidade do ensino ofertada. A baixa proficiência obtida pelos alunos em exames padronizados, principalmente no Prova Brasil e SAEB, evidencia que o poder público municipal, estadual e federal necessitam envidar esforços no sentido dar condições para que as escolas possam proporcionar uma educação de qualidade.128. A partir dessa constatação, o Inep elaborou um indicador voltado a aferir o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, que considera direta e conjuntamente dois fatores que

18 10/03/2008.19 Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso, Paraná, Pará, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima.20 http://www.siope.inep.gov.br.21 http://simec.mec.gov.br/.22 http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/.



interferem na qualidade da educação: i) rendimento escolar (taxas de aprovação, reprovação e abandono), aferido pelo Censo Escolar; e ii) médias de desempenho, calculadas pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb e pela Prova Brasil. Essa combinação entre fluxo e aprendizagem expressa, em valores de 0 a 10, o andamento dos sistemas de ensino.129. Em 2005, a média brasileira do IDEB foi de 3,8 para as séries iniciais do Ensino Fundamental (1ª a 4ª série) e de 3,5 para as séries finais do Ensino Fundamental (5ª a 8ª série); e 3,4 para o Ensino Médio. Com média 4,0, o desempenho das escolas urbanas foi bastante superior às da área rural, que obtiveram média 2,7. Além disso, o IDEB apurado para as escolas públicas das redes estadual e municipal foi muito inferior ao da rede privada, conforme apresentado no Gráfico 7.Gráfico 7 – IDEB para as séries iniciais e finais do Ensino Fundamental, por dependência administrativa

das unidades de ensino, em 2005.

Fonte: Inep. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB – Ideb 2005.130. O IDEB evidencia também a diferença de qualidade do ensino oferecido pela rede pública entre as unidades da Federação, com variação de até 2,2 pontos (Figura 4). Dos mil municípios que apresentaram piores índices nas primeiras séries do Ensino Fundamental, 807 estão na Região Nordeste e 150 na Região Norte. No Centro-Oeste, o número cai para 30, enquanto no Sudeste e Sul é de 7 e 6, respectivamente. Ou seja, de cada dez municípios incluídos entre os que têm os piores indicadores, oito estão no Nordeste. Das cem cidades com os melhores IDEB, 86 figuram na Região Sudeste, sendo a grande maioria em São Paulo, que responde por 64 cidades e pelas sete primeiras classificadas. No Nordeste, o município melhor classificado aparece em 177º lugar, enquanto no Norte, em 371º lugar.131. Pelo mapa apresentado na Figura 5 identifica-se essa desigualdade regional segundo o IDEB. Mas, apesar das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste estarem mais desfavorecidas, os índices alcançados nas demais regiões também não é satisfatório, já que a escala do IDEB vai de 0 a 10. A focalização de ações nas localidades com piores resultados nesse índice é um dos objetivos do PDE.

Figura 4 – IDEB para as séries iniciais e finais do Ensino Fundamental e para o Ensino Médio, de escolas da rede pública, por unidade da Federação, em 2005.

Fonte: Inep. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB – Ideb 2005.



132. Objetivando a melhoria da qualidade dos sistemas educacionais, o Ministério da Educação projetou as seguintes metas do IDEB para 2021: a) média 6,0, para as séries iniciais do Ensino Fundamental, equivalente ao desempenho de países desenvolvidos; b) média 5,5, para as séries finais do Ensino Fundamental; c) média 5,2, para o Ensino Médio (INEP, 2006).

Figura 5 – Distribuição do IDEB das séries iniciais por municípios em 2005

Fonte: INEP. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB – IDEB 2005. No gráfico foram considerados apenas os municípios que tiveram Ideb calculado.

133. Considerando a Educação Básica, o eixo norteador do PDE diz respeito à formação de professores e à valorização dos profissionais de educação. Os principais objetivos trazidos pelo Plano para a Educação Básica estão relacionados à necessidade de formar professores adequadamente para o atendimento dos sistemas públicos de Educação Básica e à elevação do piso salarial do magistério. Em relação à formação de professores, podem ser mencionadas iniciativas relacionadas à criação da Universidade Aberta do Brasil (UAB) e ao Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência (PIBID), ambos voltados para a melhoria na qualificação dos profissionais de ensino, por meio da educação de nível superior. A principal medida em termos de valorização dos profissionais da educação é a fixação de um piso salarial nacional para o magistério que atualmente encontra-se em tramitação no Congresso Nacional. 134. Tais medidas se adequam ao objetivo exposto no Plano Nacional de Educação (PNE), de 2001, de melhorar a qualidade do ensino em todos os níveis e à valorização dos profissionais da educação. De acordo com o PNE, faz parte da valorização a garantia das condições adequadas de trabalho, levando-se em conta o tempo para estudo e preparação das aulas, salário digno, com piso salarial e carreira de magistério (Lei n.º 10172, de 9 de janeiro de 2001 – Plano Nacional de Educação – PNE).135. A ampliação para a Educação Básica da participação no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), foi uma ação importante no sentido de dar estabilidade ao volume de recursos destinados à educação, contemplando não só o Ensino Fundamental, como ocorria no antigo FUNDEF. Assim, cada ente poderá aplicar estes recursos prioritariamente na etapa da Educação Básica para a qual tem competência. Ressalta-se que o FUNDEB terá funcionamento pleno a partir de 2010, momento em que a União passará a contribuir, não mais com uma parcela fixa de recursos, mais com 10% do valor total do fundo. Além disso, a aplicação desses recursos é essencial para o alcance das metas do PDE, desse modo deve-se buscar a efetividade do controle sob sua aplicação, tanto por meio dos Conselhos do FUNDEB, quanto pelo TCU.

Educação Infantil136. Historicamente, o atendimento às crianças com idade entre 0 e 6 anos tem sido marcado por ações que priorizavam a guarda dessas crianças, com características assistenciais. Nesse sentido, os serviços prestados tanto pelo poder público, quanto por entidades filantrópicas ou religiosas eram



tratados como doação, sem a necessidade de grandes investimentos, com a prestação de um atendimento precário e, por vezes, marcado pelo improviso23. (BRASIL, 2006 a)137. O apoio federal, no caso da Educação Infantil, ocorria por meio do repasse de recursos originários da assistência social, principalmente por meio da Legião Brasileira de Assistência (LBA) às instituições conveniadas nos municípios, as quais atendiam crianças de até seis anos de idade oriundas de famílias de baixa renda. Porém, a Educação Infantil ainda se encontrava em situação de fragilidade, por não estar incluída como etapa da Educação Básica.138. A Constituição Federal de 1988, porém, dá início à mudança dessa concepção, ao incluir, dentre as garantias do Estado para com a educação, a garantia de atendimento em creches e pré-escolas às crianças de zero a seis anos de idade (artigo 208, inciso IV). Porém, de acordo com a Carta Magna, apenas o Ensino Fundamental teria caráter obrigatório. A competência para oferecer o Educação Infantil, no nível pré-escolar foi dada aos municípios, com a cooperação técnica e financeira da União e dos estados (CF/88, artigo 30, inciso VI). 139. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) integrou a Educação Infantil ao Ensino Fundamental, incluindo-o como primeira etapa da Educação Básica e fazendo com que o seu oferecimento ultrapassasse a esfera meramente assistencial. A LDB, portanto, representa o verdadeiro marco para que ocorressem discussões acerca da regulamentação desse nível de ensino e dos parâmetros de funcionamento a serem adotados nas instituições.

5.1.1 Diagnóstico dos problemas140. Um dos maiores desafios relativos à Educação Infantil diz respeito à definição da forma de financiamento desse nível de ensino. Considerando que até a promulgação da Constituição Federal de 1988 o atendimento de crianças de zero a seis anos de idade em creches e pré-escolas não era reconhecido expressamente como dever do Estado, o maior aporte de recursos para creches, por exemplo, estava relacionado à área de assistência social, sendo que tais recursos eram repassados diretamente à Legião Brasileira de Assistência (LBA), e esta, por sua vez, repassava-os novamente às creches conveniadas, voltadas ao público carente.141. De acordo com IPEA24, a partir de 1993, o apoio financeiro federal à oferta de Educação Infantil passou a ser feito a partir do repasse, por parte do MEC, de recursos aos estados, municípios e entidades não-governamentais, para aquisição de material didático e para a formação de professores para a educação pré-escolar. O restante do aporte era feito diretamente para a LBA. Tal situação persistiu até o final de 2004, sendo que até então, o volume de recursos destinados à Educação Infantil representava cerca de 1% da dotação orçamentária do Ministério. Os recursos financeiros do MEC destinados à educação pré-escolar, até então, eram repassados aos municípios abrangidos pelo Programa Comunidade Solidária, pelo FNDE.142. Desde 1993, as ações voltadas ao Educação Infantil têm sido gradualmente transferidas da assistência social para o Ministério da Educação. Nesse sentido, uma das metas da Política Nacional de Educação Infantil é assegurar que, em todos os municípios, além de outros recursos municipais, os 10% dos recursos de manutenção e desenvolvimento do ensino não vinculados ao FUNDEF fossem aplicados, prioritariamente, na Educação Infantil 25(BRASIL, 2006b). No entanto, apesar das iniciativas governamentais voltadas para o atendimento ao disposto nos planos estratégicos para a área, o montante de recursos financeiros destinados ao Educação Infantil continua baixo, correspondendo a cerca de 0,3% dos gastos do MEC. Os repasses financeiros têm ocorrido por meio do FUNDEB26 (IPEA, 2006b).143. O Gráfico 8 mostra que, apesar da redução do orçamento entre 2002-2004, o que se observa para o período entre 2002-2007 é o crescimento do aporte de recursos para a Educação Infantil. Percebe-se, ainda, que o crédito executado cresceu de forma mais suave que o autorizado.

23 BRASIL. Ministério da Educação – Secretaria de Educação Básica. Parâmetros básicos de infra-estrutura para instituições de Educação Infantil. Brasília, 2006a24 IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Políticas sociais, acompanhamento e análise – Educação (Edição especial, nº 13). Brasília, 2006a25 BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Política Nacional de Educação Infantil: pelo direito das crianças de zero a seis anos à educação. Brasília, 2006b.26IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Subsídios para melhorar a educação no Brasil.In: Desafios e perspectivas da política social (Texto para discussão, nº 1248). Brasília, 2006b



Gráfico 8 - Valores orçados e valores liquidados na Educação Infantil, em milhões de reais - 2002 - 2007

Fonte: Siafi Gerencial. Dados observados em fevereiro de 2008.

144. O , abaixo, ilustra a evolução dos valores nominais em comparação com os valores atualizados, para a Educação Infantil, entre os anos de 2002 a 2007. A tendência ao aumento dos valores executados também pode ser verificada neste caso. Percebe-se que os valores liquidados de 2007, em comparação aos de 2006, praticamente dobraram.

Gráfico 9 - Total de créditos liquidados na Educação Infantil, em milhões de reais -valores correntes e atualizados* - 2002 - 2007

Fonte: Siafi Gerencial. Dados observados em fevereiro de 2008.Nota * Atualização feita utilizando o IPCA.

145. Ao se verificar a execução orçamentária nessa etapa de ensino, mês a mês, entre os anos de 2002 a 2007, percebe-se a existência de picos de execução dos créditos nos períodos que envolvem os meses de novembro e dezembro e que a concentração da liberação financeira vêm aumentando nos últimos anos, especialmente em dezembro.



Gráfico 10 - Créditos liquidados mês a mês na Educação Infantil. Valores em milhões de reais - 2002 - 2007

Fonte: Siafi Gerencial. Dados observados em fevereiro de 2008.

146. Existem, ainda, consideráveis obstáculos a serem transpostos no que se refere ao desenvolvimento da Educação Infantil. Neste trabalho, é dada ênfase a dois grandes problemas: a questão da universalização progressiva do atendimento, que envolve a ampliação da oferta de vagas, e a necessidade de elevação dos padrões de qualidade. Associados a esses problemas, foram considerados itens referentes à necessidade da melhoria das condições de infra-estrutura dos estabelecimentos de Educação Infantil e à necessidade de elevação da qualificação dos professores. Esta abordagem foi escolhida com base no que se encontra disposto no Plano Nacional de Educação e no Plano de Desenvolvimento da Educação.

a) Acesso147. Apesar da responsabilidade pela oferta da Educação Infantil ter sido conferida aos municípios pela própria CF/88, observa-se que, na prática, grande parte deles não possui condições necessárias para oferecer esse nível de ensino com boa qualidade, tornando-se, portanto, fundamental a colaboração da União para que os objetivos e metas estabelecidos nos planos voltados à educação sejam alcançados com maior rapidez e efetividade. 148. De acordo com IPEA, 2006b, a atuação do MEC no que se refere à Educação Infantil ainda tem sido tímida, com apoio financeiro quase insignificante, conforme consta da Tabela 1, em que é possível observar que os gastos da União com essa etapa de ensino correspondem, em média, a 0,3% dos recursos. Além disso, considerando as condições de carência de muitos municípios, verifica-se que, sem a atuação da esfera federal, não há como se atingir a meta de atendimento de 50% das crianças de até 3 anos de idade em creches, até o ano de 2011. Percebe-se, ainda, que em grande parte das creches e pré-escolas a atuação da União se faz necessária para o atendimento aos padrões mínimos de qualidade explicitados no PNE.149. Em relação à lacuna na oferta de vagas em creches e pré-escolas, o PNE estabelece que, até 2011, 50% das crianças brasileiras de 0 a 3 anos deveriam estar matriculadas em creches e que, até 2006, 60% das crianças de 4 a 6 anos deveriam estar matriculadas em pré-escolas. Segundo IPEA, 2006a, apesar de ter ocorrido aumento da proporção de crianças de 4 a 6 anos atendidas por pré-escolas, o nível de cobertura do Educação Infantil continua baixo, sendo que, em 2005, apenas 13, 3% das crianças de 0 a 3 anos, freqüentavam creches. Entre 1995 e 2005, o estudo mostrou que o atendimento de crianças em creches cresceu apenas 5,7 pontos percentuais, ou seja, em ritmo insuficiente para garantir o alcance da meta estabelecida no Plano Nacional de Educação (PNE). 150. Por outro lado, considerando os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) realizada em 1995, 2001 e 2005, a proporção de crianças entre 4 e 6 anos de idade que freqüentavam pré-escolas havia atingido o índice de 73%, superando a meta estabelecida no PNE, que correspondia à ampliação da oferta para 60% até 2006.151. A evolução do número de matrícula em creches e pré-escolas, no Brasil e em cada região, no período de 2004 a 2006, é ilustrada por meio da Tabela 11.



Tabela 11 - Evolução do número de matrícula em creches e pré-escolas, no Brasil e em cada região, no período de 2004 a 2006

Creches Pré-escolas2004 2005 2006 2004 2005 2006

Brasil 834.542 922.815 993.378 4.902.192 5.136.469 5.048.767Norte 29.609 33.618 34.986 394.223 437.555 436.190Nordeste 177.492 198.161 215.523 1.537.211 1.637.385 1.624.223Sudeste 412.493 456.246 488.927 2.098.696 2.164.210 2.134.849Sul 164.697 177.511 189.174 586.427 595.444 567.666Centro-Oeste

50.251 57.279 64.768 285.635 301.875 285.839

Fonte: MEC/INEP – consulta realizada em janeiro de 2007.

152. A partir dos dados acima, verifica-se que o número de matrículas tem aumentado em relação às creches, passando de pouco mais de 830 mil em 2004 para quase 1 milhão de alunos em 2006. Observa-se que as regiões Norte e Centro-Oeste, apresentam os menores números de matrículas, tanto em creches, quanto em pré-escolas.153. A apresenta dados da PNAD que evidenciam que as crianças cuja renda familiar é de até meio salário mínimo freqüentavam menos as creches e pré-escolas do que aquelas cuja renda das famílias era maior ou igual a três salários mínimos. Verifica-se, ainda, que a diferença de freqüência entre as crianças de 4 a 6 anos às pré-escolas é menor do que em relação às creches, ou seja, o acesso às pré-escolas é maior do que às creches. São observadas, também, diferenças no acesso aos estabelecimentos em função da distribuição geográfica. As maiores taxas de freqüência ainda são observadas nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Constatou-se, também, que o acesso a creches é maior em relação à população urbana que em relação à população rural, apesar de ter ocorrido o aumento das taxas entre 1995 e 2005. Ocorrência semelhante é verificada no caso das taxas de freqüência à pré-escola. 154. De acordo com a , abaixo, existem também desigualdades em relação à renda familiar no grupo de crianças com faixa etária entre 0 e 6 anos:

Tabela 12 – Taxa de freqüência à creche e pré-escola de crianças de 0 a 6 anos, segundo características determinadas – Brasil (1995 a 2005)

Características 0 a 3 anos de idade 4 a 6 anos de idade1995 2005 1995 2005

Brasil 7,6 13,3 53,5 72,7Cor

Branca 8,7 14,6 56,3 74,6Preta ou parda 6,2 12,0 50,5 71,1

Situação do DomicílioUrbano 9,2 15,2 59,4 75,8Rural 2,7 5,0 35,9 59,0

Grandes RegiõesNorte* 5,6 7,0 55,1 65,5Nordeste 7,1 11,7 56,1 77,6Sudeste 8,3 15,8 55,1 75,9Sul 8,6 16,1 45,1 62,1Centro-Oeste 5,5 10 48,1 62,8

Faixa de rendimento familiar per capitaaté meio salário mínimo 5,1 9,3 42,6 66,4

3 salários mínimos ou mais 22,6 33,6 83,2 94,3Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 1995, 2001 e 2005. In: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Políticas Sociais, Acompanhamento e Análise - Educação. (Edição Especial, n.13, p. 157). Brasília, 2007.Nota: * Exclusive população rural da Região Norte



155. Finalmente, cabe mencionar que existem também diferenças de freqüência relativas ao acesso de crianças negras ou pardas e brancas à Educação Infantil. Nesse caso, verifica-se que a população branca possui maior acesso a creches e a taxa de freqüência observada em 2005 tenha aumentado em relação àquela registrada dez anos antes. 156. O Censo Escolar da Educação Básica realizado em 2007 mostrou, ainda, que no Brasil, o número de alunos matriculados na Educação Infantil em 2007 caiu 7,4% em relação a 2006, correspondendo a uma diferença negativa de 521.479 matrículas. Uma possível explicação para tal queda é a modificação da metodologia utilizada para coleta dos dados do Censo, a partir da introdução do sistema Educacenso, em que são inseridas informações individualizadas sobre as escolas, os alunos e os professores, o que pode ter eliminado duplicidades porventura existentes em levantamentos anteriores.

b) Infra-Estrutura157. Além do problema relativo à necessidade de aumento das taxas de cobertura da rede pública de Educação Infantil, a reestruturação da rede física pública se constitui critério para que haja tanto a melhoria da qualidade do ensino, quanto o aumento da oferta de vagas, uma vez que boa parte dos estabelecimentos atualmente existentes não atende de modo satisfatório aos padrões mínimos fixados nos planos de governo, apesar das tentativas de se alcançar as metas do PNE. (BRASIL, 2006a) 158. Boa parte dos estabelecimentos destinados a essa etapa de ensino funcionam em condições precárias, sem a cobertura de serviços básicos, tais como água, esgoto, sanitário e energia elétrica. Além desses itens básicos, boa parte das creches e pré-escolas carece de espaços adequados, tanto internos quanto externos, essenciais para a boa convivência e para o desenvolvimento dos alunos. (BRASIL, 2006a) 159. A necessidade de ampliação da cobertura da rede pública de Educação Infantil sofre impacto direto da inadequação da infra-estrutura dos estabelecimentos atualmente existentes para atender às necessidades peculiares desse nível de ensino. Neste trabalho, são comparados os percentuais referentes aos itens biblioteca, quadra de esportes, laboratório de informática e existência de tv, vídeo e parabólica. Tais itens foram escolhidos em virtude do disposto no PNE referente aos padrões mínimos de infra-estrutura para as instituições de Educação Infantil, conforme exposto no próximo item deste trabalho, e, também, por causa da ampliação, por parte do Plano de Desenvolvimento da Educação, do Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE) para a Educação Infantil. Não foram consideradas diferenças entre estabelecimentos públicos e privados, bem como rurais e urbanos.160. Os demais percentuais relativos à existência de serviços de abastecimento de água, rede de esgoto e acesso à energia elétrica encontram-se nas tabelas de 1 a 3 do apêndice A deste trabalho. Em relação a esses índices, cabe mencionar que não representam as piores situações relacionadas à infra-estrutura dos estabelecimentos. 161. O Gráfico 11 , abaixo, ilustra o percentual de creches e pré-escolas que contavam com bibliotecas, por região, entre os anos de 2004 e 2006:

Gráfico 11 – Percentual de creches e pré-escolas com bibliotecas - por região (2004-2006)

Creches Pré-escolas

Fonte: MEC/Inep. Consulta realizada em março de 2008.

162. Verifica-se que, no que se refere à existência de bibliotecas em creches, ainda existe a necessidade de ampliação do atendimento, visto que este não chega a 30% dos estabelecimentos existentes. Nas regiões Norte e Nordeste a situação se apresenta mais crítica, com a existência de



bibliotecas em menos de 20% dos estabelecimentos. A diferença em relação às regiões Sudeste e Sul, nesse caso, varia em torno de 10%.163. A diferença no atendimento em relação às pré-escolas, por sua vez, é mais aparente. Pouco mais de 50% das pré-escolas na região Sul estão equipadas com bibliotecas, seguida de pouco mais de 30% dos estabelecimentos na região Sudeste. No entanto, pouco mais de 10% das pré-escolas, tanto no Norte, quanto no Nordeste, possuem bibliotecas. Caso haja verdadeiramente o interesse, por parte do governo federal em promover ações voltadas à distribuição de livros didáticos para os estabelecimentos de Educação Infantil, ou mesmo, de implantar bibliotecas, faz-se necessário o direcionamento de sua atuação, prioritariamente, para as regiões Norte e Nordeste, uma vez que estas apresentam as maiores carências nesse sentido.164. A existência de espaços abertos e quadras de esporte para o desenvolvimento de atividades externas também é um dos itens que deve existir nos estabelecimentos de Educação Infantil para que haja melhoria da qualidade. Nesse sentido, o Gráfico 12, abaixo, apresenta o percentual de creches e pré-escolas que contavam com quadras de esportes, por região, entre os anos de 2004 e 2006:

Gráfico 12 – Percentual de creches e pré-escolas com quadras de esportes - por região (2004-2006)


165. Ao se observar os percentuais anteriores, percebe-se que as regiões Norte e Nordeste são as que possuem menos quadras de esportes. Pouco mais de 10% das creches nessas regiões possuem quadras e menos de 10% das pré-escolas as possuem.Por outro lado, as creches mais equipadas se encontram nas regiões Sudeste e Centro-Oeste, porém não representam 30% do total de estabelecimentos existentes, o que também não é satisfatório. 166. No que tange à existência de quadras de esportes nas pré-escolas, verifica-se que a desigualdade é mais acentuada, visto que as regiões Sul, Centro-Oeste e Sudeste são as mais equipadas, com a presença de quadras em mais de 30% de estabelecimentos, o que representa diferença de cerca de 20% se comparados os percentuais aos das regiões Norte e Nordeste. Novamente, nesse caso, observa-se que a atuação governamental voltada para a infra-estrutura deve priorizar essas regiões.167. A utilização de equipamentos, tais como aparelhos de tv, vídeos e antenas parabólicas nos estabelecimentos de ensino também é considerada importante para a melhoria da qualidade do ensino. Nesse sentido, são apresentados no Gráfico 13, a seguir, os percentuais relacionados à existência desses equipamentos nas creches e pré-escolas entre os anos de 2004 e 2006:

Gráfico 13 – Percentual de creches e pré-escolas com tv, vídeo e parabólica - por região (2004-2006)




168. Cabe mencionar, primeiramente, que os percentuais observados em 2006, em comparação aos valores de 2004 e 2005, mostram-se mais baixos possivelmente em virtude do aumento do número de estabelecimentos de Educação Infantil. 169. No caso da existência de tv, vídeo e antenas parabólicas em creches, verifica-se que a carência é generalizada, sendo que as regiões Norte e Nordeste, novamente, são as que apresentam os menores percentuais. No entanto, a situação para as demais regiões também se mostra precária, com a presença daqueles equipamentos em menos de 20% das creches.170. Ao se observar a situação das pré-escolas, pode-se notar que os percentuais são ligeiramente maiores que em relação às creches. Contudo, também neste caso se faz necessário ampliar o investimento na aquisição de equipamentos prioritariamente para as regiões Norte e Nordeste.

c) Formação de Professores 171. Além do que já foi exposto, existe outro fator que afeta diretamente a qualidade da educação oferecida ao público infantil. Tal problema diz respeito à necessidade de se melhorar a formação dos professores que trabalham com a Educação Infantil. Apesar de tal necessidade ser apontada como prioridade nos grandes planos de governo, verifica-se que, na prática, ainda existem professores que sequer possuem o Ensino Médio, ou, pior ainda, professores apenas com o nível fundamental, completo ou incompleto. 172. De acordo com o PNE, cerca de 13% dos professores possuíam apenas o Ensino Fundamental, completo ou incompleto; 66% deles eram formados em nível médio e 20% possuíam o curso superior. Esse Plano indicou, ainda, que entre 1987 e 1998 houve aumento do número dos diplomados em nível universitário trabalhando na Educação Infantil (de 20 para 44 mil), elevando o percentual nessa categoria em relação ao total de professores, o que revelava uma progressiva melhoria da qualificação docente. Havia cerca de 95 mil professores com Ensino Médio completo em 1987 e, em 1998, o número chegava a 146 mil. 173. Há ressalva no PNE de que, na atuação educacional para os primeiros anos de vida, é fundamental que os profissionais de ensino sejam altamente qualificados. A formação acadêmica, no entanto, não significa necessariamente habilidade para educar crianças pequenas. Esse é o motivo apontado pelo Plano para o qual os cursos de formação de magistério para a Educação Infantil devem dar atenção especial à formação humana, à questão de valores e às habilidades para lidar com o público infantil. 174. Os percentuais de professores com nível superior atuando na Educação Infantil, no entanto, têm aumentado. Verifica-se que ainda predominam professores sem esse tipo de qualificação especialmente nas regiões Norte e Nordeste. Percebe-se, também, que especificamente em relação às creches, os percentuais não chegavam ao patamar de 40%, apesar da gradual melhora na qualificação dos profissionais. 175. O Gráfico 14 ilustra os percentuais de professores que possuíam nível superior e que se encontravam trabalhando em creches e em pré-escolas nos anos de 2004 e 2005: Gráfico 14 – Percentual de professores com curso superior trabalhando em creches e pré-escolas (2004 -

2005)*

Fonte: MEC/Inep. Consulta realizada em fevereiro de 2008.

176. A seguir são tratadas as principais diretrizes descritas nos planos governamentais a fim de combater os principais problemas relacionados à Educação Infantil.



5.1.2 Priorização do tema nos planos e orçamentos públicos177. Dentre as prioridades descritas pelo Plano Nacional de Educação (PNE) e ratificadas pelo Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) está a ampliação do atendimento escolar ao público infantil até o ano de 2011, com aumento gradativo da oferta de vagas nesse nível de ensino. Isso significa maior acesso, e, simultaneamente, oportunidade de formação que corresponda às necessidades das diferentes faixas etárias, no caso, para as crianças de 0 a 3 anos em creches e para as crianças de 4 a 6 anos em pré-escolas. Tal preceito busca adequar-se às recomendações da UNESCO, uma vez que a baixa cobertura do Educação Infantil, especialmente entre as crianças de 0 a 3 anos de idade, continua sendo um dos maiores desafios a serem vencidos. Considera-se oportuno destacar que o Brasil assumiu compromisso junto à UNESCO, no ano 2000, de promover educação primária de boa qualidade para todos, comprometendo-se a aprimorar todas as ações que visem à qualidade da educação e assegurar sua excelência.178. Outro objetivo do PNE é reduzir as desigualdades sociais e regionais relacionadas ao acesso e à permanência com sucesso na educação pública. Além disso, a qualificação dos profissionais do ensino também é mencionada no Plano, bem como a definição de projetos pedagógicos das escolas e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou eqüivalentes. 179. O PNE fixou como uma de suas metas o estabelecimento imediato de parâmetros de qualidade dos serviços de Educação Infantil, como referência para a supervisão, o controle e a avaliação, e como instrumento para a adoção das medidas de melhoria de qualidade. Esses parâmetros devem ser estabelecidos em colaboração entre a União, os estados e os municípios. 180. Os indicadores deverão ser definidos em níveis progressivos de exigência, conforme as necessidades locais, regionais e nacionais, de modo a permitir que sejam incorporados indicadores que reflitam a realidade das instituições ou dos municípios por eles representados (BRASIL, 2006b).181. No documento de avaliação técnica do PNE publicado pela Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados em 200427 (BRASIL, 2004), foi feita ressalva de que a meta relacionada ao desenvolvimento de sistemas de informação e de avaliação para fornecimento de indicadores relacionados à qualidade do ensino não havia sido atingida no que se refere à colaboração da União. Além disso, o documento faz menção ao fato de que, na época, não havia dados disponíveis para avaliar a atuação dos estados e dos municípios no que se refere à Educação Infantil. Foi feita, ainda, observação de que, naquele momento, não havia informações que permitissem verificar a existência de sistema de acompanhamento, controle e supervisão da Educação Infantil para o apoio técnico pedagógico na melhoria da qualidade e a garantia do cumprimento dos padrões mínimos estabelecidos pelas diretrizes nacionais e estaduais. 182. Em 2006, no entanto, o MEC divulgou o documento intitulado “Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil”, com o intuito de estabelecer referência nacional a ser discutida e utilizada pelos sistemas de ensino na definição de padrões de qualidade locais para as instituições de Educação Infantil. Faz-se importante salientar que todas as diretrizes estabelecidas no planejamento da educação nacional estão permeadas pelo objetivo de se elevar a qualidade do ensino em todos os níveis e, conseqüentemente, de se melhorar o desempenho dos alunos ao longo dos anos, com diminuição das taxas de evasão e repetência escolares. Nesse sentido, a Educação Infantil de qualidade constitui-se fator significativo para o bom desempenho dos alunos em etapas posteriores de aprendizagem. (BRASIL, 2006b)183. A partir da iniciativa em se definir padrões de qualidade para a Educação Infantil, ocorreu, em 2006, a publicação de documento intitulado “Padrões Básicos de Infra-Estrutura para Instituições de Educação Infantil”, contendo diretrizes para a concepção física, reforma e adaptação dos espaços destinados ao Educação Infantil, com vistas a atender ao disposto no PNE.184. Em relação à necessidade de elaboração de padrões mínimos de infra-estrutura das instituições de Educação Infantil, públicas e privadas, o Plano Nacional de Educação dispõe que estas, respeitando as diversidades regionais, assegurem o atendimento das características das distintas faixas etárias e das necessidades do processo educativo quanto a:

a) espaço interno, com iluminação, insolação, ventilação, visão para o espaço externo, rede elétrica e segurança, água potável, esgotamento sanitário;

b) instalações sanitárias e para a higiene pessoal das crianças;27BRASIL. Câmara dos Deputados. Avaliação Técnica do Plano Nacional de Educação. Brasília, 2004



c) instalações para preparo e/ou serviço de alimentação;d) ambiente interno e externo para o desenvolvimento das atividades, conforme as diretrizes

curriculares e a metodologia da Educação Infantil, incluindo o repouso, a expressão livre, o movimento e o brinquedo;

e) mobiliário, equipamentos e materiais pedagógicos;f) adequação às características das crianças especiais.

185. Para o cumprimento desta meta é exigida a colaboração da União com os demais entes, principalmente no que se refere ao repasse de recursos por meio de convênios ou de outros instrumentos. 186. A necessidade de melhoria na formação dos professores é apontada, também, pela Lei n.º 10.172/2001, que define o Plano Nacional de Educação (PNE). De acordo com o Relatório da Comissão Internacional sobre a Educação para o Século XXI, da UNESCO, existe a necessidade de se elevar a qualidade do ensino a partir da melhoria do recrutamento, da formação, do estatuto social e das condições de trabalho dos professores. Cresce, portanto, a importância da boa qualificação dos professores que atuam em creches e pré-escolas. É desejável que esses profissionais tenham formação superior, apesar de que, atualmente, no Brasil, a habilitação mínima admitida pela LDB é a de nível médio, na modalidade Normal, para o Educação Infantil (Artigo 62). Apesar disso, verifica-se que ainda existem professores que possuem apenas o Ensino Fundamental, conforme mencionado em seção anterior deste trabalho. 187. De acordo com a LDB, compete a cada Município e, supletivamente, ao Estado e à União, a incumbência de “realizar programas de formação para todos os professores em exercício, utilizando para isso também os recursos da educação a distância” (Art. 87, § 3º, inciso III). O PNE também trata, em suas metas, da competência da União para estabelecer programa de formação de profissionais da Educação Infantil (meta n.º 5, alíneas a e b) e dos critérios para a admissão de professores nesse nível de ensino (meta n.º 6). 188. Em 2007 o Ministério da Educação (MEC) lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), cuja prioridade é a melhoria da qualidade da Educação Básica em sua totalidade. Para isso, foram selecionadas para fazer parte do Plano alguns programas e ações voltados à ampliação da oferta do Educação Infantil e da melhoria de sua qualidade, a exemplo do Proinfância, voltado à melhoria da infra-estrutura da rede pública de Educação Infantil. 189. O PPA 2004-2007 menciona megaobjetivos e desafios que devem pautar a atuação governamental para o período que vai do ano de 2004 a 2007. Os megaobjetivos foram, então, agrupados em três grandes grupos: inclusão social e redução das desigualdades sociais; crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades sociais; promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia. Dentre os megaobjetivos de inclusão social e redução das desigualdades sociais está a ampliação do nível e da qualidade da escolarização da população, de modo a promover o acesso universal à educação. 190. Os megaobjetivos e os desafios do PPA 2004-2007 traduzem, de certa forma, a orientação estratégica do governo para formular e selecionar seus programas e ações. Tal orientação estabelece as prioridades para definição tanto dos orçamentos anuais quanto do próprio Plano Plurianual.

5.1.3. Organização e gestão das ações de governo191. Conforme pôde ser observado nas seções anteriores, os principais problemas a serem enfrentados no que se refere à Educação Infantil dizem respeito à universalização progressiva do atendimento, que envolve a ampliação da oferta de vagas, e à necessidade de elevação dos padrões de qualidade. Nesta seção, serão abordados aspectos relativos às principais ações governamentais para combater esses problemas. Há que se esclarecer que as ações mencionadas neste trabalho se destinam a atacar os principais problemas simultaneamente. Dessa forma, as ações voltadas, por exemplo, à melhoria das condições de infra-estrutura dos estabelecimentos de Educação Infantil contribuem tanto para o aumento da qualidade do serviço oferecido, quanto para que seja possível ampliar a oferta desse nível de ensino para outras crianças. Serão tratadas, ainda, de algumas ações voltadas para a elevação da qualificação dos professores. Esta subdivisão foi feita com base nas prioridades relacionadas no Plano Nacional de Educação e no Plano de Desenvolvimento da Educação.



192. Considerando os principais problemas relacionados à Educação Infantil, a atuação governamental pode ser observada a partir da Tabela 13 abaixo, que traz o histórico das ações relacionadas a essa etapa da Educação Básica que tiveram seus créditos liquidados, de 2004 a 2007:Tabela 13 - Histórico dos créditos liquidados da União no Educação Infantil por ação* (2004 – 2007)

Cód. Ação 2004(R$ mil)

2005(R$ mil)

2006(R$ mil)

2007**(R$ mil)

6351 Produção e Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil***

500 768 850 0

0960 Apoio à Distribuição de Material Didático para a Educação Infantil

2.500

09HI Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública de Educação Infantil

1.854 3.000 0

09HJ Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação Infantil

3.473 14.717 261

0E04 Apoio ao Desenvolvimento da Educação Infantil 0 100 00973 Apoio à Formação Continuada de Professores da

Educação Infantil5.998 2.702 0

8379 Formação em Serviço e Certificação em Nível Médio de Professores Não-Titulados da Educação Infantil - Proinfantil

1.960 0

Total 500,00 14.593 23.329 261

Fonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados.Nota: * Estão listadas apenas as ações que tiveram valores liquidados em algum dos quatro anos. **Valores de 2007 atualizados até 08/12/2007. *** A partir de 2005, a Ação 6351 passou a ser denominada “Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil”.

193. Percebe-se, ao se analisar a Tabela 13, que as ações que mais executaram recursos no Educação Infantil ao longo dos últimos quatro anos foram as ações 6351 e 09HJ, constantes do Programa 1065 (Desenvolvimento da Educação Infantil). A Ação 6351, voltada à distribuição de periódicos para a Educação Infantil, apesar de ter os seus gastos acrescidos em 2005 e 2006, em 2007 não apresentou valores liquidados. Dessa forma, observa-se que o principal problema ao qual foi dado prioridade, em 2007, foi aquele relacionado à necessidade de reestruturação dos estabelecimentos de Educação Infantil, objeto da Ação 09HJ (Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação Infantil). Apesar da ter apresentado diminuição em seus valores liquidados em 2007, esta Ação foi a que apresentou maior materialidade em sua execução ao longo dos 4 anos.194. Embora os gastos na Ação 09HJ tenham apresentado aumento considerável em 2006, em 2007 os gastos diminuíram em R$ 14,5 milhões. Cumpre mencionar, ainda, que a Ação 09HJ foi executada, predominantemente, por meio de transferências do FNDE a municípios.195. De modo geral, verifica-se que, no exercício de 2007, todas as ações relacionadas à Educação Infantil sofreram queda em sua execução. Verificou-se, adicionalmente, que a unidade orçamentária responsável pela execução da maioria das ações, com exceção da Ação 8379, é o FNDE. A Ação 8379 (Formação em Serviço e Certificação em Nível Médio de Professores Não-Titulados da Educação Infantil – Proinfantil) é executada pelo MEC, que repassa recursos diretamente para os municípios. 196. A fim de tornar mais claro o modo pelo qual as ações de maior materialidade executadas no âmbito do PPA 2004-2007, estas foram agrupadas, neste trabalho, de acordo com os principais assuntos, de acordo com a tabela abaixo:

Tabela 14 – Ações executadas no âmbito do PPA 2004-2007, de acordo com os principais temas

Programa Código PPA 2004-2007Ações de distribuição de material didático – para melhoria da qualidade

1065 6351 Produção e Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil*1065 0960 Apoio à Distribuição de Material Didático para a Educação Infantil

Ações voltadas à readequação da estrutura física dos estabelecimentos1065 09HI Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública de Educação Infantil



1065 09HJ Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação InfantilAções voltadas à formação de professores

1072 0973 Apoio à Formação Continuada de Professores da Educação Infantil1072 8379 Formação em Serviço e Certificação em Nível Médio de Professores Não-Titulados da

Educação Infantil – ProinfantilFonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados.Nota: * A partir de 2005, a Ação 6351 passou a ser denominada “Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil”.

197. Em relação ao PPA 2008-2011, observou-se que o Programa 1065 e o Programa 1072 não aparecem mais. Por sua vez, ao se observar o que consta nos planos, percebe-se que não há correspondência clara entre as ações orçamentárias e os nomes fantasia dos programas do MEC. Conforme informação colhida na Secretaria de Educação Básica, o Ministério adota internamente tabela de correspondências entre os programas fantasia e as ações orçamentárias, sob a denominação de Plano Interno (PI). A criação desse desdobramento tem o objetivo de permitir maior controle e flexibilidade no manejo dos recursos à educação. Maiores detalhamentos acerca de alguns Planos Internos são feitos mais à frente neste trabalho.198. Em relação ao grupo de ações voltadas à melhoria da qualidade de modo geral, cabe observar que estas se inserem no objetivo do PNE de definir os projetos pedagógicos das escolas e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes, bem como na meta de estabelecimento imediato de parâmetros de qualidade dos serviços de Educação Infantil, como referência para a supervisão, o controle e a avaliação, e como instrumento para a adoção das medidas de melhoria de qualidade. Esses parâmetros devem ser estabelecidos em colaboração entre a União, os estados e os municípios. 199. A seguir, serão tratados alguns aspectos relacionados aos grupos de ações voltadas para a distribuição de material didático, para a readequação da estrutura física dos estabelecimentos e para a formação de professores, com ênfase nos objetivos, normas e formas de execução, bem como nos controles exercidos nos principais programas, mencionando os principais problemas encontrados.

5.1.3.1. Ações de distribuição de material didáticoa) Objetivos, normas e formas de execução

200. Dentre as principais ações identificadas que se propõem a aumentar a qualidade do ensino oferecido, cumpre mencionar algumas voltadas especificamente à distribuição de materiais didáticos para a Educação Infantil. 201. Primeiramente, em relação à Ação 6351 (Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil), constante do Programa 1061 (Brasil Escolarizado), essa tem por objetivo proporcionar a melhoria do atendimento na Educação Infantil, com a produção de periódicos para a formação continuada de professores e demais profissionais da área. Para tanto, editada a Revista Criança, a qual se destinava à divulgação de conhecimentos e experiências na área de Educação Infantil, bem como oferecer suporte teórico à prática pedagógica. No PPA 2008-2011, a Ação 6351 apresenta Plano Interno (PI) sob o título “Materiais Pedagógicos para a Educação Infantil”, a qual inclui a aquisição de brinquedos, jogos e materiais educativos e pedagógicos. Também faz parte desse PPA a Ação 4045 (Distribuição de Acervos Bibliográficos para a Educação Básica), constante do Programa 1061.202. A implementação da Ação 6351 ocorria de forma direta, sendo que a Secretaria de Educação Básica (SEB) fazia a produção pedagógica da Revista e contratava empresa especializada, por meio de licitação, para impressão e distribuição. 203. Torna-se relevante mencionar, também, proposta de ampliação do Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE), a partir de 2007, para o Educação Infantil, com base em exigência do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Antes daquele ano, o PNBE se destinava a atender apenas escolas da rede pública de Ensino Fundamental. Torna-se relevante mencionar que a ampliação do Programa para a Educação Infantil requer, também, a melhoria da estrutura física dos estabelecimentos atualmente existentes.204. O PNBE, inicialmente, estava inserido no PPA 2000-2003 como ação constante do Programa Toda Criança na Escola, voltado para a distribuição de acervos bibliográficos para o Ensino Fundamental. A partir de 2008, o PNBE passou a constar do Programa 1061 (Brasil Escolarizado). O objetivo do Programa é viabilizar a diversificação das fontes de informação utilizadas nas escolas públicas brasileiras, contribuindo para o aprimoramento da consciência crítica dos alunos e professores, além da comunidade em geral.



205. O Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE foi instituído pelo Ministério da Educação por meio da Portaria Ministerial n.º 584, de 28 de abril de 1997. A Resolução do FNDE n.º 2, de 08/01/2008 dispõe sobre a acessibilidade de obras de orientação pedagógica aos docentes do ensino comum e do atendimento educacional especializado e de obras de literatura infantil e juvenil, voltadas aos alunos com necessidade educacional especial sensorial da Educação Básica. 206. Dessa forma, o Programa buscava atingir seus propósitos por meio da distribuição às escolas de Ensino Fundamental da rede pública, devidamente cadastradas no Censo Escolar, de obras literárias infantis e juvenis, abordando temas sobre a formação histórica, econômica e cultural do País, além de obras de referência como enciclopédias e dicionários. A partir de 2002, além dos acervos distribuídos para as escolas, o programa passou a contemplar diretamente os alunos. O principal indicador de desempenho utilizado pelo programa é o número de escolas atendidas. O PNBE, atualmente, é executado pela Secretaria de Educação Básica (SEB) e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), vinculados ao Ministério da Educação. 207. As ações do PNBE são executadas de forma centralizada, com o apoio logístico das escolas públicas, prefeituras e secretarias estaduais e municipais de Educação. A avaliação e a seleção das obras são realizadas por um colegiado, instituído anualmente, por portaria ministerial, com representantes do Conselho Nacional de Secretários da Educação (Consed), da União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (Undime), do Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), de intelectuais e de técnicos e especialistas na área de leitura, literatura e educação do Ministério da Educação e de universidades. Após a avaliação e seleção das coleções e acervos, o FNDE inicia o processo de negociação com as editoras. A aquisição é realizada por inexigibilidade de licitação, prevista na Lei n.º 8.666/93, tendo em vista os direitos autorais das obras. 208. Concluída a negociação, o FNDE firma o contrato com as editoras e lhes informa os quantitativos e as localidades de entrega. As editoras, então, dão início à produção dos livros, com supervisão integral dos técnicos do FNDE.209. A distribuição dos livros é feita diretamente às escolas por meio das editoras. Pode ocorrer, ainda, a distribuição dos livros a um centro de mixagem, a fim de que as coleções sejam organizadas e encaminhadas, posteriormente, aos estabelecimentos de ensino. A distribuição dos materiais é viabilizada por meio de contrato firmado com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), sendo que, nesta etapa, há o acompanhamento de técnicos do FNDE e das secretarias estaduais de educação. Nas zonas rurais, a entrega dos livros ocorre na sede das prefeituras ou das secretarias municipais de educação, as quais devem fazer o repasse desses materiais aos estabelecimentos.210. A partir da ampliação do PNBE para a Educação Infantil, o governo espera adquirir novos acervos bibliográficos específicos para esse nível de ensino. O objetivo do governo é atender a 79 mil pré-escolas e 17 mil creches da rede pública de ensino cadastradas no Censo Escolar. O investimento previsto para 2008 é de cerca de R$ 9 milhões. O governo espera, com isso, distribuir aproximadamente 1,9 milhões de livros.

b) Controles exercidos no Programa211. O Programa Nacional Biblioteca na Escola já havia sido objeto de fiscalização por parte do TCU, tendo sido realizada auditoria de natureza operacional (ANOp), que originou Decisão n.º 660/2002 – Plenário, e também trabalhos de monitoramento, os quais deram origem, respectivamente, aos Acórdãos 1301/2003 – Plenário, 604/2004 – Plenário e 1287/2007 – Plenário. Cumpre mencionar que, por ocasião da avaliação feita pelo TCU, o PNBE se destinava a atender apenas o Ensino Fundamental.

c) Problemas encontrados pelos órgãos de controle212. Quanto aos principais problemas encontrados pela ANOp realizada pelo TCU no PNBE em 2001, podem ser citados: falta de divulgação do programa; pouca articulação dos três níveis de governo na política de educação para utilização de livros paradidáticos; reduzidas condições operacionais de algumas escolas para lidar com os acervos; capacitação insuficiente para os professores; inexistência de avaliação e acompanhamento sistemático da utilização dos livros; e falta de previsão de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes.213. O TCU, então, recomendou ao MEC, dentre outras medidas:

a) promover o acompanhamento e a avaliação sistemática das ações e resultados obtidos pelo PNBE;



b) Efetivar as ações de divulgação do PNBE e capacitação de professores e bibliotecários, com maior participação das secretarias de educação;

c) criação de um grupo de coordenação para interação com outros programas do MEC;d) incorporação ao PNBE da preocupação com o princípio da eqüidade.

214. Em 2005 foi realizado o último monitoramento no Programa, o qual deu origem ao Acórdão 1287/2005 – Plenário. Em relação à auditoria inicial, realizada em 2001, o relatório concluiu que os técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação ainda carecem de informações que possibilitem melhor gerenciamento do programa. Verificou-se, adicionalmente, que a falta de infra-estrutura das escolas dificultava a utilização dos acervos e a conseqüente melhoria do rendimento escolar dos alunos. 215. A equipe que realizou o último monitoramento fez, ainda, a observação de que, apesar de mais de 60% das recomendações do TCU terem sido implementadas pelos gestores, parte dos problemas detectados na auditoria inicial persiste, sobretudo quanto às limitações da infra-estrutura física de escolas para utilização dos acervos, ausência de profissional responsável pela biblioteca e guarda dos livros e insuficiência de instrumentos que permitam aos gestores federais avaliar os resultados do PNBE. Considerando que a alocação de profissional treinado para atuar em bibliotecas nas escolas encontrava-se sob responsabilidade de estados e municípios, havia pouca ingerência do FNDE para incentivar o emprego de recursos humanos nessa função.216. Ressaltou-se a necessidade de que o FNDE divulgasse o PNBE junto aos técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação e executar ações que permitissem conscientizar alunos sobre a correta guarda e conservação dos livros paradidáticos, razão pela qual entendeu-se oportuno recomendar aos gestores que fossem adotadas medidas nesse sentido. 217. Foi mencionado, ainda, o fato de que o PNBE havia se mostrado eficiente nas etapas de seleção e entrega de livros, mas necessitava de melhorias na etapa de utilização dos livros pelas escolas. Dentre as observações constantes do relatório do último monitoramento, estava a de que O Programa funcionava melhor como programa de entrega de livros do que de incentivo ao uso da literatura na escola. Novas recomendações, então foram feitas à SEB e ao FNDE, no sentido de aperfeiçoar os instrumentos de controle e avaliação do Programa e de aperfeiçoar a comunicação com os gestores estaduais e municipais. 218. Além disso, foi citada a necessidade de se melhorar a infra-estrutura das escolas para utilização dos acervos e aperfeiçoamento da capacitação de professores e bibliotecários, além da incorporação ao PNBE de ações que visassem favorecer o princípio da eqüidade.

5.1.3.2 Ações voltadas à readequação da estrutura física dos estabelecimentosa) Objetivos, normas e formas de execução

219. Entre 2004-2007, as principais ações voltadas à readequação da estrutura física dos estabelecimentos de Educação Infantil se encontravam inseridas no Programa 1065 (Desenvolvimento da Educação Infantil). Os principais indicadores tinham relação com o número de matrículas e com a taxa de freqüência dos alunos do Educação Infantil. A partir do novo PPA, em 2008, o Programa 1065 desapareceu, conforme mencionado anteriormente neste trabalho, sendo que as ações voltadas à melhoria da infra-estrutura dos estabelecimentos de Educação Infantil passaram a ser contempladas no âmbito do Programa 1448 (Qualidade na Escola).220. A ação 09HI (Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública de Educação Infantil) tinha por finalidade apoiar entidades públicas das esferas federal, estadual e municipal com recursos financeiros do FNDE, por meio de transferências voluntárias, para a renovação da rede física de ensino dessas esferas de governo, contemplando a aquisição de equipamentos para espaços educacionais de Educação Infantil novos ou reformados. A ação era desenvolvida mediante a solicitação dos Estados, Municípios, DF e Instituições Federais que atuem na Educação Infantil, por meio da apresentação de plano de trabalho. Os projetos eram analisados pela Secretaria de Educação Básica (SEB), do MEC, e, após aprovados, eram encaminhados ao FNDE para firmatura dos instrumentos de transferência.221. De forma parecida, a Ação 09HJ (Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação Infantil) também se destinava a apoiar entidades públicas das esferas federal, estadual e municipal com recursos financeiros do FNDE, por meio de transferências voluntárias, para a reestruturação da rede física de ensino dessas esferas de governo, contemplando construções, ampliações, reformas, adequações e adaptações de espaços escolares de Educação Infantil. Além disso,



era objetivo dessa Ação dotar a rede de escolas de Educação Infantil de condições adequadas de funcionamento no que se refere à quantidade e à qualidade da infra-estrutura física dos estabelecimentos. A Ação era executada por meio da aprovação de projetos encaminhados por entidades públicas das esferas federal, estadual ou municipal, que atuassem na Educação Infantil. 222. No PPA 2008-2011, as ações 09HI e 09HJ passaram a ser contempladas no Programa 1448 (Qualidade na Escola), com a mudança dos seus códigos para 8746 (Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública de Educação Infantil) e 8747 (Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação Infantil). 223. A partir de 2008, no âmbito do PDE, está prevista a alocação de cerca de R$ 800 milhões, até 2010, por parte do governo federal, em caráter suplementar, para a melhoria das instalações dos estabelecimentos de Educação Infantil dos municípios definidos como prioritários e do Distrito Federal, por meio do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos da Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância). As orientações e diretrizes para a execução do Programa se encontram na Resolução n.º 006/2007, do FNDE.224. De acordo com essa Resolução, os recursos federais poderão ser utilizados em três tipos de obras da rede física de Educação Infantil: construção de creches e pré-escolas, melhoria da infra-estrutura física e reestruturação e aquisição de equipamentos. As escolas construídas ou reformadas no âmbito do programa devem adequar a edificação a fim de permitir seu uso por portadores de necessidades especiais. Para isto, deve-se construir rampas, colocar corrimão, adequar sanitários, e outras ações cabíveis, sempre considerando as orientações da NBR 9050.225. O orçamento do programa para 2007 foi de R$ 200 milhões. Os critérios de atendimento constam do Anexo 1 da Resolução n.º 6, de 24 de abril de 2007. A classificação dos municípios leva em conta aspectos populacionais, educacionais e de vulnerabilidade social.226. O município interessado em se beneficiar do ProInfância deve aderir ao Termo de Compromisso Todos pela Educação, do governo federal, e se inscrever no programa na página do FNDE na Internet. Depois de se habilitar ao ProInfância, é preciso encaminhar solicitação ao FNDE, sob a forma de Plano de Trabalho, conforme as orientações do Manual de Assistência Financeira 2007 do FNDE. 227. De acordo com o FNDE, serão atendidos apenas os Planos de Trabalho que seguirem os critérios técnicos do Manual de Orientações Técnicas do ProInfância, sendo dada prioridade aos planos encaminhados por meio eletrônico, pelo Sistema de Acompanhamento de Projetos Educacionais – SAPENET, disponível no sítio do FNDE.228. No caso de construção, o Plano de Trabalho deve adotar o projeto-padrão e as diretrizes de implantação definidas pelo Fundo. O FNDE define as dimensões mínimas para a edificação dos estabelecimentos, levando-se em consideração a quantidade de crianças a serem atendidas. No caso de reforma de creches e pré-escolas públicas existentes, o Plano de Trabalho deve preencher os pré-requisitos definidos pelo Manual de Orientações Técnicas do programa. Para a aquisição de mobiliário e equipamentos para creches e pré-escolas reformadas ou construídas com recursos do ProInfância, é indispensável seguir as especificações técnicas e os quantitativos definidos pelo FNDE.

b) Controles exercidos no Programa229. O repasse de recursos aos municípios e ao Distrito Federal no âmbito do Proinfância está condicionado à apresentação de projetos que explicitem ao FNDE o tipo de obra a ser construída e de equipamentos a serem adquiridos. Além disso, é necessário que os entes estejam com seus dados orçamentários relativos à execução atualizados no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), do Ministério da Educação. É indispensável, também, que detenham título de dominialidade do terreno onde haverá a edificação.230. A transferência de recursos para a execução de projeto aprovado é efetuada por meio de celebração de convênio entre o FNDE e o município ou o Distrito Federal, sendo que os recursos devem ser transferidos na quantidade de parcelas e nos prazos indicados no cronograma de desembolso do Plano de Trabalho. A assistência financeira do ProInfância deve ser, então, incluída nos orçamentos dos órgãos ou entidades beneficiárias dos recursos, quando integrantes da administração pública de qualquer esfera de governo.



c) Problemas encontrados pelos órgãos de controle231. Vale à pena ressaltar que a Controladoria Geral da União, por ocasião das fiscalizações realizadas em municípios, a partir de Sorteios Públicos, tem encontrado com recorrência situações em que ocorre a locação de imóveis para Educação Infantil, reforma de estabelecimentos ou aquisição de equipamentos para esse nível de ensino, com recursos do FUNDEF, em desobediência ao estabelecido na Lei n.º 9.424/1996, a qual dispõe que os recursos do Fundo serão aplicados na manutenção e no desenvolvimento do Ensino Fundamental público e na valorização do seu Magistério, o que não inclui as despesas com Educação de Jovens e Adultos, assim como Educação Infantil (Lei n.º 9.424/1996, artigo 2º e artigo 21, inciso I).232. Desconsiderando possíveis fraudes ou desvios de recursos, é possível que a situação descrita acima represente indício de que os recursos destinados à reestruturação da rede pública de Educação Infantil podem não estar atendendo adequadamente às demandas dos municípios, de modo que existe a possibilidade de que esses estejam recorrendo, então, a outros artifícios para garantir o aporte de recursos necessários para esse nível de ensino.

5.1.3.3 Ações voltadas à formação de professoresa) Objetivos, normas e formas de execução

233. No PPA 2004-2007, as ações voltadas à formação de professores se achavam inseridas no Programa 1072 (Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica). Essas ações também passaram a não ser mais contempladas da mesma forma no PPA 2008-2011. No entanto, o novo PPA inseriu o Programa 1448 (Qualidade na Escola), que passou a contemplar a Ação 6333 (Apoio à Capacitação e Formação Inicial e Continuada de Professores e Profissionais da Educação Básica), relacionada à formação de professores. 234. A fim de atender à demanda pela melhoria na qualificação dos profissionais, vale tratar com maior aprofundamento de uma das principais iniciativas do Ministério da Educação (MEC), que foi a criação do Programa Inicial para Professores em Exercício na Educação Infantil (Proinfantil). O Programa surgiu a partir da necessidade de se atender à meta do PNE de se estabelecer Programa Nacional de Formação de Profissionais de Educação Infantil. 235. O Proinfantil é executado pelo MEC, que repassa recursos diretamente para os municípios. Adicionalmente, o aporte de recursos envolvidos no Programa também ocorre por meio do Projeto de Cooperação Técnica Internacional PNUD BRA 03/004. O Programa, a partir de 2008, será executado com recursos da Ação 6333.236. O Proinfantil consiste em curso de nível médio à distância, na modalidade Normal, cujo objetivo é proporcionar a formação inicial para professores em exercício na Educação Infantil que não possuíssem a habilitação mínima exigida pela legislação vigente e que atuassem como docentes nas instituições de Educação Infantil estaduais e municipais, o domínio dos conteúdos do Ensino Médio e a formação pedagógica necessários. Ao final do curso, é fornecido diploma para o exercício da docência infantil. O curso teria duração de 2 anos, sendo a carga horária de 3.392 horas. 237. Embora o curso funcione na modalidade à distância, estão previstas atividades presenciais, individuais e coletivas, além da utilização de materiais impressos, sob o título de “auto-instrucionais”, para estudo individual e de serviço de apoio à aprendizagem por meio de tutoria e de comunicação permanentes. A avaliação deve ocorrer de forma contínua e bimestral. 238. A implementação do Programa ocorre de forma descentralizada, por meio de parceria entre a União, os estados e os municípios, sendo que a parceria entre os entes é estabelecida a partir da assinatura de instrumento denominado “Acordo de Participação”, o qual disciplina a participação dos entes e rege sua atuação. 239. O financiamento do programa ocorre da seguinte forma: o governo federal financia o material auto-instrucional, os vídeos, encontros de formação das equipes envolvidas, o processo de gerenciamento do Programa em nível nacional e o sistema de monitoramento e avaliação. Os estados participam com a disponibilidade de recursos humanos para a Equipe Estadual de Gerenciamento



(Coordenador, técnicos administrativos e de informática) e para as Agências Formadoras (AGF28), bem como transporte para a Equipe Estadual de Gerenciamento e para o Assessor Técnico do Proinfantil. 240. Os municípios, por sua vez responsabilizam-se pelo transporte, alimentação e hospedagem dos tutores e professores cursistas de seu município nas fases presenciais do Programa, transporte e alimentação para o tutor supervisionar a prática pedagógica nas instituições dos cursistas e para participar de Jornada Mensal na AGF. Esses entes também são responsáveis pelo transporte, quando necessário, e pela alimentação dos professores cursistas, por ocasião dos encontros quinzenais, e pela ajuda de custo para manutenção do Programa nas AGF. O salário dos tutores é pago pelos municípios. O compromisso financeiro entre as partes efetiva-se com a assinatura do Acordo de Participação, que deve prever as responsabilidades de cada instância29. (BRASIL, 2005)

b) Controles exercidos no Programa241. A fim de efetuar a avaliação e o monitoramento do Programa, estava prevista a implantação de sistema informatizado, denominado Sistema de Informações do Proinfantil (SIP). De acordo com o MEC, por meio da avaliação e do monitoramento dos dados coletados, deve ocorrer a verificação dos indicadores de qualidade do processo de implementação do Programa, além da adequação dos materiais construídos e dos resultados do curso (BRASIL, 2005). Espera-se, com isso, que ocorra a análise de dados referentes ao desempenho e à freqüência dos professores cursistas, bem como de dados relativos aos processos envolvidos na implementação do Programa, visando o seu monitoramento e a sua avaliação contínuos.241. Cabe observar que, na esfera estadual, a Secretaria Estadual de Educação dever constituir a Equipe Estadual de Gerenciamento, indicando pessoal técnico para gerenciar o Programa, respondendo, portanto, pela execução, pelo acompanhamento e pelo monitoramento das atividades do Proinfantil. Na esfera municipal, o responsável por coordenar e monitorar o Programa é o Órgão Municipal de Educação (OME), cujo corpo técnico é indicado pela Secretaria Municipal de Educação. Considera-se relevante mencionar o fato de que a dependência da instância estadual para a implementação do Programa pode representar entrave para a sua ampliação.

c) Problemas encontrados pelos órgãos de controle 243. Não foram identificados outros trabalhos de fiscalização, inclusive da CGU, realizados em ações ou programas referentes à formação de professores para o Educação Infantil, nos últimos três anos.

5.1.4 Conclusões quanto à oportunidade de atuação do TCU244. Considerando o que foi exposto, em relação à situação do Educação Infantil no país, identifica-se como oportunidade de atuação do TCU aos seguintes assuntos:

- reestruturação da rede física pública de Educação Infantil;- formação de professores para o Educação Infantil;

245. Em relação à reestruração da rede física pública de Educação Infantil, a escolha desse tema está baseada, em primeiro lugar, na relevância a ele dado no Plano Nacional de Educação, que estabeleceu como meta somente autorizar construção e funcionamento de instituições de Educação Infantil, públicas ou privadas, que atendam aos requisitos de infra-estrutura nele estabelecidos. Além disso, deve ser considerado o fato de que o PNE dispôs que, em cinco anos, todos os prédios de Educação Infantil fossem adaptados de acordo com os padrões mínimos de infra-estrutura estabelecidos.246. Foi levada em consideração nessa escolha, ainda, o fato de que a materialidade relativa às ações de reestruturação da rede física pública de Educação Infantil ser a maior dentre aquelas verificadas para a subfunção, tendo o Plano de Desenvolvimento da Educação contemplado ação nessa área, e, também, o fato de que não foram identificados trabalhos do TCU relacionados ao assunto.

28 AGF - Agência Formadora – As Agências Formadoras são instituições estaduais de Ensino Médio que oferecem a habilitação para o magistério, ou centros de formação de professores. A AGF é um núcleo de apoio pedagógico e administrativo ao Proinfantil, composta por uma equipe de professores formadores, disponibilizados pela Secretaria Estadual de Educação, um para cada área temática do currículo (Linguagens e Códigos; Identidade, Sociedade e Cultura; Matemática e Lógica; Vida e Natureza; Fundamentos da Educação; Organização do Trabalho Pedagógico e Língua Estrangeira). Para as áreas de Fundamentos da Educação e Organização do Trabalho Pedagógico os professores devem ter experiência em Educação Infantil. Essa equipe é selecionada a partir de critérios técnicos, sendo responsável pelo planejamento e execução da Fase Presencial, pelo acompanhamento e monitoramento sistemático do trabalho dos tutores e do desempenho do Professor Cursista, e pelo Serviço de Apoio a Aprendizagem aos professores cursistas dos municípios definidos na sua área de abrangência. Além dos professores formadores, compõem a AGF um coordenador e um articulador pedagógico da Educação Infantil, que devem dedicar 40 horas semanais ao Programa.29 BRASIL. Ministério da Educação. Proinfantil - Programa de Formação Inicial para Professores em Exercício na Educação Infantil: Diretrizes Gerais. Brasília, 2005



247. Há que se observar que a existência de estabelecimentos que não possuam infra-estrutura adequada para a oferta do Educação Infantil pode representar uma das principais causas para que o objetivo de se aumentar a qualidade desse nível de ensino seja alcançado. 248. Quanto à formação de professores, este também é assunto que causa impacto na qualidade da educação oferecida. De acordo com o que já foi exposto anteriormente neste trabalho, tanto a permanência dos alunos, quanto o seu desempenho em etapas educacionais posteriores podem ser influenciados negativamente ou positivamente pela qualidade do ensino oferecido nos primeiros anos de infância. 249. Apesar da melhoria da qualificação dos professores para o Educação Infantil ser apontada como prioridade nos grandes planos de governo, verifica-se que, na prática, ainda existem professores que sequer possuem o Ensino Médio. 250. Além disso, o problema da formação de professores, a partir do PPA 2008-2011, também diz respeito ao Ensino Fundamental e ao Ensino Médio. Dessa forma, um trabalho do TCU nessa área deve levar em consideração toda a Educação Básica, e não apenas a Educação Infantil.

Ensino Fundamental 251. O Ensino Fundamental, etapa intermediária da Educação Básica, constitui o período de educação obrigatória no país. O acesso a esse nível é direito público subjetivo, o que configura responsabilização da autoridade competente seu não-oferecimento ou o oferecimento irregular.252. Neste capítulo, apresenta-se um panorama da situação do Ensino Fundamental, contemplando diagnóstico dos principais problemas ocorridos nesse nível educacional, as ações de governo para fazer frente a esses problemas; análise financeira e o perfil dos gastos nessa área, bem como a identificação dos controles realizados nas ações e a identificação de áreas e modalidade de fiscalização que sejam oportunas para a atuação do TCU.

5.2.1 Diagnóstico dos problemas253. No período de 1995 a 2005, o índice de atendimento escolar das crianças e jovens de 7 a 14 anos passou de 90,2% para 97,3% (Pnad 1995 e 2005), o que indica a quase universalização do Ensino Fundamental. Apesar do êxito alcançado em relação ao acesso, ainda existem problemas em relação à qualidade do ensino ofertado nas escolas brasileiras, bem como um lento incremento no aumento da média de anos de estudo da população brasileira com mais de 15 anos, que em 2006 era de 7,2 anos (Pnad 2006). Esse índice revela que o brasileiro não consegue concluir nem mesmo o período destinado à educação obrigatória preconizado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, que atualmente é de 9 anos.254. A baixa qualidade do ensino pode ser verificada por meio do desempenho dos alunos em avaliações padronizadas aplicadas pelo MEC, como por exemplo, o Sistema de Avaliação da Educação Básica – SAEB. A análise regionalizada dos resultados do SAEB 2003 (Tabela 1 Apêndice B) mostra, em termos de desenvolvimento de competências em Língua portuguesa, que a maioria dos alunos da 4ª série do Ensino Fundamental encontram-se, nas suas respectivas regiões nos estágios crítico e muito crítico. Esse dado é especialmente relevante nas regiões Norte e Nordeste, pois são as que apresentam os maiores percentuais de alunos nessas categorias - 66,3% e 71,1% dos alunos destas regiões, respectivamente. 255. A análise do desempenho dos alunos da 8ª série, em relação ao desenvolvimento de competências em língua portuguesa, revela um acréscimo no percentual de estudantes nos níveis mais baixos de proficiência, passando, em 2001, de 25% de estudantes nos níveis mais baixos da escala do SAEB, para cerca de 27% em 2003, o que configura uma piora no desempenho alunos brasileiros. A mesma situação ocorre em relação às regiões geográficas. Houve aumento no percentual conjunto de estudantes nos estágios “muito crítico” e “crítico”, à exceção da Região Nordeste, onde houve pequena redução nesse percentual de 2001 para 2003, conforme demonstram os valores apresentados na Tabela15. Mesmo ocorrendo este ligeiro decréscimo, a região Nordeste é a que reúne os maiores percentuais de alunos nos estágios mais baixos da escala do SAEB, totalizando 32,8% em 2003.Tabela 15 - Percentual de estudantes nos estágios de construção de competências – Língua portuguesa – 8ª Série do Ensino Fundamental – Regiões – SAEB 2001 e 2003

ESTÁGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste2001 2003 2001 2003 2001 2003 2001 2003 2001 2003



Muito crítico 4,0 4,6 7,3 6,4 4,5 4,6 2,4 2,7 2,9 3,9Crítico 22,6 24,3 26,2 26,4 18,1 21,2 13,6 15,6 18,9 19,5Intermediário 67,9 66,1 60,6 61,1 64,0 62,4 71,3 70,8 69,4 67,3Adequado 5,2 4,8 5,8 5,9 13,2 11,7 12,5 10,8 8,5 9,1TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Inep/relatório SAEB, 2003.

256. A análise das médias nacionais no SAEB para os alunos da 8ª série, evidencia um decréscimo no período 1995 – 2005, tanto em língua portuguesa (257 para 232), quanto em matemática (254 para 239). As desigualdades de desempenho inter-regionais podem ser observadas no Gráfico 15. As regiões Norte e Nordeste figuram com os menores desempenhos em todo período analisado, tanto em língua portuguesa, quanto em matemática. A aplicação de um teste t30 também mostra que há diferenças entre as médias das demais regiões em ralação às médias das regiões Norte e Nordeste, conforme tabela 2 e 3 do Apêndice B. Essas diferenças são maiores em relação ao desempenho em matemática. 257. É importante salientar que a diferença de desempenho ocorrida entre regiões não indica que as regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste estejam em situação privilegiada, já que de acordo com a escala do SAEB em 2005 as médias dessas regiões estavam no estágio intermediário em relação à proficiência em língua portuguesa e no estágio crítico em relação à matemática. Gráfico 15 – Evolução das médias de proficiência em língua portuguesa e matemática no SAEB para a 8ª

série – 1995 - 2005

Fonte: Inep/SAEB 2005 – resultados preliminares

258. Em âmbito internacional, os resultados do Programa Internacional de Avaliação de Alunos –PISA, mostram que os estudantes brasileiros de 15 anos de idade não apresentam um desempenho 30 Teste t para diferenças de média, com nível de significância de 5%. Realização preliminar de um teste F para verificar se havia diferença estatística entre as variâncias.



satisfatório em relação ao desenvolvimento de competências básicas em leitura e matemática. O desempenho brasileiro em leitura passou de 403 em 2003 para 393 em 2006, enquanto que em matemática passou de 356 para 370, no mesmo período. Esses resultados colocam os estudantes brasileiros no nível 1 da escala de proficiência do PISA tanto em leitura, cuja escala vai de 0 a 5; quanto em matemática que tem uma escala que varia de 0 a 6 (Tabela 5 – Apêndice B).

259. Ainda em relação à escala de proficiência do PISA, podemos situar o percentual de estudantes brasileiros que tiveram desempenho em cada um dos níveis dessa escala. Assim, verifica-se, conforme Gráfico 16, que o maior percentual de estudantes brasileiros se encontra nos níveis mais baixos de proficiência, tanto em leitura quanto em matemática. Comparando este desempenho com os demais países da América do Sul participantes desse exame, verifica-se que o Brasil tem um desempenho equivalente ao de Argentina e Colômbia em leitura, mas inferior ao de Chile e Uruguai. Em matemática o Brasil apresenta o maior percentual de alunos no nível 0 entre os demais países, e, a partir do nível 3, apresenta percentuais mais baixos que Chile e Uruguai. Nessa escala, quanto maior o nível, maior o número de competências adquiridas pelos alunos em cada uma das áreas.

Gráfico 16 – Distribuição dos participantes dos países da América do Sul no PISA em relação aos níveis de proficiência em leitura e matemática - 2006

Fonte: OCDE/Relatório PISA 2006260. Além do baixo desempenho nas provas padronizadas, há um contingente significativo de alunos na faixa etária de 7 a 14 anos que não sabem ler ou escrever. Segundo dados comparativos das PNAD 1996 e 2006, houve uma queda de 5,5% para 1,7% nos percentuais de jovens de 14 anos que não sabem ler ou escrever. Esse percentual é de 5,2% entre as crianças de 10 anos e de 3,9% entre as crianças de 11 anos em 2006. Em relação às regiões brasileiras, a Nordeste foi a que apresentou o maior percentual de jovens com 14 anos que não sabem ler ou escrever no ano de 2006 (3,6%), conforme tabela 3 apresentada no Apêndice B.261. O aumento da escolaridade da população brasileira está diretamente ligado à possibilidade de conclusão do Ensino Fundamental e ao prosseguimento dos estudos por parte da população egressa desse nível de ensino. Os indicadores de permanência (evasão e abandono) e promoção, segundo relatório do



Censo Escolar 2006, apontam um quadro desfavorável em relação a possibilidade de avanço no aumento da escolarização.262. Em relação à permanência dos alunos do Ensino Fundamental no sistema de ensino, percebe-se pelos dados do Censo Escolar, apresentados na Tabela 16, que as taxas de abandono, apesar de terem diminuído no período de 2004 a 2005, ainda permanecem altas, o que, combinado com os elevados índices de repetência, são responsáveis pelas baixas taxas de conclusão nessa etapa da Educação Básica.

Tabela 16 – Taxas de aprovação, reprovação e abandono no Ensino Fundamental, Brasil e regiões (2004- 2005)

Regiões

Taxas de aprovação, reprovação e abandono no EF

segundo a região demográfica - 2004 e 2005Aprovação Reprovação Abandono

2004 2005 2004 2005 2004 2005Brasil 78,7 79,5 13,0 13,0 8,3 7,5Norte 71,5 73,1 16,2 15,8 12,3 11,1Nordeste 69,7 71,4 16,7 16,3 13,6 12,3Sudeste 87,1 87,2 8,9 9,2 4,0 3,6Sul 83,9 83,4 13,2 13,9 2,9 2,7Centro-oeste 77,9 79,7 12,2 11,9 9,9 8,4

Inep/Relatório do Censo Escolar 2006

263. As altas taxas de abandono e repetência agravam o problema da distorção idade-série refletindo na elevação do tempo esperado para conclusão do Ensino Fundamental. O Gráfico 17, mostra a distribuição regional da taxa de distorção idade-série, vislumbrando que as regiões Norte e Nordeste são as que precisam realizar o maior esforço no sentido da correção do fluxo escolar. Por esta constante retenção de alunos, os dados da Pnad 2006 mostram que a taxa esperada de conclusão da 4ª série em 2005 era de 87%. Já na 8ª série esta taxa chegou a 54%, o que mostra a urgência em ações que permitam a correção desse fluxo para possibilitar o acesso dos estudantes aos níveis mais elevados de educação. A combinação desse conjunto de fatores reflete na baixa média de anos de estudo do brasileiro, que hoje se concentra em 7,2 anos de estudo na população com mais 15 anos de idade e também no acesso da população aos demais níveis de ensino.

Gráfico 17 – Taxa de distorção idade-série31 no Ensino Fundamental Brasil e regiões - 2005

Fonte: MEC/Inep: Edudatabrasil

31 Taxa de distorção idade-série é determinada pelo quociente entre o número de alunos com distorção idade-série em alguma série e o número de alunos matriculados nessa série. Um aluno está com distorção idade-série quando sua idade é superior a 2 anos em relação à idade padrão para a série que freqüenta.



264. A ação do poder público para o enfrentamento dos problemas apresentados neste diagnóstico deve contemplar a concepção de programas que atuem nos fatores que os provocam. As causas para o problema da qualidade no ensino, apontadas na literatura, referem-se às condições de oferta dessa etapa da Educação Básica. A dotação dos ambientes escolares de uma infra-estrutura mínima para o desenvolvimento do ensino que inclua o acesso a novas tecnologias é condição necessária para a aprendizagem. Além disso, cabe o investimento no fator humano como a formação adequada e valorização dos professores e a formação dos gestores escolares.265. No caso do aumento da escolarização da população, as ações devem ser focadas em programas de correção de fluxo, tais como, a adoção da jornada ampliada com a possibilidade de aulas de reforço como componente do tempo de atividades e progressão parcial em um determinado número de disciplinas.266. Além disso, o diagnóstico mostra que as ações devem ser focalizadas utilizando um critério geográfico, já que os indicadores educacionais são mais desfavoráveis nas regiões Norte e Nordeste, ou ainda relacionados ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, que detecta os municípios que apresentam baixos índices em termos de qualidade na educação ofertada.267. A União tem uma atuação supletiva e redistributiva em relação à Educação Básica, além de coordenar a política nacional de educação. Conforme Quadro 1 da parte geral, à União compete também manter a educação superior pública do país. O Gráfico 18 mostra a distribuição de recursos destinados à Educação Básica e educação superior por parte do governo federal.

Gráfico 18 - Recursos destinados à Função Educação em valores nominais. Educação Básica e Ensino Superior – (2000 – 2007)

Fonte: Banco de dados da Câmara dos Deputados

268. Observa-se a necessidade da União assegurar à Educação Básica um volume de recursos necessários ao cumprimento da sua ação supletiva e de apoio aos sistemas de ensino, já que ao longo do tempo houve uma tendência de diminuição na destinação de recursos para a Educação Básica, ao mesmo tempo em que os problemas de qualidade do ensino e aumento da escolaridade da população são colocados como prioritários nos planos e orçamentos do governo, como será visto na seção 5.2.2.269. O Ensino Fundamental, conforme Tabela 1, foi o que, ao longo do tempo recebeu o maior volume de recursos o que garantiu, a partir do FUNDEF, a possibilidade de acesso e sua universalização. Além disso, conforme Gráfico 19, , o volume de recursos destinado a esse nível de ensino obteve altas taxas de execução ao longo do tempo, o que indica segurança em termos de limitação dos recursos disponíveis para fazer frente às ações inseridas nos orçamentos federais. A partir da instituição do FUNDEB, espera-se que a Educação Básica tenha o volume de recursos necessários para assegurar execução de programas que sejam alternativas para dirimir as causas dos problemas abordados nesta seção, apesar da não vinculação dos recursos as diversas etapas da Educação Básica.



Gráfico 19 – Evolução da execução do orçamento federal da educação na subfunção Ensino Fundamental (2000-2007)

Fonte: Siafi Gerencial

270. Apesar da execução orçamentária ter ocorrido na sua quase totalidade nos últimos três anos, ela não ocorre de forma homogênea durante o ano, conforme Gráfico 20. Ela ocorre com maior intensidade no final do ano, sem considerar a liquidação forçada ocorrida nesse período. É relevante observar uma programação para a execução desses recursos, principalmente em termos de apoio a projetos estaduais e municipais que demandam a celebração de convênios ou outro instrumento congênere, para que os entes federados tenham acesso aos recursos no decorrer do ano letivo para que possam desenvolver os planos de trabalho nesse período.

Gráfico 20 – Execução orçamentária mês a mês no Ensino Fundamental (2002 – 2007)

Fonte: Siafi gerencial



271. A partir da análise desenvolvida nessa seção, resume-se, na Figura 6, as principais causas para os problemas aqui mencionados, e que devem ser foco da atuação do poder público para solucioná-los. Os documentos que orientaram a identificação dessas causas são de elaboração do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES e IPEA, além do Plano Nacional de Educação e trabalhos já realizados no âmbito do TCU.

Figura 6 – Árvore com as causas associadas aos macroproblemas no Ensino Fundamental

Desempenho insuficiente dos alunos doensino fundamental na rede pública

Nível insuficiente de conclusão doensino fundamental

1. Baixa carga horária efetiva

2. Deficiência na infra-estrutura dasescolas

3. Inadequação de recursos e materiaisdidático-pedagógicos

4. Baixa incorporação de novastecnologias no ambiente escolar

5. Desvalorização da carreira de magistério

6. Formação de professores inadequada

7. Formação técnica inadequada degestores, diretores ou conselheiros paragerenciar os sistemas de ensino e asunidades escolares.

8. processo de monitoramento dodesempenho dos alunos

1. Taxas elevadas de repetência;2. Evasão escolar;3. Influência da forma adotada pelo

sistema de ensino para promoçãodo aluno.

Baixa qualidade do ensino ofertadoBaixa média de anos de estuda da

população

272. Na seção seguinte, explora-se a temática do Ensino Fundamental nos planos e orçamentos da União e sua consonância com a solução dos problemas identificados nesta seção. Além disso, identifica-se as principais ações orçamentárias no âmbito federal considerando sua materialidade, relevância, possível impacto na melhoria dos indicadores educacionais nacionais e oportunidade de atuação por parte do TCU.

5.2.2 Priorização do tema nos planos e orçamentos públicos273. O Ensino Fundamental é articulado em um conjunto de planos que apresentam as grandes metas para a educação brasileira. Além da LDB, o Plano Nacional de Educação e o Plano de Desenvolvimento da Educação são os principais orientadores da atuação dos estados, DF, municípios e União nessa etapa de ensino. Além disso, nas peças orçamentárias são definidos os programas e ações a serem executadas, bem como aqueles que terão execução prioritária ou que não sofrerão limitação de empenho, o que configura garantia da sua execução. 274. O PNE aponta como metas principais a serem atingidas no Ensino Fundamental, vinculadas aos problemas aqui expostos, a regularização do fluxo escolar, com redução em 50% das taxas de repetência e evasão até 2005; a elaboração de padrões mínimos nacionais de infra-estrutura compatíveis com as realidades regionais, a manutenção e consolidação do programa de avaliação do livro didático, o provimento de transporte escolar as zonas rurais, quando necessário, de forma a garantir a escolarização dos alunos e o acesso à escola por parte do professor; a garantia e o provimento da alimentação escolar e o equilíbrio necessário garantindo os níveis calórico-protéico por faixa etária. 275. Cabe ressaltar que boa parte dessas metas não foram atingidas, como a redução nas taxas de repetência e a elaboração de padrões mínimos de infra-estrutura. Para os padrões mínimos não há um documento consolidado que os defina. Segundo a Secretaria de Educação Básica do MEC, existem concepções colocadas em prática dentro de determinadas ações, como o fundescola, por exemplo.



276. PDE, por meio do termo de adesão Compromisso todos pela Educação, define diretrizes e metas a serem atingidas até o ano de 2022 pelos municípios que aderirem ao plano. Estas metas estão ligadas à melhoria da qualidade na educação. Para o Ensino Fundamental, podemos citar como as principais diretrizes e metas do plano a alfabetização das crianças até, no máximo, oito anos de idade; o combate a evasão pelo acompanhamento individual das razões da não-freqüência do educando; a instituição de programa próprio ou em regime de colaboração para formação inicial e continuada de profissionais da educação; implantar planos de carreira, cargos e salários para os profissionais da educação, privilegiando o mérito, a formação e a avaliação de desempenho; o desenvolvimento de ações que possibilitem o cumprimento das metas relativas ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB.277. Os sistemas de ensino e, particularmente a União, devem investir na concretização das metas apontadas nesses planos destinando o volume de recursos necessários para a qualificação de docentes e gerentes educacionais, na melhoria na infra-estrutura, no apoio aos projetos escolares que visem proporcionar atenção aos alunos e identificar oportunidades da realização de avaliações constantes do cumprimento das metas. As ações que visam a concretizar as metas expressas nos planos e na legislação devem estar contempladas nos planos estratégicos e de curto prazo de cada um dos entes federados, alinhados à orientação da coordenação da educação nacional realizada pelo MEC.278. Na esfera federal, o Plano Plurianual (PPA), define os objetivos a serem alcançados no âmbito educacional. O PPA 2008-2011 insere o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com eqüidade e qualidade como um dos objetivos de longo prazo a serem alcançados pelo país. No PPA 2004-2007, a ampliação do nível e da qualidade da educação foi colocada como uma das diretrizes para o alcance do objetivo da inclusão social e redução das desigualdades sociais. 279. Os principais programas orçamentários, constantes do PPA 2004-2007, cujas ações refletem no Ensino Fundamental são Brasil Escolarizado (1061), Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica (1072) e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (1373). Nesses programas, destacam-se as principais ações da subfunção Ensino Fundamental32 (361) que afetam diretamente a problemática discutida na seção anterior, com a avaliação da sua materialidade, gestão pelo poder público, fiscalização e controles. Os critérios para eleição das ações foram materialidade, possível impacto na melhoria dos indicadores educacionais e oportunidade de atuação do TCU. 280. A apresenta a lista de ações selecionadas para serem tratadas neste trabalho. As ações foram agrupadas por afinidade de acordo com o objetivo a que se destinam em: a) ações de apoio ao educando; b) ações de infra-estrutura e manutenção escolar; c) apoio aos sistemas de ensino; d) formação de professores.

Tabela 17 - Principais ações no Ensino Fundamental constantes do PPA 2004-2007

Código da ação Nome da ação

Programa PPA

2004-2007

Programa PPA

2008-2011Ações de apoio ao educando

0513 Apoio à alimentação escolar na Educação Básica *** 1061 10614046 Distribuição de livros didáticos para o EF 1376 10610969 Apoio ao Transporte escolar no Ensino Fundamental 1376 1061

Ações de infra-estrutura e manutenção escolar0515 Dinheiro Direto na Escola para o Ensino Fundamental 1376 10615079 Fortalecimento da escola - FUNDESCOLA III 1376 Excluído09CW Apoio à reestruturação da rede física pública 1061 144809EV Apoio à aquisição de equipamentos para a rede pública *** 1061 1448

Ações de apoio aos sistemas de ensino0E01* Apoio ao desenvolvimento do Ensino Fundamental 1061 Excluído0509 Apoio ao desenvolvimento da Educação Básica 1061 1448

Ações de formação de professores

32 As ações de 6333 e 0A30 fazem parte da subfunção 128 – Formação de Recursos Humanos



6333 Fortalecimento da política nacional para formação de professores**** 1072 1448

0966 Apoio à capacitação de professores do Ensino Fundamental 1072 Excluído

0A30** Concessão de Bolsa de Incentivo à formação de professores da Educação Básica 1072 1061

Fonte: Sigplan/Anexo I PPA 2004-2007 e anexo I PPA 2008-2011Siafi gerencial

Nota: * A ação 0E01 em 2004 possuía o código 0509 ** Ação 0A30 incluída no na revisão do PPA 2004. *** Para o PPA 2008-2011 o código das ações 0513 e 09EV mudaram, respectivamente, para 8744 e 8640 **** No PPA 2008-2011 a ação 6333 passa a ser denominada Apoio a Capacitação e Formação Inicial e Continuada de Professores e Profissionais da Educação

281. A seleção das ações constantes em cada um dos grupos apresentados na , deveu-se aos seguintes fatores:

a) Ações de apoio ao educando: as ações constantes desse grupo (0513, 4046, 0969), foram selecionadas tanto pela materialidade, quanto pelo possível impacto na redução dos indicadores educacionais. Essas ações constam entre as 14 ações com maior volume de recursos executados na Função Educação, conforme tabela 4 do Apêndice B. Além disso, são ações suplementares que deveriam garantir aos estudantes os recursos mínimos para enfrentarem uma jornada diária de aulas.

b) Ações de infra-estrutura e manutenção escolar: a orientação para a escolha das ações desse grupo (0515, 5079, 09CW, 09EV), levaram em conta a relevância das ações em termos de prover os estabelecimentos de ensino de infra-estrutura mínima para o desenvolvimento das atividades educacionais, relacionando-se assim, com um possível impacto nas condições de oferta do ensino. Além desse aspecto, a materialidade influenciou a escolha da ação Dinheiro Direto na Escola que consta entre as 14 ações com maior volume de recursos executados na Função Educação, conforme tabela 4 do Apêndice B, e da ação 5079 que é financiada pelo Banco Mundial e que contam com recursos de contrapartida do Governo Federal.

c) Ações de apoio aos sistemas de ensino: as ações classificadas nesse grupo (0E01, 0509) foram selecionadas pelo possível impacto na melhoria dos indicadores educacionais, já que envolvem o apoio de projetos que visem priorizar a ampliação do atendimento escolar e a melhoria da qualidade do ensino. Também é oportuna a análise do TCU em relação aos tipos de projetos que são apoiados por meio desses programas e as possíveis fragilidades em sua execução, já que envolvem um grande volume de recursos e, além disso, possuem vinculação com o PDE a partir de 2007.

d) Ações de formação de professores: as ações relacionadas à formação de professores (6333, 0966, 0A30) foram selecionadas pelo possível impacto na melhoria dos indicadores educacionais e principalmente no desempenho dos estudantes. Os programas não apresentam uma grande materialidade, segundo Gráfico 21, , mas revelam a oportunidade de se avaliar, se possível, em conjunto com os estados, os tipos de formação tanto inicial, quanto continuada para os professores que pertencem às redes de ensino e verificar se há desperdício de dinheiro público nos programas de formação docente.



Gráfico 21 - Evolução dos valores liquidados nas principais ações relacionadas ao Ensino Fundamental, por grupo de ações* ( 2004 – 2007)

Fonte: Siafi gerencialNota: * O agrupamento das ações utilizados no gráfico são os definidos na tabela 17

282. A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO 2007), em seu anexo de metas e prioridades para o orçamento, define os as ações que terão prioridade de execução, constando, entre elas, as ações Apoio à alimentação escolar na Educação Básica (0513), Concessão de bolsa de incentivo à formação de professores para a Educação Básica (0A30) e Apoio ao transporte escolar no Ensino Fundamental (0969). Além disso, a LDO define as despesas que não serão objeto de limitação de empenho. No cenário educacional constam as ações Dinheiro direto na escola (0515), Apoio à alimentação escolar na Educação Básica (0513), Apoio ao transporte escolar no Ensino Fundamental (0969) e Complementação da União para o FUNDEB (0E36).283. Face a esse contexto, na seção seguinte analisam-se as ações dos grupos apresentados na . A análise visa verificar oportunidade de atuação do TCU e levar-se-ão em consideração os aspectos de organização institucional para execução das ações, os normativos que regem cada uma das ações, seus objetivos, o controle exercido na execução e os trabalhos recentes efetuados pelo Tribunal.

5.2.3 Organização e gestão das ações de governo 284. A Secretaria de Educação Básica (SEB) do Ministério da Educação é a principal indutora das políticas direcionadas ao Ensino Fundamental. Na estrutura dessa secretaria figurava, até 2007, um Departamento de Políticas de Educação Infantil e Ensino Fundamental, que tinha como uma de suas competências subsidiar a formulação das políticas voltadas a essa etapa da Educação Básica.285. A partir da edição do Decreto 6320/2007, a SEB imprimiu uma organização que não contempla a subdivisão por etapas da Educação Básica, mas por produtos direcionados a este nível educacional. Nessa estrutura destaca-se a Diretoria de Concepções e Orientações Curriculares para a Educação Básica e a Diretoria de Políticas de Formação, Materiais Didáticos e de Tecnologias para Educação Básica, que terão a competência subsidiar a formulação de políticas para o Ensino Fundamental, incluindo aquelas relacionadas às ações discutidas na seção anterior desse trabalho.286. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) é a entidade responsável pela execução das ações desenvolvidas e coordenadas pelo MEC no que tange ao Ensino Fundamental. As ações constantes da da seção 5.2.2 são executadas pelas diversas diretorias constantes na estrutura dessa entidade, sobre as quais passa-se a uma análise nas subseções seguintes.

5.2.3.1 – Ações de apoio ao educando287. As ações agrupadas nesta subseção são Apoio à alimentação escolar na Educação Básica (0513), Distribuição de livros didáticos para o Ensino Fundamental (4046) e Apoio ao transporte escolar



no Ensino Fundamental. Essas ações se inserem no cenário das garantias de efetivação do dever do Estado na área de educação (CF Art. 208, inciso VII).288. Esses programas são executados pelo FNDE com recursos assegurados no Orçamento Geral da União (OGU). À exceção da ação Distribuição de livro didático para o Ensino Fundamental, as demais ações são de execução prioritária e não podem ser objeto de limitação de empenho, fato que assegura a sua execução e perenidade em termos de continuidade no orçamento público.

a) Ação Apoio à alimentação escolar na Educação Básicaa.1) Objetivos, normativos e forma de execução

289. A ação Apoio à alimentação escolar na Educação Básica é executada pelo FNDE com a denominação de Programa Nacional de Alimentação do Escolar (PNAE). O PNAE tem como objetivo suprir as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanência na escola, contribuindo para diminuição da evasão escolar e da repetência, melhoria da aprendizagem e do rendimento escolar dos alunos. A ação atua na nutrição e combate à fome , condição necessária para que o aluno se predisponha a estudar. Outro objetivo do programa é favorecer a formação de hábitos alimentares saudáveis em crianças e adolescentes. 290. O PNAE é disciplinado pela Medida Provisória n.º 2178-36/2006 e pela Resolução n.º 32/2006 do FNDE. A execução do programa ocorre por meio da transferência de recursos diretamente a estados, DF e municípios para a aquisição de alimentos semi-elaborados e in natura, respeitadas as normas da Lei de Licitações. O cardápio deve ser elaborado por nutricionista e deve suprir, no mínimo, quinze por cento das necessidades nutricionais diárias dos alunos do Ensino Fundamental.291. O valor per capita repassado pela União em 2007 foi de R$ 0,22 por estudante do Ensino Fundamental. O número de alunos de cada sistema de ensino é apurado com base nos dados do Censo Escolar, promovido pelo Inep no ano anterior ao do atendimento. Os recursos são depositados em conta específica aberta pelo FNDE, sem necessidade de celebração de convênio ou outro instrumento congênere.292. A transferência é realizada em dez parcelas mensais a partir de fevereiro para o cumprimento de 200 dias letivos, que é o tempo mínimo de duração do ano letivo conforme normatiza a LDB. A responsabilidade em promover a alimentação escolar é compartilhada entre União, municípios, estados, DF, cabendo aos entes da federação assegurar o aporte de recursos necessários para a efetivação do programa.

a.2) Controles exercidos no programa293. A ação conta com o acompanhamento e fiscalização por parte dos Conselhos de Alimentação Escolar, do FNDE, da Controladoria Geral da União (CGU), do TCU e do Ministério Público.294. Os Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) devem emitir parecer sobre as prestações de contas antes de serem encaminhadas ao FNDE, segundo regulamento do programa. Auditoria do TCU, no âmbito do PNAE, aponta fragilidades na atuação dos conselhos, entre elas, a falta de conhecimento técnico por parte dos conselheiros, falta de elementos necessários para avaliar a execução do programa e atuação do chefe do executivo, com supremacia nos conselhos.295. O FNDE tem como responsabilidade o acompanhamento do PNAE e a recepção e análise das prestações de contas a ele encaminhadas. O programa é gerenciado pela Coordenação-Geral do Programa de Alimentação Escolar que, segundo auditoria efetivada pelo TCU, não possui estrutura com número de servidores suficiente para análise tempestiva das contas prestadas pelos estados, DF, municípios e entidades filantrópicas que recebem recursos para execução do programa.296. A CGU, em trabalho no âmbito do programa Olho Vivo no Dinheiro Público, detectou falhas em termos de cardápios não elaborados por nutricionistas, problemas em processos licitações e/ou pagamentos, falta de conhecimento das atribuições do CAE por parte das escolas, membros do CAE indicados em desconformidade com a legislação, entre outras.297. Nas fiscalizações realizadas pela CGU nos municípios, também foram detectadas irregularidades na execução do PNAE, como por exemplo, saques indevidos da conta específica do PNAE (18º sorteio), desvio de recursos do programa (19º sorteio), falsificação de notas fiscais emitidas no PNAE (19º sorteio) e irregularidades na condução de processos licitatórios (21º sorteio).

a.3) Trabalhos recentes efetuados pelo Tribunal298. O PNAE já foi objeto de atuação do TCU em diversos processos. Em 1999, foi alvo de auditoria de natureza operacional que buscou avaliar em que medida estava sendo assegurada a eficácia



e a efetividade do PNAE. Nesse trabalho, foram relatados como achados da auditoria que os controles do programa estão baseados essencialmente na atuação adequada dos CAE, os quais não estão preparados ou equipados para o desempenho de suas atribuições satisfatoriamente. Também verificou-se, entre outros, a ocorrência de diferença entre o número estimado de alunos beneficiários e o número de alunos beneficiários efetivamente matriculados naquele exercício.(TC 010989/1999 e Decisão 596/2000)299. Posteriormente, em 2002, ocorreu auditoria para avaliar a regularidade na execução e a adequação da sistemática de controle, envolvendo o mecanismo de prestação de contas do PNAE (TC 006440/2002). Nesse trabalho foram apontadas diversas falhas, tais como, a aprovação das prestações de contas pelos CAE sem avaliação dos aspectos básicos da execução do programa, prestação de contas apresentadas ao FNDE sem informações essenciais para avaliar a regularidade da execução, e a falta de estrutura do FNDE para levar avante o acompanhamento e a avaliação do programa.300. A ação de apoio à alimentação escolar também já foi alvo de representações ou denúncias neste Tribunal, que ensejaram TCE por irregularidades na execução do programa, além dos processos relacionados à omissão no dever de prestar contas dos recursos recebidos.

Principais falhas ou fragilidades na ação Processo e/ou acórdão TCUDeficiência no controle realizado pelos CAE TC 010989/1999, TC 006440/2002, Acórdão

17/2005 – Segunda CâmaraIrregularidades na aquisição, armazenamento ou utilização dos gêneros alimentícios.

Acórdão 45/2004 – Primeira Câmara, Acórdão 25/2004 – Segunda Câmara, Acórdão 756/2006 – Plenário

Irregularidades na execução do programa TC 006440/2002, Acórdão 756/2006 – Plenário

b) Distribuição de livros didáticos para o Ensino Fundamentalb.1) Objetivos, normativos e forma de execução

301. A ação Distribuição de livros didáticos para o Ensino Fundamental é executada pelo FNDE com a denominação de Programa Nacional do Livro Didático (PNLD). O PNLD tem o objetivo de apoiar o processo de ensino-aprendizagem em sala de aula, por meio do oferecimento de livros didáticos e dicionários aos alunos e professores do Ensino Fundamental.302. As normas para execução do programa são definidas por meio de resolução do FNDE. A execução dessa ação é realizada de forma centralizada pelo próprio FNDE em parceria com a Secretaria de Educação Básica (SEB) do Ministério da Educação. 303. A execução do PNLD inicia-se com a abertura de edital com regras do processo para inscrição das editoras interessadas. Após a efetivação das inscrições as obras passam por uma avaliação física e técnica para verificar a aderência às normas estabelecidas no edital. Essa atividade é desenvolvida pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT).304. Em seguida, as obras que se enquadram na avaliação técnica passam por avaliação pedagógica realizada pela SEB/MEC. As obras são analisadas por especialistas conforme os critérios apresentados no edital. A resenha das obras que estiverem em conformidade com os critérios do edital compõe o Guia do Livro Didático, enviado às escolas cadastradas no Censo Escolar, para que seja efetuada a escolha pelos professores e diretores.305. O FNDE, após a escolha dos livros didáticos por parte das escolas, inicia o processo de negociação com as editoras, para definir a aquisição das obras. A obtenção dos volumes se enquadra no caso de inexigibilidade de licitação, uma vez que a escolha dos livros é efetivada pelos professores, definindo antecipadamente a editora que fornecerá o produto.306. Finalmente, após firmar contratos com as editoras, os livros são enviados às escolas para serem utilizados por um período mínimo de três anos. Os ajustes necessários nas quantidades de livros, em virtude de eventuais discrepâncias entre o número de alunos informados no Censo Escolar e os que efetivamente irão utilizar os exemplares, são feitos por meio de reserva técnica constituída no Ministério da Educação.307. Os recursos destinados à ação são provenientes do Orçamento Geral da União, sendo a maior parte da arrecadação proveniente dos recursos do salário-educação. No ano de 2006, foram



investidos 563 milhões de reais no PNLD, o que permitiu o atendimento de 29,8 milhões de alunos, segundo dados da execução do programa fornecidos pelo FNDE.

b.2) Controles exercidos no programa308. A ação Distribuição de livros didáticos para o Ensino Fundamental é controlada pelo FNDE, em conjunto com as Secretarias de Educação Básica e de Educação Especial do MEC e com as secretarias estaduais e municipais de educação. 309. O PNLD, por ser uma ação de execução centralizada no FNDE, tem as ações de acompanhamento e controle focadas nas atividades de confecção e distribuição dos livros, para garantir que os exemplares cheguem aos estabelecimentos de ensino, e que estejam dentro das especificações e dos padrões de qualidade exigidos.310. As secretarias estaduais e municipais de educação têm a incumbência, conforme Resolução n.º 3/2008 do FNDE, entre outras, de acompanhar junto à escola, o cumprimento dos procedimentos definidos para garantir a devolução do livro.311. Esta ação conta ainda com o Sistema de Controle e Remanejamento de Reserva Técnica – Siscort, que é utilizado para registrar as sobras ocorridas em cada unidade escolar, e verificar a disponibilidade de livros nas unidades educacionais mais próximas para realização de remanejamentos. 312. Nos trabalhos realizados pela CGU, foram identificadas irregularidades na contratação de fundação de apoio no Estado de São Paulo, onde o programa é realizado de forma descentralizada (21º sorteio). Além disso, apontou-se a adoção de apostilas nos municípios, em detrimento da utilização do material adquirido pelo governo (21º sorteio).

b.3) Trabalhos recentes efetuados pelo Tribunal313. O PNLD já foi objeto de auditoria de natureza operacional no TCU (TC010990/1999-2, Decisão 621/2000 – Plenário e Acórdão 992/2003 - Plenário). Por intermédio desse trabalho foi avaliado o desempenho do PNLD no período 1997 a 1999 e efetuadas recomendações no sentido de aperfeiçoá-lo, como por exemplo, priorização da política de capacitação de professores em relação ao uso do livro didático, implementação de controle a ser seguido pelas secretarias de educação, com o envio de relatórios sobre a execução e o gerenciamento do programa, e a buscar condições mensuração dos indicadores de desempenho.

c) Apoio ao Transporte Escolar no Ensino Fundamentalc.1) Objetivos, normativos e forma de execução

314. A ação Transporte Escolar no Ensino Fundamental é executada pelo FNDE, no âmbito do Programa Nacional de Apoio Transporte Escolar (PNATE). O PNATE tem como objetivo garantir o acesso e a permanência nas escolas dos alunos do Ensino Fundamental provenientes da zona rural que necessitam da utilização de transporte escolar.315. O PNATE foi instituído pela Lei n.º 10880/2004, e normatizado por resoluções do FNDE. Sua execução ocorre por meio de assistência financeira aos entes federados em caráter suplementar à atuação de estados, DF e municípios. Os recursos são transferidos sem a necessidade de convênio ou outro instrumento congênere para custear despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas, pneus, câmaras, serviços mecânicos em geral dos veículos ou das embarcações, no que couber. Os recursos também são destinados ao pagamento de serviços contratados para o fornecimento do transporte escolar.316. A transferência de recursos para o programa ocorre em nove parcelas no período de março a novembro, podendo ser transferido, a partir de autorização do FNDE, diretamente para os municípios. O montante de recursos financeiro destinado a cada estado e ao DF leva em conta o quantitativo de alunos da zona rural informado no Censo Escolar relativo ao ano anterior e os Fatores de Necessidade de Recursos do Município (FNR-M) e de Correção de Desigualdade Regional (FCDR). Em 2007, o valor per capita definido levou em conta o valor per capita de 2006, acrescido do FCDR. Em 2006 o valor per capita variou de R$ 81,00 a R$ 116,32, de acordo com a área rural do município, a população moradora no campo e a posição do município na linha de pobreza.

c.2) Controles exercidos no programa317. O FNDE é a entidade responsável pela coordenação, acompanhamento, fiscalização, cooperação técnica e avaliação da efetividade da aplicação dos recursos financeiros. Os estados, DF e municípios devem prestar contas ao FNDE dos recursos do programa até o dia 15 de abril do ano seguinte ao atendimento.



318. No âmbito do FNDE, o PNATE é executado pela Diretoria de Programas e Projetos Educacionais – DIRPE, e dispõe de sistema de informações sobre o desempenho. O Sistema de Assistência aos Programas e Projetos Educacionais – SAPE disponibiliza informações financeiras, operacionais e controle sobre o repasse e a aplicação dos recursos.319. Na fase de prestação de contas, o Conselho do FUNDEB, de acordo com a Lei 11494/2007, deve formular parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos e encaminhá-lo ao FNDE. Cabe também a esse conselho o acompanhamento da aplicação dos recursos federais transferidos à conta do programa. Até 2006, essa função era desenvolvida pelo Conselho do FUNDEF.320. O programa é alvo constante das ações de controle efetivadas pela CGU no âmbito das fiscalizações definidas nos sorteios públicos, sendo recorrente a detecção de falhas em sua execução. A CGU verificou a presença de irregularidades na execução do PNATE, tais como, saques indevidos na conta do programa (18º sorteio), desvio de recursos e falta de comprovação de despesas realizadas com recursos do programa (19º sorteio e 21º sorteio).

c.3) Trabalhos recentes efetuados pelo Tribunal321. No âmbito do Tribunal, o programa foi objeto de diversos trabalhos de fiscalização, principalmente em termos de conformidade, com a apuração de irregularidades na aplicação dos recursos recebidos por parte dos entes federados. Foram localizados também processos de Tomada de Conta Especial, pela omissão no dever de prestar dos recursos federais repassados aos municípios.

Principais falhas ou fragilidades na ação Processo e/ou acórdão TCUOmissão no dever de prestar contas TC 015.420/2003-6, TC 000.712/2004-2, TC

011.312/2003-0, TC 011.212/2005-1, TC 014.048/2006-5

Irregularidades na aplicação de recursos TC 013.781/2004-7, TC 014.284/2003-8Contratação irregular de empresa para prestar serviço de transporte escolar

Acórdão 1214/2007 - Plenário

5.2.3.2 – Ações de infra-estrutura e manutenção escolar323. As ações incluídas neste grupo visam dotar os estabelecimentos de ensino de infra-estrutura física necessária para o bom desenvolvimento das atividades escolares. Constam nesse grupo as ações Dinheiro Direto na Escola (0515), Fortalecimento da Escola – Fundescola III (5079), Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública (09CW) e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública (09EV).324. Essas ações são executadas pelo FNDE por meio da transferência de recursos para os estados, DF ou municípios, segundo regras próprias constantes nos documentos que as orientam.325. Nessa subseção, as ações serão abordadas da seguinte maneira: a) Dinheiro Direto na Escola (0515); b) Fortalecimento da Escola – Fundescola III (5079); c) as ações Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública (09CW) e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública (09EV)

a) Ação Dinheiro Direto na Escolaa.1) Objetivos, normativos e forma de execução

326. A ação Dinheiro Direto na Escola, também conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), tem o objetivo de prestar assistência financeira às escolas públicas das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal, em caráter suplementar à atuação destes entes federados. Também são beneficiárias do PDDE as escolas de educação especial qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas, desde que possuam registro no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).327. O PDDE foi instituído pela Medida Provisória 2100-31/2001 e normatizado por meio de resoluções do FNDE, entidade responsável pela execução da ação. A Resolução n.º 9/2007 dispõe sobre o processo de adesão, habilitação, execução e prestação de contas do PDDE.328. A execução do PDDE se dá por meio da transferência de recursos para os estabelecimentos de ensino, independentemente da celebração de convênios ou outro instrumento congênere. Os recursos são depositados, em parcela única anual, nas contas bancárias das unidades executoras mantenedoras e



representativas das escolas beneficiárias. As escolas públicas com mais de 50 alunos devem criar suas unidades executoras próprias para recebimento dos recursos, enquanto aquelas com menos de 50 alunos podem receber indiretamente os recursos, por meio das secretarias de educação ou prefeituras, a cuja rede de ensino pertençam.329. O valor transferido a cada escola é apurado de acordo com o número de alunos matriculados no Ensino Fundamental a partir dos dados do Censo Escolar do ano anterior ao do atendimento. Os recursos transferidos para as escolas destinam-se à cobertura de despesas de custeio, manutenção e pequenos investimentos, conforme a seguinte descrição: i) aquisição de material permanente, quando a escola receber recursos de capital; ii) manutenção, conservação e pequenos reparos na unidade escolar; iii) aquisição de material de consumo necessário ao funcionamento da escola; iv) avaliação da aprendizagem; v) implementação de projetos pedagógicos; vi) desenvolvimento de atividades educacionais; vii) funcionamento das escolas nos finais de semana; e viii) implantação do Projeto de Melhoria da Escola (PME).330. Nessa ação, foram executados R$ 496 milhões no ano de 2007, colocando-a entre as quatorze ações com maior volume de recursos executados na Função Educação naquele ano. O PDDE é uma ação que não está sujeita à limitação de empenho, segundo a LDO 2008, o que minimiza os riscos de que sua execução não seja efetivada.

a.2) Controles exercidos no programa331. O FNDE é a entidade responsável pela coordenação, acompanhamento, fiscalização, controle e avaliação da efetividade da aplicação dos recursos financeiros destinados ao PDDE. 332. A regularidade da aplicação dos recursos do PDDE é realizada por meio das prestações de contas enviadas ao FNDE pelas secretarias de educação ou prefeituras municipais. Esses órgãos têm a responsabilidade de consolidar e emitir parecer conclusivo sobre as prestações de contas das unidades executoras e dos estabelecimentos que possuem menos de 50 alunos devendo encaminhá-los até o dia 28 de fevereiro do ano subseqüente ao do atendimento para o FNDE.333. Nos trabalhos efetuados pela CGU identificou-se a utilização de recursos em despesas não autorizadas pelo programa (18º sorteio, 21º sorteio), não aplicação dos recursos do PDDE, falta de comprovação dos recursos, pagamento de despesa sem o recebimento de material e desvio de recursos do programa (19º sorteio, 21º sorteio).

a.3) Trabalhos recentes efetuados pelo TCU334. Os processos analisados pelo TCU em relação ao PDDE tratam de TCE instauradas pela omissão no dever de prestar contas. Há alguns casos de utilização irregular de recursos do programa, conforme quadro abaixo.

Principais falhas ou fragilidades na ação Processo e/ou acórdão TCUOmissão no dever de prestar contas TC 011.477/2005-7, Acórdão 51/2007 -

Segunda Câmara, TC 012.854/2003-2Utilização irregular de recursos TC 012.854/2003-2; Acórdão 65/2005 -

Segunda Câmara.b) Fortalecimento da Escola – Fundescola III b.1) Objetivos, normativos e forma de execução

335. A ação de Fortalecimento da Escola – Fundescola III, conhecida como Fundescola, é executada pelo FNDE. Tem como objetivo promover um conjunto de ações que conduzam à melhoria da qualidade das escolas do Ensino Fundamental, ampliando a permanência e a escolaridade das crianças nas escolas públicas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Deve também dotar a escola de padrões mínimos operacionais e estabelecer processo de desenvolvimento escolar.336. A sua execução se dá por meio da destinação de recursos para estados e municípios, que devem elaborar planos de trabalho para o desenvolvimento das ações. Até 2004, o atendimento era feito por Zonas de Atendimento Prioritário (ZAP), formadas por microrrregiões com municípios mais populosos, definidas pelo IBGE. A partir de 2005, os municípios foram agrupados por prioridades, variando de grupo 1 (G1) a grupo 4 (G4). Os indicadores de Disponibilidade Financeira (DF) e Índice de Capacidade Técnica (ICT) são utilizados para classificação dos municípios.337. A implementação da ação se deu em etapas. O Fundescola I, foi executado no período de 1998 a 2001, contemplando as regiões Norte e Centro-Oeste. As ações nessa etapa centraram-se no /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc58


desenvolvimento de iniciativas voltadas para o fortalecimento da gestão escolar e para o processo de ensino e aprendizagem. Na segunda etapa, denominada Fundescola II, ocorrida no período de 1999 a 2005, as ações foram ampliadas para a região Nordeste. Desenvolveram-se novas iniciativas voltadas para a escola e iniciou-se o trabalho com o planejamento estratégico das secretarias. O Fundescola III foi subdividido em duas etapas (A e B). O Fundescola III-A teve início no ano de 2002, e o Fundescola III-B tem início previsto para 2008, com foco na Educação Infantil. 338. Os recursos do programa advêm de financiamento do Banco Mundial e contrapartida do Orçamento Geral da União (OGU). O Fundescola III-A executou, no âmbito do OGU, o total de R$ 38 milhões no ano de 2007. Para o ano de 2008, não constam no PPA 2008-2011, recursos próprios para a continuidade da execução dessa ação, apesar do Fundescola III-B estar previsto para o corrente ano.339. As secretarias de educação dos municípios e dos estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste podem apresentar projetos em quatro áreas distintas: equipamento/mobiliário para escola adequada, construção de escola; equipamento/mobiliário para escola construída e desenvolvimento institucional. Os estados e municípios co-executores do Fundescola podem receber assistência técnica ou material suplementar em outras dez ações: programa de apoio aos dirigentes municipais de educação, planejamento estratégico da secretaria, realização ou atualização do levantamento da situação escolar, realização ou atualização de microplanejamento, projeto de adequação de prédios escolares, desenvolvimento institucional, escola de gestores, gestão da aprendizagem escolar, plano de desenvolvimento da escola e escola ativa.340. O Fundescola dispõe de Sistema de Acompanhamento de Projeto – SAP, onde são disponibilizas informações sobre desempenho, alcance das metas e custo dos produtos. Esse sistema se comunica com o SIAFI, SIGEF e SAE.

b.2) Controles exercidos no programa341. O controle da ação é de responsabilidade do FNDE, sendo o controle de repasses e aplicações realizado pela Diretoria Financeira do FNDE e a gestão realizada na Diretoria de Programas Especiais – DIPRO. O Fundescola também conta com sistema de acompanhamento dos projetos e ações nele desenvolvidas. 342. O controle local é realizado pelas secretarias de educação dos estados por meio da coordenação estadual executiva do projeto. A prestação de contas das despesas deve ser comprovada por essa coordenação, com a certificação procedida no SAP, em até 30 (trinta) dias após sua liquidação.343. O programa também prevê a realização de avaliação externa, conforme acordo de cooperação internacional. A avaliação de Impacto do Fundescola I foi realizada pela Universidade de Stanford no Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), que é uma das ações do Fundescola. Essa avaliação mostrou que a ação faz diferença em termos de organização, funcionamento e resultados em relação a escolas que não a desenvolveram. 344. A CGU atua no controle do programa por meio de fiscalização nos municípios selecionados no sorteio anual e por ocasião da elaboração do relatório de gestão anual quanto à aplicação dos recursos externos. Nas fiscalizações constam as seguintes irregularidades: não execução de objeto pactuado e realização de despesas não previstas pelas normas do programa (21º sorteio).

b.3)Trabalhos recentes efetuados pelo TCU345. No âmbito do TCU, foram detectados processos de Tomada de Conta Especial pela omissão no dever de prestar contas nos convênios firmados no âmbito do Fundescola, além de representação formulada pelo FNDE contra a Secretaria de Educação do Estado de Mato Grosso do Sul.346. Também foi realizada auditoria no âmbito do acordo de cooperação técnica levado a efeito pelo Fundescola. A auditoria apontou falhas e fraquezas em relação à execução dessa ação e fez determinações no sentido de correções de impropriedades na sua gestão. Entre outras, constam as seguintes: i) regularização da estrutura organizacional da Diretoria de Projetos Especiais (DIPRO) – FNDE; ii) reavaliação do quantitativo de pessoal necessário à efetivação do Fundescola, abstendo-se de manter contratados em áreas que não possuem vinculação direta com a execução do programa; iii) adoção de providências com vistas a incluir, nos documentos de projeto firmados no âmbito do Fundescola e de outros programas que utilizem acordos de cooperação técnica, a definição das responsabilidades específicas de cada um dos partícipes; iv) estabelecimento de sistemas próprios de controle patrimonial, de diárias e passagens e de aquisição de bens e serviços, entre outros, que



permitam assegurar confiabilidade e fidedignidade às informações e o seu melhor gerenciamento (Acórdão 562/2006 – Primeira Câmara).

Principais falhas ou fragilidades na ação Processo e/ou acórdão TCUOmissão no dever de prestar contas TC 012.511/2003-9, TC 000.345/2005-0,

Acórdão 1818/2006 – Primeira Câmara.Irregularidades na execução da ação TC 011.757/2003-4Ineficiência na gestão do Fundescola, impropriedades e irregularidades no âmbito de acordo de cooperação técnica

TC 007.063/2005-3, ACÓRDÃO 562/2006 - Primeira Câmara.

c) Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública

c.1) Objetivos, normativos e forma de execução347. As ações Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública são geridas pela Diretoria de Programas e Projetos Educacionais – DIRPE do FNDE. As ações são normatizadas por meio de resoluções do FNDE e têm como objetivo dotar os estabelecimentos de ensino das redes federal, estadual ou municipal com infra-estrutura necessária ao desenvolvimento das atividades escolares. A ação efetiva-se pela construção, adequação, ampliação, reforma ou adaptações nos espaços escolares e aquisição de equipamentos para novos espaços educacionais ou para espaços reformados.348. A execução das ações é realizada por meio de transferências voluntárias aos entes federados, obedecendo a critérios definidos em resolução específica. O volume de recursos executados nas ações em 2007 ficou em 5,2 milhões de reais, sendo R$ 3,8 milhões na ação de reestruturação da rede física pública e R$ 1,4 milhões na aquisição de equipamentos para a rede pública.349. As duas ações têm previsão de continuidade no PPA 2008-2011, apresentando um salto em termos de dotação orçamentária para o período. A reestruturação da rede física pública tem previsão de atingir, em 2011, R$ 1,5 bilhões. Em 2008 estão previstos R$ 275 milhões para execução dessa ação.350. O volume de recursos previstos para aquisição de equipamentos para a rede pública também passará por um incremento no período de vigência do atual PPA, passando de 3 milhões de reais em 2008 para 75 milhões de reais em 2011. O aumento de recursos nessas ações pode estar relacionado à execução do PDE, que prevê ampliação na destinação de recursos aos municípios. O Gráfico 23 demonstra a evolução dos recursos destinados à área.

Gráfico 22 - Comparativo da dotação orçamentária nas ações de infra-estrutura nos períodos 2004–2007 e 2008-2011

Fonte: Siafi gerencial e PPA 2008-2011 - Anexo I

351. Segundo dados do Sigplan, as ações beneficiaram 700 escolas, que tiveram os convênios firmados em 2006. A Resolução n.º 19/2007 estabelece as orientações e diretrizes para a execução e assistência financeira suplementar a projetos vinculados a essas ações.

c.2) Controles exercidos no programa



352. O acompanhamento e o controle das ações é de responsabilidade do FNDE. Não há um sistema de controle de repasse de recursos aos entes federados. No Sistema de Assistência aos Programas e Projetos Educacionais – SAPE, são disponibilizadas informações financeiras sobre as ações.353. Segundo levantamento efetuado nessas ações pelo TCU em 2006, não existiam mecanismos de controle em nível federal que assegurassem o critério de seleção dos beneficiários, já que a transferência é feita para o sistema de ensino e não para a escola. Não foram identificados processos de contas especiais ou auditorias realizadas no pelo TCU nos últimos anos.

5.2.3.3 – Ações de Apoio aos Sistemas de Ensino355. As ações inseridas nesse grupo visam a dar suporte, por meio de apoio financeiro, aos projetos desenvolvidos pelos sistemas de ensino que contribuam com a melhoria de indicadores educacionais em termos de acesso, permanência e desempenho dos estudantes.356. O grupo é composto pelas ações Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental (0E01) e Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica (0509), que serão tratadas conjuntamente devido à forma similar de execução.357. A ação Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental vigorou no período 2004-2007, inicialmente com o código 0509 e, a partir de 2005, com o código 0E01. Foi excluída no PPA 2008-2011. Já a ação Apoio ao desenvolvimento da Educação Básica é executada desde 2005, com o código 0509, e tem sua continuidade prevista no PPA 2008-2011, passando do programa Brasil Escolarizado (1061) para o programa Qualidade na Escola (1448).

a) Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica

a.1) Objetivos, normativos e forma de execução358. As ações orçamentárias aqui descritas são executadas pelo FNDE, por meio da Diretoria de Programas e Projetos Educacionais – DIRPE. O objetivo dessas ações é contribuir para o desenvolvimento e a universalização da Educação Básica mediante aporte de recursos destinados à implementação de projetos que visem priorizar a ampliação do atendimento e a melhoria da qualidade da aprendizagem nas escolas públicas.359. Os recursos destinados à execução das ações são provenientes do OGU. No ano de 2007, foram executados 1,5 bilhões nessas ações, sendo R$ 1,3 bilhões provenientes da ação Apoio ao desenvolvimento da Educação Básica. Essa ação foi a quinta mais executada na Função Educação em termos financeiros em 2007. No PPA 2008-2011, estão previstos 140 milhões de reais para 2008. Os valores atingem 900 milhões de reais em 2010 e 1 bilhão de reais em 2011. 360. Em termos de programação orçamentária é estranha a redução drástica nos recursos dessa ação em relação ao ano de 2007, já que, a partir das informações constantes no Sigplan, percebe-se que essa ação orçamentária será uma das fontes de recursos para efetivar o PDE. Os recursos serão destinados a partir de um Plano de Ações Articuladas (PAR), gerado a partir da análise situacional em andamento nos municípios tidos como prioritários a partir da análise do IDEB e da firmatura do termo de adesão Compromisso Todos pela Educação.361. Em relação ao PDE esperava-se, além da melhor distribuição de recursos, uma ampliação nos valores previsto no PPA. O Gráfico 23 mostra que há evolução no período do plano orçamentário, porém sem nenhum incremento em relação ao PPA anterior, o que pode configurar uma fragilidade na execução do PDE.



Gráfico 23 - Comparativo da execução orçamentária 2005-2007 e previsão do PPA 2008-2011 na ação de apoio ao desenvolvimento da Educação Básica

Fonte: Siafi gerencial e PPA 2008-2011 - Anexo I

362. A execução das ações se dá de forma direta ou por intermédio de transferências voluntárias. Pode ocorrer também por firmatura de contratos e acordos com entidades Públicas, Organizações Não-Governamentais e Organismos Internacionais.363. Para o Apoio ao desenvolvimento dao Ensino Fundamental foram apoiados projetos pertencentes apenas a essa etapa da Educação Básica. Na ação de Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica, são apoiados projetos da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, bem como a implementação de ações que visem à interface do FNDE e do MEC com as entidades públicas das demais esferas de governo. 364. As ações são implementadas por meio de transferências voluntárias e os critérios de seleção são pré-definidos em resoluções do FNDE. A resolução estabelece as condições e critérios de atendimento aos beneficiários. A análise pedagógica dos projetos é realizada na Secretaria de Educação Básica do MEC e o repasse efetuado pelo FNDE.

a.2) Controles exercidos no programa365. O FNDE é o responsável pelo acompanhamento e controle da ação. O Sistema de Assistência a Programas e Projetos Educacionais – SAPE fornece informações desagregadas por projeto.366. Os indicadores da ação constantes no Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) são o Índice de Adequação de Escolaridade da População na Faixa Etária de 11 a 18 anos e o Número Médio de Séries Concluídas da População na Faixa Etária de 10 a 14 anos, aqui avaliados como pouco específicos e sem um estabelecimento de causalidade com as ações implementadas, quando avaliadas simplesmente pelos dados obtidos por meio do Censo Escolar.367. De acordo com levantamento realizado pelo TCU em 2006 nestas ações, obteve-se a informação de que não existem mecanismos de controle que assegurem o critério de seleção dos beneficiários. 368. A partir da vinculação dessa ação com o PDE é possível que os critérios de seleção dos beneficiários fiquem mais claros, já que as ações seguirão um novo padrão de destinação de recursos com a focalização em municípios que necessitem elevar a qualidade da educação prestada à população, como reza as orientações do Plano de Desenvolvimento da Educação. Atualmente há um módulo no Sistema Integrado de Planejamento Orçamentário e Financeiro - SIMEC destinado ao acompanhamento do PDE.369. Não foram identificados processos de contas especiais/auditoria realizados nos últimos anos, que comprovem a ocorrência de irregularidades na execução dessas ações. A CGU atua nessas ações somente por ocasião da elaboração do relatório de gestão e caso tenham sido celebrados convênios.

5.2.3.4 – Ações de Formação de Professores370. As ações de formação de professores serão tratadas em conjunto nessa subseção, já que possuem características semelhantes de execução. Essas ações visam oferecer ao professor condições de /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc62


obter formação mínima de qualidade para o desenvolvimento de sua atividade docente, bem como oportunidades de formação continuada que permitam ao professor manter-se atualizado.371. Compõem esse grupo as ações Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores (6333), Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental (0966) e Concessão de bolsa Incentivo à Formação de Professores da Educação Básica (0A30).372. A ação Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental teve recursos orçamentários até o ano de 2007, mas não foi incluída no PPA 2008-2011. Não houve execução de recursos nessa ação no ano de 2007.373. A ação Concessão de Bolsa de Incentivo à formação de Professores da Educação Básica teve início em 2006 e tem sua continuidade prevista no PPA 2008-2001, da mesma forma que a ação Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores, porém com nova denominação. O nome da ação 6333 no novo PPA é Apoio à Capacitação e Formação Inicial e Continuada de Professores e Profissionais da Educação.374. Comparativamente as demais ações da subfunção Ensino Fundamental, as ações de formação de professores não vislumbram grande volume de recursos para sua execução, porém são ações que, potencialmente, têm impacto na melhoria da qualidade da educação e dos principais indicadores educacionais, como por exemplo, distorção idade-série, taxas de aprovação/reprovação, além da taxa esperada de conclusão.

a) Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores e Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental e Concessão de bolsa Incentivo à Formação de Professores da Educação Básica.

a.1) Objetivos, normativos e forma de execução375. O governo federal, em 2007, investiu 21,7 milhões de reais em formação de professores, sendo que R$ 19 milhões são provenientes da ação Concessão de bolsa de incentivo à formação de professores da Educação Básica e R$ 1,7 milhões da ação Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores.376. Essas ações, executadas pelo FNDE, têm o objetivo de promover a formação continuada e inicial de professores que já atuam nas redes de ensino e que não possuem a titulação necessária para exercer o magistério. Os principais programas que utilizam recursos dessas ações são o Programa de Formação Inicial para Professores em Exercício no Ensino Fundamental e no Ensino Médio (Pro-licenciatura) e o Pró-letramento.377. Pró-licenciatura tem o objetivo de melhorar a qualidade da Educação Básica por meio da formação inicial do professor da rede pública de ensino que não possui habilitação legal exigida para o exercício da sua função. O programa se destina a professores das séries finais do Ensino Fundamental e professores do Ensino Médio.378. Esse programa é desenvolvido por Instituições de Ensino Superior (IES) públicas, tanto na modalidade presencial, quanto à distância. Por meio da inscrição de projetos, as IES apresentaram propostas de trabalho conforme critérios dispostos em resolução do FNDE. Após realização do processo seletivo, realizado nas etapas de elegibilidade das IES e avaliação pedagógica, foram aprovados 55 projetos de curso que passaram por análise e adequação financeira do projeto e dos respectivos planos de trabalho no FNDE.379. Pró-letramento é um programa de formação continuada de professores que possui o objetivo de fornecer suporte à ação pedagógica dos professores das séries iniciais do Ensino Fundamental, contribuindo para elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem em língua portuguesa e matemática. O programa é executado na modalidade à distância pelas universidades que integram a Rede Nacional de Formação Continuada. Segundo dados do Sigplan, o Pró-letramento conta com 12000 professores cursista.380. Os recursos para execução dessas ações são provenientes do OGU e as normas para sua destinação são definidas em resoluções do FNDE. Em 2006, segundo informações contidas no Sigplan, a ação Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores financiou, além do Pró-letramento, ações de aquisição de acervos bibliográficos para escolas públicas, além de pesquisa sobre as condições de trabalho e saúde dos professores da Educação Básica. 381. Os professes participantes do Pro-licenciatura e Pró-letramente, segundo critérios definidos em resolução do FNDE, recebem bolsas de incentivo para participação dos cursos. As bolsas concedidas



por intermédio da ação 0A30 também atingem o pagamento de professores formadores, pesquisadores e tutores que prestam serviços nesses programas.

a.2) Controles exercidos no programa382. O FNDE é o órgão responsável pelo controle dos recursos destinados à formação inicial e continuada, pois é a entidade repassadora dos recursos. Conforme resolução do FNDE, os municípios, estados e DF, e IES também atuam no controle dessas ações.383. As secretarias de educação participam no controle, atestando a condição do cursista como professor da rede e a ocorrência de afastamento ou desligamento do professor. Compete às IES selecionar os professores para recebimento de bolsas de estudo e pesquisa,e encaminhar à Comissão de Acompanhamento relatório de ocorrências que indique: i) a permanência, interrupção ou cancelamento dos destinatários das bolsas; ii) a seleção de pesquisadores, formadores e tutores de curso, de acordo com os critérios definidos nas diretrizes do programa; iii) manutenção dos registros das informações necessárias ao controle dos cursos.384. A Secretaria de Educação Básica e a Secretaria de Educação à Distância do Ministério da Educação são as unidades responsáveis pela execução e gestão do programa, tendo a incumbência de monitorar, analisar e registrar mensalmente os relatórios de ocorrências encaminhados pela IES, encaminhar autorização de pagamento de bolsas pelo FNDE, instituir Comissão de Acompanhamento para os programas de formação de professores.

a.3) Trabalhos recentes efetuados pelo TCU385. No âmbito do Tribunal, foram encontrados os registros de processos relativos à formação de professores, contendo indicação de irregularidades na execução dos programas.385. Detectou-se também a realização de auditoria de natureza operacional no programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica, com foco na ação Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental. Dentre as constatações apresentadas no trabalho, inclui-se o desconhecimento pela gerência da ação quanto à efetividade da capacitação recebida pelo professor na melhoria das condições de sua atuação profissional. Consta no relatório que a ausência dessas informações afeta o processo de tomada de decisão, impede a prestação de contas à sociedade sobre os resultados, e gera desperdícios de recursos em virtude de despesas com baixa utilidade social. Além disso, fragilidades detectadas nos controles internos do FNDE, agravam o risco da ocorrência de impropriedades na execução do programa.

Principais falhas ou fragilidades na ação Processo e/ou acórdão TCUOmissão no dever de prestar conta TC 021.226/2003-4, Acórdão 437/2005 - Segunda

CâmaraIrregularidade na execução das ações de formação de professores

TC 019.514/2005-9, TC 003.556/2003-1, Acórdão 2645/2007 – Plenário, Acórdão 278/2007 - Segunda Câmara

Fragilidades no controle da ação e falta de avaliação da efetividade das ações de formação de professor

TC-012.485/2005-3

5.2.4 - Conclusões quanto a oportunidade de atuação do TCU387. O presente capítulo teve como objetivo realizar análise nas ações relacionadas ao Ensino Fundamental, que contemplassem os principais problemas enfrentados nessa etapa da Educação Básica; as metas e diretrizes apresentadas nos planos formulados para orientar a atuação governamental e a materialização desse conjunto de fatores nas ações de governo, veiculadas por meio dos orçamentos públicos.388. O eixo principal de análise foi identificar os principais problemas que impactam o Ensino Fundamental e suas respectivas causas a partir da literatura principalmente governamental (IPEA, CDES, CNE, PNE, PDE). Em seguida, o trabalho descreve as principais ações nessa etapa da educação, a partir dos critérios de materialidade, relevância e possível impacto na melhoria dos indicadores educacionais; com foco nos seus objetivos, normativos e forma de execução; fiscalizações e controles exercidos e os principais problemas encontrados pelos órgãos de controle.



389. Dessa forma, foram analisadas 12 ações, agrupadas sob as denominações apoio ao educando, infra-estrutura e manutenção escolar, apoio aos sistemas de ensino e formação de professores. Cada grupo alude a um elemento relevante na composição das causas para os problemas identificados e mostrados na Figura 6.390. Diante do exposto nas seções deste capítulo e, face a problemática colocada no Ensino Fundamental, as metas constantes nos planos para a educação e a ação governamental por meio dos programas/ações e orçamento público, relata-se a seguir algumas sugestões de atuação do Tribunal em relação ao Ensino Fundamental.

5.2.4.1 - Ações de apoio ao educando391. As ações Apoio à alimentação do escolar, Distribuição de livros didáticos para o Ensino Fundamental e Apoio ao transporte escolar no Ensino Fundamental são relacionadas como de apoio ao educando. Caracterizam-se por dar suporte aos educandos que são alvo do program, em elementos básicos na consecução da jornada escolar diária: alimentação, transporte e material didático.392. Essas ações revestem-se de grande materialidade, figurando entre as de maior execução na Função Educação. Compõem o rol de ações a serem implementadas pelo Estado para efetivar um de seus deveres para com a educação, como preceitua o Art. 208, inciso VII da Constituição. A execução, acompanhamento, fiscalização e controle dessas ações é de responsabilidade do FNDE.

Apoio à alimentação escolar393. A ação Apoio à alimentação escolar apresenta no seu objetivo a relação entre suprir as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanência na escola com a contribuição para diminuição da evasão escolar e da repetência, e a melhoria da aprendizagem e do rendimento escolar dos alunos. Avalia-se que atacar a fome é condição necessária para se predispor a uma atividade pedagógica. Daí a importância das escolas possuírem um cardápio que garanta, conforme legislação do PNATE (MP 2178-36/2006), os valores nutricionais mínimos estipulados para as refeições.394. Está em curso, trabalho contrato junto à Associação Brasileira de Nutrição (Asbran), para realizar pesquisa nacional do consumo alimentar e perfil nutricional de escolares, modelos de gestão e de controle social do PNAE. A pesquisa abrange esforço interministerial e contempla ações do MDS, MEC, MS, MCT e Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea). Atuam, ainda, como co-executores as Universidades Federais do Pernambuco e do Paraná e o Ibase.395. A execução do programa ocorre por meio da transferência de recursos diretamente a estados, DF e municípios para a aquisição de alimentos. Como o volume de recursos a ser destinado aos entes federados é determinado de acordo com as informações de matrículas contidas no Censo Escolar no período anterior ao do atendimento, é relevante que as informações prestadas por ocasião do censo sejam fidedignas, para que não haja comprometimento na divisão dos recursos.396. No PNAE, atua como instância de controle social do programa os Conselhos de Alimentação Escolar, que possuem a incumbência de acompanhar e fiscalizar a execução e a utilização dos recursos do programa. Cabe também a esse conselho elaborar parecer conclusivo sobre a prestação de contas dos entes federados em relação ao programa.397. Os trabalhos realizados pelos órgãos de controle apontam fragilidades na execução do PNAE, tanto em termos de violação às regras impostas pela legislação, quanto na atuação do controle social e na possibilidade de realização de acompanhamento e fiscalização do programa pelo FNDE.398. No âmbito do TCU, foram realizadas duas grandes auditorias no PNAE, sendo a primeira de natureza operacional, em 1999; e a segunda , em 2002, com foco nos controles que atuam no programa, principalmente os CAE. Além, desses, outros trabalhos foram realizados em relação à Tomada de Contas Especiais pela omissão no dever de prestar conta ou pela utilização irregular dos recursos, além de representações ou denúncias pela má gestão desses recursos.399. Diante do exposto, conclui-se que relevância do PNAE em termos de suporte ao alcance dos objetivos educacionais de melhoria do desempenho escolar, redução da evasão e da repetência, colocadas como conseqüência do combate à fome na idade escolar, além do volume de recursos empregado no programa e da necessidade da justa repartição desses recursos. Compreende-se, pois, que o programa deve ser revisitado periodicamente por trabalhos do TCU, com a perspectiva de torná-lo mais efetivo e combater as irregularidades que porventura possam ocorrer.400. Sugere-se, para 2008, duas linhas de atuação a serem desenvolvidos no PNAE. A primeira de acompanhamento do processo de avaliação acerca do impacto nutricional da merenda escolar. A



segunda, realização de auditoria em municípios constantes de processo de amostragem a ser definido em metodologia específica, levando-se em consideração a construção de um perfil municipal, com dados sobre número de fraudes ocorridas no município, população residente, volume de recursos recebidos por meio de convênios, IDH, entre outras.401. Vale ressaltar a importância da atuação conjunta do TCU com os órgãos de controle externo estaduais, já que é competência precípua dos estados, DF e municípios responder pelo Ensino Fundamental.

Distribuição de livro didático para o Ensino Fundamental402. A ação de Distribuição de livro didático para o Ensino Fundamental (PNLD) é executada de forma centralizada pelo FNDE, cabendo à Secretaria de Educação Básica realizar a avaliação pedagógica das obras. Essa avaliação é efetivada por especialistas que se orientam pelos critérios estabelecidos no edital. A escolha dos livros é feita pelos professores e diretores escolares, a partir do guia enviado para a escola, contendo a resenha dos livros avaliados pelos especialistas.403. O objetivo do PNLD é apoiar o processo de ensino-aprendizagem em sala de aula. O livro é um dos materiais relevantes em termos de referencial de estudo para o alunos. Na maioria das vezes, é a única fonte para estudos a que os alunos podem recorrer, já que grande parte das unidades escolares não dispõe, por exemplo, de acesso à Internet. Daí a importância do livro ser fonte segura de formação para os alunos, conjugado com a ação Biblioteca Escolar (PNBE), que leva livros de literatura aos estabelecimentos de ensino.404. A execução do programa, por ser realizada diretamente pelo FNDE, minimiza a possibilidade da ocorrência de fraudes no processo de aquisição dos volumes, o que não prescinde do acompanhamento dos órgãos de controle por ocasião da negociação de preços com as editoras, já que há inexigibilidade de licitação neste caso de aquisição de livros. A atuação do FNDE e do MEC visa garantir a aquisição por um preço justo e a qualidade do produto, que deverá durar, no mínimo, três anos.405. Cada escola recebe a quantidade de livros de acordo com o número de matrículas informado no Censo Escolar, realizados os devidos ajustes, por meio de remanejamento ou utilização de reserva técnica, no período específico, via sistema SISCORT. Novamente reforça-se a relevância da fidedignidade das informações prestadas ao Censo Escolar pelas unidades escolares.406. No âmbito do TCU, em 1999, foi realizada auditoria de natureza operacional no PNLD e, em 2003, ocorreu a realização de avaliação de impacto das recomendações apontadas na auditoria operacional de 1999. Não foram encontrados outros processos no âmbito do PNLD em busca efetuada nas bases de dados do TCU.407. A partir das informações coletadas sobre o programa, verifica-se que o processo utilizado para aquisição dos livros não vem sendo alvo de denúncias ou representações aos órgãos de controle. Verifica-se também que o programa atingiu uma dinâmica de execução bem assimilada pelos gestores e comunidade escolar. 408. Dessa forma, entende-se como uma oportunidade de atuação do TCU, avaliar a efetividade do programa em relação à utilização dos livros didáticos, pois configura desperdício de recursos públicos a sua não utilização, ou a estocagem acima do limite necessário para atendimento da escola, ou ainda a possível adoção de outros livros pela escola, preterindo aqueles já adquiridos por intermédio do PNLD. A realização de auditoria pelo TCU poderia contemplar não só o PNLD, mas todos os programas de distribuição de livros (PNLEM, PEJA e PNBE) que possuem uma dinâmica semelhante de execução e são relevantes nos processos de aquisição de conhecimento desenvolvidos em todas as etapas da Educação Básica.

Apoio ao transporte escolar409. A ação de Apoio ao transporte escolar no Ensino Fundamental (PNATE) visa proporcionar aos alunos da zona rural o acesso e a permanência na escola, por meio da prestação de serviço de transporte escolar. Os veículos para atender as áreas rurais no país devem atender a um conjunto de requesitos, como durabilidade, conforto e segurança. 410. O FNDE executa o programa de forma descentralizada por meio de assistência financeira suplementar aos estados, DF e municípios, sem a necessidade de convênios ou outro instrumento. Os recursos podem ser utilizados para manutenção de veículo próprio, licenciamento, pagamento de



impostos e de taxas, assim como pagamento de serviços contratados junto a terceiros para fornecimento do transporte escolar. 411. Os recursos são transferidos segundo dois índices: i) Fatores de Necessidade de Recursos do Município (FNR-M) e, ii) Fator de Correção de Desigualdade Regional (FCDR). A distribuição de recursos leva em consideração critérios de desigualdade social entre municípios. Assim, o valor per capita varia de acordo com a área rural do município e a posição na linha de pobreza. 412. Verifica-se que fica a cargo do município, estado ou DF fazer a complementação necessária para garantir a prestação do serviço de transporte escolar. Ter acesso a essa informação é fundamental para avaliar o esforço depreendido pela unidade da federação para oferecer um transporte de qualidade, já que o PNATE é alvo de grande número de denúncias ao TCU e de veiculação de reportagens pela mídia destacando irregularidades na prestação desse serviço.413. O PNATE sofre controle por parte do FNDE e do Conselho do FUNDEB, que de acordo com a legislação, deve formular parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos e encaminhá-las ao FNDE. A CGU acompanha o programa por meio das fiscalizações advindas dos sorteios públicos de municípios, nos quais o PNATE tem sido alvo recorrente de detecção de falhas em sua execução.414. Nas buscas efetuadas no âmbito do TCU, foram localizados processos, que tratam de irregularidades na execução do programa, como contratação irregular de empresa para oferta do serviço; omissão no dever de prestar contas dos recursos que ensejaram a abertura de processo de Tomadas de Contas Especiais.415. Face ao exposto, sugere-se a realização de auditoria no PNATE, em parceria com os Tribunais de Contas Estaduais, para avaliar as condições de oferta transporte escolar pelas redes estaduais ou municipais de ensino, principalmente em relação aos serviços que são contratados. Nesse trabalho é importante avaliar o volume de recursos próprios colocados à disposição do programa e a adequabilidade dos critérios utilizados para distribuição de recursos. A focalização do trabalho seguiria uma proposta semelhante à da merenda escolar, que seria realizada a partir da construção de um perfil municipal.416. Uma outra vertente de trabalho, seria reproduzir o trabalho realizado pelo TCU no PNAE em relação aos controles sociais do PNATE, visto que há semelhanças no processo de controle dos dois programas.

5.2.4.2 - Ações de infra-estrutura e manutenção escolar417. No grupo de ações de infra-estrutura e manutenção escolar, analisou-se as iniciativas governamentais no sentido de prover os estabelecimentos de ensino com a infra-estrutura mínima para o desenvolvimento das atividades educacionais. Suprir as escolas com equipamentos e mobiliário, além de prédios adequados para oferta do ensino são fatores necessários à melhoria dos indicadores escolares, tais como redução nas taxas de evasão escolar, aumento da escolaridade, melhoria do desempenho dos alunos.418. As ações incluídas nesse grupo são Dinheiro Direto na Escola, Fortalecimento da Escola – Fundescola III , Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública .

Dinheiro Direto na Escola e Fundescola III419. As ações conhecidas como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e Fundescola III consistem na transferência de recursos para as escolas. No PDDE, o dinheiro é transferido diretamente às escolas que possuem mais de 50 alunos, que tem a responsabilidade de empregá-lo em despesas de custeio, manutenção e pequenos investimentos e efetivar as prestações de contas. Já o Fundescola é executado por meio de convênios firmados com as secretarias de educação no âmbito de acordo de cooperação internacional com o Banco Mundial. Os recursos são destinados a municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste para dotar as escolas de padrões mínimos operacionais, com ações para adequação e construção de prédios, compra de equipamentos e mobiliário e desenvolvimento institucional.420. Essas ações envolvem grande materialidade e relevância em termos educacionais. O Fundescola tem ainda a focalização como ponto importante da sua execução, pois é destinado às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste que apresentam os piores indicadores educacionais. Com a criação do IDEB, resta verificar se os municípios com baixo índice de qualidade da educação estão localizados nas áreas de atuação do programa, já que atualmente os critérios de classificação dos municípios são feitos



de acordo os Índices de Capacidade Técnica (ICT) e os indicadores de Disponibilidade Financeira (DF) de cada um deles.421. No Fundescola há a previsão de realização, em 2008, de avaliação da fase III-A do programa. Essa fase encerrou em 2007. Está prevista a etapa III-B do programa, voltada à Educação Infantil, com início previsto para 2008. 422. Em relação aos controles dos programas, verificou-se sua execução é realizada pela coordenação estadual do projeto, que entre outras atribuições, deve certificar as prestações de contas no sistema de Acompanhamento de Projetos (SAP). O controle por parte da CGU se dá no âmbito das fiscalizações efetivada a partir dos sorteios públicos. No TCU, foram detectados processos de TCE pela omissão no dever de prestar, além de representação por uso irregular dos recursos públicos.423. O Fundescola foi objeto de auditoria pelo TCU em 2005. Nesse trabalho, foram feitas determinações aos gestores do programa no sentido de adotar providências para regularizar os processos de gestão do programa.424. Diante do exposto, verifica-se que essas ações são relevantes no contexto educacional. O PDDE pela sua capilaridade, alcançando todas as escolas brasileiras e o Fundescola, pela focalização, alcançando as regiões que possuem os piores indicadores educacionais. Pelo volume de recursos destinados aos programas e pelo tipo de aplicação que deve ocorrer desses recursos, há o risco de que sua utilização seja feita de forma antieconômica ou fora das regras previstas na legislação. Por isso, a ação de controle, tanto social, quanto dos órgãos governamentais deve ser efetiva.

Reestruturação da Rede Física Pública e Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública426. Em relação às ações Apoio à reestruturação da rede física pública e Apoio a aquisição de equipamentos para a rede pública, os recursos são destinados em caráter suplementar, para o apoio de projetos de reestruturação da rede física escolar e de projetos para aquisição de equipamentos. Ocorre a transferência voluntária dos recursos por meio de convênios firmados com os entes federados para execução de projeto.427. O controle da execução dos projetos é feito pelo FNDE, por meio do Sistema de Acompanhamento de Projetos Educacionais – SAPE. No âmbito do TCU, não foram encontrados processos relativos a irregularidades na execução dessas ações. Levantamento efetuado nessas ações, em 2006, apontou a não existência de mecanismos de controle, em nível federal que assegurassem o critério de seleção dos beneficiários.428. A execução dessas ações tem um caráter pontual, alcançando no período 2006/2007, segundo dados do Sigplan, um total de 700 escolas. A materialidade dessas ações, comparadas com a de outras ações na subfunção, é baixa. Porém, o PPA 2008-2011 acena com aumento no volume de recursos destinados a reestruturação da rede física, que varia de R$ 275 milhões em 2008 para R$ 1,5 bilhões em 2011, indicando uma possível vinculação dessas ações com o PDE.429. As ações de infra-estrutura são necessárias para o bom desenvolvimento das atividades pedagógicas no âmbito escolar. Criar um ambiente favorável ao trabalho escolar pode contribuir para a melhoria da qualidade da educação ofertada e com o bom desempenho dos alunos, já que as condições de oferta do ensino estão relacionadas aos principais problemas enfrentados no Ensino Fundamental.430. Diante disso, é relevante auditoria do TCU nas ações de infra-estrutura vinculadas aos diversos programas na Educação Básica. O PDE pretende mudar a dinâmica de distribuição dos recursos para apoio aos projetos dos municípios. Dessa forma, cabe a atuação do Tribunal, por meio de acompanhamento, verificar se as regras de destinação de recursos estão sendo cumpridas e, além disso, avaliar a implementação do PDE, contribuindo com a correção de rumos do plano. Posteriormente, deve-se realizar auditoria nas ações de infra-estrutura vinculadas ao PDE, para avaliar a conformidade na realização dos convênios firmados e a efetividade do plano.

Apoio aos sistemas de ensino431. Por meio das ações de apoio aos sistemas de ensino, a União busca contribuir com a melhoria dos indicadores educacionais em termos de acesso, permanência e desempenho dos estudantes. Essas ações são executadas com o aporte de recursos para a implantação de projetos que visem priorizar a ampliação do atendimento e a melhoria da qualidade da aprendizagem nas escolas.432. A principal ação executada atualmente nesta linha é o Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica que, em termos orçamentários, executou 1,3 bilhões de reais no ano de 2007. A



continuidade da ação está prevista no PPA 2008 – 2011, com um aporte previsto de 2,3 bilhões de reais nesse período.433. acesso aos recursos dessa ação se dá por meio da aprovação de projetos por parte do FNDE. Ocorre que os estados e municípios com maior capacidade técnica para elaboração de projetos conseguem ter acesso mais facilmente aos recursos. Levantamento realizado pelo TCU em 2006 nestas ações mostrou que não existem mecanismos de controle que assegurem o critério de seleção dos beneficiários. Com a implementação do PDE, essa lógica deve ser mudada, pois a prioridade será dos municípios que possuem menor IDEB. 434. Segundo dados do Sigplan, para esses municípios está em andamento programa de análise situacional para definir Plano de Ações Articuladas (PAR) que atuariam nos problemas enfrentados. Dessa forma, haveria uma mudança na sistemática das ações de apoio aos projetos educacionais.435. Vale ressaltar que, em termos de controle, o volume de prestação de contas encaminhadas ao FNDE tende a aumentar, haja vista o acréscimo no número de municípios beneficiados com as ações do PDE. Essa pode ser uma fragilidade ou risco inerente a esse tipo de ação, haja vista o número reduzido de servidores nos quadros do FNDE para levar avante o controle dos recursos repassados por aquela entidade, como apontado em um conjunto de trabalhos do Tribunal realizados em outros programas/ações financiados com recursos do fundo.436. O PDE busca, por meio de um conjunto ações, melhorar a qualidade da Educação Básica ofertada no país, por isso a focalização dessas ações é importante. A partir do IDEB (Figura 5), identifica-se municípios que estão em situação mais desfavorável em termos de qualidade de ensino e realiza-se uma análise situacional para verificar que ações do PDE contribuirão para a melhoria da qualidade do ensino naquele município.437. Considerando que não existem trabalhos realizados pelo TCU na ação de Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica, que o PDE é o eixo norteador das ações educacionais no período 2008-2011, que há necessidade de melhoria na qualidade da educação prestada pelo sistema público, que dispositivo da LDO 2008 incumbe o TCU da realização de avaliação desse plano, e que os controles nessa ação não estão bem definidos ou há insuficiência de mão-de-obra para alcançar o aumento no volume de prestações de contas, gerados pela nova sistemática de seleção de projetos, percebe-se que a ação do Tribunal é fundamental, tanto em termos operacionais da gestão do PDE, quanto na minimização de irregularidades que, porventura, possam surgir.438. Dessa forma, sugere-se a realização do acompanhamento da implantação do PDE, com objetivo de auxiliar na melhoria da gestão do plano, por meio de intervenção em momento anterior à destinação de recursos, como forma de buscar a economicidade e efetividade das ações a serem implementadas e, além disso, realizar auditoria nas ações de apoio aos sistemas de ensino, ou como descrito no item anterior, nas ações de infra-estrutura.Formação de professores439. A formação de professores para o Ensino Fundamental e para os outros níveis da Educação Básica reflete diretamente no processo de ensino e aprendizagem no ambiente escolar. O professor, como principal indutor das atividades pedagógicas, deve ter a formação mínima exigida para a área em que atua e, além disso, buscar continuamente o aperfeiçoamento de suas práticas.440. Nesse sentido, a União atua na formação continuada de professores por meio do Pró-letramento e alcança a formação inicial, com o Pro-licenciatura. O Pró-letramento possui o objetivo de dar suporte à ação pedagógica dos professores das séries iniciais do Ensino Fundamental, com foco em matemática e língua portuguesa. O Pró-licenciatura promove a formação inicial de professores que atuam nas séries finais do Ensino Fundamental e no Ensino Médio. 441. Os recursos para o desenvolvimento desses programas, e de outros, são provenientes das ações Fortalecimento da Política Nacional para Formação de Professores, Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental e Concessão de Bolsa Incentivo à Formação de Professores da Educação Básica. Ressalta-se que não há clareza por parte do MEC em relação à vinculação dos programas fantasia e as ações orçamentárias constantes no PPA.442. Apesar da baixa materialidade, as ações têm importância não só em termos de regularização da situação dos professores que atuam nas redes, mas no possível impacto na qualidade da educação ofertada nos estabelecimentos de ensino.



443. Para a concessão de bolsas de incentivo à formação de professores, o volume de recursos executados em 2007 foi de R$ 19 milhões. No PPA 2008-2011 há previsão de elevação desse volume gradativamente, atingindo, em 2011, o montante de R$ 857 milhões e a meta de atendimento de 93000 professores. Em 2006, foram concedidas 2437 bolsas no pró-licenciatrua, conforme dados do Sigplan.444. Apesar dessas ações, o problema de formação adequada de professores ainda persiste, segundo dados do Inep veiculados pelo edudatabrasil. Apesar do número de ações dessa natureza que figuram no programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica, o quantitativo de professores com a formação inadequada para o nível em que atuam continua alto, principalmente considerando uma análise regionalizada. 445. Uma alternativa ao processo de formação de professores é a criação da Universidade Aberta do Brasil, que desenvolve cursos na modalidade à distância o que inclui a participação de professores, que já atuam nos sistemas de ensino. Esta é uma ação pioneira no país e que merece uma posterior avaliação da sua efetividade.446. O controle da execução dos programas é de responsabilidade da SEB/MEC, da SEED/MEC e do FNDE, que é também a entidade repassadora dos recursos para as IES que promoverão os cursos. Não foram encontrados trabalhos da CGU em relação a essas ações. No TCU, o programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica foi objeto de auditoria de natureza operacional no ano de 2005. Nessa ocasião, verificou-se o desconhecimento das gerências quanto à efetividade dos programas de formação de professores. Nos trabalhos do Tribunal, também já foram tratadas irregularidades na contratação de entidades para ministrar curso de formação de professores.447. Dessa forma, levando-se em consideração o critério de relevância das ações de formação de professor, julga-se oportuno proporcionar uma ampla auditoria de natureza operacional no conjunto de ações de formação de professores e, se possível, em articulação com os Tribunais de Contas Estaduais, de forma a gerar um perfil em termos de investimento, tpos de ações desenvovlidas e perspectivas para redução dos problemas de qualificação docente e, além da avaliação da respectiva possibilidade de melhoria na qualidade da educação pública.448. A justificativa para articulação do trabalho com os TCE, é o fato de que a formação de professores, principalmente continuada, deve ser compartilhada com estados, DF e municípios, os quais são detentores da competência de ofertar as etapas das Educação Básica. Além disso, segundo o IBGE33, 85,2% dos municípios indicaram a formação de professores como uma das principais medidas adotadas na área de educação. 449. Assim, além do investimento em ações realizada pelo governo federal, é importante a destinação de recursos por parte dos entes federados com este propósito, além da atuação em termos de valorização do magistério previstos no PDE, PNE e na LDB.

Ensino Médio450. A LDB pode ser considerada um marco na história do Ensino Médio no país, pois estabeleceu como dever do Estado a progressiva extensão da obrigatoriedade dessa etapa da Educação Básica. Constitucionalmente, a responsabilidade da oferta do Ensino Médio é compartilhada, em sistema de colaboração, entre municípios, estados e a União, mas o artigo 10º, inciso VI, da LDB e o parágrafo 3º do artigo n.º 211 da Constituição Federal fazem a ressalva de que cabe aos estados, prioritariamente, essa oferta.451. A Educação Básica tem por finalidade, segundo a LDB, “desenvolver o educando, assegurar-lhe a formação indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores”. Esta última finalidade deve ser desenvolvida, principalmente, pelo Ensino Médio, pois, entre as suas finalidades específicas estão “a preparação básica para o trabalho e a cidadania do educando” (LDB, art. 35, inciso II).452. Ensino Médio foi uma área na educação que padeceu, por vários anos, da devida atenção e priorização dos diversos níveis de governo, desde o municipal até o federal. Ao longo dos anos, as prioridades, especialmente em termos orçamentários, foram o Ensino Fundamental (FUNDEF) e o superior, o que demonstra uma grande distorção no sistema educacional brasileiro. Os concluintes do Ensino Fundamental tinham um obstáculo a superar antes de tentar almejar uma vaga no Ensino Superior, que era entrar e concluir o Ensino Médio.33 Perfil dos Municípios Brasileiros – IBGE/2006



453. A instituição da LDB e do Plano Nacional de Educação começou a mudar esse cenário. No artigo 4º, inciso II, da Lei de Diretrizes, como dito anteriormente, há a previsão da extensão da obrigatoriedade da oferta do Ensino Médio progressivamente, apesar dessa previsão ainda não estar contida na Constituição. 454. Tendo em vista esse panorama do Ensino Médio no Brasil, o presente capítulo tem como objetivo apresentar uma síntese da situação desse ensino no país, abordando temas relacionados ao diagnóstico dos problemas, à organização e gestão do tema nos planos de governos, as ações e programas existentes para sanar os problemas identificados e, por fim, à identificação de áreas e modalidades de fiscalização que se apresentam mais oportunas para a atuação do TCU.

Diagnóstico de problemas do Ensino Médio455. Atualmente, os problemas relacionados ao Ensino Médio referem-se, principalmente, ao baixo acesso dos estudantes, à baixa qualidade do ensino e ao baixo índice de conclusão (CNE34, CDES35, Ipea36, Niskier37 e Demo38). Aspectos relacionados à pouca qualificação dos professores, à baixa remuneração recebida por eles, ao baixo número de docentes, ao índice de freqüência dos alunos e à distorção idade-série existente estão incluídos nos três grandes problemas anteriormente citados. 456. O baixo nível de investimento tem sido apontado ora como problema, ora como causa da situação atual do Ensino Médio brasileiro (CNE e CDES). O Ensino Fundamental sempre teve prevalência, em termos de financiamento e atenção governamental, em relação ao Ensino Médio, especialmente devido ao FUNDEF. Contudo, a partir de 2007, com a implantação do FUNDEB, essa situação tende a melhorar, pois o fundo financiará toda a Educação Básica.457. Ao comparar os valores orçados e os executados no Ensino Médio, de 2002 a 2007, percebe-se que a execução orçamentária tem quase alcançado os valores orçados, contudo, o montante de recursos anualmente alocados não se mostra constante, nem uniforme, não havendo tendência clara de comportamento orçamentário. Nota-se que 2002 foi o ano em que o Ensino Médio apresentou o maior orçamento, e o ano de 2006 o que apresentou o menor.

Gráfico 24 - Valores orçados e liquidados no Ensino Médio – (2002 – 2007)


458. A irregularidade na execução orçamentária dos recursos do Ensino Médio pode ser um dos fatores que contribuam para a situação em que ele se encontra atualmente. Por exemplo, nota-se que em 2005 os valores liquidados foram quase o dobro dos valores de 2004 e de 2006, mas quase a metade do

34 CNE. Relatório: Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. 200735 Observatório da Eqüidade do CDES. As desigualdades na escolarização no Brasil. Relatório de observação nº 1, 2ª edição, 2007.36 IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise, edição especial nº 13, 2007.37 Niskier, Arnaldo. 10 anos de LDB: uma visão crítica. Rio de Janeiro, RJ: Edições Consultor, 2007 (pg. 137);38 Demo, Pedro. Desafios modernos da educação. Petrópolis, RJ: Editora Vozes, 2000 (pg. 87).



de 2002. Os créditos de 2006 foram menores que os dos dois anos anteriores. Ao realizar a atualização financeira desses valores históricos, as diferenças aumentam.

Gráfico 25 - Total de créditos liquidados no Ensino Médio, em valores correntes e atualizados- (2002 - 2007)

Fonte: Siafi Gerencial.459. Pode-se considerar que o valor aplicado em 2007 é menor que o de alguns anos anteriores, quando realizada a atualização financeira dos valores existentes. O alto valor existente em 2002 é justificado pelo Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio (Promed), que estava no auge de sua implantação.460. Ao verificar a execução orçamentária no Ensino Médio, mês a mês, de 2002 a 2007, percebe-se uma concentração da liquidação de créditos nos meses de novembro/dezembro e de agosto/setembro. Em todos os anos pesquisados, essa tendência pôde ser verificada39.

Gráfico 26 - Execução orçamentária mensal no Ensino Médio – (2002 – 2007)


461. Sabe-se que o orçamento federal, como um todo, costuma sofrer contingenciamentos ao longo do ano e ser liberado ao seu final, permitindo que as diversas unidades orçamentárias executem esses créditos.462. Um dos problemas mais citados na literatura sobre o Ensino Médio refere-se ao baixo acesso a este nível educacional. Vale a pena destacar que a promulgação da LDB deu grande importância ao 39 A consulta do Siafi Gerencial que fornece essas informações não incluiu os valores da chamada “liquidação forçada” (liquidação para inscrição em restos a pagar), já comentada na metodologia.



Ensino Médio e esse nível de ensino passou, conseqüentemente, a apresentar aumento no número de matrículas. Contudo, de 2005 a 2007, verifica-se que esse comportamento foi revertido.

Gráfico 27 - Evolução da taxa de matrículas no Ensino Médio – (1995 - 2007)

Fonte: Censo Escolar 2005 a 2007 e IPEA (2007).463. O aumento do número de matrículas no Ensino Médio, seguido pela queda após alguns anos, já era esperado, tendo em vista que, no final dos anos 90, havia um déficit muito grande de alunos nesse nível de ensino, que, ao longo dos anos, seria suprido e essa diferença seria cada vez menor. Contudo, essa queda aconteceu prematuramente (Ipea40), pois, além de haver a necessidade de oferta do Ensino Médio para os jovens brasileiros provenientes do Ensino Fundamental, ainda há um grande déficit educacional com as gerações anteriores que não tiveram acesso a essa etapa educacional.464. Os dados mostram que a queda do número de matrículas ocorreu tanto na rede pública, quanto na rede privada de ensino. Verifica-se também que o percentual de matrículas na rede privada de escolas é muito baixo em relação ao total existente, ficando em torno de 12%. Fazendo-se a análise por esfera administrativa, percebe-se que a rede estadual de ensino responde por mais de 85% do número total de matrículas no Ensino Médio. As redes federal e municipal apresentam números insipientes quando comparados aos da rede estadual.465. Apesar da queda geral ocorrida no número de matrículas no Ensino Médio, de 2005 a 2007, nota-se que essa redução não ocorreu uniformemente em todas as regiões geográficas brasileiras. Na contramão dessa tendência, as regiões Norte e Nordeste apresentaram aumento do número de matrículas (4% e 3,3%, respectivamente), e a região Centro-Oeste permaneceu com esse número estável (Tabela 1, Apêndice C).466. A brusca queda do número de matrículas ocorrida no ano de 2007 pode ser explicada, em parte, pela mudança metodológica adotada pelo Inep para o alcance desse número. A pesquisa de 2007 passou a exigir a identificação de cada aluno, o que gerou dados mais fidedignos com a realidade. Esse fato indica que é possível, até provável, que as informações existentes até 2006 estejam sub ou superestimadas, expondo que o conhecimento do Estado Brasileiro sobre os dados educacionais mostra-se deficitário.467. Apesar do número de alunos matriculados no Ensino Médio ter diminuído desde 2004, o percentual de alunos ingressantes que possuem entre 15 e 17 anos aumentou em 1,4% no mesmo período. Os maiores aumentos percentuais foram atingidos nas regiões Norte (16,3%), Nordeste (10,6%) e Centro-Oeste (7,5%) (Tabela 2, Apêndice C). O panorama da média de idade dos alunos matriculados no Ensino Médio no Brasil mudou ao longo dos últimos anos.

Gráfico 28 - Número de alunos matriculados no Ensino Médio por faixa etária (2000 – 2006)

40 IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise, edição especial nº 13, 2007.



Fonte: Inep/EdudataBrasil.

468. Em 2000, a prevalência era de alunos matriculados com mais de 17 anos, representando 55,8% do total, e o percentual de alunos entre 15 e 17 era de 43,5%. Ao longo dos anos essa proporção foi sendo invertida e, no ano de 2006, o percentual de alunos matriculados no Ensino Médio com mais de 17 anos caiu para 46%, enquanto que o percentual de alunos de 15 a 17 anos subiu para 53%. Os dados indicam que a taxa de distorção idade-série tende a diminuir no Brasil, uma vez que é cada vez maior o número de alunos de 15 a 17 ano no Ensino Médio, e menor o de outras faixas etárias.469. Analisando-se o total de estudantes que tem de 15 a 17 anos, independentemente do nível de ensino a que pertencem, observa-se que, no ano de 2003, cerca de 43,1% desses alunos encontravam-se no Ensino Médio. Em 2004, esse percentual aumentou para 45,1%, e em 2006 para 47,1%, ou seja, mais da metade dos alunos pertencentes a essa faixa etária não se encontram cursando a séria adequada para sua idade (Ipea41 e Pnad 2006).470. Outro aspecto que deve ser considerado ao analisar o acesso ao Ensino Médio é o número de instituições que oferecem esse tipo de serviço. O número de instituições que atuam nesse nível de ensino cresceu 5,3%, de 2004 a 2006.

Gráfico 29 - Número de instituições de Ensino Médio por esfera administrativa (2004 – 2006)

Fonte: INEP - Sinopse Estatística da Educação Básica 2004, 2005 e 2006.

471. Apesar da queda no número de matrículas no mesmo período, houve aumento, tanto do número de docentes, como será visto posteriormente, quanto do número de instituições de ensino. O crescimento do número de estabelecimentos ocorreu em todas as regiões, com maior destaque para o Sul, Nordeste e Sudeste (Tabela 6, Apêndice C).

41 IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise, edição especial nº 13, 2007.



472. O segundo grande problema existente no Ensino Médio é a sua baixa qualidade. Essa questão está relacionada à infra-estrutura existente, desempenho dos alunos, quantidade, formação e valorização de professores.473. Apesar do número de matrículas no Ensino Médio ter diminuído desde 2004, o mesmo comportamento não foi observado no número de docentes no mesmo período. De 2004 a 2006, houve aumento total de cerca de 4,4% no número de professores, e isso ocorreu em todas as redes de ensino, à exceção da rede federal.

Gráfico 30 - Número de docentes nas redes federal, estadual, municipal e privada de Ensino Médio (2004 - 2006)

Fonte: INEP - Sinopse Estatística da Educação Básica 2004, 2005 e 2006.

474. A rede federal teve o número de professores do Ensino Médio diminuído em cerca de 2,4%, mas essa rede, em números absolutos, é pouco representativa para o total de professores. Observa-se que as demais redes de ensino tiveram o número de docentes aumentado de 2004 a 2006, com destaque para a rede estadual que apresentou os maiores aumentos em números absolutos, atingindo a marca de quase 400 mil docentes.475. É importante ressaltar que as informações apresentadas pelos Censos Escolares indicam que há docentes contados em duplicidade, ou seja, que atuam em mais de uma unidade de ensino e, por isso, são contados mais de uma vez. É possível afirmar, portanto, que o número real de professores é inferior ao número apresentado no Gráfico 30 e na Tabela 4 do Apêndice C.476. Devido à imprecisão das informações sobre o número de docentes, não é possível fazer o cálculo atual do número de alunos por professor na rede de Ensino Médio. Em estudo realizado pela OCDE/WEI42, utilizando dados do ano 2000, verificou-se que o Brasil possuía pouco mais de 35 alunos por professor no Ensino Médio. No mesmo período, o mesmo estudo mostra que a média dos países desenvolvidos era de 14 alunos por docente, e a taxa média dos países em desenvolvimento era de 21.477. A partir dos dados educacionais do ano 2000 e de 2006, é possível se fazer uma projeção da quantidade de alunos por professor. Aplicando as taxas de crescimento evidenciadas no período no número de alunos e no número de docentes, conclui-se que em 2006 essa relação era da ordem de 32 alunos por profissional de ensino. Se esta projeção for confirmada, o Brasil encontra-se ainda muito distante da proporção (21) encontrada em países em desenvolvimento.478. Um relatório feito pelo Mercosul43, em 2005, diz que a proporção no Brasil, em 2005, era de 40 alunos por professor no Ensino Médio. Contudo, foram utilizados dados oriundos do Censo Escolar 2005, que, como relatado pelo próprio Inep, não traz informações precisas sobre o número exato de professores.479. Em relação à formação acadêmica dos docentes do Ensino Médio brasileiro, percebe-se que ainda há professores sem formação superior completa atuando nesse nível educacional, apesar desse número, de 2004 a 2006, ter caído 3,6 pontos percentuais em todo o país. O número de docentes sem

42 OECD/WEI. Financing Education - Investments and Returns. 2002; Panorama Educativo: Indicadores da OCDE, edição de 2004.43 Mercosur. Indicadores estadísticos del sistema educativo del Mercosur. 2005



curso superior completo lecionando no Ensino Médio representa pequena parte do total (4,5%, em 2006). 480. As maiores quedas do número de professores que possuíam apenas o Ensino Médio completo foram alcançadas pelas regiões Centro-Oeste, 10,6 pontos percentuais, e Norte, 9,7 pontos percentuais. Houve aumento percentual no número de professores com Ensino Superior completo da ordem de 5,6%, que, em números absolutos, foi maior que a queda ocorrida no número de professores que possuíam apenas o Ensino Médio completo.481. Vale a pena destacar o estudo realizado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) denominado "Escassez de professores no Ensino Médio"44, em que é relatado que o Brasil corre sério risco de ficar sem professores de Ensino Médio na rede pública, na próxima década. É relatado que atualmente existe necessidade da ordem de 235 mil docentes, especialmente nas disciplinas de Física, Química, Biologia e Matemática. Entretanto, o número de profissionais que se graduam nessas disciplinas é muito baixo. Por exemplo, estima-se uma necessidade atual de 55 mil professores de física, mas, de 1990 a 2005, pouco mais de 13.500 pessoas se formaram nesse curso no Brasil. 482. Além disso, atualmente existem mais professores deixando de lecionar do que entrando nas carreiras de magistério, ou seja, o déficit só tende a aumentar. A maior parte dos atuais professores estão mais próximos de se aposentar do que do início de suas carreiras. Essa situação se transforma em um "efeito cascata", pois como há menos professores a cada ano, a carga de trabalho tende a ficar cada vez maior e, conseqüentemente, o número de afastamentos por problemas de saúde também aumenta, prejudicando ainda mais os sistemas de ensino.483. É de suma importância que haja uma adequada articulação entre o Ensino Superior e as necessidades do Ensino Médio. Se a situação não for alterada, corre-se um sério risco de se enfrentar um colapso de professores do Ensino Médio no Brasil, nos próximos anos, segundo o documento.484. Analisar o problema da qualidade do Ensino Médio no Brasil pressupõe analisar o desempenho dos alunos desse nível de ensino. Existem duas avaliações principais a que esses estudantes são submetidos, o SAEB e o Enem. A primeira avaliação é aplicada a cada dois anos, de maneira amostral, e mede conhecimentos de matemática e português, enquanto a segunda é oferecida a todos os estudantes, anualmente, e apresenta conteúdos interdisciplinares. 485. O Gráfico 31 mostra que o desempenho médio dos alunos do Ensino Médio no SAEB, de 1995 a 2005, vem caindo. A maior queda ocorreu na disciplina de português.Gráfico 31 - Médias de proficiência dos alunos do terceiro ano do Ensino Médio em matemática e língua

portuguesa no SAEB (1995 – 2005)

Fonte: Relatório - SAEB 2005: Primeiros Resultados.

486. Percebe-se que o aumento do número de alunos no Ensino Médio de 1995 a 2004, mostrado no Gráfico 27, foi acompanhado pela queda do rendimento desses estudantes. Ainda não há os dados referentes ao ano de 2007.

44 CNE. Relatório: Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. 2007



487. Em relação ao Enem, os dados referentes aos anos de 2003 a 2007 mostram desempenho diferente dos alunos em comparação ao SAEB. Os resultados do Enem mostram dados mais estáveis ao longo dos anos. As notas de redação são sempre superiores às da parte objetiva e não apresentam tendência de queda. Em 2007 a média da parte objetiva obteve grande aumento em relação aos demais anos.

Gráfico 32 – Resultado no Enem dos concluintes do Ensino Médio – (2003 – 2007)

Fonte: Relatórios finais Enem 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007.

488. De 2001 a 2005, observa-se que no Ensino Médio houve manutenção da taxa de abandono, queda na taxa de aprovação (quatro pontos percentuais) e aumento da taxa de reprovação (três pontos e meio percentuais) dos alunos. Os dados revelam que as regiões que, em 2005, apresentam as menores taxas de reprovação, Norte (8,7%) e Nordeste (9%), também apresentam os maiores índices de abandono: 20,8% e 21,1% respectivamente. Observa-se a mesma tendência no Centro-Oeste, onde a taxa de reprovação é de 10,9%, e a de abandono, 17,6% (Tabela 7, Apêndice C).

Gráfico 33 – Percentual de reprovação e abandono de alunos no Ensino Médio – (2001 – 2005)

Fonte: EdutadaBrasil/Inep.

489. Menos alunos foram aprovados, percentualmente, em 2005 do que em 2001. A curva de reprovação apresenta tendência de crescimento. Vale a pena destacar que, com a taxa de aprovação global dos alunos do Ensino Médio em torno de 73%, em 2005, verifica-se a impossibilidade de grande contingente de jovens, cerca de 27%, terem oportunidade de acesso a um curso superior, por não terem concluído a Educação Básica.490. Em comparação com os demais países do Mercosul, as taxas de aprovação no Ensino Médio no Brasil (73%), em 2005, são menores que as taxas encontradas na Venezuela (90%), no Chile (89%), no Paraguai (86%) e na Bolívia (83%). A taxa de reprovação brasileira é uma das mais baixas



encontradas. Por outro lado, o Brasil apresenta a maior taxa de abandono de estudantes no Ensino Médio entre os países do Mercosul45.491. O terceiro grande problema do Ensino Médio normalmente relatado é o referente às baixas taxas de conclusão dos alunos. Da análise do Gráfico 34, percebe-se que a taxa real de conclusão do Ensino Médio caiu cerca de 10 pontos percentuais de 2000 a 2005 (linha amarela). O número absoluto de concluintes permaneceu constante, mas seu percentual caiu porque o número de alunos matriculados cresceu no mesmo período.Gráfico 34 - Número de alunos matriculados e concluintes no ano final do Ensino Médio, percentual de

concluintes e percentual esperado de concluintes – (2000 – 2005)

Fonte: EdudataBrasil/Inep.Obs.: Não há dados referentes a taxa esperada de conclusão em 2005.

492. É importante ressaltar que a linha referente ao percentual esperado de concluintes refere-se ao total do Ensino Médio, ou seja, se essa taxa era de 75% em 2003, significa que é esperado que dos alunos ingressantes nesta etapa educacional em 2003, cerca de 75% o concluirão. Já o percentual de concluintes refere-se ao percentual de alunos que se matricularam e concluíram o último ano do Ensino Médio. Ambas as taxas não podem ser comparadas. Não há como fazer o cálculo adequado do percentual real de alunos que ingressam e concluem o ensino secundário, uma vez que não necessariamente os alunos que estão se formando em 2005 são os mesmos que ingressaram em 2003, por exemplo. Não há acompanhamento individual do educando.493. Contudo, em termos gerais, o Ministério da Educação relata que, em 2004, era esperado que cerca de 68% dos estudantes brasileiros que ingressassem no Ensino Médio o concluiriam. Pode-se observar, ainda, grandes diferenças regionais, pois a taxa de conclusão esperada para a região Sudeste era 10% maior que a da Centro-Oeste, no mesmo ano (Gráfico 1, Apêndice C).494. A alta taxa de distorção idade-série é um dos fatores que influenciam diretamente no desestímulo e, conseqüentemente, no abandono dos estudos dos alunos no Ensino Médio. Devido às altas taxas de repetência existentes no Ensino Fundamental e médio, parte dos alunos acabam pertencendo a séries muito divergentes das ideais para as suas idades.495. Como pode ser observado no Gráfico 35, , o percentual de distorção idade-série no Ensino Médio vem caindo no Brasil.

45 Mercosur. Indicadores estadísticos del sistema educativo del Mercosur. 2005



Gráfico 35 - Percentual de distorção idade-série no Ensino Médio – (2000 – 2005)

Fonte: EdudataBrasil/Inep.

496. Em 2005, aproximadamente 46% dos estudantes brasileiros do Ensino Médio possuíam idade inadequada. A taxa tem apresentado queda desde 2000, quando era de 55%. Essa tendência de queda confirma a informação existente no Gráfico 28, de que o número de matrículas de alunos de 15 a 17 anos tem aumentando ao longo dos anos, e diminuído a taxa de matrícula de alunos maiores de 18 anos.497. Neste aspecto, as diferenças regionais mostram-se muito presentes, tendo em vista que a região Norte apresenta uma taxa de distorção da ordem de 65%, enquanto que a região Sul apresenta uma distorção de quase 30%.

Gráfico 36 - Percentual de distorção idade-série46 no Ensino Médio, em 2005

Fonte: MEC/Inep.

498. Após ter sido exposto esse panorama em que se encontra o Ensino Médio no Brasil, com seus problemas e indicadores, na seção seguinte está descrita a situação desse nível de ensino nos planos, metas e orçamentos governamentais.

Planos, metas e orçamentos499. Os fundamentos para o desenvolvimento do Ensino Médio no Brasil são encontrados, principalmente, na Constituição Federal e na LDB. Contudo, outros normativos, como o PNE, o PDE e o PPA, contemplam metas a serem alcançadas e ações a serem realizadas, a fim de se cumprir as diretrizes e orientações existentes para o Ensino Médio.

46 Taxa de distorção idade-série é determinada pelo quociente entre o número de alunos com distorção idade-série em alguma série e o número de alunos matrículados nessa série. Um aluno está com distorção idade-série quando sua idade é superior a 2 anos em relação à idade padrão para a série que freqüenta.



500. Em 2001, o PNE estabeleceu uma série de metas para a educação brasileira visando garantir, entre outros aspectos, a ampliação do atendimento no Ensino Médio até 2011. Algumas dessas metas são passíveis de mensuração, outras não, e entre estas últimas estão: o re-ordenamento da rede de escolas públicas, a fim de contemplar a ocupação racional dos estabelecimentos de ensino estaduais e municipais; a adaptação das escolas existentes, de forma a atender aos padrões mínimos estabelecidos; a adoção de medidas para a universalização progressiva de todos os padrões mínimos, incentivando a criação de instalações próprias para esse nível de ensino, entre outras.501. Algumas das metas do PNE passíveis de mensuração estão relacionadas no Quadro 4, e puderam ser confrontadas com a situação atual encontrada no sistema de Ensino Médio no Brasil.

Quadro 4 – Análise das metas do PNE para o Ensino Médio e sue grau de alcance

Meta Prazo Situação encontrada Garantia de acesso a todos os alunos que concluam o Ensino Fundamental em idade regular;

2003 Não há dados adequados para a averiguação.

expansão gradual do número de escolas públicas de Ensino Médio;

in De 2000 a 2006 houve um aumento da ordem de 29% do número de instituições de Ensino Médio públicas.

oferecimento de vagas que correspondam a 50% da demanda de Ensino Médio;


oferecimento de vagas que correspondam a 100% da demanda de Ensino Médio;


implantar e consolidar a nova concepção curricular elaborada pelo CNE;

2005 O MEC, por meio da Secretaria de Educação Básica, informou que a ação ainda está em processo de execução.

melhorar o aproveitamento dos alunos do Ensino Médio, de forma a atingir níveis satisfatórios de desempenho definidos e avaliados pelo SAEB, pelo ENEM e pelos sistemas de avaliação que venham a ser implantados nos Estados;

in* As notas médias obtidas pelos alunos no Enem em 2007 são muito semelhantes às de 2003. As médias obtidas no Saeb em 2005 são inferiores às de 2001. O percentual de alunos aprovados em 2005 foi menor que em 2001. Portanto, não está ocorrendo a melhora no aproveitamento dos alunos.

reduzir, em 5% ao ano, a repetência e a evasão, de forma a diminuir para quatro anos o tempo médio para conclusão deste nível;

in Em 2005 a taxa de reprovação foi maior que a de 2001, e a taxa de abandono permaneceu estável. O tempo médio de conclusão do nível era de 3,7 anos em 2000, já em 2005 esse tempo subiu para 3,9 anos. Os indicadores não estão melhorando ao longo do tempo.

assegurar que todos os professores do Ensino Médio possuam diploma de nível superior;

2005 Em 2006, aproximadamente 4,5% dos docentes do Ensino Médio não possuíam diploma de nível superior.

adotar medidas para ampliar a oferta diurna e manter a oferta noturna suficiente para garantir o atendimento dos alunos que trabalham;

in Em 2001, 51,5% dos alunos do Ensino Médio estavam matriculados em curso noturno. Em 2006, esse percentual caiu para 44,8%.

elaboração de padrões mínimos nacionais de infra-estrutura para

2002 O MEC, por meio da Secretaria de Educação Básica,



o Ensino Médio, compatíveis com as realidades regionais;

informou que existem algumas orientações e diretrizes, mas ainda não foi consolidado em um documento.

assegurar que todas as escolas estejam equipadas, pelo menos, com biblioteca, telefone e reprodutor de textos;


proceder a uma revisão da organização didático-pedagógica e administrativa do ensino noturno, de forma a adequá-lo às necessidades do aluno-trabalhador, sem prejuízo da qualidade do ensino;

2002 Não foi possível fazer a averiguação.

estabelecer programa emergencial para formação de professores, especialmente nas áreas de Ciências e Matemática.

2001 O MEC informou que essa meta foi atendida pelo programa Pró-licenciatura, que objetiva melhorar a qualidade da Educação Básica, por meio da formação inicial do professor da rede pública de ensino que não tem a habilitação legal exigida em sua área de atuação.

Fontes: PNE, EdudataBrasil.Nota: * in = inexistente

502. Da análise do Quadro 4, percebe-se que cinco das metas existentes não foram alcançadas ou não mostram tendência para seu alcance, que duas foram atingidas e que seis ainda estão em fase de implementação ou não se possui informações adequadas para se realizar a verificação. Esse é um cenário importante a ser estudado, pois além de haver metas que não foram alcançadas, alguns desses indicadores tiveram seu desempenho piorado desde 2001, como é o caso do aumento das taxas de repetência dos alunos do Ensino Médio.503. O Plano de Desenvolvimento da Educação contempla algumas ações especificamente direcionadas para o Ensino Médio e outras, em que se busca alcançar toda a Educação Básica. Ações como o Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Médio (Pnbem), o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), o Caminho da Escola, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) farão parte das iniciativas para a educação, as quais incluirão o Ensino Médio a partir de 2008. Algumas dessas ações já existiam para o Ensino Fundamental,tais como a Biblioteca na Escola e os Programas de Transporte e Alimentação Escolar, mas só foram estendidas ao Ensino Médio após a implantação do FUNDEB.499. O PPA 2004-2007 também apresenta metas e indicadores relacionados ao Ensino Médio. No Quadro 5, estão listadas essas metas que deveriam ser atingidas até 2007.

Quadro 5 – Comparação entre as metas dos PPA 2004-2007 e os resultados alcançados até 2006

Indicador e Meta Situação verificada Número médio de séries concluídas da população na faixa etária de 15 a 17 anos: 7,2

Em 2006, esse número era de 7,1;

Taxa e freqüência bruta ao Ensino Médio: 85,9%

Em 2006, o percentual era de 80,7%;

Taxa de freqüência líquida ao Ensino Médio da população na faixa etária de 15 a 17 anos: 48,00%

A taxa de freqüência encontrada na Pnad 2006 era de 47,1%;

Taxa de distorção idade-série no Ensino Médio: 43,90%

Em 2005, a taxa de distorção idade-série era de 46,3%;

Taxa de docentes com nível superior, atuando no Ensino Médio: 97,60%

Em 2005, a taxa de docentes com nível superior era de 95,6%.

Fontes: PPA, Sigplan, EdudataBrasil e Pnad 2006.500. Ainda não existem dados relativos aos indicadores do PPA para o ano de 2007, portanto ainda não há como afirmar se as metas foram ou não atingidas. Mas algumas delas, tais como o número



de séries concluídas da população de 15 a 17 anos e a taxa de freqüência bruta ao Ensino Médio, estavam perto de ser atingidas em 2006.501. A fim de se verificar a priorização dos programas e ações orçamentárias relativas ao Ensino Médio, foram analisados o anexo de prioridades da LDO e o anexo de programas sociais do PPA. Na LOA de 2007, existiam cinco programas orçamentários relacionados a esta etapa educacional, sendo que quatro deles encontram-se relacionados no Anexo de Programas Sociais do PPA 2004-2007. 502. Além disso, três desses quatro programas também configuram no Anexo de Prioridades da LDO 2006, a saber: Brasil Escolarizado, Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica e Desenvolvimento do Ensino Médio. Esses programas, relacionados no Anexo de Prioridades da LDO, buscam atender ao Desafio de n.º 4 contido nessa lei, que é "ampliar o nível e a qualidade da escolarização da população promovendo o acesso à educação e ao patrimônio cultural do país".503. Com o intuito de atingir os objetivos da política educacional do Ensino Médio, bem como alcançar as metas estabelecidas, a União possuía, em 2007, 16 ações orçamentárias. Devido à materialidade e à relação com os problemas identificados na subseção anterior, serão melhor analisadas nove ações orçamentárias de maneira agrupada, discriminadas a seguir.

Tabela 18 – Grupos das principais ações orçamentárias da subfunção Ensino Médio do PPA 2004-2007

Ação de Apoio ao EducandoDistribuição de Livros Didáticos para o Ensino Médio*

Ações de Apoio aos Sistemas de EnsinoApoio à Qualificação do Sistema de Ensino MédioApoio à Melhoria da Qualidade do Ensino MédioAvaliação Nacional de Competências – ANC*Apoio à Implantação do Ensino Médio Integrado à Educação Profissional TécnicaFuncionamento do Ensino Médio na Rede Federal*Implementação das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio*

Ação de Infra-estrutura e Manutenção EscolarExpansão e Melhoria da Rede Escolar (PROMED)*

Ação de Formação de ProfessoresApoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Médio

Fonte: PPA 2004-2007504. Vale a pena destacar que as cinco ações assinaladas com um asterisco na Tabela 18 representam, sozinhas, 92,2% do total da despesa liquidada, de 2004 a 2007, no Ensino Médio. As demais ações constam na tabela devido à relevância de seus conteúdos.

Gráfico 37 – Total de créditos liquidados por grupos de ações – (2004 – 2007)



Fonte: Banco de dados da Câmara dos Deputados.505. O grupo Apoio ao Educando engloba a ação que tem por finalidade dar suporte instrumental aos alunos do Ensino Médio. O grupo de Apoio aos Sistemas de Ensino reúne ações que têm como objetivo dar suporte ao desenvolvimento e funcionamento do Ensino Médio no país, incluindo desde ações que visam colher dados dos sistemas de ensino até ações que visam a melhoria curricular. O grupo Infra-estrutura e Manutenção Escolar traz a ação que busca ampliar e reformar as instalações físicas das redes de ensino. Por fim, o grupo de Formação de Professores inclui a ação específica para capacitação e formação continuada dos professores do Ensino Médio. Todos esses grupos estão melhor explicados na próxima seção deste relatório.

5.3.1 Organização e Gestão das Ações de Governo506. As ações agrupadas na Tabela 18 são descritas a seguir de maneira mais completa e aprofundada, abordando questões referentes a características, objetivos, normativo, controles exercidos e trabalhos de fiscalização já realizados.

Ação de Apoio ao Educando507. A ação orçamentária Distribuição de Livros Didáticos para o Ensino Médio, única do grupo de Apoio ao Educando, foi a ação que, isoladamente, mais liquidou recursos entre as ações do Ensino Médio, de 2004 a 2007, representando quase 32% do total de créditos liquidados. É a ação que apresenta maior materialidade, entre as 16 existentes da área, no PPA 2004-2007.508. A ação foi aprovada pela Portaria MEC n.º 2.922/2003, implantada pelas Resoluções FNDE n.º 38/2003 e n.º 01/2007 e funciona tal como o Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Fundamental, tendo como objetivo prover livros e materiais didáticos e de referência, prioritariamente, às escolas públicas do Ensino Médio, das redes federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, de forma a garantir a eqüidade nas condições de acesso e a qualidade do ensino público brasileiro. Busca também, quando possível, distribuí-los aos alunos matriculados e professores de escolas na modalidade plurilíngüe, no exterior, que cursem ou lecionem a língua portuguesa como língua estrangeira, preferencialmente, nos Países do Mercosul.509. A ação é executada, prioritariamente, de forma centralizada (execução direta) pelo FNDE, que pode firmar convênios para a avaliação e seleção do material a ser adquirido. A ação também pode ser executada de forma descentralizada, por intermédio de convênio, conforme opção da unidade federada. Nesse caso, a unidade federada recebe os recursos para implementação da ação em todas as etapas do processo, o orçamento, aqui, apresenta uma situação atípica, pois reflete a compra de materiais que serão utilizados no ano subseqüente ao da aquisição. 510. Ao MEC cabe a avaliação pedagógica dos livros, a elaboração de suas resenhas e do catálogo de escolha dos livros aprovados na avaliação, o monitoramento do processo de escolha dos livros pelos professores, o acompanhamento da distribuição dos materiais, a avaliação do seu uso e da ação como um todo. A escolha dos livros é feita pelos professores e diretores escolares, a partir do guia enviado para a escola, contendo as resenhas dos livros avaliados por especialistas.511. A ação é financiada por recursos provenientes de dotações consignadas na LOA, provenientes de recursos do tesouro e de contratos de empréstimos internacionais. Os controles da ação são realizados pelo FNDE, pela Secretaria de Educação Básica e pelas Secretarias ou Órgãos Estaduais ou Municipais de Educação. Ao Fundo compete acompanhar e monitorar, “in loco”, por amostragem, a produção e a expedição dos livros, bem como a execução da ação nas escolas e secretarias.512. À Secretaria de Educação Básica compete monitorar o processo de escolha dos livros do Programa e avaliar a eficácia do Programa nas questões que envolvem os aspectos pedagógicos. Às Secretarias ou Órgãos Estaduais ou Municipais de Educação compete monitorar a distribuição dos livros e materiais didáticos no estado ou município, até a chegada efetiva na escola, e acompanhar, junto à escola, o cumprimento dos procedimentos definidos para garantir a devolução do livro, avaliando os resultados.513. Em relação aos trabalhos de fiscalização realizados na ação, o TCU exarou a Decisão 621/2000 – Plenário, sobre auditoria operacional realizada no Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), e o Acórdão 992/2003 – Plenário sobre o monitoramento de suas recomendações. Contudo, deve-se destacar que o PNLD atendia apenas aos alunos do Ensino Fundamental e, apenas a partir de 2004, os alunos do Ensino Médio foram alcançados, mas não pelo PNLD, e sim pela ação específica “Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM)”. Portanto, nenhuma ação de



fiscalização voltada para a distribuição dos livros didáticos para o Ensino Médio foi realizada pelo Tribunal.514. Não foram identificados outros trabalhos de fiscalização, inclusive da CGU, realizados em ações ou programas referentes à distribuição de livros didáticos para o Ensino Médio, nos últimos três anos.

Ações de Apoio aos Sistemas de Ensino515. O grupo de Apoio aos Sistemas de Ensino engloba ações que buscam, de maneira geral, dar suporte, promover melhorias, aprimorar, instrumentalizar e manter os diversos sistemas de ensino, englobando desde as secretarias federal, estaduais e municipais de educação até as escolas e equipes diretoras. Buscam também colher dados sobre gestão desses sistemas e do desempenho dos alunos do Ensino Médio.516. As execuções de três ações desse grupo de 2004 a 2007, Funcionamento do Ensino Médio na Rede Federal, Avaliação Nacional de Competências e Implementação das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio, correspondem, em conjunto, a 52% do total de créditos liquidados no período. As demais ações, apesar da pouca liquidação de recursos, figuram como ações importantes para o grupo, pois seus objetivos vão ao encontro de algumas necessidades e deficiências existentes no Ensino Médio.517. As ações que liquidaram mais recursos objetivam garantir a manutenção e custeio da rede federal responsável pela oferta de vagas, avaliar e mensurar o desempenho dos alunos concluintes desse nível de ensino, além de difundir os princípios norteadores do Ensino Médio a professores, gestores e comunidades. Essas ações são executadas, principalmente, pela União ou autarquias federais e estão balizadas ou regulamentadas pela Portaria INEP n.º 08/2007, pelo Parecer CEB/CNE n.º 15/98, pela Resolução CEB/CNE n.º 03/98 e pela LDB.518. As demais ações do grupo objetivam dar apoio técnico-financeiro e pedagógico aos sistemas de ensino, por meio do desenvolvimento de ações voltadas para o trabalho administrativo-pedagógico dos gestores, promover a melhoria da qualidade do Ensino Médio, especificamente para a melhoria da qualidade do ensino noturno, e proporcionar aos concluintes do Ensino Fundamental a matrícula na modalidade de Ensino Médio Integrado à Educação Profissional, visando a inserção cidadã no mundo do trabalho. Essas ações são executadas por meio de convênios e assistência técnico-financeira, são normatizadas e regulamentadas pelo Parecer CEB/CNE n.º 15/98, pela Resolução CEB/CNE n.º 03/1998, pelo Decreto 5.154/04 e pela LDB.519. Esse segundo grupo de ações do grupo foi responsável por liquidar, entre 2004 e 2007, apenas 1% do total de créditos liquidados no Ensino Médio, mesmo estando relacionado a problemas críticos enfrentados por este nível de ensino, tais como a baixa qualidade e a baixa conclusão. Não está se descartando a influencia das demais ações orçamentárias no combate a esses problemas, mas deve ser enfatizado que as ações especificamente voltadas para esses assuntos tiveram pouca liquidação financeira no período analisado. Também não está sendo esquecido que essas ações são específicas para o Ensino Médio, e que há outras ações, englobando toda a Educação Básica, que também buscam sanar esses problemas.520. Devido ao montante significativo do total dos gastos do Ensino Médio, foram analisados apenas os controles exercidos em duas das ações de maior materialidade no grupo. A terceira ação com maior volume de liquidação orçamentária total, a Implementação das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio, não apresentou liquidação a partir de 2007, e é uma ação que não mais existirá no PPA 2008-2011.517. A ação de Funcionamento do Ensino Médio na Rede Federal é executada em parceria com os estados por meio de convênios. A ação é muito ampla e pouco objetiva, podendo englobar vários assuntos no seu bojo, dependendo do convênio que for firmado. O controle é exercido, basicamente, pelas prestações de contas desses convênios.518. A ação de Avaliação Nacional de Competências é de responsabilidade do Inep e é realizada com participação de empresas contratadas para tal fim. A principal atividade da ação é a aplicação do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), anualmente, em todo o Brasil. Os controles são realizados principalmente pelo próprio Inep. 519. Em relação aos trabalhos de fiscalização realizados, o TCU exarou dois acórdãos (n.º 18/2004 e 1.452/2004 – Plenário) relativos a possíveis irregularidades em processos licitatórios



efetuados pelo Inep na realização de Concorrência para execução do Enem. As irregularidades não foram comprovadas, e os autos foram arquivados. 520. Também foram realizadas auditorias operacionais no Colégio Pedro II, e dessas auditorias surgiram processos apartados (Acórdãos n.º 370/2003 e 401/2002 – Plenário), analisando indícios de irregularidades no processo de seleção e permanência dos alunos na instituição, os quais implicaram multa ao gestor. Não foram identificados outros trabalhos de fiscalização, inclusive da CGU, realizados em ações ou programas referentes a apoio para o sistema de Ensino Médio nos últimos anos.

Ação de Infra-estrutura e Manutenção Escolar527. A ação de Expansão e Melhoria da Rede Escolar é a ação de maior importância e materialidade entre as ações que envolvem construção e manutenção escolar no Ensino Médio. Ela representa, sozinha, quase 8% do total de créditos liquidados de 2004 a 2007. A ação busca promover a melhoria da qualidade do Ensino Médio e aumentar a sua oferta junto às Unidades da Federação, por intermédio da expansão da rede de escolas existentes no País e da capacitação de profissionais da educação. A ação possui como base legal para sua execução o Parecer CEB/CNE n.º 15/98, a Resolução CEB/CNE n.º 03/98, a LDB e o PNE.528. A ação é viabilizada junto às Unidades da Federação, com atividades que visam ao fortalecimento institucional das Secretarias Estaduais de educação, à racionalização e expansão da rede escolar, à melhoria do atendimento, à criação de redes alternativas de atendimento, à descentralização e autonomia da escola, e aos projetos juvenis. As atividades decorrentes desta ação são executadas pelas Unidades da Federação com recursos repassados e supervisionados pela Secretaria de Educação Básica.529. A programação orçamentária da ação foi cancelada a partir de 2007, pois foi incorporada a outras ações para o Ensino Médio no PDE. A ação era executada, primordialmente, via convênios com Estados. Os controles na ação eram realizados por meio das prestações de contas de cada convênio, devendo o Estado comprovar o cumprimento do plano de trabalho, para que pudesse receber mais recursos. O MEC realizava também monitoramento, in loco, eventualmente, em alguns casos. Devido ao cancelamento dos recursos da ação, foram suspensas as celebrações de convênios e as transferências de novos recursos aos Estados.530. O TCU realizou avaliação do Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio - Promed (Decisão n.º 994/2002) em 2002, bem como realizou o monitoramento da implementação das recomendações da primeira Decisão. No monitoramento foi identificado o cumprimento parcial das determinações do Tribunal. 531. Em 2006, a CGU identificou apenas falhas formais na prestação de contas, no âmbito do Promed. Não foram localizados outros trabalhos de fiscalização realizados em ações ou programas referentes a infra-estrutura para o Ensino Médio nos últimos anos.

Ação de Formação de Professores532. A ação de Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Médio, apesar de sua grande importância para o contexto do Ensino Médio no Brasil, possui baixo índice de liquidação orçamentária. De 2004 a 2007, os recursos executados por esta função representam apenas 0,6% do total liquidado na subfunção orçamentária Ensino Médio. 533. A ação é de responsabilidade do MEC, mas a execução está a cargo do FNDE, e tem por objetivo cadastrar instituições de Ensino Superior, públicas ou privadas sem fins lucrativos, para realização de cursos de formação continuada de professores em exercício nas redes públicas estaduais de educação. Assim, as Secretarias de Educação podem selecionar os cursos e instituições que melhor atendam às necessidades de seu sistema quanto às ações de melhoria da qualidade do ensino.534. São abrangidos os cursos de Química, Física, Biologia, Matemática, História, Geografia, Língua Portuguesa e Língua Espanhola. As Secretarias de Educação devem realizar convênios com a SEB/MEC para contratação das instituições selecionadas. O cadastro das instituições foi realizado por meio de licitação, e foram selecionadas 20 instituições.535. O FNDE faz a análise da adequação dos projetos e dos planos de trabalho das IES, cujos projetos de cursos foram aprovados, pedagogicamente, segundo diretrizes e normas próprias. Os sistemas de controle são escassamente relatados, não se podendo apreender de maneira completa como ocorrem.536. O TCU já realizou a avaliação do Programa Valorização e Formação Continuada de Professores (Acórdão n.º 1.098/2006 – Plenário), contudo o trabalho teve enfoque na formação



continuada de professores do Ensino Fundamental. Portanto, não houve nenhum trabalho operacional ou de conformidade do Tribunal nas ações de capacitação de professores do Ensino Médio.537. Auditorias realizadas pela CGU, nos últimos três anos, identificaram pagamentos de salário para professores e coordenadores pedagógicos do Ensino Médio utilizando-se recursos do FUNDEF. Contudo, não foi identificada nenhuma ação específica de fiscalização nas ações de formação continuada de docentes do Ensino Médio.

5.3.4 Conclusões quanto a oportunidade de atuação do TCU538. Tendo em vista a situação atual em que se encontra o Ensino Médio no Brasil, as metas e objetivos traçados para este nível educacional, a sua posição nos planos de governo, e as ações de fiscalização já realizadas, surgem como oportunidade de atuação do TCU as ações/temas abaixo listados:

Formação continuada de professores do Ensino Médio.539. A ação de formação de professores do Ensino Médio é uma das principais ações que tem impacto direto na qualidade do ensino. Apesar da ação isolada apresentar pouca materialidade, ela possui grande relevância no contexto educacional brasileiro. O Ensino Médio padece de grande número de professores e, mais ainda, de professores da área de ciências, como física, química e matemática.540. O TCU realizou auditoria operacional na ação de formação continuada de professores do Ensino Fundamental, mas, em relação ao Ensino Médio, nenhuma fiscalização ou avaliação foi realizada. No PPA 2008-2011, a ação de formação continuada de professores do Ensino Médio foi incorporada à ação de apoio à capacitação e formação inicial e continuada de professores e profissionais da Educação Básica. 541. Sugere-se que seja feita auditoria operacional ou, até mesmo, avaliação de programa, a fim de avaliar se a ação está atendendo às necessidades enfrentadas pelo Ensino Médio brasileiro, incluindo no trabalho a ser realizado a avaliação da relação entre os cursos contemplados pela concessão de bolsas e incentivos para o Ensino Superior e as reais necessidades do sistema educacional básico nacional.

Distribuição de livros didáticos no Ensino Médio.542. O Programa Nacional do Livros Didáticos para o Ensino Médio (PNLEM), materializado pela ação de mesmo nome, figura como oportunidade de atuação do TCU devido à grande materialidade dos recursos envolvidos e devido ao fato de não existir, ainda, qualquer ação de fiscalização ou avaliação no Programa. Há, contudo, trabalhos de fiscalização já realizados no Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), que focalizava alunos do Ensino Fundamental. A forma de execução dos dois programas é a mesma, apenas o público alvo é o diferencial entre ambos.543. Como já foi executada, em 1999, auditoria de natureza operacional no PNLD, e, em 2003, avaliação de impacto das recomendações exaradas na auditoria operacional, e como o Programa não vem sendo alvo de denúncias ou representações, não se sugere a realização de trabalho de conformidade, nem, tampouco, trabalho com o mesmo escopo da auditoria realizada. Sugere-se, contudo que o TCU realize trabalho sobre a efetividade do PNLEM, buscando verificar de que forma os livros estão sendo utilizados, seu processo de conservação, se escolas estão selecionando os livros indicados, a continuidade de um ano para o outro, entre outros aspectos.

Infra-estrutura do Ensino Médio no Brasil. 544. O Ensino Médio depende de uma base de infra-estrutura adequada para seu desenvolvimento, incluindo-se nesse aspecto escolas em quantidade e qualidade adequadas, número de professores suficientes, currículos escolares adaptados à realidade nacional, entre outros aspectos. O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio (Promed) realizou muitas ações, objetivando a melhora no Ensino Médio.545. Ações de fiscalização e avaliação já foram realizadas no âmbito do Promed, pelo TCU e pela CGU. Contudo, devido ao não atendimento à meta do PNE de elaboração de padrões mínimos nacionais de infra-estrutura para o Ensino Médio, à grande quantidade de recursos alocados para esta ação, tanto no PPA 2004-2007 quanto no 2008-2009 (ação incorporada ao PDE) e pelo fato da avaliação do TCU na ação ter sido realizada a mais de cinco anos, sugere-se a realização de trabalho de conformidade na área de reestruturação da rede física da Educação Básica, incluindo-se, portanto, o Ensino Médio.



Programa de apoio ao transporte escolar e Programa nacional de alimentação do escolarOs programas de apoio ao transporte escolar e de alimentação escolar são novidades

trazidas pelo PDE para o Ensino Médio. Até então, apenas o Ensino Fundamental era beneficiado com essas ações, e ambas já foram objeto de fiscalização por parte do TCU e da CGU. Por serem ações inovadoras para este nível de ensino, e por possuírem grande montante de recursos orçamentários, sugere-se que trabalhos tanto operacionais quanto de conformidade sejam realizados nessas ações.

Educação Superior547. Embora a Educação Básica seja a estrutura sobre a qual todo o sistema educacional se mantém, o Ensino Superior, aí incluindo a pós-graduação strictu e latu sensu, representa o coroamento de todo processo. Não se consegue imaginar hoje um país que almeje atingir o pleno desenvolvimento econômico e social, sem que possua uma rede forte de Ensino Superior, gerando competências e ajudando a agregar valor à produção nacional.548. O Governo Federal atua de três formas no nível superior, provendo diretamente os serviços educacionais, por intermédio das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), regulamentando o setor, por intermédio das ações do Ministério da Educação e provendo o financiamento a estudantes, por intermédio do Fundo de Financiamento ao Estudante de Nível Superior (FIES) (em que estão incluídos subsídios implícitos na forma de taxa de juros subsidiada) e Programa Universidade para Todos (ProUni) (que envolve renúncia de tributos), bem como de bolsas de estudo de mestrado, doutorado e pós-doutorado.549. No âmbito da Função Educação, a subfunção 364, Nível Superior, é a que mais consome recursos orçamentários, tendo apresentado uma participação média de 50% do orçamento total no período de 2002-2007. Um reflexo desse fato é que das quinze unidades gestoras que mais executaram recursos em 2007, quatorze estavam ligadas à subfunção Nível Superior, conforme pode ser visto na tabela 3 apresentada no Apêndice D.550. De forma similar ao que pôde ser visto no orçamento da Função como um todo, os valores alocados para o nível superior têm apresentado elevação ao longo do período considerado. No gráfico 39, é apresentada a evolução do orçamento executado na subfunção, com os valores mensais atualizados para dezembro de 2007 pelo IPCA, calculado pela Fundação Getúlio Vargas. Em 2004, foram executados valores no montante de R$ 8,4 bilhões, atualizados, enquanto em 2007 os valores atingiram R$ 10,2 bilhões.551. Pode ser visto, no Gráfico 38, que há uma grande concentração de créditos liquidados ao final dos exercícios, comportamento semelhante ao já visto com relação à Função Educação como um todo. Quando se faz a segmentação por grupo de despesa, verifica-se que, em 2007, 64,5% de todo o valor executado na rubrica investimentos foi executado nos meses de novembro/dezembro.Gráfico 38 – Evolução mensal da execução orçamentária da Subfunção 364 no Período 2002/2007 com

valores atualizados para dezembro de 2007



Fonte: Siafi Gerencial (dados de execução orçamentária) e Ipeadata (índice mensal do IPCA).

552. No orçamento de 2007, a subfunção Nível Superior é composta por três programas: 1073 - Universidade do Século XXI, 1375 - Desenvolvimento do Ensino da Pós-graduação e da Pesquisa e 1377 – Educação para a Diversidade e Cidadania. 553. O primeiro é o mais representativo em termos de execução orçamentária, com 93,8 % dos valores liquidados no ano, equivalente a R$ 9,4 bilhões. O programa 1375 baseia suas ações na concessão de bolsas de estudo de pós-graduação no Brasil e no exterior, tendo sido responsável pela execução de aproximadamente 6,2% do orçamento da subfunção em 2007. A execução do último programa é residual, tendo atingido o montante de R$ 4,2 milhões, ou 0,04% do total. Portanto, as ações de melhoria tanto qualitativa, como quantitativa, no nível superior, em especial nas universidades federais, estão todas sendo levadas a cabo no âmbito do Programa 1073554. A Tabela 19 apresenta a evolução anual da execução orçamentária da subfunção, tanto em valores correntes, como inflacionados. Após uma queda em valores reais que se estendeu até 2004, os valores liquidados na subfunção se recuperam, chegando a um máximo em 2007.

Tabela 19 – Evolução da dotação e da execução orçamentárias da Subfunção 364 – (2002-2007)

Ano Dotação Autorizada

(R$ milhões)

Liquidação no Exercício

(R$ milhões)

Atualizadodez/2007

(R$ milhões)

ExecuçãoOrçamentária

(%)

2002 7.256 6.908 9.868 952003 7.652 7.424 9.290 97

2004 7.363 7.178 8.416 972005 9.636 8.233 9.046 85

2006 9.838 9.433 9.964 962007 11.471 10.024 10.209 87


555. Assim como nas demais subfunções estudadas, a maior parte das despesas no Nível Superior não é licitável, como pode ser visto na tabela 20 para o exercício de 2007. Esse fato se explica em grande parte pela prevalência de gastos com pessoal e encargos sociais, que representaram, no período, cerca de 72,2% de todos os gastos da subfunção. Ao contrário das demais subfunções no âmbito das quais são realizadas vultosas transferências para os entes subnacionais, no entanto, praticamente a totalidade dos recursos (97,1%) é realizada por aplicações diretas em nível federal, com reduzidos valores sendo transferidos para estados e municípios. Esse fato reforça a possibilidade de controle por parte do Tribunal de Contas da União. Os gastos de pessoal, por exemplo, podem ensejar trabalhos de auditoria coordenados pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal-SEFIP. 556. Uma outra possível vertente de atuação residiria na realização de trabalhos de fiscalização nas relações existentes entre as universidades federais e as suas fundações mantenedoras, cuja dimensão financeira já foi aquilatada pela Secretaria Adjunta de Fiscalização da Segecex, Adfis. De acordo com os dados obtidos pela Secretaria, são centenas de milhões de reais transferidos anualmente a essas entidades, o que demanda uma atuação desta Corte de Contas na avaliação da regularidade e efetividade de suas aplicações.

Tabela 20 – Modalidades de licitação de créditos liquidados na Subfunção 364 no exercício de 2007

Modalidade de Licitação Crédito Liquidado

Participação no total (%)

Concurso 61.013 0,0Convite 26.675.661 0,2Tomada de preço 132.229.614 1,2Concorrência 351.181.828 3,1Dispensa de licitação 720.825.957 6,4Inexigível 162.025.297 1,4



Não se aplica 9.067.418.336 80,9Suprimento de fundos 7.497.775 0,1Pregão 746.434.254 6,7Total 11.214.349.734 100,00


Diagnósticos realizados na Subfunção Nível Superior557. Assim como nas demais modalidades de ensino, também com relação ao Nível Superior já foram elaborados diagnósticos concernentes a sua situação, muitos dos quais foram utilizados na elaboração de planos governamentais ligados à melhoria do sistema. Dentre os estudos mais recentes, que foram utilizados para balizar o presente trabalho, podem ser citados aqueles incluídos no Plano Nacional de Educação (Lei n.º 10.172/2001) e no Plano de Desenvolvimento da Educação (elaborado em 2006), bem como em textos de discussão elaborados por pesquisadores do IPEA47. 558. Os dois primeiros, como planos governamentais, além de tecerem um diagnóstico da situação, propõem diretrizes e metas para o deslinde das questões apontadas, chegando, em alguns casos, a estabelecer números a serem atingidos e marcos cronológicos para a sua consecução. Dada à grande quantidade de problemas identificados, bem como o fato de que alguns deles são de difícil avaliação em um trabalho prospectivo como este, foram escolhidos os mais adequados para a correta averiguação das ações governamentais federais. Assim, questões como autonomia universitária, ou alterações de currículos, embora constem como problemas a serem atacados, não serão tratados.559. O PNE previu um grande aumento na demanda pelo Ensino Superior, oriundo de novas exigências do mercado de trabalho, fatores demográficos, bem como da implantação de políticas de melhorias do Ensino Médio, as quais acabariam por fazer com que mais alunos o concluíssem. Diga-se de passagem, as estatísticas existentes acerca do número de alunos concluintes do Ensino Médio não corroboram essa previsão governamental, conforme pode ser visto no gráfico 35. Ao longo dos últimos seis anos, o número se manteve aproximadamente constante.560. Em especial, foi identificado no Plano que os estudantes oriundos das camadas mais carentes seriam os principais clientes dessa nova demanda surgida. Além desse ponto, foi identificada a necessidade de estabelecimento de uma política de expansão universitária que reduza as desigualdades de oferta existente entre as regiões. 561. O plano identifica a necessidade de ampliação do setor privado de ensino, ressaltando que o mesmo deve ser realizado levando-se em conta a garantia de qualidade. De acordo com o PNE, deveria ser assegurado, nesse processo, que o setor público tivesse uma expansão no número de vagas oferecidas tal que, no mínimo, mantivesse uma proporção nunca inferior a 40% do total. Deve-se observar, no entanto, que essa expectativa do Plano não prosperou. Em 2006, das 2.629.598 vagas oferecidas no vestibular, apenas 331.105, 13,6%, foram oferecidas por instituições municipais, estaduais ou federais48.562. Foi identificada, também, a importância da expansão da oferta de vagas em cursos no período noturno, considerando o alcance social dessa medida, uma vez que beneficiaria os estudantes que precisam trabalhar. De acordo com o diagnóstico apresentado, as universidades, notadamente as federais, apresentariam espaço para isso.563. Com base no diagnóstico realizado pelo PNE, metas e diretrizes, algumas das quais serão tratadas no presente trabalho e encontram-se transcrita a seguir, foram elaboradas visando à melhoria da situação encontrada.

1. Prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos;

2. Estabelecer uma política de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regiões do País;

3. Institucionalizar um amplo e diversificado sistema de avaliação interna e externa que englobe os setores público e privado, e promova a melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa, da extensão e da gestão acadêmica;

47 Boletim de Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise, vols. 13 e 14.48 Sinopse Estatística do Ensino Superior Graduação, do ano de 2006, elaborado pelo Inep/MEC.



4. Diversificar a oferta de ensino, incentivando a criação de cursos noturnos com propostas inovadoras, de cursos seqüenciais e de cursos modulares, com a certificação, permitindo maior flexibilidade na formação e ampliação da oferta de ensino;

6. Promover o aumento anual do número de mestres e de doutores formados no sistema nacional de pós-graduação em, pelo menos, 5%;

7. Implantar o Programa de Desenvolvimento da Extensão Universitária em todas as Instituições Federais de Ensino Superior no quadriênio 2001-2004 e assegurar que, no mínimo, 10% do total de créditos exigidos para a graduação no Ensino Superior no País será reservado para a atuação dos alunos em ações extensionistas.

8. Estabelecer um sistema de financiamento para o setor público, que considere, na distribuição de recursos para cada instituição, além da pesquisa, o número de alunos atendidos, resguardada a qualidade dessa oferta;564. Em período mais recente, 2006, o Governo Federal lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação. Segundo esse plano, a educação superior deve balizar-se pelos seguintes princípios, complementares entre si: expansão da oferta de vagas, garantia de qualidade dos cursos oferecidos, promoção da inclusão social pela educação, ordenação territorial, permitindo que ensino de qualidade seja acessível às regiões mais remotas do país e desenvolvimento econômico e social, fazendo da educação superior, seja enquanto formadora de recursos humanamente qualificados, seja como peça fundamental na produção científico-tecnológica, elemento-chave da integração e formação da Nação.565. De forma a contextualizar e atualizar algumas das conclusões contidas nos diagnósticos da educação superior contidas no PNE e no PDE, serão apresentados a seguir alguns gráficos e tabelas que mostram a evolução de alguns indicadores relativos ao Ensino Superior.566. Em termos quantitativos, o número de instituições ofertantes de cursos de nível superior no Brasil tem apresentado, um grande aumento, notadamente nos últimos dez anos, como pode ser visto no gráfico a seguir. Em um período pouco superior a uma geração, o número de instituições de ensino cresceu quase 160%, chegando a 2.270 instituições em 2006. A maior parte desse aumento no número de instituições se deveu ao crescimento da rede privada de ensino.

Gráfico 39 – Evolução do número de instituições de nível superior no Brasil (1980 – 2006)

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Superior, diversos anos – INEP/MEC.

567. Em paralelo ao aumento do número de instituições, o número de vagas também teve uma grande elevação. O Gráfico 40 apresenta a evolução das matrículas dos alunos para o período de 1980/2006. Como esperado, o aumento maior de matrículas também se deu na rede privada.



Gráfico 40 – Evolução do número de matrículas em instituições de nível superior – Brasil e regiões - (1980 - 2006)


568. A distribuição de instituições de Ensino Superior no país, no entanto, não é homogênea em todas as regiões, havendo uma concentração de cursos e instituições nas regiões sul/sudeste em contraposição às demais. Essa situação vem se alterando, entretanto. Conforme pode ser visto na Tabela21, houve um maior crescimento do número de instituições no Norte e no Nordeste, entre 1980 e 2006. 569. De acordo com Corbucci, 200749, essa alteração no ritmo de criação de instituições de nível superior e de vagas está ligada à extinção do Conselho Federal de Educação (CFE) ao final de 2004, com a subseqüente criação, em seu lugar, do Conselho Nacional de Educação (CNE). Com isso, o MEC teria avocado para si o controle do ritmo de expansão da educação superior, uma vez que o CNE não possuiria as mesmas prerrogativas deliberativas do CFE.

Tabela 21 – Evolução do número de instituições de nível superior – Brasil e regiões (1980 - 2006)

Brasil e grandes regiões 1980 2006

Evolução(%)

Brasil 973 2.270 133,3

Norte 40 135 237,5Nordeste 124 412 232,3

Sudeste 570 1093 91,8Sul 131 387 195,4

Centro-Oeste 108 243 125,0Fonte:MEC/Inep/SEEC.

570. Apesar desse maior crescimento do número de instituições nas regiões Norte e Nordeste, a quantidade de vagas oferecidas no Vestibular, por ano, ainda é muito maior na Região Sudeste do que nas demais. Disparidade essa que deve perdurar, uma vez que a taxa de crescimento no número de vagas oferecidas ao ano nessa região é superior às das demais, conforme pode ser visualizado no Gráfico 41..

49 Desafios da Educação Superior e Desenvolvimento no Brasil Paulo Roberto Corbucci / Brasília, 2007.



Gráfico 41 – Evolução do número de vagas oferecidas no vestibular em instituições de nível superior – Brasil e regiões (1980 a 2006)


580. Esse grande aumento no número de vagas oferecidas não foi acompanhado por uma demanda capaz de ocupá-las. Quando se comparam as estatísticas relativas ao número de vagas oferecidas e número de alunos inscritos por intermédio de diferentes processos seletivos, verifica-se que há uma elevada quantidade de vagas que não encontram ocupantes. Isso pode ser visto, notadamente, com relação às instituições privadas de Ensino Superior. A evolução desse número de vagas em excesso nos últimos anos é apresentada no Gráfico 42. Em 2007, quase metade das vagas oferecidas pelas instituições privadas não foram preenchidas. Portanto, mais do que incentivar a criação de novos cursos em instituições particulares, talvez o mais apropriado seja possibilitar aos alunos mais carentes a entrada e permanência nos cursos já existentes com grande quantidade de vagas ociosas.

Gráfico 42 – Evolução do número de vagas que sobram após os processos seletivos em instituições de nível superior no Brasil, por tipo de instituição (2000 - 2006)

Fonte: Sinopse Estatística da Educação Superior, anos 2000/2006 – INEP/MEC.



Tabela 22 – Evolução percentual do número de vagas que sobram após processos seletivos por tipo de instituição, no período de 2000 a 2006

Ano Percentual de vagas oferecidas que sobram após a realização de processos seletivos

Total Inst. Federais

Inst. Estaduais

Inst. Municipais

Inst. Privadas

2000 26,2 2,5 4,6 17,7 31,52001 26,4 1,9 4,6 15,5 31,22002 32,0 1,4 5,1 16,4 37,42003 36,9 0,7 2,8 21,2 42,22004 43,8 0,9 4,7 26,4 49,52005 42,6 1,5 4,8 28,9 47,82006 44,9 1,7 6,8 37,3 49,9


581. Deve-se ressaltar que não faltam candidatos para ocupar as vagas que sobram nas instituições particulares, conforme pode ser visto nas estatísticas relativos a candidatos inscritos, gráfico 44. Provavelmente, o que está ocorrendo é uma incapacidade financeira de fazer frente às elevadas despesas que um curso universitário em uma entidade de ensino particular exige. O Governo Federal possui dois programas voltados para possibilitar o acesso e permanência de estudantes menos afluentes ao Ensino Superior, o Prouni e o FIES, apresentados com mais profundidade nas seções 6.2.1 e 6.2.2. Caso não existissem esses dois programas, o número de vagas não preenchidas certamente seria maior.Gráfico 43 – Evolução do número de vagas ofertadas e de candidatos às mesmas em processos seletivos

em instituições de nível superior privada no Brasil, no período de 2000 a 2006


582. O Plano Nacional de Educação estabeleceu que, até 2011, a taxa de freqüência líquida no nível superior50, para a faixa etária de 18 a 24, deveria ser de 30%. Em 2005, ela estava por volta de 11%. No gráfico 45, pode-se ver a evolução desse indicador ao longo últimos anos. Deve-se perceber que será uma tarefa bastante árdua atingir a meta de 30% em apenas seis anos. O Reuni, Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais, apresentado na seção 6.2.3, teve como um de seus objetivos a consecução dessa meta.50 Taxa de freqüência líquida é um indicador que identifica o percentual da população em determinada faixa etária matriculada no nível de ensino adequado a essa faixa etária. No caso do Nível Superior essa faixa etária é de 18 a 24 anos.



Gráfico 44 – Evolução da freqüência líquida à educação superior na faixa etária de 18 a 24 anos para o Brasil (1992 a 2005)

Fonte: Corbucci, 2007.

583. Com relação ao diagnóstico acerca da carência de vagas para ensino noturno, verifica-se que, de fato, há reduzida oferta de vagas em instituições públicas, como pode ser visto no Gráfico 45. Enquanto nas entidades privadas tem havido um aumento ininterrupto no número de matrículas em horário noturno, observa-se reduzida evolução das mesmas nas instituições federais, bem como nas públicas, como um todo. Portanto, a intenção externada no PNE em 2001 não foi alcançada, ainda, em 2006.584. Novamente, deve ser citado que entre as diretrizes apresentadas no Reuni51 está a de aumentar a ocupação dos espaços físicos nas universidades federais no horário noturno, os quais apresentam “considerável ociosidade”. Em termos sociais, a elevação da oferta de cursos noturno é de fundamental importância, dado que, no geral, os alunos mais carentes precisam trabalhar durante o dia, não lhes sendo possível freqüentar, portanto, as aulas nos períodos matutino e vespertino, quando elas são ministradas normalmente.Gráfico 45 – Evolução do número de matrículas de graduação presenciais, no período noturno, em 30/06

de cada ano, segundo a categoria administrativa


585. Tanto o PNE, como o PDE, enfatizam, também, a questão da melhoria da qualidade. Uma das formas de fazê-lo, constante no PNE, é por intermédio da institucionalização de um sistema de avaliação associada à ampliação dos programas de pós-graduação. Afinal, não basta, possibilitar o 51 Diretrizes Gerais do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – Reuni.



acesso de mais e mais estudantes ao Ensino Superior, há que se garantir a esses estudantes que as instituições nas quais estão ingressando estarão lhes fornecendo uma educação de qualidade capaz de auxiliá-los na busca de um futuro adequado. 586. Com a edição da Lei n.º 9.131/95, foi criado o Exame Nacional de Cursos, mais conhecido como Provão, que foi realizado no período de 1996 a 2003. No primeiro ano foram analisados 573 cursos das áreas de formação de Administração, Direito e Engenharia Civil, compreendendo 55 mil estudantes. Em sua última edição, foram avaliados 436 mil estudantes, provenientes de 5.798 cursos de 26 áreas de formação. Na tabela 23 são apresentados os resultados obtidos por esfera administrativa da instituição.

Tabela 23 – Distribuição percentual dos conceitos obtidos pelas instituições de Ensino Superior no Exame Nacional de Cursos (1996 a 2003)

1996 1999 2001 2003

Conceitos obtidos pelos cursos

A ou B C D ou E A ou B C D ou E A ou B C D ou E A ou B C D ou E

Número de Cursos avaliados em cada conceito

176 227 170 648 857 621 1012 1502 1154 1611 2454 1733

Esfera administrativa

Federal 52,6 11,6 35,8 56,3 31,4 12,3 56,0 30,5 13,5 52,9 29,8 17,4

Estadual 49,1 25,5 25,5 42,0 36,5 21,5 30,3 33,9 35,7 35,7 29,4 34,9

Municipal 13,0 67,4 19,6 15,7 40,5 43,8 12,9 42,9 44,3 19,3 39,9 40,8

Total públicas 43,3 28,6 29,1 44,5 34,7 20,8 40,9 33,1 25,9 41,9 30,6 27,5

Privada 24,7 45,4 30,0 20,1 44,4 35,4 18,0 46,6 35,4 19,6 49,1 31,3 Fonte: Corbucci, 2007, a partir de dados do Inep/MEC.

587. Apesar, portanto, de uma clara superioridade numérica, tanto em número de instituições, como em número de vagas oferecidas anualmente, as universidades privadas não apresentam, em média, qualidade de cursos equivalente à das universidades federais e estaduais. Esse fato se torna mais digno de nota, se for considerado que o governo federal está comprando vagas nessas instituições por intermédio do ProUni, além de beneficiá-las com incentivos fiscais (vide tabela 31 ).588. Atualmente a avaliação qualitativa dos cursos de graduação é realizada com a aplicação do Enade, Exame Nacional de Desempenho de Estudantes, o qual faz parte do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). O exame tem por objetivo aferir “o rendimento dos alunos dos cursos de graduação em relação aos conteúdos programáticos, suas habilidades e competências”, sendo a escolha dos estudantes que irão fazer a prova feita de forma amostral. 589. Dada a impossibilidade de se avaliarem todos os cursos todos os anos, são escolhidos anualmente quais os cursos que serão avaliados. Em 2006 foram feitas avaliações dos seguintes cursos: Administração, Arquivologia, Biblioteconomia, Biomedicina, Ciências Contábeis, Ciências Econômicas, Comunicação Social, Design, Direito, Formação de Professores (Normal Superior), Música, Psicologia, Secretariado Executivo, Teatro e Turismo. Na , apresentam-se os resultados consolidados por conceito e grande região do Brasil para o exame realizado.

Tabela 24 – Distribuição absoluta e percentual dos conceitos obtidos pelas instituições de Ensino Superior no ENADE, por região, em 2006

Brasil e Grandes Regiões 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % Total*

Brasil 93 2,4 992 25,5 1914 49,2 697 17,9 198 5,1 3894

Norte 9 4,2 97 45,8 78 36,8 25 11,8 3 1,4 212

Nordeste 28 4,7 158 26,3 260 43,3 117 19,5 37 6,2 600

Sudeste 25 1,4 398 22,1 978 54,2 313 17,4 89 4,9 1803

Sul 13 1,5 176 19,9 443 50,0 198 22,3 56 6,3 886

Centro-Oeste 18 4,6 163 41,5 155 39,4 44 11,2 13 3,3 393Fonte: Inep/MEC.



*No total estão incluídos apenas os cursos para os quais foram concedidos conceitos. Em 2006 houve cerca de 1807 cursos que não foramavaliados.

590. Com base nos dados apresentados na tabela 24, vê-se que ainda há muito a progredir no que tange à melhoria qualitativa dos cursos, uma vez que apenas uma em cada vinte instituições obteve o maior conceito, cinco. A Região Norte é a que apresenta a pior situação, com 4,2% dos cursos analisados com o pior conceito e apenas 1,4% com o melhor. Uma política educacional consistente necessita ter em mente que a questão qualitativa é fundamental. Como já visto em quadros anteriores, já houve uma grande evolução no número de vagas ofertadas. O que parece estar faltando é qualidade.591. Ainda no quesito qualidade, a superioridade qualitativa das universidades públicas federais e estaduais deve ser um tanto o quanto relativizada. Quando se faz comparações internacionais, a situação do Ensino Superior do Brasil não é confortável. Existem diversas instituições que elaboram rankings das melhores universidades do mundo, com base em critérios por elas estabelecidos. Instituições brasileiras, embora estejam presentes nesse ranking se apresentam em número muito reduzido, pouco condizente com a situação econômica do país.592. Uma dessas instituições é a Universidade Jiao Tong de Shangai52 (Shanghai Jiao Tong University), que elabora o ranking das 500 melhores universidades do mundo, segundo os critérios por ela adotados. Nos cinco anos para os quais estão disponíveis os dados, a situação do Brasil não se altera muito, conforme pode ser visto na Tabela 25. São apenas quatro ou cinco instituições que se encontram na liga da elite universitária.593. A situação do Brasil é menos confortável que a de países menores ou com menor participação na economia mundial que o Brasil. Em 2007, dos 31 países que apresentaram instituições classificadas entre as 510 melhores pela ARWU (Academic Ranking of World Universities), dezessete possuíam mais instituições que o Brasil.

Tabela 25 – Classificação obtida por instituições do Brasil no ranking elaborado pela Shanghai Jiao Tong University no período 2003-2007

InstituiçõesClassificação obtida em cada ano

2003 2004 2005 2006 2007Universidade de São Paulo 152-200 153-201 101-152 102-150 102-150Universidade Federal do Rio de Janeiro

301-350 302-403 301-400 301-400 305-402

Universidade Estadual de Campinas 351-400 302-403 203-300 301-400 203-304Universidade Estadual Paulista 401-450 404-502 401-500 401-500 403-510Universidade Federal de Minas Gerais

nc nc nc nc 403-510

Fonte: Academic Ranking of World Universities, anos 2003/2007.

594. Um outro ranking bastante utilizado é o do Times Higher Educational Suplement53, também realizado anualmente, que classifica as quatrocentas melhores instituições. Em 2007 o Brasil classificou apenas três instituições: Universidade de São Paulo, Universidade de Campinas e Universidade Federal do Rio de Janeiro nas posições 175ª, 177ª e 338ª, respectivamente, ficando em 26º lugar entre os quarenta e um países que tiveram instituições classificadas pelo THES.595. As tabelas com os países cujas instituições foram classificadas pela Shanghai Jiao Tong University e pelo THES podem ser vistas nas tabelas 1 e 2 do Apêndice D, juntamente com o número de instituições classificadas. Também são apresentados os critérios que cada entidade utilizou para fazer a classificação das instituições. 596. O PNE propôs, ainda, o estabelecimento de um sistema de financiamento para as instituições do setor público, que considere, na distribuição de recursos para cada instituição, além da pesquisa, o número de alunos atendidos, resguardada a qualidade dessa oferta.

52 http://www.arwu.org.53 www.topuniversities.com/worlduniversityrankings.



597. Com relação à pós-graduação, o Plano Nacional de Educação estabeleceu que deveria ser estimulada a consolidação e o desenvolvimento da pós-graduação e da pesquisa das universidades, dobrando, em dez anos, o número de pesquisadores qualificados, promovendo o aumento anual de mestres e doutores formados no sistema nacional de pós-graduação em, pelo menos, 5% (cinco por cento).598. No Gráfico 46 é apresentada a evolução (em vermelho) do número de titulados em nível de mestrado, doutorado e especialização para o período de 1996 a 2006. De fato, pode-se observar um crescimento quase que ininterrupto ao longo do período. Quando se computam as taxas de crescimento, verifica-se que, com a exceção de 2004, em todos os demais anos ela superou os 5% previstos. De 1998 para 1999 houve um acréscimo no número de titulando da ordem de 10,7%.O número de alunos inscritos aumentou a uma taxa ainda maior que a de titulandos. Entre 1998 e 1999 houve um acréscimo de 21,7% de alunos no sistema. 599. Uma estatística que chama a atenção é a do número de alunos que abandonam seus cursos, ou são desligados dos mesmos (em verde, no Gráfico 46). Embora seu número não esteja aumentando, são milhares de alunos que deixaram seus cursos ao longo do período. Em onze anos, foram 60.286 abandonos ou desligamentos. Esses números representam desperdício de recursos, seja com bolsas de estudos, seja com professores, infra-estrutura de ensino etc.Gráfico 46 – Evolução do número de alunos matriculados no início do ano, titulados e que abandonaram

ou foram excluídos nos cursos de mestrado, doutorado e mestrado profissionalizante no Brasil para o período de 1996 a 2006

Fonte: DataCapes.

600. Assim como já visto com relação ao número de instituições de nível superior, também o número de cursos de pós-graduação tem aumentado consideravelmente, passando de 1209 para 2267, uma evolução de 187,5%, conforme pode ser visto na Tabela 26. Embora o Sudeste ainda concentre a maior parte dos cursos, com participação de 52,2% do total, o número de cursos nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste avança a taxas maiores.

Tabela 26 – Número de cursos de mestrado, doutorado e mestrado profissionalizante, por região, para os anos de 1996 e 2006

Brasil e Grandes Regiões

1996 2006 Evolução (%)

Brasil 1.209 2.267 87,5

Norte 28 93 232,1Nordeste 174 385 121,3

Sudeste 753 1.184 57,2



Sul 195 449 130,3

Centro-oeste 59 156 164,4Fonte: DataCapes.

601. Concomitantemente ao aumento no número de instituições, pode-se constatar um aumento na quantidade de professores dedicados ao ensino na pós-graduação, conforme é apresentado na Tabela 27. Essa situação vem ao encontro do que preconiza uma das metas do PNE, que é “estimular a consolidação e o desenvolvimento da pós-graduação e da pesquisa das universidades, dobrando, em dez anos, o número de pesquisadores qualificados. Ressalte-se que essa melhoria não foi quantitativa, apenas, mas também qualitativa. O percentual de professores com nível de doutorado ascendeu de 90% (noventa por cento) em 1996 para 100% (cem por cento) em 2006.

Tabela 27 – Número de professores nos cursos de mestrado, doutorado e mestrado profissionalizante, por região, para os anos de 1996 e 2006

Brasil e Grandes Regiões

1996 2006 Evolução (%)

Brasil 21.944 38.933 77,4

Norte 422 1.303 208,8Nordeste 2.606 5.599 114,9

Sudeste 14.559 22.435 54,1Sul 3.429 7.083 106,6

Centro-Oeste 928 2.513 170,8Fonte: DataCapes.

602. Ainda no que tange a melhorias qualitativas, vale a pena comentar que a Capes possui, desde 1976, um sistema de avaliação da pós-graduação existente no Brasil. As avaliações são realizadas por consultores oriundos da própria academia e compreendem a Avaliação das Propostas de Cursos Novos e a Avaliação dos Programas de Pós-graduação. No primeiro, a Capes procura verificar a qualidade das propostas apresentadas e se as mesmas atendem ao padrão de qualidade requerido, com os resultados sendo encaminhados ao CNE de modo a fundamentar a deliberação do órgão acerca do reconhecimento de novos cursos.603. Já a avaliação dos programas existentes compreende os processos de Acompanhamento Anual e de Avaliação Trienal de seu desempenho. Como resultado da avaliação trienal, a instituição recebe um conceito, na escala de 1 a 7. Esse conceito é levado em consideração nas deliberações do Conselho Nacional de Educação, quando das decisões acerca de quais cursos de mestrado e doutorado obterão, para vigência no triênio seguinte, a renovação de seu reconhecimento.604. Consultando o Sistema DataCapes, cujos dados são apresentados na Tabela 28, verifica-se que houve uma evolução em termos qualitativos nos programas de pós-graduação. O Brasil já possui 62 programas classificados no nível 7, considerados como apresentando padrão das melhores universidades internacionais. Persistem, no entanto as desigualdades entre as regiões. A Região Norte não possui nenhum programa entre os mais bem classificados e o Nordeste e o Centro-Oeste possuem apenas um. O Sudeste desponta, com 56 programas com conceito 7. Tabela 28 – Número de professores nos cursos de mestrado, doutorado e mestrado profissionalizante,

por região, para os anos de 1996 e 2006

Conceitos 1998 2006 Evolução7 24 62 158,3

6 111 145 30,65 307 455 48,2

4 418 690 65,13 399 914 129,1

2 44 0 -



1 10 0 -

0 3 1 -66,7Fonte: DataCapes

605. A grande concentração de cursos com conceitos 3 e 4 indica que ainda há um longo caminho para a pós-graduação percorrer. Novamente, assim como foi dito com relação à Graduação, a Pós-graduação brasileira também está distante da qualidade apresentada pelos principais centros internacionais, uma vez que os rankings já apresentados levam em consideração a produção científica dos entes acadêmicos.

Principais ações ligadas à subfunção 364606. Nesta seção e suas subseções serão apresentadas as principais ações ligadas à subfunção Nível Superior, na Função Educação. Nas duas primeiras subseções são analisados os dois instrumentos de que o Governo Federal tem se valido para suprir uma das fragilidades do sistema, qual seja o acesso dos estudantes menos afluentes ao Ensino Superior. Na terceira subseção é apresentado o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – Reuni, criado com o objetivo de reformular o sistema universitário federal, buscando ampliar ainda o número de cursos, vagas e campi.

6.2.1 Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES607. Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES é um programa do Ministério da Educação - MEC destinado a possibilitar ao estudante de baixa renda freqüentar instituições de ensino de nível superior. O Fundo foi instituído em 2001, sucedendo o antigo programa de crédito estudantil, mediante a conversão da Medida Provisória n.º 2094-28 na Lei n.º 10.260/2001.608. De forma a se candidatar ao programa, os alunos devem estar regularmente matriculados em instituições não gratuitas, cadastradas no Programa e com avaliação positiva nos processos conduzidos pelo MEC. Além dos cursos de graduação, os estudantes matriculados em cursos de mestrado e doutorado com avaliação positiva poderão ser beneficiados, sempre que houver disponibilidade de recursos e cumprimento no atendimento aos alunos dos cursos de graduação.609. De acordo com o disposto na Lei, são considerados cursos de graduação com avaliação positiva, aqueles que, nos termos do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – Sinaes, obtiverem conceito maior ou igual a 3 (três) no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes, Enade. São considerados cursos de mestrado e doutorado, com avaliação positiva, aqueles que, nos processos conduzidos pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes, nos termos da Lei no 8.405, de 9 de janeiro de 1992, obedecerem aos padrões de qualidade por ela propostos.610. A operacionalização do Fundo é realizada pela Caixa Econômica Federal. Um aspecto que deve ser ressaltado é que todas as operações relativas ao Fundo são realizadas pela Internet, desde o processo seletivo do aluno, passando pela adesão das instituições de ensino, inscrição dos estudantes e divulgação dos resultados e entrevistas.611. Na tabela 29 é apresentado o número de contratos ativos ao final de cada ano no período de 1999 a 2006, e que apresentam uma trajetória nitidamente crescente.

Tabela 29 - Número de contratos ativos por ano (1999 – 2007)

Ano Número de Contratos Ativos

1999 67.2022000 102.5012001 151.2252002 219.2042003 276.1632004 318.6792005 396.1082006 377.662

Fonte: Relatórios de Gestão – 1999/2007.



612. A Secretaria de Política Econômica, do Ministério da Fazenda, realiza anualmente trabalho de aquilatação dos montantes associados aos chamados benefícios creditícios, ou subsídios implícitos54, enviando-o a esta Corte de Contas para inclusão no Relatório e Parecer Prévio das Contas do Governo anual. De acordo com as informações apresentadas, para o período 2004-2006, foram os seguintes os valores despendidos (implicitamente, ressalve-se):

Tabela 30 – Despesas implícitas do Tesouro Federal

com o Fies 2004 - 2007Ano Valores correntes

(R$ milhares)2004 212.5802005 304.3812006 156.770

Fonte: Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República, anos 2004 a 2006.

613. Ao final do curso, os beneficiários iniciam o pagamento dos juros e a amortização, retornando para o Fundo parte do que receberam de empréstimo. Embora a taxa de juros seja inferior à de mercado, ainda assim existe inadimplência, que chegou, no exercício 2006, a 12%, considerando o somatório dos saldos devedores, e a 15%, considerando a quantidade de contratos ativos55. Ao final desse período, a carteira de empréstimos apresentava 55.018 contratos em atraso, que totalizaram R$ 498.457.894,25 (quatrocentos e noventa e oito milhões, quatrocentos e cinqüenta e sete mil, oitocentos e noventa e quatro reais e vinte e cinco centavos). 614. Essa situação de inadimplência já havia sido observada em trabalho anterior do TCU (TC-003.920/2006-5). De acordo com o relatório, havia estudos por parte da Caixa Econômica Federal prevendo um aumento nessa inadimplência, o que poderia colocar em risco a continuidade do programa.6.2.2 Programa Universidade para Todos - Prouni615. Criado em 2004, com a edição da Medida Provisória n.º 213, posteriormente convertida na Lei n.º 11.096/2005, o ProUni - Programa Universidade para Todos tem por finalidade melhorar o acesso da população de baixa renda ao estudo universitário. Essa melhoria se dá por intermédio da concessão de bolsas de estudos em cursos de graduação e seqüenciais de formação específica, em instituições privadas de educação superior, oferecendo às que aderirem ao Programa, em contrapartida, isenção de alguns tributos. 616. O candidato a uma bolsa no ProUni deve fazer o Exame Nacional de Ensino Médio-Enem, obtendo nota mínima de 45 pontos e deve satisfazer uma das seguintes condições: ter cursado o Ensino Médio completo em escola pública, ter cursado o Ensino Médio completo em escola privada com bolsa integral, ter cursado todo o Ensino Médio parcialmente em escola da rede pública e parcialmente em instituição privada, na condição de bolsista integral da respectiva instituição, candidato com deficiência ou ser professor da rede pública de ensino básico, em efetivo exercício, integrando o quadro permanente da instituição. Nesse último caso, o professor deve concorrer a vagas em cursos de licenciatura, normal superior ou pedagogia, não sendo considerado como fator limitante a renda familiar por pessoa.617. Como se trata de uma modalidade de renúncia fiscal relativamente recente, a Secretaria da Receita Federal ainda não possui um longo histórico dos valores renunciados pelas empresas. Com base nos dados disponíveis até a finalização da elaboração do trabalho, é a seguinte distribuição de recursos que deixaram de ser arrecadados, desde a criação do instrumento, bem como o número de bolsas ofertadas.

Tabela 31 - Número de bolsas de estudo ofertadas e renúncia fiscal associada no período 2005/2008

Ano Nº de Bolsas Renúncia Fiscal

54 Esses subsídios são chamados de implícitos ou indiretos, pois, além de não constarem dos orçamentos da União, dos recursos do Tesouro Nacional e/ou de fundos públicos alocados e aplicados nos empréstimos e financiamentos, têm taxas inferiores ao custo de captação, oferecendo condições mais acessíveis para os tomadores de empréstimo do que os recursos oferecidos no mercado financeiro. 55 Relatório de Gestão do Fies, ano de 2006



Ofertadas (R$ milhões)2005 112.275 106,72006 138.668 265,7*2007 163.854 126,0*2008 n.d. 325,8*Total 673,2

Fonte: sítio do MEC. Os valores referentes à renúncia fiscal, emboratenham sido obtidos junto ao MEC, são oriundos da Secretaria daReceita Federal (Coordenação-Geral de Política Tributária, NotaCopat n.º 010/2007, de 02/03/2007). Para 2008 a previsão foi obtida no Demonstrativo de Gastos Tributários de 2008.*Estimativas.

618. O programa, portanto, está em evolução, com um contínuo crescimento no número de bolsas oferecidas. Deve-se ressaltar que quando se calcula a razão entre os valores de renúncia fiscal e o número de bolsas concedidas chega-se a valores inferiores a mil reais por ano, menos de R$ 90 por mês, o que aparenta ser muito pouco para a manutenção de um estudante em uma entidade de nível superior. Esse fato pode ser objeto de auditoria de natureza operacional por parte do TCU, com vistas a avaliar a qualidade dos cursos que estão sendo oferecidos. 619. Saliente-se ainda que, a se concretizarem as previsões realizadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil-RFB, os valores médios de cada bolsa tendem a se reduzir, uma vez que o processo é cumulativo. Assim, em 2007, a par das 163.854 bolsas oferecidas, ainda remanescem bolsistas de 2005 e 2006.620. A distribuição da oferta de bolsas do programa em termos regionais acompanha a assimetria de oferta de vagas no Ensino Superior já apresentada na seção 6.2. No Gráfico 47 pode ser vista a distribuição percentual, por regiões, de bolsistas do Programa.

Gráfico 47 - Distribuição percentual do número de bolsistas região do Brasil - 2007

Fonte: ProUni Programa Universidade para Todos, Representações Gráficas, dados e estatísticas,disponível em http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm.

621. A demanda pelas bolsas de estudo fornecidas pelo Prouni tem demonstrado consistência, o que parece indicar que o mesmo está sendo bem recebido tanto pela comunidade de alunos, como pelas instituições de ensino ofertantes de vagas. Na Tabela 32 mostra-se a evolução do número de alunos inscritos e de vagas ofertadas pelo programa.

Tabela 32 - Número de inscritos e bolsas ofertadas para os processos seletivos no período 2005/2007


http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm


Processo seletivo Inscritos Bolsas Ofertadas Relação

Inscritos/bolsas



2005 422.531 112.275 3,76

1º sem/2006 793.436 91.609 8,662º sem/2006 200.969 47.059 4,27

1º sem/2007 483.266 108.642 4,452º sem/2007 185.295 55.212 3,36

Fonte: ProUni Programa Universidade para Todos, Representações Gráficas,Dados e estatísticas, disponível em

http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm.

622. Dadas as dimensões do programa e sua pertinência social, ao permitir que alunos desprovidos de recursos possam freqüentar uma instituição de nível superior, mostra-se adequado que o TCU realize auditoria operacional para avaliar a execução do programa. São vários os possíveis focos desse eventual trabalho: avaliar se a qualidade dos cursos está sendo levada em consideração quando da concessão das bolsas, o grau de abandono dos cursos pelos alunos, se os recipientes das bolsas estão realmente enquadrados dentro dos limites das rendas estipulados na lei.

6.2.3 Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - Reuni623. Dentre as propostas constantes do PDE, constam a instituição do REUNI, Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais, com objetivo de aumentar o número de vagas de ingresso e a redução das taxas de evasão nos cursos presenciais de graduação. Com base nessa previsão, o programa foi instituído em 2007, com a edição do Decreto n.º 6.096 e que tem como um dos seus objetivos dotar as universidades federais das condições necessárias para ampliação do acesso e permanência na educação superior, apresentando-se como uma das ações que consubstanciam o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE.624. O programa tem como meta global a elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início de cada plano. A expectativa é que ao final da implantação do programa haja cerca de um milhão de estudantes em cursos de graduação.625. De forma a operacionalizar essas metas, foi estabelecida previsão para acréscimo orçamentário na área de Educação Superior, a partir do decreto instituidor do Programa, para o período de 2008 a 2012, conforme apresentado na tabela a seguir.

Tabela 33 - Previsão de acréscimo de recursos ao orçamento do Programa 1073 Brasil Universitário para o período 2008/2012

Grupo de DespesaAno

2008 2009 2010 2011 2012Investimento 305.843 567.671 593.231 603.232 -

Custeio/Pessoal 174.157 564.247 975.707 1.445.707 1.970.205Total 480.000 1.131.918 1.568.938 1.048.939 1.970.205

Fonte: Diretrizes Gerais do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação das Universidades Federais – Reuni.

626. Com esse acréscimo nos aportes, certamente a participação dos investimentos no orçamento executado do Programa 1073 se elevará. Entre 2005 e 2006, esse grupo de despesa se manteve aproximadamente constante, conforme pode ser visto no Gráfico 48, , com dados provenientes do Siafi Gerencial.


http://prouni-inscricao.mec.gov.br/prouni/representacoes_graficas.shtm


Gráfico 48 - Evolução dos grupos de despesa do Programa Universidade do Século XXI 2004/2007


627. Em março de 2008, os reitores de 53 universidades federais assinaram termo de adesão ao programa, se comprometendo a adotar as ações constantes das diretrizes gerais do Reuni. Deve-se ressaltar que apenas receberão os recursos previstos as universidades que estejam alcançando as metas previstas no Plano. 628. Dados os montantes envolvidos no financiamento do programa, é pertinente aventar a possibilidade de realização de um trabalho de auditoria operacional, que poderia ser executada em 2010 ou 2011, quando os primeiros resultados do programa já poderiam ser mensurados.

Propostas de trabalho629. Considerando apenas as dimensões da subfunção Nível Superior, que executa o maior percentual de recursos da Função Educação, bem como do exposto ao longo do texto apresentado, despontam alguns trabalhos que poderia ser realizados por equipes de auditoria desta Corte de Contas. 630. A primeira proposta de trabalho versa acerca de uma auditoria de natureza operacional no Ministério da Educação, visando avaliar os procedimentos e normas adotados atualmente pelo Ministério quando da aprovação de criação de novos cursos de nível superior. Tem sido elevado o número de instituições e cursos criados na esfera privada e nem sempre os mesmos vêm acompanhados da qualidade que se deveria esperar. 631. Um segundo trabalho que poderia ser pensado é o de uma avaliação conjunta Prouni/Fies, verificando-se os pontos fortes e fracos de cada um dos sistemas, bem como os resultados obtidos frente os recursos que foram aplicados ou deixaram de ser arrecadados. Um ponto que deve ser observado é com relação aos procedimentos que estão sendo adotados pelo Fies para a recuperação dos créditos não pagos (inadimplência).632. No Gráfico 46, foi apresentada a evolução dos índices de desistência/jubilamento em cursos de mestrado e doutorado. Considerando que muitos desses alunos recebem bolsas de estudo do CNPq, Capes ou outras instituições governamentais, é importante que haja uma cobrança efetiva desses desistentes. Um trabalho focado apenas nesse ponto, buscando verificar se todos os alunos estão sendo cobrados seria apropriado, até para moralizar o sistema de financiamento da Pós-graduação..633. Por último, tendo em vista as recentes notícias veiculadas na imprensa relacionadas a despesas questionáveis envolvendo universidades federais e fundações universitárias, a equipe de auditoria verificou a necessidade de procurar aquilatar os montantes reais transferidos pelas instituições de ensino a esses entes. Considerando, porém, que essa atividade já foi realizada pela Secretaria Adjunta de Fiscalização da Segecex, a ADFIS, optou-se por utilizar os montantes por eles obtidos em um trabalho exaustivo, englobando um período de seis anos, entre 2002 e 2007.634. Ressalte-se, ainda, que não existe, em princípio, uma irregularidade intrínseca nas transferências. No entanto, é de se salientar que esta Corte de Contas já realizou diversos trabalhos de /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc104


auditoria de conformidade nessas fundações de apoio, gerando numerosos acórdãos contendo determinações e recomendações, bem como aplicação de multas. Quando se faz a consulta no Portal de Pesquisa Textual com a expressão “fundações de apoio”, o sistema informa que foram exarados 27 acórdãos em 2004, trinta em 2005, 36 em 2006 e 42 em 2007. Essa evolução no número de acórdãos é uma evidência da atuação crescente do Tribunal nessa área.635. Considerando os numerosos trabalhos já realizados e que persistem denúncias relativas a essas fundações, seria desejável um trabalho mais sistêmico, uma Foc, Fiscalização Orientada Centralizada, por exemplo. Desta forma, ao envolver diversas unidades do Tribunal distribuídas pelos estados em um único trabalho, ao mesmo tempo, com parâmetros de atuação semelhantes, poder-se-ia ter melhor visão da real situação.636. Além das transferências em si, cabe observar que muitas dessas fundações prestam serviços a terceiros, na forma de consultorias e projetos, havendo um retorno financeiro. O trabalho proposto poderia, também, avaliar o que está sendo feito com esses recursos, como a universidade está sendo beneficiada e se as fundações estão remunerando as universidades pela utilização de sua infra-estrutura. Educação Profissional637. A LDB foi o instrumento legal que atrelou explicitamente a educação ao ambiente de trabalho e à prática social. A lei traça, ainda, o estreito relacionamento entre a Educação Profissional e o Ensino Médio. Os artigos 35 e 36, expressam que o Ensino Médio terá como finalidade a preparação básica para o trabalho, que o currículo do Ensino Médio destacará a educação tecnológica básica e poderá preparar o aluno para o exercício de profissões técnicas. 638. Mais especificamente sobre a Educação Profissional e Tecnológica, a LDB afirma que esta será integrada às diferentes formas de educação, ao trabalho, à ciência e à tecnologia, conduzindo ao permanente desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva. Traz ainda que a Educação Profissional será desenvolvida em articulação com o ensino regular ou por diferentes estratégias de educação continuada, em instituições especializadas ou até mesmo no ambiente de trabalho.639. Segundo o PNE, o Ensino Profissional não pode ser concebido apenas como uma modalidade de Ensino Médio, mas deve constituir educação continuada que perpassa toda a vida do trabalhador, prevendo a integração da educação formal com a não-formal. A fim de atender às demandas cada vez maiores da sociedade, o Plano apresenta metas que estão voltadas para a implantação de uma nova Educação Profissional no país e para a integração das iniciativas. Tem, ainda, como objetivo central, generalizar as oportunidades de formação para o trabalho, de treinamentos, mencionando, de forma especial, o trabalhador rural.640. A Educação Profissional e Tecnológica teve início no Brasil no ano de 1909, com a criação de 19 escolas de Aprendizes e Artífices que, mais tarde, dariam origem aos Centros Federais de Educação Profissional e Tecnológica - Cefets. Inicialmente, esta modalidade de educação tinha como público alvo as classes sociais mais baixas da população, a fim de se oferecer qualificação profissional a essas pessoas.641. A partir da década de 80, devido à maior industrialização e aumento da tecnologia nos setores produtivos, a demanda por trabalhadores mais qualificados tornou-se maior. Este cenário econômico e produtivo fez com que as empresas passassem a requerer trabalhadores com maiores níveis educacionais e com qualificação cada vez mais específica. A rede de Educação Profissional e Tecnológica passou a ser fortalecida e a focar todas as classes sociais a fim de atender a essa demanda, diversificando programas e cursos para elevar a qualidade da oferta.642. A partir de 1997, por meio do Decreto n.º 2.208 e da Lei n.º 9.949/1998, o Ensino Profissional e Tecnológico foi separado do Ensino Médio regular. Foram estabelecidos dois sistemas paralelos. O Ensino Profissional passou a existir em três níveis de seqüência não obrigatória: básico (independe de escolaridade), técnico (matriculados ou egressos do Ensino Médio) e tecnológico (nível superior). Essa reforma foi defendida, à época, por três argumentos principais: o alto custo aluno/ano, que era aproximadamente dez vezes maior do que o Ensino Médio regular, o perfil da maioria dos alunos que freqüentavam o Ensino Fundamental, provenientes, em sua maioria, de classe média e média alta, com um elevado índice de ingresso no Ensino Superior em vez de no mercado de trabalho, e, por fim, dificuldades de gestão centralizada de todo o sistema.643. Essa nova política para o Ensino Profissional e Tecnológico recebeu muitas críticas, dentre elas a de ter promovido a separação acadêmica e a formação voltada ao mundo do trabalho, a abertura



da possibilidade de existir diferenças de objetivos, projetos pedagógicos e formas de financiamento entre os dois níveis de ensino, e o desenvolvimento de um em detrimento do outro nível.644. Em 2004, com a edição do Decreto n.º 5.154, o modelo de educação profissional e tecnológica vigente até 1997 foi resgatado, voltando a prever a integração entre o Ensino Profissional e Tecnológico e o Ensino Médio. As críticas existentes ao modelo foram contestadas, pois afirmou-se que o problema do acesso está no fato de que muitos dos jovens de baixa renda, por terem passado por um Ensino Fundamental deficitário, não conseguem passar nas provas de seleção para o Ensino Profissional e Tecnológico, e que os altos custos são justificados pelas diferenças existentes entre os dois ensinos. O novo modelo implementado não foi um modelo rígido e impositivo por permitir que as instituições e os jovens escolhessem o caminho mais adequado à sua realidade, com Ensino Profissional antes, após ou integrado ao Ensino Médio.645. Devido, entre outros fatores, à grande participação do setor privado na educação profissional (será visto no próxima seção), as informações a respeito do número de vagas, de alunos e outros dados são imprecisas. Há as redes federal, estadual e municipal de educação, os programas do Ministério do Trabalho, os sistemas nacionais de aprendizagem, além de instituições privadas atuando no setor.646. Tendo em vista esse panorama do Ensino Profissional e Tecnológico no Brasil, o presente capítulo tem como objetivo apresentar uma síntese da situação dessa modalidade de ensino no país, abordando temas relacionados ao diagnóstico dos problemas, à organização e gestão do tema nos planos de governos, as ações e programas existentes para sanar os problemas identificados e, por fim, à identificação de áreas e modalidades de fiscalização que se apresentam mais oportunas para a atuação do TCU.

Diagnóstico de problemas do Ensino Profissional e Tecnológico647. Os principais problemas enfrentados pelo Ensino Profissional e Tecnológico (EPT) estão relacionados à baixa oportunidade de acesso e à baixa qualidade dos cursos oferecidos (Niskier56, Ipea57, CDES58 e Oliveira59). A falta de atendimento a demandas profissionais do mercado, a desvalorização dos cursos profissionais em detrimentos dos cursos superiores, as dificuldades advindas da separação entre Ensino Médio e Ensino Profissional, a desarticulação entre os sistemas de educação técnica e formação profissional continuada e a qualificação insuficiente dos professores são problemas inseridos dentro dos dois maiores problemas identificados.648. A questão do financiamento do Ensino Profissional foi alvo de críticas nos últimos anos, ora por ser considerado pouco (Cdes), ora por ser considerado muito dispendioso (Ipea). Sem entrar no mérito da questão, percebe-se que de 2002 a 2007 os recursos alocados para o EPT tiveram crescimento tanto nominal quanto real, à exceção de 2007.

Gráfico 49 – Créditos liquidados no Ensino Profissional e Tecnológico, em valores correntes e atualizados (2002 – 2007)


56 Niskier, Arnaldo. 10 anos de LDB: uma visão crítica. Rio de Janeiro, RJ: Edições Consultor, 2007 (pg. 148);57 IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise, edição especial nº 13, 2007.58 Observatório da Eqüidade do CDES. As desigualdades na escolarização no Brasil. Relatório de observação nº 1, 2ª edição, 2007.59 Oliveira, Maria Auxiliadora Monteiro. Políticas pú8blicas para o ensino profissional: o processo de desmantelamento dos Cefets. Campinas, SP: Papirus, 2003.



648. Analisando o Gráfico 49, é possível observar que em termos de valores atualizados, apenas os anos de 2003 e 2007 tiveram perdas em relação ao ano imediatamente anterior. O gráfico mostra uma linha de tendência crescente em ambas as variáveis demonstradas.649. O Gráfico 50 demonstra mais claramente essa linha de tendência crescente dos recursos do EPT em valores nominais. Percebe-se também que, à exceção dos anos de 2005 e 2007, os valores liquidados estão muito próximos aos orçados, mostrando um alto percentual de execução financeira.

Gráfico 50 – Valores orçados e liquidados no Ensino Profissional e Tecnológico (2002 – 2007)

Fonte: Siafi Gerencial.650. Percebe-se também que, a partir de 2005, houve crescimento nos créditos orçados e liquidados no Ensino Profissional, indicando maior percentual de investimento. Ademais, vale a pena destacar que o ano de 2007, além de ter apresentado grande diferença entre os valores orçados e liquidados, foi o único ano em que o valor liquidado foi menor que o do ano anterior.651. Ao avaliar a liquidação dos créditos alocados para o Ensino Profissional ao longo do ano, de 2002 a 2007, observa-se uma concentração dessa liquidação nos meses de dezembro, em todos os anos60.Gráfico 51 – Valores liquidados e atualizados no Ensino Profissional e Tecnológico, mês a mês (2002 –

2007)


60 A consulta do Siafi Gerencial que fornece essas informações não incluiu os valores da chamada “liquidação forçada” (liquidação para inscrição em restos a pagar), já comentada na metodologia.



652. Os valores mais altos liquidados aconteceram em dezembro de 2005 e de 2006. O gráfico também confirma as informações descritas anteriormente de que o ano de 2007 foi o que apresentou menor liquidação no período analisado.653. Um dos principais problemas do Ensino Profissional e Tecnológico, como citado anteriormente, é a baixa oportunidade de acesso a esta modalidade educacional. Analisando o número de matrículas, percebe-se que ele tem aumentado, desde 2004, em uma taxa média de quase cinco pontos percentuais ao ano. Esse aumento, no entanto tem sido representado por matrículas nos estabelecimentos estaduais e privados de EPT.

Gráfico 52 – Número de matrículas no Ensino Profissional e Tecnológico*(2004 - 2006)

Fonte: INEP - Sinopse Estatística da Educação Básica 2004, 2005 e 2006.* Os dados de 2004 referem-se apenas ao Ensino Técnico

654. As redes federal, municipal e privada tiveram o número de alunos matriculados aumentado em 2005 em comparação a 2004, mas em 2006 essa quantidade foi menor que no ano anterior. Já a rede estadual de educação profissional possuía, em 2006, um quadro de alunos matriculados 30% maior que o existente em 2004.655. Analisando o número de alunos matriculados por região geográfica, nota-se que a região Sudeste, apesar ser a região com a maior quantidade de matrículas, apresentou queda nesse número em 2006, comparando-se com os anos anteriores. As demais regiões têm apresentado aumento no número de matrículas, com destaque para as regiões Nordeste e Norte que apresentaram aumentos percentuais de 38% e 49% respectivamente, de 2004 a 2006 (tabela 1, Apêndice E). 656. De forma geral, pode-se concluir que o número de alunos na Educação Profissional e Tecnológica tem aumentado nos últimos anos. Entretanto, esse crescimento não tem sido absorvido, em sua maioria, pelas instituições de ensino federal, mas, sim, prioritariamente, pelas instituições estaduais e privadas.657. Analisando-se o número de alunos matriculados por faixa etária observa-se que o grande contingente de estudantes do EPT possui entre 20 e 24 anos. Essa faixa etária apresentou, em 2006, aumento de 13% em relação a 2004.



Gráfico 53 – Número de matrículas no Ensino Profissional e Tecnológico*, por faixa etária (2004 – 2006)


658. O número de matrículas de alunos na faixa etária de 15 a 17 anos vem caindo ano a ano, em um percentual médio negativo de seis pontos percentuais, sendo que a maior queda foi registrada na região Sul (-21%). Os destaques ficam para as regiões Centro-Oeste e Nordeste, que apresentaram aumento do número de matrículas nessa faixa etária, em 2006, da ordem de 17% e 12% respectivamente.659. De maneira geral, houve aumento do número de matrículas nas faixas etárias acima de 18 anos. A região Sudeste apresenta as piores taxas de crescimento, ao contrário das regiões Norte e Nordeste, que apresentaram os maiores aumentos do número de matrículas (tabela 2, Apêndice E). Conclui-se, portanto, que o perfil dos alunos que têm se matriculado no Ensino Profissional e Tecnológico nos últimos anos é de alunos acima de 20 anos, principalmente. 660. Ao longo das últimas décadas, devido ao pouco incentivo dado ao Ensino Profissional, um grande contingente de pessoas ficou de fora do sistema, longe das oportunidades de aprendizado. Atualmente, como a oferta de vagas é maior, esse contingente de pessoas pode, agora, participar dessa modalidade de ensino. Na região Norte, por exemplo, a taxa média de aumento de matrículas, em 2006, de alunos acima de 20 anos foi de 78%. No Brasil essa taxa ficou no patamar de 9%, quase o dobro da taxa de aumento total do número de matrículas.661. Outro importante indicador sobre o acesso à Educação Profissional é o número de instituições que ofertam essa modalidade de ensino no Brasil. Verifica-se que esse número pouco aumentou nos últimos anos. Em 2006, havia 9% a mais de instituições que em 2004, dado que acompanhou o aumento do número de alunos, que cresceu 10% no mesmo período.

Gráfico 54 – Número de instituições do Ensino Profissional e Tecnológico*(2004 – 2006)




662. O número de instituições federais de Ensino Profissional no Brasil permaneceu constante nos três anos pesquisados, e a situação foi a mesma em todas as regiões brasileiras. No mesmo período, a rede municipal apresentou decréscimo de instituições, enquanto que a estadual e a privada tiveram aumento de 20% e 7,6%, respectivamente. 663. Os dados acima expostos demonstram novamente que a expansão do Ensino Profissional e Tecnológico estava sendo promovida, principalmente, pelas redes estadual e privada, até o ano de 2006. As redes federal e municipal contribuíram pouco para o desenvolvimento dessa modalidade de ensino no Brasil.664. Analisando as informações por região administrativa, conclui-se que as regiões Norte e Nordeste foram as que mais contribuíram para o crescimento da rede estadual de educação profissional, com taxas de crescimento de 171% e 60% respectivamente, entre 2004 a 2006. A região Sul também apresentou alto crescimento (44%) e, por outro lado, a região Sudeste apresentou decréscimo de 15%. Em relação à rede privada de instituições, a região Sul apresentou a maior taxa de aumento (22,8%), seguida da região Centro-Oeste (14,6%). As demais regiões apresentaram aumentos médios de 5% (Tabela 3, Apêndice). 665. Um dos indicadores da qualidade do Ensino Profissional e Tecnológico refere-se à quantidade e à formação dos professores dessa modalidade de ensino. De maneira geral, o número de docentes aumentou, de 2004 a 2006, quase 18%, sendo que as regiões que apresentaram maior crescimento foram a Norte (107%), Sul (34%) e Nordeste (27%).

Gráfico 55 – Número de docentes do Ensino Profissional e Tecnológico* (2004 – 2006)


666. Na contramão dessa tendência ficou a região Centro-Oeste, que apresentou decréscimo no número de docentes da ordem de sete pontos percentuais. Esse dado contrasta com os anteriormente apresentados, pois o número de escolas e de alunos matriculados aumentou nessa mesma região, no período analisado (tabela 4, Apêndice E).667. Nota-se que, de maneira geral, o crescimento do número de professores foi ocasionado pelas redes estaduais e privadas de Ensino Profissional e Tecnológico. As redes federal e municipais permaneceram com esse número praticamente constantes.668. Pode-se perceber que a mudança ocorrida no número de docentes com o advento do Decreto n.º 5.154/2004 foi grande. No Gráfico 56, observa-se a disparidade entre o número de vagas para profissionais da área abertas para preenchimento por meio de concursos, antes de depois dessa data.



Gráfico 56 - Número de vagas abertas por concursos no Ensino Profissional e Tecnológico (1999 - 2006)

Fonte: MEC/Setec.

669. Verifica-se que o número de vagas abertas para docentes e servidores de 2003 a 2006 foi 15 vezes maior do que no período de 1999 a 2002. Isso vem ao encontro da mudança estratégica adotada pelo Governo Federal, a partir de 2004, de voltar a incentivar o desenvolvimento do Ensino Profissional e Tecnológico, que havia sido inibido desde 1997.670. Em relação à formação acadêmica desses docentes do Ensino Profissional e Tecnológico no Brasil, percebe-se que, de maneira geral, houve diminuição do número de professores que possuíam apenas Ensino Fundamental ou médio, havendo aumento no número de professores com formação superior, de 2004 a 2006.

Gráfico 57 – Formação acadêmica dos docentes do Ensino Profissional e Tecnológico* (2004 – 2006)


671. Em todas as regiões pesquisadas o número de professores com Ensino Fundamental diminuiu. As regiões Norte e Sudeste tiveram aumento do número de professores com Ensino Médio completo (44% e 6%, respectivamente). Nas demais regiões, houve grande diminuição (Centro-Oeste: -43%, Nordeste: -35%, Sul: -32%) (tabela 5, Apêndice E).672. No Brasil, o número de docentes do Ensino Profissional com curso superior aumentou em 10%, de 2004 a 2006, dado que foi observado em todas as regiões, à exceção da Centro-Oeste, onde houve decréscimo de 3,3%. As regiões Norte, Sul e Nordeste apresentaram os maiores aumentos, com taxas de 46%, 40% e 34%, respectivamente.673. As informações até o momento apresentadas permitem a construção de comparações entre as taxas de crescimento ocorridas no número de alunos, de professores e de instituições de Ensino Profissional e Tecnológico.



Gráfico 58 – Variação percentual total do número de matrículas, docentes e instituições de ensino Profissional e Tecnológico* no período de 2004 a 2006


674. De maneira geral, percebe-se que a maior variação percentual, em quase todas as redes de ensino, ocorreu no número de professores. Em nível federal, o número de matrículas diminuiu, mas os de docentes e de instituições permaneceram praticamente inalterados. Na região Sudeste houve diminuição do número de alunos, mas houve aumento do número de docentes e de instituições. 675. Nas regiões Sul, Nordeste e Norte, o aumento do número de alunos foi acompanhado pelo aumento do número de instituições e de professores. Observa-se também que em nenhuma região, em nível federal, houve aumentos simultâneos e significativos nas três categorias avaliadas - alunos, docentes e instituições (tabela 6, Apêndice E).

Planos, metas e orçamentos676. Os fundamentos para o desenvolvimento do Ensino Profissional e Tecnológico no Brasil constam, principalmente, na Constituição Federal e na LDB. Ademais, outros normativos, como o PNE e o PPA, contemplam metas a serem alcançadas e ações a serem realizadas nessa modalidade educacional como, por exemplo, as metas de estabelecer permanente revisão e adequação dos cursos básicos, técnicos e tecnológicos, o de aumentar o número de matrículas, entre outros. 677. Devido à dificuldade de se encontrar dados suficientes e atualizados sobre o Ensino Profissional e Tecnológico, não foi possível realizar análise sobre o alcance das metas estabelecidas. Além disso, não existem dados de 2007, o que prejudica a análise dessas metas, especialmente as existentes no PPA.678. O Plano de Desenvolvimento da Educação apresenta cinco ações especificamente voltadas para o Ensino Profissional, a saber: o Sistema Escola Técnica Aberta do Brasil - E-Tec Brasil (implementação de cursos a distância na educação técnica de nível médio); o programa Brasil Profissionalizado, que busca estruturar o Ensino Médio e articular as escolas aos arranjos produtivos e vocações locais e regionais, para inseri-las no desenvolvimento econômico local; a criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia - Ifets como instituições de Educação Básica, profissional e superior especializadas na oferta de educação profissional e tecnológica com forte inserção na área de pesquisa e extensão; a alteração da normas de estágio de nível médio; e a criação de 150 novas escolas federais de Ensino Profissional e Tecnológico.679. Ao se observar a priorização do Ensino Profissional e Tecnológico nos demais instrumentos legais governamentais, percebe-se que há um programa da área - Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológica - figurando no anexo de programas sociais do PPA 2004-2007. Além disso, este programa, juntamente com outros dois que englobam essa modalidade de ensino - Desenvolvimento Sustentável da Pesca e Desenvolvimento Sustentável da Aqüicultura - também estão relacionados no anexo de metas e prioridades da LDO 2006, para o orçamento de 2007.



680. Com o intuito de atingir os objetivos da política educacional do Ensino Profissional e Tecnológico, bem como alcançar as metas estabelecidas, a União possuía, de 2004 a 2007, 42 ações orçamentárias. Devido às suas materialidades, serão melhor analisadas seis ações orçamentárias de maneira agrupada, discriminadas a seguir.

Tabela 33 – Grupos das principais ações orçamentárias da subfunção Ensino Profissional e Tecnológico do PPA 2004-2007

Grupo/Ação OrçamentáriaTotal

liquidado (R$ milhões)

% do total liquidado

Ações de Apoio aos Sistemas de Ensino2992 Funcionamento da Educação Profissional 29927 78%6380 Fomento ao Desenvolvimento da Educação Profissional 6380 5%

Ações de Ampliação e Infra-estrutura Escolar7109 Implantação e Recuperação de Centros Escolares de Educação

Profissional – PROEP 7109 8%

6374 Modernização e Recuperação de Infra-Estrutura Física de Instituições Federais de Educação Profissional 6374 4%

3685 Implementação da Expansão da Educação Profissional – Proep 3685 1%Ação de Apoio ao Educando

2994 Assistência ao Educando da Educação Profissional 41 1%Fonte: Sigplan.

681. Agrupadas, as seis ações listadas na Tabela 33 representam mais de 96% dos créditos liquidados na Educação Profissional e Tecnológica entre os anos de 2004 e 2007. Por esse motivo, as demais ações não estão incluídas na análise deste relatório.682. A título de compreensão, as ações do grupo de Apoio aos Sistemas de Ensino objetivam a manutenção, o custeio, a modernização e atualização da rede federal de Educação Profissional, dando suporte ao seu desenvolvimento. O grupo de ações de Ampliação e Infra-estrutura Escolar possui como ponto principal a expansão e reforma da rede física de instituições federais de Ensino Profissional. Finalmente, a ação de Apoio ao Educando visa suprir as necessidades básicas do alunos, tais como a alimentação. Na subseção seguinte, os grupos de ações constantes acima são melhor explicados.

Organização e Gestão das Ações de Governo683. Os grupos de ações agrupadas listados na Tabela 33 estão, a seguir, descritos de maneira mais completa e aprofundada, sendo abordadas questões referentes a características, objetivos, normativos, controles exercidos e trabalhos de fiscalização já realizados.

7.3.1 Ações de Apoio aos Sistemas de Ensino684. Compõem o grupo as ações Funcionamento da Educação Profissional e Fomento ao Desenvolvimento da Educação Profissional. A primeira é a ação de maior materialidade em todo o Ensino Profissional e Tecnológico, representando 78% dos créditos liquidados de 2004 a 2007. Somadas, as ações do grupo representam 83% do total liquidado.685. As ações do grupo objetivam garantir a manutenção e custeio das instituições da rede federal de educação profissional, promover a modernização e atualização das instituições de ensino da Educação Profissional, dar suporte para implementação da expansão e desenvolvimento referente à formação de alunos, expansão de vagas, modernização tecnológica de laboratórios, modernização do processo didático-pedagógico, aquisição de máquinas e equipamentos. Buscam também dar apoio pedagógico a projetos de Educação Profissional do campo, e elevação de escolaridade de jovens e adultos, incluindo capacitação de docentes, bolsas de trabalho para monitores, melhoria de infra-estrutura, equipamentos, entre outros.686. As ações incluem instituições que ofertam Educação Profissional do campo, garantindo o ingresso dos que se encontram fora da escola formal e assegurando condições físicas/técnicas e administrativas para o desenvolvimento da nova política da Educação Profissional, visando assegurar o desempenho da sua finalidade precípua, proporcionando melhor aproveitamento do aluno e melhoria contínua de qualidade do ensino. Essas ações fornecem o meio para o alcance dos objetivos da atividade-fim.



687. De forma geral, a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (Setec) executa as ações de forma direta para manutenção da estrutura operacional, que proporciona a infra-estrutura física e a alocação dos recursos humanos necessários. Executa também de maneira descentralizada mediante transferência de recursos, via convênios, para estados, municípios e segmento comunitário. As próprias instituições também são responsáveis pela execução das ações, por meio de suas gestões administrativa, financeira e técnica, ou por meio de órgãos colegiados que congreguem o conjunto dessas instituições, assegurando a busca das melhores condições de funcionamento.688. As ações possuem base legal na Constituição Federal, art. 208, no PNE, na LDB, no Decreto n.º 5.154/2004, no Parecer CEB/CNE n.º 17/1997, na Resolução CEB/CNE n.º 04/1999, e na Resolução CEB/CNE n.º 01/2005.689. Não foram localizados trabalhos de fiscalização realizados, tanto pelo TCU, quanto pela CGU, nos últimos anos, no âmbito das ações do grupo de Apoio aos sistemas de ensino.

7.3.2 Ações de Ampliação e Infra-estrutura Escolar690. Integram esse grupo as ações de Implantação e Recuperação de Centros Escolares de Educação Profissional (Proep), de Modernização e Recuperação de Infra-Estrutura Física de Instituições Federais de Educação Profissional, e de Implementação da Expansão da Educação Profissional (Proep). A liquidação dos créditos das três ações em conjunto representou cerca de 12,5% do total liquidado no Ensino Profissional. As ações possuem como base legal o Decreto 5.154/2004, a Portaria n.º 376/2005, a Constituição Federal, art. 208, o PNE e a LDB.691. As ações do grupo têm como objetivo a expansão e melhora dos subsistemas públicos federal e estadual de Educação Profissional, a redefinição da linha de incentivos à oferta dessa modalidade educacional pelo segmento comunitário, possibilitar a modernização e a recuperação do patrimônio para o bom funcionamento de cursos e demais atividades desempenhadas pelas instituições federais. Buscam também apoiar a implementação da reforma da Educação Profissional, por meio do fortalecimento da rede federal, do re-ordenamento das redes estaduais e da expansão das escolas do segmento comunitário.692. As ações podem ser sintetizadas na construção de novas escolas, melhoria e ampliação de escolas já existentes, revitalização de laboratórios, capacitação de recursos humanos, desenvolvimento de projetos técnico-pedagógicos a fim de garantir a expansão da oferta de matrículas dos níveis básico, técnico e tecnológico. São realizadas restaurações e modernizações das edificações e instalações, bem como aquisição e reposição de materiais, inclusive aqueles inerentes às pequenas obras.693. Busca-se também a implantação de um programa de Educação Profissional aberto às mudanças tecnológicas impostas pelo processo de globalização da economia, que contribua para o processo de desenvolvimento econômico e social do país e sua inserção, em condições mais favoráveis, no mercado internacional. O programa deve estar, ainda, ajustado às demandas do mercado de trabalho, garantindo condições de empregabilidade aos jovens egressos deste sistema. 694. Várias ações de fiscalização do TCU foram realizadas nas ações do grupo de Ampliação e Infra-estrutura escolar. As fiscalizações tiveram como cerne a aplicação dos recursos do Programa de Reforma e Expansão da Educação Profissional e Tecnológica – Proep. A título de exemplo, foram emitidos o acórdão 2.485/2005 – Segunda Câmara (irregularidades na área de licitações do Proep e também na Fundação CEFET/BA), o acórdão 1.866/2004 – Plenário (verificação da aplicação de recursos do Proep, bem como a implementação de mecanismos de inclusão social, voltados para o acesso e a permanência de alunos provenientes de grupos socialmente desfavorecidos), o acórdão 2.560/2004 - Primeira Câmara – (fiscalizar a aplicação dos recursos provenientes do Proep), e o acórdão 218/2007 - Plenário (verificou a regularidade da aplicação de recursos do Proep e a implementação de mecanismos de inclusão social, voltados para o acesso e a permanência de alunos provenientes de grupos socialmente desfavorecidos no Ensino Profissional custeado com recursos federais).695. Foram realizados também trabalhos de natureza operacional, como verificado no acórdão 2.014/2004 – Plenário (levantamento de auditoria de natureza operacional realizado no Cefet-RS, com a finalidade conhecer o funcionamento da entidade e definir áreas a serem auditadas em um futuro trabalho de auditoria de desempenho operacional), no acórdão 1.862/2005 – Plenário (auditoria de natureza operacional realizada no Cefet-PR, objetivando verificar a adequação da educação profissional em nível tecnológico oferecida pela instituição às demandas do mercado de trabalho no referido Estado),



no acórdão 480/2005 – Plenário (auditoria realizada no Proep, avaliação de aspectos operacionais e de legalidade), e no acórdão 302/2006 - Plenário (Levantamento de auditoria de natureza operacional realizada no Cefet Celso Suckow da Fonseca, com o objetivo de levantamento da gestão e efetividade da unidade).696. Contudo, apesar de existirem várias auditorias no âmbito do Proep, elas foram realizadas com focos específicos, não havendo, portanto, uma avaliação nacional da eficácia, eficiência e efetividade do programa em parâmetros globais. Uma avaliação desse programa pode ser considerado uma indicação de futuros trabalhos para o TCU, ainda mais porque boa parte dele foi executado nos anos de 2006 e 2007, sendo, portanto, muito recente.

7.3.3. Ação de Apoio ao Educando697. A ação de Assistência ao Educando da Educação Profissional busca suprir as necessidades básicas do estudante, proporcionando condições para sua permanência e melhor desempenho na escola. Objetiva o fornecimento de alimentação, atendimento médico-odontológico, alojamento e transporte, dentre outras iniciativas típicas de assistência social ao educando, cuja concessão seja pertinente sob o aspecto legal e contribua para o bom desempenho do aluno na escola.698. Não foram localizados trabalhos de fiscalização realizados, tanto pelo TCU, quanto pela CGU, no últimos anos, no âmbito da ação do grupo de Apoio ao Educando.

Conclusões quanto a oportunidade de atuação do TCU699. Tendo em vista a situação atual em que se encontra o Ensino Profissional e Tecnológico no Brasil, as metas e objetivos traçados para esta modalidade educacional, a sua posição nos planos de governo, e as ações de fiscalizações já realizadas, surgem como oportunidade de atuação do TCU o tema abaixo listado.

PROEP – Programa de Expansão da Educação Profissional700. O Programa de Modernização e Recuperação de Infra-Estrutura Física de Instituições Federais de Educação Profissional é a indicação para realização de trabalho de fiscalização pelo TCU devido à sua grande materialidade e relevância no contexto do Ensino Profissional e Tecnológico no Brasil.701. Apesar de existirem auditorias realizadas no âmbito do Proep, as mesmas foram executadas com focos específicos. Não há, ainda, avaliação nacional da eficácia, eficiência e efetividade do Programa em parâmetros globais, por isso a atuação do TCU se mostra oportuna nesse sentido.702. Além disso, boa parte do programa foi executado nos anos de 2006 e 2007, sendo, portanto, muito recente, e com poucos trabalhos de fiscalização realizados. Podem ser feito, inclusive, trabalhos de conformidade, devido à quantidade e à magnitude dos vários convênios firmados.Educação de Jovens e Adultos703. A Educação de Jovens e Adultos (EJA) na legislação em vigor é tratada como uma modalidade da Educação Básica nas etapas do Ensino Fundamental e médio, destinada a jovens e adultos com 15 anos ou mais de idade não alfabetizados ou com baixa escolaridade. A Constituição Federal assegura como direito público subjetivo61 o acesso ao Ensino Fundamental, inclusive para aqueles que não tiveram a oportunidade de cursá-lo na idade própria, entendendo que esse nível de escolarização é o mínimo necessário para o início da construção de uma cidadania plena. Dessa forma, a literatura especializada ressalta a necessidade de despojar a EJA do estigma de modalidade de ensino de menor prestígio e exigência, além de superar a idéia de que ela se esgota na alfabetização, desvinculada de uma escolarização ampla e com qualidade. O ciclo da EJA, portanto, inicia-se com o processo de alfabetização e torna-se consistente e duradouro ao longo das etapas seguintes.704. Conjugando-se critérios de relevância e materialidade, o presente levantamento selecionou quatro programas para serem objeto de análise na Subfunção Educação de Jovens e Adultos (366): i) Programa Brasil Alfabetizado; ii) Programa Fazendo Escola; iii) Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem; e iv) Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária – Pronera. Estes dois últimos, apesar de não estarem classificados na Função Educação (12), foram incluídos pela aderência dos seus objetivos aos problemas identificados na EJA e pela similaridade do público-alvo. Assim, a EJA foi abordada numa perspectiva ampliada, incluindo ações de governo afetas às funções Direitos da Cidadania (14), no caso do ProJovem, e Organização Agrária (21), no caso do Pronera. A ênfase nas

61 Direito público subjetivo equivale a reconhecer que é plenamente eficaz e de aplicabilidade imediata, isto é, não exige regulamentação. Configura-se como um instrumento jurídico de controle da atuação do poder estatal, pois permite ao seu titular constranger judicialmente o Estado a executar o que deve.



ações e recursos oriundos do Orçamento Geral da União (OGU) justifica-se pela escassez de informações referentes às iniciativas de estados e municípios nessa área.

Diagnóstico dos problemas705. Os déficits de atendimento no Ensino Fundamental resultaram, ao longo dos anos, em um grande número de jovens e adultos que não tiveram oportunidades educacionais em idade própria ou que a tiveram de forma insuficiente, não conseguindo se alfabetizar ou concluir o Ensino Fundamental obrigatório. Esta população, de necessidade de atendimento educacional tardio, se distribui em três grupos bem distintos, de acordo com a Figura 7.

Figura 7 – Identificação do macroproblema e do perfil do público-alvo da EJA

Fonte: Lei n.º 10.172/2001 (Plano Nacional de Educação); Lei n.º 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional).

706. Dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios (PNAD) apontam que a taxa média de anos de estudo da população brasileira com 15 anos ou mais de idade atingiu 7,2 anos em 2006, tendo como extremos as regiões Sudeste (7,9 anos) e Nordeste (5,8 anos). Isso revela que apenas a primeira região está em vias de atingir, ao menos em termos médios, a escolarização mínima obrigatória de oito anos de estudos, estabelecida pela Constituição Federal de 1988 (IPEA, 2007). Por faixa etária, a média correspondente ao Ensino Fundamental foi alcançada pelos jovens de 18 a 24 anos. Já no grupo entre 25 a 59 anos de idade, a média cai, ficando em 7,4 anos de estudo, e entre a população de 60 anos ou mais, foi de 3,8 anos (IBGE, 2007). A PNAD aponta ainda para o enorme contingente de analfabetos funcionais no Brasil, conceituados como aqueles com menos de quatro anos completos de estudo. Em 2006, havia 36,9 milhões de pessoas nessa condição, que representavam 23,6% da população, contra 24,9% em 2005 (IPEA, 2007). 707. À luz desse diagnóstico, apresentam-se dois problemas a serem tratados no âmbito da EJA: i) persistência de elevado contingente de analfabetos na população de jovens e adultos; e ii) acesso restrito de jovens e adultos a cursos supletivos de EJA. Tais problemas encontram-se contextualizados nos subitens 8.1.1 e 8.1.2.

8.1.1 Problema 1 – Persistência de elevado contingente de analfabetos na população de jovens e adultos708. A redução do analfabetismo mostra-se um dos desafios pendentes no campo educacional. Em 2006, a taxa nacional de analfabetismo absoluto na população de 15 anos ou mais de idade era de 10,2%. O Gráfico 59 mostra que essa taxa vem decrescendo ao longo do tempo. No período de 1991 a 2006, a redução foi de 9,5 pontos percentuais. Porém, a velocidade dessa queda sofreu uma diminuição nos últimos anos, tendo em vista que no período de 2001 a 2006 o decréscimo médio anual foi de 0,4 pontos percentuais. Isto significa ampliar o tempo necessário para que o Brasil se equipare a outros países da América Latina em relação a esse indicador, como México, Costa Rica, Chile e Argentina, que apresentavam taxas de analfabetismo na população urbana de 7,4%, 3,8%, 3,5% e 2,8%, respectivamente, em 2005 (IBGE, 2007).



Gráfico 59 – Evolução da taxa de analfabetismo absoluto na população de 15 anos ou mais de idade, de 1991 a 2006, no Brasil

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%22%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Taxa

de

anal

fabe

tism

o

Fonte: Pnad/IBGE (dados 2006); IPEA. Políticas sociais – acompanhamento e análise. Boletim n.º 13, edição especial, 2006 (dados 1992 a 1993; 1995 a 1999; 2001 a 2005); INEP. Mapa do analfabetismo no Brasil. (dados 1991 e 2000). Dado não disponível para 1994, pois não foi realizada PNAD.

709. Embora essa taxa venha declinando ao longo dos últimos anos, a redução no número absoluto de analfabetos é um fenômeno bastante recente. Esse fenômeno não resulta de políticas públicas educacionais abrangentes, contínuas e adequadas para a população jovem e adulta, mas sim do esforço realizado em direção à universalização do Ensino Fundamental para crianças e adolescentes, acompanhada por programas de correção de fluxo escolar e aceleração de estudos para estudantes com defasagem na relação entre idade e série cursada (DI PIERRO, 2003).

710. Segundo Haddad (2008), a baixa efetividade de iniciativas recentes de alfabetização de jovens e adultos, a exemplo do Mobral (1971 a 1985), da Fundação Educar (1985 a 1990), do Alfabetização Solidária (1996 a 2002) e da primeira versão do Brasil Alfabetizado (2003 a 2006), explica porque, em pleno Século XXI, cerca de 50 milhões de brasileiros não tenham o domínio da leitura, da escrita e das contas. Além disso, as taxas de analfabetismo confirmam a regionalização da desigualdade social brasileira, com a população analfabeta ou insuficientemente escolarizada concentrada nos bolsões de pobreza existentes no país (Figura 8).

Figura 8 – Taxa de analfabetismo absoluto no Brasil, na faixa etária de 15 anos ou mais, por município, em 2005

Fonte: Pnad/IBGE.



711. A taxa de analfabetismo absoluto no Nordeste atingia 21,9% da população em 2005, quase quatro vezes mais que na Região Sul, que apresentava a menor proporção, com 5,9%. Dentre os mil municípios com os menores IDEB, 80,7% estão no Nordeste e, destes, 86% têm taxa de analfabetismo superior a 30% (IPEA, 2006). 712. Entre os habitantes da zona rural, 25% eram analfabetos, enquanto que na zona urbana, a taxa foi de 8,4%. O recorte por raça evidencia que a população de negros e pardos se encontrava em pior situação, com taxa de 15,4%, sendo 2,2 vezes maior que entre brancos, com 7%. No quinto mais pobre da população, o analfabetismo atingia 19,4%, e no quinto mais rico era de 5,9% (CDES, 2007). Quando se consideram as faixas etárias da população, verifica-se maior índice de analfabetismo no estrato que compreende pessoas de 40 anos ou mais, com 19%, muito acima dos 2,9% registrados entre jovens de 15 a 24 anos. A presença de um maior número de analfabetos entre os mais velhos é resultado do limitado acesso dessas gerações à educação formal. (IPEA, 2006).713. O fenômeno do analfabetismo, portanto, tem feições bastante matizadas, com forte concentração regional (Norte e Nordeste), espacial (zona rural e periferia dos grandes centros urbanos) e geracional (população com mais de 30 anos). Uma política de redução mais rápida do analfabetismo exige que se considere que o fenômeno do analfabetismo não atinge de forma uniforme o conjunto da população. Resultados positivos dependem de uma política diferenciada, que focalize situações e dificuldades específicas (INEP, 2000).

8.1.2 Problema 2 – Aceso restrito de jovens e adultos a cursos supletivos de EJA714. De acordo com o Censo Escolar, a matrícula no Ensino Fundamental de jovens e adultos alcançou 4,4 milhões de estudantes em 2005, um crescimento de 116% em relação a 1995 (Gráfico 60). Quando se analisa o número de matrículas por dependência administrativa, observa-se que a participação da rede estadual permanece majoritária, ainda que a diferença para a rede municipal tenha diminuído drasticamente, de 41 pontos percentuais em 1995 para 5 pontos percentuais em 2005. Cerca de 50% dos alunos estavam matriculados em escolas estaduais em 2005, enquanto que os municípios respondiam por 45% dos alunos, ficando a rede privada com os restantes 5%.

Gráfico 60 – Evolução do número de matrículas na EJA, por dependência administrativa, de 1995 a 2005

0250500750

1.0001.2501.5001.7502.0002.2502.500

1995 1998 2002 2005

Tota

l de

mat

rícul

as (m

il)

Estadual Municipal Particular

Fonte: Sistema de Estatísticas Educacionais do INEP/MEC (dados de 2002 e 2005); DI PIERRO. A educação de jovens e adultos no Brasil. Informe apresentado à Oficina Regional da UNESCO para América Latina y Caribe. São Paulo, 2003 (dados de 1995 e 1998).

715. Considerando que, em 2006, cerca de 37 milhões de pessoas com 15 anos ou mais de idade não haviam concluído as séries iniciais do Ensino Fundamental, a taxa de acesso dessa população à EJA ainda é muito baixa. Menos de 10% da demanda potencial por essa modalidade de ensino estaria sendo atendida (Gráfico 61). O grau de cobertura escolar pode ser mais bem aferido incluindo as estatísticas de freqüência na escola regular. Observa-se que, embora a freqüência aos cursos de Ensino Fundamental de EJA se situasse no patamar de 9% em 2005, havia aproximadamente 9 milhões de pessoas de 15 anos ou mais estudando no Ensino Fundamental regular, o que elevaria a taxa de /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc118


cobertura escolar a 34% da demanda potencial por escolarização. Provavelmente, esse numeroso contingente que freqüenta o ensino regular é constituído por jovens que, tendo sofrido reprovações ou abandonado os estudos anteriormente, encontram-se em defasagem na relação entre idade e série ideal.

Gráfico 61 – Evolução do número de matrículas na EJA, por nível de ensino (fundamental e médio), de 2000 a 2005

0500

1.0001.5002.0002.5003.0003.5004.0004.5005.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total

de m

atrícu

las (m

il)

EJA - TotalEJA - Ensino Fundamental EJA - Ensino Médio

Fonte: Sistema de Estatísticas Educacionais do INEP/MEC. 716. Dados da PNAD 2006 apontam que cerca de 40% dos beneficiários da EJA residiam no Sudeste, provavelmente devido à maior oferta desta modalidade em escolas da região. Quanto à distribuição etária, a maioria dos alunos pertencia ao segmento com idade entre 25 e 39 anos (36,5%). Os jovens de 15 a 24 anos, correspondiam a 31,3%, e os de 40 a 59 anos, a 25,6%. Apenas 6,6% do conjunto têm idade superior a 60 anos (IBGE, 2007).717. O Censo Escolar mostra ainda que, entre 2000 e 2005, houve um aumento expressivo do número de estabelecimentos que ofereciam educação de jovens e adultos. Esse crescimento foi determinado principalmente pela expansão da rede municipal. Essa expansão vai ao encontro com o que determina a Constituição Federação de 1988, que incumbe aos municípios, e supletivamente aos Estados e à União, o provimento de cursos presenciais para jovens e adultos. Não obstante, os gestores da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade do Ministério da Educação (Secad/MEC) reconhecem que a oferta de EJA pela rede pública ainda é pequena, tendo em vista que, em 2005, segundo o Censo Escolar, 24,3% das escolas ofereciam essa modalidade de ensino.718. Na visão de DI PIERRO (2003), não se pode creditar o baixo perfil educacional da população jovem e adulta brasileira a lacunas do marco jurídico, posto que o país seja signatário de convenções e acordos internacionais nessa área, além do que os direitos educativos estão consagrados nos diversos níveis da legislação nacional. Os limites de acesso ao ensino por essa população situam-se, pois, no âmbito das políticas educacionais, sobretudo pela necessidade de expansão da oferta de EJA na rede pública municipal e na solução de continuidade dos estudos de alunos egressos de programas de alfabetização.

Priorização do tema nos planos e orçamentos públicos719. A legislação distribui a responsabilidade pública pela manutenção e desenvolvimento do ensino entre as três esferas de governo, cabendo prioritariamente aos estados e municípios implementar programas de Educação Básica de jovens e adultos, compreendendo a alfabetização, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio. A União, a quem cabe coordenar as políticas e zelar pela redução das desigualdades regionais, atua prestando apoio técnico e financeiro suplementares.720. Ao longo da década de 1990, o gasto público com a educação escolar de jovens e adultos representou menos de 1% da despesa total realizada pelas três esferas de governo com educação e cultura. Observou-se um padrão consistente de gasto, no qual os estados respondiam por aproximadamente 70% da despesa, enquanto os municípios arcavam com cerca de 25% do gasto



público, sendo pouco significativa a contribuição da União, com cerca de 5%, ao financiamento da educação de jovens e adultos. Esse padrão de gasto apresentou a mesma tendência de comportamento nos anos iniciais da década de 2000 (DI PIERRO, 2003).721. Apesar da crescente demanda de jovens e adultos por oportunidades educacionais, especialmente por causa das exigências de escolaridade para o acesso e a permanência no mercado de trabalho, o governo federal optou por priorizar, em meados da década de 1990, a oferta de Ensino Fundamental para crianças e adolescentes. A Lei n.º 9.424/1996, que regulamentou a Emenda Constitucional n.º 14/1996, responsável pela criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), vetou a inclusão das matrículas do Ensino Fundamental nos cursos de EJA na metodologia de cálculo usada para a distribuição de recursos do fundo entre as esferas de governo. A justificativa para o veto, consoante a mensagem presidencial n.º 1.439/1996, foi o risco de uma indesejável corrida, por parte de estados e municípios, no sentido de se criar cursos dessa natureza, sem rigor e observância de critérios técnicos pedagógicos requeridos por essa modalidade de ensino (HADDAD, 1999). 722. De certa forma, as limitações impostas ao financiamento da EJA, decorrente desse veto, desestimularam as esferas estaduais e municipais de governo a expandir essa modalidade educativa fazendo uso de seus próprios recursos. Tal restrição acarretou, em significativo número de municípios brasileiros, a redução da oferta de vagas nos cursos supletivos, substituídos pelo ensino regular noturno, cujas matrículas eram contabilizadas nos cálculos do FUNDEF, sem que ocorresse nenhuma adaptação de caráter pedagógico com vistas a atender às especificidades dos jovens e adultos (RUMMERT, 2007).723. Em substituição ao FUNDEF, a Emenda Constitucional n.º 53/2006, convertida na Lei n.º 11.494/2007, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), vigente desde 2007. O FUNDEB ampliou o atendimento a outras etapas e modalidades, nelas incluídas a EJA. O artigo 11º da Lei n.º 11.494/2007 estabeleceu um "teto" para o financiamento da educação de jovens e adultos no âmbito do FUNDEB, definindo que “A apropriação dos recursos pela educação de jovens e adultos, (...) observará, em cada Estado e no Distrito Federal, o percentual de até 15% (quinze por cento) dos recursos do Fundo respectivo”. Portanto, apesar deste dispositivo possibilitar a utilização de recursos do FUNDEB para financiar a EJA, não há obrigatoriedade de aplicação mínima.724. Instituído em 2001, o Plano Nacional da Educação (PNE) estabeleceu 26 objetivos e metas para a EJA, tendo como maiores preocupações a redução dos altos índices de analfabetismo, a ampliação da oferta de vagas nessa modalidade de ensino e a melhoria da qualidade e gestão dessa política, conforme exemplificado na Figura 9.

Figura 9 – Metas e objetos definidos para a EJA no decênio 2002-2011

Fonte: Lei n.º 10.172/2001 (Plano Nacional de Educação).



725. A partir dos dados do OGU (Gráfico 62), observa-se que o período 2001-2005 marcou uma tendência de aumento na despesa federal com a Subfunção Educação de Jovens e Adultos, com ampliação média dos gastos anuais da ordem de 46%. Essa situação foi motivada, inicialmente, pelo apoio financeiro que passou a ser prestado pela União à ampliação da oferta de vagas do Ensino Fundamental na EJA, com a criação do Programa Recomeço, em 2001. Posteriormente, em 2004, operou-se uma elevação significativa do gasto federal com ações de alfabetização de jovens e adultos, com a criação do Programa Brasil Alfabetizado. Ainda que os valores não estejam deflacionados, trata-se de uma mudança importante no padrão do gasto federal com essa modalidade de ensino.

Gráfico 62 – Histórico orçamentário da Subfunção Educação de Jovens e Adultos, de 2000 a 2007

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Val

ores

(R$

milh

ões)

LOA - Dotação Inicial LOA + Créditos (Dotação Final) Liquidado

Fonte: Siafi Gerencial e Banco de Dados de Execução Orçamentária da Câmara dos Deputados.

726. A execução global do orçamento federal para a EJA no período em estudo foi, em média, de 91% dos valores autorizados pela Lei Orçamentária Anual (LOA). De maneira geral, o mecanismo de transferência inter-governamental de recursos é automático, por meio de transferências voluntárias (Gráfico 63).

Gráfico 63 – Modalidade de licitação empregada nos gastos da Subfunção Educação de Jovens e Adultos, em 2007

Não se aplica

Concorrência

Inexigível

Dispensa de licitação

Pregão

92,9%

4,3%

1,7%

0,9%

0,2%




Organização e gestão das ações de governo727. Desempenhando um papel que historicamente era exclusivo do MEC, outras instâncias do governo federal e da sociedade civil começaram a desenvolver, no período 2000-2007, programas de alfabetização e Educação Básica de jovens e adultos, por vezes em conjunto com iniciativas de capacitação profissional. Entre as iniciativas do Governo Federal classificadas na Subfunção Educação de Jovens e Adultos, destacam-se: o Programa Brasil Alfabetizado e o Programa Fazendo Escola, ambos gerenciados pela Secad/MEC; o Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária (Pronera), do Ministério do Desenvolvimento Agrário; e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem), da Presidência da República. Foram gastos com esses quatro programas R$ 3,6 bilhões no período 2000-2007, o que representa 95% do total de recursos liquidados pela União nessa subfunção (Gráfico 64).Gráfico 64 – Histórico das despesas liquidadas na Subfunção Educação de Jovens e Adultos, por grupo

de ações de governo, de 2000 a 2007

0,0

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Val

ores

(R$

milh

ões)

Ampliação da oferta de vagas do ensino fundamental na modalidade EJA (Fazendo Escola)Implantação de projetos de alfabetização de jovens e adultos (Brasil Alfabetizado)Educação de jovens e adultos em áreas de reforma agrária (Pronera)Escolarização de beneficiários do ProJovemOutras


728. Além dessas iniciativas, observa-se uma diversidade de ações desenvolvidas por organizações da sociedade civil, a exemplo do: Programa Alfabetização Solidária, do Conselho da Comunidade Solidária; Telecurso 2000, de representações de empresários (Sistema S); Projetos Integrar e Semear, de movimentos sindicais; além de outras tantas organizadas por universidades privadas, instituições religiosas, movimentos de trabalhadores sem-terra, etc (DI PIERRO, 2003).

8.3.1 Alfabetização de jovens e adultos (Programa Brasil Alfabetizado)729. O Programa Brasil Alfabetizado, gerenciado pela Secad/MEC, foi implementado em 2003, em substituição ao Programa Alfabetização Solidária. A execução do Brasil Alfabetizado é descentralizada, por meio de assistência financeira suplementar do Governo Federal a estados, Distrito Federal, municípios. Também poderão participar do programa entidades privadas sem fins lucrativos e instituições federais, estaduais, municipais e privadas sem fins lucrativos de Ensino Superior. O financiamento obedece critérios e exigências previstos na Lei n.º 10.880/2004, no Decreto n.º 6.093/2007 e em resoluções expedidas do FNDE, que é o administrador dos recursos.730. No período 2003-2006, a União financiou a formação inicial e continuada do alfabetizador e a remuneração do seu trabalho durante o curso de alfabetização, por meio de uma bolsa. Em 2007, cinco novos itens de financiamento passaram a ser previstos no programa: i) aquisição de material escolar; ii) aquisição de material pedagógico; iii) aquisição de gêneros alimentícios; iv) formação inicial para coordenadores de turma; v) custeio das atividades de coordenação e supervisão pedagógicas. O aporte de recursos federais no período 2003-2007, considerando a dotação liquidada, foi de R$ 675,6 milhões (Gráfico 65).



Gráfico 65 – Histórico orçamentário do Programa Brasil Alfabetizado, de 2003 a 2007

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

2003 2004 2005 2006 2007

Valo

res

(R$

milh

ões)



731. Em relação aos entes públicos, a transferência de recursos ocorre de forma automática, mediante depósito em conta-corrente específica aberta pelo FNDE, exigindo-se do recebedor uma Declaração de Compromisso. No que diz respeito às demais entidades, a transferência de recursos formaliza-se por meio de convênio firmado entre o FNDE e a respectiva instituição, desde que esta comprove experiência em projetos de alfabetização e de educação de jovens e adultos. As entidades convenentes e os entes públicos são responsáveis pela seleção e capacitação dos alfabetizadores e pela organização de todo o processo de alfabetização. O tempo para a alfabetização varia de acordo com a proposta pedagógica da instituição alfabetizadora, com carga horária podendo variar entre 240, 280 e 320 horas/aula, eqüivalendo, respectivamente, a seis, sete e oito meses de duração.732. Na visão de DI PIERRO (2003), as parcerias estabelecidas entre Estado e organizações da sociedade civil comportam uma ambigüidade: de um lado transferem a responsabilidade pela garantia de direitos universais para a sociedade civil que, obviamente, não possui condições estruturais para responder a esta demanda com a amplitude necessária; de outro lado, ampliam os canais de participação e controle social sobre as ações do Estado. A incidência de cada uma dessas características varia muito em função dos atores envolvidos e conformação de cada um dos programas, bem como com a tendência política do governo da unidade federativa responsável por sua gestão.733. Constatou-se que o programa tem sido objeto de avaliações sistemáticas, entre as quais se destacam: a) Avaliação Diagnóstica da EJA, realizada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco, em convênio com o MEC, no período de outubro de 2004 e março de 2005; b) Monitoramento de Natureza Operacional no Programa Brasil Alfabetizado, realizado pelo TCU no primeiro semestre de 2006 (TC 006.555/2006-2); c) monitoramentos in loco realizados pela Secad e pelo FNDE. Os trabalhos citados apontaram inconformidades na execução do programa e evidenciaram diversas oportunidades de melhoria de desempenho operacional, conforme exemplificado a seguir:

a) falta de focalização e falhas no processo de seleção de alunos;b) deficiências relacionadas à estrutura, ao material didático e ao processo de ensino-

aprendizagem de cursos de alfabetização;c) fragilidade na coordenação e supervisão do funcionamento dos cursos;d) evasão e freqüência irregular de alunos;e) ausência de política de continuidade e de oferta de cursos de EJA para os egressos do

programa.



734. Nessa área, o principal desafio apontado no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) é integrar o Programa Brasil Alfabetizado com a educação de jovens e adultos das séries iniciais do Ensino Fundamental. As salas de alfabetização, a cada formatura, devem ser transformadas em salas de educação continuada de jovens e adultos, o que ocorrerá com maior freqüência se os equipamentos públicos e os professores da rede pública forem incorporados ao programa, sobretudo no campo. Há que se evitar que o Programa Brasil Alfabetizado seja encarado como campanha ou ação voluntarista, desvinculado da política de Educação Básica voltada ao segmento da população de jovens e adultos, o que aumenta o risco de se repetir equívocos de programas semelhantes que foram implementados no passado.

8.3.2 Apoio à ampliação da oferta de vagas do Ensino Fundamental na EJA (Programa Fazendo Escola)735. Em 2001, o governo federal criou o Programa Recomeço, voltado à ampliação da oferta de vagas do Ensino Fundamental de jovens e adultos, cujo atendimento era focado em 14 estados das regiões Norte e Nordeste e 389 municípios de microrregiões com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a 0,5. Em 2004, substituiu-se a nomenclatura de Programa Recomeço por Programa Fazendo Escola, ampliando o seu atendimento a outros municípios.736. O Programa Fazendo Escola, gerenciado pela Secad/MEC, tem por objetivo ampliar a oferta de vagas na educação fundamental pública de jovens e adultos, em cursos presenciais com avaliação no processo, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos sistemas de ensino estaduais, municipais e do Distrito Federal (BRASIL, 2004). O financiamento obedece a critérios e exigências previstos na Lei 10.880/2004 e em resoluções expedidas pelo FNDE, que é o administrador dos recursos. A transferência financeira ao sistema de ensino é efetivada automaticamente, sem necessidade de convênio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congênere, mediante depósito em conta-corrente específica. 737. A fórmula de cálculo da quota-parte que cabe a cada sistema de ensino foi assim definida: “valor per capita aluno fixado pelo MEC” (que em 2007, era de R$ 250,00) multiplicado por um “coeficiente de diferenciação” (definido pela Secad/MEC a partir do Índice de Fragilidade Educacional de Jovens e Adultos) e multiplicado pelo “número de alunos do Ensino Fundamental de jovens e adultos, presencial com avaliação no processo” (que tem por base os dados oficiais do Censo Escolar realizado pelo INEP, relativo ao ano imediatamente anterior ao do atendimento). Com o valor repassado, os sistemas de ensino poderão realizar as seguintes despesas: i) aquisição, impressão ou produção de livro didático; ii) material escolar para o aluno e professor; iii) pagamento de professores do quadro permanente ou contratados temporariamente; iv) formação continuada de docentes e aquisição de gênero alimentícios. O aporte de recursos federais no período 2001-2007, considerando a dotação liquidada, foi de R$ 2,1 bilhões (Gráfico 66).

Gráfico 66 – Histórico orçamentário do Programa Fazendo Escola, de 2001 a 2007

0,0

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Valo

res

(R$

milh

ões)





738. O MEC não tem gerência administrativa nos cursos de EJA, contudo, atua na elaboração de diretrizes curriculares. Cabe a cada sistema de ensino definir a estrutura e a duração dos cursos de EJA, ficando vedada a matrícula e a assistência de crianças e adolescentes da faixa etária compreendida pelo Ensino Fundamental obrigatório, ou seja, de sete a quatorze anos completos. A idade mínima para inscrição e realização de exames supletivos de conclusão do Ensino Fundamental é de 15 anos completos e, do ensino, médio de 18 anos completos (CNE, 2000). No caso de cursos semi-presenciais e a distância, os alunos só poderão ser avaliados, para fins de certificados de conclusão, em exames supletivos presenciais oferecidos por instituições especificamente autorizadas, credenciadas e avaliadas pelo poder público.739. Não foram identificados trabalhos sistemáticos do TCU nesse programa. Os processos instruídos, em geral, tratam da responsabilização de gestores pela omissão no dever de prestar contas. Merece destaque o relatório de Avaliação Diagnóstica da EJA, produzido pela Unesco em 2005, em parceria com a Secad/MEC, oportunidade em que foram apontados como problemas recorrentes:

a) o programa não se articula com as iniciativas de alfabetização na maioria dos municípios, ficando por conta dos próprios alunos buscarem a continuidade dos estudos;

b) na maioria dos municípios o programa desenvolve-se apenas no distrito-sede, o que torna o acesso difícil para grande número de alunos, que trabalham ou residem em áreas afastadas;

c) baixa oferta de EJA nas séries iniciais do Ensino Fundamental (1ª a 4ª séries) e dificuldades em trabalhar os conteúdos referentes a esse segmento, considerando que muitos alunos chegam sabendo apenas assinar o nome;

d) a qualidade da oferta de EJA, por vezes, torna-se bastante comprometida, em razão de os professores pouco conhecerem sobre as especificidades e sobre o aporte metodológico que perpassam o processo de ensino-aprendizagem de jovens e adultos. De forma geral, as secretarias estaduais e municipais não estão devidamente preparadas para prestar apoio metodológico e pedagógico aos professores de EJA;

e) precariedade das escolas que ofertam EJA, com as salas de aula apresentando insuficiência de mobiliário e deficiências nas instalações elétricas e sanitárias e no abastecimento de água;

f) desmotivação dos alunos pela falta de material didático e impossibilidade de consumo de bens culturais.740. Diante dessa realidade, e tendo em vista o ineditismo desse tipo de fiscalização no âmbito do TCU, considera-se oportuna a realização de ANOp no Programa Fazendo Escola, tendo em vista que no presente levantamento verificou-se áreas de risco que podem afetar o seu desempenho, entre os quais destacam-se: i) se a assistência financeira da União estaria cumprindo a função redistributiva de minorar as desigualdades regionais; ii) se as universidades estão garantindo/ampliando os espaços para discussão da EJA, seja nos cursos de graduação, de pós-graduação ou de extensão; iii) formação em serviço de docentes que ministram cursos de EJA; iv) construção de conhecimentos e continuidade da aprendizagem dos ciclos mais avançados da EJA.

8.3.3 Educação de jovens e adultos no campo (Pronera)741. O Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária foi criado oficialmente em 1998, ficando vinculado, inicialmente, ao Gabinete do extinto Ministério Extraordinário de Política Fundiária. Em 2001, a gestão do programa foi transferida ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra. Embora tenha havido diálogo e articulação prévios entre os Ministérios da Política Fundiária, do Trabalho e da Educação, estes dois últimos não se interessaram em gerenciar ou co-financiar o programa, temendo a interveniência dos movimentos sociais (ANDRADE, 2004). O Pronera tem por objetivo ampliar o acesso à educação na alfabetização e escolarização da população dos projetos de assentamentos da reforma agrária, implantados pelo Incra ou por órgãos estaduais responsáveis por políticas agrária e fundiária. 742. O programa é executado com a co-participação de órgãos governamentais, instituições de ensino superior, movimentos sociais e sindicais e comunidades assentadas. As instituições de ensino superior acumulam as seguintes funções: a) mediador entre os movimentos sociais e o Incra, respondendo pela tramitação burocrática do projeto; b) elaboração dos projetos educacionais; c) execução e acompanhamento pedagógico das ações educativas; d) gestão dos recursos financeiros. Os movimentos sociais respondem pela mobilização da população nas comunidades, identificando a



demanda potencial e acompanhando a execução das atividades bem como a aplicação dos recursos conforme o Plano de Trabalho do convênio. As Superintendências Regionais do Incra têm um papel de articulador das partes envolvidas, identificando as demandas das comunidades assentadas e também acompanhando a aplicação dos recursos financeiros. Outro ator envolvido com o programa são as secretarias estaduais e municipais de educação, com a atribuição definida no Manual de Operações de “garantir a implantação dos projetos no âmbito estadual ou municipal, bem como criar estratégias de continuidade para as ações educativas iniciadas pelo programa” (ANDRADE, 2004). Os projetos devem assegurar as condições mínimas de infra-estrutura para o funcionamento e acesso às salas de aula, apresentar uma demanda potencial para as ações educativas e número suficiente de monitores para atender as exigências pedagógicas. 743. O Gráfico 9 representa a execução orçamentária das ações do Pronera classificadas na Subfunção EJA. Levantamentos do INEP indicavam que, em 2004, 69,8% das classes de alfabetização em assentamentos rurais eram financiadas com recursos federais, com o Pronera representando 23,6% dessas classes, enquanto que o Programa Brasil Alfabetizado respondia por 27,7% e o Alfabetização Solidária por 18,5% (INEP, 2005). Segundo ANDRADE (2004), a abrangência quantitativa das ações educativas do Pronera ainda está muito aquém da demanda. Em 2002, por exemplo, os índices de cobertura do programa eram de 14% dos assentamentos existentes. Os piores índices de cobertura, entre 4 e 5%, encontravam-se nas regiões Norte e Sul. Os melhores indicadores foram encontrados no Nordeste, região em que 22% dos assentamentos receberam ações do programa.

Gráfico 67 – Histórico orçamentário das ações do Pronera classificadas na subfunção EJA, de 2001 a 2007

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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res

(R$

milh

ões)



744. Não foram identificados trabalhos sistemáticos do TCU nesse programa. Em 2003, o tribunal realizou ANOp no Programa Novo Mundo Rural – Assentamento de Trabalhadores Rurais, gerenciado pelo Incra (TC 012.256/2003-4). Na oportunidade foi avaliada a promoção da organização social e produtiva nos assentamentos rurais. Durante a realização da auditoria, foi constatado baixo grau de informação da população assentada, dificuldade de articulação interna e muita demanda de informação sobre os assuntos inerentes à condição de assentado e à organização dos assentamentos. Em face da situação constatada, determinou-se ao Incra que “articule ações junto ao Ministério da Educação para ampliar as metas de educação de jovens e adultos nos assentamentos rurais” (item 9.1.1 do Acórdão n.º 391/2004-Plenário). Quando do primeiro monitoramento do Acórdão 39/2004-Plenário (TC 004.968/2005-5), ao analisar a implementação da recomendação 9.1.1, entendeu-se que o tema merecia avaliação abrangente junto ao Incra e ao Ministério da Educação, considerando que a área de educação não foi objeto da auditoria. Assim, no monitoramento optou-se por acompanhar e registrar aspectos da /tt/file_convert/5c1367e309d3f2df548c955e/document.doc126


evolução física e financeira do programa, ou seja, ações de caráter instrumental, não se detendo a uma avaliação mais aprofundada do tema, notadamente quanto ao seu desempenho.745. Observou-se que o Pronera já foi objeto de estudos e pesquisas pela literatura especializada, que enfocaram diferentes experiências desenvolvidas nos estados, com algumas conclusões que merecem destaque:

a) no âmbito da operacionalização do programa, a gestão participativa com partilha de responsabilidades é um desafio a ser superado. De um lado a Universidade que não se curva aos saberes e experiências dos movimentos sociais e, de outro lado, os movimentos sociais, em nome de uma proposta ideologizada, negam-se a manter uma relação democrática com a Universidade, perdendo a oportunidade de debater e criar uma alternativa para o processo pedagógico (FRAGOSO, 2001);

b) a maioria das prefeituras se furta da participação no programa, não se incluindo nas parcerias, deixando, assim, de assumir plenamente a responsabilidade legal pelo Ensino Fundamental (FRAGOSO, 2001);

c) críticas quanto à limitação da aprendizagem e da leitura em nível elementar, com cursos de curta duração, oferecidos em situações precárias e com professores improvisados (SÁ, 2002). A duração de um ano para o processo de ensino-aprendizagem foi apontada como insuficiente para atender as expectativas dos alunos trabalhadores (DI PIERRO, 2000).746. O que se verifica, na prática, é que o Pronera apresenta problemas de desempenho semelhantes ao que ocorre com o Programa Brasil Alfabetizado. Os índices de evasão dos cursos variaram entre 7,6% a 70%, chegando inclusive a resultar no fechamento de algumas salas de aula. Segundo a literatura, as causas dessa evasão escolar combinam vários fatores: a) precariedade das instalações físicas; b) ausência de mobiliário e equipamentos didáticos; c) problemas de saúde dos educando em relação à visão, necessitando não só atendimento médico, mas também de auxílio para aquisição de óculos; d) concorrência entre educação e trabalho, quando os picos de colheita ou plantio dificultam a freqüência dos alunos às aulas; e) outra concorrência, educação e mobilização política, na medida em que os trabalhadores educandos precisam seu ausentar do assentamento por grandes períodos para o trabalho de base, ou mobilização para novas ocupações de terra; e f) acúmulo de tarefas assumidas pelos monitores, muitos deles lideranças do assentamento ou do movimento social, responsáveis por muitas ações políticas a eles atribuídas, pois os movimentos sociais necessitam de quadros para os trabalhos de base (ANDRADE, 2004).747. Diante dessa realidade, e tendo em vista o ineditismo desse tipo de fiscalização no âmbito do TCU, considera-se oportuna a realização de ANOp no Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária, apontando como questões importantes de análise: a) as condições que favorecem/restringem a permanência dos alunos trabalhadores na sala de aula; b) as iniciativas adotadas para melhorar a capacidade cognitiva e, consequentemente, o sucesso da aprendizagem dos alunos; c) a efetividade das ações voltadas a minimizar ou reverter o quadro de elevado nível de evasão; entre outras; d) a atuação dos parceiros em assumir efetivamente suas tarefas, sobretudo na melhoria das condições estruturais dos locais de aula, nas alternativas para resolver as deficiências visuais apresentadas pelos trabalhadores e no provimento de recursos e equipamentos pedagógicos para oportunizar aos trabalhadores o aprendizado e o ingresso no mundo da leitura.

8.3.4 Escolarização de beneficiários do ProJovem748. O Programa Nacional de Inclusão de Jovens: Educação, Qualificação e Ação Comunitária - ProJovem foi implantado em 2005, encontrando-se sob a coordenação da Secretaria-Geral da Presidência da República. O público-alvo do programa são jovens de 18 a 24 anos que terminaram a quarta série, mas não concluíram a oitava série do ensino fundamental e não têm vínculos formais de trabalho. Aos participantes, o ProJovem oferece oportunidades de elevação da escolaridade e de qualificação profissional. O programa oferece formação integral com carga horária de 1.600 horas, sendo 1.200 horas presenciais e 400 horas não-presenciais, desenvolvidas em 12 meses consecutivos. O curso inclui disciplinas do ensino fundamental, aulas de inglês, de informática, aprendizado de uma profissão e atividades sociais e comunitárias de forma integrada. Cada aluno, como forma de incentivo, recebe um auxílio de R$ 100,00 por mês, desde que tenha 75% de freqüência nas aulas e cumpra com as atividades programadas. 749. O ProJovem obteve parecer favorável da Câmara de Educação Básica, do Conselho Nacional de Educação, como um curso experimental, com base no artigo 81 da LDB, provendo



certificação de conclusão do ensino fundamental. O eixo da qualificação profissional, executado em parceria com as prefeituras das capitais, abrange 23 áreas. Cada prefeitura escolhe quatro áreas, segundo as necessidades e demandas de mão-de-obra local. Entre as áreas de formação estão: telemática; construção e reparos; turismo e hospitalidade; vestuário; serviços domésticos; esporte e lazer; metalmecânica; madeira e móveis; arte e cultura; e alimentação. Das 200 mil vagas inicialmente previstas, 93 mil foram preenchidas em 2005, o que resultou em uma execução orçamentária de R$ 258,7 milhões, o que corresponde a 57% do total liquidado no triênio 2005-2007 (Gráfico 10). Aproximadamente metade das cotas está concentrada em três unidades da Federação: no Rio de Janeiro (42 mil vagas); em São Paulo (30 mil vagas); e no Distrito Federal (21 mil vagas).

Gráfico 689 – Histórico orçamentário das ações do ProJovem classificadas na subfunção EJA, de 2001 a 2007.

0,0

80,0

160,0

240,0

320,0

2005 2006 2007

Valo

res

(R$

milh

ões)



750. O ProJovem, pela sua abrangência, é um tipo de programa que demanda articulação dos sistemas de ensino na integração da EJA com a educação profissional, valendo-se da educação superior para formar os multiplicadores dessa proposta integrada. Além dos núcleos de ensino, que são espaços onde será ministrada a aprendizagem, assumem relevante papel no programa as instituições especializadas em educação profissional, como as integrantes das redes federal, estadual e municipal de educação profissional e tecnológica, bem como as instituições nacionais especializadas em educação profissional, como é o caso do Senai, Senac e Sebrae.751. Não foram identificados trabalhos de avaliação do ProJovem, seja no âmbito do TCU como do próprio governo ou de meios acadêmicos e instituições de pesquisa. Assim, considerando a relevância, a materialidade, os riscos envolvidos no programa e o ineditismo desse tipo de fiscalização pelo controle externo, entende-se oportuna a realização de uma ANOp no ProJovem com a finalidade de avaliar os seguintes pontos: a) a efetividade do programa na reinserção do jovem na escola; b) a contribuição do programa na identificação de oportunidades de trabalho e formação inicial dos jovens; c) o processo de seleção e formação dos docentes para atuar no programa; d) adequação da infra-estrutura dos núcleos e do material didático-pedagógico; e) o grau de desenvolvimento e engajamento dos jovens beneficiários em ações comunitárias; f) o acesso dos participantes à inclusão digital como instrumento de inserção produtiva e de comunicação; e g) os sistemas de monitoramento e avaliação do programa.


9. Conclusões752. desenvolvimento deste levantamento teve como objetivo identificar possíveis áreas de atuação do Tribunal a partir de diagnóstico realizado na Função Educação. Os trabalhos envolveram a identificação e análise dos principais problemas nessa área, dos órgãos responsáveis por conduzi-la, da evolução da execução orçamentária, da articulação da Educação nos planos federais e dos principais programas desenvolvidos pelo Governo Federal. A partir disso, definiu-se as áreas relacionadas nos parágrafos 741 a 756 como de oportunidade de atuação do Tribunal.753. Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) - verificou-se que sua implantação tem como objetivo promover a melhoria da qualidade da educação a partir dos municípios que possuem os piores desempenhos, medido pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB (parágrafos a ; a ). Tendo em vista a relevância das ações implementadas por este plano na redução dos macroproblemas enfrentados na educação brasileira, conforme exposto na introdução do capítulo deste relatório e seções , , e , é fundamental que os aspectos de alocação dos recursos focalizados nos municípios que se enquadram nos critérios de elegibilidade sejam garantidos para possibilitar a efetividade da proposta do plano.754. Levando-se em conta a plurianualidade do PDE, o efeito das ações que o compõe deve ser medido a médio e longo prazo. Nesse contexto, verificou-se que as ações orçamentárias relacionadas à melhoria nas condições de oferta na Educação Básica foram as mais impactadas em relação ao aumento de recursos na previsão orçamentária para o período 2008-2011, como por exemplo, a ação de apoio à reestruturação da rede física pública e apoio à aquisição de equipamentos para a rede pública (subseção 5.1.4, 5.2.4, 5.3.4, parágrafos a ; a ; , respectivamente) e Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica (subseção 5.2.4, parágrafos a ).755. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) - essa entidade, tratada na seção e parágrafos a , é responsável pela execução de 58% do orçamento da educação (excluindo despesas com pessoal) e pelo controle das ações sob sua responsabilidade, incluindo algumas do PDE . Por gerenciar os programas da Educação Básica e educação profissional, possuem um grande volume de prestações de contas a serem analisadas. Trabalhos do TCU realizados em ações executadas pelo FNDE apontaram fragilidades na ação de controle, fato que tende a agravar-se com a implementação da dinâmica de alocação de recursos propostas pelo PDE (parágrafos a ). Além disso, há ações gerenciadas pelo FNDE, como por exemplo o PNAE e o PNATE, em que são regularmente apontadas irregularidades nas suas execuções.756. Formação de Professores – as ações de formação de professor podem ser consideradas as que possuem o maior potencial de impacto no processo de ensino e aprendizagem, já que o professor tende a ser o principal indutor das atividades pedagógicas. Essa área, apesar da baixa materialidade apresentada, é relevante já que ainda existem professores que atuam nos diversos sistemas de ensino sem a qualificação mínima exigida. Além disso, há carência de professores existente sem que haja a curto prazo a perspectiva de solução para este problema. Os recursos destinados à formação de professores da Educação Básica para os próximos anos estão relacionados principalmente à concessão de bolsas de incentivo para que os professores participem das ações de aperfeiçoamento profissional ou na formação inicial. Essas ações também fazem parte do PDE, que além da formação propriamente dita, tem a intenção de promover a valorização do magistério por meio da criação de um piso salarial nacional, o incentivo para realização de cursos de licenciatura por meio do financiamento estudantil e pela criação da Universidade Aberta do Brasil.757. Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica - conforme motivos expostos na seção 5.2.4 e 5.3.4, parágrafos a e , respectivamente, o PNAE tem o objetivo de suprir parte das necessidades nutricionais dos alunos, sendo que para 50% dos alunos da região Nordeste e 56% dos alunos da região Norte esta é a principal refeição do dia. Avalia-se que atacar a fome é condição necessária para assistir as atividades desenvolvidas pela escola, e nesse fato reside a necessidade da execução desse programa dentro das normas estabelecidas na legislação.758. PNAE é revestido de alta materialidade e a projeção para o período 2008-2011 é de aumento volume de recursos em decorrência da expansão do programa para toda Educação Básica. Apesar disso, as ações de controle ainda são frágeis, haja vista as irregularidades veiculadas nas fiscalizações promovidas pela CGU e nos trabalhos de auditoria realizados pelo TCU, que apontam falhas no processo de controle por parte do FNDE e dos Conselhos de Alimentação Escolar.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-023.195/2007-8

759. Devido as denúncias de irregularidades e má gestão dos recursos do PNAE, verifica-se a oportunidade da construção de um padrão de amostragem que leve em conta um perfil municipal, partindo-se de informações sobre a população, o IDH, o histórico de irregularidades no município apontado pelas órgãos de controle, forma de gerenciamento do PNAE. Esse trabalho tem o objetivo de apontar os municípios com maior potencial de que esteja ocorrendo fraudes no programa e assim desenvolver com eficiência uma ação fiscalizadora.760. Apoio ao Transporte Escolar – o programa nacional de apoio ao transporte escolar é um dos que apresenta grande quantitativo de irregularidades em sua execução, seja pelo desvio dos recursos, seja pela má aplicação nos objetos definidos pelo normativo do programa (parágrafos a e ). Além disso, há falhas apontadas nos controles do programa que deve ser realizado pelo Conselho do FUNDEB com o envio de relatórios para o FNDE. 761. O programa de transporte escolar visa garantir o acesso e permanência na escola aos alunos da zona rural que residem longe dos estabelecimentos de ensino. Com o advento do PDE, houve a criação do programa Caminhos na Escola, que possibilita a aquisição de veículos novos por parte dos municipios para oferecimentos desse serviço aos alunos da zona rural.762. O transporte escolar, como indicado no relatório, deve ser prestado atendendo, no mínimo, os requisitos de durabilidade, conforto e segurança. Porém esta situação ainda não alcançou a maioria dos municípios brasileiros. Avaliar os controles e as condições de oferta do transporte podem ser atividades que contribuem com a efetividade desse programa. Uma alternativa de amostragem para a focalização das ações de fiscalização no programa de transporte poderia ser criada nos moldes da proposta para o PNAE.763. Financiamento estudantil – no Ensino Superior, o acesso e a permanência são problemas que devem ser dirimidos para que a população veja elevada a sua escolaridade, garantida a qualidade nesse nível de ensino. As ações governamentais nesse sentido são efetivadas por meio de financiamentos estudantil com os programas ProUni e Fies (subseções 6.2.1 e 6.2.2).764. O FIES é um dos programas constantes do Plano de Desenvolvimento da Educação e, sua execução sofreu modificações a partir da implementação desse plano, como a redução das taxas de juros para os cursos de licenciatura, com o intuito de estimular a formação de professores. O ProUni é um financiamento via renúncia de receitas em troca de vagas para estudantes nas instituições particulares de ensino.765. Os dois programas são revestidos de grande materialidade e relevância em termos de oportunidades aos estudantes que pretendem ingressar em um curso superior. Porém, é interessante avaliar se os critérios de elegibilidade para os programas estão sendo cumpridos, se os cursos financiados atendem a padrões de qualidade definidos pelo MEC por meio das avaliações dos cursos de graduação, já que a partir de 1998 houve um aumento considerável no número de instituições particulares de Ensino Superior (Gráfico 40); a renúncia de receitas em face ao número de estudantes beneficiados com as bolsas de estudo, e se há priorização para áreas em que haja carência de professores, entre outras.766. Fundações de Apoio às Universidades – As fundações de apoio às universidades manejam um grande volume de recursos transferidos pelas IFES (parágrafos a ) o que enseja a avaliação por parte do TCU da aplicação desses recursos. Verificou-se, no desenvolvimento do levantamento, que em relação às fundações de apoio o TCU já realizou diversos trabalhos, a partir de denúncias e representações impetradas no âmbito do Tribunal. Considerando que persistem denúncias relativas a essas instituições, que as transferências ocorrem de forma sistemática, principalmente no final do exercício financeiro, e que muitas dessas fundações prestam serviços a terceiros havendo retorno financeiro, essa área torna-se foco de possibilidade de atuação do Tribunal.767. Educação de Jovens e adultos – identificou-se no trabalho realizado que o país ainda padece com as elevadas taxas de analfabetismo e baixa escolaridade da população. Dessa forma, verificar a eficiência dos programas voltados para os jovens e adultos contribui com a reversão desse quadro. Entre os programas, cita-se o Fazendo Escola. Nele, há possibilidade de se aprofundar nos seguintes pontos: i) se a assistência financeira da União estaria cumprindo a função redistributiva de minorar as desigualdades regionais; ii) se as universidades estão garantindo/ampliando os espaços para discussão da EJA, seja nos cursos de graduação, de pós-graduação ou de extensão; iii) formação em serviço de


docentes que ministram cursos de EJA; iv) construção de conhecimentos e continuidade da aprendizagem dos ciclos mais avançados da EJA. (seção )768. Além do Fazendo Escola, aponta-se ação de Escolarização dos beneficiários do Projovem, como possibilidade de atuação do TCU para avaliar: a) a efetividade do programa na reinserção do jovem na escola; b) a contribuição do programa na identificação de oportunidades de trabalho e formação inicial dos jovens; c) o processo de seleção e formação dos docentes para atuar no programa; d) adequação da infra-estrutura dos núcleos e do material didático-pedagógico; e) o grau de desenvolvimento e engajamento dos jovens beneficiários em ações comunitárias; f) o acesso dos participantes à inclusão digital como instrumento de inserção produtiva e de comunicação; e g) os sistemas de monitoramento e avaliação do programa.769. Programa de Expansão da Educação Profissional – Proep, conforme justificativas apontadas nos parágrafos a . O Proep já foi objeto de auditorias no Tribunal, porém não há, ainda, uma avaliação quanto a eficiência, eficácia e efetividade do programa. Esse programa apresentou uma série de problemas na execução dos convênios até 2005 e, segundo relatório de gestão da SETEC/MEC, houve mudanças no gerenciamento do programa.770. Programas do livro didático – Os programas de livros didáticos tem o objetivo de levar aos alunos um material de orientação de estudos mínimo para o acompanhamento das aulas. O livro constitui, muitas das vezes, no único material para estudo a que o aluno tem acesso (subseções 5.2.4 e 5.3.4). A execução dos programas do livro para o Ensino Fundamental, Ensino Médio e EJA, assim como a compra de acervos bibliográficos, seguem uma execução centralizada no FNDE e com uma dinâmica incorporada pelos sistemas e estabelecimentos de ensino. 771. O programa envolve um grande volume de recursos e a sua má gestão, ou a falta de efetiva utilização dos livros, pode acarretar desperdício de recursos públicos. Assim, é uma área de atuação importante para avaliação do Tribunal, em relação à verificação da efetividade dos programas e da melhoria dos controles nele realizados.10 Proposta de encaminhamento772. Diante do exposto, a equipe propõe ao Tribunal que:773. i) as informações constantes deste relatório sejam remetidas à Segecex e tratadas como subsídios ao planejamento das ações de controle a serem desenvolvidas no âmbito do TMS 5 – EDUCAÇÃO integrante do Plano de Fiscalização para 2008.774. ii) considerando a quantidade e a profundidade das possibilidades, que a Segecex desenvolva uma perspectiva plurianual para o planejamento de ações afetas ao tema do levantamento.”

É o Relatório.VOTO

Preliminarmente, parabenizo a equipe da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog pelo excelente trabalho apresentado. Trata-se de Levantamento de Natureza Operacional (art. 238, incisos I e II, RITCU) em programas, ações, órgãos e entidades relacionadas com a Função Educação.

O resultado é um panorama completo e detalhado da Educação no País, que servirá de subsídio ao planejamento das fiscalizações que poderão ser realizadas pelo Tribunal.

Informo que a unidade técnica solicitou, em caráter excepcional, que este Relator autorizasse o envio de cópias deste levantamento aos Tribunais de Contas dos Estados com vistas a subsidiar o trabalho de planejamento de auditoria comum, a ser conduzido por todos os TCEs na área de Educação, sob coordenação do TCU. Mediante Despacho às fls. 116, autorizei a remessa das cópias na forma solicitada.

Conforme registrei no citado Despacho, esse trabalho conta com o apoio da Presidência desta Casa. O intercâmbio de informações e metodologias com as demais entidades de controle é meta de longo tempo, com a qual sempre me perfilhei.

Nessa linha de abordagem, ressalto que o sucesso das auditorias operacionais realizadas por esta Corte de Contas, entre outros fatores, está relacionado às parcerias que são estabelecidas, algumas vezes, entre o Tribunal e as entidades e órgãos envolvidos na operacionalização do programa avaliado.


O trabalho, na forma como foi desenvolvido, alcançou plenamente o seu objetivo, ou seja, após profundo diagnóstico da Função Educação, foram identificadas oportunidades de atuação do Tribunal nos principais programas gerenciados pelo Governo Federal.

Tais programas abrangem toda a política educacional. A meu ver, nenhuma área pode ser tratada de forma isolada. Dessa forma, a alfabetização, por exemplo, não pode ser considerada algo estanque. Na verdade, essa ação é apenas o embrião de um processo duradouro e amplo, de fundamental importância na aferição dos índices de desenvolvimento humano. Relembro que a educação, como tantas vezes defendido nesta Casa, não é despesa, mas investimento.

Nesse sentido, merecem relevo as sugestões apresentadas pela Seprog, em especial, no que tange à formação de professores. Como consignado no Relatório, tais propostas possuem o maior potencial de impacto no processo de ensino e aprendizagem, pois repercutem diretamente nos educadores, grandes responsáveis pelo sucesso e aprimoramento da educação neste País.

Apenas para citar, foram identificadas outras áreas extremamente importantes e que merecem ampla atenção por parte desta Corte, entre elas o Financiamento Estudantil, que permite acesso, ao ensino superior, à população de baixa renda e o Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, tão relevante, já que grande parte das necessidades nutricionais diárias dos alunos de regiões carentes é suprida com recursos provenientes deste programa. Nessa área, inúmeras irregularidades relacionadas à má gestão são detectadas, a todo momento, pelo TCU e demais órgãos de controle.

Nesse sentido, propõe-se a construção de um padrão de amostragem “que leve em conta um perfil municipal, partindo-se de informações sobre a população, o IDH, o histórico de irregularidades no município apontado pelos órgãos de controle, forma de gerenciamento do PNAE. Esse trabalho tem o objetivo de apontar os municípios com maior potencial de que esteja ocorrendo fraudes no programa e assim desenvolver com eficiência uma ação fiscalizadora.”

Reitero, todavia, que não há proposta de mérito que enseje a responsabilização de qualquer gestão, sendo o trabalho de cunho apenas orientativo. Limitou-se, assim, a Seprog a apresentar, de forma sistemática, um diagnóstico das principais questões na área de Educação no País.

Pelo exposto, após o envio dos autos à Segecex para que sejam propostas as fiscalizações a serem incluídas no Plano de Fiscalizações do Tribunal para o exercício de 2008, devem os autos ser arquivados na Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog.

Com essas considerações, acolho as conclusões do relatório da unidade técnica e VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de maio de 2008.

GUILHERME PALMEIRAMinistro-Relator


ACÓRDÃO Nº 974/2008 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo n.º TC-023.195/2007-82. Grupo I; Classe de Assunto: V – Levantamento de Auditoria3. Responsável: Sr. José Henrique Paim Fernandes, Secretário-Executivo do Ministério da Educação (CPF n.º 419.944.340-15)4. Órgão/Entidade: Ministério da Educação (MEC), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira6. Representante do Ministério Público: não atuou7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Levantamento de Auditoria em programas, ações,

órgãos e entidades relacionadas com a Função Educação, com o objetivo de identificar áreas a ser incluídas no Plano de Fiscalização do TCU para 2008.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fulcro no art. 238, incisos I e II do Regimento Interno, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. encaminhar os autos para a Segecex para que sejam propostas as fiscalizações a serem desenvolvidas no âmbito do TMS 5 – Educação, integrante do Plano de Fiscalizações para o exercício de 2008;

9.2. Posteriormente, retornar o processo à Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog, para arquivamento.

10. Ata nº 20/2008 – Plenário11. Data da Sessão: 28/5/2008 – Ordinária12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0974-20/08-P 13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

WALTON ALENCAR RODRIGUES GUILHERME PALMEIRAPresidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARINProcurador-Geral, em exercício

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