COMO CONTROLAR O ESTADO

- Trabalho premiado pelo Tribunal de Cuentas de Espana e pela Sociedad Estatal Quinto Centenário.

TÍTULO ORIGINAL: Estudo comparado da atividade jurisdicional exercida pelasEntidades Fiscalizadoras Superiores das Américas, Portugal e Espana.

A 663C Araújo, Marcos Valériode.Como Controlar o Estado: reflexões e propostas sobre o ControleExterno nas Américas, Portugal e Espanha/ Marcos Valério deAraújo. - Brasília: UNITEC, 1992.86 p.Prêmio do Tribunal de Contas da Espanha e Sociedade EstatalQuinto Centenário(maio/92).1. Entidades Fiscalizadoras Superiores 2. Controle Externo -América 3. Controle Externo - Portugal 4. Controle-Externo Espanha I. Título

CDU-336.126.55

ÍNDICE

TÓPICO PÁG.

COMENTÁRIOS SOBRE A CAPA 05AGRADECIMENTOS 07

PREFÁCIO 09APRESENTAÇÃO 11

PRIMEIRA PARTE: ASPECTOS SOCIAIS E POLÍTICOS

1. INTRODUÇÃO 152. MISSÃO DAS EFS 16

2.1. Denominação das EFS 182.2. Paçel duplo das EFS 19

3. POSIÇÃO INSTITUCIONAL DAS EFS 193.1. Documento de suporte das EFS 213.2. Forma de comando e decisão 223.3. Processo de escolha dos dirigentes ou vocais 223.4. Mandato dos dirigentes ou vocais 24

4. ATRIBUIÇÕES E PODERES DAS EFS 254.1. Poderes formais de sanção 294.2. Sanções pecuniárias 314.3. Valores de multa 334.4. Processo de cobrança pecuniária .354.5. Outras sanções e poderes 364.6. Recursos contra as decisões das EFS 364.7. O tratamento da reincidência 374.8. Reflexões sobre os mecanismos de sanção 384.9. Poderes perdidos 38

5. O UNIVERSO DA JURISDIÇÃO DAS EFS 395.1. Nível de fiscalização do setor público 40

5.2. Nível de obediência às EFS 425.3. Entraves à fiscalização 435.4. Setores de difícil fiscalização 45

6. RELAÇÕES DA MACRO-ESTRUTURA DE CONTROLE 466.1. Os informes das EFS 476.2. Influência das EFS sobre o Poder Legislativo 476.3. Interdependências institucionais 486.4 Formas e regimes de Governo(efeitos sobre as EFS) 49

7. INICIATIVA PARLAMENTAR DAS EFS bO8. PODERES DO CIDADÃO E DA IMPRENSA JUNTO ÀS EFS 509. AS EFS E ACOMUNICAÇÃO SOCIAL 5210. O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS EFS 5311. CERTIDÃO LIMPA DAS EFS 5412. PROJETOS GOVERNAMENTAIS 5413. TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS 56

SEGUNDA PARTE: ASPECTOS HUMANOS

14. QUADRO DE PESSOAL DAS EFS 6114.1. Poderes dos auditores 6114.2. Avaliação dos auditores 6214.3. Treinamento dos auditores 6214.4. Critérios de admissão dos auditores 6314.5. Contratação de peritos externos 64

15. GARANTIAS DOS VOCAIS E FISCAIS 64

TERCEIRA PARTE: ASPECTOS FINANCEIROS

16. O ORÇAMENTO DAS EFS 6917. A POLÍTICA SALARIAL DAS EFS 69

QUARTA PARTE: ASPECTOS TECNOLÓGICOS E METODOLÓGICOS

18. A UTILIZAÇÃO DE COMPUTADORES PELAS EFS 7319. METODOLOGIAS DE TRABALHO AUDITORIAL 74

19.1. Papéis de trabalho 7519.2. Difusão técnica 7519.3. Plano anual de metas 7619.4. Exame intearal versus seletivo 76

20. OS MOMENTOS DA FISCALIZAÇÃO 7721. FISCALIZAÇÃO "IN SITU" 78

21.1. Importância da fiscalização "IN SITU" 7922. APOIO LOGÍSTICO AOS AUDITORES 8023. AS DELEGAÇÕES DE CONTROLE EXTERNO 8024. PROPOSTAS PARA A MELHORIA DA FISCALIZAÇÃO 81

QUINTA PARTE: CONCLUSÃO 85

DA CAPA

Carruagem é o veículo formado por uma armação de madeira ou de ferro, montado sobre rodas, puxado por animais e destinado ao transporte de pessoas. Sua invenção remonta a 6.000 anos atrás, tendo sido não só um meio delocomoção ao longo dos anos, mas também um símbolo de poder ou status e oalvo de muitas simbologias.

Uma dessas simbologias é proposta pelo pensador místicogrego-armênioGEORGE IVANOVITCH GURDJIEFF, em sua história sobre "O cavalo, o cochei-ro, a carruagem e o passageiro". Para Gurdjieff, a CARRUAGEM (corpo físico oumuscular, centro motriz), o CAVALO (corpo natural ou vivo, centro emocional), e oCOCHEIRO (corpo mental, centro mental) devem formar uma unidade integralpara que o PASSAGEIRO (corpo espiritual oucasual, ego superior) possa dar instruções sobre a direção a ser tomada.

Segundo aquele pensador, somente quando o cocheiro está sóbrio, o cavalo bem adestrado e a carruagem consertada é que o passageiro pode seguirseu caminho, dando instruções ao cocheiro.

No entanto, de acordo com Gurdjieff, geralmente a CARRUAGEM estánum estado lastimável, caindo aos pedaços; o CAVALO ou está correndo em disparada, esfomeado, ou está morrendo devagar no estábulo;enquanto isso, o COCHEIRO está se embriagando e o PASSAGEIRO dorme alheio a tudo.

Para Magda Elizabeth - mística brasiiiense, a CARRUAGEM dessa história bem poderia representar as finanças públicas, que na maioria dospaíses doterceiro mundo estão longe do saneamento; o CAVALO seriam os governantes,ora muito dinâmicos no intuito de saciarem a própria fome, ora apáticos e inoperantes. O COCHEIRO seriam as Entidades Fiscalizadoras Superiores, nem sempre eficazes ou atentas aos anseios de rota do PASSAGEIRO que seria o Povo,este, por vezes, distraído quanto aos próprios anseios.

Na nossa capa, a nossa clarividente amiga percebeu que o cavalo largoua carruagem à própria sorte; o passageiro dorme escondido e alheio ao perigoiminente, e o cocheiro, semi-invisível, tenta com uma única mão impedir a quedainevitável de todo o conjunto no abismo comum.

Só mesmo um milagre moral poderia evitar a catástrofe!

O AUTOR

<Orna legião decolaboradores participou destetrabalho, comaçõesousugestões.

AGRADECIMENTOS

- Ao atual Presidente do TCU, Ministro Carlos Átila Álvares da Silvae seu Gabinete.

- Ao ex-Presidente do TCU, Ministro Ademar Paladini Ghisi e seu Gabinete.- À Equipe da Assessoria de Intercâmbio Internacional/TCU.- À Equipe da Assessoria de Imprensa, especialmente Lúcia Helena Braga.- À Equipe da União Nacional dos Analistas de Finanças e Controle Externo -

UNITEC/TCU, com destaque para Erilson Damião da Silva.- Aos companheiros do TCU:

Murilo Amaral da Silva (SEPLOM)Maria Salete de Lima (SEPLOM)João Alberto Saraiva (SEPLOM)José Carlos do Nascimento (19 IGCE)José Aparecido Nunes Pires (4? IGCE)Tânia Maria da Silva Ferreira (4C- IGCE)Luzinom Vale Lima Filho {6a IGCE)Marcelo de Miranda Ribeiro Quintiere (6? IGCE)Magda Elizabeth dos Santos (69 IGCE)Manoel Soares Cutrim Filho (7? IGCE)Nilton Pinheiro Marcondes (89 IGCE)Carlos Geraldo de Oliveira (8? IGCE)Elsio Jeová dos Santos (9a- IGCE)Raimundo Nonato Coutinho (SAUDI)Olímpio José Ferreira (SAUDI)Jorge da Silva Soares (SAF)

- A Darci Sena

- Aos companheiros das Entidades Fiscalizadoras Superiores do Paraguai, Argentina e Uruguai.

O agradecimento especial vai para lldê Ramos Rodrigues Theodoro e Ivan da Silva Theodoro, pelo inestimável apoio.

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PREFACIO

Admirei o Marcos Valério antes mesmo de conhecê-lo pessoalmente.Pelo seu excelente trabalho de Agente Fiscalizador do Tribunal de Contas daUnião, pela sua postura combativa, pela admiração alardeada por todos os colegas de trabalho, no Tribunal de Contas, já antevia que seria um prazer conhecer afigura ímpar que se delineava, o que se confirmou.

Ganhador de vários concursos literários a nível nacional, Marcos Valériode Araújo consegue conciliar suas atribuições profissionais com seu ideal maiorque é escrever.

A presente Obra, justamente agraciada com o primeiro lugar em concursopromovido pelo Tribunal de Contas da Espanha, neste ano de 1992, é resultantede meses de trabalho e visa oferecer, aos leitores, a idéia de como são os instrumentos e mecanismos utilizados pelas Entidades Fiscalizadoras SuperioresIbero-Americanas, universo pesquisado.

A linguagem utilizada é predominantemente descritiva e relata os dadosde forma imparcial, mas certamente conduzirá à crítica do nosso modelo de Controle Externo.

lldê Ramos Rodrigues TheodoroPresidente da União Nacional dos Analistas

de Finanças e Controle Externo do TCU

APRESENTAÇÃO

Trataremos aqui, principalmente, de uma análise comparativa entre asatividades jurisdicionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS dasAméricas, de Portugal e da Espanha. Cabe antes informar que consideramos apalavra "jurisdição" no sentido maisamplo, que inclui o poder de fiscalizar a gestão governamental, de ter acesso irrestrito a documentos e informações e de possuir uma clientela de órgãos públicossob controle, ou seja, de exercera atividadede Controle Externo, como um todo. Não nos limitamos, portanto, ao aspecto coa-tivo e judicante, caracterizado pela aplicação de sanções e determinações, comoocorre com algumas Entidades do universo investigado.

Procuramos não fazer deste estudo algo frio, com simples exposição detabelas e números. Ele será dedutivo, analítico, em busca de causas, correlaçõese até de propostas. Evitamos exaustivas citações numéricas e remissões a artigos da Lei, o que tornaria o texto pesado, cansativo e inacessível. Garantimos ta-bém que não serão realçados apenas aspectos positivos da matéria, desprovidosde consciência crítica.

O desenrolar do nosso projeto consistiu de contatose entrevistas com asEFS da Argentina, do Brasil, do Paraguay e do Uruguay. Para completar o trabalho de coleta de informações, principalmente dos países com os quais não seriapossível um contato pessoal, elaboramos um conjunto de quatro questionários,abordando respectivamente aspectos políticos e sociais do Controle Externo, aspectos dos recursos humanos das EFS, aspectos financeiros da fiscalização e,por último, aspectos tecnológicos e metodológicos de cada Entidade. Foram assim enviados questionários para 37 países Americanos e Ibéricos.

O nível de respostas aos questionários não foi total, mas nós ampliamoso campo de investigação através de consulta bibliográfica a documentos comoConstituições Políticas Nacionais, Leis Orgânicas e Leis de Funcionamento dasEFS, Leis de Contabilidade e Administração Financeira, além de outras informações sociais e políticas de cada país, constantes empublicações técnicas especificas.

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Entre questionários respondidos e legislações enviadas pelas EFS ouconseguidas junto a acervos técnicos de nosso Pais, somamos um total de 26Entidades Nacionais que aqui serão estudadas. Especialmente no Brasil a investigação ocorreu junto a dez auditores, selecionados por nós dentre aqueles quemais têm-se destacado como estudiosos do Controle Externo.

Mesmo nos questionários preenchidos houve perguntas não respondidasou contendo respostas que não têm efeito comparativo. Em poucos casos as respostas não ficaram claras nos questionários nem nas próprias legislações, fatoque nos obrigou a cruzar outras informações disponíveis e a inferir sobre aquelasrespostas.

Comparando os questionários respondidos pelos países com as respectivas legislações de Controle Externo, verificamos que algumas vezes existem atividades e atribuições das EFS que não são desempenhadasna prática cotidiana,embora constem na Lei. Do mesmo modo, existem outras tarefas desenvolvidaspor aquelas Entidades e que não lhes estão claramente atribuídas pelo texto legal. Tal constatação inicial exige de todos nós profundas reflexões e busca decausas.

Fora este fato, vimos que, em termos de poderes jurisdicionais, amplitudeda fiscalização, forma e âmbito de atuação e detalhamento da sistemática decontrole, são merecedoras de elogio, principalmente, as EFS de Costa Rica,Ecuador, Espana, Guatemala, Nicarágua, Panamá, Peru e Venezuela. Merecem,igualmente, destaque, pelo seu aparelhamento tecnológico, metodológico e humano, apesar de legalmente limitadas em termos de poderes, as EFS do Canadae dos USA. No outro extremo, com menores poderes legais e que nos pareceu tera atuação mais carente de recursos materiais e humanos e de apoio sócio-políticoestá a EFS do Suriname.

Aliás, todo este trabalho conduz a descobertas e a reflexões individuais,sendo certamente de grande interesse, principalmente, para quem estuda ouexerce a fiscalização da gestão financeira governamental.

Para nós também foi uma experiência gratificante, pois, concluímos queter contato com as Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS significa ter contato com o instrumento maior de que dispõem as Cidadanias na prevenção e nocombate de todas as formas de corrupção e de fraude nos setores públicos. E,portanto, direito e dever de todos conhecermos e aprimorarmos cada vez maisessas Entidades.

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PRIMEIRA PARTE: ASPECTOS SOCIAIS E POLÍTICOS

1 - INTRODUÇÃO

O controle da gestão dos recursos públicos remonta aos tempos do surgimento dos primeiros Estados organizados, tornando-se ainda mais presente nasmodernas sociedades democráticas.

As pressões em prol do respeito ao cidadão, fonte das finanças estatais(através do pagamento de tributos) e titular da soberania de todas as Nações,têm obrigado mais e mais a que a administração dos bens públicos e o exercícioda autoridade sejam transparentes, podendo ser analisados e, daí, apoiados ourejeitados pelos contribuintes.

Como os recursos são limitados, exige-se que sejam escolhidos objetivosconsensuais na busca do bem comum e para eles sejam canalizadas as disponibilidades financeiras. Com este intuito é que existe a figura dos orçamentos públicos que, após amplo debate da Sociedade, através dos seus representates (nocaso os membros do Poder Legislativo), são aprovados e constituem a definiçãode como e onde deverão ocorrer os gastos públicos, evitando desvios e utilizações não autorizadas. Outras leis e normas existem nas sociedades civilizadaspara proteger o patrimônio coletivo, preservando-o de possível malversação porparte dos Governantes.

É óbvio que o simples texto da Lei, apesar de significar uma expectativada Sociedade em termos de comportamento desejável, não garante a adesãovoluntária de todas as pessoas aos seus preceitos, decorrência de imperfeiçõeshumanas que vão do seu individualismo à sua inevitável falibilidade. Diante destarealidade, cabe também à Sociedade criar mecanismos de fiscalização do cumprimento das normas legais e regulamentares.

Devido à importância e à amplitude da gestão financeira governamental,ficou atribuída ao Poder Legislativo a sua fiscalização, até mesmo pelo fato de tertal Poder Supremo aprovado o Orçamento Geral do Estado e com isto ter fixadoas diretrizes para a realização dos gastos públicos. Deve, porém, ficar claro queesta atribuição é apenas formal e está mais relacionadacom a pressão política ecom a própria supremacia que aquele Poder detém sobre os demais. Não pode-

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riam estar atribuídas diretamente ao Poder Legislativo a análise técnica dos gastos e a própria fiscalização dos atos de gestão, em seu sentido literal. Torna-sefundamental a existência de um órgão especializado e independente que, pordelegação de competência da Sociedade e, em segunda instância, do próprio Poder Legislativo, realize o controle técnico e legal da gestão financeira governamental, certificando-se do correto uso dos recursos comunitários.

Com esta finalidade é que foram criadas as Entidades Fiscalizadoras Superiores. No caso americano, as EFS visavam inicialmente zelar pelos interessesde England, Espana, Nederlanden e Portugal, vigiando a gestão dos mandatáriosem suas colônias. Com a independência das nações do continente, foram criadasas novas EFS nacionais, inicialmente com a denominação de Tribunais ou Cortesde Contas ou mesmo de Contadorias. Apartir de 1920 a maior parte daquelasEntidades do continente americano passou a denominar-se Controladoria,atendendo às recomendações da chamada Missão Técnica Edwin Kemmerer.

Voltando ainda à questão inicial, a simples fiscalização, por parte dessasEFS, não seria o bastante se não trouxesse algum resultado prático, como a determinação do ressarcimento, pelo gestor financeiro, dos recursos públicos gastosindevidamente, ou mesmo a aplicação de multas ou de outras sanções pecuniárias ou disciplinares para os casos de ação ilícita e maldosa ou para os casos dereincidência deliberada.

Esta é uma questão polêmica em vários países. Algumas EFS não adotam sanções contra os gestores públicos; outras não tomam iniciativa no sentidodo ressarcimento dos gastos considerados irregulares. Lembremos, entretanto,que a Justiça Ordinária, em quase todos os países do mundo, garante compulso-riamente o reparo ou reposição, em caso de dilapidação do patrimônio alheio poroutrem. Quando o dilapidado é o Estado, maiores razões haveria para a exigênciada indenização pelos danos, ou até para a aplicação de sanções. Aqui cabe lembrar que ressarcimento não pode ser considerado como sanção e sim como obrigação.

Pessoalmente, acreditamos que só nas sociedades dotadas de mecanismos organizados e fortes de defesa e de pressão, como a Imprensa, os Sindicatos e o próprio Poder Legislativo, pode ser possível um trabalho eficiente de umaEFS desprovida de poder sancionador.

Reforçando ainda mais este nosso entendimento, o Professor PinheiroFarinha, ex-Presidente do Tribunal de Contas Português, considerava"inaceitávelqualquer modelo de Entidade Fiscalizadora Superior que não detenha o poder ju-risdicional e se limite à auditoria e à emissão de relatórios e de recomendações".

2 - MISSÃO DAS EFS

A próxima preocupação da Sociedade, após incumbir as EFS, por delegação de competência do Poder Legislativo, da fiscalização financeira do Estado,

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é garantir que o trabalho dos auditores (profissionais encarregados desta fiscé 'i-zação) seja tecnicamente correto e imparcial.

As EFS do Ecuador e da Nicarágua dispõem de um Código de Ética quenorteia a ação dos seus auditores. Na mesma Nicarágua existe também a Lei daIntegridade Moral dos Funcionários e Empregados Públicos, e a legislação doEcuador determina que um auditor não poderá fiscalizar uma instituição ou órgãopúblico do qual foi ex-funcionário nos últimos cinco anos.

• A busca de isenção, entretanto, não se limita à figura dos auditores, mastambém a dos dirigentes das EFS. A Lei Orgânica da EFS da República Dominicana dita em seu artigo 30, que "Não poderão ser membros da Câmara de " un-tas as pessoas que sejam parentes ou afins entre si em linha direta em qualque,grau, ou em linha colateral até o segundo grau inclusive". Prosseguindo, está ditona mesma Lei: "Tampouco poderão ser membros da Câmara de Contas as pessoas que tenham negócios, estabelecimentos ou empresas de qualquer naturezaque realizem operações com o Estado, o Distrito de Santo Domingo, as Comunidades ou qualquer estabelecimento público do Estado ou municipal". Finalmente,o artigo 32 arremata: "Os membros da Câmara de Contas não poderão intervir,sob risco de recusa, em nenhuma gestão ou assunto relacionado com pessoasunidas a eles por parentesco ou afinidade em linha colateral até o segundo grauinclusive".

Na Colômbia os impedimentos do Controlador Geral (dirigente máximoda EFS) estão na própria Constituição Política (art. 267): "Não poderá ser eleitoControlador Geral quem seja ou tenha sido membro do Congresso ou ocupadocargo público algum de ordem nacional, salvo a docência, no ano imediatamenteanterior à sua eleição. Tampouco poderá ser eleito quem tenha sido condenado apena de prisão por delitos comuns". E ainda: "Em nenhum caso poderão intervirna postulação ou eleição do Controlador pessoas que se achem dentro do quartograu de consangüinidade, segundo de afinidade e primeiro civil ou legal, com relação aos candidatos".

Na linha de conduta ética buscada pela Coiombia consta ainda do novotexto de sua Lei Maior que: "Proíbe-se a quem forme parte das Corporações queintervenham na postulação e eleição do Controlador dar recomendações pessoaise políticas para empregos em seu gabinete" (art. 268, 109).

Na Costa Rica o Controlador e o Subcontrolador, ao assumirem o posto,devem fazer um Seguro de Fidelidade no valor de 50.000 colóns. (USS 377 -dez/91), valor este que já nos parece defasado.

No Ecuador, faz-se uma avaliação periódica não só da capacidade detrabalho e do nível de atualização técnica dos empregados da EFS, como também da sua idoneidade e ética profissional. Prevenindo-se contra possibilidadesde favorecimentos internos, a Lei Orgânica da EFS do mesmo Ecuador estabelece uma série de incompatibilidades ou impedimentos por parentesco, a saber"Não poderão ser funcionários com chefia ou poder de decisão nem auditores da

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uontroladona quem tenha parentesco, até o quarto grau de consangüinidade ousegundo de afinidade, com o Controlador, Subcontrolador, Chefe Financeiro ouChefe da Unidade Contábil da Controladoria. Ao se produzirem incompatibilidades supervenientes, cederá o funcionário ou empregado de menor hierarquia; emcaso de funcionários que tenham o mesmo nível hierárquico, cederá o de maisrecente nomeação".

2.1 - Denominações das EFS

São várias as denominações usadas pelas EFS ibero-americanas, havendo de um lado as chamadas Controladorias Gerais (que formam o maior grupo) eas Oficinas do Auditor ou do Controlador; do outro lado estariam os Tribunais,Cortes e Câmaras de Contas. Como exemplos deslocados desta nomenclatura,citam-se a Contadoria Maior da Fazenda (México) e o Comitê Estatal de Finanças (Cuba).

No primeiro grupo das Controladorias Gerais estão a Bolívia, Colômbia,Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Paraguay, Peru, República Dominicana e Venezuela. Chamam-seOficina do Auditor ou Oficina do Controlador as EFS do Canadá, Puerto Rico, Suriname e USA.

No segundo grupo estão os Tribunais de Contas da Argentina (que estáem processo de transformação para Controladoria), Brasil, Esparia, Portugal eUruguay. Incluem-se ainda neste grupo países que, além de uma ControladoriaGeral, contam também com um Tribuna! de Contas, a saber Guatemala, Paraguay e Panamá. Neste último, o Tribunal de Contas é um órgão subordinado daprópria Controladoria Geral. Chama-se Corte de Contas a EFS de El Salvador, ede Câmara de Contas a da República Dominicana, esta defendo autoridade técnica sobre a Controladoria Geral. Cabe ainda citar que Ecuador e Venezuela possuem na estrutura de Poderes seus Tribunais de Contencioso Administrativo quefuncionam como instâncias apelativas contra as decisões de suas ControladoriasGerais, sendo, portanto, também, setores especializados no trato com a gestãodas finanças públicas. Em Portugal, este mesmo papel de instância apelativa édesempenhado pelo Superior Tribunal Administrativo.

Analisando cada uma das Entidades, constatamos que a denominaçãoutilizada não é um fator determinante sobre suas atividades. Teoricamente era de

se esperar que as Controladorias e Oficinas desempenhassem um papel puramente auditorial, de apoio ao Poder Legislativo, sem deter poderes sancionadoresou iniciativa de cobrar ressarcimentos dos gestores públicos. No outro extremo,poderíamos imaginar que os Tribunais, Cortes e Câmaras de Contas não tivessem atividades auditoriais, mas apenas de exame e julgamento de contas, comas respectivas aplicações de sanções e cobrança de ressarcimentos a partir dasglosas efetuadas sobre as. prestações de contas recebidas. A realidade ibero-americana mostra porém várias configurações, como por exemplo:

1!

a) Tribunais, Cortes ou Câmaras de Contas que fiscalizam, aplicam sanções e/ou exigem ressarcimentos: Argentina, Brasil, El Salvador, Espana, Portugale República Dominicana;

b) Tribunais de Contas que apenas fiscalizam: Uruguay;c) Controladorias ou Oficinas que apenas fiscalizam: Canada, Paraguay,

Puerto Rico e USA;

d) Controladorias ou Oficinas que fiscalizam, aplicam sanções e/ou exigem ressarcimentos: Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala,Honduras, México (Contadoria Maior da Fazenda), Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Peru, Suriname e Venezuela.

Encontramos também uma Controladoria com estrutura de comando co-legiada (característica dos Tribunais e Cortes de Contas). Este é o caso das Nederlandse Antillen. Como vimos, há casos de Controladoria subordinada tecnicamente à Câmara de Contas (República Dominicana) e de Tribunal de Contas subordinado a Controladoria (Panamá).

Em resumo, a conclusão a que chegamos é que a denominação utilizadapela EFS não determina necessariamente a natureza das suas atividades e dasua postura.

22 - Papel duplo das EFS

Ao mesmo tempo em que são responsáveis técnicas pela fiscalização dagestão financeira governamental, as EFS também situam-se como órgãos estataise gastam, como todos os outros, dinheiro público em sua manutenção, sendo asdotações do orçamento público, na quase totalidade dos países pesquisados,como veremos, a única fonte de recursos daquelas Entidades.

Em função disto, essas Entidades, de um modo geral, dispõem de umaunidade interna de auditoria para controlar os seus gastos e a sua gestão patrimonial. Ademais, algumas recebem o acompanhamento e a fiscalização externado Poder Legislativo, podendo-se exemplificar esta realidade com os casos doBrasil, Ecuador, Honduras e México.

3 - POSIÇÃO INSTITUCIONAL DAS EFS

Sob este tópico pretendemos analisar o grau de autonomia de que dispõem as Entidades investigadas, incursionando pelas suas ligações com os Supremos Poderes, pelo documento maior que define a sua forma e atribuições,pelos critérios adotados na escolha dos seus dirigentes ou vocais, e pela sua autonomia financeira e orçamentária que são fatores determinantes da sua soberania e independência, a nosso ver.

No que concerne à ligação com os Supremos Poderes, alguns estudiososdefendem que as EFS tenham uma posição de subordinação ou de assessora-

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mento ao Legislativo, não apenas pelo fato de ser este o Poder que, nos EstadosDemocráticos, aprova os Orçamentos Gerais, mas por representar a própria soberania popular. Outros, entretanto, julgam que a situação ideal para as EFS seria detotal independência, até porque o Legislativo, na qualidade de setor tambémmantido com os recursos públicos, está passível de ser igualmente fiscalizado,com total imparcialidade e altivez, sendo preferível, neste caso, a desvinculaçãoadministrativa ou funcional da EFS em relação a ele.

Nos países ibero-americanos investigados são subordinadas ou auxiliaresdo foder Legislativo onze EFS: Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, Ecuador,Espana, Honduras, México, Nicarágua, USA e Venezuela. Com relação a Cuba, alei diz que a EFS faz parte do Executivo, mas se encontra subordinada ao Legislativo e ao Conselho de Estado.

Aparecem outras três EFS como subordinadas ou auxiliares do PoderExecutivo: Bolívia, Nederlandse Antillen e Paraguay. Quanto à República Dominicana, aparece também nesta situação a sua Controladoria Geral, enquanto que aCâmara de Contas consta como entidade independente.

São consideradas independentes de todos os Supremos Poderes onzeEFS, que são as do Chile, Colômbia, El Salvador, Guatemala, Panamá, Peru,Puerto Rico, Suriname e Uruguay, além da Câmara de Contas da República Dominicana. Não há nenhum caso registrado de EFS subordinada ou auxiliar do Poder Judiciário, o que não deixa de ser um aspecto curioso já que, na estrutura dosPoderes, caberia a este a fiscalização do cumprimento da Lei (Legislativo decreta,Executivo realiza, Judiciário fiscaliza). A estrita obser/ância de Orçamento Gerale de outras ieis de caráter financeiro, contábil e patrimonial estariam plenamentedentro deste contexto.

Na verdade, fora do grupo das EFS, mas ligados à matéria do controle dagestão estatal, existem alguns órgãos subordinados ao Poder Judiciário, como osTribunais de Contas da Guatemala e do Paraguay, o Superior Tribunal Administrativo de Portugal, os Tribunais do Contencioso Administrativo do Ecuador e daVenezuela e o Tribunal de Coativo Fiscal da Bolívia.

A quase totalidade das EFS, mesmo as que são subordinadas ou auxiliares dos Poderes Legislativo ou Executivo, dispõe de autonomia funcional e administrativa, podendo organizar-se e dispor os seus recursos materiais e humanosda forma que lhe parecer mais adequada. Há limitações a esta autonomia no casode Cuba, já que a EFS, é, na verdade, um órgão da administração direta do Estado, inclusive com funções de planejamento, de execução financeira, contábil e orçamentária, além da de fiscalização. Certa limitação também ocorre com a EFSdo México, já que os seus empregados são nomeados pelo Poder Legislativo.

Além da autonomia citada anteriormente, existem EFS que possuem au

tonomia financeira, que se expressa pelo direito de elaborar o seu próprio orçamento (pressupuesto) anual e de submetê-lo diretamente à apreciação do PoderLegislativo ou por via do Poder Executivo, sem receber cortes ou modificações.

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Estão nesta situação as EFS da Argentina, Bolívia, Costa Rica, Honduras, México, Puerto Rico e Uruguay.

Com relação à questão orçamentária vale destacar as particularidades daEFS do Ecuador, cujo orçamento é financiado com base em uma contribuição (decinco por mil) sobre os ingressos orçamentários das entidades públicas submetidas a seu controle. No Panamá, por sua vez, a EFS pode exigir que seu orçamento guarde proporção com o incremento do montante global do orçamento do Estado.

O que se depreende é que, independentemente da relação descrita naLei, as EFS, de um modo geral, desempenham uma função de auxílio aos Poderes Executivo e/ou Legislativo, através do envio de informes e da orientação legalou operacional de suas atividades, dentre outras contribuições. Basta citar oexemplo da EFS do Panamá que, em casos de desequilíbrio financeiro previstopara o Estado, pode apresentar ao Executivo um PLANO DE REDUÇÃO DEGASTOS. Fatos assim mostram a importância das EFS no contexto sócio-político

das Nações.

3.1 - Documento de suporte das EFS

Para desincumbir-se de suas missões, cada EFS deve ter reconhecidanão só a sua própria existência, como também as funções que lhe cabem. Todosestes requisitos devem estar fixados em um texto legal ou normativo que possaser cumprido e obedecido por todos.

Já a partir do 19 Congresso Latino-americano de Entidades FiscalizadorasSuperiores, realizado em setembro/outubrode 1963 em Caracas (Venezuela), temhavido um consenso de que as atribuições e poderes das EFS devem ser estabelecidos nas Constituições Políticas de seus respectivos países. É esta hoje arealidade da quase totalidade das EFS analisadas. A mais antiga dessas Constituições que contemplam a EFS e suas tarefas é a do México (1917) e a mais recente é a da Colômbia (1991). Escapam deste preceito as EFS da Argentina, Canadá, Paraguay e USA, cujas existências e atribuições estão contempladas emLeis Nacionais, o mesmo ocorrendo com a Controladoria Geral da República Dominicana. O Comitê Estatal de Finanças de Cuba consta em um Decreto-Lei.

É fácil entender a preocupação de muitos países com a "constitucionali-zação" do controle financeiro governamental: as normas constitucionais são pre-sumidamente mais fundamentais e constantes, não podendo ser modificadas pelalegislação ordinária, além de serem hierarquicamente superiores.

Dentre as Constituições em que aparecem a existência e os encargos daEFS, as que dedicam maior espaço para a matéria são ordenadamente as daColômbia, Brasil, Uruguay, El Salvador, Honduras, Venezuela, Guatemala e Panamá. Por outro lado, as Constituições que dedicam menor espaço para suasEFS são as de Espana, Peru, Puerto Rico e Portugal.

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3.2 - Forma de comando e decisão

De um modo geral, as Controladorias adotam uma forma de comando ede decisão centralizada, ou seja, concentrada nas mãos do seu dirigente máximo.Quanto aos Tribunais de Contas ou estruturas similares, estes adotam geralmente a forma colegiada, isto é, as decisões sujeitam-se ao consenso de uma maioriade membros reunidos em sessão. Os defensores da forma centralizada alegamgeralmente que ela ostenta maior economia processual e celeridade na tomadade decisões, assim como a concentração em uma só pessoa da responsabilidadepela fiscalização. Os críticos desta modalidade lembram principalmente as suasmaiores possibilidades de erro e de subjetividade.

Conhecidas as denominações das EFS ibero-americanas, conclui-se quepossuem forma colegiada os Tribunais de Contas da Argentina, Brasil, Espana,Portugal e Uruguay; a Corte de Contas de El Salvador e a Câmara de Contas daRepública Dominicana. As demais Entidades do universo investigado, todas denominadas Controladorias ou Oficinas do Controlador/Auditor apresentam formacentralizada de comando e decisão. Excetua-se desta regra a Controladoria dasNederlandse Antillen que apresenta forma colegiada, composta de um Presidentee dois membros que tomam as decisões em comum acordo. A República Dominicana convive com a forma centralizada de sua Contoladoria Geral e com a forma

colegiada da sua Câmara de Contas. Em El Salvador, onde a sua Corte de Contas possui duas instâncias decisórias, há uma forma descentralizada na 19 instância (composta por Juizes) e uma forma colegiada na 29 instância (constituídapor Magistrados que deliberam em conjunto). A Argentina, onde prevalece aindahoje uma estrutura colegiada, breve conviverá com uma estrutura centralizada,após a transformação do atual Tribunal de Contas em Controladoria Geral. Empaíses como a Argentina, Bolívia, Brasil, Canada, Ecuador, Panamá, Portugal eUSA, onde as EFS mantêm delegações fixas em províncias ou regiões do território nacional, observa-se, não obstante a sua forma estrutural primária, um certograu de descentralização do poder decisório. O mesmo princípio descentralizadorestá previsto na lei ou nos planos das EFS da Colômbia, Nicarágua, Panamá ePeru, embora estas não disponham ainda de tais delegações permanentes.

3.3 - Processo de escolha dos dirigentes ou vocais

Assim como acontece com todas as elevadas funções públicas, tambémpara a escolha dos dirigentes ou vocais das EFS são exigidos alguns requisitos.Geralmente exigem-se a nacionalidade do respectivo país e o pleno gozo da cidadania, uma idade mínima (que varia de 25 anos, em países como a RepúblicaDominicana, a 40 anos, em países como a Guatemala) ou um tempo mínimo deexperiência profissional (que varia de 5 anos, em países como a Argentina, a 15anos, em países como a Espana). Outra exigência em alguns países é que o candidato aos cargos máximos da EFS tenha conduta moral inquestionável, o quesignifica que nunca tenha estado envolvido com qualquerescândalo.

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Contabilidade Pública ou Auditoria, Direito, Economia ou Finanças e Administração Pública.

Na Espana, a escolha dos vocais do Tribunal de Contas deve recair sobremagistrados, fiscais, professores universitários, censores do próprio Tribunal deContas e funcionários públicos com títulos de advogado ou economista. Outrosrequisitos solicitados para exercer os mais altos postos das EFS são:

t a) Ter experiência de trabalho no Setor Público (Colômbia e Peru);b) Não ter antecedentes judiciais (Nicarágua e Peru);c) Não ter contas pendentes nem ter sofrido sanções administrativas (E-

cuador, Guatemala e Nicarágua);d) Não ser dirigente político (Peru).Com relação a essas escolhas dos dirigentes e vocais das EFS, elas

ocorrem, em geral, pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Executivo. Há críticosferrenhos desta última forma de escolha. O Professor Pinheiro Farinha, ex-Presi-dente do Tribunal de Contas Português, considerava "impensável o Governo escolher o Juiz que há de dar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado ou designaro Juiz que há de intervir no julgamento de determinada conta". Alinhando-se a este pensamento, também Fernández-Victorio Y Camps assinala que "Quem julga,quem ajuíza, não pode em nenhum momento depender da pessoa ou ente ajuizado ou julgado. Não á legal nem tampouco seria ético".

Para melhor compreensão do quadro dos países ibero-americanos, vamosdividir as formas de escolha dos dirigentes e vocais das EFS em cinco tipos distintos:

a) Escolha direta pelo Poder Legislativo, sem consultas - Costa Rica, ElSalvador, Ecuador, Espana, Guatemala, México, Panamá, Uruguay eVenezuela. Cabe fazer alguns destaques, com relação a este item.- Brasil - duas terças partes do colegiado (seis de um total de nove)

são escolhidas pelo Poder Legislativo, estando os critériosde escolha ainda pendentes de regulamentação.

- El Salvador - O Poder Legislativo escolhe, sem consultas, os Magistrados da 2- instância e estes, por seu turno, escolhem os juizes da 1- instância.

- México - O Poder Legislativo consulta a Comissão de Vigilânciado próprio Parlamento, para a escolha final.

b) Escolha pelo Poder Legislativo mediante consulta - Nestes casos, aconsulta consiste, do recebimento de uma lista tríplice (terna) de indicados por um segundo Poder (Executivo ou Judiciário) para que o Legislativo faça a escolha de um dos nomes. Adotam este sistema asEFS da Colômbia, Honduras, Nicarágua, Peru e República Dominicana (esta quanto à Câmara de Contas).

c) Escolha direta pelo Poder Executivo, sem consultas - Apresentam esta

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nas quanto à Controladoria Geral, órgão do Poder Executivo),d) Escolha pelo Poder Executivo, mediante consulta - Nestes casos a

consulta consiste, ora do referendo por parte do Legislativo a um nome escolhido pelo Executivo, ora do recebimento de uma lista tríplice(tema) oriunda das Cortes Parlamentares para que o Governo escolhaum dos nomes. Éassim que acontece com a Argentina, Bolívia, Chile,Nederlandse Antillen, Paraguay, Puerto Rico, Suriname e USA. Particularmente no Brasil uma terça parte das vagas, ou seja, três de umtotal de nove, é escolhida pelo Poder Executivo, mediante referendodo Legislativo, sendo que duas destas três vagas devem ser escolhidas mediante listas tríplices (ternas) contendo nomes de Ministros-adjuntos e representantes do Ministério Público que trabalham junto àprópria EFS.

e) Outras formas de escolha - No Canada a escolha é feita pelo PoderExecutivo, mediante consulta a setores sociais e técnicos, por umacomissão constituída com esta finalidade. Já no Peru a escolha dosdirigentes da EFSocorre porconcurso público.

Na opinião de alguns técnicos brasileiros, a escolha dos dirigentes dasEFS deveria ser precedida de consultas às entidades profissionais congregadorasdos Contadores, Auditores, Economistas, Advogados e Administradores.

3.4 - Mandato dos dirigentes ou vocais

Na maioria dos países investigados há um mandato estabelecido para oexercício da função de dirigente ou de vocal da EFS, a exemplo do que ocorre para os cargos dos Poderes Executivo e Legislativo. Até mesmo no Peru, onde oacesso aos cargos máximos da EFS ocorre por Concurso Público, o que doutrina-riamente seria o bastante para conferir irremovibilidade aos seus ocupantes, háum mandato definido para aquela função.

O quadro dos mandatos é o seguinte:a) 3 anos, com possibilidade de uma renovação - El Salvador;b) 4 anos fixos - Colômbia, Ecuador, Guatemala e República Dominica

na;

c) 5 anos fixos - Honduras, Panamá, Suriname e Venezuela;d) 5anos, com possibilidade de uma renovação - Paraguay e Uruguay;e) 7 anos, com possibilidade de umarenovação - Peru;f) 8 anos, com possibilidade de uma renovação - México;

g) 8 anos, com renovações indefinidas - Costa Rica;h) 9 anos fixos - Espana;i) 10 anos fixos - Bolívia, Canada e Puerto Rico;j) 15 anos fixos- USA;

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•v nicuiuetiu uiuoí.iriiuw vcrii^uaiiiu ueanuiar ua connança ae quem o nomeou) - Argentina, Cuba, Nicaráguae Portugal;

I) mandato até a jubilaçao - Brasil, Chile e Nederlandse Antillen.Com relação a este último caso, as legislações do Brasil e das Nederland

se Antillen assinalam que o mandato é vitalício (por toda vida), o que pode serjulgado uma impropriedade já que, interpretada ao pé da letra, a disposição significaria dizer que osdirigentes da EFS exerceriam suas funções até a morte, o quede fato não ocorre nos exemplos. Na prática, as funções nesses países, incluindoo Chile, são exercidas até a jubilaçao, o que ocorre entre os 65 e os 75 anos deidade.

Técnicos brasileiros que colaboraram com nossa investigação propuseram que o ideal para as EFS seria que os seus dirigentes ou vocais tivessemmandato igual ao dos Senadores do país ou, em caso de Legislativo unicameral,mandato igual ao dos Deputados ou Representantes. Justificaram tal propostaafirmando que, apesar da natureza técnica, as EFS são também um instrumentopolítico da Sociedade. O mandato igual ao dos parlamentares daria àquelas Entidades, em cada legislatura, a feição política que a Nação escolheu através dosseus representantes eleitos para aquele período.

4 - ATRIBUIÇÕES E PODERES DAS EFS

Há uma série de atribuições cometidas às EFS nos diversos países. Algumas são de caráter geral, comuns a quase todas as Entidades investigadas,como por exemplo:

a) fiscalizar o cumprimento das leis contábeis e a correta administraçãode bens e fundos estatais por parte do Setor Público;

b) examinar e glosar contas e informes contábeis de funcionários e instituições incumbidas do manejo desses bens e fundos;

c) emitir normas sobre Controle Interno e Externo, contabilidade, administração de bens e fundos e sobre a forma de prestação de contaspelos funcionários e instituições jurisdicionadas;

d) realizar auditorias financeiras e de cumprimento legal sobre o Estadoe suas Instituições;

e) fiscalizar a celebração e execução dos contratos de obras, serviços efornecimentos firmados pelo Estado e suas Instituições;

f) solicitar informações e documentos aos funcionários e instituições jurisdicionadas; e

g) apresentar aos Supremos Poderes informes periódicos de suas atividades e constatações.

No global quase todas as EFS lidam com a fiscalização dos ingressos edos gastos públicos. Excetuam-se desta regra, já que pelo texto da lei fiscalizam

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apenas os gastos, as EFS da Argentina, Canada, Espana, México, Peru, Portugal,Suriname, Uruguay e USA. No Brasil particularmente é dada ênfase à fiscalizaçãodos gastos públicos embora a Lei faculte o direito de que a EFS fiscalize tambémos ingressos públicos, o que tem sido ainda feito de maneira tímida.

Além destas, há várias atribuições de caráter específico, limitadas a alguns países, conforme mostrado a seguir

1) Participar do julgamento ou julgar contas de administradores públicos(Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colômbia, El Salvador, Ecuador,Guatemala, Honduras, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguay e Venezuela).A este propósito, grande parte das EFS estabelece um prazo máximopara conclusão do julgamento das contas, o que varia de 6 meses aum ano. Na Venezuela este prazo máximo é de 30 meses, o que nosparece demasiadamente longo e distante dos fatos apurados. Compreende-se que o grande acúmulo de processos (Brasil e Portugalsão exemplos disto) pode acarretar demora para o julgamento, obrigando, às vezes, as EFS a adotarem até mesmo a prática de prescrição de contas, após um certo tempo de atraso do julgamento. Na Argentina o prazo de prescrição é definido em 5 anos. No Brasil pelomenos umas três vezes em sua centenária história republicana jáhouve casos de prescrição de todo o arquivo de contas pendentesque estavam com atrasos que inviabilizariam o seu julgamento.

2) Fiscalizar os ingressos e pagamentos da Fazenda Nacional (Brasil,Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nederlandse Antillen,Nicarágua, Paraguay, Puerto Rico: Suriname, Uruguay e Venezuela).

3) Intervir na cobrança de dívidas a favor do Estado ou de suas Entidades (Chile, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, NederlandseAntillen, Nicarágua, Panamá, Paraguay e Venezuela).

4) Determinar ou revisar créditos e dívidas do Tesouro ou do Fisco(Chile e Costa Rica).

5) Referendar prescrições, prorrogações ou remissões de créditos doEstado (Venezuela).

6) Referendar ordens de pagamento emitidas pelo Tesouro (Argentina,El Salvador, Panamá, Portugal, República Dominicana. Uruguay eVenezuela).

7) Fiscalizar a Dívida Pública e sua evolução (Colômbia, Costa Rica,Ecuador, México, Nicarágua e Peru).

8) Dirigir o livro da Dívida Pública ou o arquivo dos seus títulos (Colômbia, El Salvador, México e Panamá).

9) Referendar ou fiscalizar a emissão de títulos e de contratos da DívidaPública (Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicarágua, Panamá e Paraguay).

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10) Intervir na destruição de títulos da Dívida Pública (Chile, Colômbia,Guatemala, Nicarágua, Panamá, Peru e Venezuela).

11) Controlar emissões postais, fiscais e lotéricas (Guatemala).12) Controlar emissões ou destruições de moedas e bilhetes (Guatema

la, Panamá, Peru e República Dominicana).13) Dirigir ou coordenar a Contabilidade Geral da Nação (Chile, Colôm

bia, Espana, Panamá, Repúbica Dominicana e Venezuela).14) Autorizar a abertura de livros da Contadoria Geral da Nação (Costa

Rica e Guatemala).15) Referendar os Orçamentos Públicos e suas alterações, como a aber

tura de créditos suplementares ou extraordinárias (Costa Rica, Espana, Panamá e Peru).

16) Revisar e ajustar o cálculo dos ingressos orçamentários previstos,nos casos de criação de novos impostos (Costa Rica).

17) Interpretar a aplicação de normas fiscais e de normas que estabeleçam benefícios para funcionários públicos (Argentina e Chile).

18) Controlar o registro completo dos bens móveis e imóves do Estado(Panamá, República Dominicana e Venezuela).

19) Fiscalizar obras públicas (Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México eNicarágua).

20) Intervir na compra ou permuta de bens públicos (Costa Rica, Ecuador, Guatemala. Paraguay e Venezuela).

21) Comparecer a licitações públicas (Argentina, Colombis, Ecuador eGuatemala).

22) Dar parecer sobre dispensa de licitações públicas (Guatemala e Paraguay).

23) Fixar casos de exigência e respectivos valores de cauções e c "ín-tias para contratos públicos, vigiando sua cobrança (Honduras, Nicarágua, República Dominicana, Uruguay e Venezuela).

24) Pronunciar-se sobre a legalidade de decretos e normas ligadas à suaárea de controle (Chile e Paraguay).

25) Vigiar sistemas de processamento de dados do Estado (Ecuador,Canada e Nicarágua).

26) Inspecionar glebas de terra do Estado (Guatemala).27) Inspecionar barcos, trens e aeronaves nacionais e estrangeiras, fisca

lizando o pagamento de impostos e a regularidade de suas operações (Paraguay).

28) Dirigir a estatística nacional da Administração Pública (Panamá).29) Fazer contínuos exames de custos da Administração Pública, com

enfoque para o rendimento orçamentário e para o grau de eficiênciae de eficácia conseguido (Bolívia, Uruguay e Venezuela).

30) Manter o registro do pessoal da Administração Pública e de sua res-

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pectiva movimentação (Brasil, El Salvador, Panamá, Paraguay, Portugal e Venezuela).

31) Emitir parecer (dictamen) sobre aposentadorias e pensões relativas aex-funcionários públicos (Brasil e Guatemala).

32) Autorizar a posse de funcionários públicos responsáveis pelo manejode bens ou fundos (El Salvador).

33) Autorizar abertura de contas para funcionários públicos que manejemfundos (Panamá).

34) Investigar o recolhimento de cauções ou fianças pelos funcionáriospúblicos nos casos obrigatórios (Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Nicarágua, República Dominicana e Venezuela).

35) Controlar declarações de bens de funcionários públicos (Brasil, Panamá e Paraguay).

36) Investigar o enriquecimento indevido de funcionários públicos (Guatemala e Paraguay).

37) Emitir declaração de solvência do Cidadão para como o Estado parafins de candidatura parlamentar (Brasil e Guatemala).

38) Coordenar a capacitação de funcionários públicos na área de controle de finanças estatais (Ecuador e Nicarágua).

39) Referendar as demissões de funcionários públicos das unidades deAuditoria Interna (Nicarágua).

40) Assistir a reuniões dos Conselhos de instituições públicas jurisdicic-nadas com direito a voz nessas reuniões (Chile e Ecuador).

41) Avaliar o Controle Interno, a gestão financeira das instituições públicas e os resultados dos seus investimentos (Bolívia, Brasil, Canada,Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Espana, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, Suriname,Uruguay, USA e Venezuela). Esta atribuição é denominada AuditoriaOperacional ou de Gestão.

42) Fiscalizar a execução orçamentária - Auditoria Orçamentária (pres-supuestaria) - É realizada pelas EFS do Brasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Espana, Guatemala, México, Nederlandse Antillen,Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguay e Venezuela.

Cabe salientar mais uma vez que a EFS de Cuba é um caso atípico jáque, sendo um órgão estatal da estrutura financeira e de planejamento do Governo, exerce, além da fiscalização sobre si mesmo, as seguintes atribuições quepodemos destacar

a) dirigir e executar a política financeira do Estado;b) elaborar o anteprojeto de orçamento estatal;c) emitir títulos públicos em nome do Estado ou avalizar os títulos emiti

dos pelas demais instituições estatais;

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d) dirigir o seguro estatal; ee) realizaros investimentos e efetuai- os gastos correntes do Estado.Cabe reiterar que nos limitamos ao texto da Lei e das informações rece

bidas por via de questionários, fazendo um resumo das principais atribuições decada EFS. É possível que algumas atribuições que não estão claramente definidas nas legislações possam estar sendo desempenhadas ou que outras claramente definidas não estejam ainda em prática por qualquer motivo.

Nesta parte, observamos que praticamente nenhuma legislação faz referência ao controle da gestão dos programas públicos de preservação e conservação ambiental, deixando assim de considerar o meio ambiente e os ecossistemascomo partes do patrimônio público, passíveis, portanto, de constarem como bensnão-monetarizados nas contabilidades nacionais. Não obstante, esta foi uma dasrecomendações do VII CLADEFS (Congresso Latino-Americano das EntidadesFiscalizadoras Superiores), realizado em outubro de 1984 em Brasília (Brasil). Aúnica e louvável exceção desta regra é a EFS da Colômbia, a qual competeConstitucionalmente (art. 268, T3) manter-se informada e informante do "estadodos recursos naturais e do ambiente".

Esta observação aqui colocada para a reflexão torna-se ainda mais pertinente no momento em que todas as Nações do Mundo voltam os olhos para asconclusões da Conferência das Nações Unidas sobre o meio Ambiente - (Rio deJaneiro/Brasil- 1992).

4.1 - Poderes formais de sanção

Com relação aos poderes formais e sanção de que dispõem as EFS nodesempenho de sua missão, concluímos, pelas informações da legislaçãoou dosquestionários, que todas elas, à exceção do Peru e Suriname, têm acesso irrestrito a todas as informações de Governo. Quatro EFS informam que têm poder demandar interditar obras públicas. São elas as de Costa Rica, Ecuador, Nicaráguae Venezuela.

Podem determinar a anulaçãode atos do Governo as EFS da Argentina,Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay,Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguay e Venezuela. Esta atribuição, exceto com relação ao Brasil, guarda relação com o chamado "controleprévio", e oselementos de anulação são geralmente ordens de pagamentos ou minutas decontrato.

No que concerne à suspensão de contratos firmados pela AdministraçãoPública, detêm esta prerrogativa as EFS da Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicarágua, Portugal, República Dominicana e Venezuela. No caso brasileiro,a solicitação de sustaçáo do contrato segue para o Poder Legislativo e, no casode não manifestação daquele Supremo Poder no prazo de noventa dias, a EFSpode determinar a sustaçáo do contrato por iniciativa própria.

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Podem solicitar ou exigir a suspensão de um funcionário descumpridor dosseus deveres para com a EFS e com as leis e normas do Controle Externo as Entidades da Bolívia, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana, Guatemala, México, Panamá, Peru, Puerto Rico e Venezuela. Nas reincidências em faltas ou no cometimento de faltas graves, algumas EFS podem também solicitar ouexigir da autoridade competente a demissão do funcionário infrator. Neste casocitam-se as EFS da Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador,Espana, Nicarágua, Panamá, Paraguay e Venezuela. Na Colômbia, a realizaçãode registros contábeis irregulares pode também acarretar pena de demissão.

Seguindo a seqüência de agravamento das penas disciplinares, chegamos à área judicial em que algumas EFS podem solicitar ou determinar a prisãode funcionários públicos envolvidos em ilícitos, fraudes e outras irregularidadesgraves. Agem assim as EFS do Brasil, Ecuador e Venezuela. No Ecuador a Leiassinala que a pena para os casos de abuso, desfalque, malversação ou qualqueroutra forma de proveito próprio ou de terceiros, com recursos públicos, será de 4 a8 anos de prisão. Em se tratando de recursos destinados à defesa nacional, a pena será de 8 a 12 anos. Além disto, o preso fica perpetuamente proibido de exercer cargos públicos.

Com exceção das EFS da Bolívia, México e Suriname, todas as demaisdetém também o poder de exigir a correção, pelos órgãos públicos, de procedimentos julgados incorretos ou irregulares. No Canada a EFS não faz esta exigência diretamente ao órgão, mas através do Parlamento, o mesmo ocorrendo nosUSA. As exigências de correção recaem normalmente sobre as falhas formais, interpretação errônea das leis, imperfeições nas ordens de pagamento do Tesouroe nos contratos da Dívida Pública. Na República Dominicana, as falhas analisadas nas ordens de pagamento e nas minutas de contrato que podem gerar nãoapenas uma exigência de correção, mas a própria anulação do documento são:falta de requisitos legais, erros, destinação indevida, falta de justificativa e insuficiência de fundos.

Alguns administradores públicos, mesmo avisados da incorreção do seuato, muitas vezes insistem em dar-lhe continuidade. Nestas situações de insistência há várias posturas diferenciadas de Entidade para Entidade. Por exemplo,na Argentina, Costa Rica e Venezuela o fato é comunicado ao Poder Legislativo.No Chile e Uruguay, além da comunicação ao Poder Legislativo, o fato é tambémcomunicado ao Presidente da República. No México e Ecuador a ausência decomunicação à EFS das providências adotadas em cumprimento de suas determinações (o que se torna presunção de insistência nas irregularidades apontadas), implica em responsabilização do funcionário envolvido, sujeitando-o a sanções pecuniárias. Em El Salvador, quando o ato considerado irregular envolver orisco de um breve dano aos cofres públicos, a insistência do responsável na suacontinuidade acarretará instauração de processo de apuração e cobrança imedia-

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volvido for acima de duas vezes a remuneração mensal do funcionário responsável.

4.2 - Sanções pecuniárias

A exigência de ressarcimento por um dano causado ao patrimônio públicosempre decorre de um processo de responsabilização, geralmente iniciado e àsvezes até concluído pela EFS, em que se deve tipificar o dano causado ou o gasto ilegal praticado, quantificar o valor do prejuízo causado aos cofres públicos eidentificar o responsável por tal prejuízo. As provas podem ser instrumentais,informativas, testemunhais ou periciais. Em nenhuma legislação consta como condição essencial, para a cobrança do ressarcimento, a comprovaçãode que o responsável usufruiu proveito para si ou para terceiros. O prejuízo causado é comumente requisito bastante para a responsabilização. Por issoa posse nos cargos públicos deve ser precedida da exigência de conhecimentostécnicos, competência e zelo, principalmente quando envolvem a responsabilidade por bens ou dinheiros. As poucas EFS que não são passíveis de exigirressarcimentos em casos de comprovados prejuízos causados ao Estado e suas Instituições são as do Canada, Paraguay, Puerto Rico, Urugay e USA.

Os processos de ressarcimento são iniciados ordinariamente a partir deglosas efetuadas pela EFS sobre as contas de algum funcionário público ou aindaa partir de prejuízos ou gastos irregulares detectados pelas auditorias "in situ" efetuadas junto aos órgãos estatais.

Vale reiterar, antes de dar prosseguimento ao tema, que a matéria "ressarcimento" está aqui agrupada apenas para fins didáticos, pois, na concepção dealguns estudiosos do assunto, os ressarcimentos não podem ser consideradoscomo sanção e sim como obrigação.

As multas, contrariamente à concepção do ressarcimento, podem serconsideradas como sanções, principalmente se os valores em que estão estipuladas tiverem algum significado prático. A grande maioria das EFS aplica multacontra os funcionários praticantes de irregularidades de maior gravidade. Excetuam-se apenas as Entidades do Canada, Costa Rica, Cuba, Honduras, Nederlandse Antillen, Paraguay, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay e USA.

A aplicação de multas deriva, também, de um processo de responsabilização, podendo ocorrer em três situações distintas:

a) multa isoladamente por irregularidades graves mas não causadoras deprejuízos para o Estado e suas Instituições;

b) multa conjuntamente com a exigência de ressarcimento, em casos decomprovada má fé ou negligência causadora do prejuízo,

c) multa isoladamente nos casos de prejuízo em que se tipificou a irre-

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ficar perfeitamente o prejuízo causado.Incontáveis são os casos enumerados nas diversas legislações nacionais,

passíveis de gerarem um processo de responsabilização, com a conseqüente exigência de ressarcimento e/ou de aplicação de multa contra o funcionário responsabilizado. A legislação do Ecuador cita os seguintes casos:

1) Ostentar abuso de poder;2) Fazer cobranças a maior, aceitar presentes ou recompensas de ou

trem;

3) Facilitar ou permitir, por ação ou omissão, a fraude;4) Descumprir a lei ou permitir, por negligência ou intenção, a sua viola

ção;

5) Cobrar ou aceitar suborno;6) Receber ou exigir prêmios para dar informação reservada ou para ou

torgar contratos públicos para alguém;7) Fazer arrecadação ilegal:8) Intermediar recebimento de recursos públicos:9) Não investigar as falhas dos subalternos ou deixar de impor-lhes

sanções;

10) Retardar injustificadamente a arrecadação;11) Depositar fundos públicos em contas bancárias indevidas;12) Insistir em ordem vetada pelo Controle Interno;13) Contrair compromissos pessoais em nome da instituição onde tra

balha;

14) Preencher cheques em branco;15) Nomear ou autorizar a nomeação de funcionários desprovidos de re

quisitos para o cargo;16) Não manter o orçamento da instituição dentro das leis e normas;17) Não organizar os sistemas financeiro, contábil e auditorial das insti

tuições públicas;18) Aprovar certificados ou demonstrações financeiras falsas ou omitir

registro de algumas transações;19) Não conservar a documentação que apoia as transações;20) Não fornecer as informações solicitadas pelos órgãos de fiscalização

ou supervisão ou deixar de adotar as medidas corretivas determinadas para as irregularidades encontradas.

Entre estes e outros, a Lei Orgânica da EFS da Nicarágua tipifica um total de 48 casos de responsabilização (art. 171 da Lei). Na Espana, inclui-se comosujeita à responsabilização a não prestação de contas dentro do prazo fixado. NaVenezuela, as situações de responsabilização, passíveis de multa, estão mais ligadas ao relacionamento dos gestores públicos com a EFS; e são as seguintes:

a) entrave ou impedimento ao trabalho da Controladoria:

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u; pranca ue erros e omissões, reiteraaamente;

c) falta, sem motivos, às citações da Controladoria;d) não envio, no prazo, de livros e informações solicitadas pela Controla

doria;

e) negativa de receber os funcionários da Controladoria ou de submeter-lhes os livros e documentos pedidos;

f) não prestação de contas no prazo ou sua prestação incorreta;1 g) emprego de fundos públicos em finalidades alheias.

Pela legislaçãoargentina, a responsabilização pode ocorrer por denúnciasde atos, feitos e omissões, nos seguintes momentos:

- Antes da prestação de contas - quando concretizados danos para aFazenda Pública ou para os interesses do Estado.

- A qualquer momento - quando se tratem de atos ou omissões estranhos à prestação de contas;

- Depois de aprovadas as contas - quando surja posteriormente um dano imputável à culpa ou negligência do responsável.

As legislações da Bolívia, Ecuador e Nicarágua classificam em três tiposas responsabilizações:

1) Responsabilização administrativa ou executiva - pordescumprimentode normas e leis;

2) Responsabilização patrimonial ou civil - por prejuízos ao Estado decorrentes de ação ou omissão;

3) Responsabilização penal - pela prática de ilícitos e irregularidades nomanejo de bens e fundos públicos, enquadrados no Código Penal.

As legislações do Brasil e da Nicarágua tipificam a responsabilização solidária para as pessoas que tenham contribuído, poração ou omissão, para a prática irregular. Já nos casos da Argentina, Chile, Espana, Ecuador e Uruguay estáprevista a isenção da responsabilidade quando o funcionário que participou do atoirregular, em cumprimento a uma ordem, deixou registrada, por escrito, a sua discordância. .

Na Bolívia existe isenção de responsabilidade nos casos de Força Maior.No Brasil e Uruguay todo aquele que tomar conhecimento de uma irregularidadeno Serviço Público é obrigado a comunicar o fato para a EFS, sob pena de responsabilização solidária.

Alguns países prevêem a prescrição das penas de multa e ressarcimentodepois de algum tempo, podendo-se citar os exemplos da Espana, México e Nicarágua (todos após 5 anos) e da Argentina e Bolívia (após 10 anos).

4.3 - Valores de muita

Quando da aplicação de multas, há três sistemas principais em vigor nospaíses ibero-americanos, a saber

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a) multa de valor absoluto;

b) multa de valor proporcional ao salário do responsável; ec) multa de valor proporcional ao dano.Nos países dos quais conseguimos obter esta informação, os valores de

multa constantes nas Leis Orgânicas de suas EFS são os que se seguem. Parafins de padronização utilizamos, para cada moeda, a paridade do dólar americanoem dezembro de 1991.

1) Argentina - (em austrais) - até AS 312.000 (USS 31.14) por desobediência a Resolução da EFS;até AS 1.560.000 (USS 155.69) por nãoprestação de contas, transgressão legal ou regulamentar e danos causados;até A$ 156.000 (USS 15,57) por falhasde apresentação das contas.

2) Bolívia - até 20% do salário mensal do responsável por ação ouomissão danosa ao Erário Público ou por transgressõeslegais e regulamentares.

3) Brasil - O novo texto da Constituição Política, no aguardo de regulamentação, estabelece as multas proporcionais ao prejuízocausado ou, nos casos de transgressões legais, multa de até1000 salários referenciais (USS 39,296.41).

4) Chile - até 4 vezes o valor do prejuízo ou da obrigação ilegal contraída.

5) Colômbia - até o valor de um salário do responsável, pela não-pres-tação de contas ou por outras irregularidades.

6) El Salvador - (em Colones) - até C/ 200 (USS 24.90) por omissão,retardo ou insuficiência de contas,falta ou negligência no cumprimentoda Lei, no registro ou na administração de bens e de fundos públicos.

7) Ecuador - (emSucres) - de S/ 50 (USS 0.04)a S/ 50.000 (USS40.00) nos casos gerais de responsabilização

8) Espana - (emPesetas) - de PTAS 10.000 (USS 103.36) a PTAS150.000 (USS 1,550.42) nos casos geraisde responsabilização.

9) Guatemala - (em Quetzales) - de Q 5 (USS 1.00) a Q 10 (USS2.00) em casos de retardo de uma

diligência solicitada; e- até Q 200 (USS 40.00) nos casos

de negligência ou descumprimentode leis e regulamentos.

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10) México - (em Pesos) - de MEXS 100 (USS 0.03) a MEXS 10.000(USS 3.25) contra aquele que, intencionalmente ou por imprudência, cause dano ouprejuízo para a Fazenda Pública, que nãoinforme à EFS sobre o cumprimento desuas determinações, ou que descumpra ou

* distorça as leis.

11) Nicarágua - (em Córdobas) - de CS 1.000 (USS 200.00) a CS100.000 (USS 20,000.00) em casode violação das leis ou motivação deprejuízo, perdas ou depreciações para o Estado.

12) Panamá - (em Balboas) - até B 100 (USS 99.80) nos casos denegligência, falta de respeito com osauditores da EFS, falta de colaboraçãoou não-adoção de providências determinadas, e irregularidades que comprometam o patrimônio público;

- até B 500 (USS 499.00) nos casos deomissão ou retardo na prestação decontas ou na implantação do sistemade contabilidade.

Obs.: Ao que tudo indica, alguns desses valores estão defasados, em decorrência de desvalorização cambial.

4.4 - Processo de cobrança pecuniária

No processo de cobrança dos valores de ressarcimento e de muita, váriossão os aspectos que merecem ser destacados, como veremos.

Em Nederlandse Antillen a EFS quantifica a somas a serem ressarcidas(lembremos que esta EFS não aplica multas) e encaminha ao Ministério da Fazenda para adoção de providências de cobrança, podendo inclusive solicitar a cobrança de somas provisionais.

Na Bolívia, o Tribunal Coativo Fiscal é solicitado, através do MinistérioPúblico, a fazer a cobrança. No Brasil e Costa Rica, igualmente, o Ministério Público intermedeia a cobrança dos débitos junto à Justiça Ordinária, o mesmo ocorrendo em El Salvador, através do seu Ministério Fiscal. Na Argentina e Hondurasa intermediação é feita, respectivamente, pelo Procurador do Tesouro e pelo Fiscal Geral da Fazenda. Na Guatemala as cobranças são encaminhadas diretamente para a Justiça Comum.

Na Espana os presumíveis responsáveis devem fazer depósito provisional

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do valor do débito, ao serem citados, sob pena de seqüestro dos seus bens, comomedida acauteladora.

Várias outras configurações existem nesta área, como se vê a seguir:a) EFS apura responsabilidade e faz a cobrança administrativamente;b) EFS apura responsabilidade e após frustrada a tentativa de cobrança

administrativa, encaminha para a Justiça Comum para Cobrança Judi

cial;

c) EFS apura responsabilidade e encaminha diretamente para a cobrança na Justiça Comum.

d) EFS determina que o órgão de arrecadação do Estado preceda à cobrança da mesma forma como se cobram os impostos.

4.5 - Outras sanções e poderes

Além das sanções e poderes já citados, algumas EFS apresentam certosmecanismos de atuação que cabem ser ressaltados.

Na Bolívia, pode haver a paralisação das contas bancárias e a suspensãodo envio de fundos públicos para a instituição acusada de irregularidade, até quehaja uma solução para o problema. No Brasil, tal suspensão pode ocorrer quantoa recursos oriundos de convênios.

No Chile há a retenção das remunerações do funcionário envolvido emperdas ou deteriorizações de bens e fundos públicos, até o valor da cobertura dodano.

No Ecuador, além do seqüestro dos bens do responsável, a EFS pode determinar a execução pecuniária dos seus fiadores. Outro poder desta EFS é o desolicitar à Justiça que sejam lacrados móveis e locais suspeitos a serem inspecionados. Pode ainda solicitar à Corte Superior da Justiça a remoção de um Juizque se mostre relaxado na condução de um processo de responsabilização, ultrapassado o prazo de 30 dias para a sua conclusão.

Na Nicarágua pode-se ordenar tanto o seqüestro de bens e a retençãodas remunerações do responsável, como a execução pecuniária dos seus fiadores.A suspensão dos pagamentos à pessoa envolvida também ocorre no Panamá.Em Puerto Rico pode haver confisco dos bens do responsável, no âmbito judicial.

Na Venezuela, o funcionário público responsabilizado pode ser destituídodo cargo e ficar inabilitado para o serviço público por até três anos.

No México, como um belo exemplo de igualdade nas obrigações da Cidadania, são também responsabilizados os funcionários da EFS que não formularem as observações cabíveis sobre as irregularidades contidas nos informes recebidos do setor público.

4.6 - Recursos contra as decisões das EFS

As configurações nesta área são também diversas. Como vimos, a maioria das EFS desempenha um papel coativo junto à sua jurisdição, seja pela fixa-

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ção dos valores de multa ou de ressarcimento (a serem cobrados diretamente ouatravés de instâncias intermediárias), seja pelas determinações de correção deprocedimentos, seja ainda através da solicitação ou exigência de medidas disci-plinares ou penais contra funcionários públicos faltosos.

Todo este conjunto de decisões, é lógico, causa uma reação das pessoasresponsabilizadas ou convocadas a corrigirem distorções. Algumas EFS aceitam opedido de revisão da decisão, feito pelo interessado, em seu próprio âmbito, sendo esta a instância final. São exemplos disto as Entidades da Bolívia, Brasil, Nederlandse Antillen e Nicarágua. As EFS da Espana e Venezuela admitemo pedido de revisão, mas a instância apelativa final é o Tribunal Supremo.

Cabem recursos a instâncias superiores contra as decisões das EFS daArgentina (à Justiça Ordinária, após pagamento do débito), Colômbia (aoTribunaldo Contencioso Administrativo), El Salvador (à 2- instância da Corte de Contas),Ecuador (ao Tribunal do Contencioso Administrativo ou à Justiça Ordinária, conforme o tipo de responsabilização), Guatemala (à 1§ e 2- instâncias do Tribunalde Contas), Panamá (à 2a instância da EFS ou à Corte Supremade Justiça), Paraguay (ao Tribunal de Contas), Peru (à Corte Suprema de Justiça) e RepúblicaDominicana (à Câmara de Contas). Na Venezuela, as apelações que hoje, apósesgotado o pedido de revisão feito à EFS, seguem para a Corte Suprema de Justiça, futuramente serão encaminhadas para o Tribunal do Contencioso Administrativo, cuja criação está prevista.

São absolutamente definitivas, não admitindo pedido de revisão nem recursos junto a instâncias superiores, as decisões das EFS do Chile, Costa Rica.Honduras, Puerto Rico, Portugal e Uruguay.

4.7 - O tratamento da reincidência

Não são raros os casos em que um órgão ou um funcionário público,após ter sido avisado de uma irregularidade ou de até ter sido multado por tal irregularidade, volte a cometê-la. O tratamento desta reincidência varia para cadaEFS. Dentre as que informaram sua postura nestas situações temospor exemplo:

Brasil - A reincidência não acarreta agravamento da postura anterior.Geralmente se repete a recomendação ou determinação feitaantes ou aplica-se uma multa de valor fixo.

Adotam como critério o agravamento da pena ou da postura anteriormente adotadas as EFS da Argentina, Ecuador, Panamá, Peru e Portugual.

Apenas comunicam o fato da reincidência ao Poder Legislativo as EFSdo Canada, Espana e USA. Comunica o fato ao Fiscal Geral do Estado a EFS doParaguay. A EFS do Uruguay, além de comunicar ao Poder Legislativo, comunicatambém ao Executivo. Solicitam ou exigem a demissão do funcionário reincidenteas EFS do Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicarágua, Panamá e Venezuela. A

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EFS do Suriname repete a recomendação enviada anteriormente. Com relaçãoainda à EFS do Panamá, as reincidências implicam em dobrar a pena anterior.

4.8 - Reflexões sobre os mecanismos de sanção

Com relação aos poderes conferidos às EFS, já afirmava Fernández-Vic-torio Y Camps que estas Entidades necessitam "de toda força coercitiva para umcontrole externo eficiente do gasto público". Segundo ele, sem esta força o controle governamental "se relegaria a um segundo plano, de atuação ineficaz e semrelevo de nenhuma classe frente à Administração". No II CLADEFS, realizado emSantiago (Chile), em abril de 1965, uma das Recomendações foi de que as EFS"Devem achar-se investidas de todas as potestades (poderes) necessárias para oeficiente desenrolar de sua atividade fiscalizadora, de acordo com a legislação decada país". Recomendou ainda o mesmo Congresso que "Entre as potestadesdas Entidades Fiscalizadoras deve achar-se a de aplicar diretamente sançõesadministrativas a aqueles agentes que incorram em irregularidades na arrecadação, custódia, administração e inversão dos fundos e bens do Estado."

Não são poucos os estudiosos do Controle Externo que julgam fundamental as EFS disporem de mecanismos de sanção, e principalmente colocá-losem prática, sem o que a fiscalização financeira governamental seria certamenteinoperante.

4.9 - Poderes perdidos

Ao longo da sua existência, todas as instituições vão perdendo umasatribuições e ganhando outras. Há instituições que se fortalecem mais e mais emsua caminhada; outras que se enfraquecem; outras que permanecem estáticas,por falta de visão histórica interna e externa. A falta de transparência, de diálogo,de consciência crítica, a apatia, podem estar por trás do fenômeno do enfraquecimento das instituições.

As EFS, incumbidas de trabalhar para a Sociedade e evoluir junto à própria dinâmica social, de interagir com outros órgãos e jogos de interesses, de participardos debates nacionais e de firmar o seu espaço na estrutura organizacionaldo Estado, têm também a opção de estagnar-se e até retroceder ou a de ser atuale atuante no contexto sócio-político, fortalecendo-se cada vez mais.

Indagadas sobre os poderes perdidos nos últimos anos, poucas EFS responderam, ainda assim alegando que apenas ganharam poderes, não havendocasos de perdas. As EFS que informam ter perdido alguns poderes, ao longo desua história são:

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blica, a fiscalização dos recursos transferidos para Estados eMunicípios, o controle da dívida pública (incluindo o Parecer(dictamen) prévio sobre os contratos de dívida extena) e ocontrole prévio de contratos e ordens de pagamento. Éóbvioque outros poderes foram ganhos, como a fiscalização daadministração descentralizada, o controle de pessoal da administração pública e a realização de auditorias operacionais,dentre outros.

b) Colômbia - perdeu o controle prévio dos atos do Governo, o exameintegral das contas, as delegações fixas junto aos órgãose os referendos sobre ordens de pagamento e sobre oscontratos da dívida pública.

c) Espana - perdeu parte da sua jurisdição e o poderde julgar contas.

d) Paraguay - perdeu o controle prévio dos atos do Governo, o controleda execução orçamentária, o registro dos bens públicos epoder de aplicar multas.

e) Peru - perdeu a iniciativa parlamentar e a visação de operações dadívida pública.

f) Portugal - informa que perdeu o poder de fiscalizar as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, como as Associações Humanitárias de Bombeiros.

Constatações como estas remetem-nos para a necessidade de umamaior presença das EFS junto à Sociedade, participando dos debates dos problemas nacionais, exibindo à imprensa e ao Poder Legislativo os resultados dosseus trabalhos, mostrando-se ágeis e honestas em sua atuação, enfim, fazendo acoletividade perceber a sua utilidade e a importância do fortalecimento e ampliação das suas funções.

5-0 UNIVERSO DA JURISDIÇÃO DAS EFS

Com referência ao âmbito de atuação das EFS, ou seja, ao conjunto deinstituições e funcionários púbicos que estão sob sua jurisdição, sujeitando-se à

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oongaçao de fornecerem-lhes documentos e informações, há um quadro quasegeral de controle:

a) sobre as atividades da administração direta do Estado (todas as EFS);b) sobre as instituições estatais da administração descentralizada (as ex

ceções, a este respeito, são as EFS do Chile, Cuba, Puerto Rico eRepública Dominicana);

c) sobre as instituições de qualquer natureza que recebam doações ousubvenções do Estado (as exceções neste caso são as EFs do Canada,Colômbia e Cuba);

d) sobre os Municípios e Regiões do País (aqui as exceções ficam porconta das EFS da Argentina, Canada, Cuba, Nederlandse Antillen,Panamá, Peru, Suriname e USA) e, finalmente;

e) sobre as Entidades Autônomas (à exceção das EFS da Argentina, Canada, Cuba, Ecuador, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Peru,Puerto Rico, Suriname e USA).

Assinalam que o controle recairá sobre qualquer pessoa jurídica ou natural incumbida do manejo ou custódia de bens e fundos públicos as legislações doBrasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Uruguay.

ALegislação da Bolívia esclarece que estão submetidas ao controle es-temo as concessonárias de serviços públicos e qualquer pessoa física ou naturalque preste ou firme contrato com o Estado, o que ocorre também na Guatemalacom os contratados para obras públicas.

Na Costa Rica sujeitam-se a este controle também as pessoas privadasque manejem bens e fundos públicos.

AEFS do Paraguay esclarece que o seu controle sobre os Municípios eRegiões é de caráter documental, através do Ministério do Interior.

Alegislação portuguesa frisa que estão sob sua fiscalização as embaixadas e as empresas públicas situadas no exterior, dois setores que, apesar detambém representarem escoadouros de recursos públicos, são, ao que parece,pouco ou nada fiscalizados "in situ" pela maioria das EFS. Alegislação brasileira,"semelhantemente, contempla o controle das empresas supranacionais, mas, na'prática, o nível de vigilância sobre aquelas entidades pode ser considerado aindatímido, o mesmo ocorrendo com as suas embaixadas no exterior.

5.1 - Nível de fiscalização do setor público

Indagamos as EFS sobre o nível real de fiscalização nas principais instituições públicas, incluindo setores considerados delicados. Na maioria dos países,as respostas foram as seguintes:

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a) NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO ESTADO- CONTROLE INTENSO (Argentina, Canada, Costa Rica, Cuba,

Ecuador, Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay, Portugal, USA e Venezuela)

- CONTROLE MODERADO (Brasil, Nicarágua e Peru)- CONTROLE PEQUENO (Suriname)

b) NA ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA- CONTROLE INTENSO (Canada, Costa Rica, Espana, Nederlandse

Antillen e USA)- CONTROLE MODERADO (Argentina, Brasil, Ecuador, Nicarágua,

Paraguay, Peru, Portugal e Venezuela)- CONTROLE PEQUENO (Suriname)- CONTROLE INEXISTENTE (Chile, Cuba, Puerto Rico e República

Dominicana)

c) NAS INSTITUIÇÕES SUBVENCIONADAS- CONTROLE INTENSO (Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay e

USA)

- CONTROLE MODERADO (Suriname)- CONTROLE PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador e

Venezuela)- CONTROLE INEXISTENTE (Canada, Cuba, Nicarágua, Peru e Su

riname)

d) NO PODER LEGISLATIVO

- CONTROLE INTENSO (Argentina, Costa Rica, Ecuador e USA)- CONTROLE MODERADO (Portugal)- CONTROLE PEQUENO (Brasil)- CONTROLE INEXISTENTE (Bolívia, Canada, Espana, Guatemala,

Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Paraguay, Peru e Suriname)

e) NO PODER JUDICIÁRIO- CONTROLE INTENSO (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Espana e

USA)

- CONTROLE MODERADO (Paraguay, Portugal e Venezuela)- CONTROLE PEQUENO (Brasil, Nicarágua e Peru)- CONTROLE INEXISTENTE (Bolívia, Canada, Guatemala, Neder

landse Antillen, Panamá e Suriname)

f) NOS SETORES MILITARES E DE INTELIGÊNCIA- CONTROLE INTENSO (Canada e USA)- CONTROLE MODERADO (Ecuador e Venezuela)

m

- CONTROLE PEQUENO (Brasil e Paraguay)- CONTROLE INEXISTENTE (Argentina, Chile, Costa Rica, El Sal

vador, Espana, Guatemala, Honduras,México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Panamá, Peru, Puerto Rico, Portugal, Republica Dominicana, Suriname e Uruguay)

g) NOS SETORES DIPLOMÁTICOS- CONTROLE INTENSO (Canada, Ecuador, Portugal e USA)- CONTROLE MODERADO (Argentina e Venezuela)- CONTROLE PEQUENO (Brasil, Nicarágua, Paraguay e Peru)- CONTROLE INEXISTENTE (Costa Rica, Espana, Nederlandse An

tillen e Suriname)

Como comentários adicionais, vale salientar que, embora a EFS da Ar-qentina informe ser intenso oseu nível de fiscalização dos Poderes Legislativo eJudiciário, a legislação proíbe a abertura de processos de responsabilização contraos funcionários daqueles Poderes Supremos. ALegislação da Bolívia assinalaque aqueles mesmos Poderes Supremos possuem suas estruturas de Controle,não se submetendo ao Controle Externo.

Por seu turno, a legislação do Chile isenta do Controle Externo os Bancos Estatais e a Seguridade Social, por se acharem sob vigilância de órgãos especializados de controle.

A EFS da Venezuela informa que o controle dos setores diplomáticos ede inteligência ocorre por via documental através, respectivamente, dos Ministérios das Relações Exteriores e das Relações Interiores.

O fato de serem alguns setores públicos pouco ou nada nscalizados ecausa de preocupação, já que contraria a transparência que a Sociedade buscana Administração Pública. Em alguns casos a Lei assegura a fiscalização de alguns setores que, na prática, são "poupados", através de evasivas epressões quecaracterizam interesse deliberado de fuga ao controle, quebrando inclusive o princípio de universalidade que norteia ou deveria nortear acriação eaexistência dasEFS.

5.2- Nível de obediência às EFS

Éfato incontestável que não basta fiscalizar, mas é preciso que a fiscalização traga algum resultado prático, seja através do reembolso dos prejuízoscausados ao Estado, seja através da correção de procedimentos irregulares quetendem a causar prejuízos ou dificultar ocontrole e a avaliação da gestão.

Feita a consulta sobre o nível de obediência dos setores públicos, comrelação às determinações originárias da EFS, foi informado oseguinte:

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tugal e USA;b) OBEDIÊNCIA MODERADA - Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador,

Nicarágua, Paraguay, Peru e Venezuela

c) OBEDIÊNCIA PEQUENA - Suriname.Urge, portanto, à vista deste quadro demonstrativo, criar novos mecanis

mos ou formas de executar os jáexistentes para que asdeterminações das EFS,órgãos guardiães da lei e da moralidade, sejam sempre cumpridas em sua plenitude, sem ressalvas nem parcialidades.

5.3 - Entraves à fiscalização

De uma série de fenômenos que parecem dificultar a fiscalização governamental por parte das EFS, os mais apontados pelos colaboradores, em ordemde grandeza decrescente, foram:

19) reduzido quadro de pessoal técnico qualificado na EFS;2°-) fuga ao controle por parte dos fiscalizados, através de subterfúgios;39) ineficiência dos meios punitivos de que dispõe a EFS;4S) pequena rigidez da legislação;59) variedades de formas jurídicas das instituições fiscalizadas;69) complexidade das operações de algumas instituições;Io-) excesso de autonomia financeira e administrativa de algumas insti

tuições;89) resultados de fiscalização insatisfatórios;99) superposição de controles;

109) dificuldades de identificar os responsáveis pelos abusos;119) falta de padronização contábil entre os órgãos e instituições fiscali

zadas; e129) processo gradativo de privatização das empresas estatais.Os técnicos brasileiros que colaboraram com este trabalho acrescentam,

às dificuldades retrocitadas, as seguintes:- falta de Organização e Métodos na estrutura;- deslocamento de auditores para atividades de apoio, diminuindo, com

isto, o já reduzido quadro disponível para o Controle Externo;- falta de um Código do Processo Administrativo, com a tipificação das

irregularidades mais comuns e a definição do tratamento a ser dadoem cada caso; . _

- fornecimento de Certificados de Auditoria, para as instituições publicas, pelo Controle Interno, quando deveriam ser fornecidos pelo Controle Externo;

- demora na tramitação de processos e na correção de irregularidades.43

- ausência de autonomia financeira e orçamentária (pressupuestaria).A EFS do Ecuador assinala ainda a debilidade do Controle Interno e a

existência de administradores públicos com pouca experiência.A EFS da Nicarágua fala da "insuficiência de recursos financeiros para a

fiscalização" e da "indisposição das entidades fiscalizadas para com a EFS, dificultando o labor efetivo desta".

A Argentina cita o atraso nos registros como um dos seus problemas.A EFS do Peru alinha "problemas normativos que muitas vezes obstacu-

lizem a ação da EFS, tais como: o Regulamento da Atividade Empresarial do Estado e algumas Resoluções do Poder Judicial e do Tribunal Nacional de Sen/içoCivil, que contrariam normas de maior hierarquia como o art. 146 da Constitui

ção".A Entidade portuguesa expõe "algumas dificuldades organizativas, decor

rentes da carência de pessoal técnico qualificado nas instituições fiscalizadas".No caso do Suriname os problemas expostos nos parecem ainda mais

graves: a falta de apoio do Parlamento, a dificuldade de acesso a documentos estatais e a limitação dos poderes coercitivos da EFS.

A EFS da Venezuela também adicionou os seguintes problemas:- falta de continuidade administrativa no serviço público;- deficiente observância de normas e procedimentos de controle;- deficiente planejamento; e- órgãos de controle interno qualitativa e quantitativamente deficitários.

Estas constatações mostram que as necessidades primárias das EFS, deum modo geral, são de:

a) equipar-se em termos de recursos humanos (ampliando seus quadros);b) procurar uma maior agilidade na identificação das irregularidades e na

sua apuração (a Imprensa, comumente, veicula um grande manancialde denúncias);

c) procurar influenciar a Sociedade e os meios políticos (como órgão técnico e político que também é) na elaboração das novas leis e na reformulação das atuais leis financeiras e orçamentárias;

d) treinar constantemente o seu pessoal, dirigindo-o para as especifici-dades de cada trabalho; e

e) desempenhar algum nível de controle prévio (mesmo que seja de forma seletiva, por critérios de valor) para coibir na fonte a prática dasirregularidades mais expressivas.

Dentre as possíveis soluções para seus problemas, a EFS da Venezuelapropõe:

a) reforma administrativa integral, com o aperfeiçoamento dos sistemas;b) profissionalização da gerência pública;c) maior poder sancionador para a EFS;

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d) seguimento efetivo das recomendações por parte do setor público;e) reforma da Lei Orgânica da EFS; ef) aumento do plantei técnico-fiscal.A EFS da Nicarágua reivindica:a) aumento e capacitação do seu quadro de pessoal;b) maior disponibilidade de recursos econômicos; ec) maior apoio das instâncias respectivas para o cumprimento das reco-

* mendações e resoluções emitidas pela EFS.A EFS do Suriname sugere, como solução, que a administração financei

ra governamental seja disciplinada e que as instituições estatais produzam relatórios que possam ser auditados, dando-se portanto à auditoria maior prioridade.

Como propostas para a solução dos seus problemas principais, a EFS doCanada cita a necessidade de "garantir que os assuntos selecionados para exe-mes das auditorias operacionais sejam os mais relevantes; que o trabalho sejafeito da forma mais econômica e eficiente possível e que as recomendações sejam apropriadas e viáveis". É fato que isto requer mudanças constantes e melhorias. Como informa a mesma EFS: "Nós estamos nos empenhando em um processo de planejamento plurianual, com vistas a garantir que a atuação do Auditor-Geral faça uma diferença crescente no que concerne à boa administração pública.Nós chamamos este processo de GERENCIAMENTO DE QUALIDADE TOTAL".

Por fim, o destaque para a proposta da EFS do Ecuador de que é necessário "iniciar uma sistemática e permanente luta contra a corrupção administrativa".

Como fato curioso desta parte, citamos também a EFS de Costa Ricaque assinalou, entre as suas maiores dificuldades, a "frouxidão da legislação". Isto nos surpreendeu, já que a sua legislação nos pareceu estar entre as mais rígi-cas e abrangentes do continente americano. Toma-se oportuno, a nível de reflexão válida para todos os países do mundo, o comentário de um dos técnicos brasileiros, segundo o qual "nem sempre é a lei que está frágil, mas sim a nossapostura diante dela".

5.4 - Setores de difícil fiscalização

Na vida de todas as instituições de controle é inegável que aparecempessoas ou entidades difíceis de controlar, por vários motivos, algumas sujeitas aabusos ou negligências e que, potanto, requerem um acompanhamento especiale até mais cerrado. Três EFS garantem que identificaram, em sua jurisdição, ossetores ou entidades com tais características.

A EFS do Ecuador afirma que assim podem ser considerados todos ossetores em que o controle interno é considerado frágil. A EFS de Portugal nominaclaramente o Fundo Social Europeu e outros Fundos Comunitários como setorescomplexos e delicados. E a Nicarágua adianta que nestes casos integra-se umespecialista legal à equipe de auditoria.

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6 - RELAÇÕES DA MACRO-ESTRUTURA DE CONTROLEProcuramos verificar as relações das EFS com as demais instituições

que, na maioria dos Estados modernos, participam do controle da gestão financeira governamental. Neste sentido solicitamos que as EFS atribuíssem uma qualificação para o seu nível de envolvimento com cada um daqueles setores auxiliares,tendo havido as seguintes respostas:

a) COM O CONTROLE INTERNO- ENVOLVIMENTO INTENSO (Canada e USA)- ENVOLVIMENTO MODERADO (Argentina, Brasil, Costa Rica,

Ecuador, Espana, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru,Portugal e Venezuela)

- ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Suriname)b) COM AS UNIDADES DE AUDITORIA DO SETOR PÚBLICO

- ENVOLVIMENTO INTENSO (Argentina, Canada, Costa Rica eUSA)

- ENVOLVIMENTO MODERADO (Ecuador, Espana, NederlandseAntillen, Paraguay, Peru e Venezuela)

- ENVOLVIMENTO PEQUENO (Brasil e Nicarágua)- ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Portugal e Suriname)

c) COM AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO- ENVOLVIMENTO INTENSO (USA)- ENVOLVIMENTO MODERADO (Nederlandse Antillen, Peru e Ve

nezuela)- ENVOLVIMENTO PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica e Por

tugal)- ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Ecuador, Espana, Nicarágua, Pa

raguay e Suriname)d) COM AS COMISSÕES DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA DO LE

GISLATIVO

- ENVOLVIMENTO INTENSO (Canada e USA)- ENVOLVIMENTO MODERADO (Nederlandse Antillen, Peru e Ve

nezuela)

- ENVOLVIMENTO PEQUENO (Argentina, Brasil, Costa Rica, Portugal e Suriname)

- ENVOLVIMENTO INEXISTENTE (Ecuador, Espana, Nicarágua eParaguay)

A este respeito, no Brasil começa a esboçar-se, conquanto ainda timidamente, uma relação maior da ÈFS com as Comissões Parlamentares de Inquérito, já havendo casos de auditores destacados para o assessoramento permanentede algumas daquelas Comissões, os quais auxiliam os parlamentares na interpre-

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tação e tratamento técnico de documentos e informações recolhidas pelas investigações do Poder Legislativo.6,-j _ os informes das EFS

Um dos mecanismos que dão força e razão de existir para as EFS é a elaboração e apresentação periódica de informes sobre as suas atividades. Com isto, tanto obtêm-se a transparência sobre o que, de fato, ocorre com a gestão financeira governamental, como é conferido à Sociedade o poder de avaliar a eficiência das EFS e a razão lógica de mantereste instrumento de controle.

Constatamos que, periodicamente, todas as EFS consultadas enviam informes para vários destinos. Encaminham tais informes apenas para o Poder Legislativo as EFS da Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, El Salvador, México,Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal e Uruguay.

Os destinatários são os Poderes Legislativo e Executivo no Chile, Colômbia, Espana, Panamá, Suriname e Venezuela.

A destinaçáo ocorre para o Poder Legislativo e diretamente para as autoridades e setores fiscalizados, no período, no Ecuador, Guatemala e USA.

Em Honduras e Puerto Rico, além dos Poderes Legislativo e Executivo, opúblico também toma conhecimento dos informes das EFS através da sua divulgação.

Na República Dominicana os informes da Controladoria Geral são enviados para o Poder Executivo, e os da Câmara de Contas seguem para o PoderLegislativo.

No material analisado não ficam claros os destinatários dos informes dasEFS da Bolívia e Cuba.

Alguns técnicos brasileiros sugerem que tais informes não se limitem aaspectos estatísticos, mas que contenham explicações qualitativas sobre os resultados obtidos pela fiscalização.

Convém que se enalteça aqui o importante papel desempenhado por esses informes, principalmente se forem de boa qualidade técnica e de real interesse informativo. Atítulo de exemplo, na Espana os informes anuais da EFS contêm propostas para melhorar a gestão econômico-financeira do Estado. NaquelaEFS existe, inclusive, uma comissão de governo, incumbida de manter uma relação astreita e permanente com oCongresso e o Senado.

Os informes da EFS de Honduras, similarmente, relatam os trabalhosrealizados e contém opiniões e sugestões para maior eficiência no manejo e controle dos fundos e bens públicos.6.2 - Influência das EFS sobre o Poder Legislativo

Sabendo que as EFS desempenham um trabalho até certo ponto político,já que nos Estados democráticos cabe também ao Poder Legislativo vigiar agestão governamental, procuramos saber em cada EFS o grau de interesse que oseu trabalho desperta no Poder Legislativo, ou seja, o nível de influencia que suaatuação causa sobre oposicionamento político daquele Poder Supremo.

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Consideraram intensa a sua influência as EFS do Canada, Costa Rica,Portugal, USA e Venezuela.

Julgaram tal influência apenas moderada as EFS do Brasil, Espana, Nederlandse Antillen e Peru.

Classificaram como pequena sua influência sobre o Poder Legislativo asEFS da Argentina, Ecuador, Nicarágua, Paraguay e Suriname.

6.3 - interdependências institucionais

Deve ficar claro que, mesmo entre as EFS que dispõem de certos poderes coercitivos ou sancionadores, nem sempre a legislação lhes confere a prerrogativa de aplicar diretamente esses poderes ou sanções. Nestes casos aquelasEntidades Fiscalizadoras dependem de outras instituições ou Supremos Poderespara colocar em prática as suas Decisões, como veremos a seguir:

a) AO PODER LEGISLATIVO, dirigem-se as EFS do:- BRASIL - para solicitar a suspensão de contratos dos setores

públicos.- CANADA - para solicitar que exija a adoção das providências de

terminadas para o Setor Estatal.- PERU - para solicitar que inicie processo de responsabilização

administrativa.

- USA - o mesmo que o Canadá.

b) AO PODER EXECUTIVO- Para exigir ou solicitar a cobrança administrativa ou executiva de

valores de multa e/ou ressarcimento (BOLÍVIA, ECUADOR, HON-RUAS, NEDERLANDSE ANTILLEN e SURINAME).

- Para solicitar a instauração de processo de responsabilização administrativa (URUGUAY).

- Para exigir a instauração de processo de responsabilização administrativa ou civil (PUERTO RICO).

- Para exigir a cobrança administrativa dos valores de ressarcimentoe a aplicação de penas disciplinares (HONDURAS).

- Para solicitar a demissão de funcionários infratores (BRASIL).

c) AO PODER JUDICIÁRIO- Para solicitar a instauração de processo de responsabilização civil,

caso não tenha havido solução na área administrativa (PUERTO RICO).

- Para solicitar a instauração de processo de responsabilização penal(ARGENTINA, BRASIL, ELSALVADOR, PANAMÁ e PERU).

- Para solicitar a instauração de processo de responsabilização civilou penal (BOLÍVIA, MÉXICO, PARAGUAY e URUGUAY).

- Para solicitar a execução de suas sentenças pecuniárias (CHILE).- Para solicitar a cobrança judicial dos valores de multa e/ou de res

sarcimentos (BRASIL, COSTA RICA, EL SALVADOR e GUATEMALA).

Neste relacionamento entre Poderes Supremos e instituições envolvidas,direta ou indiretamente, com o Controle Externo, algumas peculiaridades se sobressaem, como veremos:

a) NA BOLÍVIA - O Poder Legislativo tem ainda a liberdade de fiscaizaras instituições públicas, tendo com isto a oportunidade de avaliar aeficiência do próprio trabalho da EFS. Naquele mesmo País, caso aautoridade administrativa não proceda à cobrança dos valores determinados pela EFS, esta pode solicitar suadestituição juntamente comseu assessor legal.

b) NO ECUADOR - O Poder Legislativo exerce o controle político sobrea EFS, o que consiste numa avaliação anual de suas atividades. Naquele país a execução pecuniária das sentenças é feita pela DireçãoGeral de Arrecadações do Executivo, mediante a emissão de título decrédito a favor do Estado.

c) NA NICARÁGUA - Execução da sentença pecuniária pelo Ministériode Finanças, similar ao processo adotado no Ecuador.

6.4- Formas e regimes de Governo (efeitos sobre as EFS)

Um dos objetivos secundários do nosso projeto inicial de investigação eraverificar se havia alguma ligação entre a forma/regime de Governo adotado noPaís e o nível de atuação quantitativa/qualitativa da sua EFS.

Verificamos que a quase totalidade dos países adota a forma Republicana e o regime Presidencialista. As únicas exceções são as Repúblicas Parlamentaristas de Portugal e Suriname, a Monarquia Parlamentarista daEspana e os regimes híbridos do Canada e de Nederlandse Antillen (nos quais há uma Monarquia Parlamentarista, convivendo com a figura de um Governador Geral, representante do Poder Executivo, eleito pelo voto popular, que é uma característicade República Parlamentarista). Finalmente cuba apresenta uma forma de República Socialista e Puerto Rico, como Estado livre associado aos USA, insere-seno contexto de uma Reoública Presidencialista.

Aconclusão a que chegamos, neste tópico, é a de que outros fatores devem influenciar muito mais sobre a postura da EFS do que a simples forma e regime de Governo do País onde se encontra, já que, em cada forma e regime analisados, encontramos exemplos de EFS com bom nível de liberdade e de atuaçãoe outras com nível de maior carência.

49

7- INICIATIVA PARLAMENTAR DAS EFS

Lidando diariamente com os problemas públicos de ordem financeira, contábil, orçamentária e patrimonial, possuindo uma consciência crítica, formada aolongo dos anos, e ostentando teoricamente um certo nível de preparo técnico,ninguém melhor do que as EFS estaria em condições de colaborar com o PoderLegislativo na.proposição de normas disciplinadoras da gestão governamental.

Informam que detêm o poder de iniciativa parlamentar, ou seja, de enviarao Poder Legislativo projetos e propostas de lei relativas às suas atividades, asEFS do Brasil, Colômbia, Paraguay, Peru, Portugal e USA.

A EFS do Canada exercita este poder dentro de algumas situações. Naquele País, caso existam falhas no controle, são recomendadas melhorias que podem vir a ser implementadas pelo Parlamento, na forma de legislação nova ourevisada, se necessário.

Não possuem em nenhuma hipótese o poder de iniciativa parlamentar asEFS da Argentina, Costa Rica, Espana, Nederlandse Antillen, Nicarágua e Suriname.

A propósito, alguns técnicos brasileiros que colaboraram neste trabalhosugerem a criação de grupos técnicos nas EFS, com a incumbência de estudarpropostas de legislação nova ou de aprimoramento da legislação existente, noque concerne à gestão financeira governamental, a serem encaminhadas ao Parlamento.

A EFS de Costa Rica informa que, embora não detenha o poder de iniciativa parlamentar, participa das discussões sobre legislação, quando solicitadapela Assembléia Legislativa.

Quanto à EFS do Peru, não obstante a lei conferir-lhe o direito de iniciativa parlamentar, este poder não é exercido, porém, aquela EFS é requerida peloParlamento para emitir seus pontos de vista sobre diversos projetos de lei.

Finalmente, a EFS da Venezuela, embora não desfrute legalmente dopoder de iniciativa parlamentar, aproveita o seu informe anual para fazer possíveisprospostas de lei que julgue necessárias.

Das EFS que detêm este poder, apenas a de Portugal e a dos USA assinalam que o têm exercitado intensamente. Oseu exercício é moderado no Brasil,e ocorre raramente nos casos da Colômbia e Paraguay.

8 - PODERES DO CIDADÃO E DA IMPRENSA JUNTO ÀS EFS

Com o fortalecimento das instituições democráticas, dentro de um contexto social ávido pela participação e pelo desejo de influenciar no próprio controleda gestão governamental, tanto os órgãos de Imprensa como os cidadãos comuns conquistaram, na maioria dos países, alguns direitos que antes não possuíam.

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Com relação aos direitos do cidadão junto às EFS, sabe-se agora que eletem a prerrogativa de denunciar irregularidades na administração e de solicitarsua fiscalização na Argentina, Brasil, Canada, Colômbia, Costa Rica, Ecuador,Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, USA e Venezuela.

Há dois países onde o cidadão comum pode ter acesso prévio aos documentos e informações recolhidas pelos auditores durante a fiscalização. São eles:Costa Rica e USA.

Direito ao acesso posterior aos processos (após julgamento ou decisãopor parte da EFS) têmos cidadãos da Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica, Portugal, Suriname, USA e Venezuela. Podem contestar com instrumento hábil asdecisões da sua EFS os cidadãos de Costa Rica, Ecuador, Peru, Portugal e USA.

Outro direito do cidadão junto à EFS do Brasil é o de ser informado sobrea decisão final emitida sobre a irregularidade por ele denunciada. Pode-se considerar, porém, que os requisitos exigidos para a denúncia, no Brasil, ainda são inibidores. A total identificação, em um país que ainda dá os primeiros passos nosentido de reconstrução da Democracia, expõe o denunciante não só à possibilidade de demissão injustificada, como de perseguições em seu ambiente de trabalho. O ideal seria que as denúncias anônimas ou desacompanhadas de comprovante da irregularidade (outra exigência que nem sempre é possível de ser obtida pelo denuciante) pudessem ser investigadas As instituições policiais, porexemplo, trabalham desta forma, e a prática constata que há mais denúnciasanônimas procedentes do que improcedentes.

No Peru, o mesmo impasse parece existir, já que "as denúncias devemnecessariamente estar acompanhadas de documentos que as sustentem". A resposta de Portugal é de que "deve o cidadão demonstrar sua legitimidade", o quenos parece também significar a obrigatoriedade de identificação explícita.

No Suriname, o público apenas tem conhecimento do conteúdo do relatório anual, mas usualmente não reage a este de modo formal.

Todo este leque de informações nos convence da necessidade de umcontato estreito e contínuo das EFS com a Sociedade, para que os cidadãos sintama importância das estruturas de fiscalização da gestão governamental, anaiisemas informações e documentos apurados poraquelas Entidades e tambémcolaborem no combate à fraude e à corrupção. Estes direitos estão relacionados com opróprio exercício da cidadania e por isto mesmo não devem ser obstaculizados.

Compreendemos, em alguns casos, os cuidados que têm as EFS no sentido de preservar a imparcialidade de sua atuação, no entanto, não se pode também ignorar que o receio, pelo denunciante, de possíveis represálias pode inibir adivulgação de importantes fatos. Talvez uma solução possível seria assegurar queos processos oriundos de denúncias populares tramitassem em caráter reservado,com destruição das informações alusivas aos dados do seu autor, logo após concluída a apuração da denúncia.

A Imprensa, de maneira semelhante, tem direito de denunciar irregulari-

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dades na administração pública e de solicitar sua investigação pela EFS na Arge-tina, Brasil, Canada, Colômbia, Costa Rica, Ecuador, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, Suriname, USA e Venezuela.

A mesma Imprensa pode ter acesso prévio a documentos e informaçõesobtidas pelos auditores da EFS na Costa Rica e USA.

A possibilidade de acesso aos processos, após julgados ou decididos,além de ser uma prerrogativa da Imprensa na Costa Rica e USA, é também noBrasil, Canada, Espana, Portugal e Venezuela.

O poder de contestar com instrumento hábil uma decisão da EFS ocorrecom os órgãos de Imprensa da Costa Rica, Peru e USA.

De um modo geral, a Imprensa tem recebido uma atenção especial porparte da EFS do Brasil, onde os escândalos denunciados têm sido geralmenteapurados.

9 - AS EFS E A COMUNICAÇÃO SOCIAL

Cada vez mais as instituições do mundo moderno sentem a necessidadede um contato próximo e constante com a Sociedade. As EFS, como prestadorasde serviços para estas Sociedades, não fogem à regra.

Sentindo a importância de manter um fluxo contínuo de informações parao meio onde estão inseridas e para o qual trabalham é que algumas EFS mantêm, em sua estrutura orgânica, setores especializados em comunicação social. Éo que ocorre na Argentina, Brasil, Canada, Ecuador, Peru, Portugal, USA e Venezuela, achando-se em projeto a sua criação na EFS do Paraguay. Estes setoresgeralmente preparam boletins para a Imprensa e organizam noticiários internoscom matérias de interesse da Entidade Fiscalizadora.

Nas EFS onde não há um setor especializado, o contato com a Imprensaé feito através de dirigentesou representantes.

Quanto ao grau de liberdade de divulgação das matérias relacionadascom a EFS na Imprensa informam ser total e irrestrita, sem qualquer censura prévia, as Entidades de Costa Rica e Paraguay. Confirmaram que seu nível de liberdade é limitado, no que diz respeito à divulgação de informações, só podendo circular matérias autorizadas, as EFS da Argentina, Brasil, Canada, Ecuador, Espana, Nicarágua, Peru, Portugal, Suriname, USA e Venezuela.

Cabe destaque a altivez de um dos colaboradores nas informações provenientes de Costa Rica, ao declarar "Em Costa Rica há pleno respeito aos direitos humanos, incluindo-se o relativo à Imprensa. Os expedientes administrativosnão são secretos, salvo casos excepcionais".

O nível com o qual é exercitado este contato da EFS com a Imprensa,seja através de setor especializado de sua estrutura orgânica, seja pelo encarregado de fazer este trabalho de divulgação, foi considerado intenso pelas EFS doCanada, Portugal e USA.

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Este contato classifica-se como moderado nas EFS da Argentina, Brasil,Costa Rica, Ecuador, Espana, Paraguay, Peru, Suriname e Venezuela.

Julga pequeno o seu nível de contato com a Imprensa a EFS da Nicarágua. As demais parecem não ter um nível perceptível de contato com a Imprensa,contrariamente ao Canada que informa: "No Canada a Imprensa é bastante poderosa e sempre tem apoiado o trabalho do Auditor Geral, que é visto como amigodos contribuintes e guardião dos cofres do governo".

10 - O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS EFS

Nas legislações de alguns países existe a figura do Ministério Público ouProcuradoria Geral, cuja função é a de zelar pelos interesses do Estado. Como asEFS lidam com a investigação da gestão financeira governamental que, às vezes,acarreta localização de irregularidades praticadas contra os cofres estatais, cabeao Ministério Público ficar vigilante para que a apuração e cobrança dos débitos,quando for este o caso, preservem o patrimônio coletivo.

Devido à complementaridade das atuações, até porque em alguns paísesé o próprio Ministério Público que conduz os processos de responsabilização ecobrança junto a Justiça, alguns Procuradores (como são chamados) trabalham junto à própria EFS. Esta é a realidade das EFS do Brasil, Espana, Portugal e Venezuela. A função, portanto, destes representantes é de reforçar aindamais a eficácia da fiscalização, defendendo, acima de tudo, o Erário Público contra qualquer ação dilapidadora ou tentativa de amenizar a cobrança dos respectivos débitos.

As EFS do Brasil, Espana e Portugal informam que sua relação com esses Procuradores é intensa, e a Venezuela pondera que, no seu caso, é apenasmoderada.

No Brasil os Procuradores do Ministério Público têm, entre seus poderes

e atribuições, a emissão de parecer (dictamen) prévio sobre processos a seremjulgados, a contestação da decisão da EFS, com instrumento hábil, caso discordedo seu teor (não há registro histórico da ocorrência de fatos desta natureza), e asolicitação à EFS de fiscalização em setores julgados problemáticos (há dois registros históricos desta prática).

Em Portugal as práticas daquelas autoridades resumem-se ao parecerprévio sobre matérias de julgamento e à contestação de decisões da EFS julgadas inadequadas.

Na Venezuela, o Ministério Público juntoà EFS pode apenas solicitar fiscalização a esta sobre setores suspeitos de irregularidades.

Na Argentina, existe junto à EFS a figura do Auditor Externo, nomeadopelo Parlamento para o controle das atividades da EFS, podendo denunciar aoPoder Supremo que representa possíveis irregularidades cometidas pela EntidadeFiscalizadora.

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Na Espana, onde recebe a denominação de Ministério Fiscal, os seus representantes são incumbidos de:

- dar parecer (dictamen) sobre as contas gerais e matérias a serem julgadas;

- solicitar fiscalização da EFS em setores suspeitos de irregularidade;- conhecer todas as fiscalizações da EFS; e- exercitar as ações de responsabilização e de reintegração por alcance.

11 - CERTIDÃO LIMPA DAS EFS

Em três países do universo investigado o cidadão depende de uma certidão limpa emitida pela EFS para que possa candidatar-se a cargos eletivos (Brasil e Guatemala) ou para ocupar um cargo administrativo no setor público (Honduras).

Esta declaração de solvência para com os cofres públicos (finiquito) criaum enorme vínculo entre a EFS e a Sociedade, naquilo que esta espera daquelaem termos de vigilância da moralidade na gestão financeira pública.

No caso brasileiro entendemos que esta medida foi um grande acerto dalegislação, pois permite que a concessão de mandatos pela Sociedade esteja revestida de critérios técnicos objetivos, neste caso obtidos junto à EFS.

Na Guatemala, caso a EFS não forneça tal declaração (finiquito) no prazolegal, sujeita-se à multa de 100 a 300 Quetzales (moeda nacional), o equivalentea USS 20.00/60.00.

12- PROJETOS GOVERNAMENTAIS

Procuramos avaliar mais um item importante sobre a participação dasEFS na realidade sócio-econõmica e política de cada País, medindo o seu tempode reação fiscalizadora às ações empreendedoras mais atuais e expressivas dosrespectivos Governos.

Na seqüência mostraremos os casos informados e o grau de fiscalizaçãoexercido sobre cada um deles:

a) ARGENTINA- PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis

calização moderada).- PROGRAMA DE CONSOLIDAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA INTER

NA (fiscalização intensa).

b) BRASIL- PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis

calização pequena).- PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO DAS RODOVIAS (fiscalização

pequena).

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- CENTROS INTEGRADOS DE ASSISTÊNCIA ÀS CRIANÇAS (fiscalização pequena).

- PROGRAMA DE EXTINÇÃO DE BARREIRAS ALFANDEGÁRIAS(inexiste fiscalização).

- PROGRAMA DE COMBATE AO DÉFICIT PÚBLICO (inexiste fiscalização).

c) CANADA

- PROGRAMA DE REDUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA (inexiste fiscalização).

d) COSTA RICA

- PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO DO ESTADO (fiscalização pequena).

e) ECUADOR

- PROGRAMAS DE RODOVIAS, ELETRIFICAÇÃO, EDUCAÇÃO,AGRICULTURA E EXPLORAÇÃO PETROLÍFERA (todos com fiscalização moderada).

f) NICARÁGUA- PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS (fis

calização pequena)- PROGRAMA DE DEVOLUÇÃO DE EMPRESAS A ANTIGOS

PROPRIETÁRIOS (inexiste fiscalização).- PROGRAMA DE CAPACITAÇÃO DO ESTADO (inexiste fiscaliza

ção).- PROGRAMA DE ABERTURA DA BANCA PRIVADA (inexiste fis

calização).

g) PERU- PROGRAMAS DE INFRA-ESTRUTURA: CHAVIMOCHIC, CIRRA-

PIURA, OLMOS E PICHIS PALCAZU (todos com fiscalização moderada).

h) PORTUGAL

- CENTRO CULTURAL DE BELÉM (fiscalização intensa).- PROGRAMA DE ESTRADAS III (fiscalização intensa).- PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA PORTU

GUESA (fiscalização moderada).- PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA POR

TUGUESA (fiscalização pequena).- FUNDO DE FINANCIAMENTO DAS AÇÕES DE PRÉ-ADESÃO À

CEE (fiscalização anda inexistente, devido ao pouco tempo do pro

grama).

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i) SURINAME- PROGRAMA DE AJUSTE ECONÔMICO DO ESTADO (inexiste

fiscalização).

- PROGRAMA DE REFORMULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (idem).- PROGRAMA DE REFORMULAÇÃO DO SETOR PARESTATAL

(idem).

j) VENEZUELA- PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS (fiscalização peque

na).- EXPLORAÇÃO DA FAIXA PETROLÍFERA DO ORINOCO (fiscali

zação pequena).- AMPLIAÇÃO DOS PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (fis

calização moderada).- REPRESAS E DESENVOLVIMENTO HIDRELÉTRICO DO BAIXO

CARONÍ (fiscalização pequena).- CONSTRUÇÃO DE NOVAS LINHAS DO METRÔ DE CARACAS

(fiscalização moderada).

Vemos que, no conjunto de 35 programas governamentais, as EFS informam que a fiscalização considerada intensa ocorre apenas sobre 3 deles (um naArgentina e dois em Portugal). Recebendo fiscalização moderada, segundo nossolevantamento, estão 13 dos Programas. Com fiscalização pequena ou inexistenteestão os restantes 19 Programas. Este fenômeno reitera a nossa preocupação e ade muitos colaboradores deste trabalho no sentido de que a EFS se tome maisatual e atuante, retransmitindo para a Sociedade, custeadora dos programas governamentais, as informações necessárias e tempestivas sobre a gestão pública.

Algumas EFS não souberam informar quais os programas governamentais mais expressivos e atuais do seu País, o que denota um preocupante quadrodê distanciamento da sua realidade sócio-poiítica.

13-TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS PÚ3LICOS

Dentre os princípios motivadores da criação das EFS destaca-se o acesso irrestrito a todas as informações financeiras, contábeis, patrimoniais, orçamentárias e até operacionais dos Governos Nacionais.

Assinalam que são totalmente acessíveis à Sociedade e à EFS os gastosdo Governo de seu País as Entidades da Bolívia, Canada, Nederlandse Antillen,Portugal, USA e Venezuela.

Ponderam que estes gastos são apenas parcialmente acessíveis as EFSda Argentina, Brasil, Ecuador, Espana, Nicarágua, Paraguay, Peru e Suriname.

Na maioria dos países investigados existem, em seus orçamentos, aschamadas "VERBAS SECRETAS", para gastos militares, estratégicos e de inteli-

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gência, ligados à defesa nacional e à garantia da ordem pública. Não possuemestas verbas ou, pelo menos, nãolhes conferem caráter secreto o Canada, Espana,Paraguay, Portugal, Suriname e USA.

Em alguns países o caráter secreto se limita ao público em geral, tendoporém a EFS acesso ao exame dessas dotações orçamentárias. Afirmam estarnesta situação as EFS do Brasil, Colômbia e Venezuela.

As informações da EFS do Ecuador ressaltam o baixo interesse da Imprensa eda Sociedade em conhecerem os gastos governamentais.

Talvez se pudesse pensar em incluir, compulsoriamente, como disciplinasnos programas escolares dos cursos secundários, a VIGILÂNCIA DA GESTÃOGOVERNAMENTAL E O COMBATE ÀCORRUPÇÃO. Com certeza, toda a Sociedade formada e consciente da importância de tal assunto e da necessidade deerradicar o vírus da fraude e da malversação, teria um interesse maior pela matéria, e seus cidadãos seriam espécies de vigilantes críticos do bem comum.

No caso brasileiro, há pouca divulgação sobre o Controle Externo, e o cidadão não está suficientemente educado para buscar tal informação. Reverter este quadro de apatia é, portanto, dever de todas as Sociedades Modernas.

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SEGUNDA PARTE - ASPECTOS HUMANOS

14 - QUADRO DE PESSOAL DAS EFS

Indagadas sobre a origem do seu quadro de pessoal, todas as EFS investigadas informaram que possuem quadro próprio, ressaltando-se que no Canadáexistem cerca de 200 especialistas contratados em mais de 20 áreas de especialização. Na Espana e no Paraguay, além do quadro próprio de pessoal, contam asEFS com funcionários e especialistas cedidos por setores estatais.

1 Os números informados de auditores em cada EFS são os seguintes:a) ARGENTINA - 700 auditores.b) BRASIL - 980 auditores, sendo metade aproveitada em atividades

administrativas de apoio (média de um auditor para cada 4,8 órgãosfiscalizados).

c) CANADA - 435 auditores.d) COSTA RICA - 380 auditores.e) ECUADOR - 641 auditores (média de um auditor para cada 7 órgãos

fiscalizados).

f) ESPANA-107 auditores.g) NEDERLANDSE ANTILLEN - 05 auditores.h) NICARÁGUA - 83 auditores (média de um auditor para cada 2 órgãos

fiscalizados).i) PARAGUAY - 50 auditores.j) PERU - 420 auditores, sendo 89 deles aproveitados em atividades

administrativas de apoio da EFS (média de um auditor para cada 7 ór

gãos fiscalizados).I) PORTUGAL - 208 auditores (média de um auditor para cada 20,5 ór

gãos fiscalizados),m) SURINAME - 09 auditores (média de um auditor para cada 11,7 ór

gãos fiscalizados).n) VENEZUELA - 409 auditores (média de um auditor para cada 1,6 ór

gãos fiscalizados).Algumas destas EFS utilizam seu pessoal técnico totalmente em ativida

des de fiscalização "in situ". São elas as do Canada, Ecuador, Nicarágua e Venezuela.

14.1 - Poderes dos auditores

Conscientes de que as EFS têm ou deveriam ter alguns poderes parabem desincumbirem-se em suas missões fiscalizadoras, e de que os auditores

representam a própria Entidade em seus trabalhos de campo, era de se esperarque detivessem também algumas formas de poder.

Um dos primeiros poderes dos auditores é o de ter acesso irrestrito a todos os documentos e informações da instituição fiscalizada, sendo esta uma realidade em todas as EFS investigadas.

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Têm poder de aplicar multas durante seu trabalho de campo os auditoresdas EFS da Argentina e da Venezuela.

Os auditores da EFS da Costa Rica podem interditar obras públicas e,em uma grande parte de outras EFS, os mesmos auditores estão credenciadospara emitirem recomendações. Neste último caso estão as EFS da Argentina, Canada, Costa Rica, Ecuador, Espana, Honduras, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, Suriname e Venezuela. No Ecuador, além disto, os auditores ainda têm aprerrogativa de encaminhar para a prisão os infratores graves.

É voz corrente entre os técnicos brasileiros a reclamação quanto à faltaque têm de poderes coercitivos, cabendo observar que no Brasil quase todos osfiscais (de trânsito, da saúde, da defesa dos consumidores, do abastecimento, daprevidência social, da fazenda e das prefeituras), muitos deles com baixo nível deescolaridade, detém poderes de interditar, multar e recomendar. Já os auditoresgovernamentais não dispõem de nenhum desses poderes.

14.2 - Avaliação dos auditores

Inseridos dentro de uma dinâmica social e até legal que se modifica comuma certa regularidade, os auditores, a exemplo de outras classes profissionais,estão sempre sendo desafiados por novidades técnicas, necessitando de uma periódica avaliação de desempenho, para detectação de possíveis pontos de fragilidade sobre os quais se possa ministrar um trenamento dirigido.

Fazem avaliação de desempenho de seus auditores a um nível intenso econtínuo as EFS da Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Nicarágua, Panamá, Paraguay, Peru, Portugal e USA.

Consideram moderado o nível de avaliação de seus auditores as EFS daArgentina, Brasil, Canada, Ecuador, Nederlandse Antillen e Venezuela.

Informa ser esporádica esta avaliação a EFS da Espana, e afirma que elanão ocorre a EFS do Suriname.

Quanto áo Canada, é assinalado que se faz uma "avaliação individual decada auditor depois que uma tarefa importante é cumprida". A EFS de Portugaladianta que está aperfeiçoando o seu atual sistema de avaliação de desempenho.

14.3 - Treinamento dos auditores

Parece não haver discordância entre os estudiosos de que o treinamento,

juntamente com a avaliação de desempenho, é elemento essencial para que segaranta bom nível de qualificação técnica para os auditores.

Asseguram realizar um treinamento intenso e contínuo as EFS da Colômbia, Ecuador, Paraguay, Portugal e USA.

No Grupo das que se classificam como ministradoras de treinamento a

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nível moderado estão as EFS da Argentina, Canada, Costa Rica, Peru e Venezuela

Segundo informado, o treinamento dos auditores é esporádico nas EFSdo Brasil, Espana, Nederlandse Antillen, Nicarágua e Suriname.

No Canada cada auditor tem que se submeter a 9 dias de treinamentopor ano. Alguns cursos são obrigatórios, dependendo do nível do funcionário.

• No conjunto das EFS as matérias em que mais se conferem os treinamentos são, por ordem decrescente, as seguintes:

19) Contabilidade Pública;29) Sistema de Controle;

39) Técnica de Fiscalização;49) Finanças e Orçamentos Públicos;59) Redação Técnica;69) Sistemas e Informática;

79) Análise de Balanço e de Demonstrações Financeiras;89) Relações Humanas.

As EFS do Brasil e do Ecuador dedicam também atenção ao item AUDITORIA OPERACIONAL. No Peru, inclui-se na pauta de cursos de treinamento otópico CONTROLE DE PROJETOS. Em Portugal acrescenta-se DIREITO E FINANÇAS DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA, e na Venezuela há umdestaque para o estudo de LEGISLAÇÃO.

No Canada há um grande estímulo ao aprimoramento técnico dos auditores, valendo frisar que 20% deles possuem curso de pós-graduação. Lá é tambémdada ênfase ao ensino de línguas estrangeiras.

Várias formas são adotadas pelas EFS parao treinamento dos seus auditores. Estas formas vão desde cursos tradicionais com instrutores externos ou internos, até os métodos de cursos audio-visuais e à distância (seriados). AlgumasEFS como as doCanada, Costa Rica, Nederlandse Antillen, Paraguay, Peru, USAe Venezuela, dedicam destaque aos seminários ministrados no exterior pelaOLACEFS ou outras instituições, onde, segundo a opinião de um técnico do Paraguay, "há sempre a oportunidade de trocar experiências e aprender novas posturas". No Ecuador, por exemplo, há um Centro de Capacitação Internacional, voltado principalmente para esta finalidade.

No Canada, quando do treinamento interno "os instrutores são selecionados entre os melhores auditores e revesam-se nas atividades de desenvolvimentoprofissional".

14.4 - Critérios de admissão dos auditores

Para ocupar o importante cargo de auditor governamental são exigidos epostos à prova, geralmente, alguns requisitos.

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O acesso ao cargo ocorre exclusivamente por concurso público nas EFSda Espana e de Portugal. Alegislação brasileira também estabeleceo mesmo.

O acesso pode ocorrer por concurso ou seleção interna nas EFS do Peru,USA e Venezuela. Ocorre exclusivamente por seleção interna nas EFS da Nicarágua e Paraguay. E por simples escolha, na EFS do Suriname.

Podem ainda os auditores ser habilitados ao cargo por seleção interna ouescolha pelo desempenho anterior nas EFS do Canada, Ecuador e NederlandseAntillen.

Adotam simultaneamente todos os critérios de acesso aqui descritos asEFS da Argentina e Costa Rica.

Além destes critérios, submetem os selecionados ou aprovados a umcurso preparatório específico as EFs do Brasil, Nederlandse Antillen e USA.

No México, o pessoal da EFS é nomeado pelo Poder Legislativo.Compativelmente com as altas responsabilidades que lhes são requeri

das, geralmente exigem-se dos auditores governamentais, como escolaridade mínima, um curso universitário concluído. Na Costa Rica é requerido do candidatoque tenha pelo menos o 29 ano do curso de Administração. Na Nicarágua é exigido, como mínimo, o último ano de um curso universitário.

14.5- Contratação de peritos externos

A legislação de alguns países permite que sua EFS contrate peritos, no-tadamente na área de obras públicas, para auxiliarem tecnicamente os seus trabalhos auditoriais.

Precisamente, as EFS que têm esta prerrogativa são as da Bolívia, Brasil,Colômbia, Ecuador, Espana, México, Nicarágua, Panamá, Paraguay, Peru, PuertoRico e Portugal.

Com relação a estas contratações, técnicos brasileiros opinam que istosó deveria ocorrer em raríssimas ocasiões onde o trabalho fosse inquestionavelmente necessário e a própria EFS não fosse capaz de realizá-lo.

Nos casos da Argentina e Puerto Rico, os peritos podem ser requisitadosentre especialistas do próprio Estado.

15 - GARANTIAS DOS VOCAIS E FISCAIS

Um dos componentes que parecem ter estreita relação com o perfeitoexercício das funções e dos poderes das EFS são asgarantias dadas aos seus dirigentes ou vocais e aos seus fiscais ou auditores.

Praticamente na totalidade dos países investigados é garantida a inamo-vibilidade do cargo dos dirigentes ou vocais, até a jubilaçao (Brasil, Chile e Nederlandse Antillen) ou enquanto permanecerem naqueles cargos (Argentina, Nica-

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ragua e Portugal) ou ainda durante o mandato que lhes é conferido, nos demaispaíses ibero-americanos.

Algumas legislações contemplam a possibilidade de cessação do mandato ou da permanência no cargo do dirigente ou vocal, por resolução do Poder Legislativo. São os casos de El Salvador, Guatemala, Honduras, México e Nicarágua.

Além das garantias, detêm "status" de Magistrados ou de Ministros de Estado os dirigentes ou vocais das EFS do Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicarágua e Peru.

Com relação aos fiscais ou auditores, em geral desfrutam eles de inamo-vibilidade definitiva em seus cargos, até porque comumente são selecionadosatravés de concurso público, o que lhes confere uma espécie de mandato técnico,sujeitando-se à perda de tal mandato apenas em casos de ações ou condutas ilícitas.

65

TERCEIRA PARTE - ASPECTOS FINANCEIROS

16-0 ORÇAMENTO DAS EFS

Comparando o orçamento de cada EFS para o ano de 1991 com o orçamento público geral do respectivo país, obtivemos o quadro comparativo abaixo,por ordem decrescente de participação:

- COSTA RICA

- ECUADOR

- NEDERLANDSE ANTILLEN

- NICARÁGUA

-VENEZUELA

-ARGENTINA

- BRASIL

-PERU-PARAGUAY

-SURINAME

- CANADA

- PORTUGAL

- 0,53%

- 0,47%

- 0,45%

- 0,27%

-0,17%

- 0,09%

- 0,08%

- 0,08%

- 0,07%

- 0,06%

- 0,04%

- 0,04%

17 - A POLÍTICA SALARIAL DAS EFS

Quanto à remuneração dos seus auditores, fatores de motivação para otrabalho e de imparcialidade de postura, obtivemos o seguinte quadro decrescente de valores mensais, em dólares americanos, no início e no fim da carreira pro-fissionaKem valores de dezembro/91):

PAÍS MENOR SALÁRIO MAIOR SALÁRIOMENSAL EM USS MENSAL EM USS

NEDERLANDSE ANTILLEN 2,000 4,000

USA 1,880 5,921

CANADA 1,225 2,700

BRASIL 1,000 2,500

PORTUGAL 894 2,144

ARGENTINA 556 2,100

SURINAME - 2,083

PARAGUAY 500 1,000

NICARÁGUA - 1,000

PERU 341 780

VENEZUELA 290 758

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QUARTA PARTE - ASPECTOS TECNOLÓGICOS E METODOLÓGICOS

18 - A UTILIZAÇÃO DE COMPUTADORES PELAS EFS

Nos tempos modernos os computadores têm prestado um enorme serviçoaos trabalhos técnicos. Olabor dos auditores se alinha dentro deste contexto dodendo usufruir dos benefícios dos meios informáticos que conferem aos seus trabalhos precisão, rapidez e segurança.

Inúmeras são as formas em que o computador pode participar do trabalho, 'seja como processador de texto (para a emissão de relatórios de auditoria ecomunicações de trabalho), seja como banco de dados (para arquivo de legislação e de outras informações úteis), seja como planilha eletrônica (para a realização e atualização de cálculos ecruzamento de informações), seja ainda como gerador de gráficos (para a confecção de comunicações visuais ilustrativas de relatórios e de exposição de trabalho).

Apesar de todos estes benefícios já descobertos e usufruídos por inúmeros outros setores da Sociedade, parece que há uma certa lentidão na utilizaçãopelas EFS desses instrumenos de trabalho.

Perguntadas sobre o nível de participação dos computadores na realização das suas tarefas cotidianas, apenas três Entidades Fiscalizadoras afirmamfazer uso intenso dos meios computacionais. São elas as EFS do Canada, Nederlandse Antillen e USA.

A um nível satisfatório, em termos de informatização, julgam-se estar asEFS do Ecuador, Espana e Paraguay.

Afirmaram fazer uso moderado da informática as EFS da Argentina, Brasil, Costa Rica, Peru, Portugal e Venezuela. E julgam usar pouco o computadoras EFS da Nicarágua e Suriname.

Alguns técnicos consideram que na EFS do Brasil é incipiente e lentaa incorporação do computador como instrumento de trabalho, havendo carênciade equipamentos e de treinamento.

Por outro lado, no Canada cada auditor tem um computador "lap-top"com acesso a uma vasta gama de programas.

A Venezuela informa, quanto aos computadores, que "têm-se previstoampliar sua utilização nos labores de auditoria".

Apenas as EFS do Brasil, Peru e Venezuela afirmam possuir computadores de grande porte. Possuem minicomputadores as EFs da Argentina, Canada,Ecuador, Paraguay e Venezuela. O grau de informatização eletrônica de cadaEFS pode ser expresso pela relação entre o seu número de microcomputadores eo seu número de auditores. As relações obtidas são as seguintes:

a) ARGENTINA (um micro paracada 19,0 auditores);b) BRASIL (um micro para cada 19,6 auditores);c) CANADÁ (1,6 micro para cada auditor);d) COSTA RICA (um micro para cada 12,6 auditores);e) ECUADOR (um micro para cada 29,1 auditores);

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f) NEDERLANDSE ANTILLEN (1,4 micro para cada auditor);g) NICARÁGUA (um micro paracada 11,8 auditores);h) PERU (um micro para cada 21 auditores);i) PORTUGAL (um micro para cada 2,3 auditores);j) PARAGUAY (um minicomputador para 50 auditores);I) SURINAME (um micro paracada 4,5 auditores);m) USA (um micro para cada auditor);n) VENEZUELA (um micro paracada 10,2 auditores).O quadro exposto nos mostra a intensa informatização das EFS do Ca

nada, Nederlandse Antillen e USA, e o baixo nível de utilização principalmente noEcuador e Paraguay, o que certamente traz algum reflexo positivo ou negativo naeficiência dos seus trabalhos.

A EFS do Brasil não dispõe de um completo banco de dados próprio,tendo, por vezes, de socorrer-se de outros bancos dedados estatais.

A Costa Rica comunica seus planos de ampliara rede atual de computadores, o mesmo ocorrendo com o Paraguay e Portugal.

Os tipos mais freqüentes de utilização dada aos computadores nas váriasEFS são, por ordem decrescente:

19) apoio a sistemas administrativos internos;29) acompanhamento de trâmite de processos;39) arquivo de legislação e regulamentos;49) arquivo de assuntos correlatos já analisados; e59) elaboração de perfis de irregularidades típicas.Cita-se ainda o seu uso como processador de textos as EFS da Argentina

e Suriname, sendo que na Argentina o computador é também utilizado paraacompanhar a liquidação de haveres.

No Brasil um dos usos adicionais é o controle de cadastro dos órgãos ju-ridicionados.

No Canada, é também utilizado o computador para manter os relatóriosde auditoria atualizados e conservar no banco de dados todos os relatórios deauditoria dos USA, Austráliae NewZeland.

No Ecuador é acompanhada pelo computador toda a gestão contábil daEFS, o mesmo ocorrendo com vários programas relativos ao controle e determinação de responsabilidades.

Na Nicarágua faz-se com meios informatizados ocontrole de declaraçõesde patrimônio, resoluções e atribuições de trabalho, embora reconheça a EFS queainda "falta formulação de programas que coadjuvem o labor.

19 - METODOLOGIAS DE TRABALHO AUDITOR!AL

Para realização das auditorias financeira, contábil, orçamentária, patrimonial e operacional, uma série de procedimentos são adotados. Consultadas as

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EFS ibero-americanas, sobre seus procedimentos de auditoria mais comuns, asrespostas em ordem decrescente foram as seguintes:

19) confronto entre ações e legislação;29) confronto entre o planejado e o executado;39) confronto entre documentos e bens físicos;49) conferência física de bens;

1 59) comparação entre relatórios internos e externos;69) comparação com parâmetros internos e externos.

Muitas EFS confirmaram também que adotam, como procedimentos deauditoria, a verificação da exatidão numérica e da conformidade contábil e documental. Na Colômbia, vê-se a razoabilidade das demonstrações. Na Costa Ricaconfere-se a autenticidade da documentação, a veracidade e a fidedignidade dosdemonstrativos. Na Guatemala verifica-se se houve depreciações ou perdas patrimoniais, o mesmo ocorrendo em Honduras.

19.1 - Papéis de trabalho

Um dos instrumentos facilitadores da auditoria são os chamados PAPÉISDE TRABALHO, que constituem o resumo de uma prévia consulta à legislação,indicando pontos a serem vistos, irregularidades de ocorrência mais freqüente emcada setor ou sistema e providências imediatas a serem adotadas ou documentação comprobatória a ser anexada.

Afirmaram realizar suas auditorias, baseadas totalmente em papéis detrabalho, as EFS da Argentina, Ecuador, Nicarágua, Paraguay e Venezuela. Informou que não utiliza papéis de trabalho para suas auditorias a EFS do Suriname. As demais utilizam parcialmente aqueles instrumentos.

19.2 - Difusão técnica

A troca internacional de idéias e experiências tem sido reconhecida portodos como um elemento multiplicador do conhecimento técnico.

Asseguram que difundem plenamente suas metodologias para outras entidades estrangeiras as EFS do Canada, Nederlandse Antillen, Paraguay e USA.Dizem fazer o mesmo, porém de maneira moderada, as EFS da Argentina, Brasil,Costa Rica, Ecuador, Peru e Portugal.

Finalmente, reconhecem que não fazem divulgação internacional do seutrabalho e das suas metodologias as EFS da Espana, Nicarágua, Suriname e Venezuela.

Com relação à EFS do Canada, aquela Entidade é reconhecida pelo seuconhecimento do assunto e sua vontade de partilhá-lo com outros países.

A EFS do Ecuador frisa que sua divulgação exterior de tecnologia de con-

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trole externo é feita principalmente nos cursos internacionais ministrados pela Direção de Capacitação da Entidade.

Possuem acordos de cooperação técnica internacional as seguintes EFS:

a) Brasil (com Portugal);b) Costa Rica (com Nicarágua e Guatemala);c) Guatemala (com Costa Rica);d) Nicarágua (com Costa Rica);e) Portugal (com Brasil e Comunidade Econômica Européia).

Ademais, todos os países contam, em maior ou menor grau, com um certo intercâmbio latino-americano de idéias, através da OLACEFS.

A EFS do Paraguay informa sua intenção de solicitar a colaboração técnica de outros países e entidades financeiras e bancárias internacionais. A EFSdo Peru informa também que se encontra em vias de efetivar conjuntamente coma EFS da Venezuela um projeto plurianual, ante a OEA, sobre o fortalecimentoinstitucional da função de controle.

19.3 - Plano anual de metas

A totalidade das EFS consultadas, à exceção do Suriname, informa queelabora anualmente um Plano de Metas para direcionar suas atividades e permitira sua auto-avaliação.

No Brasil, apesar de reconhecermos a existência de um plano de metasanual na EFS, ressentimo-nos da inexistência de um planejamento estratégico.Por seu turno, a EFS do Canada cita que elabora anualmente seu planejamento

estratégico e acrescenta que "os fatores internos da instituição, internos ao Governo e de relevância nacional e mundial são levados em conta na fase de de

senvolvimento dos planos estratégicos".

19.4 - Exame integral versus seletivo

O exame da EFS sobre as contas do Estado pode ser integral (exaustivo,sobre todas as operações) ou seletivo (examinando apenas as de maior valor, ou

passíveis de abuso).Isto se dá em função do tamanho da administração estatal e da própria

EFS, além de outros fatores, como a existência ou não de suporte do Controle In

terno e das unidades de auditoria dos setores públicos, e o grau de confiabilidadedo trabalho dessas estruturas auxiliares.

Realizam o controle integral as EFS da Argentina, Bolívia, Chile, CostaRica, El Salvador, México, Nederlandse Antillen, Panamá, Uruguay e Venezuela.

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Adotam o controle externo seletivo as EFS do Brasil, Colômbia, Ecuador,Guatemala, Honduras, Paraguay, Peru, Puerto Rico, Portugal, República Dominicana e Suriname.

Finalmente, executam um sistema misto que pode ser de controle integral ou seletivo as EFS da Espana e Nicarágua.

20 r OS MOMENTOS DA FISCALIZAÇÃO

No que concerne ao momento em que ocorre a fiscalização ou controleda gestão financeira governamental, são adotadas denominações específicas para cada situação, como mostrado na transcrição da lei Orgânica da EFS do Peru(Disposições Finais).

a) Controle prévio - é o exame feito sobre as operações propostas, antes da sua autorização ou de que o ato administrativo surta seus efeitos, com o propósito de estabelecer sua propriedade, legalidade, veracidade e conformidade com o orçamento.

b) Controle concomitante ou concorrente - é o exame que se aplicaconjuntamente com as operações cuja correção se estáverificando.

c) Controle posterior - é o exame das operações depois de terem sidolevadas a cabo, com fins de avaliar sua veracidade, integridade, legalidade, eficácia e eficiência, assinalando as responsabilidades, se houver.

Os defensores do controle prévio apontam que ele permite detectar as irregularidades em seu nascedouro, facilitando a adoção de medidas corretivas, esustentando a certeza da legalidade dos atos governamentais. Por outro lado, oscontendores desta modalidade alegam: que o fiscal não dispõe de tempo suficiente para um amplo exame dos aspectos de efetividade, eficiência e economia;que os efeitos positivos e negativos do ato proposto ainda não se podem evidenciar plenamente; e que esta modalidade trava a gestão administrativa, trazendoatrasos para a tomada de decisões. O controle prévio consiste normalmente devisação, referendo, parecer ou registro sobre ordens de pagamentos e ingressos,sobre contratos ou emissões de títulos da dívida pública ou de outras espéciesmonetárias ou não, e sobre operações financeiras e patrimoniais e alterações orçamentárias, dentre outras.

O controle posterior não apresenta, teoricamente, os entraves do controleprévio, porém,corre o risco de não ser integral, de não permitir a tempo a correçãodos atos e de, em certoscasos, ter dificuldade de apontar responsáveis, de quantificar os débitos e de cobrá-los.

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Realizam apenas ocontrole posterior as EFS da Bolívia, Brasil, Canada,Colômbia, Espana, Honduras, México, Nederlandse Antillen, Nicarágua, PuertoRico e Suriname.

Fazo controle concomitante a EFS de CubaAdota oscontroles concomitante e posterior a EFS dos USA.Os controles prévio e posterior são realizados pelas EFS do Chile, ti

Salvador, Panamá, Peru e Uruguay.Finalmente, realizando controles prévio, concomitante e posterior estão

as EFS da Argentina, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Portugal, RepublicaDominicana e Venezuela. ^^

Na Venezuela submetem-se ao controle prévio apenas os contratos egastos acima de 400.000 Bolívares (USS 6,475.32), oque eqüivale a dizer que setrata de um controle prévio seletivo, por critério de valor (materialidade).

AEFS do Canada assinala que já realizou controle prévio sobre contratosde obras públicas. No mais, oseu controle é posterior aos fatos.

Estamos aqui nos referindo ao momento de ocorrência do Controle fcx-temo Em algumas EFS a fiscalização prévia é realizada pela estrutura de Controle Interno, cabendo ao Controle Externo a revisão. Em outras, nao ha fiscalização prévia nem mesmo acargo do Controle Interno, oque não deixa de ser preocupante pois se perde ocaráter preventivo do controle, etodos sabem dos obstáculos que perseguem ocontrole corretivo que, como já dito, vão das dificuldadesde identificação dos responsáveis, e de quantificação dos débitos, ate oenfren-tamento de pressões políticas e econômicas de grupos de interesses ligados aosfuncionários responsabilizados. «i*-*™*,

Alguns meios menos convencionais que, de alguma forma, funcionamcomo meios preventivos de controle são: , .

a) Oatendimento de consultas formuladas pelas instituições junsd.cio-nadas, sobre a interpretação das leis financeiras e orçamentarias -Esta medida confere, portanto, um caráter consultivo às EFS e e praticada na Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Espana,Guatemala, Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay, Peru, Portugal, República Dominicana, Suriname, USA eVenezuela.

b) Ocomparecimento de auditores ou vocais às grandes licitações publicas - Esta medida busca inibir tentativas de fraude e e adotada naArgentina, Bolívia, Canada, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Nederlandse Antillen, Paraguay, República Dominicana, Suriname e Venezuela

21 - FISCALIZAÇÃO "IN SITU"Mdm EFS consultadas informaram sobre o total de fiscalizações "in si-

tu" J5m<£& eoperações dentro das próprias instituições pub.,-73

cas) feitas no ano de 1991, bem como sobre o total de órgãos e entidades públicas sob sua jurisdição/fiscalização.

Os únicos resultados obtidos foram:

a) Brasil - 359 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada6,6 órgãos existentes);

b) Costa Rica - 200 fiscalizações (não há informações sobre sua clientela de órgãos públicos);

c) Ecuador - 584 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado, acada 7,7);

d) Nederlandse Antillen - 15 fiscalizações (não há outras informações);e) Nicarágua - 76 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a

cada 2,3);f) Peru - 178 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a cada

13);g) Portugal - 52 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a ca

da 81,9);h) Suriname - 04 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a

cada 26,2); ei) Venezuela - 371 fiscalizações (uma média de um órgão fiscalizado a

cada 1,7).A situação disposta esclarece, de certa forma, o modo de operação das

Entidades Fiscalizadoras. De um lado tem-se a Venezuela e a Nicarágua, dedicando grande atenção ao mecanismo da fiscalização "in situ", e, do outro lado,Portugal e Suriname, dando maior ênfase aos trabalhos internos, de fiscalizaçãodocumental à distância. As demais EFS analisadas exibem um quadro misto deponderação entre as auditorias de campo e o controledocumental.

21.1 - Importância da fiscalização "in situ"

Muitos estudiosos do Controle Externo vêem a fiscalização "in situ" comouma grande aliada para a decisão ou julgamento que virãodepois. Acham que talmecanismo de fiscalização permite sentir detalhes e colher informações que escapariam ao controle documental feito à distância.

Perguntadas sobre a importância que a fiscalização "in situ" desempenhana eficácia do julgamento ou da decisão, responderam que a importância é totalas EFS do Brasil, Costa Rica, Espana, Nederlandse Antillen, Paraguay, Peru eUSA.

Acham que a fiscalização "in situ" contribui parcialmente para a eficáciado julgamento ou da decisão as EFS da Argentina, Nicarágua e Portugal.

Vários técnicos brasileiros opinam que deveria ser dada maior ênfase aotrabalho de campo, julgando que este tipo de fiscalização inibe de certa forma aocorrência de irregularidades.

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A EFS da Argentina expressa que "a estragégia de fiscalização deve serdecidida em função de cada contexto".

22 - APOIO LOGÍSTICO AOS AUDITORES

Seja nas Delegações de Controle Externo, seja nos levantamentos decampo, os auditores necessitam do mínimo de apoio logístico, assim entendidos osinstrumentos facilitadores do trabalho técnico, que vão da elaboração de credenciais e fornecimento de planos e papéis de trabalho, às facilidades de transporte ede comunicação, consultas à legislação, emissão de parecer técnico (dictamen), efornecimento de informações e de equipamentos coletivos e individuais de informática.

Consideram que oferecem aos seus auditores, em trabalhos de campo,um apoio logístico excelente as EFS do Canada, Espana e USA.

Classificam como satisfatório o apoio logístico dado a seus auditores asEFS da Argentina, Costa Rica, Ecuador, Portugal e Venezuela.

Como apenas razoável está listado o apoio dado pelas EFS do Brasil,Nederlandse Antillen, Nicarágua, Paraguay e Peru. A EFS de Suriname consideraque não existe nenhum apoio logístico aos seus auditores em trabalhos externos.

23 - AS DELEGAÇÕES DE CONTROLE EXTERNO

Muitas EFS, principalmente as que realizam algum tipo de controle prévio, mantêm delegações permanentes junto aos setores fiscalizados. São espécies de escritórios (oficinas), com extensão pelo menos de parte dos poderes ecom a incumbência de ampliar o âmbito de atuação da Entidade Fiscalizadora.

Conservam delegações fixas dentro dos órgãos fiscalizados as EFS daArgentina, Canada, Panamá, Paraguay (os chamados SÍNDICOS), USA e Venezuela. No Brasil e na Colômbia estas delegações já existiram, mas foram extintaspelas novas legislações.

No Brasil alguns dos técnicos sugerem que deveria haver delegaçõespelo menos junto às instituições de maior porte, pois isto permitiria uma maiorespecialização dos grupos de fiscais.

Outra medida de aproximação, praticada notadamente pelos países demaior extensão territorial ou pelos que adotam regime político federativo (váriosEstados interligados), são as delegações de Controle Externo junto às provínciasou regiões. Adotam esta configuração as EFS da Argentina, Bolívia, Brasil, Canada, Ecuador, Panamá, Portugal e USA.

A Nicarágua e a Colômbia não mantêm estas delegações regionais, embora a lei lhes permita. As EFS do Paraguay e Peru tencionam a curto prazo instalá-las em seus países.

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Na Espana, as Regiões Autônomas funcionam com seus próprios Tribunais ou Câmaras de Contas que estão interligados à EFS nacional. Ademais, formam-se delegações provisórias para a realização de diligências prévias nas' Regiões, em processos de responsabilização.

Sem dúvida, a existência destas delegações e seu caráter atuante dão reforço à idéia de temtorialidade do Controle Externo, reforçando até mesmo conceitos de integração nacional.

24 - PROPOSTAS PARA A MELHORIA DA FISCALIZAÇÃO

Várias sugestões foram colocadas pelos colaboradores do nosso trabalhopara o aprimoramento da fiscalização e para a solução dos seus atuais entraves.Dentre estas sugestões podemos destacar

a) maior integração com o controle interno;b) treinamento intensivo;

c) acompanhamento mais próximo dos escândalos nacionais;d) incremento quantitativo dos quadros de pessoal técnico;e) reforço do orçamento destinado ao controle externo;f) disseminação dos meios e conhecimentos de informática;

g) aperfeiçoamento da legislação sobre administração e controle;h) maior proximidade com os meios políticos e sociais, dentre outras.

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QUINTA PARTE - CONCLUSÃO

CONCLUSÃO

Chegando ao término do nosso trabalho, uma série de resultados vêm coroarde êxitoos objetivos iniciais do projetode investigação.

Compreendemos inicialmente, em um sentido mais amplo da palavra "jurisdição", que quase todas as Entidades Fiscalizadoras do universo ibero-americano desempenham algum nível de atividade jurisdicional, na medida em que todas as instituições públicas ou pessoas jurídicas e naturais que manejam bens erecursos estatais estão obrigadas a prestar-lhes informações, submeter-lhes documentos e cumprirem suas determinações.

Incursionando pelas atribuições de cada uma dessas entidades e pelo nível de obediência do setor público às suas decisões, analisamos a sua importância social e o seu grau de autoridade técnica e política

Como era nosso pensamento inicial, constatamos que a eficiência do julgamento ou das decisões emanadas das EFS deriva diretamente da qualidade dafiscalização "in situ", mas apesar disto é grande o número de Entidades que dãodemasiada ênfase ao controle documental feito à distância

Outra constatação é a que as EFS, apesar da importância sócio-políticada sua tarefa, não têm tido uma participação efetiva na discussão dos grandestemas nacionais, na colaboração com o Legislativo quanto à feitura das leis enormas financeiras do Estado, na divulgação à Sociedade dos resultados do seutrabalho ou no aproveitamento do manancial cooperativo da própria Sociedade,em termos de controle governamental. De um modo geral é sentido um certo distanciamento em relação aos Supremos Poderes e demais Instituições, algumasligadas até mesmo ao controle estatal.

Não ficou evidente que a eficência do controle e da atividade jurisdicionaltenha relação direta com a forma e o regime de Governo adotados pelo respectivo País. Na verdade, em todas as formas e regimes analisados encontramos, porum feliz acaso, extremos claros de EFS altamente equipadas e eficazes e de EFScom declaradas e comprovadas carências e dificuldades. Tal eficiência pareceuestar mais ligada a fatores econômicos e culturais da Sociedade.

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Quanto à origem do pessoal técnico, não foi possível confirmar se o graude imparcialidade e altivezde cada EFS depende do fato de ter quadro próprio oupessoal cedido, já que praticamente todas possuem quadro próprio de pessoal,havendo, quando muito, especialistas contratados ou requeridos de outros órgãospúblicos para reforçar o seu plantei. Ficou, todavia, evidente na área de pessoalque as EFS que desenvolvem seus trabalhos com maior desenvoltura dedicamuma boa atenção ao treinamento e à avaliação de desempenho.

Verificamos ainda que tem havido uma busca, ainda que embrionária,pelos meios computacionais no auxílio ao trabalho de fiscalização, o que, certamente trará breves resultados positivos em termos de rapidez, produtividade esegurança das apurações a cargo das EFS, conferindo um perfil avançado para ocontrole externo.

Ao detectar a existência de alguns setores estatais que recebem poucavigilância das EFS, evadindo-se da obrigação de comprovar a lisura dos seus gastos, levantamos os principais entraves para a ação controladora e jurisdicional dasEntidades Fiscalizadoras Superiores, contendo as respectivas propostas de solução e de aprimoramento.

Em suma, este trabalho pretende conter elementos essenciais para a au-o-avaliação de cada EFS, permitindo-lhes comparar-se com as Entidades co-ir-•nás, quanto aos seus poderes jurisdicionais, suas metodologias de fiscalização e;uas concepções de controle governamental.

Por fim, o objetivo maior desta etapa, após cumpridos os objetivos técnicos, é colocar esta investigação como instrumento difusor universal de técnica eexperiências, levando todos à reflexão e ao aprimoramento destas Entidades queião certamente um dos importantes instrumentos do exercício pleno da cidada-lia. Que a indignação diante da covarde dilapidação do patrimônio coletivo dos po-•os, denuciando-a e mostrando caminhos de solução, outorgue a todos nós o tí-ulo e a autoridade de Cidadãos do Mundo.

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